Los Principios Constitucionales Laborales y su Aplicacin en el Derecho Administrativo Laboral Uno de los interrogantes que surge con la extensin

del concepto de la globalizacin, es el que se refiere a la vigencia de los principios constitucionales laborales en el Derecho Pblico, y ms especficamente, en el Derecho Administrativo Laboral. En efecto, es importante determinar si una vez promulgada la Constitucin Poltica de 1991 los principios que este estatuto introdujo en materia laboral tienen aplicacin o no en el campo del Derecho Administrativo Laboral, y cules son los instrumentos para ello. De suyo, la Carta Poltica del 91, como lo seala su artculo 4, es norma derogatoria de la legislacin anterior y prevalece sobre cualquier otra de orden legal. De otro lado, es incuestionable que esta constitucin modific sustancialmente nuestro panorama constitucional, en la medida que introdujo normas de aplicacin directa e inmediata, algo inslito o por lo menos poco frecuente en las que la antecedieron. Es elemental decir que la constitucin es obligatoria para toda la comunidad, y aunque suene a verdad de Perogrullo, para los jueces. La propia carta habla de que los jueces slo tienen como marco obligatorio la ley, pero entendida sta en un sentido amplio, esto es, entendiendo la constitucin misma como ley de leyes. Es un lugar comn hoy en da destacar que la Carta del 91 es garantista y pluralista en lo filosfico y poltico. Sin duda, es el catlogo de enumeracin y proteccin de los derechos de las personas ms amplio y completo que hayamos tenido en nuestra repblica. Y uno de los aspectos ms positivos de ella es que le dio rango constitucional a todas las disposiciones relacionadas con el trabajo humano. Las normas anteriores eran especialmente de estirpe legal. Por tanto, uno de los impactos ms notorios que tuvo la expedicin de este ordenamiento fue la de constitucionalizar las instituciones e instrumentos de carcter laboral. La Carta vigente reivindica los derechos individuales y asienta firmemente los de carcter colectivo en lo laboral. El siglo XX estuvo gobernado en buena parte por las tesis que planteaban una separacin tajante y casi absoluta del Derecho Administrativo y el Derecho Laboral, por manera que a los asuntos laborales de los funcionarios se les daba una connotacin bien diferente de la de los trabajadores particulares y an de la de los trabajadores oficiales.

Sin embargo, a partir de la dcada de los ochenta las cosas comenzaron a cambiar, paralelamente con los fenmenos que desataron las crisis econmicas de la dcada anterior y la aparicin del concepto de la globalizacin o mundializacin de la economa. Ciertamente, las crisis que golpearon a las empresas privadas de manera especial las denominadas multinacionales-, y tambin a los estados, volcaron sobre todo el mundo la nocin de que haba que encontrar y aplicar frmulas universales para esos fenmenos. Por ello, conceptos como el de la reestructuracin econmica, o reconversin industrial o flexibilizacin laboral, comenzaron a tomar patente de ciudadana en todo el mundo occidental, e introdujeron nociones que afectaron profundamente la normatividad laboral, como las de que era menester disminuir la proteccin laboral de los trabajadores, la rigidez de sus contratos, la fortaleza de su estabilidad, sus prestaciones sociales, y por ende, acercar esos instrumentos a los propios del derecho civil y del derecho comercial, en los que campeaba la nocin de la plena autonoma de la voluntad de las partes. De alguna manera, se puso sobre el tapete el argumento de que los trabajadores ya haban llegado a un cierto grado de madurez sobre sus derechos, que ameritaba una disminucin de la proteccin legal de que haban venido disfrutando hasta entonces por lo menos desde un punto de vista terico-. No obstante, es importante destacar que si bien este esquema poda ser aproximadamente real, verdico, en lo que tocaba con los trabajadores particulares, y en gracia de discusin, con los trabajadores oficiales, la situacin para los empleados pblicos era bien distinta. Las distintas clasificaciones que hablaban de los servidores pblicos, o empleados pblicos o funcionarios, haban surgido sobre la concepcin de que en sus relaciones laborales con ellos el Estado era absolutamente soberano, y por consiguiente, que su situacin laboral era algo as como una ddiva generosa y a veces contemplativa, de los gobernantes de turno. Esto favoreci, en buen grado, la confusin que imper durante mucho tiempo en este campo, no pocas veces deliberada, respecto de la naturaleza de los servidores del Estado, por manera que pese a existir una relacin legal y reglamentaria, se le dio a los empleados de varios organismos oficiales, un status semejante al de los trabajadores oficiales y se les permiti celebrar convenios colectivos, y suscribir actas de acuerdo, de un lado; y del otro, se toler y an se patrocin, que los entes territoriales y algunas entidades nacionales, expidieran actos administrativos tendientes a reconocerles prebendas o beneficios de carcter laboral. Empero, es evidente que la Constitucin de 1991 coloc las cosas en otro escenario, en cuanto introdujo los principios y valores que constan en los artculos 23, 25, 39, 43, 44, 50, 53, 55, 56, 83 y 125, entre otros, en los cuales el constituyente no distingui, por lo que debe entenderse que le son aplicables a toda clase de trabajadores: Particulares, oficiales y empleados pblicos. Es decir, que en ese orden de ideas, esta Carta Poltica contribuy a definir lo que hoy entendemos como campo de accin del Derecho Administrativo Laboral, y por tanto, como

