472 Formas y figuras administrativas tificacién’. Retine estos dos aspectos, ya que es una declaracién de voluntad ad. ministrativa y porque ademas, comunica, hace saber al particular interesado dicha declaracién (PTN, Dictémenes, 282:431), El acto administrativo no notificado por impulso de la Administracién Puedg llegar a ser eficaz mediante la invocacion de sus efectos Por parte del interesado, Finalmente, sefialamos que la notificacién de un acto administrativo supone necesariamente el otorgamiento implicito -acto tacito- de la vista de las actus: ciones en que dicho acto ha sido producido y de los dictémenes, informes, ete, que han dado lugar a él, sea que éstos coincidan con la decisién 0 sean contrarios aella. MI. LEGITIMIDAD, OBLIGATORIEDAD Y ESTABILIDAD Los actos administrativos se presumen legitimos, obligatorios y estables. 4, Presuncién de legitimidad. Es la presuncién de validez del acto administrativo mientras su posible nulidad no haya sido declarada por autoridad competente. “Elacto administrativo, a diferencia de los actos juridicos de las personas regidas por el derecho civil, goza de presuncién de legitimidad y fuerza ejecutoria (art. 12); su regularidad esta sometida a la satisfaccién de requisitos distintos de los actos de particulares (arts. 7 y 8)” (CNFContAdm, Sala IV, 16/11/2000, “Gamba Miguel Bautista c/EN (Presidencia de la Nacién) s/empleo piiblico”). La presuncién de legitimidad importa una presuncién de regularidad del acto, también llamada presuncién de legalidad, de vatider, de juridicidad o pretensién de legitimidad. El vocablo legitimidad no debe entenderse como sindénimo de “perfecci6n”. “Los actos administrativos, por serlo, tienen a su favor la Ppresuncién de cons- tituir el ejercicio legitimo de la autoridad administrativa. y; por consiguiente, toda invocacién de nulidad contra ellos debe ser necesariamente alegada y probada en juicio; asi sucede cuando se han desconocido 0 vulnerado principios de Dere- cho ptblico o garantias individuales” (CSJN, 19/2/76, “Gobierno Nacional c/Alou Hnos.”, Fallos, 294:69, ED, 68-417: CNF ‘ContAdm, Sala II, 30/3/06, “ENRE -Resol. 452/02 c/Edesur $.A. s/contrato administrativo”; en forma similar, CSJN, 19/05/10, “O.S. Trabajadores de la Industria del Gas c/Estado Nacional - AFIP”, compartiendo el dictamen de la Procuradora Fiscal, Fallos, 333:730). La presunci6n de legitimidad es Ia suposici6n ‘tado en armonia con el ordenamiento Juridico. Es una re- Sultanedetajuridicidad con que se mueve la actividad estatal. Lalegalidad justificaVI- Acto administrative 473 x avala Ja validez de los actos administrativos; por eso crea la presuncién de que son legales, es decir, se los presume validos y que respetan las normas que regulan su producci6n. Enprincipio, el acto es regulary por tanto valido, pues retine todossus requisitos; puede contener algunos vicios, pero a pesar de ello sigue siendo regular. Si bien Joampliaremos en el punto referido a nulidades, adclantamos que los actos admi- nistrativos pueden ser regulares o irregulares. Son regulares los actos administra- tivos validos, los anulables y Jos nulos relativos. Son irregulares, los inexistentes y Jos nulos o de nulidad absoluta. Por lo tanto, descartamos dentro de la presuncién de legitimidad los actos que no son regulares; es decir, los actos inexistentes y los nulos (CSJN, 30/6/41, “Los Lagos S.A. Ganadera c/Gobierno Nacional”, Fallos, 190:98, LE, 23-251; id., 7/10/75, “Pustelnik, Carlos A. y otros s/resolucién del In- tendente Municipal”, Fallos, 293:133; CSJN, 11/12/80, “Barraco Aguirre Rodolfo c/Universidad Nacional de Cérdoba”, Fallas, 302:1503; 20/8/96, “Alcantara Diaz Colodrero, Pedro c/Banco de la Nacién Argentina”, Fallos, 319:1476). 1.1. Fundamentos. Hay razones formales y sustanciales que ftndamentan la pre- suncién de legitimidad de los actos administrativos. Las garantias subjetivas y objetivas que preceden a la emanaci6n de los actos administrativos, fundamentan formalmente la presuncién. Este argumento se im- pone indiscutidamente con la sanci6n de las leyes de procedimiento administra- tivo que regulan organicamente los procedimientos y requisitos del acto; es decir, el origen, la preparacién y la emisién de la voluntad administrativa. En el orden sustancial, sélo Ja ley es fuente de la presuncién de legitimidad. En consecuencia, con la consagracién normativa de la presuncién de legitimidad se disipan todas las posibles dudas interpretativas. Ademas, la presuncién de legi- timidad de los actos administrativos deriva del principio de interpretaci6n cons- titucional que consagra la presuncién de validez de los actos estatales. La Corte Suprema de Justicia de la Nacién hace reposar la presuncidn de le- gitimidad también en la ausencia de vicios graves y manifiestos 0 evidentes (CSJN, 16/5/2000, “Cadipsa S.A. c/Estado Nacional y otro s/nulidad de acto adminis- trativo”, Fallos, 323:1146; Consejo Nacional del Menor y la Familia, 15/11/2000, Expte. N° 57.745/97, PTN, Dictdmenes, 235:446). 1.2, Caracter. La presunci6n de legitimidad se caracteriza por ser relativa, provisoria, transitoria, calificada clésicamente como presuncién iuris tantum, pues cl interesado puede demostrar que el acto viola el ordenamiento juridico (CSJN, 8/5/05, “Con- sejo Superior de Investigaciones Cientificas c/INPIs/denegacién de patente, Fallos, 328:1076; CamNacAdmContFed, Sala V, 8/5/2000, “Chung Ing Ocean Co. Ltd. Ar gentina S.A. (TF. 9653-A) c/DGA”; CémNacContAdmFed, Sala I, 7/9/04,474 Formas y figuras administrativas “Malaysian Airline System Berhad c/DNM-DISP 10.858/01 (Expte. 207.607/99)", Ministerio de Regulaciones Exteriores, Comercio Internacional y Culto, 23/1/03, Expte. N° 023.528/00, PTN, Dictdmenes, 236:091; Superior Trib. de Just. de Santiagg del Estero, 22/09/09, “Mansilla Elvira Ramona ¢/Municipalidad de Monte Que- mado s/Recurso Contencioso Administrativo”, Infojus, FA09220220). Por fo tanto, no es un valor absoluto, iuris et de iure, sino que es un “juicio hi- potético”, que puede ser invertido acreditando que el acto tiene ilegitimidad. Las consecuencias de admitir la presuncién de legitimidad en forma ampliae ilimitada son graves, pues significan proteger la arbitrariedad administrativa, fa- cilitar el exceso de poder y dificultar la efectiva vigencia de los derechos. La presuncién de legitimidad ataiie a la carga de Ja prueba y fija una regla de inversion de la carga probatoria. El que impugna la legitimidad de un acto admi- nistrativo carga con la prueba de tal circunstancia. En cambio, ante los actos ab- solutamente nulos, no hace falta acreditar la ilegitimidad, porque ellos no tienen presunci6n de legitimidad. El cardcter de presunci6n de legitimidad de los actos administrativos no tiene un valor absoluto, menos atin indiscutible. Por eso se la califica como presuncién. La presuncién de legitimidad es relativa y formalmente aparente. La presuncion de legitimidad de que goza el acto administrativo de que fue emitido conforme a derecho no es absoluta, pudiendo ser desvirtuada por el in- teresado demostrando que el acto controvierte el orden juridico o es contrario a disposiciones emanadas de Ja autoridad y jurisdiccion nacional (CSJN, 18/2/88, “Comité Federal de Radiodifusién c/Provincia de Rio Negro s/nulidad de ley pro- vincial 2.185”, C-1019-XXI; CSJN, 12/6/90, “Guillén, Daniel E. c/Gobierno Na- cional”, JA, 1990-111-531; CamNacEspCivCom, Sala IV, 27/5/1983, “Halfon, Lazaro A. c/Municipalidad de ta Ciudad de Buenos Aires”, ED, 106-196). 1.3. Efectos. La presuncién de legitimidad produce los siguientes efectos juridicos: a) No necesita declaracién. Lalegitimidad de los actos administrativos no necesita ser declarada por la autoridad judicial 0 administrativa. El Estado no necesita de- clarar que su actividad es legitima. Tiene a su favor la presuncién legal. Como consecuencia de esta presuncién hay una igualacién provisoria de los actos legi- timos ¢ ilegitimos, anulables y nulos que carecen de vicios graves y manifiestos, pues los actos viciados ~salvo los inexistentes— gozan de una vigencia precaria, mientras no sean revocados 0 anulados. 