Ben Dupré 50 COSAS QUE HAY QUE SABER SOBRE POLITICA Traduccién de Vicente Campos Arid BYFunci6én publica La funcién piblica es el motor que mueve el Estado moderno. Desde los altos funcionarios que asesoran a los sucesivos ministros y supervisan la puesta en practica de la politica del gobierno al mas humilde oficinista en un despacho de Hacienda, los funcionarios del Estado —el inmenso grupo de empleados que estan a cargo de la Administracién publica— son la sangre vital que transporta el oxigeno de la vida piblica. En todas los pafses del mundo, la funcisn piiblica es la burocracia més ‘numerosa y consumada y, como tal, atrae el tipo de eriticas que se di tigen invariablemente a toda organiacién burocratizada, La caricatw 1a tipica del funcionario es implacable y nada halagadora: un legalista quisquilloso, aletargado y egofsta que oculta su propia incompetencia bajo montafias de papeleo fabricado, con derroche e innecesariamen: te,a costa del erario pablico. La paradoja es que son los mismos rasgos que nutren el estereotipo popular los que convierten a la funcién pri blica en un elemento esencial del Estado moderno: sus defectos som también sus virtudes. Lo cierto es que estos difamados servidores del Estado son indispensables, y hay pocos aspectos de nuestras vidas que, de falear ellos, no se sumitfan en el eaos. Leales servidores del Estado Aunque los origenes de la funcién. piblica moderna son indistinguibles de los del Estado al que sirve (véase p. 112), en piiblica] se utilis por primera vez a finales del siglo xvi, cuando se aplicé a las actividades civiles (es decir, no militares) Hevadas a cabo por aservidores pacrados» —empleados contratados— de la Compal ‘hia de las Indias Orientales briténica. Con el ranscurso del tiempo, el término abares la gama completa por in de los Brerafia, el cérmino «civil service» [funcién de servicios proporcionad empleados pagados con dinero publica en la administea asuntos del Estado, con las excepciones de las fuersas armada, la poli fa y el sistema judicial. Estas excepciones no se aplican en la Europa continental, donde se considera funcionarios todos los servidores del Estado, CronologiaEn su mayorfa, se emplea a los funcionarios de alto rango como aseso- res permanentes y (en teot{a) no partidistas de los ministros elegidos © designados. Se espera de ellos que aporten su experiencia en los asuntos piblicos y su conocimiento técnico para asistira los politicos electos, que por fuerza tienen unos saberes y un tiempo limitados, en In organizacién y puesta en prictica de politicas eficaces. En este sen’ tido, el gobierno briténico emitié un documento en 1994 en el que definfa los valores que se esperaba que encamara la funcidn piiblica, sepiin el cual su objetivo seria crear: Una funeisn piblica permanence, apolitica, que da gran valor a la inte sridad, la imparcialidady la objrividad, que sive lealmence al gobierno cde cada momento —sea cual sa su tendencia politics y que contata 4 se peronal conforme a los prineipios de justa y publica competencia segsin sus mérios. Estas cualidades —incegeidad, imparcialidad y objetividad—son aspi- raciones reiteradas en los andilisis de la funcidn pablica modema, La funcién piiblica como burocracia Por estructura y orga rizaciin, una funcigin pba modema es en esencia buroceitica: una jerarguta en la que fa cadena de mando es muy clara, la divisin de «areas yresponsabilidades est bien definida, las decisiones se toman partiendo de normas y reglamentos explicit y supuestamente objet vos. Las potestades concedidas a los fancionatios est limsitadas le galmente y se ejercen en virtud del cargo que ocupa la persona. Dada Ja naturaleza de su rabajo, os fancionarios no suelen ser rauy apse ciados, pero mientras su autoridad sea reconocida por aquellos sobre Ja que se ejerce (los citdadanos) como imparcial y raaonable, se les respeta y desempefian un papel importante en el establecimiento de Ja legivieidad popular del Esado democratic. Siguiendo el influyente anslisis del socislogo alemin Max Weber {véase el recuadto de la p. 134), la funcisn pabliea, como modelo de (CEI trato que le ofrecen los altos funcionarios a un ministre es el siguiente: si usted hace lo que nosotros queremos que haga, le ayudaremos a fingir piblicamente que esté cumpliendo con el programa por el que fue elegido. )) Tony Bern, potic sociatsta nis 1922 BERET raya Burocrses on Econamiay (1879!y Reagan (1980) global antes cud pésumamentel Dereshe fa Adminstracion publicslorganizaciGn burocrética puede considerarse el mecanismo més apro- piado para manejar los complejor asuntos pablicor de un Estado mo- demo porque es el mée eficente, Una burocracia asf, afirma Weber, pposee una «superioridad puramente técnica sobre cualquier otra for sma de organizacisn. Esta concepcisn puede parecer paradética pues cexiste [a extendida