tarima en la que se asientan los derechos laborales individuales y colectivos de los empleados pblicos. As las cosas, adoptando una metodologa asaz sencilla, es pertinente clasificar los derechos de esa ndole para los funcionarios, a modo de plataforma filosfica laboral, que debe servir de gua para manejar, revisar y solucionar los conflictos de esta clase de servidores del Estado. En esa direccin encontramos entonces, que los funcionarios tienen derecho a la estabilidad en sus empleos; a desempearlos en condiciones dignas y justas; a reclamar sus derechos en este campo; a crear sindicatos y disfrutar del fuero sindical y las dems garantas propias de los directivos de estas entidades gremiales; a negociar colectivamente con el Estado; a que se le reconozcan otros derechos como el de una remuneracin mnima vital y mvil; a conservar sus empleos; a que las normas se interpreten en el sentido que resulte ms favorable a sus intereses; a que se les aplique la condicin ms beneficiosa; a que se les apliquen las disposiciones de los convenios internacionales ratificados por Colombia; a que la regla general sea la de que los cargos oficiales son de carrera; a que sus relaciones con el Estado se muevan dentro de los principios de la buena fe y la confianza legtima; y por ltimo, a que la verdad real impere sobre la formal; a la prevalencia del derecho sustancial. No sobra recordar tambin, los que tienen que ver con la trabajadora en estado de embarazo o lactancia, o con la mujer cabeza de familia. Ahora bien. La pregunta siguiente es la que motiva estas lneas y pretende sugerir una hiptesis para su discusin acadmica: Estn obligados los jueces de la jurisdiccin contencioso administrativa a darle aplicacin a esos principios y valores en la decisin de los litigios administrativo laborales? Veamos: La propia Carta Poltica dice que slo la ley obliga a los jueces; y que la jurisprudencia tiene el carcter de criterio auxiliar para stos. En ese orden de ideas, la primera premisa es la de que la Carta Fundamental es ley de leyes, y deroga todos los ordenamientos antecedentes. As mismo, que prevalece sobre los textos de carcter simplemente legal. Es decir, que el marco principal dentro del cual se mueve el juez de lo contencioso administrativo laboral, arranca de la Constitucin Poltica. O sea, que es en su contexto donde estn los elementos que deben orientar su anlisis y toma de posicin filosfica y jurdica. No se puede concebir hoy en da un jurista, y naturalmente un juez para quien los principios y los valores no tengan un contenido programtico claro y orientador. Particularmente en materia administrativo laboral, es imperioso que el juez conozca esos instrumentos, que se convierten en su herramienta ms eficaz para impartir justicia.

Y el concepto de justicia que dimana de ese anlisis no puede ser otro que el que coincida con las directrices constitucionales, pues la aplicacin de normas legales que se aparten o sean contrarias a dichos principios y valores distorsiona la nocin de justicia y vulnera los derechos laborales del funcionario que acciona, pues segn el texto constitucional, los convenios y recomendaciones de la OIT y los pactos sobre derechos humanos, aqullos tienen la condicin de fundamentales. En concordancia con lo anterior, es posible predicar que el juez de lo contencioso administrativo laboral debe ser un juez creador, a partir de esos principios y valores. Esto es, que para la solucin de los litigios, el juez de lo contencioso administrativo laboral debe subsumir los hechos de la demanda en esos instrumentos, y de all extraer las soluciones ms justas. Esto es, sin duda, lo que los tratadistas de distintas tendencias aceptan, predican y ponen de relieve, a travs de lo que han dado en llamar la laboralizacin del Derecho Administrativo. En efecto, basta observar de cerca lo que viene ocurriendo en pases como Francia, Italia, Alemania y Espaa, -para no citar otros-, para entender que esos conceptos que antes se le atribuan exclusivamente al Derecho Laboral hoy son extensivos, e incluso se han tornado nsitos a la relacin laboral de los empleados pblicos. Francia: Quizs el caso francs vena siendo el ms destacado en cuanto a la estructuracin de una funcin pblica alrgica por naturaleza al Derecho del trabajo. [1] Sin embargo, ese estado de cosas comenz a modificarse, tanto en lo individual como en lo colectivo, a travs de dos fenmenos: El sindicalismo de los funcionarios, y la desfuncionarizacin de determinados empleos en la Administracin.[2] Ahora bien; paulatinamente se dieron una serie de transformaciones que han permitido que hoy haya una posibilidad clara de participacin de los funcionarios para concertar sus condiciones de trabajo, a travs de convenios que tienen un alcance moral y poltico importante, de lo que el Derecho internacional conoce como pacto entre caballeros, y que hasta ahora han sido respetados por el Gobierno.[3] Fuera de ello, debe anotarse que en la actualidad existe el reconocimiento de la huelga en la funcin pblica, lo que representa un paso muy significativo dentro del concepto de laboralizacin de este mbito. Italia:

En el caso italiano, el propio legislador ha dado pasos claros, por ejemplo la ley 59 de 1997, en cuyo artculo 11 se faculta al Gobierno para integrar la disciplina del empleo pblico con la del privado. Los estudiosos, por su parte, consideran que en Italia ms que una laboralizacin de la funcin pblica, lo que se ha dado es una privatizacin de las relaciones laborales, por manera que los empleados pblicos quedan regidos por una legislacin mixta, en parte pblica y en parte privada. En sntesis, se tiende hacia la unificacin del rgimen pblico y el privado en estas materias. Espaa: En el modelo espaol, hay una tendencia hacia la laboralizacin de la funcin pblica, vista desde dos ngulos: Uno, el de la incorporacin a la Administracin Pblica , de personal que no est regido por el Derecho Administrativo; y el otro, el de una especie de despublificacin[4] de la Funcin Pblica , mediante la inclusin en su rgimen tradicional de elementos e instituciones propias del Derecho Laboral. Naturalmente, en este ensayo, dada su finalidad, no nos adentraremos a profundidad en el estudio de estos casos, que hemos mencionado simplemente como una muestra clara de que lo que est ocurriendo en estamentos de los cuales nosotros hemos tomado referencias ntidas para nuestro Derecho Pblico, o modelos transplantados a nuestras instituciones administrativo laborales. Es decir, que lo que queremos destacar es cmo en el mundo occidental se ha transformado el modelo clsico del Derecho Administrativo en todo lo que se refiere a las relaciones laborales de los servidores del Estado, y cmo prevalecen hoy sistemas en los que se han impuesto los conceptos de laboralizacin o privatizacin de esta rama. Es evidente, por lo dems, que nuestra Constitucin Poltica de 1991 adopt tambin ese esquema, y que al constitucionalizar los principios y valores de que hemos dado cuenta atrs, terci inequvocamente por un sistema de laboralizacin del Derecho Administrativo clsico. Por ende, las instituciones de nuestro Derecho Administrativo Laboral deben mirarse e interpretarse actualmente, bajo esa perspectiva. Empero, hay que sealar que salvo casos insulares, la jurisdiccin de lo contencioso administrativo no muestra hasta ahora que exista una asimilacin abierta de este fenmeno. Por el contrario, la tendencia generalizada es la de seguir asumiendo el modelo clsico y los criterios rgidos y estrictos del antiguo Derecho Administrativo, para resolver los conflictos de los empleados pblicos. Los principios constitucionales laborales