5) Anulacién s6lo a peticién de parte, La nulidad de los actos administrativos, a diferencia de los actos juridicos privados, no pueden declararla de oficio losjueces, salvo los casos de inexistencia, en los que, por otra parte, el acto no se presume legitimo.Vi - Acto administrativo: 475 c) Necesidad de alegar la ilegitimidad. Es la resultante de la impugnabilidad del acto administrativo. Et administrado debe peticionar, invocar o alegar la ilegiti- midad en el caso de que ésta exista. Debe cuestionarla por las vias procesales idé- neas que la ley autoriza, en sede administrativa, con los recursos y reclamos admi- nistrativos o en sede judicial, con las acciones procesales administrativas. d) Necesidad de probar la ilegitimidad. La prueba dela ilegitimidad queda reducida alosactos anulables, no atos nulos de nulidad absoluta c insanable, que estan excluidos de la presunci6n de legitimidad. Entonces, si no se los presume legitimos, no hay por qué probar que realmente no lo son (CamFedCap, Sala ContAdm, 28/11/66, “Re- naud Roberto v. Instituto de Servicios Sociales Bancarios”, JA, 1967-I-205). e) Ejecutoriedad administrativa. La presuncién de legitimidad es presupuesto dela posibilidad administrativa de ejecutar el acto, pues el acto que se presume legitimo tiene obligatoriedad y exigibilidad. Aconsecuencia de la presuncién de legitimidad, la ejecutoriedad del acto no estd sujeta a suspensién por efecto de un recurso administrativo o una accién pro- cesal administrativa, siempre que el acto sea anulable. En aplicaci6n de este principio, la jurisprudencia ha afirmado que “los actos de la Administracién gozan de presuncién de legitimidad y fuerza ejecutoria, ra- z6n por la cual, en principio, ni los recursos administrativos, ni las acciones judi- ciales mediante los cuales se discute su validez suspenden su ejecuci6n” (Cém- NacContAdmFed, Sala IT, 14/12/2000, “Segura Elsa Leonor [Inc. Med.] ¢/E.N. -M? de Salud - Resol. 69/00 s/empleo publico”, (ver también art. 12 de la LNPA). Este principio de la suspension del acto administrativo por via de la impugnacién esta consagrado en leyes provinciales, como la ley 2.970 de Misiones, art. 36, y la ley 3.909 de Mendoza, arts. 83 y 186 (ver Cédigo Aduanero, arts. 1.053 y 1.058). Si el acto es nulo, el recurso suspende la ejecucién, entre otros motivos porque la nulidad prima faciehace decaer la presunci6n. Si carece de presuncién de legitimidad también carece de ejecutoriedad, toda vez que aquella es presupuesto de ésta. J) Instrumentalidad piiblica administrativa. Como resultado de la presuncién de legitimidad hay que admitir que ef instrumento probatorio de los actos adminis- trativos es un instrumento publico. Ello no implica la legitimidad del contenido mismo del acto. La plena fe se refiere a Ja instrumentalidad de un acto juridico, no a los hechos que le sirven de base, circunstancia 0 contenido. La instrumentalidad publica del acto certifica su otorgamiento (celebracién, firma, fecha), pero no certifica su contenido dispositivo 0 enunciativo (arts. 979 y 993 CC). Sin embargo, se ha sostenido que “la sola circunstancia de que un ins- trumento documente un acto administrativo que goza de presunci6n de legitimi- dad no importa otorgarle sin mas a aquel la calidad de instrumento ptblico” (SCBA, 1/3/94, “Ibarra, Abel D, c/Municipalidad de Escobar”, JA, 1994-III-99).476 Formas y figuras administrativas g) Imposibitidad de revocar, modificar o sustituir. Ua presuncion de legitimi del acto administrative hace que el mismo no pueda ser revocado, modificado sustituido en sede administrativa una vez notificado, asi como tam poco €° factible suspender sine die sus efectos. = Asilajurisprudencia hasostenido que “el acto administrativo regular, atin cuando traiga aparcjados vicios de ilegitimidad, ostenta cierto grado de legitimidad que lu hace estable y produce la presuncién de su legitimidad, por lo que no le es dable it la administracién revocarlo por si y ante si en raz6n de su ilegitimidad, sino que debe demandarla judicialmente o revocar el acto por razones de mérito, oportuni- dad o conveniencia” (CamNacFedContAdm, Sala III, 4/10/05, “Construcciones In- tegradas Caenco S.A. c/Ferrocarriles Argentinos en liquidacién s/daiios y perjui- cios”; CamNacFedContAdm, Sala 1, 7/3/95, “Vizcarra, Enrique A. y otros c/Estado Nacional-Ministerio de Defensa”, $/DA, Buenos Aires, La Ley, 6/12/95, p. 15). 1.4, Alcance. ;Cudl es la extensi6n de la presuncién de legitimidad? a) Subjetivo. Cuando hablamos del alcance subjetivo, nos referimos a todas aquellas personas a las cuales el acto afecta y no invocan su ilegitimidad. A ellas justamente les alcanza la presuncién de legitimidad. Pero el que alega la ilegiti- midad queda exento de este alcance subjetivo. 6) Objetivo. Sélo los actos administrativos validos y los anulables o nulos relativos se presumen legitimos. Los actos administrativos inexistentes 0 los nulos absolu- tamente no se presumen legitimos. 1.5. Ausencia de presuncién de legitimidad. 1.as razones juridicas por las que los actos absolutamente nulos no se presumen legitimos son las siguientes: a) Por inobservancia del orden institucional y el sistema democratico. Los actos, por expresa disposicin constitucional, que interrumpan la observancia de la Consti- tuci6n seran absoluta e insanablemente nulos, de alli que no se los presuma legi- timos (art. 36 CN). 6) Por arbitrariedad 0 ilegalidad manifiesta, La Constitucion dispone que procede la accién de amparo cuando el acto es arbitrario 0 de ilegalidad manifiesta, por lo cual a ese acto no se lo puede presumir legitimo (art. 43 CN). En el mismo sentido, se admite la accién de amparo contra todo acto adminis- trativo “que, en forma actual o inminente lesione, restrinja, altere o amenace, con arbitrariedad o ilegalidad manifiesta, los derechos o garantias explicita o implici- tamente reconocidos por la Constitucién Nacional” (ley 16.986, art. 1). ¢) Por vicio esencial en los requisitos. El acto administrativo es nulo, de nulidad insanable, cuando se encuentra afectado en algunos de sus requisitos.sunci6n de legitimidad evocado, modificadoy mo tampoco és factibly ivoregular, avin cuanda > de legitimidad que iy lo que no le es dable ilegitimidad, sino que 2s de mérito, oportuni: 45, “Construcciones In- cin s/daiios y perjvie ue A. y otros c/Estado 6/12/95, p. 15). timidad? Os referimos a tod2s ‘ ilegitimidad. A ellas ‘A que alega la ilegit tbles o nulos relativos 28 0 los nulos absolu- dicas por las que los siguientes: ‘“itico. Los actos, por vancia de la Consti- se los presuma legi- ‘spone que procede lad manifiesta, por N). todo acto adminis "re O amenace, con explicita o implici- 6, art. 1). snulo, de nulidad itos. Vi - Acto administrativo 477 Eyidentemente, el acto nulo absoluto o inexistente no es un acto regular y, en ponsecuencia, no se lo puede presumir legitimo. El acto nulo absoluto o inexistente un acto irregular; no goza de presuncién de legitimidad; no tiene estabilidad. Si hien el art. 12 de la LNPA dice que “el acto administrativo goza de presuncién de legitimidad”, el 14 considera como “nulo, de nulidad absoluta e insanable” aquellos en que se viola alguno de sus elementos. Cuando se viola alguno de sus elementos, quiere decir que el acto no tiene re- gularidad, porque precisamente la regularidad atane ala vigencia de los elementos del acto. Si los elementos estan esencialmente viciados, el acto no es regular; si ao es regular, no se lo presume legitimo. Si el acto no se presume legitimo, los efectos de los recursos deben ser suspensivos. d) Por el principio logico de no contradiocion. Excluir el caracter de presuncién de le- gitimidad de los actos absolutamente nulos, responde al principio légico de no con- tradiccién; lo contrario significaria presumir legitimo lo manifiestamente ilegitimo. La nulidad absoluta excluye la legitimidad por légica inmanente al ordena- miento juridico. Es insalvablemente contradictorio afirmar que un acto deba o no presumirse legitimo, sila persona que se enfrenta con él advierte inmediata- mente que no es legitimo. La presuncién de legitimidad nunca puede amparar al acto administrativo gravemente viciado, por la inexcusable raz6n de que es im- posible presumir que cierto acto es lo que manifiestamente no es. e) Por analogia con el Cédigo Civil. Por analogia con los actos juridicos privados, en que la presuncion de validez s6lo alcanza a los actos de vicios no manifiestos, es decir anulables, “los actos anulables se reputan validos mientras no sean anu- lados”, El vicio manifiesto destruye precisamente la presuncidn de legitimidad (arts. 1038 y 1046, CC). f) Por la jurisprudencia, La Corte Suprema de Justicia ha entendido, con un cri- terio restrictivo semejante al del Cédigo Civil, que la presuncién de legitimidad sdlo favorece a los actos validos y a los actos anulables, no asi a los nulos absolutos (CSJN, 30/6/41, “Los Lagos S.A. Ganadera c/Gobierno Nacional, Fallos, 190:98). Tanto la Administracién como la justicia han admitido la no exigibilidad de actos nulos absolutamente, con vicio “evidente”, “patente”, “manifiesto” (Secretaria de Esta- do de Obras Pablicas, 30/12/64, “V. Orioli s/fijacién fecha de terminacién de la obra yliquidacién de gastos improductivos”, PTN, Dictémenes, 91:364; CSJN, 16/2/62, “Acu- fia Hnos. SRLy Cia c/Provincia de Santiago del Estero”, Fallos, 252:39; CSJN, 7/10/75, “Pustelnik, Carlos y otro s/resolucién del intendente municipal”, Fallos, 293:133). 