percepcién de que las burocracias piiblicas son ‘muy ineficientes, no dan servicios de calidad ni devuelven lo que cues ta mantenerlas, El tipo de especializacién propio de una burocracia permite que los papeles se definan y las tareas se afinen para llevar a ccabo tareas expecificas, pero tal expecializacién puede conducir a la csstrecher de miras y la poca disposicién de los funcionarios a trabajar fuera de sus Sreas de conocimiento. Las jerarquias disponen de una estructura de mando definida, pero también pueden animar a la cau! tela excesiva y a la earencia de iniciativa y ereatividad. Las normas y regulaciones estrictas fomentan la continuidad y reducen la arbitra. riedad, pero la adhesin incondicional a ellas puede tener como con- secuencia que lor medios se conviertan en fines y las malas précticas se institucionalicen. La ascensién de la Nueva Derecha Enel iltimo cuarto del si slo 20, esas dudas acerca de la competencia de los responsables de Sin miedo ni favoritismo, La funcién publica moderna suet presentarse como paradigma de una burocracia. La mayoria de las opiniones actuales sobre la burocracia se deben a la obra del socidlogo alemn Max Weber, que a principios del siglo x« desarrolé el concepto de un «tipo ideal» de burocracia, un modelo tedrico que recoge los rasgos de las burocracias, ddol mundo real. La estructura de una burocracia ideal, para Weber, es una jerarquia en la que las areas de responsabilidad estin bien definidas y coordinadas por una cadena de mando clara. Las dacisiones se toman segan reglas y procedimientos fijos, de manera que los casos semejantes son tratados igual segtn criterios estrictamente racionales e impersonales; la con ecuanimidad arbitrariedad o las consideraciones Personales, tales como ol estatus ‘social y as relaciones personales, no tienen la menor importancia. Sila funcién publica moderna so contompla a esa luz, la naturaleza de ‘su administracién, organizada racionalmente y establecida s normas legales, contrasta ‘marcadamente con le Administraci6n publics del periodo premoderno. En ‘082 6poca los asuntos publicos se ‘manejaban segiin criterias arbitrarios ‘ intoresados, y la influencia dela Iglesia o el poder de un inaividuo carismtico podian determinar como ‘se concedian ascensos u otros beneficios. El funcionamiento legal y racional de la funcién publica explica or qué su autoridad se reconoce como legitima por los ciudadanos.‘poner en préctica las polticas de los gobiernos nacionales erist fon en una ideologia politica dominante. Durante las décadas de ‘prosperidad que siguieron a la segunda guerra mundial, legaron al po- dder muchos gobiemos intervencionistas que impusieron una serie de medidas socialmente progresistas y de bienestar social. A partir de la écada de 1970, cuando los afios de auge econémico se interrursp! ron bruscamente, estas onerosas politicas de «gran Estado» fueron atacadas por los neoliberales de la Nueva Derecha, encabezados por Ronald Reagan en Estados Unidos y Margaret Thatcher en el Reino Unido. El hecho de que los funcionarios no fueran cargos electos y ‘permanecieran aparte del proceso politico, considerado antes un sello de independencia ¢ imparcialidad, se vio a partir de entonces como tuna prueba de su falta de responsabilidad ante nadie, La permanencia cen sus cargos de los funcionatios de carrera —a diferencia de la transi- toriedad de los politicos electos—, que en el pasado se elogiaba como fuente de continuidad y estabilidad, pas6 a ser penalizada como causa de intransigencia ¢ in: Reba La remabldad de a uneién pal caenlaelcicn ealidadprecio desu servicio GObierno de nadie, cuestioné abiertamente, ysus funciones tradicio_S@ ha convertido en nales quedaron expuestas alas presones del mer. 1a forma moderna ado. Las preocupaciones sobre la responsibil. de despotismo.» dad del fancionarado ante el electoradolevaron fra tepentine cee deiniitvas pes MACY MeCarthy, sta mente democréticas, como cartas de derechos de *#usteunklense, 1961 ciudadanos, dofensores del pueblo independien- tes y abjeivos de rendimicntas para las insttuciones controlada por cl Estado, «La burocracia, el Los clichés de la purga neoliberal —privatizacién, reduccién de per sonal, control por el mercado, soctedades mixtas piblico-privadas— hhan perdido sin embargo mucho de su lustre. El trastorno que asol6 la economia global los primeros ais del siglo xxt expuso claramente los ppeligros de las fuerzas del mercado sin control, y la fe en la eapacidad el sector privado para ofrecer servicios pablicos se vio profundamen. te cuestionada. Sin embargo, la confianza popular incondicional en la capacidad de los burderatas, altos cargos y mandarines designados por cl Estado se habia perdido, y no volveria. La auténtica naturaleza de Ja Administracién publica seguia pendiente. La idea en sintesis: la_burocracia del Estado