De cierto, sin que se trate de emprender una muestra exhaustiva, sino tan slo un haz de ejemplos que hacen patente esa tendencia, pasaremos a ilustrar esta afirmacin, ocupndonos brevemente de los principios y valores que generan alguna controversia o discusin en cuanto a su alcance y contenido, a saber: 1. Proteccin al trabajo: El artculo 25 de la Carta es enftico en precisar que el trabajo debe gozar de la especial proteccin del Estado, y que toda persona tiene derecho a un empleo en condiciones dignas y justas. La primera parte reitera lo que ya haba dicho el texto de la Reforma Constitucional de 1936. La segunda hace ms explcito el mbito de proteccin laboral, en la medida que recalca que el trabajo debe ejecutarse en condiciones dignas y justas. En consecuencia, no son de recibo las conductas patronales que abusan de la condicin de inferioridad del trabajador o que lo colocan en situaciones que le generan desmedro, vergenza o malestar. En ese mismo orden, no le es dable a los directivos de los organismos oficiales imponerle situaciones humillantes a los empleados pblicos, que lesionen su dignidad y buen nombre, como es frecuente cuando se hace uso de medios vedados para provocar el retiro o la renuncia de los servidores del Estado. La jurisprudencia administrativo laboral en este terreno ha sido permisiva con esta clase de conductas, en cuanto le abri camino, de modo genrico, a las llamadas renuncias protocolarias, enmarcando dentro de esa clasificacin todo tipo de presiones a los empleados subalternos. La ley es categrica en afirmar que no son vlidas las renuncias presionadas o que por cualquier medio pongan anticipadamente la suerte del empleado en manos del empleador; sin embargo, so pretexto de encuadrar en un entorno diferente la relacin de los empleados que tienen funciones directivas o que tienen injerencia en la adopcin o definicin de las polticas gubernamentales, esta jurisdiccin ha extendido esa patente de corso afectando a funcionarios que en estricto sentido no tienen esa clase de atribuciones. Es oportuno traer a colacin lo que la Corte Constitucional ha dicho sobre el Estado Social de Derecho y la proteccin al trabajo; en efecto, en la sentencia C-1064/01, se sentaron los siguientes criterios: [5] La frmula poltica del Estado Social de Derecho surge en la postguerra europea como una forma de organizacin estatal que pretende corregir las limitaciones de la concepcin clsica del Estado de Derecho, expresin poltica de una sociedad compuesta por individuos concebidos abstractamente como libres e iguales. La teora del estado del siglo

XIX y principios del XX parta de la idea del ciudadano como persona adulta, letrada, propietaria, generalmente masculina, y libre frente al poder pblico. Desde esta perspectiva, la sociedad era autnoma para el aseguramiento de su reproduccin material y cultural, por lo que el Estado estaba prioritariamente destinado a proteger a las personas frente a peligros internos y externos por medio de la polica, el ejrcito y la justicia. No obstante, la recesin econmica de la primera posguerra y la expansin de las ideas socialistas, acompaadas de reacciones de corte igualitario dentro de las doctrinas liberales y conservadoras, as como la creciente industrializacin y tecnificacin de las sociedades, vinieron a dejar en claro hasta qu punto el ser humano no es realmente libre e igual debido a limitaciones naturales y sociales, dentro de las cuales sobresalen las econmicas. Es por ello que se acepta que, en muchos casos, la libertad y la igualdad requieren para su realizacin de medidas, acciones, prestaciones, servicios, que la persona, por s misma, no puede asegurar. El Estado de derecho evolucion as, de un estado liberal democrtico a uno social, tambin democrtico, animado por el propsito de que los presupuestos materiales de la libertad y la igualdad para todos estn efectivamente asegurados. El surgimiento histrico de este modelo de organizacin, identificado ahora como Estado Social de Derecho, muestra, entonces, la convergencia de las ideas socialistas, de la tradicin liberal y del pensamiento social cristiano. En la segunda mitad del siglo XIX, la preocupacin por la cuestin social llevara inicialmente a la adopcin de leyes sociales de proteccin a las personas frente a situaciones de grave y urgente necesidad. Pero no sera sino despus de las dos guerras mundiales que ella vendra a plasmarse en la propia configuracin del Estado. Pese a que el Estado interviene ampliamente en la vida social y econmica en las primeras dcadas del siglo XX, para corregir las disfunciones originadas en el modelo econmico y poltico, en la Constitucin de Weimar (1919), las normas sociales relativas al derecho al trabajo, a la seguridad social, a la asistencia pblica, etc., slo tendran un carcter programtico. Lo mismo puede decirse en nuestro continente de la Constitucin de Mxico (1917) proclamada una vez terminada la revolucin. Dentro del mismo espritu se destaca en nuestra historia constitucional la Reforma de 1936 adoptada como parte de la revolucin en marcha. En los Estados Unidos, sin reforma al texto constitucional, los cambios jurisprudenciales despus de una crisis institucional profunda le abrieron paso al New Deal. Ahora, en la tradicin romano-germnica, es el terico alemn Herman Heller quien vendr a conceptualizar la incidencia de lo social en la teora del Estado y a acuar la idea misma del Estado social de derecho. Alemania tendra que superar primero la dictadura nazi para finalmente acoger la forma de Estado social de derecho en la Constitucin de Bonn de 1949. Luego sera Espaa quien acogera est forma de Estado en la Constitucin de 1978, en un pas cuya Carta Fundamental de 1931 fue tambin innovadora en lo social. En la Constitucin colombiana de 1991 la formula del Estado Social de Derecho acogida como primera oracin del articulado constitucional, refleja tambin el consenso de las diversas tendencias, fuerzas y grupos polticos representados en la Asamblea Nacional Constituyente en el sentido de orientar al Estado de derecho de conformidad con los derechos, objetivos y principios sociales reconocidos en la Constitucin. Por otra parte, es importante subrayar que el Estado Social de Derecho como frmula poltica no es idntico, ni su relacin necesaria con el modelo econmico del Estado de