2. Ejecutividad. Es la obligatoriedad, el derecho a la exigibilidad y el deber de cum- plimiento del acto a partir de su notificacién. Este caracter de exigibilidad proviene del cumplimiento de todos los requisitos que atafien a Ia existencia del acto.478 Formas y figuras administrativas Todo acto administrative regular tiene el cardcter de ser ejecutivo, indepe dencia de que se ejecute o no, lo cual puede deberse a la decisién adoptada po; misma Administracién 0 ala suspensi6n dispuesta por Organo jurisdiccional, Elacto administrativo regular es ej de la notificacién. Se excluyen los 0 inexistentes, ecutivo y su cumplimiento es exigible a pa actos irregulares, es decir, los nulos absoly Ejecutividad es sinénimo, entonces, de eficacia del acto. Es la regia general; los actos administrativos y consiste en el principio de que una vez perfeccionad producen todos sus efectos, sin que pueda diferirse su cumplimiento. La ejecutividad es resultado de la presuncidn de legitimidad de los actos ad ministrativos; presuncién que, a su vez, esta determinada por la necesidad de qu sean ejecutivos. Esto asegura a la Administracién la disposicion exclusiva sobre la eficacia de acto como garantia de los intereses que ella tutela. 3. Estabilidad. Los actos administrativos son en ministrativa por la propia Administracién, de anulacién ante el Organo jurisdiccional. principio irrevocables en sede ad- que s6lo puede impugnarlos por via 3.1. Concepto. La estabilidad es la prohibicién de revocar los actos que crean, re- conocen o declaran un derecho subjetivo, una vez que han sido notificados al in- teresado, salvo que se extinga o altere el acto en beneficio del propio interesado. La legislacién habla de acto que no puede ser “revocado”, “modificado” 0 “sustituido” (art. 18 LNPA). En el derecho Publico provincial a este concepto se le Hama “estabilidad”; Preferimos la denominacién “estabilidad” siones “irrevocabilidad” vocarse en ciertos casos, porque entendemos que las expre- ¢ “inmutabilidad” son inexactas, porque el acto puede re- La revocacién del acto administrativo es una medida excepcional. La revoca- ci6n de actos notificadosse limitaa los casos de irregularidades ovicios manifiestos. El poder autoimpugnativo de la Administracién se reduce a consagrar Ia estabili- dad que prohibe revocar actos administrativos regulares, que otorgan derechos subjetivos, una vez que han sido notificados, Entonces, los actos administrativos son, en principio, seguridad juridica y a la buena fe que ampara las situac’ Pero no por esto la Administracién queda atada a la cuando el interés piblico reclama una rectificacién, dicial para que anule el acto lesivo, irrevocables debido a la ‘ones por ellos creadas. irrevocabilidad, sino que, puede acudir al érgano ju-VI - Acto administrativo 479 3.2, Evoluci6n jurisprudencial. La evolucién jurisprudencial de la estabilidad del acto administrativo en nuestro derecho es la siguiente: a) Libre revocabilidad del acto. En un, principio la arbitrariedad administrativa era una Constante. Por eso, la jurisprudencia de la Corte Suprema de Justicia de la Naci6n convalid6 graves extralimitaciones y lo reiteré con la conocida férmula “un decreto puede quedar sin efecto por otro, porque los procedimientos no tienen forma ni cardcter de juicio” (CSJN, 5/5/1900, “Bossio, Carlos c/Nacién Argentina s/cumplimiento de contrato y daiios y perjuicios”, Fallos, 84:280; id., 10/9/08). 5) Estabilidad de las relaciones contractuales. Contra aquella cruda arbitrariedad comenz6 a reaccionar la misma Gorte Suprema, frente al desconocimiento en las relaciones contractuales de ciertos derechos de proteccién constitucional. En tal sentido se sostuvo que la Administracién no podia actuar por sf porque no era Poder Judicial, dado el prohibitivo postulado constitucional del entonces art. 95, hoy art. 109 de la Constitucién nacional (CSJN, 14/3/32, “Compaiiia de Petréleo La Republica S.A. y otras c/Provincia de Salta s/inconstitucionalidad del decreto de la misma provincia de fecha 31/5/28”, Fallos, 164:140). Asi se dijo que el Estado porsi “fundado s6lo en la bondad de las razones que crefa tener, no puede derogar los derechos creados por una convencién bilateral, los que no pueden modificarse ni extinguirse por Ja voluntad de una de las partes” (CSJN, 21/11/34, “Frigorifico Anglo 8.4. c/Gobierno Nacional s/revocacién de multas”, Fallos, 171:366). ¢) Estabilidad del acto individual. En 1936 (CSJN, 14/8/36, “Carman de Cantén, Elena c/Nacién Argentina”, Fallos, 175:368), se produce un vuelco jurispruden- cial, sentando la constructiva tesis de la estabilidad del acto administrativo que li- mita el poder de revocacién de la Administracién, Se construye asi una aplicacién especifica de la garantia de la “propiedad” y de los derechos adquiridos. La ex- tension del concepto constitucional de propiedad ha sido formulada por la CSJN, 16/12/1925, “Bourdieu, Pedro E. ¢/ Municipalidad de la Capital s/devolucién de sumas de dinero”, Fallos, 145:307 y reiterado el 21/12/36, “Empresa de los Ferro- carriles de Entre Rios c/Nacién Argentina s/cobro de pesos”, Fallos, 176:363. La Administracién no debe “hacer Justicia por sf misma”, revocando actos ad- ministrativos que considera irregulares (CSJN, 2/12/04, “Pradera del Sol c/Mu- nicipalidad de General Pueyrred6n”, Fallos, 327:5356). 3.3, Requisitos. Son requisitos esenciales que hacen a la estabilidad del acto adm- nistrativo que declare derechos subjetivos, sea notificado, sea regular y no haya ley que autorice su revocacién. @) Que declare derechos subjetivos. Debe tratarse de un acto administrativo que declara un derecho subjetivo, es decir, una situacién juridica particularizada, individualizada.480 Formas y figuras administrativas El acto es estable y por lo tanto irrevocable en la medida en que reconoce declara derechos subjetivos a favor de los administrados, no en la medida en gue impone sanciones o deberes, 0 niega derechos tdcita 0 expresamente (CSJN 11/5/66, “Cometarsa S.A. c/Banco Central”, Fallos, 264:314; Ministerio de Desarrg Ulo Social, 16/8/05, Expediente N° 47.933/04”, PTN, Dictémenes, 254:325). Asi, [ Corte Suprema de Justicia de la Nacion sent6 el principio de que un acto estable puede modificarse en beneficio del interesado, porque precisamente la estabili dad se da en beneficio de los administrados, no de la Administraci6n (CSJN, 25/3/54, “Val vda. de Redrado, Clara ¢/Tnstituto Nacional de Prevision Social”. Fallos, 228:186; Presidencia de la Naci6n, 27/11/67, “Coll, Jaime Bernardo en re- curso jerarquico c/res. 164/63 de Gas del Estado s/art. 39 de la ley 13.064”, PTN, Dictémenes, 103:230; Secretariade Estado de Energiay Mineria, 3/5/67, “Contreras Hnos. SRL en recurso jerarquico c/res. 2.857/65 de YPF s/diferencia de mayores costos”, PTN, Dictémenes, 101:117), La estabilidad funciona a favor, no en contra del administrado. No hay estabilidad del acto que reconoce un interés legitimo o declara un sim- ple interés, o crea deberes de los administrados frente a la Administracion. El acto, pues, debe declarar un derecho, no necesariamente reconocer un derecho preexistente. Ademds, no interesa la naturaleza del derecho al cual se le reconoce estabilidad, sea de indole civil o administrativa; tampoco si es nacide de disposiciones legislativas 0 reglamentarias. ©) Que sea notificado. Se requiere también que el acto haya sido notificado al interesado, completandose asi su proceso de formacién. Elacto sélo tiene plenitud cuando se lo hace saber al administrado, Sélo alli se perfecciona técnicamente, antes no y, por lo tanto, no produce efectos juridicos (CSJN, 11/12/01, “La In- ternacional Empresa de Transporte de Pasajeros c/Comisién Nacional de Regu- lacién del Transporte”, Fallos, 324:4289; CamNacContAdmFed, Sala II, 17/2/2000, “Empresa Gral. Urquiza SRL, c/resol. CNRT N° 62/98- 1205/98”). Basta la notificacién, No se requiere que el acto sea “final”, “firme”, “consentido” ni “ejecutorio” ¢) Que sea regular. El acto debe reunir las condiciones esenciales minimas de existencia y de validez. Se requiere que el procedimiento de formacién del acto sea regular, cumpliendo para ello con las normas, al menos en cuanto a forma y competencia, El acto regular es un acto presumiblemente valido. No significa forzosamente acto perfecto; sin ser perfecto puede ser estable ¢ inextinguible en sede adminis- trativa. Son actos regulares los validos y los anulables pues tienen un vicio leve, no asi los absolutamente nulos o inexistentes, que tienen vicios gravos o muy graves. Estos tiltimos no pueden ser. amparados por la estabilidad, porque nose los presumeiedida en que reconoce ¢ 's, no en la medida en que | © expresamente (CSJN, 314; Ministerio de Desarre- ictimenes, 254:325). Asi, ly tio de que un acto estable ' precisamente Ia estabilj. 1 Administracién (CSN, mal de Previsin Social”, Il, Jaime Bernardo en re- ‘9 de la ley 13.064”, PTN, eria, 3/5/67, “Contreras 8/diferencia de mayores na a favor, no en contra 3itimo o declara un sim- ‘a Administracién, iamente reconocer un lel derecho al cual se le 3; tampoco si es nacido haya sido notificado al icto sdlo tiene plenitud 2cciona técnicamente, IN, 11/12/01, “Ca In. 6n Nacional de Regu- ntAdmFed, Sala Tr, N° 62/98- 1205/98”) “firme”, “consentido” senciales minimas de ¢ formacién del acto en cuanto a forma y snifica forzosamente ble en sede adminis- 1en un vicio leve, no sTavos o muy graves, ue nose los presume VI- Acto administrativo 481 legitimos; son irregulares, y por imperativo legal la Administracion debe revocarlos, con las excepciones a Ia libre revocabilidad del acto nulo que establece el art. 17 de la LNPA, respecto de los derechos subjetivos que se estén cumpliendo. La jurisprudencia de la Corte Suprema ha sefialado un alcance limitado a la estabilidad, reconociéndola en los actos validos y en los actos anulables, no asi en los actos absolutamente nulos o inexistentes (CSJN, 22/4/63, “O’Brien, Walter c/Nacién Argentina”, Fallos, 255:231; fd., 23/8/61, “Caceres Cowan, Blas y otros s/recurso de amparo”, Fallos, 250:491; id., 27/3/64, “Maria Guerrero de Garcia SRL e Hijos s/recurso contencioso administrativo”, Fallos, 258:299, donde dijo: “que el acto regular requiere el cumplimiento de los recaudos externos de validez -forma y competencia— y ademis la ausencia de error grave de derecho”). 4) Que no haya ley que autorice la revocacién. De no existir esa norma, sigue im- perando el principio de Ia estabilidad. Una ley puede producir vlidamente una “modificacién del status” creado al amparo del acto administrativo. Tiene que tra- tarse de una ley de orden publico, no de una mera reglamentacion administrativa (Ministerio de Economia, 16/5/2000, Expte. N° 021/97, PTN, Dia 233:256). eNeS, 4, Accion de lesividad. La accién de lesividad se relaciona con la estabilidad de los actos administrativos. La Administracién no puede, en principio, revocar sus decisiones, por cuanto debe declararlas lesivas e impugnarlas judicialmente. La accion de lesividad estd prevista en el art. 27 de la LNPA y en diversos c6digos pro- cesales provinciales tales como los de las provincias de Corrientes, art. 60, inc. d; Mendoza, arts. 3°, 21, 43, inc. d; Salta, art. 4°; Neuquén, arts. 1°y 19, inc, d; Tierra del Fuego, arts. 82-84, Esta accion conforma un proceso administrativo especial, entablado por la pro- pia Administracion en demanda de que se anule un acto administrativo que claré derechos a favor de un particular, pero que es, ademas de ilegal, lesix bien comin (CNFContAdm, Sala I, 31 /8/06, “E.N. - M° E y OSP c/Battioni J César s/proceso de conocimiento”). Es una accion procesal administrativa que habilita a la Administracién pare pugnar, ante el 6rgano judicial, un acto administrativo estable (Cam. Apel. € Civil, Comercial y de Mineria de Bariloche, 1/12/10, “Provincia de Rio Ne ¢/Municipalidad de San Carlos de Bariloche”, AR/JUR/80449/2010). La contienda se entabla entre la Administracién que pretende que no pr lezca una resolucién que estima ilegal y lesiva a sus intereses, y cl administr. que obtuvo en su provecho, beneficio o favor del derecho acordado, el acto ad- ministrativo supuestamente lesivo. El demandado, en sintesis, en el proceso de le- Sividad es el afectado por la resolucién recurrida.da en que reconoce ¢ oen la medida en que expresamente (CSJN. Ministerio de Desarro- menes, 254:325). Asf, la Je que un acto estable ecisamente la estabili- dministraci6n (CSN. | de Previsién Social”. Jaime Bernardo en re- je la ley 13.064”, PIN, ia, 3/5/67, “Contreras diferencia de mayores a favor, no en conwa imo o declara un sim- Administracién. mente reconocer uli I derecho al cual se le tampoco si es nacide aya sido notificado al sto sdlo tiene plenitud cciona técnicamente, N, 11/12/01, “La In- in Nacional de Regu- atAdmFed, Sala II, ° 62/98- 1205/98”). ‘firme”, “consentido” senciales minimas de e formaci6n del acto en cuanto a forma y gnifica forzosamente ible en sede adminis- nen un vicio leve, no gravos o muy graves. que nose los presume VI- Acto administrativo 481 Jegitimos;son irregulares, y por imperativo legal la Administracién debe revocarlos, con las excepciones a Ja libre revocabilidad del acto nulo que establece el art. 17 de la LNPA, respecto de los derechos subjetivos que se estén cumpliendo. La jurisprudencia de la Corte Suprema ha sefialado un alcance limitado a la estabilidad, reconociéndola en los actos validos y en los actos anulables, no asi en los actos absolutamente nulos o inexistentes (CSJN, 22/4/63, “O’Brien, Walter ¢/Nacién Argentina”, Fallos, 255:231; id., 28/8/61, “Caceres Cowan, Blas y otros s/recurso de amparo”, Fallos, 250:491; id., 27/3/64, “Maria Guerrero de Gareé SRL e Hijos s/recurso contencioso administrativo”, Fallos, 258:299, donde dijo: “que el acto regular requicre el cumplimiento de los recaudos externos de validez forma y competencia- y ademas la ausencia de error grave de derecho”). d) Que no haya ley que autorice la revocacién. De no existir esa norma, sigue im- perando el principio de la estabilidad. Una ley puede producir vilidamente una “modificacién del status” creado al amparo del acto administrativo. Tiene que tra- tarse de una ley de orden publico, no de una mera reglamentaci6n administrativa (Ministerio de Economia, 16/5/2000, Expte. N° 021/97, PIN, Dictémenes, 233:256). 4, Accién de lesividad. La acci6n de lesividad se relaciona con la estabilidad de los actos administrativos, La Administracién no puede, en principio, revocar sus decisiones, por cuanto debe declararlas lesivas ¢ impugnarlas judicialmente. La accién de lesividad est prevista en el art. 27 de la LNPA y en diversos cédigos pro- cesales provinciales tales como los de las provincias de Corrientes, art. 60, inc. Mendoza, arts. 3°, 21, 43, inc. d; Salta, art. 4°; Neuquén, arts. 1° y 19, ine. d; Tierra del Fuego, arts. 82-84. Esta accién conforma un proceso administrativo especial, entablado por la pro- pia Administracién en demanda de que se anule un acto administrative que claré derechos a favor de un particular, pero que es, ademas de ilegal, lesiy bien comin (CNFContAdm, Sala I, 31/8/06, “E.N. -M° E y OSP c/Battioni J César s/proceso de conocimiento”). Es una accion procesal administrativa que habilita ala Administracién pare pugnar, ante el Grgano judicial, un acto administrativo estable (Cam. Apel. € Civil, Comercial y de Mineria de Bariloche, 1/12/10, “Provincia de Rio Ne c/Municipalidad de San Carlos de Bariloche”, AR/JUR/80449/2010). La contienda se entabla entre la Administraci6n que pretende que no pr lezca una resolucién que estima ilegal y lesiva a sus intereses, y el administr_—~ que obtuvo en su provecho, beneficio o favor del derecho acordado, el acto ad- ministrativo supuestamente lesivo. El demandado, en sintesis, en el proceso de