bienestar. El Estado de bienestar es compatible con el Estado Social de Derecho pero no es su nica manifestacin institucional. Tal diferencia ya ha sido subrayada por esta Corporacin en una anterior ocasin cuando sostuvo: El llamado Estado de bienestar o Welfare State, tan criticado por doctrinas contrapuestas como el liberalismo tradicional o la teora marxista, no es consecuencia necesaria del carcter social de nuestro Estado de derecho. Por el contrario, ste trasciende las contradicciones que el primero evidenci histricamente. En efecto, el Estado de bienestar, que pretendi promover a extensos sectores marginados de los beneficios sociales a travs de una poltica econmica basada en la construccin de obras pblicas, en el subsidio a diversas actividades de produccin y en la extensin de servicios gratuitos, desemboc en muchos casos en crisis fiscal y evidenci sus contradicciones al transferir ms poder a los grupos poderosos de la sociedad contratados por el mismo Estado para acometer sus proyectos y liberados por ste de la prestacin de otros servicios. A lo anterior se vino a sumar el crecimiento incontrolado del aparato burocrtico administrativo y su ineficiencia para resolver los problemas de una sociedad capitalista compleja. El Estado como instrumento de justicia social, basado en una economa social de mercado, con iniciativa privada, pero en la que se ejerce una cierta intervencin redistributiva de la riqueza y de los recursos, permite corregir los excesos individuales o colectivistas. El sistema econmico en el Estado social de derecho, con sus caractersticas de propiedad privada de los medios de produccin, libertad de empresa, iniciativa privada e intervencionismo estatal, est orientado segn un contenido humano y por la aspiracin de alcanzar los fines esenciales de la organizacin social. Por ello, el ordenamiento jurdico consagra tanto derechos programticos, que dependen de las posibilidades presupuestales del pas, como derechos prestacionales que dan lugar - cuando se cumplen los requisitos para ello - al ejercicio de un derecho pblico subjetivo en cabeza del individuo y a cargo del Estado. Cabe resaltar, pues, que a diferencia del Estado de Derecho que atiende exclusivamente a un concepto formal de igualdad y libertad, en el Estado Social de Derecho la igualdad material es determinante como principio fundamental que gua las tareas del Estado con el fin de corregir las desigualdades existentes, promover la inclusin y la participacin y garantizar a las personas o grupos en situacin de desventaja el goce efectivo de sus derechos fundamentales. De esta forma, el Estado Social de Derecho busca realizar la justicia social y la dignidad humana mediante la sujecin de las autoridades pblicas a los principios, derechos y deberes sociales de orden constitucional. 2. El derecho de asociacin sindical (Art. 39, C . P.): Dado su carcter universal, de tiempo atrs se ha permitido la sindicalizacin de los empleados pblicos. Empero, la jurisdiccin ha sido complaciente con las conductas y procedimientos utilizados por los directivos de las entidades estatales para impedir la creacin o crecimiento de los

sindicatos, mediante el fcil expediente de las reestructuraciones o adelgazamiento de las nminas oficiales. Del mismo modo, se ha tolerado que mediante el argumento falaz de la reclasificacin de los servidores o reforma de los estatutos sociales de los entes descentralizados del sector pblico, se prive a quienes venan desempendose como trabajadores oficiales de las garantas que tenan por razn de esa naturaleza, para mutarlos en empleados pblicos de libre nombramiento y remocin. 3. El fuero sindical (Art. 39, C . P.): La Carta del 91 universaliz el fuero sindical extendindolo a toda clase de servidores, por manera que los empleados pblicos elegidos como directivos sindicales pasaron a disfrutar de ese amparo. Sin embargo, la falta de una reglamentacin oportuna y adecuada permiti y ha permitido que empleados pblicos que tienen la categora de directivos sindicales sean removidos sin el respeto de sus derechos como tales, lo cual afecta, en primer lugar a la organizacin sindical misma, y en segundo trmino, al empleado individualmente considerado, a quien se remueve bajo supuestas reestructuraciones, sin que previamente como lo ha dicho reiteradamente la Corte Constitucional-, se obtenga el levantamiento de su fuero sindical para poderle suprimir el cargo. Es ms; ste, que es un requisito de procedibilidad de la reestructuracin de las entidades estatales, ha sido mal entendido, porque pese a que su omisin vicia de nulidad el acto administrativo de remocin, esta jurisdiccin ha venido omitiendo el anlisis de fondo de la legislacin y la jurisprudencia constitucional, para remitirse a una presunta competencia de la jurisdiccin ordinaria laboral, cuando lo que se est cuestionando en los litigios correspondientes no es la posibilidad del reintegro por violacin del fuero sindical, sino la existencia de una o varias causales de nulidad del acto de remocin, en cuanto se han vulnerado los derechos de la organizacin sindical y del funcionario directivo de la misma. Parece ser que la jurisdiccin contencioso administrativa no ha podido entender a cabalidad la nocin y contenido del fuero sindical de los empleados pblicos, y por ello ste es un amparo precario en el sector oficial. 4. La Seguridad Social : El artculo 48 de la ley de leyes consagra que la Seguridad Social es un servicio pblico, ya definido como esencial. La ley 100 de 1993 abri la puerta para que los servicios de la Seguridad social sean prestados por entidades privadas o pblicas, tanto en lo que tiene que ver con la salud, como con las pensiones.

El sistema, en general, est en expansin y quizs todava es temprano para hacer un diagnstico definitivo sobre sus bondades y desventajas. Naturalmente, el esquema terico es atractivo y prometedor, pero es probable que la circunstancia de que hasta ahora haya sido visto y manejado ms como un negocio que como un servicio, ha redundado en las crticas que se le formulan cotidianamente desde los distintos sectores de la opinin pblica colombiana. Sobre este tema, la Corte Constitucional se pronunci, entre otras, en las sentencias C-408 de 1994 y T-116 de 1993. 5. Los principios mnimos del artculo 53 de la Carta : El constituyente le seal al Congreso de la Repblica la tarea de aprobar un estatuto del trabajo que recogiese una serie de principios mnimos, bsicamente protectores de la actividad laboral. Estos principios y valores son aplicables a toda clase de servidores, esto es, tanto a los particulares, como a los oficiales y a los funcionarios. Empero, la jurisprudencia ha sido cicatera en aplicarlos, sin brindar mayores argumentos ni explicaciones al respecto. Dentro del esquema trazado para este ensayo, consideramos que los que tienen cabida en lo que hace con los empleados pblicos, son los siguientes: 5.1. Igualdad de oportunidades. 5.2. Remuneracin mnima vital y mvil. 5.3. Estabilidad en el empleo. 5.4. Irrenunciabilidad a los beneficios mnimos. 5.5. Facultades para transigir y conciliar derechos inciertos y discutibles. 5.6. Situacin ms favorable en caso de duda en la aplicacin o interpretacin de las fuentes formales de derecho. 5.7. Primaca de la realidad sobre formalidades establecidas por los sujetos de las relaciones laborales. 5.8. Garanta a la seguridad social, la capacitacin, el adiestramiento y el descanso necesario. 5.9. Proteccin especial a la mujer, a la maternidad y al menor de edad.