le- sividad es el afectado por la resoluci6n recurrida.Vi - Acto administrative 481 legitimos; son irregulares, y por imperativo Jegal la Administracién debe revocarlos, con las excepciones a la libre revocabilidad del acto nulo que establece el art. 17 de la LNPA, respecto de los derechos subjetivos que se estén cumpliendo. La jurisprudencia de la Corte Suprema ha sefialado un alcance limitado a la estabilidad, reconociéndola en los actos vilidos y en los actos anulables, no asi en los actos absolutamente nulos 0 inexistentes (CSJN, 22/4/63, “O’Brien, Walter c/Nacién Argentina”, Fallos, 255:231; id., 23/8/61, “Caceres Cowan, Blas y otros s/recurso de amparo”, Fallos, 250:491; id., 27/3/64, “Maria Guerrero de Garcia SRL e Hijos s/recurso contencioso administrativo”, Fallos, 258:299, donde dijo: “que el acto regular requiere el cumplimiento de los recaudos externos de validez forma y competencia- y ademés la ausencia de error grave de derecho”). d) Que no haya ley que autorice la revocacién. De no existir esa norma, sigue im- perando el principio de la estabilidad. Una ley puede producir validamente una “modificacion del status” creado al amparo del acto administrativo. Tiene que tra- tarse de una ley de orden public, no de una mera reglamentaci6n administrativa (Ministerio de Economia, 16/5/2000, Expte. N° 021/97, PTN, Dictdmenes, 233:256). 4. Accion de lesividad. La accion de lesividad se relaciona con la estabilidad de los actos administrativos. La Administracién no puede, en principio, revocar sus decisiones, por cuanto debe declararlas lesivas ¢ impugnarlas judicialmente. La accion de lesividad esta prevista en el art. 27 de la LNPA y en diversos cddigos pro- cesales provinciales tales como los de las provincias de Corrientes, art. 60, inc. d; Mendoza, arts. 3°, 21, 48, inc. d; Salta, art. 4°; Neuquén, arts. 1° y 19, inc. d; Tierra del Fuego, arts. 82-84. Esta accién conforma un proceso administrativo especial, entablado por la pro- pia Administracién en demanda de que se anule un acto administrativo que de- claré derechos a favor de un particular, pero que es, ademas de ilegal, lesivo al bien comin (CNFContAdm, Sala I, 31/8/06, “E.N. - M° Ey OSP c/Battioni Julio César s/proceso de conocimiento”). Es una accién procesal administrativa que habilita a la Administraci6n para im- pugnar, ante el érgano judicial, un acto administrativo estable (Cam. Apel. en lo Civil, Comercial y de Mineria de Bariloche, 1/12/10, “Provincia de Rio Negro c/Municipalidad de San Carlos de Bariloche”, AR/JUR/80449/2010). La contienda se entabla entre la Administraci6n que pretende que no preva- lezca una resolucién que estima ilegal y lesiva a sus intereses, y el administrado que obtuvo en su provecho, beneficio o favor del derecho acordado, el acto ad- Ministrativo supuestamente lesivo. E] demandado, en sintesis, en el proceso de le- sividad es el afectado por Ia resoluci6n recurrida,482 Formas y figuras administrativas IV. AUTOTUTELA, PROTECCION Y CONTROL El actuar de la Administraci6n debe tener en vista la protecci6n y defensa de |y legalidad administrativa y de los derechos subjetivos de los administrados y su ar monizacién con el interés pablico. En tal sentido, la Administracion goza de la pre rrogativa de la ejecutoriedad, en este caso del acto administrativo, y el particular ad- ministrado de la garantia de la suspensién de la ejecucién del acto administrative. 1, Ejecutoriedad. No podemos negarle a la Administracién la capacidad para ob. tener el cumplimiento de sus propios actos, sin necesidad de que el érgano judicial Teconozca ese derecho y la habilite a ejecutarlos. 1.1. Concepto. La ejecutoriedad es un elemento inescindible del poder. Es un ca: racter esencial de la actividad administrativa, que se manifiesta en algunas cate- gorias o clases de actos y en otros no, dependiendo esto ultimo del objeto y la fi- nalidad del acto administrativo, Es una facultad propia de la Administracién, aunque no la ejerza con exclusi- vidad, y se apoya en el mandato constitucional {arts. 99, inc. 1 y 100, inc. 1 CN). La Administracién la tiene otorgada por cl ordenamiento juridico de manera ex plicita o implicita; por lo tanto se le conficren los medios coercitivos para ejecutar Por si misma o hacer ejecutar por el administrado obligado o por terceros el acto administrativo. Fsta es la regla general. Por excepcién Ja norma juridica sefiala en qué casos se so- meteré el reconocimiento del derecho de la Administracién ysu posterior cjecucién al organo judicial (CSJN, 12/6/ 07, “Eaca S.A-Sideco Americana S.A-CIIFF-Saiuge Argentina c/Direccién Nacional de Vialidad”, LL, 11/7/07, 11; Df, 18/7/07, 829). En la continuidad y regularidad de los servicios publicos, en la ejecutabilidad de la policia administrativa y en la titularidad y plenitud del dominio pablico se impone la ejecutoriedad del acto administrativo. Asi, la ejecutoriedad es un tipico caso de “autotutela” propia de la funcién administrativa, ala que el ordenamiento juridico por ley, contrato o reglamento, le otorga tal cardcter, dotandola de me- dios de coercién que habilitan la realizacién inmediata y unilateral de estos actos administrativos. La presunci6n de legitimidad avala la ejecutoriedad, pero a ta vez la limita, dado que s6lo son ejecutorios aquellos actos que la Administracion puede ejecutar per se, dentro de la categoria genérica de actos regulares. La ejecutoriedad da por sobreentendida la ejecutividad, y a su vez la ejecutividad presupone la pre- suncisn de legitimidad (CSJN, 16/2/62, “Acuiia Hnos. SRL y Gia. c/Provincia dé Santiago del Estero”, Fallos, 252:39-50, ED, 20-398).VI- Acto administrative 483 La ejecutoriedad es un cardcter inseparable de la actividad administrativa, ma- nifesténdose en alguna de sus formas de exteriorizacién (TSCérdoba, 28/5/81, “Martinoli, J. c/Municipalidad de Cérdoba”, LL, 1982-B-329 y ss). La circunstancia de que no todos los actos administrativos la manifiesten ex- presamente no significa que no la posean potencialmente. Si bien esta presente en la etapa de la ejecucién de determinados actos administrativos, sin que haga asu existencia y validez, no podemos decir que sea un cardcter accidental 0 alea- torio, pues seria negarle a la Administracién las atribuciones que tiene para ha- cerlo cumplir 0 ejecutarlo por si misma en vista del interés general. Cabe distinguir aqui los actos ejecutorios, de ejecucién inmediata, de aquellos que por su objeto no lo son. Para que un acto administrativo sea ejecutorio, tiene que tratarse de un acto “presumiblemente valido”, que goce de presuncién de le- gitimidad y ejecutividad y haya sido notificado. La ejecucién administrativa no po- dr ser anterior a la notificacion del acto. El acto debe ser comunicado al intere- sado, para que tenga conocimiento fehaciente de él. La notificacién debe reali- zarse por medio idéneo para que el acto adquiera eficacia. Por tiltimo, su ejecucin debe ser factible fisica yjuridicamente. Asi, no pueden ser ejecutorios actos a los que les falta posibilidad practica de ejecucién, sean sus- pendidos en ella o estén sujetos a homologacién o aprobacién. La ejecutoriedad del acto administrativo se da cuando se ha cumplido con todo el proceso de su formacién, segtin el ordenamiento juridico; esto le otorga, ademas de la obligatoriedad de su cumplimiento, la posibilidad de su pronta realizacion; aunque puede acontecer que comience después de haberse cumplido alguna con- dicién o plazo. La ejecucion de oficio es una verdadera prerrogativa publica y manifestaci6n. concreta del principio de autotutela administrativa. La Administracién aparece investida por el orden juridico de los poderes necesarios para declarar por si mis- ma, es decir en forma unilateral, su derecho y proceder a ejecutarlo de oficio y directamente por sus propios medios, sin intervencién de los tribunales. Este prin- cipio cede cuando una norma expresa establece lo contrario (CNFContAdm, Sala I, 3/08/10, “CNC - Resol. 690/04 [Expte. 6.705/03] c/CTI PCS S.A. s/Proceso de Ejecucién”, Infojus, FA10100035). Ello no significa negar la posibilidad de anulacién del acto por desconocimiento delos derechos de losadministrados, frente a posibles excesos de la Administraci6n; en otros términos, el acto administrativo puede contener la impronta operativa de la ejecutoriedad, sin perjuicio de las impugnaciones que puedan corresponder. La ejecutoriedad puede considerarse como una manifestacién especial de la eficacia de los actos administrativos, en cuanto éstos imponen deberes 0 restric-484 Formas y figuras administrativas ciones a los administrados, que pueden ser realizados aun contra la voluntad ellos, por medio de los 6rganos administrativos (CamNacContAdmFed, Sala 30/5/2000, “Hipédromo Argentino de Palermo S.A, ¢/Gobierno de la Ciudad di Buenos Aires - decr. 1.780/99- s/: amparo ley 16.986”). 1.2. Diferencia entre ejecutividad y ejecutoriedad. La ejecutividad sefiala como ri, go comtin la fuerza obligatoria, el deber de cumplirlo y su posible ejecutoriedad. Este cardcter de exigibilidad proviene del cumplimiento de todos los requisiy que atafien a la existencia del acto. No hay que confundirlo con la ejecutorieda: del acto, entendida como la Pposibilidad de la Administracién, otorgada por el of denamiento juridico, de ejecutar por si misma el acto, pudiendo acudira dives medidas de coercién para asegurar su cumplimiento, La ejecutividad proviene de Ia validez del acto, mientras que la ejecutoriedad: se asienta en la ejecutividad. Los actos ejecutorios son exigibles, pero no todos los actos exigibles presentaa ~el caracter de ejecutoriedad. El acto administrativo es ejecutivo y ejecutorio, sin eny bargo la primera es una cualidad sustancial y la segunda meramente instrumental 4.3. Fundamento. E] fundamento de la ejecutoriedad estd en el mandato consti tucional de Ia division del poder y en consecuencia en Ia relacion dialégica entre Administracién y administrado, entre prerrogativa y garantfa. De alli que el con- tenido y el alcance de la ejecutoriedad dependerén del ordenamiento politico- institucional que le sirve de sustento. En nuestro caso, en donde esa relacidn dialégica se desenvuelve dentro de unt razonable y justo equilibrio, el ordenamiento juridico le reconoce a Ja autoridad la prerrogativa de obtener cl cumplimiento del acto administrativo sin recurrir ai Organo judicial (CamNacContAdmFed, Sala V, 7/9/05, “EN -M°E. y P-SAGP yA resol. 675/04 — decr. 189/99 c/Pedro Moscuzza e hijos S.A. y otros s/medida cat= telar [Aut6noma])”. Esto es asi porque previamente atribuy6 al érgano ejecutive la competencia para gobernar, ejecutar y administrar, competencia imposible de imaginar sin la consiguiente fuerza para hacer cumplir u obtener, en tiltima ins- tancia, la ejecucién coactiva del acto administrativo. Al mismo tiempo que se re conoce a la Administracién esta prerrogativa, se reconoce al administrado la ga- rantia de impugnacion del acto administrativo a través de la cual puede solicitarse la suspensi6n de la ejecucién del mismo. Sostener que el derecho de la Administracién y la posibilidad de obtener el cum- plimiento de sus actos deben ser sometidos al Organo judicial, significa subordinar el Grgano ejecutivo al judicial. Esto no condice con nuestro ordenamiento juridico. que establece el equilibrio y la igualdad de los Organos que ejercen el poder.VI - Acto administrativo 485 1.4. Clases. La ejecutoriedad puede ser administrativa 0 judicial, La primera es ta regla, la segunda es la excepcién. a) Administrativa. Es el modo propio y ordinario de hacer cumplir los actos ad- ministrativos. La Administracién es quici lo leva a cabo valiéndose para ello de sus propios medios. La ejecutoriedad administrativa directa presupone cierto tipo de acto adminis- trativo que imponga al particular un deber juridico 0, en caso de incumplimiento, unasancién que la misma Administracién aplica. Por ello, los actos administrativos ejecutorios se encuentran en la especie de los actos llamados érdenes administra- tivas y actos sancionatorios. Casos tipicos de ejecutoriedad administrativa directa o inmediata son los pre- yistos por el ordenamiento juridico en materia: ~ Contravencional. Mediante las leyes de policia y los cédigos de faltas, la autoridad administrativa aplica por sus propios medios sanciones como arresto, multa, inhabilitacion, decomiso, clausura por razones de salubridad, moralidad o se- guridad puiblicas. = Contractual. Por las leyes de la contratacién publica de obras y servicios, se ha- pilita a la Administracién a la incautacién de bienes y maquinarias destinados ala ejecucién o prestacién publica (art. 51, inc. b, LOP; CSJN, 16/11/36, “Jen- sen, Rodolfo c/Banco Hipotecario Nacional”, LL, 4-640; id., 10/2/ 37, “Banco de la Provincia de Buenos Aires c/Bellocg, Carlos y otros”, LL, 5-338; id., 6/7/39, “Lucadamo, Alejandro c/Banco Hipotecario Nacional”, LE, 16-1113). Similar situacién se da en los contratos de empleo publico con suministro de vivienda, respecto de los cuales procede el desalojo o desahucio administrativo del empleado cesante (CamFedMendoza, 3/12/49, “Gobierno Nacional c/Huusmann, Alfredo A.”, LL, 58-745). ~ Dominial, Por la tutela del patrimonio ptiblico afectado al uso publico cuando el ordenamiento juridico autoriza la desocupacién, lanzamiento 0 desahucio administrativo directo (CSJN, 19/12/41, “Cardile, Pancracio c/Provincia de Buenos Aires s/interdicto de retener la posesién’”, Fallos, 191:473; Cam- FedLaPlata, 29/6/65, “Hijos de Isidoro Grillo S.A. s/recurso de amparo”, LL, 119-242). b) Judicial. Asi como la ejecutoriedad administrativa es Ja regla general, existe también una excepcién a ella a través de Ja ejecutoriedad judicial. Si bien el acto emana de Ja Administraci6n, su cumplimiento le compete al 6rgano judicial a ins- tancias de aquella. En tal sentido, ver la LPA 7.320, Buenos Aires, art. 5 y LPA 6.658 (to,) Cérdoba, arts, 121-123, sobre la ejecutoriedad judicial para ta desocupacién de inmuebles fiscales cedidos a terceros.486 Formas y figuras administrativas Si la norma no autoriza expresa ni implicitamente a la Administracion a ejecutar por si misma el acto, no podrd hacerlo de oficio sin previa solicitud al. 6rgano judicial pertinente. Por ejemplo, la accion ejecutiva de apremio para e] cobro de impuestos, tasas y contribuciones, derechos y multas, reguladas en las leyes impositivas y cdigos fiscales; la acci6n sumaria de expropiaci6én para la materializacién de la expropiacién forzosa prevista en las leyes de expropiacién; la acci6n de desalojo para la recuperacién y desahucio de los bienes del dominio privado del Estado dados en locacién o comodato, regulada normalmente en los cédigos procesales civiles. 1.5. Medios. Los medios de que se vale la Administracién son coercitivos. La Ad- ministracién puede ejecutar el acto por si misma en caso de incumplimiento del administrado remiso 0 cuando éste se niegue a ejecutarlo. La ejecucion del acto puede ser esponténea o forzosa, Es espontinea cuando el administrado ejecuta el acto, Es forzosa cuando, fracasada la ejecucién esponta- nea, la Administracién ejecuta per seel acto o Jo hace ejecutar por terceros en sub- sidio con cargo al administrado remiso. La ejecucién por la Administracién debera realizarse de acuerdo con las reglas de la técnica y por el procedimiento normado al efecto. Gualquier dafio que se cometa en los bienes del administrado, éste debera ser indemnizado. Otro medio es la subrogacién. Tiene lugar frente a actos no personalisimos, que implican una actividad material y fungible, realizable por un sujeto distinto del obligado. En estos casos la Administracin encomienda la realizacién del acto a terceros con cargo al obligado remiso, el cual responde de los daiios y perjuicios que se hayan producido; por ejemplo, fa obligacién que se imponga a un admi- nistrado de demoler una construccién, construir veredas, cierres, etc.; si no la eje- cuta, la Administracién o un tercero lo hace en subsidio. La ejecucién por subro- gaciOn se realiza unicamente en los casos que afectan inmediatamente el interés Publico y en el supuesto de prestaciones de trabajo o de hacer, pero no en el caso de prestaciones pecuniarias. El uso de los medios coercitives por parte de la Administracion debe ajustarse en lo procesal a un procedimiento administrativo previo y reglado, y en lo sustancial al principio de legalidad, por el cual la Administracién no puede aplicar otros me- dios de coercién que los expresamente autorizados por el ordenamiento juridico en el caso concreto, en relaci6n de tipicidad entre hecho y derecho, En definitiva, la administracién tiene que estar autorizada por una norma juridica cada vez que aplica la