As mismo, debe sealarse que los pensionados tienen derecho al pago oportuno y al reajuste peridico de las pensiones legales. Y no sobra reiterar que los convenios internacionales de trabajo debidamente ratificados hacen parte de la legislacin interna. En igual forma, este canon constitucional consagra que la ley, los contratos, los acuerdos y convenios de trabajo no pueden menoscabar los derechos de los trabajadores, entre ellos los empleados pblicos. En seguida, trataremos de hacer un esbozo sinttico de la manera como esos principios deben regir y aplicarse para los funcionarios, a saber: 5.1. Igualdad de oportunidades: Los empleados que se encuentren en un plano de igualdad por razn del cargo que desempean deben disfrutar de las mismas oportunidades para ascender. En la sentencia C-023 de 1994, dijo la Corte lo siguiente:[6] - Igualdad de oportunidades para el trabajador Se entiende por igualdad de oportunidades la misma disposicin en abstracto frente a una eventual situacin; es compartir la expectativa ante el derecho, as luego, por motivos justos, no se obtengan exactamente las mismas posiciones, o los mismos objetivos. Como todos los miembros de la especie humana comparten la identidad esencial, es lgica consecuencia que se compartan las mismas oportunidades. Este es uno de los casos en que la igualdad equivale a la identidad, pero en abstracto, porque en lo real ser la proporcionalidad. La igualdad como sinnimo de identidad absoluta, de tener exactamente los mismos bienes, no es posible, porque cuando aparece la titularidad sobre un derecho, dicha titularidad excluye a los dems, implicando una especie de discernimiento jurdico. Establecer una violacin al principio de igualdad de oportunidades equivale a desconocer que los humanos tienen identidad esencial, y, por ello, aspiraciones comunes, as luego la vida misma se encargue de establecer justas diferencias con base en la cantidad y calidad de trabajo real. Y es que la diferenciacin abstracta implica discriminacin. En cambio la diferenciacin real es requisito material para que opere la igualdad real, que se funda, segn ya se dijo, en la proporcionalidad entre entes que se han diferenciado. se iguala lo diverso. Sin lo anterior se hara imposible, por ejemplo, entender la igualdad dentro del pluralismo, que siempre parte del supuesto de una distincin. Se distingue, pero se equipara, y el acto de equiparar lo diverso se hace con base en la regla de las proporciones. Esta proporcionalidad se extiende en el siguiente principio enunciado por el artculo 53 de la Constitucin. 5.2. Remuneracin mnima vital y mvil: Las asignaciones de los funcionarios deben mantener su capacidad de compra o consumo.

5.3. Estabilidad en el empleo: Salvo los empleados que tienen funciones polticas, esto es, que participan en la toma de decisiones gubernamentales, los dems deben gozar de estabilidad en sus empleos. En relacin con este principio, la Corte seal lo siguiente:[7] - Estabilidad del empleo Es una manifestacin del principio de seguridad, pues como el trabajo adems de ser un medio de sustento vital es una manifestacin del libre desarrollo de la personalidad. Se hace entonces necesario que exista una estabilidad bsica en dicho empleo, que no significa que el trabajador sea inamovible en trminos absolutos, porque siempre se tendrn en cuenta las justas causas para dar por terminado el empleo. Pero s es conveniente que se siente como principio laboral la estabilidad, como garanta del trabajador a permanecer en su actividad de provecho, tanto propio como social. Toda norma que tienda a vulnerar este principio es, en definitiva, no slo un retroceso que supone olvidar logros laborales por los cuales la humanidad ha luchado denodadamente, sino que contara los fines de la persona en sociedad. La estabilidad en el empleo tiene un doble fin, derivado, como ya se ha enunciado del principio de seguridad. Por un lado, garantizar un medio para el sustento vital y, por otro, garantizar la trascendencia del individuo en la sociedad por medio del trabajo, en atencin a la sociabilidad del hombre, que busca otras satisfacciones personales en el trabajo adems de la remuneracin: posicin ante la sociedad, estimacin, cooperacin y desarrollo de su personalidad. De ah que sea totalmente irrisoria en algunos casos la compensacin por despido injustificado, por cuanto ella no representa casi nada frente a lo que el individuo espera de su actividad laboral, como medio de trascendencia social. El principio de la estabilidad, que no debe confundirse con la inamovilidad absoluta e injustificada, se encuentra recogido en la filosofa que inspira la carrera administrativa, que no slo consagra los postulados de eficiencia y eficacia, sino que es una realizacin de la igualdad y estabilidad. Por lo anterior, cualquier acto que introduzca la desigualdad entre los empleados de carrera, o cualquier facultad de discrecionalidad -plena al nominador-, se tienen como un atentado contra el contenido esencial de la estabilidad laboral recogido por la filosofa que inspira la carrera administrativa. Y es que uno de los mecanismos para lograr la eficacia y eficiencia es la carrera administrativa, busca que hace que estos factores, junto con el respeto al rgimen disciplinario, sean los determinantes de la estabilidad laboral, y no la discrecionalidad plena del nominador. Es por ello que la carrera administrativa busca depurar a la Administracin de factores ajenos al rendimiento laboral, para su vinculacin o exclusin. Establece un proceso tendiente al logro de resultados, de forma gradual, donde la capacidad real demostrada es el mecanismo de promocin y la ineficacia comprobada el motivo de retiro, evitando as arbitrariedades por parte del nominador. 5.4. Irrenunciabilidad a los beneficios mnimos establecidos en normas laborales: Es fundamental determinar el alcance que tiene a la luz de la Carta , la expresin normas laborales; en efecto, es de gran importancia precisar cul es la validez y la vigencia de los

derechos que han sido reconocidos a travs de instrumentos no clsicos o tradicionales, v. gr., los que han surgido de acuerdos, ordenanzas, resoluciones, pactos, etc. Sobre el particular, la Corte Constitucional expuso:[8] - Irrenunciabilidad a los beneficios mnimos establecidos en normas laborales Cuando surge la pregunta de por qu son irrenunciables ciertos beneficios mnimos establecidos por las leyes laborales, la respuesta debe apuntar a la conexidad del trabajo con la dignidad de la persona humana y con el libre desarrollo de la personalidad. Ya se ha mencionado cmo el artculo 23 de la Declaracin Universal de Derechos Humanos establece que debe haber condiciones equitativas y satisfactorias de trabajo. No se trata de laborar de cualquier forma, sino de una manera adecuada a la dignidad del trabajador. Por ende, la cultura humana ha descubierto unas veces, y ha luchado por implantarlos, otras, beneficios que una vez adquiridos, se tornan en irrenunciables, porque de renunciar a ellos, se desconocera la dignidad humana, exigible siempre, y nunca renunciable, Porque para renunciar jurdicamente a la dignidad humana, tendra que renunciarse al ser personal, hiptesis impensable en un orden social justo. El Estado Social de Derecho, que tiene como fin servir a la comunidad, no puede tolerar que el derecho al trabajo -que es de inters general-, se vea menguado por renuncias que el trabajador en estado de necesidad pueda verse forzado a hacer. Como, por ejemplo, aceptar un despido sin justa causa, ante la perspectiva de recibir con prontitud el dinero proveniente de una indemnizacin. De una u otra forma, implicara renunciar a uno de los fines personales del hombre, que es, como se ha dicho, el de buscar su propia realizacin a travs de un trabajo honrado y lcito, y cuando un fin es inalcanzable, de una u otra forma, todos los medios van perdiendo su razn de ser. 5.5. Facultades para transigir y conciliar sobre derechos inciertos y discutibles: Es indudable que este es uno de los mecanismos ms idneos para disminuir la alta conflictividad que se presenta en el campo administrativo laboral. Una concepcin equivocada del contenido de la presuncin de legalidad de los actos administrativos, ha impedido una labor preventiva, en estos casos, ms efectiva y fructfera para el Estado. 5.6. Situacin ms favorable en caso de duda en la aplicacin e interpretacin de las fuentes formales de derecho (Condicin ms beneficiosa): Este principio tiene mucho que ver con los dos anteriores, pues esos instrumentos que hemos citado (pactos, acuerdos, etc.), tienen cercana con la ley y con los principios de la buena fe y la confianza legtima. Respecto de este principio, la Corte Constitucional dej sentado lo que a continuacin se transcribe:[9] - Situacin ms favorable al trabajador en caso de duda en la aplicacin e interpretacin de las fuentes formales del derecho Este principio de favorabilidad opera en caso de duda, tanto en la aplicacin como en la interpretacin de las fuentes formales del derecho. La razn de ser de este principio es la proteccin al artfice de la perfeccin social que es el trabajador, en razn de su situacin

de debilidad econmica o material frente al patrono en la relacin laboral. El trabajador no puede ser sometido a principios de desfavorabilidad, porque ello supondra una accin en desmejora de beneficios adquiridos, y tenidos como fines del Estado Social de Derecho (Cfr. Prembulo), en aras de fortalecer cuestiones subordinadas al artfice del trabajo. 5.7. Primaca de la realidad sobre formalidades establecidas por los sujetos de la relacin laboral: Es incuestionable que las conquistas logradas por los empleados pblicos a travs de los instrumentos que hemos mencionado, deben prevalecer sobre las exigencias formales (lase legales), que se hacen a posteriori a esa clase de convenios. Lo contrario implica una burla y un fraude a los empleados pblicos, habida cuenta de que aqullos sirvieron en su momento-, para solucionar conflictos laborales, y no pueden ni deben ser desconocidos hacia el futuro. La Corte Constitucional expres en cuanto a este principio, lo siguiente:[10] - Primaca de la realidad sobre formalidades establecidas por los sujetos de las relaciones laborales El derecho opera en la realidad, y tiende exclusivamente hacia ella. Lo real siempre tiene primaca, pues de no ser as, jams se concretaran en el mundo jurdico las libertades del hombre. No es posible que las formalidades establecidas por los sujetos lleguen a obstruir los beneficios reales para el trabajador y la realidad misma del derecho al trabajo. Y es lgico que as suceda, pues nunca lo substancial puede subordinarse a lo accidental, sino todo lo contrario: los accidentes debe definir cada vez ms lo substancial, en lugar de anular la realidad. De no ser as operara un desorden jurdico, contrario al orden jurdico que inspira la Carta Poltica. 5.8. Garanta a la seguridad social, la capacitacin, el adiestramiento y el descanso necesario: Estos aspectos son relevantes hoy en da para cualquier trabajador y deben manejarse como un beneficio y no como un medio de cercenarle su fuente de trabajo. Ciertamente, especialmente en el tema de pensiones hay en los ltimos aos una tendencia marcada a usar el reconocimiento de la pensin como justa causa de terminacin del vnculo laboral, lo cual produce en la mayora de los casos la frustracin del empleado que se encuentra en pleno vigor fsico e intelectual, y en las labores de alto rendimiento intelectual, en un momento cumbre de su madurez. La necesidad de abrir fuentes de trabajo para los ms jvenes no debe tornarse en una especie de guillotina para quienes llegan a un nivel de madurez en el ejercicio de funciones pblicas. 5.9. Proteccin especial a la mujer, la maternidad y al menor de edad: En no pocos eventos esta proteccin ha sido formal, porque en la mayora de los procesos de reestructuracin de las entidades oficiales se suprimen los cargos de las mujeres sin mayor estudio ni justificacin; y el amparo para las que son cabeza de familia, sigue siendo precario y generalmente queda al capricho o arbitrio del nominador de turno. Todos estos principios, como es apenas obvio, emanan de la naturaleza misma del trabajo como nocin jurdica y social.