coercién. La ejecutoriedad puede también tener lugar en materia de relaciones interad- ministrativas dentro de ciertas limitaciones sefialadas por principios ynormascons-VI- Acto administrativo 487 jitucionales, por ejemplo, respecto de las multas interadministrativas cuya aplica- tion a las entidades estatales por parte del Estado ha sido aceptada a veces por la Procuracién del Tesoro de la Nacién (Direccién General de Suministros, 14/4/54, -Aplicacién multa por mora en ejecucién contrato suministro a Empresas del Es- tado”, Dictdmenes, 50:56; Secretaria de Comunicaciones, 24/1/60, “Corporacién Argentina de la Tejeduria Doméstica, EN s/aplicacién de multa por mora en eje- cucién contrato de suministro a Empresas del Estado”, Dictémenes, 72:80; Presi- dencia de la Nacién, 20/1/64, “Proyecto de decr. 7.816/63 [provisorio]”, Dicta- menes, 88:73; Secretaria de Estado de Obras Publicas, 21/12/66, “Electrodine S.A. [ex EN] en recurso jerarquico c/res. 368/64 de la Secretaria de Obras Piiblicas s/multa por mora”, Dictémenes, 99:337). Sin embargo, en otras oportunidades ha rechazado la posibilidad de aplicar multas interadministrativas ya que no es admisible concebir la existencia de pre- rrogativas exorbitantes de poder piiblico entre dos personas que integran la Ad- ministracién Publica (Ministerio de Trabajo y Seguridad Social, 18/4/66, Expte. N° 378.767/63, PTN, Dictdmenes, 97:60; Ministerio de Economia y Produccién, 3/11/04, Casa de la Moneda SE, Expte. N° CUDAPS01:0014385/04, PIN, Dicta- menes, 251:411, Dictémenes, 279:286). 2, Suspensién de la ejecucién. El ejercicio del poder debe ir indisolublemente li- gado a un adecuado sistema de garantias. Por ello, junto a las prerrogativas (por ejemplo, ejecutoriedad del acto admi. istrativo), se arbitran las garantias (por ejemplo, suspension de la ejecucién 0 indemnizacién), a modo de proteccién del administrado. 2.1. Concepto. A Ia atribucién que tiene la Administracién para obtener el cum- plimiento del acto, le corresponde al administrado la garantia de Ja suspensién de la ejecucion del acto administrativo. Esto constituye un mecanismo de protec- cién de sus derechos. Pero, cuando no se suspende la ejecucién, al anularse el acto, el que obtiene la sentencia favorable se encuentra con una ejecucién con- sumada; la garantia no puede ser otra que la indemnizacién reparatoria de los da- fos ocasionados por la ejecucién. 2.2, Fundamentos. La eficacia y ejecucién del acto quedan suspendidas cuando lo exigen razones de interés publico, para evitar perjuicios graves o cuando se in- voca una ilegalidad manifiesta (art. 12 in. fine LNPA). Ello sin perjuicio de que una nonma expresa otorgue efectos suspensivos a los recursos que se interpongan con- tra el acto administrativo, y la ley o Ja naturaleza del acto exijan la intervencién judicial, es decir, que la Administraci6n no puede ejecutar el acto por sf y ante si, sino por via judicial, por ejemplo, un desalojo (CamFed Mendoza, 3/12/49, “Go- bierno Nacional c/Huusmann, Alfredo A. p/desalojo”, LL, 58-745).488 Formas y figuras administrativas En tal sentido, los fundamentos por los que procede Ia suspensién son: @) Razones de interés jniblico. Si bien la ley no siempre determina con preci losalcances de las “razones de interés publico”, hay que interpretar que, entre casos, ella no procede en los supuestos en que Ia ejecucién del acto determine ~ lasuspensién de un servicio ptiblico; ~ la suspensién del uso colectivo de un bien afectado al dominio publico; — una subversién de la moral necesaria en el orden disciplinario o jerarquici, — una traba en la percepcién regular de contribuciones fiscales y ~ si hubiere peligro de grave trastorno del orden publico, seguridad, moralitlid o higiene publica. Por lo demés, las lamadas “razones de interés publico” traducen un criteriud mera oportunidad o simple conveniencia que permite la suspensién del acto, sdlo en sede administrativa, no en sede judicial, pues el 6rgano judicial sélo fiscal aspectos atinentes a la “legitimidad”, no ala “oportunidad” o al mérito (LNPA, 12; LPA Buenos Aires, art. 98, 2° parrafo; CPA Catamarca, art. 42, inc. c; CPA Ge rrientes, arts. 137 y143;LPALa Pampa, art. 55; LPALa Rioja, art. 81; LPA Mendoa, art. 83; LPA Neuquén, art. 58; LPA Salta, art. 81; LPA Tucuman, art. 47). 5) Perjuicios graves. Fn un principio y para fundamentar la suspension, se inyors el criterio del datio irreparable. Tal criterio se abandon6, porque el Estado 1 puede. producir nunca “perjuicios irreparables”, dada su indiscutida condiciaiy de solvencia material fiscus semper solvens. Por otra parte, no podia aguardarse a que el dafio se produjera, para obtener Ia suspension del acto administrativo. Después se emplearon las formulas “danio de dificil 0 imposible reparaci6n"¥ “dafio proporcionalmente mayor en Ios perjuicios que en la suspensién”. En la actualidad se habla, simplemente, de perjuicios graves. Se entiende pot ello que el acto debe suspenderse cuando su cumplimiento produce mayores pes juicios que su suspensi6n, a juicio de la Administracién. Este criterio tiene, desde luego, un caracter contingente, aunque de rigor juridico impuesto por los limixes de la actividad discrecional y los principios de equidad que rodean al caso concret El criterio del dafio irreparable lo recepta la LPA de Buenos Aires, art. 98, ine 2. El criterio del dato dificil o de imposible Teparaci6n lo incorpora Ia LPA de Mendoaa, art. 83 inc. a). El criterio del perjuicio grave ha sido previsto por hi LNPA, art. 12, segunda parte. En este caso es facultativo de la Administracién sus pender la ejecucién del acto, pues clla meritia la gravedad o el mayor grado dé jos perjuicios. No ocurre lo mismo cuando se invoca una ilegalidad manifies™ donde la suspensién del acto esun deber de la Administracion odel organo judici#t en su caso.Vi- Acto administrativo 489 c) Hegalidad, La suspension de la ejecucién del acto procede cuando lo afectan sicios juridicos. Cuando se alega fundadamente una ilegalidad corresponde hacer jugar a la suspension. La ilegalidad por vicios muy graves quiebra Ja presuncién de legitimidad. y la ejecutividad. La suspensi6n del acto por ilegalidad manifiesta (acto inexistente) no tiene limite alguno, es absoluta, Demostrada la ilegalidad procede ia suspensi6n, pues en un Estado de derecho es inconcebible la Administracién al margen de la legalidad. En este caso es deber del érgano estatal, administrativo 0. jue dicial, segtin se trate, proceder a la suspensién de la ejecuci6n del acto impugnado. 2.3. Clases. La suspensién de la ejecucién del acto administrativo puede tener lugar por decision administrativa, judicial o legislativa. a) Suspensién administrativa. Es la dispuesta de oficio por la misma Administra- cién 0a peticin de parte; tiene jugar cuando existen las causales previstas por el ordenamiento juridico, debiendo Ja Administraci6n, mediante resolucién funda- da, proceder a la suspension de la ejecucién. b) Suspension judicial. Tiene lugar cuando los particulares agraviados por elacto administrativo peticionan ante el organo, jurisdiccional para impedir su ejecucién (CSJN, 8/3/05, “Mutualidad Fondo Compensador Personal Civil Ejército y otros ¢/Estado Nacional”, LL, 17/6/05, 7). Ladecisién impugnada se somete a Ja revision del érgano judicial, quien podra suspender su ejecutoriedad a través de la medida cautelar de no innovar. La Corte Suprema de Justicia de la Nacion ha sefialado que si bien las medidas de no innovar no proceden respecto de actos administrativos o legislativos habida cuenta de la presuncién de validez que ostentan, tal doctrina debe ceder cuando se los impugna sobre bases prima. facieverosimiles (CSJN, 9/8/05, “Pan American Sur SRL y otra c/Provincia de Tierra del Fuego”, Fallos, 328:3018; CSJN, 22/ 12/92, “{ribarren, Casiano c/Provincia de Santa Fe”, LL, 1993-B-264; 9/12/93, “Antonio Gonzilez $.A. ¢/Provincia de Mendoza”, JA, 1995-144; 15/2 /94, “Obra Social de Docentes Particulares c/Provincia de Cordoba”, LL, 1994-B-685; CamNacFedCon- tAdm, Sala V, 12/7/2000, “Plaza Intendente Alvear S.A. c/Ministerio de Relacio- nes Exteriores y Culto y otro”). Asi, también los tribunales provinciales han hecho lugar a la suspensién del acto en el supuesto en que la decisién impugnada afectaba derechos de naturaleza alimentaria. Se ha expresado que “la continuaci6n