Es oportuno, por ello, traer a colacin lo que la Corte Constitucional dijo en cuanto a dicha nocin, a saber[11] 3. El trabajo como obligacin social

El trabajo, adems de ser un valor y un derecho, es una obligacin social. El artculo 25 de la Constitucin establece lo siguiente: "El trabajo es un derecho y una obligacin social y goza, en todas sus modalidades, de la especial proteccin del Estado. Toda persona tiene derecho a un trabajo en condiciones dignas y justas". Este aspecto conlleva la caracterstica de derecho-deber del trabajo, y su condicin especial de ser un valor, un derecho y un deber, es la que amerita que el Estado le otorgue una especial proteccin. El fundamento de la obligacin de trabajar se funda en la sociabilidad del hombre, que genera deberes de solidaridad. Uno de esos deberes es el de contribuir al perfeccionamiento de la sociedad, y es por ello que, ante la impotencia de un solo individuo para subsistir dignamente, se requiere que cada cual haga lo suyo para el bien comn. Pero el trabajo como obligacin social es una manifestacin propia de la estructura trascendente de la persona; en otras palabras, es un acto de justicia, porque se refiere tambin al perfeccionamiento de los otros. Ya se ha dicho que el ser humano es trabajador por naturaleza, y en este sentido es ontocreador. Est llamado por su misma esencia a transformar el entorno y dirigirlo cada vez ms hacia el bienestar comn, que abarca todos los intereses particulares al ser de inters general. Una de las formas como la parte se ordena al todo, es el trabajo personal. A la sociedad le interesa que cada uno de sus miembros, cuando est en capacidad de hacerlo, ejecute una accin perfeccionante. Toda estructura democrtica participativa se funda en el trabajo, como elemento indispensable para realizar los fines que la sociedad persigue. Sin el trabajo es evidente que no puede construirse un sistema que promocione el bien comn y es la manera ms adecuada de satisfacer el inters general. Pero hay que observar que el trabajo, como obligacin social, no debe ser tomado como una parcelacin de la libertad del individuo, sino como un encauce de las facultades humanas hacia el bien comn, que redunda en el bienestar de todos y cada uno de los individuos que conforman la sociedad civil. Se trata de una obligacin que enaltece la propia libertad de quien asume la responsabilidad social, por cuanto es la oportunidad de trascender socialmente, por sus propios actos que tienden a la realizacain de fines sociales, que, se repite, no anulan las finalidades propias del individuo que labora. En una accin personal para lo social , y un logro de beneficios particulares, que son tambin de inters general, pues a todo social le interesa el beneficio de cada una de sus partes.

6. Las pensiones legales: El mismo artculo 53 seala en su inciso tercero, que el Estado garantiza el pago oportuno y el reajuste peridico de las pensiones legales. Es decir, que el propio Constituyente previ que las pensiones, como derecho adquirido, deben permitirle al trabajador que obtuvo ese reconocimiento como resultado de toda una vida de esfuerzos, sacrificios y entrega a su actividad, llevar una vida decorosa, similar en lo que hace con los trminos econmicos y de acceso a los productos de primera necesidad, a la que tena cuando estaba en servicio activo. Por ello la misma ley 100 de 1993 estableci como parmetro para los reajustes pensionales la variacin que presenten los ndices de precios al consumidor manejados por el Departamento Administrativo Nacional de Estadstica (DANE). 7. El Derecho Internacional del Trabajo: No cabe duda de que los convenios internacionales de trabajo constituyen, junto con otros instrumentos similares, lo que en el lenguaje jurdico se denomina como Derecho Internacional del Trabajo. En efecto, el proceso de globalizacin de la economa y las crisis mundiales en todos los rdenes, han abierto espacios que antes se consideraban cerrados y exclusivos, por manera que los convenios internacionales de trabajo ratificados por nuestra nacin hacen parte hoy de la legislacin interna. Y en ese orden de ideas es incuestionable que las inquietudes que ha planteado y el tratamiento que la OIT le ha dado a fenmenos como el de la relacin de los servidores de la Administracin Pblica , obligan a nuestro pas a tratar de adecuar la legislacin respectiva, de modo que las distintas especies de trabajadores (particulares, oficiales y empleados pblicos), tengan acceso a los instrumentos necesarios para que puedan disfrutar a cabalidad de derechos como el de negociacin colectiva , entre otros. Es bien conocida en la actualidad, la hiptesis que distingue entre los derechos de negociacin colectiva y contratacin colectiva, de modo que mientras ambos se predican de los trabajadores particulares y oficiales, en el caso de los empleados pblicos solamente cabe el primero de ellos, sin perjuicio de que los acuerdos o convenios a que lleguen con los organismos oficiales, puedan protocolizarse a travs de los mecanismos contemplados en la ley, verbigracia, los decretos que expide el Presidente de la Repblica para reajustar salarios o decretar prestaciones. 8. La negociacin colectiva (Art. 55, C . P.): Es incuestionable que la Carta Poltica , los convenios y recomendaciones de la OIT , especialmente los convenios 151 y 154, y las leyes 411 y 534, plasman un conjunto de derechos de los empleados pblicos en materia de negociacin colectiva.

De suyo, el Constituyente del 91 quiso que los empleados pblicos tuviesen acceso a la determinacin de sus condiciones de trabajo, a travs del mecanismo de la negociacin colectiva. No obstante, la jurisdiccin ha confundido los conceptos de negociacin y contratacin, para negarle a estos servidores lo primero, cuando lo que est limitado en la ley es lo segundo, es decir, la posibilidad de contratar colectivamente. Una cosa es negociar esas condiciones de trabajo para que los acuerdos se protocolicen mediante los instrumentos legales del caso por ejemplo, un decreto presidencial, etc.-, y otra celebrar convenios colectivos. Es cierto que mientras no haya instrumentos legales expeditos para ese propsito, los acuerdos que celebren los funcionarios con el Estado tienen que protocolizarse a travs de los medios citados; mas esto no significa que no puedan negociar. La jurisprudencia sobre estos tpicos contiene un verdadero cercenamiento de las disposiciones constitucionales respectivas, pues en la prctica le han cerrado las puertas a los mecanismos de negociacin de los empleados pblicos. 9. El derecho de huelga: Nuestra Carta Poltica tom partido por la clasificacin que distingue los servicios pblicos en esenciales y no esenciales. En los primeros esenciales-, no permite nuestro rgimen laboral la ejecucin de la huelga. En los segundos, tericamente existe la posibilidad de adelantar la huelga como mecanismo de presin contra el empleador estatal. Empero, es lo cierto que hasta hoy no existe una reglamentacin completa, suficiente y confiable, sobre cules seran esos servicios no esenciales en los que la ley admite esa figura. 10. Los derechos adquiridos: El artculo 58 de la Carta determina que se garantizan, adems de la propiedad privada, los dems derechos adquiridos con arreglo a las leyes civiles, que no pueden ser desconocidos ni vulnerados por leyes posteriores. No sobra agregar que la Corte Constitucional le ha dado al concepto de las expectativas legtimas, un alcance semejante al de los derechos adquiridos. As mismo, es oportuno recordar que la ley 4 de 1992 habl del respeto por los derechos adquiridos y por los derechos reconocidos conforme a las normas anteriores. Estos derechos reconocidos son, en su esencia, de la misma naturaleza de las expectativas legtimas.

11. La buena fe: El artculo 83 del estatuto constitucional dispone que las actuaciones de los particulares y de las autoridades pblicas deben ceirse a los postulados de la buena fe, que se presume en todas las gestiones que esos particulares adelanten ante dichas autoridades. En el campo de las relaciones laborales pblicas y privadas es de vital importancia este principio, aunque hay que decir que en el pasado las experiencias sobre el particular no han sido buenas para ninguno de los protagonistas de la relacin laboral con el Estado, lo que ha generado una marcada desconfianza de los sectores de trabajadores oficiales y empleados pblicos en cuanto a los procedimientos habituales en esta clase de temas. 12. La accin de tutela: Esta accin del artculo 86, que sin duda es uno de los mecanismos ms dinmicos y efectivos creados por el Constituyente del 91, se ha convertido en uno de los instrumentos ms utilizados para obtener el reconocimiento de derechos catalogados como fundamentales, bien de naturaleza exclusivamente laboral o referentes a la seguridad social. Igualmente, ha sido motivo frecuente de roces entre las altas cortes, al punto de que ha dado lugar a lo que los medios de comunicacin han denominado choques de trenes. Empero, hay que reconocer que la labor de la Corte Constitucional en este campo ha sido fructfera y de mucha avanzada, y ha servido para reconocer derechos que por las vas ordinarias se tardan demasiado o sencillamente no son reconocidos, a la vez que para corregir no pocos errores administrativos y judiciales. 13. La accin de cumplimiento: De igual manera, la accin de cumplimiento prevista en el artculo 87, ha sido til para hacer efectivas las disposiciones de algunas leyes y actos administrativos. Sin embargo, su verdadera utilidad y alcance estn todava en una fase de experimentacin. En lo administrativo laboral los pronunciamientos de la jurisdiccin contencioso administrativa han sido ms bien conservadores y probablemente poco eficaces para la solucin de los conflictos que le han sido expuestos, especialmente en temas como el de la negociacin colectiva de los empleados pblicos, en el que los planteamientos hechos por la Corte Constitucional hubieran sido un buen punto de apoyo para decisiones ms audaces y teleolgicas. 14. Los daos antijurdicos:

El artculo 90 de la Carta prev la responsabilidad patrimonial del Estado por los daos antijurdicos que le sean imputables, ocasionados por la accin u omisin de las autoridades pblicas. Este tema ha tenido un desarrollo importante a travs de la jurisprudencia contencioso administrativa del Consejo de Estado; muy controvertida en lo que toca con la elaborada por la Seccin Segunda y ms definida en la producida por la Seccin Tercera. 15. El sofisma de la jurisdiccin rogada: Por todas las consideraciones que preceden este acpite debe decirse hoy, sin reticencias de ninguna clase, que el paradigma de la jurisdiccin rogada que otrora sign el Derecho Administrativo en general, es una nocin desueta y abolida en lo que toca con el Derecho Administrativo Laboral, por la Constitucin de 1991. Ciertamente, al juez de lo contencioso administrativo laboral no le es dable en este momento escudarse en el concepto de jurisdiccin rogada para denegar las justas aspiraciones de los servidores pblicos que deciden someter sus controversias en este terreno al escrutinio de aqul. Desde luego, es elemental que la demanda correspondiente debe reunir los requisitos de ley, y que el demandante tiene la carga de indicar cmo es que el acto acusado transgredi la Constitucin y la ley. Sin embargo, en el evento de que el escrito citado no contenga de manera exhaustiva la relacin de todos los textos legales y reglamentarios aplicables al caso debatido, pero s incluya las disposiciones constitucionales y las legales bsicas que regulan la materia, no cabe duda de que es obligatorio para el juez de lo contencioso administrativo laboral por razn de los principios aqu analizados-, aplicar tambin esas otras normas y en consecuencia, resolver favorablemente las pretensiones de la demanda. Aunque suene obvio, es menester recordar que el juez de lo contencioso administrativo laboral tiene como obligacin principal la de decidir las litis sometidas a su consideracin, para lo cual es indispensable que se pongan en juego varios elementos, a saber: 1) 2) 3) 4) 5) 6) Su propia concepcin filosfica sobre el punto en discusin; Su ideologa en lo social; Su nocin del Derecho como instrumento de la justicia; Los principios constitucionales; Los desarrollos legales de esos principios; La prevalencia de lo sustancial sobre lo formal;

7) Un anlisis razonado de las pruebas aportadas al debate, sobre la base de que ste debe conducir a la defensa de los derechos sustanciales de quien invoca su competencia para ello. As mismo, resulta elemental destacar que el juez de lo contencioso administrativo laboral no es ni puede entenderse como un defensor a ultranza del Estado, y menos sustentar sus sentencias en condiciones subjetivas o particulares tales como las que tienen que ver con el costo del proceso, la ndole de las partes, etc. En una palabra, la Carta Poltica de 1991, sin la menor duda, convirti al juez de lo contencioso administrativo laboral en un instrumento para la proteccin y defensa de los derechos laborales de los servidores pblicos, para lo cual debe hacer uso de toda su capacidad intelectual y jurdica, y naturalmente, de los principios que en este ensayo nos hemos encargado de resear. En ese orden de ideas, el interrogante que dio lugar a este anlisis debe ser resuelto en forma positiva. Esto es, que los principios constitucionales laborales plasmados en la Constitucin Poltica de 1991, s son aplicables en el Derecho Administrativo Laboral, no como una concesin graciosa por parte del juez, sino como un imperativo que fluye de la filosofa jurdica que impregn con caracteres indelebles nuestra Carta Fundamental. _____________________________________ [1] Cantero, Martnez Josefa, El empleo pblico: Entre estatuto funcionarial y contrato laboral, Marcial Pons, Madrid, 2001, p. 86.