de la ejecucién de los actos ad- ministrativosimpugnados en la demanda, que comenzara.... mediante lo que prima facie puede calificarse de vias de hecho, ocasionaria al accionante un dafio de in- susceptible reparaci6n ulterior en tanto, en la condicién en Ja que se encuentra, seve stibitamente privado de medios de subsistencia” (SCJ Buenos Aires, 9/12/97, “Lasarte Félix c/Municipalidad de La Plata”, SJDA, 6/4/98, p. 3)-490 Formas y figuras administrativas Por su parte, la jurisprudencia de la Ciudad de Buenos Aires ha seftalado q ‘ Ja suspensi6n judicial de los efectos de un acto administrativo, en respuesta aii pedido auténomo efectuado por el interesado encontrandose atin pendiente y pronunciamiento administrativo, resulta un medio adecuado para limitar —cua}) do asi se justifique- la prerrogativa que asiste a la Administracién para ejecutay sus propios actos. Se ha puesto de relieve, asimismo, que la razén de ser del instituto reside ey la fuerza ejecutoria de los actos administrativos y en cl efecto no suspensiyo que reviste la interposicién de los recursos que el administrado tiene a su aleance en el marco del procedimiento administrativo, tratindose, en consecuencia, de un medio de proteccién preventiva. De tal forma, la intervencién del Juez, acotada a ese alcance, tiene por objeto efectuar un control preliminar, anticipado y limitado cuya raz6n de ser radica en evitar que Ia ejecucién del acto torne abstracto cualquier intento de discusién uk terior, tanto en sede administrativa como judicial, y cuyo fundamento ha sido ha- llado en la exigencia de ignaldad entre las partes. ¢) Suspensi6n legislativa, El 6rgano legislativo puede disponer la suspensién de la ejecucién del acto administrativo, sea modificando la ley que concede recursos solamente devolutivos, o disponiendo una amnistia por ley especifica contra cier- tos actos administrativos de cardcter ejecutorio. 2.4. Alcance. El alcance de la suspensién de la ejecucién de los actos administra- tivos puede darse en los siguientes supuestos: a) Suspensién por mandato expreso y concreto de la ley, La inejecucién del acto como garantia a los derechos de los administrados estA determinada por la propia ley y no depende ni de la voluntad ni de Ja interpretacién de los Organos admi- nistrativos o judiciales (art. 1058 del Cédigo Aduanero). 2) Suspension por mandato tdcito y genérico de la ley. A veces el ordenamiento ju- ridico, sin establecer una formulacién taxativa, especifica ciertas reglas genéricas cuya aplicacin e interpretacién deja en manos de la Administracién. Ella puede suspender la ejecucién del acto impugnado cuando “dicha ejecucién pudiera cau- sar perjuicio de una imposible o dificil reparacién, un dafio proporcionalmente mayor que los perjuicios que la suspensién acarrearia a la entidad publica, o cuan- do se alegare fundadamente un vicio grave y Ia consecuente nulidad en el acto impugnado, o por razones de interés publico” (art. 12, LNPA; art. 83, LPA de Men- doza; art. 58, LPA del Neuquén; art. 81, LPA de Salta). ¢) Suspensién ante la ausencia de norma legal. Si el ordenamiento juridico no con- tiene disposicién alguna sobre la suspensién de la ejecucion de los actos adminis- trativos, la Administracion. puede disponerla en defensa de la legalidad objetivaVI-- Acto administrativo 491 para el saneamiento de la juridicidad, en tutela de derechos subjetivos o por ra- zones de interés puiblico. Dentro del alcance de las prerrogativas administrativas estan comprendidas también las competencias suspensivas de sus propios actos, més atin cuando los afectan vicios juridicos generadores de su nulidad o inexistencia. d) Suspension por decision judicial ante la ley inconstitucional. En esta hipotesis la ley no guarda silencio, ni concede recursos con efectos suspensivos, sino que los recursos que concede son af solo efecto devolutivo. La justicia, no obstante, suspende la ejecucién del acto mientras se sustancia el recurso. Declara inconstitucional !a norma que niega la suspensién, por coli- sionar derechos subjetivos tutelados constitucionalmente y que merecen protec- cién judicial, maxime si se acredita que la ejecucién es extempordnea, innecesaria ysin ninguin respaldo en el interés ptiblico 0 en otras motivaciones de orden o se- guridad publica que merezcan consideracién. La declaracién de inconstitucionalidad se impone, ordenando suspender Ja ejecucion del acto, no obstante el texto expreso de la ley en sentido contrario (CSJN, 8/11/72, “Dumit, Carlos]. c/Instituto Nacional de Vitivinicultura p/ con- tencioso administrativo”, Fallos, 284:150). 3. Impugnabilidad. A través de la impugnacién se intenta restablecer la legalidad administrativa cuando ella ha sido violada u obtener su restablecimiento, conju- gandola con Ia observancia de las situaciones juridicas subjetivas particulares. Se opera, de este modo, un control administrativo y judicial sobre el acto. 3.1. Acto administrative impugnable. El acto administrativo, en su calidad de acto productor de efectos juridicos directos, puede ser impugnado mediante recursos administrativos 0 acciones y recursos judiciales. El acto administrativo que se presume legitimo, exigible y hasta ejecutorio es impugnable administrativa o jurisdiccionalmente por los administrados, en. ejer- cicio del derecho de defensa que ampara la Constitucién. La impugnacién puede ser en sede administrativa 0 en sede judicial. 3.2. Medios de impugnaci6n. La impugnacién administrativa es, en general, re- quisito previo a la impugnacién judicial, pues deben haberse agotado todas las instancias administrativas para poder acceder a la accién procesal. Silas pretensionés del administrado en sede administrativa han sido satisfechas, Se agota alli la impugnabilidad del obrar publico. Si la decisi6n administrativa es contraria a las pretensiones del particular, él puede acudir a la via judicial.492 Formas y figuras administrativas En sede administrativa, a través de la reconsideracién, apelaci6n, jerarqu alzada, revisin, aclaratoria, queja y amparo por mora, reclamaci6n administrt previa, denuncia de ilegitimidad, en virtud del procedimiento administrativo regula tales medios de defensa de los administrados. ‘ En sede judicial ta impugnabilidad del acto puede hacerse por las accionts. los recursos propios del proceso administrativo: acciones de plena jurisdiccid de nulidad, de interpretaci6n, de lesividad, etc. 3.3. Casos en que procede. La impugnabilidad administrativa procede por razoni de legitimidad y por razones de oportunidad, mérito o conveniencia: la impi nabilidad jurisdiccional procede vinicamente por razones de Jegitimidad. ‘V. NULIDADES El acto administrativo tiene que cumplir con todos los Tequisitos relativos al objeto, competencia, voluntad y forma, y producirse con arreglo a las normas qué regulan el procedimiento administrativo. 1. Jurispradenciz y nulidades administretivas. Hasta 1941 la Corte Suprema de Justicia de la Nacién aplicaba las disposiciones del Cédigo Civil para resolver los problemas que planteaba la nulidad de los actos administrativos. A partir del leading case“Los Lagos S.A. Ganadera c/Gobierno Nacional” (CSN, 30/6/41, Kallas, 190:98 y JA, 75-921), la Corte Suprema modificé su orientacién y creé una teoria general de las nulidades de los actos administrativos por la que, empleando todavia una terminologia civilista, no aplicé los efectos previstos en el derecho privado (“S.A. Empresa Constructora F. H. Schmidt c/Provincia de Mendoza”, 24/11/37, Fallos, 179:249 y JA, 60-367; CJ Salta, Sala Il, 3/9/65, “Provincia de Salta c/Batule, Domingo”, LL, 120-558y JA, 1966-I1-260; SC Mendoza, 25/9/67, “Buschman Garat, Manuel W. c/Provincia de Mendoza”, JA, 1968-765 y LL, 129-1069). Recién en 1972 se consagré en el orden nacional una regulacién normativa es- pecifica sobre las nulidades administrativas, fecha en la que se dict6 la Ley de Pro- cedimientos Administrativos 19.549 (arts. 14a 20). 2. Diferencias entre nulidades civiles y administrativas. Las nulidades civiles inva- lidan los actos juridicos privados. Por lo tanto, es importante sefialar la convenien- cia de su régimen propio y la inaplicabilidad del sistema de nulidades civiles al Derecho administrativo, Las pautas que hay que tener en cuenta y que indican el diverso régimen juri- dico entre las nulidades civiles y las administrativas son: