EL N U E V O IN STITU C IO N A LX SM O

La teoría institucional en ciencia política

B. Guy Peters
Título del original:
In stitu tio n a l T h eory in P o litk a l Science. T h e « N e w In stitu tion alism »
© B. Guy Peters, 1999
Se publica por acuerdo con Continuum International Püblishing Group Inc.

Traducción: Verónica Tirotta

Diseño de cubierta: Alma Larroca

Primera edición, abril del 2003, Barcelona

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Impreso en España
Printed in Spain

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en forma idéntica, extractada o modificada de esta versión castellana de la obra
 índice

P r ó l o g o .................................................................................................................... 9

t. Viejo y nuevo in s titu c io n a lis m o ................................................. 13

2. Las raíces del nuevo institucionalism o:
el institucionalism o n o r m a t iv o ................................................... 45
3. Teoría de la elección racional y teoría institucional ............ 71
4. El legado del pasado: el institucionalism o histórico ............ 99
5. Institucionalism o e m p ír ic o .......................................................... 121
6. Institucionalism o s o c io ló g ic o ..................................................... 147
7. Instituciones de representación de in te re s e s ........................... 167
8. Institucionalism o in te rn a c io n a l.................................................. 187
9. ¿U n institucionalism o o m u c h o s ? ............................................. 207

B i b l i o g r a f í a .......................................................................................... 221
Í n d i c e t e m á t i c o .................................................................................. 245
 1

Viejo y nuevo institucionalismo

La ciencia política tiene sus raíces en el estudio de las instituciones.

D urante gran parte del perío d o inm ediatam ente posterior a la Segun­
da G uerra M undial la disciplina rechazó esas raíces en favor de dos en­
foques teóricos más basados en supuestos individualistas: el conductis-
m o y la elección racional.1 Am bos enfoques dan p o r sentado que los
individuos actúan autónom am ente com o individuos, basándose en ca­
racterísticas socio-psicológicas o en un cálculo del posible beneficio
personal. E n ambas teorías los individuos no se ven constreñidos por
las instituciones form ales o inform ales, sino que hacen sus propias
elecciones; y en ambas perspectivas las preferencias son exógenas al
proceso político. Adem ás de m odificar la perspectiva teórica de la dis­
ciplina, este cam bio de o rien tació n estuvo asociado a una creciente
preocupación por el uso correcto de m étodos de investigación riguro­
sos y p o r la construcción explícita de una teoría política em pírica. Ta­
les preocupaciones m etodológicas y teóricas parecían ser incom pati­
bles con un enfoque institucional.
U na exitosa contrarreform a, iniciada durante la década de 1980,
produjo en cierto m o d o u n reto rn o al fuerte interés a n te rio r por el
im portante rol que desem peñan las instituciones form ales (e inform a­
les) del sector público. D e algún m odo, las explicaciones institucíona-

13
les habían seguido teniendo cierto arraigo en los estudios sobre políti­
ca y gobierno, pero por otra parte los institucionalistas tam bién reavi­
varon su uso para explicar el com portam iento, a nivel individual.2 El
«nuevo institucionalism o» contiene m uchas de las características de la
versión an terio r de esta m anera de en ten d er la política, pero tam bién
hace aportes en diversos aspectos teóricos y em píricos. U tiliza m uchos
de los supuestos del antiguo pensam iento institucionalista, pero lo en­
riquece co n las herram ientas de investigación y con la explícita preo­
cupación por la teoría que habían inform ado tanto al conductism o com o
al análisis de la elección racional. Por ejem plo, el viejo institucionalis­
m o argum entaba que los sistemas presidencialistas son m uy diferentes
de los sistemas parlam entarios que se basan en reglas y estructuras for­
males. El nuevo institucionalism o va más allá y se propone determ inar si
tales supuestas diferencias existen realmente, y si así fuera, en qué difie­
ren las dos m aneras de organizar la vida política, y qué significa esa di­
ferencia para el desem peño de los sistemas (Weaver y R.ockm an, 1993;
Von M ettenheim , 1996).
El intento de los institucionalistas de reconquistar la disciplina está
m uy lejos de haber tenido éxito y todavía existen fuertes tensiones den­
tro del campo. Al m ism o tiem po, se observa cierta com binación de di­
versas tendencias de la teoría y algún desdibujam iento de las fronteras
que separan los enfoques opuestos (véase D ow ding, 1994). Desde luego,
debería esperarse tal desdibuj am iento de las fronteras, puesto que los di­
versos enfoques deben considerarse com o explicaciones com plem enta­
rias y no competitivas de los fenóm enos políticos.3 N inguna de estas
perspectivas puede explicar cabalm ente todas las acciones políticas, y
quizá ninguna debería intentarlo. Los estudiosos pueden lograr mayor
eficacia al analizar algunas cuestiones utilizando uno u otro enfoque, pe­
ro el análisis de nivel superior de los institucionalistas debe estar infor­
m ado por el análisis del com portam iento individual producido en otras
áreas dentro de la disciplina. Asimismo, los conductistas y los partidarios
del análisis de la elección racional consideran que los individuos son ac­
tores totalm ente autónom os que se encuentran a salvo de las restriccio­
nes de las instituciones; sin embargo, deberían tom ar conciencia de que
es indudable que los individuos reciben influencias institucionales.
Además, com o puntualizarem os en detalle más adelante, el «nuevo
institucionalism o» no es, p o r así decir, u n ejem plar, sino un género, y
contiene diversas especies. Por lo tanto, estos abordajes a las institucio­

14
nes deben ser considerados com plem entarios (O strom , 1990), aunque
con frecuencia los partidarios de u n o u otro suelen reivindicar algún
supuesto derecho de exclusividad. Esta diversidad interna del enfoque
institucionalista im plica algunos elem entos adicionales respecto de los
desarrollos teóricos contem poráneos. Por ejem plo, ciertos co m p o n en ­
tes del nuevo institucionalism o son más com patibles que otros con los
supuestos de los enfoques individualistas dom inantes en la disciplina. Y
por ¡otra parte, esa diferenciación significa que m uy bien puede ser n e­
cesario com binar varias versiones del nuevo institucionalism o en los
casos en que u n investigador quiere ten er una perspectiva más com ­
pleta de las características estructurales del sistema político y de la in ­
fluencia de la estructura sobre las políticas públicas y la conducta del
gobierno. E n resum en, en esta exploración del enfoque institucional
sostenemos que probablem ente 3a adopción de un pu n to de vista algo
ecléctico resulte más conveniente para la ciencia política que una ad­
hesión estricta a una sola perspectiva.

Viejos y nuevos institucionalismos

Este libro se centra fundam entalm ente en el nuevo institucionalism o

en la ciencia política y, en alguna m edida, tam bién en las disciplinas
afines de las ciencias sociales. Al expresarnos de este m odo querem os
significar: prim ero, que existió un viejo institucionalism o; y segundo,
que la nueva versión es notablem ente diferente de la anterior. Y no es
difícil fundam entar ambas afirm aciones. A pesar de la profundidad de
su percepción y de su riqueza descriptiva, la antigua bibliografía insti­
tucionalista carece, para la visión contem poránea, de las aspiraciones y
m otivaciones teóricas que hoy vinculam os con las ciencias sociales.
Además, la m etodología em pleada p o r el viejo institucionalism o es so­
bre todo la del observador o la observadora inteligente que intenta
describir y com prender en térm inos concretos el m undo político que
le rodea.4 U n núm ero considerable de intelectuales extraordinaria­
m ente lúcidos —Cari F riedrich, James Bryce, H erm án Finer y Sam uel
Finer—trabajaron en el cam po del viejo institucionalism o y produjeron
una serie de obras que adm iten la lectura actual, pero utilizaron técni­
cas diferentes y se plantearon objetivos diferentes que la mayoría de los
científicos sociales contem poráneos (Apter, 1991).5

15
E l viejo institucionalismo

Si retrocedem os hasta la A ntigüedad y consideram os el p rim er pensa­

m iento sistemático acerca de la vida política, observarem os que las pre­
guntas fundam entales que los estudiosos form ulaban se referían a la na­
turaleza de las instituciones gubernam entales que podían estructurar el
com portam iento de los individuos —tanto gobernantes com o goberna­
dos— con miras a m ejores fines. Lo inconstante e inestable del com ­
p ortam iento individual y la necesidad de o rientarlo hacía propósitos
colectivos requería la form ación de instituciones políticas. Los p rim e­
ros filósofos políticos em pezaron a identificar y analizar el éxito de es­
tas instituciones en la acción de gobierno, y luego hicieron recom en­
daciones para que se diseñaran otras instituciones basadas en aquellas
observaciones (véase A ristóteles, 1996). A unque tales recom endacio­
nes fueron redactadas casi íntegram ente en térm inos norm ativos, cons­
tituyeron el com ienzo de la ciencia política a través del análisis siste­
m ático de las instituciones y su influencia en la sociedad.
Más tarde otros pensadores políticos continuaron la misma tradición
de análisis institucional. Algunos de ellos, p o r ejem plo Althusius (Juan
de Salisbury), intentaron caracterizar el rol de las instituciones de go­
bierno en el contexto más amplio de la sociedad, concibiéndolo en tér­
minos orgánicos. T hom as H obbes asistió al colapso de la vida política
durante la G uerra Civil inglesa y por ello defendió la necesidad de cons­
truir instituciones fuertes para salvar a la hum anidad de sus peores ins­
tintos. John Locke desarrolló una concepción más contractual de las ins­
tituciones públicas e inició el camino hacia estructuras más democráticas
(véase tam bién H ooker, 1965). M ontesquieu (1989) identificó la nece­
sidad de equilibrio en las estructuras políticas y estableció las bases para
la doctrina estadounidense de la separación de poderes que tendía a de­
bilitar los gobiernos potencialm ente autocráticos (Fontana, 1994; R o h r,
1995). Esta lista de grandes pensadores políticos podría ampliarse, pero
la cuestión fundam ental seguiría siendo la misma: el pensam iento políti­
co tiene sus raíces en el análisis y el diseño de las instituciones.
Si avanzamos rápidam ente en el tiem po y nos trasladamos a los úl­
tim os años del siglo X I X , llegamos al período en el que la ciencia polí­
tica em pezaba a diferenciarse com o disciplina académ ica. H asta ese
m om ento la disciplina era un com ponente de la historia, o quizá de la
«filosofía moral», que reflejaba la im portancia de las lecciones del pasa­
do y de los ideales norm ativos para la com prensión contem poránea de
los fenóm enos políticos.6 La disciplina se constituía, pero sus cuestio­
nes fundam entales siguieron siendo institucionales y normativas. La
ciencia política trataba de los aspectos form ales del gobierno, incluyen­
do la parte legal, y su atención estaba dirigida hacia la m aquinaria del
sistema de gobierno. Además, m uchosJ de sus objetivos eran normativos
(indagar, p o r ejemplo, qué estructuras institucionales funcionarían m e­
jo r, teniendo en cuenta los objetivos de un sistema político) y la cien­
cia política estaba principalm ente al servicio del Estado.
La tradición política angloam ericana asignaba un papel m enos sig­
nificativo al Estado que la tradición europea continental, pero aun así
los institucionalistas estadounidenses se preocuparon por estudiar las
instituciones form ales de gobierno. Por ejem plo, en Estados U nidos
W oodrow W ilson fue uno de los prim eros presidentes de la Asociación
Am ericana de C iencia Política [A m erican Political Science Associa-
tion] durante la década de 1880 y tam bién más tarde fue presidente de
la universidad de P rin c e to n y luego presidente de Estados U nidos. Su
trabajo académ ico se centró sobre el rol de las instituciones tanto en
Estados U nidos com o com parativam ente. Su fam oso ensayo de 1887
sobre la burocracia señalaba lo que el gobierno norteam ericano podía
aprender del gobierno europeo, aun cuando a los gobiernos europeos
les faltara el ethos participativo de Estados U nidos (Doig, 1983). Asi­
mismo, Congressional Government de W ilson (1956) fue u n intento de
lograr que los estudiosos de la ciencia política consideraran los proble­
mas del «gobierno dividido» (Fiorina, 1996; Sundquist, 1988), que ya
em pezaban a afectar al sistema de gob iern o basado en la separación de
poderes, y pensaran en el gobierno parlam entario com o alternativa.
D urante su vida política W ilson fue un líder intelectual del M ovi­
m iento Progresista [Progressive M ovem ent], T anto los intelectuales
com o los políticos vinculados al m ovim iento pretendían reform ar las
instituciones del gobierno estadounidense, principalm ente para elim i­
nar todo lo que consideraban u n efecto peijudicial del partidism o
(Hofstader, 1963; H o o g e n b o o m and H o o g en b o o m , 1976; R ice,
1977), por m edio de organizaciones reguladoras independientes, elec­
ciones no partidistas y adm inistración pública profesional. Así, para
perfeccionar el gobierno, W ilson vinculaba sus preocupaciones in te ­
lectuales con las necesidades del m undo real. Esta tradición progresista
se reflejó más tarde en organizaciones tales com o el C entro de ín fo r-

í7
m aciones de la A dm inistración Pública [Public A dm inistradon C lea-
ring House] de la U niversidad de C hicago. Este grupo co n tó con des­
tacadas personalidades —com o Charles M erriam , Louis Brownlow, Leo-
nard W h ite y p o ste rio rm en te H e rb e rt Sim ón—, desem peñó un papel
im portante en la difusión de ideas de reform a —tales com o la de tener
adm inistradores profesionales—y sum inistró asistencia para la adm inis­
tración del N e w D eal (D ím ock and D im ock, 1964).
A unque, en com paración con E uropa, el pensam iento político y la
práctica política de Estados U nidos siempre se centraron menos en el Es­
tado, no podem os dejar de señalar que dos de las grandes obras del viejo
institucionalismo estadounidense versaron precisam ente sobre el Estado.
U na, cuyo a u to r fue W oodrow W ilson, llevó el olvidable título de
The State: Elements o f Historícal and Pmctícal Polítics: A Sketch o f Institu-
tional History and Admínistration [El Estado: elem entos de política histó­
rica y práctica: un esbozo de historia y adm inistración institucional]
(1898). La otra, de T. D. W oolsey (tam bién presidente de una universi­
dad de la Ivy League [grupo de prestigiosas universidades del nordeste
de EE.U U .]), se llama Political Science, or The State Theoretically and Prac-
tically considered [Ciencia Política, o el Estado considerado teórica y prác­
ticamente] (1893).7 Estas im portantes figuras académicas consideraban a
la ciencia política com o el estudio del Estado y com o u n ejercicio de aná­
lisis formal y legal. P osteriorm ente el Estado fue prácticam ente dejado
de lado en la ciencia política estadounidense hasta que T heda Skocpol
y otros autores contribuyeron a reincorporarlo a ella (Evans, R.uesch-
m eyer y Skocpol, 1985).
Estos títulos, y el contenido de las obras, apuntan a dos aspectos im ­
portantes de la vida intelectual n orteam ericana. El p rim ero es la in ­
fluencia de las universidades alemanas sobre el desarrollo de las univer­
sidades norteam ericanas. El libro de W ilson es, en cierto m odo, u n
com entario sobre la teoría legal e institucional alem ana de la época. El
segundo —y tam bién el más pertin en te para este trabajo—es que era p o ­
sible volver a introducir al Estado en la ciencia política, ya que alguna
vez había estado allí. Las raíces aún existían, pero habían sido abando­
nadas a causa del aprem io p o r explicar el com portam iento político en
el nivel micro. A pesar de que p o sterio rm en te describieron a su socie­
dad com o «una sociedad sin Estado» (Stillm an, 1991), los principales
teóricos de Estados U nidos habían tenido una idea del Estado y del lu­
gar que ocupa en la sociedad.

18
 En E uropa la situación no era m uy diferente: la ciencia política tam ­
bién era una disciplina en form ación. La diferencia, si la había, era que
la ciencia política seguía estando fuertem ente vinculada con otros cam ­
pos de estudio, y que su constitución com o área de investigación in ­
dependiente era más lenta que en Estados U nidos. E n la mayoría de los
países europeos el estudio de los fenc^menos políticos seguía form an­
do parte de otros campos de investigación, sobre todo del derecho. Si
bien es posible que esta característica haya retrasado el desarrollo inte­
lectual, tam bién es indudable que reforzó la índole institucional y for­
mal de la investigación. E n térm inos generales, el gobierno se ocupaba
de la form ación y aplicación de la ley a través de las instituciones públi­
cas; y la política constituía una parte insignificante de ese ejercicio.
La docta dependencia del análisis de la ley y las instituciones for­
males se vio reforzada p o r la índole m enos participativa de la mayoría
de los gobiernos europeos de la época. E n ese m om ento, m ientras
W ilson luchaba contra los aparentes efectos negativos del partidism o
en los Estados U nidos, la participación política masiva estaba recién en
su etapa inicial en casi todos los países europeos. Por ejem plo: hacia
1900, con excepción del R e in o U nido, en E uropa el sufragio estaba li­
m itado p o r la propiedad y otras restricciones. Por lo tanto, era de es­
perar que los intelectuales europeos pusieran u n pronunciado y per­
m anente énfasis sobre las instituciones form ales de gobierno y sobre las
cuestiones legales.
Además, aunque los norteam ericanos se precian de su supuesto
«gobierno de las leyes y no de los hom bres», el gobierno europeo esta­
ba, y sigue estando, más firm em en te ligado a la ley que el gobierno
norteam ericano. U n exam en de la form ación y el sistema de designa­
ciones de los funcionarios civiles, y aun políticos, en la mayoría de los
países europeos revela lo que los alem anes han llam ado recientem ente
el «Justimonopoh de que disfrutan los abogados en la vida pública. Las
funciones del servidor público están claram ente definidas p o r la legis­
lación, y su trabajo consiste principalm ente en aplicar la ley a situacio­
nes específicas. E n m uchos sistemas políticos europeos el funcionario
desem peña un papel más parecido al de un ju e z que al de un adm inis­
trador de la cosa pública.s Por otra parte, dentro de esta concepción del
Estado, la ley es más una institución form al de gobierno que elabora e
im pone a la sociedad una serie de norm as y valores claram ente articu­
lados.

19
 En gran parte de E uropa (especialm ente en aquellas regiones dom i­
nadas p o r el pensam iento germ ánico) la fuerte p reo cu p ació n p o r las
instituciones form ales de g o b iern o d eterm in ó que la ciencia política
estudiara «el Estado». Y esta tradición se m antiene hasta hoy com o
«Staatswissenschaft» [ciencia del Estado]. El Estado es prácticam ente una
entidad metafísica que encarna la ley y las instituciones g ubernam en­
tales, pero que al m ism o tiem po de alguna m anera las trasciende. D e n ­
tro de esta tradición el Estado se vincula orgánicam ente con la socie­
dad, y la sociedad está significativam ente influenciada por la naturaleza
del Estado. Las estructuras sociales, p o r ejem plo, se legitim an por ser
reconocidas p o r el Estado y no p o r ser m anifestaciones de la voluntad
popular o del com portam iento del m ercado.

La prototeoria en el viejo institucionalismo

H em os establecido, entonces, que existe una escuela de viejos institu­

cionalistas cuyo trabajo constituyó la base de la ciencia política para la
segunda m itad del siglo X I X y la prim era del X X . Pese a que se los ca­
racterizó —o hasta estereotipó—com o ateóricos y descriptivos, es im ­
p ortante señalar que en aquella línea de investigación había teorías
subyacentes. C om o en M onsieur Jourdain, el personaje de El burgués
gentilhombre, de Moliere» que hablaba prosa (es decir, lenguaje literario)
sin saberlo. Esto era así a pesar de la actitud de m uchos de aquellos es­
tudiosos (especialm ente los que trabajaban dentro de la tradición em ­
pírica británica) que negaban decididam ente que hacer teoría fuera pa­
ra ellos un objetivo y hasta que fuera un objetivo respetable para el
análisis social en general.

El legalisnto

La prim era característica d eterm inante que surge del viejo institucio­
nalismo es que se ocupa de la ley y del papel central de la ley en la ac­
tividad gubernam ental. C o m o ya se expuso brevem ente, para la m ayo­
ría de los países europeos, la ley es el elem ento fundam ental del
ejercicio del poder, y desem peña un im p o rtan te papel en el pensa­
m iento angloam ericano sobre el sector público. La ley constituye tan­

20
to la estructura del sector público m ism o com o una herram ienta fun­
dam ental del gobierno para influir sobre el com portam iento de los
ciudadanos. Por lo tanto, ocuparse de las instituciones políticas era (y
sigue siendo) igual a ocuparse de la legislación.
Pero decir que un institucionalista debe preocuparse p o r la ley es
sólo el com ienzo del análisis. N o preten d o presentar aquí un tratado
sobre la teoría de la ley; eso requeriría varios volúm enes y está fuera de
mi alcance. M e ocuparé, en cambio, de la m anera en que figura la ley
en la descripción que los «viejos institucionalistas» hacen de la políti­
ca; y p o r tanto, m e ocuparé tam bién de su carácter fundacional para
una naciente teoría del gobierno. C o m o sería de esperar, ha habido di­
ferentes versiones de cóm o debería ser esa relación, y hasta cierto p u n ­
to, esas diferencias son una fu n ció n de las diferentes perspectivas na­
cionales tanto de la ley com o de la actividad gubernam ental.
En Francia, p o r ejem plo, se desarrolló una escuela de instituciona­
listas legales durante finales del siglo X I X y com ienzos del X X (Brode-
rick, 1970). Esa escuela fue una reacción contra la natural orientación
legal de gran parte del pensam iento ju ríd ico francés de la época, e in­
tentó establecer u n enfoque más positivista de la ley Tal enfoque da
por sentado que la ley es u n p roducto de la acción hum ana, aunque
también una realidad em pírica que expresa las decisiones que se tom an
a través de m edios institucionales. Así, la ley era una institución, y te­
nía cierta capacidad para difundir una lógica de lo adecuado que se
puede apreciar en los institucionalistas norm ativos.
Las ideas de la ley positiva contenidas en el análisis francés pueden
ser vistas en m arcado contraste con los conceptos del derecho consue­
tudinario y su rol en el ejercicio del poder, tal com o son propuestos
por los intelectuales anglosajones. O liver W endell H oim es (1909) pro­
dujo u n detallado estudio de los antecedentes y el funcionam iento del
derecho consuetudinario. E n vez de ser el resultado de u n proceso de­
liberativo más o m enos racional destinado a crear un Estado com o en
Francia,, en la perspectiva anglosajona la ley era más evolutiva, aunque
sin dejar de ser claram ente institucional, y estableció una base para una
aproxim ación más em pírica al Estado en los países angloam ericanos.
Finalm ente, com o se adelantó más arriba, el estudio de la ley com o
base para el conocim iento político alcanzó su culm inación en el Esta­
do prusiano y, p o r ende, en Alem ania. La ley era decisiva para m olde­
ar lo que era, en esencia, u n Estado nuevo y convertirlo en u n cuerpo

21
efectivo, algo que jam ás podría haber sido realizado p o r la ciencia p o ­
lítica tal com o llegó a ser practicada. Además, se ha argum entado que
este dom inio de la ley tuvo im p o rtan cia para la socialización de una
nueva generación de la elite alem ana, concretada en u n estilo de vida
construido en gran m edida sobre la responsabilidad cívica y el com ­
prom iso con el Estado (Konig, 1993).

E l estructumlismo

El segundo supuesto dom inante del viejo institucionalism o fue que la

estructura cuenta y d eterm in a el co m portam iento. Este p u n to fue
fuertem ente com batido p o r los conductistas que pretendían reform ar
la disciplina. El enfoque estructuralista dejó poco espacio para la idea
de que la influencia de los individuos —excluyendo quizás a los indivi­
duos excepcionales, los «grandes hombres» de la historia—m odifica el
curso de los acontecim ientos dentro del gobierno. O sea, que se asu­
m ía que si un analista era capaz de identificar los aspectos salientes de
la estructura, podría «predecir» el com portam iento del sistema. El tér­
m ino «predecir» figura entre comillas sim plem ente porque la predic­
ción es objetivo usualm ente asociado con una form a científica de p en ­
sar y de investigar que se vincula más b ien con las ciencias sociales que
con la investigación tradicional de los viejos institucionalistas.
El estructuralism o del viejo institucionalism o tendió a concentrarse
en las principales características institucionales de los sistemas políticos;
por ejemplo, si eran presidencialistas o parlamentarios, federales o unita­
rios, etcétera. Por otra parte, en el viejo institucionalism o las definicio­
nes de estos térm inos eran constitucionales y form ales.9 N o se intentó
elaborar conceptos que pudiesen captar otros aspectos estructurales de
un sistema, com o por ejem plo, el corporativism o o el societarismo. Fue
así que W ilson pudo analizar la constitución estadounidense y ver lo que
él consideró defectos dentro del diseño form al del sistema, y luego pro­
poner cambios. U n siglo después otros especialistas analizarían el mismo
sistema y algunas de las fallas que verían serían las mismas, pero sin em ­
bargo, las verían en función de la m anera en que funcionaban y no en
función de su situación form al dentro de la constitución.
Pese a estas críticas implícitas del enfoque form al-legal de las insti­
tuciones políticas, los intelectuales que trabajaron en esa línea p ro d u ­

22
jeron im p o rtan te obras que desarrollaban teorías que sustentaban su
análisis em pírico del ejercicio del gobierno. U n caso es Cari Friedrich,
quien podría ser clasificado com o viejo institucionalista, pero que pro­
dujo una serie de form ulaciones acerca del gobierno, com o «la Ley de
las R eacciones Anticipadas», que dem ostraba una considerable preo ­
cupación p o r el desarrollo teórico y las generalizaciones.
La principal incursión de W oodrow W ilson en la política com para­
tiva, The State (1898), contenía tam bién form ulaciones que bordeaban
lo teórico, en el sentido más am plio del térm ino. C om o caso ilustrati­
vo podem os m encionar que, al intro d u cir el tem a del análisis com pa­
rativo, W ilson se pregunta (p. 41) cuáles son las funciones del gobier­
no, una pregunta que presagia algo del po sterio r funcionalism o en la
política com parativa. Más adelante, al exam inar el gobierno en la Edad
Media, propone (pp. 104-105) una m initeoría de la form ación del go­
bierno. El grueso del libro es descriptivo, pero contiene tam bién cier­
to pensam iento teórico.
Esta manera de concentrarse en los aspectos formales de los sistemas
políticos dio origen a otra de las críticas de los estudiosos más «m oder­
nos» de la ciencia política. Esos críticos sostenían que, en prim er lugar,
aquel form alism o les ocultaba a los investigadores ciertos rasgos infor­
males de la política, o bien los llevaba a dar por sentado que las funcio­
nes clave de u n gobierno tendrían que ser realizadas dentro de la orga­
nización form alm ente designada: los parlam entos dictan las leyes y los
poderes ejecutivos las ponen en vigencia. Además, el formalismo tendió
a hacer a la ciencia política más etnocéntica de lo que debería haber si­
do (Macrídis, 1955). C o n tales supuestos formalistas, la ciencia política
no podía funcionar bien en países m enos desarrollados o en países que
carecieran de las estructuras constitucionales com unes en los países oc­
cidentales (A lm ond y C olem an, 1960). Por lo tanto, para abarcar un
m undo más amplio, la ciencia política tendría que aprender a valerse de
otras formas de análisis, que fueran lo suficientem ente generales com o
para poder ser aplicadas a prácticam ente cualquier sistema político.

El holismo

M uchos viejos institucionalistas fueron de algún m odo comparativistas.

En cierta form a estaban obligados a serlo, dado que su énfasis en el aná-

23
lisis form al-legal les exigía usar otros sistemas para poder obtener algu- f
na variación.10 C uando elaboraban su análisis comparativo, los especia- |
listas que seguían esta línea solían com parar sistemas íntegros en vez de |
exam inar instituciones individuales com o p o r ejem plo, las legislaturas. |
Esta estrategia contrastaba con la tendencia contem poránea, que des- f
cribe y com para las instituciones que constituyen los sistemas, com o las J
legislaturas o los aparatos burocráticos. Todos esos elem entos del siste- $
ma debían ser organizados con miras a hacer inteligible el sistema. j
El holism o de este enfoque tam bién era natural, teniendo en cuen- j
ta el interés p o r las constituciones y las estructuras form ales, pero asi- |
m ism o tuvo ciertos efectos sobre el desarrollo de la investigación. El i
holism o tendía a apartar el análisis de la com paración, tal com o hoy se 'i
practica con frecuencia. Ya no se com paraban los países, sino que se los
describía, u n o tras otro. Analizar «la política de X» era, y es, una m a­
ñera de abordar el estudio de los países extranjeros (y tam bién del pro -
pió) sin una confrontación directa con la realidad política de otro m e­
dio. Al utilizar esa estrategia para la investigación resulta difícil hacer
generalizaciones —algo que tam poco era el objetivo de los viejos insti-
tucionalistas—porque cada país era tratado com o u n caso sui generis. :
El viejo institucionalism o tuvo tam bién una consecuencia m uy po~
sitiva: obligó a los politólogos a intentar com parar las complejas ín te r-
conexiones de la m ayoría de los fenóm enos políticos entre ellos m is- ;
mos y con el e n to rn o de la política. U n a de las argum entaciones del ■
nuevo institucionalism o es que la m ayor parte del análisis político in ­
form ado p o r los supuestos del conductism o o de la elección racional
tiende a separar la vida política de sus raíces culturales y socioeconó­
micas. La vida política se convierte entonces en una m era com pilación
de elecciones autónom as tom adas p o r los actores políticos relevantes.
Los viejos institucionalistas se regían p o r los conceptos de inclusión
(Granovetter, 1985) y com plejidad y no p o r los de autonom ía.
U na consecuencia últim a de la concentración en sistemas políticos
íntegros fue que se tendió a la form ulación de generalizaciones, lo que,
p o r ende, dificultó la construcción de teorías. Si los especialistas sólo
pueden com prender u n sistema político en su totalidad, se hace difícil
com parar; y la com paración es la fuente más im portante para el desa­
rrollo de la teoría en la ciencia política (D ogan and Pelassey, 1990; P e-
ters, 1997a). H ubo, p o r cierto, algunos intentos de com paración, lle­
vados a cabo p o r los viejos institucionalistas, y hasta com paraciones

24
por funciones de gobierno y no p o r país (especialm ente de burocracias
y partidos políticos), pero fueron más bien la excepción que la regla. N o
o b sta n te, sólo una pequeña porción del pensam iento de «mediano al­
cance» (La Palom bara, 1968) fue decisivo para el p o sterio r desarrollo
de la teoría política com parativa.

El historicismo

Los análisis de los viejos institucionalistas se caracterizaron tam bién por

tener una fuerte fundam entación histórica. Su análisis exam inó cóm o
los sistemas políticos de su tiem po estaban insertos en su desarrollo his­
tórico, com o tam bién en su presente cultural y socioeconóm ico. Así,
el argum ento im plícito era que para com prender cabalm ente de qué
manera se practicaba la política en d eterm inado país, el investigador
tenía que com prender la pauta de desarrollo que había producido ese
sistema. Adem ás, el co m p o rtam ien to individual (que para los viejos
institucionalistas significaba principalm ente el com portam iento de las
elites políticas) era una fu n ció n de su historia colectiva y de su com ­
prensión del significado de su política influenciada por la historia.
Esta im plícita concepción desarrollista de la política apuntaba tam ­
bién a las interacciones de la política y el en to rn o socioeconóm ico.
M ientras que gran parte de la ciencia política contem poránea tiende a
considerar que las interacciones actúan en una sola dirección —de la so­
ciedad a la política—, los viejos institucionalistas veían una pauta de in­
fluencia m utua y de largo plazo. Las acciones del Estado influían sobre
la sociedad en la mism a m edida en que la sociedad m oldeaba la políti­
ca. Por ejem plo, las leyes de Bísm arck acerca de los com ités de traba­
jadores obreros fueron decisivas para la form ación de un singular m o ­
delo alem án de relaciones industriales y, por lo tanto, de una particular
form a de capitalism o que persiste aún en ese país. Asimismo, fueron
tempranas decisiones acerca de la intervención del Estado las que m ol­
dearon el capitalism o n orteam ericano com o tam bién la naturaleza del
gobierno m ism o (H ughes, 1993; Sbragia, 1996).
La argum entación en favor de la com prensión histórica de u n país
y su política no es algo nuevo, y para la mayoría de los investigadores
especializados, difícilm ente sería polém ica; pero sí lo sería para ciertos
científicos sociales contem poráneos. Seguram ente estos especialistas

25
no estarían dispuestos a aceptar la declaración de H e n ry Ford de que
«la historia es palabrerío», pero sostienen que la historia es innecesaria
para com prender el co m portam iento político contem poráneo. D entro
de un m arco más individualista, y especialm ente en el m arco del enfo­
que de la elección racional, la especulación acerca de la posible utili­
dad o las reacciones psicológicas ante ciertos estím ulos son las causas
inm ediatas del com portam iento, y no cierta arraigada concepción de
la historia nacional (Bates, 1998).

E l análisis normativo

Por últim o, hay que señalar que los análisis de los viejos ínstituciona-
listas tenían un fuerte elem ento norm ativo. C o m o ya se hizo notar, la
ciencia política tuvo raíces claram ente norm ativas, y los viejos institu­
cionalistas vinculaban sus declaraciones descriptivas acerca de la políti­
ca con una preocupación p o r el «buen gobierno». Este aspecto se apre­
ció claram ente en los llamados «progresistas» norteam ericanos, que se
autocalificaban com o un m ovim iento en pro del buen gobierno, aun­
que tam bién fue característico de la mayoría de los viejos instituciona­
listas. El elem ento norm ativo fue tam bién u n blanco de ataque de los
reformistas disciplinarios de las décadas de 1950 y 1960, quienes abo­
gaban p o r la separación positivista de hecho y valor y p o r una discipli­
na que se ocupara principal, si no exclusivam ente, de los hechos.
Por consiguiente, el elem ento norm ativo de su análisis fue otro de
los puntos de la acusación dirigida a los institucionalistas por los refor­
mistas disciplinarios durante las décadas citadas. Casi p o r definición, la
preocupación de los institucionalistas p o r las norm as y los valores sig­
nificaba que su trabajo no podía ser científico, al m enos no en el sen­
tido positivista del térm in o (véase una crítica en Storing, 1962), Para
el viejo institucionalista, la distinción entre hecho y valor sobre la cual
tal ciencia social co n tem p o rán ea ha sido construida era sim plem ente
inaceptable com o caracterización de la vida social. Esas dos dim ensio­
nes de la vida estaban entrelazadas y constituían un todo para la inter­
pretación y el perfeccionam iento del gobierno.

26
Resumen

Los viejos institucionalistas elaboraron un rico e im portante cuerpo de

saber. Es fácil criticar su trabajo desde la ventajosa perspectiva de las
ciencias sociales tal com o se desarrollaron durante los últim os 50 años,
pero tal crítica es injusta con los fines y las contribuciones de los vie­
jos teóricos institucionalistas. Si bien no lo hicieron de un m odo ex­
plícitam ente teórico, aquellos estudiosos señalaron m uchos factores
que actualm ente im pulsan el análisis institucionalista contem poráneo.
El institucionalism o presagió los elem entos estructurales del gobierno,
como tam bién sus elem entos históricos y norm ativos. El nuevo insti­
tucionalism o creció no tanto para sólo reafirm ar algunas de las v irtu ­
des de la antigua form a de análisis, sino más bien para hacer una revi­
sión crítica de las supuestas fallas de lo que había llegado a ser el saber
convencional de la ciencia política. Por ello, para com prender a los
nuevos institucionalistas es preciso no sólo que com prendam os a los
viejos institucionalistas, sino que además entendam os las escuelas de
pensam iento que surgieron en el intervalo entre ios dos m om entos en
que uno y otro m ovim iento florecieron.

La revolución conductista y la revolución racional

Se habla con frecuencia de que la revolución conductista que tuvo lu­

gar durante las décadas de 1950 y 1960 transform ó fundam entalm ente
la disciplina de la ciencia política y tam bién, aunque en m enor m edi- *
da, otras ciencias sociales, com o la sociología. Esta «revolución» cons­
tituyó un cam bio fundam ental en la m anera en que se estudiaba la
ciencia política en las principales universidades de Estados U nidos. Por
otra parte, sirvió de pretexto para otro cam bio aún más fundam ental
en los conceptos que o rientan el trabajo de un significativo y cada vez
más influyente elem ento de la disciplina: el enfoque de la elección ra­
cional. Am bos m ovim ientos han transform ado decisivam ente la disci­
plina y, aunque son m uy diferentes entre sí en algunos aspectos, tienen
varios rasgos com unes. E n tre tales atributos se cuentan: la preocupa­
ción por la teoría y la m etodología, una tendencia antinorm ativa, pre­
misas básicas de individualism o y enfoque sistémico.

27
Teoría y metodología

U n o de los rasgos distintivos más im portantes de la revolución c o n ­

ductista fue la explícita preocupación p o r la elaboración de una teoría.
Se argum entó que si la ciencia política tenía que ser una verdadera
ciencia, debía elaborar una teoría. Tenía que desarrollar un c o n ju n to
de form ulaciones generales e internam ente coherentes que pudiera ex­
plicar los fenóm enos en diversos am bientes. Ya no bastaría con descri­
bir la política de algunos países y hacer interesantes interpretaciones de
esos sistemas, sino que las interpretaciones debían encajar en un m ar­
co teórico más general. .
A m edida que avanzaba la revolución conductista, se proponían y se
«sometían a prueba» incipientes teorías generales. Por ejem plo, en p o ­
lítica com parativa —el área más próxim a al viejo institucionalism o—el
funcionalism o estructural (A lm ond y C olem an, 1960; A lm ond y Po~
well, 1967) era u n fuerte candidato al dom inio teórico. D esde la pers­
pectiva del funcionalism o estructural se sostenía que todos los sistemas
políticos deben realizar ciertas funciones indispensables y que, p o r lo
tanto, la com paración consistiría en d eterm inar en varios países cuáles
eran las estructuras” que realizaban tales tareas y con qué grado de efi­
ciencia lo hacían. Este enfoque contenía asimismo una serie de su­
puestos sobre el desarrollo (W iarda, 1991), de m odo que a m edida que
los sistemas políticos se desarrollaban, se diferenciaban estructuralm en­
te y se secularizaban culturalm ente.
E n ciertas áreas de la disciplina, tales com o el com p o rtam ien to al
votar, se dio un enfrentam iento entre quienes adscribían el com porta­
m iento más bien a los factores sociales (por ejem plo, la clase social) que
im pactan sobre la vida de los ciudadanos (véase Franklin, 1985) y quie­
nes lo adscribían preferentem ente a factores psicológicos, sobre todo la
identificación partidaria (Campbell, Converse, M iiler y Stokes, 1960). En
ambos casos, com o tam bién en el de los estudiosos del com portam ien­
to de legisladores (Wahlke, Eulau, B uchanan y Ferguson, 1962),12ju e ­
ces (Schubert, 1965) y adm inistradores (Aberbach, P u tn am y R o c k -
m an, 1981), se consideraba que la vida política era una función de otras
características del individuo, pero aun así un fenóm eno individualista.
Si queríam os com prender el m undo de la política, se argum entaba, te­
níamos que observar a las personas que habitaban ese m undo y pregun­
tarles p o r qué hacían lo que hacían.

25
 El desarrollo teórico se dio, p o r cierto, com o parte de la revolución
conductista en la política, y la tendencia a producir form ulaciones ge­
nerales acerca del com p o rtam ien to político se hizo aún más evidente
con el crecim iento del enfoque de la elección racional. E n esta pers­
pectiva, en vez de quedar reducido a atributos sociales o psicológicos,
el com portam iento político se convirtió en una función de las m otiva­
ciones y cálculos económ icos. M ás específicam ente, se dio p o r senta­
do que los actores y los grupos políticos eran m axim izadores raciona­
les de la utilidad. P o r ejem plo, en una de las prim eras form ulaciones de
este p u n to de vista, A nthony D ow ns (1957) sostuvo que los políticos
maximizarían su utilidad buscando ser reelectos. D esde esa perspecti­
va, las plataform as de los partidos y las políticas de gobierno eran m e­
dios para lograr el fin de ser reelegidos, en vez de ser los fines mismos
de la política (véase tam bién Fiorina, 1982).
Tanto el enfoque conductista com o el de la elección racional exigí­
an que la ciencia política hiciera una fuerte inversión en m etodología
y que pensara m ucho más sistem áticam ente en la recopilación de evi­
dencias. Si bien para los viejos institucionalistas las observaciones de
un investigador inteligente y experim entado podían ser suficientes, los
nuevos enfoques, y especialm ente el conductism o, requerían que se
prestara sum a atención al desarrollo de los datos de m aneras que fue­
ran «intersubjetivam ente transmisibles» y replicables (PS sym posium
[simposio de C iencia Política]). T am bién había que som eter a prueba
las hipótesis derivadas de las teorías, y este paso requería niveles cada
vez más altos de form ación en m atem ática y estadísticas.

El sesgo antinormativo

El deseo de elim inar los elem entos norm ativos de la investigación en

ciencia política deriva del énfasis puesto sobre la idea de hacer ciencia
en ciencia política. C om o ya se señaló, los viejos institucionalistas te­
nían ideas norm ativas m uy claras respecto de la necesidad de lograr que
el gobierno actuara m ejor: desde luego, según sus propias definiciones
de la palabra «mejor». Su interés por la com paración reflejaba hasta cier­
to punto el deseo colectivo de saber cóm o funcionaban otros gobier­
nos, con el propósito de indagar si podían aprender algo que sirviera
para que su propio gobierno se desem peñara m ejor. C uando W óodrow

29
W ilson fue criticado p o r su disposición para aprender de la burocracia
im perial alem ana cóm o adm inistrar m ejor u n Estado y trasladar esas
ideas a los Estados U nidos republicanos, replicó, que si «alguien ve a un
asesino afilar m uy bien un cuchillo» (1887, p. 220), puede aprender a
afilar cuchillos, sin tener p o r eso que com partir las siniestras intencio­
nes del afilador. Por lo tanto, se podría decir que desde tal perspectiva
el valor central que el gobierno debía perseguir era la eficiencia.
Los críticos de los viejos institucionalistas sostenían que en el viejo
institucionalism o había im plicaciones m enos obvias y form uladas m e­
nos claram ente, y que tales im plicaciones no eran tan positivas com o la
preocupación p o r el buen gobierno. Sobre todo, argum entaban los crí­
ticos, había un fuerte sesgo en favor de la idea de que las dem ocracias
industrializadas del m undo presentaban un m odelo —o en realidad «el
modelo» —de cóm o había que co n d u cir el gobierno. A hora bien, de
algún m odo aquel énfasis en las instituciones form ales y legales daba a
en ten d er que los países con organización m enos form alizada no tenían
realm ente g obierno en un sentido estricto. Tal vez lo más interesante
de esta argum entación haya sido que los críticos de enfoques com o el
funcionalism o estructural y «la C ultura Cívica» (Almond y Verba, 1963)
se apresuraron a puntualizar que las nuevas form as de análisis contenían
tam bién m uchas de las antiguas parcialidades, aunque disfrazadas con
un lenguaje más com plejo.

E l individualismo metodológico

U n o de los principios fundam entales del análisis conductista y de la

elección racional es el individualism o m etodológico. Según esta con­
cepción, en los contextos políticos los actores son individuos y, p o r lo
tanto, la única perspectiva adecuada para la indagación política es p o ­
n e r el foco en los individuos y sus com portam ientos. E n el análisis
conductista este individualism o es relevante, no sólo p o r razones m e­
todológicas, sino tam bién porque el foco de la investigación está pues­
to con frecuencia en el individuo, ya sea com o votante, partidario de
una o pinión o m iem bro de la élite política. En el análisis de la elección
racional son los supuestos de la m axim ización del provecho individual
los que o rien tan el enfoque íntegro y le otorgan su po d er analítico,
tanto al exam inar individuos com o conjuntos de individuos.

30
 Este enfoque afirm a decididam ente que el análisis político y social
debe centrarse en los individuos. Las colectividades sociales com o par­
tidos políticos, grupos de interés o cuerpos legislativos no tom an deci­
siones. D entro de las colectividades las decisiones son tomadas por las
personas, y existen reglas que p e rm ite n sum ar los com portam ientos
individuales.13 Sin em bargo, la respuesta institucionalista es que la m is­
ma gente tom aría decisiones diferentes según la índole de la institución
dentro de la cual esté actuando en determ inado m om ento. U na perso­
na podría, así, com portarse de una m anera que m axim ice la utilidad o
el beneficio m ientras trabaja durante la semana, pero com portarse de
forma más altruista cuando está en la iglesia o en la sinagoga el fin.de
semana. Y si esto es así, cabe preguntarse qué im porta más, si el indi­
viduo o el am biente.54

El enfoque sistétnico

Los institucionalistas tradicionales se concentraron en las instituciones

formales de g o b iern o y en las constituciones que producían esas es­
tructuras. La revolución conductista en la ciencia política tendió a re­
vertir com pletam ente ese énfasis y a concentrarse en los «insumos» [in-
putsj desde la sociedad al «sistema político» (Easton, 1953). En esta
perspectiva de la política lo realm ente im portante era: el voto, la acti­
vidad de los grupos de interés y form as aún m enos legales de articula­
ciones, que luego eran convertidas en «productos» [outputs]. Para los
críticos del enfoque, dentro de esta concepción de un sistema político
las instituciones form ales de g o b iern o se reducían a una «caja negra»
donde casi m ágicam ente se producía la transform ación de los insumos
en p roductos.ío
Estas características de la ciencia política en aquel m om ento pueden
verse claram ente en una serie de estudios de elecciones de políticas,
donde se sostenía que «la política no im porta». E n esos estudios (Dye,
1966; Sharkansky, 1968; pero véase Peters, 1972) se argum entaba que
la política, y especialm ente la política que se da dentro de las institu­
ciones form ales, no podía explicar las elecciones de políticas específi­
cas con la mism a eficacia que los indicadores del en to rn o socioeconó­
mico. A un esta línea de estudio y sus resultados sufrieron la influencia
del enfoque sistém ico de la época. E n vez de exam inar la com pleja y

31
 mi usmMJtzu

en gran m edida determ inativa tom a de decisiones que tiene lugar den­
tro de las instituciones form ales que crean las políticas, este trabajo uti­
lizó las m ediciones de insum o (el voto p o r partidos, m ediciones de
apertura) com o las únicas m ediciones para identificar el im pacto p o ­
tencial de la política.
Si bien es fácil argum entar que el viejo institucionalism o excluía
muchas interesantes e im portantes características del com portam iento
político masivo, la revolución conductista pareció irse al otro extrem o.
La revolución conductista negó la im portancia de las instituciones for­
males para determ inar los productos del gobierno, aun cuando en alguna
m edida se interesaran en el com portam iento de los individuos dentro
de esas instituciones. Y la principal preocupación era el com porta­
m iento, y no el desem peño del gobierno. Por otra parte, la dirección de
la causalidad era de una sola dirección: la econom ía y la sociedad in ­
fluenciaban la política y las instituciones políticas. El institucionalism o,
tanto el viejo com o el nuevo, sostiene que la causalidad puede ir en am ­
bas direcciones y que las instituciones m oldean el orden social y el o r­
den económ ico. Por ejem plo, actualm ente la mayoría de los m ercados
no son el resultado de las interacciones aleatorias de los com pradores,
sino estructuras que han sido sistem áticam ente creadas por el gobierno
a través de la regulación y que inhiben las acciones autónom as o al azar
de los participantes (W hitely y K ristensen, 1997).
E1 enfoque de la elección racional es potencialm ente algo más hos­
pitalario para el institucionalism o. La elección racional aplica sus m o ­
delos tanto al com portam iento individual com o a la tom a de decisio­
nes colectiva, aunque siem pre dando p o r sentado que las instituciones
son poco más que m eros m edios para sum ar las preferencias de los in­
dividuos. D esde este p u n to de vista, las instituciones poseen alguna
realidad y cierta influencia sobre los participantes, tal vez por la única
razón de que las regulaciones institucionales o constitucionales esta­
blecen los parám etros para el com portam iento individual (Buchanan y
Tullock, 1962). Lo que el enfoque de la elección racional niega es que
las instituciones desem peñen algún papel significativo en la d e te rm i­
nación de las preferencias de los participantes. Estas suelen ser exóge-
nas y estar determ inadas antes de la participación, algo que los institu-
cionalistas negarían decididam ente.

32
£1 conductismo y la elección racional com o trasfondo
para el nuevo institucionalismo

El éxito de estas dos revoluciones en la disciplina constituye el telón de

fondo contra el cual nació el nuevo institucionalism o. Los prim eros
defensores del nuevo institucionalism c^ especialm ente James M arch y
jo h an O lsen, quienes dieron n om bre al m ovim iento (1984), hicieron
declaraciones positivas acerca de lo que creían que la teoría política
em pírica debía ser. N o obstante, en ese proceso tam bién hicieron va­
rias declaraciones críticas acerca de p o r qué ellos consideraban que la
disciplina había perdido el rum bo. N o propiciaban un retorno total al
statu quo ante, pero sí puntualizaban que era preciso reafirm ar ciertos
rasgos del an terio r análisis institucional. Sostenían, sobre todo, que los
enfoques conductista y de elección racional se caracterizaban p o r su
contextualism o, reduccíonism o, utilitarism o, funcionalism o e instru-
m entalismo. A lgunos de estos térm inos son similares a los que utilizo
para mis propias descripciones de la índole de los dos enfoques pre­
sentados arriba, pero M arch y O lsen los usaron con connotaciones más
peyorativas.
El contextualismo que M arch y O lsen analizan es m uy similar al en­
foque sistém ico presentado an terio rm en te. El argum ento que p ro p o ­
nen es que la ciencia política contem poránea, p o r lo m enos en la épo­
ca en que ellos escribían, subordinaba los fenóm enos políticos a los
fenóm enos contextúales, tales com o el crecim iento económ ico, la es­
tructura de clase y los clivajes socioeconóm icos (1984, p. 738). Y lo
que tal vez sea más im portante aún, a diferencia del fundam ental papel
asignado al Estado en el pensam iento institucional tradicional, en la
ciencia política contem poránea descrita p o r M arch y O lsen la política
depende de la sociedad. Esto contrasta con la noción de que o bien la
sociedad depende del Estado y las leyes para definir su existencia, o
bien ambas existen en una condición orgánica de m utua dependencia.
Así, los estudiosos del tem a p u ed en hablar de que la «reincorporación
del Estado» (Evans, R ueschm eyer y Skocpol, 1985; A lm ond, 1988)
constituyó u n evento teórico fundam ental.16
Asimismo, el reduccíonismo identificado p o r M arch y O lsen se refiere
a que tanto el enfoque conductista com o el de la elección racional tien­
den a reducir el com portam iento colectivo al com portam iento indivi­
dual. Además, se hacen derivar las propiedades de las colectividades di­

33
rectam ente de las elecciones de los individuos, y no viceversa; nunca se
ve a los individuos tam bién influenciados por las norm as, reglas y valo­
res de las instituciones. Los autores lo expresan así (1989, p. 4):

la creencia central es que los resultados en el nivel co lectiv o d ep en d en só­

lo de las com plejidades de las interaccion es entre los actores individuales,
que los con cep tos que sugieren un com p o rta m ien to a u tó n o m o en el n i­
vel colectiv o son sin duda superfluos y p robablem ente perjudiciales.

M arch y O lsen argum entan que esta «creencia central» descom po­
ne el com portam iento colectivo en sus m enores com ponentes y, por lo
tanto, no deja espacio para ningún im pacto apreciable de las estructu­
ras mayores de la sociedad y la organización política.
El utilitarismo de M arch y O lsen se vincula con la tendencia a valo­
rar las decisiones p o r lo que ellas producen para el individuo, en vez de
considerar que representan cierto valor intrínseco y propio. El utilita­
rism o puede vincularse más claram ente con el análisis de elección ra­
cional que con el conductism o. El supuesto fundam ental de la elección
racional es que las personas actúan para m axim izar su beneficio perso­
n a l.17 Así, para los institucionalistas, actuar dentro de una estructura
institucional im plica asum ir com prom isos con valores diferentes de los
personales, y tiene además un m arcado elem ento norm ativo. Por otra
parte, M arch y O lsen sostienen que la tom a de decisiones es prospec­
tiva y que no podem os saber lo que será beneficioso para nosotros en
el futuro, ya que operam os bajo el «velo de ignorancia» de R aw ls
(1970). Por consiguiente, al tom ar decisiones tal vez sea cabalm ente ra­
cional apoyarse más bien en los criterios institucionales establecidos
que intentar m axim izar el bienestar individual.
Pensar la historia desem peña u n significativo papel para los nuevos
institucionalistas, y el funcionalismo representa una crítica de la m anera
en que los enfoques conductista y de elección racional habían tratado
la historia. El argum ento de M arch y O lsen es que las escuelas do m i­
nantes de la ciencia política su ponen que la historia es u n eficiente
proceso que avanza hacia cierto equilibrio. D e este m odo, el fu n cio ­
nalismo estructural en política com parativa supone que las sociedades
se m ueven de formas más elem entales de organización política a formas
más elevadas. D e la mism a m anera, los estudiosos de los partidos p olí­
ticos —por ejem plo D ow ns (1957) o Laver y H u n t (1992)—dan p o r sen-

34
 tado que los partidos avanzan hacia cierto equilibrio com petitivo basa­
do en adaptaciones conscientes a las exigencias del m ercado p o lítico.18
En -cuanto a los estudiosos de las instituciones, suelen otorgarle m enos
funcionalidad a la historia y dan p o r sentado que los procesos políticos
son más difíciles y dificultosos de lo que creen sus colegas de otros cam ­
pos teóricos. ?
Por últim o, M arch y O lsen sostuvieron que la ciencia política co n ­
tem poránea se caracterizaba p o r el instrumentalismo, o sea el dom inio
de los resultados sobre el proceso, la identidad y otros im portantes va­
lores sociopolíticos. E n otras palabras, se analiza la vida política com o
si sim plem ente actuara a través del sector público y no se la considera
una com pleja interacción de sím bolos, valores y hasta aspectos em o ti­
vos del proceso político. E n la m edida en que los actores políticos par­
ticipan en acciones simbólicas, el análisis político contem poráneo puede
ver esto sólo com o intentos más utilitarios de legitim ar sus decisiones
políticas en vez de com o u n co m ponente del arte de gobernar. M arch
y O lsen sostienen que la m ayor parte de la ciencia política con tem p o ­
ránea presenta com o insignificantes el ritual y la cerem onia, las partes
que B agehot (1928) describió alguna vez com o «las partes dignas de la
Corona».
Basándose en estas críticas de la ciencia política de la época —y, pa­
ra ser justos, sus caracterizaciones de la ciencia política siguen siendo
una descripción correcta a finales de la década de 1990—, M arch y O l­
sen propusieron crear un nuevo institucionalism o. Ese nuevo in stitu ­
cionalismo reem plazaría las cinco principales características de la cien­
cia política por una concepción que colocara la acción colectiva en el
centro del análisis. La acción colectiva, en vez de seguir siendo un
acertijo, com o lo es para los econom istas, se convertiría en el enfoque
fundam ental para en ten d er la vida política.19 Adem ás, la relación entre
las colectividades políticas y su en to rn o socioeconóm ico debe ser una
relación recíproca, en la que la política tenga la opción de m oldear la
sociedad, y la sociedad de m oldear la política. Así, con una concepción
de la política más institucional y de facetas m últiples, la ciencia políti­
ca podría realm ente ser capaz de en ten d er y explicar el com plejo fe­
nóm eno que hem os elegido com o tem a.

35
Las diversas versiones de la teoría institucional

H em os sostenido que el nuevo institucionalism o contiene diversos en­

foques de los fenóm enos institucionales. A un sin am pliar dem asiado
nuestro campo, es evidente que actualm ente circulan p o r lo m enos seis
versiones del nuevo institucionalism o. Al encarar el trabajo de investi­
gación, la mayoría se autodenom ina con el térm ino «institucionalismo»
o alude a la existencia de otras form as de pensam iento institucional.
Existe una rica bibliografía, pero esa m ism a riqueza plantea un proble­
ma de com prensión. ¿Se trata realm ente de un solo enfoque de la cien­
cia política o los conceptos e intenciones de las diversas versiones del
nuevo institucionalism o están demasiado separadas com o para ser pues­
tas bajo un denom inador com ún?

Institucionalismo: ¿de qué estamos hablando?

Por una parte, es posible aceptar sim plem ente las declaraciones de la
mayoría de estos enfoques de que son institucionales; pero por otra, es
decisivo que nos preguntem os qué criterios debem os tener en cuenta
que podrían descalificar cualquier tentativa de alguno de esos enfoques
de colarse en el partido institucionalista utilizando falsas afirm aciones.
¿Q ué hace que d eterm inado enfoque de la actividad social y política
sea particularm ente «institucional»? Los detalles de la respuesta p u ed en
variar según cuál sea la versión discutida, pero de todos m odos deben
existir algunos elem entos básicos que sean com unes a todos los enfo­
ques, sí es que ha de haber algo que valga la pena discutir com o cor­
pus com ún de trabajo académ ico.
Q uizá el elem ento más im portante de una institución sea que es, de
alguna m anera, u n rasgo estructural de la sociedad y /o la form a de go­
bierno. Esa estructura puede ser form al (una legislatura, un organism o
dentro de la burocracia pública o un m arco legal) o inform al (una red
de organizaciones interactuantes, u n conjunto de norm as com partidas).
U na institución trasciende a los individuos e implica a grupos de indi­
viduos a través de cierto conjunto de interacciones pautadas que son
predecibles según las relaciones específicas que existen entre los actores.
U na segunda característica sería la existencia de cierta estabilidad a
través del tiempo. Varios individuos pueden decidir encontrarse para to ­

36
mar café cierta tarde. Esto podría ser m uy agradable, pero no sería una
institución. Pero si deciden, p o r el contrario, encontrarse todos los ju e ­
ves p o r la tarde a cierta hora y en cierto lugar, eso empezaría a adquirir
las características de una institución. Además, si todas esas personas fue­
ran senadores, la reunión bien podría ser im portante para nuestro inte­
rés por las instituciones en la ciencia política. Algunas versiones del ins­
titucionalismo sostienen que ciertas características de las instituciones
son sum am ente estables y, por lo tanto, predicen el com portam iento so­
bre esa base, m ientras que otras hacen a las instituciones más cam bian­
tes. Sin embargo, todas requieren cierto grado de estabilidad.
La tercera característica de una institución es que debe afectar al
com portam iento individual. C o n tin u an d o con nuestro trivial ejem plo
de las reuniones para tom ar un café, podem os decir que no es una ins­
titución si los m iem bros no asignan cierta im portancia al hecho de
reunirse. E n otras palabras, una institución debe, en cierto m odo, res­
tringir el com portam iento de sus m iem bros. Pero para que se trate de
una institución, las restricciones, form ales o inform ales, deben existir.
Por últim o, y aunque esta característica puede no ser tan relevante
como las otras, entre los m iem bros de la institución debe haber cierto
sentido de valores com partidos. Esta perspectiva es fundam ental para el
institucionalism o norm ativo de M arch y O lsen, y tam bién aparece cla­
ramente en otras versiones, com o p o r ejem plo, las versiones sociológi­
ca e internacional del institucionalism o. A un en la versión de la elec­
ción racional debe haber un conjunto de valores relativamente comunes
o, de lo contrario, los incentivos, tan im portantes para sus m odelos, no
funcionarían igualm ente bien para todos los participantes de la insti­
tución.

Las teorías institucionales

El prim ero de los enfoques es el que adelantaron M arch y O lsen en su

artículo fundacional (1984) y luego en otros escritos (1989; 1995). Al
examinar esta bibliografía m e referiré a ella com o institucionalismo nor­
mativo. Se seleccionó esta denom inación debido al fuerte énfasis que es­
tos autores p o n en en las norm as de las instituciones com o m edios de
com prender cóm o funcionan estas y cóm o determ inan, o al m enos
moldean, el com portam iento individual. M arch y O lsen subrayan fuer­
tem ente la «lógica de lo adecuado» com o m edio para m oldear el com ­
p o rtam iento de los m iem bros de la institución.20 Estos valores pueden
penetrar el m arco de referencia de los individuos, pero son difíciles de
ubicar dentro de una estructura de m axim ización de la utilidad.
La escuela que más fuertem ente contrasta con los conceptos de los
institucionalistas norm ativos es la de los institucionalistas de la elección ra­
cional [Rational Choice Institutionalists], Los estudiosos que trabajan den­
tro de este marco teórico sostienen que, en vez de guiarse por norm as y
valores, los com portam ientos son una función de las reglas y los incen­
tivos. Para este grupo las instituciones son sistemas de reglas y alicientes
para el com portam iento, dentro de las cuales los individuos tratan de
maximizar su beneficio (Weingast, 1996). Además, las instituciones pue­
den dar respuesta a uno de los problem as más molestos del análisis de
elección racional: el de cóm o alcanzar cierto equilibrio en m edio de un
conjunto de egoístas racionales. Estos m odelos son explícitam ente fun-
cionalistas y argum entan que las instituciones surgen para satisfacer n e ­
cesidades sociales y económ icas (véase K night, 1992, p. 94).
El tercer abordaje del papel de las estructuras en el gobierno es el ins­
titucionalismo histórico [Historical Institutionalism]. Para estos investigadores,
el punto de partida para el análisis está en las decisiones que se tom an
tem pranam ente en la historia de toda política y de todo sistema de go­
bierno. Estas decisiones políticas iniciales, y los comprom isos institucio­
nalizados que de ellas surgen, supuestam ente determ inan las decisiones
posteriores. Si al analizar el curso de una política no entendem os esas
decisiones iniciales, se tornará difícil entender la lógica de su desarrollo.
Según sostuvo u n especialista (Krasner, 1984), las políticas dependen del
rum bo que tom en, y una vez lanzadas por ese rum bo lo siguen hasta que
alguna fuerza política lo suficientem ente fuerte los desvía de él.
Los institucionalistas empíricos [Empirícal Institutionalists] están más p ró ­
ximos al viejo institucionalism o que cualquiera de los grupos aquí ana­
lizados, con excepción quizá de los institucionalistas norm ativos. Los
institucionalistas em píricos argum entan que la estructura del gobierno
marca una diferencia en la m anera en que se procesan los políticas y en
las decisiones que tom an los gobiernos. Algunos institucionalistas de es­
ta línea utilizan categorías m uy convencionales, com o la diferencia entre
gobiernos presidencialistas y parlamentarios (Weaver y R ockm an, 1993).
Otros, en cambio, se valen de categorías analíticas, com o por ejemplo, la
denom inada «puntos de decisión» (Im m ergut, 1992a).
 A m edida que nos internam os en varias de estas áreas de la teoría ins­
titucional, las conexiones directas con el institucionalism o pueden to r­
narse más remotas. A pesar de ello, es im portante intentar com prender
los aspectos estructurales e institucionales de estas perspectivas teóricas,
con miras a tener un cuadro más com pleto del lugar que se asigna a las
instituciones en la disciplina. U na de 1%-s formas m enos obvias de la teo­
ría institucional es el institucionalismo internacional [International Institutio-
nalism]. C o n esta denom inación no m e refiero al papel de las Naciones
Unidas o del Fondo M onetario Internacional, sino más bien al lugar teó­
rico asignado a la estructura al explicar el com portam iento de los Esta­
dos y de los individuos. U n o de los ejem plos más claros es la teoría del
régim en internacional (Krasner, 1983; R ittberger, 1993), que da por
sentada la existencia de interacciones estructuradas de m anera m uy si­
milar a lo que sería de esperar dentro de instituciones de nivel estatal.
Por últim o, exam inarem os el institucionalismo social [Societal Institutio-
nalisnt], una expresión poco feliz para describir la estructuración de re­
laciones entre Estado y sociedad. El m odelo pluralista de las relaciones
Estado-sociedad co m ú n en Estados U nidos da p o r sentado un patrón
laxo y en gran m edida no institucionalizado de las interacciones entre
los grupos de interés y el Estado. Las conceptualizaciones de estas rela­
ciones, incluyendo el corporativism o (Schmitter, 1974) y el pluralismo
corporativo (ÍLokkan, 1966), im plican una interacción más estructura­
da entre los actores oficiales y n o oficiales en el proceso de gobierno, y
por ello se acercan a la condición institucional (véase capítulo 7). Asi­
mismo, u n reciente análisis de red de estas relaciones (Knoke y Lau-
mann, 1987; M arsh y BJiodes, 1992a) im plica tam bién un significativo
grado de estructuración de las interacciones y puede ser ampliado para
abarcar las relaciones dentro del gobierno com o tam bién entre gobier­
no y sociedad. Así, aplicar a esta bibliografía una caracterización insti­
tucionalista no parece violar su m odelo básico de pensam iento, aunque
estas relaciones pautadas puedan no corresponderse demasiado estre­
chamente co n otros m odelos de teoría institucional.

Nota sobre otras disciplinas

Hasta este punto la exposición se ha centrado en la ciencia política. Esta es

mi área de interés y especialización, y es tam bién la disciplina dentro de la

39
cual han tenido lugar la mayoría de los debates más serios sobre cuestiones
teóricas. Ello se debe en parte a que la ciencia política ha sido más ecléc­
tica que la mayoría de las disciplinas para tom ar en préstamo los enfoques
de otras, mientras que, com o sostenemos en este trabajo, el instituciona­
lismo representa una vuelta a los principios originales de la disciplina. Pe­
se a su concentración en una disciplina única, en otros campos de las cien­
cias sociales se están desarrollando los mismos debates. Las cuestiones
metodológicas y teóricas fundamentales acerca de cóm o explicar el com ­
portam iento colectivo se aplican en casi todas las ciencias humanas. ¿Po­
demos acaso reducir el com portam iento colectivo a la mera suma de com ­
portam ientos individuales? Si la simple agregación es insuficiente ¿no
corremos el riesgo de reificar las colectividades y de asignarles las propie­
dades humanas de la volición y la decisión, algo que es erróneo?
La polém ica sobre estos temas subió de tono en el cam po de la eco­
nom ía, con el renacim iento de una línea de la econom ía institucional
que alguna vez fue fuerte.21 Esto se debió sobre todo al trabajo de los
estudiosos com o D ouglas N o rth (1990), Prem io N obel en la discipli­
na, y a la creciente im portancia de los m odelos de elección racional de
las instituciones políticas y sociales (Shepsle, 1989; O strom , 1990) que
tendieron un pu en te entre la ciencia política y la econom ía. Tal com o
en la ciencia política, en econom ía se ha dado cierta reacción en con­
tra de las concepciones individualistas de la teoría m icro económ ica
contem poránea, com o tam bién u n gran interés p o r com prender los
efectos que las estructuras más grandes, aparentem ente amorfas, tienen
sobre el co m portam iento de individuos presum iblem ente autónom os
y racionales. Por cierto, algunos de los conceptos más im portantes pa­
ra la econom ía —por ejem plo, el concepto de m ercado—parecen poseer
ciertas propiedades colectivas que trascienden la m era sum a de deci­
siones individuales y que m uchas veces son m encionadas en térm inos
institucionales (W illiam son, 1985).
T am bién en la sociología se ha dado un im p o rtan te renacim iento
del interés por el análisis institucional. Tal vez en la sociología el con­
flicto acerca de esta cuestión no haya sido tan grande debido a que en
esta disciplina las dos líneas de pensam iento coexisten m ejor. E n el
cam po de la sociología existe una fuerte tradición de análisis in stitu ­
cional que se rem onta a figuras m onum entales com o M arx, W eber y
D urkheim . La sociología histórica tam bién puso gran énfasis en el pa­
pel de las instituciones (W ittfogel, 1957; Eisenstadt, 1963; véase tam -

40
bien Finer, 1997). Más recientem ente, la línea de la sociología organi-
zacional trató de m antener vivo el interés por el com portam iento no
individual (Scott, 1995b). Al m ism o tiem po, la sociología ha tenido
también una fuerte tradición de análisis de nivel micro, incluyendo una
sustancial atención a la sociología política com o tam bién a las interac­
ciones a través de los niveles de análisis (Achen y Shively, 1995).
A unque con escasa polém ica, se puede detectar cierto renacim ien­
to dé la teorización institucional explícita. D iM aggio y Powell (1991,
p. 13) ofrecen un am plio exam en de las diferencias entre viejo y nue­
vo pensam iento institucional en sociología. Los autores argum entan
que los dos cuerpos de bibliografía tien en m uchos puntos en co m ú n
(especialmente el rechazo del análisis racionalista de las organizacio­
nes), pero difieren en cuanto a las fuentes de la irracionalidad que ven
en las instituciones. T am bién difieren en su posición frente a la rela­
ción de las instituciones con su en to rn o y al papel que con frecuencia
se asigna a la política com o elem ento m oldeador de las instituciones.
El im pulso para este cam bio en la teoría sociológica parece ser una
reacción a la rápida difusión de los argum entos acerca de la individua­
lización de las sociedades (Cerny, 1990; Z u rn , 1993) y el análogo for­
talecim iento del individualism o m etodológico en otras disciplinas de
las ciencias sociales, especialm ente la econom ía (Scott, 1995b). La so­
ciología tam bién ha sido arrastrada a varias de sus guerras culturales in­
ternas sobre la diferencia de apreciación acerca de la m edida en que la
globalización y la hom ogeneízación de la sociedad está m eram ente di­
fundiendo el pensam iento occidental y w eberiano, com o tam bién los
conflictos entre la co n cep ció n parsoniana de la acción social y otras
concepciones. Todas estas tesis son de algún m odo conocidas en el
pensam iento social, y para la sociología el nuevo institucionalism o ha
sido sobre todo un retorno a sus raíces intelectuales, com o tam bién lo
fue el renacim iento del institucionalism o en la ciencia política.

Plan del libro

H abiendo identificado ya siete perspectivas institucionalistas dentro de

la ciencia política y la sociología, pasaré a examinarlas más a fondo y
una por una. Además, form ularé una serie de preguntas dirigidas a ex­
plorar los conceptos que las sustentan:

41
 1. Según este enfoque, ¿qué es una institución? ¿Q ué criterios
pueden utilizarse para determ in ar si una institución existe o no?
2. ¿C óm o se form an las instituciones? ¿Q ué es el proceso de insti-
tucionalización? ¿Existe tam bién u n proceso, idéntico, de desinstitu-
cionalización, que tiene la m ism a dinám ica (Eisenstadt, 1959)?
3. ¿C óm o cam bian las instituciones? ¿C óm o cam bian intencional­
m ente y cóm o evolucionan sin las acciones conscientes de quienes las
diseñan?
4. ¿C óm o interactúan individuos e instituciones? Si se supone que
las instituciones m oldean el com portam iento hum ano, ¿cóm o se ejer­
ce esa influencia en la práctica? ¿Se ejerce de la m ism a m anera en to ­
das las instituciones políticas?
5. ¿De qué m anera explica este enfoque el com portam iento? ¿Se
puede refutar esa explicación? ¿Existe algún m o d o de diferenciar las
influencias individuales de las colectivas sobre el com portam iento?
¿Hay m aneras de generar hipótesis verificables desde esta perspectiva?
¿Pueden esas hipótesis diferenciarse de las que surgen de otras perspec­
tivas del institucionalism o?
6. ¿Cuáles son los lím ites de la explicación que usa este enfoque?
¿Q ué puede hacer y qué no puede hacer? ¿Hace afirm aciones em píri­
cas y teóricas que no pueden ser justificadas?
7. ¿Cuál es la postura de esta tendencia acerca del diseño de insti­
tuciones? ¿Es posible diseñar instituciones deliberadam ente, o ellas son
un desprendim iento orgánico de los procesos hum anos que escapa al
diseño?
8. Y p o r últim o está la pregunta deontológica: ¿qué es una buena
institución y qué criterios norm ativos form an parte la teoría, explícita
o im plícitam ente?

Estas preguntas abordan tanto la condición científica de la teoría co­

m o su utilidad para la descripción del com portam iento político. C om o
sucede con frecuencia en la investigación en ciencias sociales, los enfo­
ques teóricos que se desem peñan bien según ciertos criterios parecen,
sin embargo, desem peñarse mal según otros, de m odo que el investiga­
dor que quiera elegir uno de estos enfoques de las instituciones se verá
obligado a elegir cuidadosam ente y además deberá tener m uy claro cuá­
les son sus expectativas al estudiar las instituciones.

42
Notas

1. Se encontrará una temprana e influyente form ulación de los principios del

conductismo en la ciencia política en: H einz Eulau (1963). Para una form ulación
similar sobre el análisis de la elección racional, véase R iker y O rdeshook (1973).
2. Tal vez «reavivar» no sea la palabra adecuada, dado que el com portam ien­
to a nivel individual fue dado por sentado por la escuela anterior de los institu­
cio n a lista s o ignorado por irrelevante en un m undo p olítico dom inado por las
instituciones.
3. Véase una form ulación epistem ológica general de la necesidad de utilizar
enfoques com plem entarios en las ciencias sociales en R oth (1987).
4. Al decir «el observador o la observadora» pretendem os algo más que ser
políticam ente correctos. G w endolyn Cárter (1962) fue una importante figura en
la descripción de las instituciones políticas durante las décadas de 1960 y 1970.
5. La publicación postuma (1997) de la obra en tres volúm enes de Samuel Fi­
ner, un estudio de la historia del gobierno, es m uy representativa del trabajo aca­
dém ico en la vieja tradición del institucionalismo.
6. Esto sigue siendo así aún hoy, com o se puede apreciar en la escuela de los ins­
titucionalistas normativos (capítulo 2) y los institucionalistas históricos (capítulo 4).
7. Estoy en deuda con el capítulo introductorio de Harry Eckstein (1963) en
Eckstein and Apter, C om parative P olitícs, por haberme llamado la atención sobre
estos autores. Esto sucedió primero durante mis estudios de grado, y después más
recientemente.
8. Este concepto está cambiando, hasta en los países germ ánicos. Véase R e i-
chard, 1997,
9. D esde luego, esto se vincula estrechamente con el legalismo que ya se dis­
cutió com o com ponente de esta aproximación a la disciplina.
10. D ifícilm ente estos especialistas hubieran usado el lenguaje de la variación,
pero la lógica de la comparación que usaban es prácticamente idéntica a las m e­
todologías más formalizadas actualmente en uso.
11. Algunas de las funciones indispensables del sistema político eran: recluta­
m iento, articulación del interés, agrupación del interés, elaboración de las reglas,
aplicación de las reglas, adjudicación de las reglas y com unicación política (Al­
m ond y Powell, 1967).
12. En los primeros tiem pos del conductism o hubo una excepción: el estu­
dio que se concentró en el análisis de los roles de los legisladores y sostuvo que
estaban determinados en gran medida por las instituciones.
13. En Washington circula el siguiente refrán: «Los edificios no hacen llamadas
telefónicas». Esto significa simplemente que no fue la Casa Blanca la que llamó, si­
no que un miembro del equipo del Presidente en la Casa Blanca hizo una llamada.
14. U na respuesta lógica en la línea de la «elección racional» es que ambos
com portam ientos m axim izan los beneficios individuales, cada uno en su m o ­
m ento. Pero si esa es la respuesta, entonces la teoría no puede ser refutada.

43
 15. Si se desea consultar una visión más amplia utilizando diversas obras de
Easton, véase Kriek (1995).
16. Esto también se aplica especialmente a la ciencia política norteam erica­
na. Para la mayor parte de la ciencia política europea, el Estado nunca desapare­
ció realmente.
17. U n problema im portante de la elección racional com o «ciencia» es que
esta form ulación no pueda ser refutada. Aun si los individuos actúan de una ma­
nera que desde fuera parece ser extremadamente irracional, siempre puede argu­
mentarse que en su propio «cálculo optimista» la decisión puede ser la correcta.
18. Este punto de vista podría tener cierta credibilidad en el sistema biparti­
dista de Estados U nidos (en el que se basó la argumentación), pero no se sostie­
ne cuando es confrontado con los sistemas mukipartidistas, en los que los parti­
dos tienen profundas raíces históricas e ideológicas.
19. La acción colectiva es un problema para los econom istas debido a las di­
ficultades que encuentran para diseñar m edios apropiados para sumar los valores
individuales, algo que constituye el problema básico de la econom ía del bienes­
tar. La manera en que Kenneth Arrow enfrenta este problema le ayudó a ganar el
Premio N ob el, pero no resolvió los problemas fundamentales que se presentan
cuando se empieza desde una posición individualista.
20. También discuten otros factores (véanse pp. 4 5 -4 9 ), pero los elem entos
normativos son fundamentales para su concepción de las instituciones.
21. Algunos autores, com o Thorsten Veblen, R exford G. Tugwell y John R .
Com m ons, son considerados los líderes de esta tendencia de la teoría en economía.

44
 2

Las raíces del nuevo institucionalismo:

el institucionalismo normativo

La expresión «nuevo institucionalism o» y gran parte del im pulso de

cambio en la ciencia política contem poránea se deben a la obra de Ja­
mes M arch y Johan P. O lsen (1984, 1989, 1994, 1996). Estos estudio­
sos sostienen que la ciencia política —y en alguna m edida tam bién las
otras ciencias sociales—encauzó la m ayor parte de sus energías teóricas
y conceptuales en direcciones que habrían de atribuir m en o r im p o r­
tancia a los valores políticos y la elección colectiva. M arch y O lsen sos­
tenían que en el análisis político la centralidad de los valores estaba
siendo reem plazada p o r concepciones y m etodologías individualistas y
en general utilitarias. A rgum entaban además que esos supuestos indi­
vidualistas eran in h eren tem en te incapaces de encarar las cuestiones
más im portantes de la vida política, ya que no podían integrar la ac­
ción individual con las premisas norm ativas fundam entales o con la na­
turaleza colectiva de la actividad política más im portante.
Si bien M arch y O lsen exhortaban a devolver la disciplina a sus raí­
ces intelectuales, no faltaron críticas a las soluciones que propusieron
para los problem as teóricos que identificaban (Jordán, 1990; Pedersen,
1991; Sened, 1991). H ubo, p o r ejem plo, críticos severos que argum en­

45
taban. que estos investigadores interpretaban erróneam ente la teoría de la
elección racional (D owding, 1994) y que, por lo tanto, sólo habían lo­
grado destruir a una figura de paja. Pese a las críticas, M arch y O lsen re-
form ularon con sus perspectivas teóricas la naturaleza del discurso en la
ciencia política contem poránea y obligaron a repensar a fondo la direc­
ción intelectual de la disciplina.1 M ientras que en cierto m om ento las
instituciones y el análisis institucional fueron elim inados de la discipli­
na, ahora han regresado y constituyen una parte fundam ental del dis­
curso de la ciencia política.
N os referirem os a esta versión del nuevo institucionalism o com o
«institucionalism o norm ativo». Este título refleja el papel central asig­
nado a las norm as y los valores dentro de las organizaciones al explicar
la conducta. O tra caracterización correcta —surgida de la tradición so­
ciológica—ha sido la de institucionalism o «mítico», que refleja la im ­
portancia de los m itos y relatos al definir la conducta aceptable de los
m iem bros de las organizaciones (M eyer y R o w an , 1977). E n el insti­
tucionalism o norm ativo se sostiene que los actores políticos no son in­
dividuos fragm entados que reflejan su socialización y su constitución
psicológica, y actúan para m axim izar el beneficio personal, sino indi­
viduos que reflejan fu ertem e n te los valores de las instituciones a las
que están vinculados.
En esta perspectiva los individuos n o están fragm entados, sino in­
corporados a una com pleja serie de relaciones con otros individuos y
con colectividades diversas (G ranovetter, 1985). Esta com plejidad de
interacciones para la m ayoría de los individuos que se desenvuelven en
entornos con m últiples instituciones significa que, a veces, para actuar,
deben elegir entre lealtades institucionales contrapuestas. N o obstante,
se supone que siem pre están influenciados p o r la gama com pleta de sus
vínculos organizacionales y, p o r ende, no p u ed en ser los individuos
autónom os, utilitarios y totalm ente racionales que las teorías de la
elección racional suponen. Pero es im p o rtan te señalar que tam poco
son autóm atas que respondan sólo a la socialización, com o son vistos
desde la perspectiva de las teorías políticas conductistas. Por el contra­
rio, desde el p u n to de vista del institucionalism o norm ativo los indivi­
duos deben escoger entre diversas influencias e in terp retar el significa­
do de sus com prom isos institucionales.
La diferencia entre la form ación exógena o endógena de la prefe­
rencia (M arch y O lsen, 1996) es otra m anera de com prender las dife­

.
reacias que M arch y O lsen plantean entre su visión de la p o lít ic a y la
concepción de «intercambio» que, en su opinión, es dom inante en el
campo de la ciencia política. Para las teorías basadas en el intercam bio
(es decir, p rincipalm ente en la elección racional), las preferencias de
los actores políticos son exógenas al proceso político, y son m oldeadas
por fuerzas que trascienden la situación de elección inm ediata. Por
otra parte, para las teorías institucionales, las preferencias individuales
se deben, en gran m edida, a su interacción con las instituciones (véase
tam bién W ildavsky, 1987). Así, las instituciones m oldean considera­
blem ente a sus propios participantes y proveen sistemas de significa­
ción para quienes participan en la política y, en un sentido más amplio,
en la vida social.
A unque se considera que form a parte del «nuevo» institucionalism o
en la ciencia política, en cierto m odo este enfoque refleja un form ato
tradicional para el institucionalism o que se encuentra en la sociología
y la teoría de la organización. Las raíces de esta perspectiva son par­
ticularm ente evidentes en la obra de Philip Selznick (1949; 1957), pe­
ro se rem ontan aún más atrás, hasta la obra de im portantes autores, co­
mo Em ile D u rk h eim (1922; 1986) y M ax W eber (G erth y Mills, 1946;
Bendix, 1960). W eber, p o r ejem plo, identificó la m anera en que las re­
glas culturales constituyeron la base para la acción colectiva en diversos
ambientes, incluyendo tanto el m ercado com o el com portam iento p o ­
lítico. Además, D urkheim (1992) destacó la im portancia decisiva de los
símbolos en la estructuración del com p o rtam ien to hum ano, dentro y
fuera de las instituciones form ales. D esde sus orígenes la sociología se­
ñaló la im portancia de los valores para definir la naturaleza de las insti­
tuciones, las organizaciones y la conducta individual dentro de aque­
llas estructuras; y esa línea de pensam iento sigue siendo visible en el
enfoque norm ativo de las instituciones.
Selznick (1949, p. 25 y ss.), estableció una diferencia entre las orga­
nizaciones com o la expresión estructural de la acción racional y las or­
ganizaciones com o estructuras más adaptativas y norm ativas. Estos dos
modelos se reflejan en la distinción que M arch y O lsen (1989, p. 118
y ss.) establecen entre procesos políticos aditivos e integradores. El p ri­
m er form ato es en esencia una form a contractual para las organizacio­
nes, en la que los individuos participan principalm ente en función de
la búsqueda del beneficio personal.2 Esta últim a form a de organización
se acerca más a la idea de una institución que expresa una «lógica de lo

47
 adecuado», concepto central en la versión norm ativa del nuevo insti­
tucionalism o. La participación en las instituciones integradoras se in ­
terpreta sobre la base del com prom iso con los objetivos de la organiza­
ción, o al m enos com o una aceptación de la legítim a pretensión de la
organización (o institución) de contar co n el com prom iso de los indi­
viduos.
El tratam iento que M arch y O lsen dan a las instituciones se centra
en la versión integradora de aquellas organizaciones. C o m o ya se se­
ñaló, la razón principal por la que ellos desarrollaron y defendieron su
«nuevo enfoque institucional» habría sido que creyeron que la ciencia
política estaba siendo dom inada p o r la idea de que las estructuras eran
aditivas y de que los individuos sólo se involucraban en política con
miras al beneficio personal y m aterial (véase, p o r ejem plo, D ow ns,
1957, 1967). N o obstante, su elaboración del concepto de estructuras
organizacionales aditivas señala la m anera en que las instituciones pre­
sum iblem ente dom inadas p o r conceptos individualistas e instrum enta­
les tam bién pueden y deben co n ten er im portantes elem entos n o rm a­
tivos. A un los partidarios del m ercado libre com o solución para los
problem as socioeconóm icos invisten a esa institución de poderosos va­
lores norm ativos, p o r ejem plo, la «libertad» y la «elección» (Hayek,
1973), y sostienen que no se puede arribar a una com prensión cabal de
tales instituciones (y de hecho, de ninguna otra) sin tener en cuenta las
form ulaciones norm ativas im plícitas en las declaraciones explicativas.
La obra de C hester B arnard (1983; véase Scott, 1995a; W illiam son,
1995) sobre teoría de la organización y gestión debe ser considerada co­
m o otra raíz tem prana de la perspectiva norm ativa de las organizaciones
y las instituciones. B arnard fue u n ejecutivo de la industria telefónica
estadounidense que se dio cuenta de que tal vez la m ejor m anera de
construir organizaciones eficaces fuera crear una cultura organizacional
positiva. B arnard argum entó desde el pun to de vista del ejecutivo que
pretendía hacer que una organización se desem peñara m ejor, pero que
en el proceso sentó las bases de una teoría del com portam iento organi­
zacional que se concentró en los símbolos y el rol de los gerentes al m a­
nipular tales sím bolos para m otivar a los em pleados.3
Además de reflejar la tradición institucionalista dentro de la socio­
logía y el análisis organizacional, el institucionalism o norm ativo refle­
ja una influencia de las form as tradicionales del institucionalism o en la
ciencia política (véase capítulo 1). O rig in ariam en te esta línea de la

48
c ie n c ia política argum entaba que en la determ in ació n del co m p o rta­
m ie n to las instituciones eran más im portantes -que las características
in d iv id u a le s. Por otra parte, tradicionalm ente se había sostenido que
las in s t itu c io n e s encarnaban los elem entos tanto estructurales com o
n o rm a tiv o s que podían ser usados casi, con la m ism a eficiencia para ex­
plicar la conducta de sus m iem bros individuales. Por ejem plo: aunque
u tiliza algunos m étodos y conceptos conductistas, el estudio de D o -
nald M atthew s sobre el Senado de Estados U nidos (1973) dem ostró
cla ra m en te que d e n tr o d e esa institución existían valores que m oldea­
ban la conducta de sus m iem bros y restringían los roles legislativos que
p o d ía n desem peñar.
En este capítulo, com o tam bién en capítulos posteriores sobre otras
versiones del nuevo institucionalism o, responderem os una serie de
preguntas sobre esta línea de pensam iento. Las preguntas son ai mismo
tiem po descriptivas y evaluativas. ¿Q ué se argum enta dentro de este
enfoque sobre ciertas características clave de la vida institucional? ¿Es
esta argum entación persuasiva y posee coherencia interna? ¿Estamos
en presencia de verdaderas teorías o sólo nos enfrentam os con análisis
de la vida social bastante vagos que, aunque b rindan cierta asistencia
para la com prensión, no constituyen explicaciones y descripciones in­
tegrales de la acción social? Pocos análisis del com portam iento social
son inexpugnables com o teorías (Kaplan, 1965), pero aun así necesita­
mos evaluar esos análisis individualm ente si es que querem os com ­
prender hasta dónde p ueden llevar la explicación dentro de la discipli­
na, y qué trabajo queda todavía p o r realizar con miras a brindar
explicaciones más com pletas y satisfactorias de estos fenóm enos.

¿Qué es una institución?

La prim era y fundam ental pregunta sobre cada enfoque será cóm o de­
fine la institución. E n ciencia política se usa la palabra «institución» li­
brem ente y con una precisión m uy lim itada, ya que significa m uchas
cosas: desde una estructura form al, com o un Parlam ento, hasta entida­
des amorfas, com o la clase social. Y hasta se describe com o institucio­
nes a otros elem entos constitutivos del universo sociopolítico, com o las
leyes y los m ercados (Teubner, 1986; R o b in so n , 1991). El térm ino
tam bién es utilizado con bastante am plitud en sociología, disciplina en

49
la que funciona casi com o un sinónim o de organización. Si b ien hasta
cierto p u n to es válido describir com o «instituciones» las estructuras
que hem os m encionado o las restricciones al co m p o rtam ien to , para
que esta form a de análisis pueda co n trib u ir al'desarrollo de la discipli­
na tal com o pretende, es necesario que adquiera m ayor especificidad.
Para M arch y O lsen, una institución no es necesariam ente una es­
tru ctu ra form al, sino que más b ien se la en tien d e com o un co njunto
de norm as, reglam entaciones, supuestos; y sobre todo, rutinas (1989,
pp. 21-26). Las instituciones brindan una definición estipulativa de las
instituciones políticas en los siguientes térm inos:

con jun tos de reglas y rutinas interconectadas que d efinen las accion es c o ­
rrectas en térm in os de relaciones entre roles y situ acion es. Este p roceso
im plica determ inar cuál es la situ ación , q ué papel se está d esem peñando y
cuál es la fu n ción de ese rol en determ inada situación.

Los autores tam bién definen las instituciones en fu n ció n de las ca­
racterísticas que exhiben y que sus m iem bros despliegan. Prim ero:

Las in stitu cio n es p olíticas son con ju n to s de reglas y rutinas in terco ­

nectadas que d efinen las accion es correctas en térm inos de relaciones en ­
tre roles y situaciones.

Luego dicen que «las instituciones tienen un repertorio de procedi­

m ientos y que para elegir entre ellos se valen de reglas» (1989, pp. 21­
22). Por otra parte, las instituciones se definen p o r su durabilidad y su
capacidad para influir sobre la conducta de los individuos durante ge­
neraciones (1995, p. 99). Asimismo, se argum enta que las instituciones
poseen una legitim idad casi inherente, que com prom ete a sus m iem ­
bros a com portarse de determ inadas m aneras, con lo que hasta pueden
verse en situación de actuar en contra de su propio interés (1989, pp.
22-23). '
Las num erosas definiciones que se p u ed en extraer de esta versión
del nuevo institucionalism o dejan sin respuesta algunos interrogantes,
com o p o r ejem plo, cuáles serían las condiciones lím ite de lo «adecua­
do» y de qué tipo de correlaciones entre norm as y rutinas se habla. P e­
se a las m últiples definiciones ofrecidas en los diversos escritos de los
autores, es en el enfoque del tem a donde se pone claram ente en evi-

50
¿ e n c ía Jo que el térm in o «institución» significa para ellos. Básicam en­
te una institución sería un co n ju n to de reglas y valores, norm ativos y
no cognitivos respecto de la m anera en que influyen sobre los m iem ­
bros institucionales, com o tam bién el conjuntos de las rutinas que se
desarrollan para p o n e r en ejecución e im p o n er esos valores.
El rasgo más im portante de la conc^ptualización de M arch y O lsen
es que las instituciones tienen una «lógica de lo adecuado» que influye
sobre el com portam iento, y no una «lógica del consecuencialism o»,
que podría además m oldear la acción individual. Es decir, que si una
institución logra influir sobre la conducta de sus m iem bros, estos refle­
xionarán más sobre si un acto se ciñe a las norm as de la organización
que sobre cuáles serán las consecuencias para ellos. U n ejem plo extre­
mo sería el com portam iento de un soldado que enfrenta la posibilidad
de la m uerte y sin em bargo se co m p o rta «adecuadamente» (M acdo-
nald, 1983), o el de los bom beros, que ingresan voluntariam ente en
edificios en llamas po rque ese es el rol que han aceptado com o una
función de su elección ocupacional y de su entrenam iento en el cuer­
po de bom beros.
Esta «conducta adecuada» puede com pararse con la que se da por
sentada en los m odelos econom icistas, en los que se espera que los in ­
dividuos piensen en p rim e r lugar en el beneficio concreto que o b ten ­
drán com o consecuencia de sus actos.4 C o m o argum entan M arch y
Olsen (1989, p. 161), los com portam ientos serán «intencionales, pero
no voluntarios» cuando los individuos se encuentren m otivados por los
valores de sus instituciones. Es decir, que los individuos harán eleccio­
nes conscientes, pero esas elecciones estarán siem pre dentro de los pa­
rámetros establecidos p o r los valores institucionales dom inantes. Esas
decisiones exigirán tam bién que cada individuo haga una in te rp re ta ­
ción de los valores institucionales dom inantes, puesto que hasta las ins­
tituciones más desarrolladas dejan m uchas zonas de co m portam iento
abiertas a la interpretación de los m iem bros individuales.3 Y esto a su
vez requerirá que se utilicen ciertos m edios para controlar las conduc­
tas y para reforzar las opiniones dom inantes sobre lo adecuado.
La lógica de lo adecuado opera tam bién en situaciones m enos ex­
tremas que las m encionadas. E n las instituciones públicas, la lógica de
lo adecuado se m anifiesta en la m ayoría de los casos a través de activi­
dades corrientes, com o atender a los clientes lo m ejo r posible o no
participar en actos de c o rru p c ió n en el trabajo (Johnston y H e id e n -

51
heim er, 1989). Se trata de verdaderas pautas rutinarias del com porta­
m iento correcto, pero dentro de esta concepción norm ativa de las ins­
tituciones, son la rutina y las acciones de la vida cotidiana las que más
im portancia tienen. N in g u n a institución está tan b ien constituida co ­
m o para suponer que jam ás se presentarán situaciones anómalas. Por lo
tanto, será preciso que existan m ecanism os de im posición para tratar
los inevitables casos de desacato, pero casi siem pre y para la mayoría de
las decisiones las rutinas bastarán para generar un desem peño «adecua­
do». Asim ism o es de ten er en cuenta el sim ple hecho de que la pre­
sencia de rutinas suele ayudar a identificar cuáles son los casos excep­
cionales —y p or lo tanto, im portantes— para cualquier organización.
Esos casos excepcionales p u ed en crear dentro de las organizaciones el
derecho consuetudinario que defina lo adecuado y lo inadecuado.
La acción de la lógica de lo adecuado puede ser considerada una
versión de la teoría del rol. La institució n define un co n ju n to de ex­
pectativas de co m p o rtam ien to para individuos ubicados dentro de la
institución, y luego refuerza el com portam iento adecuado para el rol y
sanciona el inadecuado. Algunos aspectos del rol p ueden aplicarse a to­
dos los m iem bros de la institución, m ientras que otras expectativas se­
rán específicas de la posición ocupada p o r determ inado individuo.
Además, al igual que en la cultura organizacional, p ueden existir varias
versiones del rol, entre las cuales un ocupante de ese rol puede esco­
ger. Este sería el caso de los diversos roles o estilos de p rim er m inistro.
A pesar de la índole algo am orfa de un rol, el concepto m ism o brinda
un m edio para vincular la conducta individual con la institución.
Esta conceptualización, com o todas las que se pro p o n en en las
ciencias sociales, contiene algunos elem entos problem áticos. U n pro­
blem a potencial es el grado de uniform idad que supuestam ente existe
dentro de una institución. Sabemos, p o r ejem plo, que aun en institu­
ciones antiguas y bien desarrolladas, las personas leen los signos cu ltu ­
rales de diferente m anera, y tam bién definen de m anera m uy diferen­
te el térm in o «adecuado».6 Los estudios de cultura organizacional
señalan que dentro de una sola organización existen m últiples culturas,
y que algunas de ellas son «ortogonales» respecto de la cultura dom i­
nante y hasta p u ed en llegar a debilitarla (M artin y Siehl, 1983; O tt,
1989). Por lo tanto, debem os preguntarnos cuánta uniform idad debe
haber en una institución para que podam os decir que existe. Por otra
parte, ese aspecto suele diferir en diversas situaciones sociales, según la

52
form alidad de las norm as requeridas y el grado de variedad de la «ma­
teria prima» —es decir, la gente—que constituya la institución.
O tro elem ento p o tencialm ente problem ático de la conceptualiza-
ción surgirá de la m anera en que se definan los com ponentes de la de­
finición general de una institución. Por ejem plo: ¿qué es una norm a y
qué es u n a rutina? M arch y O lsen abordan estas cuestiones. E n prim er
lu^ar tratan de establecer una diferencia entre las rutinas organizacio-
nales y la adhesión estereotipada y burocrática al com portam iento con­
vencional y a los usos anteriores. E n este contexto una rutina es sim ­
plem ente una pauta estable de conducta, y esa definición no incluye la
idea de que sea inm utable, disfuncional o de cum plim iento obligato­
rio. Tal com o en el caso de las variables convencionalm ente usadas pa­
ra describirlas organizaciones (burocráticas), com o la diferenciación y
la especialización (M arch y Sim ón, 1957), se supone que las rutinas
tornan más predecible y racional el com portam iento de una organiza­
ción. Sin em bargo, suele ser difícil determ inar cuándo term ina la pre-
decibilidad y em pieza la inercia.
M arch y O lsen encaran tam bién la cuestión de las norm as. A dife­
rencia de m uchos otros teóricos institucionales, estos autores no hacen
de las norm as un elem ento fundam ental de su enfoque, sino que las
consideran sólo una parte del control del com portam iento dentro de
instituciones y organizaciones. E n p rim er lugar, estos investigadores
consideran que las norm as son elem entos fundantes, es decir, m edios
para estructurar el com portam iento de nivel m acro de los sistemas p o ­
líticos (M arch y O lsen, 1995, pp. 21-25). En segundo térm ino, para
ellos, las reglas o norm as son, hasta cierto punto, la form alización de la
«lógica de lo adecuado». Sirven de guía a los recién llegados a la orga­
nización o son intentos de crear conceptos más uniform es de lo que
son tales lógicas. Pero aun dentro de ese contexto M arch y O lsen ha­
cen notar que las norm as siem pre son interpretadas de m aneras dife­
rentes y que, p o r lo tanto, su influencia sobre el com portam iento es di­
versa.
El últim o interrogante básico que aparece sin respuesta en las ver­
siones norm ativas del nuevo institucionalism o es la diferencia entre
una institución y una organización. Esta versión del institucionalism o
tiene fuertes raíces en la teoría de la organización, incluyendo las di­
versas teorías sociológicas de las organizaciones m encionadas anterior­
mente. Adem ás, O lsen (1988, 1991) ha seguido afirm ando la im p o r­
tancia de la teoría de la organización para co m p ren d er la política.
¿Cuáles son las diferencias relevantes entre instituciones y organizacio­
nes? T am poco en este terren o se ha dado una respuesta definitiva, de
m o d o que la división entre los dos tipos de estructura sigue siendo
fluida.7 Pero resulta más fácil establecerla si agregam os el adjetivo «for­
mal» para calificar a la organización, aplicando así una definición m uy
estricta de las organizaciones y otra, más vaga y de base cultural, de las
instituciones.
Pero aun con el agregado de u n concepto de form alism o, en las o r­
ganizaciones la línea divisoria entre los dos conceptos sigue siendo in ­
distinta. Podem os preguntarnos, sin em bargo, si se trata de una falla
inevitable del enfoque; m uchos conceptos y m edidas que se usan en las
ciencias sociales tienen un «aire de familia» con otros conceptos (C o-
llier y M ahon, 1993). Por otra parte, ¿por qué hem os de necesitar dos
etiquetas para un solo fenóm eno? Y si organizaciones e instituciones
son la misma cosa, ¿por qué hablam os de instituciones? H aciendo esa
salvedad, aun en intentos más rigurosos de separar los conceptos de o r­
ganización e institución (H aberm as, 1984) debe haber cierta dosis de
variedad com partida, si es que pretendem os m ed ir los dos térm inos
con instrum entos más objetivos.

La formación institucional

La segunda pregunta que nos planteam os respecto de la descripción y

evaluación de las diversas teorías institucionales es: ¿De dónde surgen
las instituciones? Al saber qué sostiene cada teoría sobre la form ación
de las instituciones se adquiere una gran cantidad de inform ación so­
bre la capacidad de la teoría para explicar una am plia gama de com ­
portam ientos, así com o sobre la dinám ica política general que supues­
tam ente actúa dentro de cada una de esas teorías. Así, p o r ejem plo,
para M arch y O lsen las norm as son fundam entales porque determ inan
la naturaleza de las instituciones. ¿De dónde salen las reglas y las n o r­
mas que supuestam ente m oldean las instituciones y rigen el c o m p o r­
tam iento dentro de ellas?
La prim era respuesta a esta pregunta es que las instituciones derivan
gran parte de su estructura de significación y de su lógica de lo ade­
cuado de la sociedad dentro de la cual se form an (M arch y O lsen,
1989, pp- 25-27). Así, en la m ayoría de los casos, cuando los indivi­
duos son introducidos en una institución ya han sido previam ente so­
cia lizad os p o r su pertenencia a la sociedad. Algunas norm as com unes
-reciprocidad, honestidad, cooperación—que son im portantes para los
actores públicos se aprenden com o parte del proceso general de socia­
lización. Así com o las personas que fundan una nueva organización de
masas se apoyan por lo general en la norm a que establece que para to ­
mar una decisión es preciso que todos los m iem bros voten y que una
de las propuestas tenga la m itad más u n o de los votos, existe tam bién
una gran diversidad de norm as sociales adecuadas y útiles para estable­
cer instituciones políticas.8
En cuanto a las rutinas, al parecer surgen naturalm ente una vez que
las personas em piezan a interactuar en un am biente protoinstitucional.
Las rutinas son m edios a través de los cuales los m iem bros individuales
de una institución p u ed en bajar drásticam ente los costos de sus tran ­
sacciones y decisiones durante la participación. Asimismo, la in stitu­
ción dispone de m edios que no sólo m ejoran su eficiencia sino que
tam bién le p e rm ite n satisfacer las demandas norm ales que se le plante­
an (véase Sharkansky, 1997). C om o M arch y O lsen (1989, pp. 21 y ss.)
puntualizan, todas las organizaciones desarrollan rutinas y luego las
emplean para controlar los cambios dentro de su e n to rn o laboral y pa­
ra reaccionar frente a ellos. E n cierto m odo, las rutinas definen la na­
turaleza de la organización: las comisarías tendrán rutinas diferentes a
las de los cuarteles de bom beros, si bien ambas actúan en el cam po de
la «seguridad pública» (véase M cC ubbins y Schwartz, 1984). A m edi­
da que las rutinas se fortalecen y adquieren m ayor significado, aum en­
ta el grado de institucionalización dentro de la estructura.
Estos conceptos constituyen sólo respuestas parciales a la cuestión
de los orígenes de las instituciones. Por ejem plo, si bien cuando ingre­
san a la m ayoría de las instituciones los individuos suelen aportar di­
versos valores, los resultados no son demasiado satisfactorios en las ins­
tituciones que tienen norm as y valores m uy diferentes de los que se
encuentran en la sociedad, aunque esas instituciones presten im p o r­
tantes servicios a la sociedad. Y una vez más, las organizaciones m ilita­
res o de tipo m ilitar parecen ser el m ejor ejem plo de tal situación. A un
dentro de las instituciones políticas más «normales», la am bición p e r­
sonal de los políticos suele no coincidir demasiado con las norm as so­
ciales acerca del rol del funcionario público com o servidor del pueblo.

55
Hay una definición sociológica (Eisenstadt, 1959) de las instituciones,
y especialm ente de las burocracias, que subraya hasta qué pu n to ambas
están separadas del resto de la sociedad. Si esto fuera así, entonces las
instituciones no podrían apoyarse en las norm as sociales generalizadas,
sino que deberían desarrollar las suyas propias.
U n segundo aspecto preocupante de la definición de M arch y O l­
sen es la posibilidad de preguntarse cóm o deciden los individuos in te -
ractuar para crear rutinas. Sería m uy fácil aceptar la idea de que las ru ­
tinas surgen una vez que la organización o institución se ha form ado y
em pieza a funcionar, pero la decisión inicial de institucionalizar m ere­
cería un tratam iento más riguroso en la teoría. E n cierto m odo, el pro­
ceso de institucionalización parece darse en dos etapas. E n la prim era
debe haber una decisión consciente de crear una organización o insti­
tución para determ inado propósito. La segunda etapa sería entonces
m ejorar la institución a lo largo del tiem po e insuflarle ciertos valores.
Desde luego, siem pre existe la posibilidad de que se produzca una
desviación sustancial de los valores, ya que los fundadores originales de­
ben poner en ejecución sus ideas dentro del contexto de una estructura
organizacional en desarrollo. Este proceso de im plem entación requiere
interacciones con otros individuos y por ello es de esperar cierto despla­
zam iento de los valores, a m enos que existan claros m edios de control
sobre los m iem bros. N o im porta cuán cuidadosa sea la selección que se
haga, habrá sin duda algunas diferencias de valores y percepciones. Y
esas diferencias influirán sobre la m anera en que se interpreten los valo­
res institucionales y generarán u n proceso político que producirá ciertas
modificaciones en la constelación inicial de valores institucionales.

E l cambio institucional

M arch y O lsen y sus seguidores tienen más en claro cuáles son las pau­
tas de cam bio dentro de las instituciones una vez que se han form ado
(1989; Brunsson y O lsen, 1993) que cóm o se dan los procesos inicia­
les de form ación- D e hecho, la lógica del cam bio en las instituciones
es uno de los com ponentes más fuertes y persuasivos de su argum enta­
ción (véase sobre todo B runsson y O lsen, 1993). Las tesis de M arch y
Olsen sobre el cam bio y la adaptación se apoyan en su trabajo anterior,
incluyendo el fam oso m étodo para la tom a de decisiones llam ado «del

56
c u b o de la basura» (C ohén, M arch y O lsen, 1972). Este m éto d o p ro ­
picia el concepto de que las soluciones p ueden ir en busca de los pro­
blemas para resolverlos, y de que las instituciones necesitan disponer
de un reservorio de respuestas a las que puedan echar m ano cuando se
advierta la necesidad de ajustar políticas. La fundam entación del enfo­
que es que las instituciones tienen una serie de respuestas de rutina an­
te los problem as e intentan usar las respuestas conocidas antes de bus­
car alternativas que se aparten de los valores básicos. Los cambios
institucionales que se p o n en en práctica, de este m odo, se adaptan a la
lógica de lo adecuado, y aquellos valores institucionales desem peñan la
valiosa función de lim itar la gama de la búsqueda de alternativas polí­
ticas («racionalidad limitada») para la institución (véase tam bién Cyert
y M arch, 1963). La lógica del cubo de la basura sostiene tam bién que
rara vez el cam bio se da com o evento planificado, sino más bien com o
el producto de la confluencia de varias corrientes de actividad y de
oportunidades para la acción dentro de la institución.9
La bibliografía sobre institucionalism o norm ativo apunta a la exis­
tencia de varios estímulos para el cambio, pero se concentra sobre los
procesos de aprendizaje com o m edio principal para la adaptación (vé­
ase tam bién O lsen y Peters, 1996). El argum ento básico es que, a tra­
vés de un proceso de aprendizaje, las instituciones identifican las cir­
cunstancias cam biantes de su e n to rn o y luego se adaptan a ellas. Los
cambios en el en to rn o constituyen u n conjunto de oportunidades pa­
ra la institución, com o tam bién una am enaza para las pautas de com ­
portam iento establecidas. Adem ás, este enfoque señala la índole casi
aleatoria del cam bio en las organizaciones públicas, en contraste con
los programas de reform as altam ente deliberados asum idos p o r otras
visiones de las instituciones, especialm ente las basadas en la elección
racional (véanse pp. 71 y ss.).
Por últim o, dentro de esta perspectiva el cam bio institucional no es
necesariam ente funcional, sino que las instituciones públicas pueden
leer mal las señales em itidas p o r la sociedad y responder de un m odo
disfuncional. N o obstante, ten ien d o en cuenta el m odelo adaptativo
propuesto, las instituciones tendrán reiteradas oportunidades de ajustar
su com portam iento. La base norm ativa de la institución es una im por­
tante fuente de orientación para determ inar qué cambios son adecuados
y cuáles no lo son, de m o d o que no haya necesidad de calcular am ­
pliamente los resultados, com o sería el caso según la «lógica del. conse-

57
cuencialismo». A unque la lógica del cam bio está bien explicada, parece
existir cierta tendencia a reificar las instituciones y a adscribir a la co­
lectividad la capacidad de elección. .
En otra obra B runsson y O lsen (1993) encararon la cuestión de la
reform a en las organizaciones e instituciones. Estos autores se concen­
tran en el papel de los valores en el cam bio organizacional (véase tam ­
bién Brunsson, 1989; Brunsson, Forssell y W indberg, 1989). B runsson
y O lsen sostienen que m ientras m ayor sea el grado de ru p tu ra entre los
valores profesados p o r una institución y su com portam iento real, y en­
tre los valores sostenidos p o r la sociedad circundante y el co m p o rta­
m iento de la institución, más probable será el cam bio. Adem ás, según
esta perspectiva, rara vez el cam bio es el ejercicio racional, planificado
que se encuentra en los planes estratégicos, sino que más bien tiende a
ser em ergente y más orgánico.
En resum en, pese a sus capacidades descriptivas, el enfoque institu­
cionalista norm ativo parece ten er dificultades para explicar de dónde
salen las instituciones. Esta cuestión no es trivial. Si el enfoque institu­
cionalista ha de brindarnos una alternativa válida para explicaciones más
individualistas y deliberadas de la vida política, entonces debe ser capaz
de decir cóm o nacen las instituciones, que tan im portantes son para la
teoría. Por otra parte, una vez creadas, debe haber una lógica clara para
el cambio. El enfoque describe bien el proceso de cambio, pero tiende
a reificar la institución com o elem ento dinám ico de los cambios.

La reacción individual e institucional

La siguiente pregunta im portante es: ¿cóm o se vinculan los individuos

con las instituciones? Las explicaciones institucionales, aunque conce­
bidas com o alternativas a las explicaciones individualistas de los even­
tos políticos, deben co n ten er cierto m ecanism o para relacionarse con
el com portam iento individual. Y esto se aplica en ambas direcciones.
Es decir, debe haber un m ecanism o a través del cual la institución m ol­
dee el com portam iento de los individuos, y debe haber un m ecanism o
a través del cual los individuos sean capaces de form ar y reform ar las
instituciones. A m enos que se pueda lograr que la vinculación sea cla­
ra, las instituciones seguirán siendo entidades abstractas y tendrán p o ­
ca relación con el com p o rtam ien to político.

58
 Esta cuestión es otra form ulación de una estructura conocida: la
cuestión de la agencia en teoría social (Dessler, 1989). Es decir: ¿po­
demos explicar el com portam iento de los individuos p o r las estructu­
ras dentro de las cuales funcionan o debem os observar la acción indi­
vidual para explicar el co m p o rtam ien to de las estructuras? Tam bién en
este caso es evidente que estas interacciones no necesariam ente son
unidireccionales. G iddens (1981, 1984; véase tam bién Sewell, 1992)
ha sostenido que estas relaciones son «duales», con lo que quiere decir
que existe una causalidad recíproca entre agente y estructura. Ello im ­
plica, a su vez, un constante proceso dinám ico que vincula estos dos
com ponentes básicos de la teoría social, com o asimismo la idea de que
las instituciones n o p u ed en dejar de ser un m edio para vincular a los
individuos con los elem entos más form ales de la vida social.
Está claro, adem ás, de qué m o d o las instituciones afectan el com ­
portam iento individual en el institucionalism o norm ativo. Las institu­
ciones tienen una «lógica de lo adecuado» que define qué co m p o rta­
m iento es adecuado para los m iem bros de la institución y cuál no lo es.
Algunas instituciones, p o r ejem plo los m ercados (Eggertsson, 1990),
suelen ten e r una lógica del consecuencialism o —o, en térm inos m uy
generales, utilitarism o—que com plem entará, pero no reem plazará, a la
lógica de lo adecuado. Por ejem plo, aun en los m ercados más im placa­
bles, hay reglas y prácticas aceptadas, y algunas prácticas que no serían
aceptables. Los m iem bros de esa institución violan esas norm as a costa
de su propio riesgo, aun cuando se supone que la ganancia es la preocu­
pación dom inante en este esquem a consecuencialista. U n com erciante
que viola las reglas del m ercado se arriesga a ser excluido de posteriores
transacciones, así com o un m iem bro del Parlam ento que viola norm as
acerca de la lealtad partidaria p u ed e ser expulsado del partido parla­
m entario. .
Para que esta lógica de lo adecuado sea eficaz debe existir cierta
forma de im posición. C o m o ya se señaló, la mayoría de las institucio­
nes poseen tales m edios, aun cuando no posean m edios form alizados
para juzgar o sancionar. Siem pre hay m edios inform ales a través de los
cuales se puede presionar a los m iem bros para que se som etan a las
normas. Hasta cierto p unto, la justificación para postular la necesidad
de una base norm ativa para las instituciones es que en las instituciones
eficaces los procesos de sanción y puesta en vigor se construyen d en ­
tro de las estructuras mismas y a través de la socialización, en vez de

59
 hacerlo por m edio de un m ecanism o ex tern o de im posición. En su
form a extrem a esto podría ser visto com o parte de la autocrítica de los
Guardias R o jo s durante la R evolución C ultural en C hina (Lín, 1991;
véase tam bién W hite, 1989), y en una versión m enos extrem a podría
observarse en la confesión en ciertas com unidades religiosas y en los
códigos de h o n o r de las academias militares (C om isión sobre las Fuer­
zas Armadas, Senado de los EE. U U ., 1976, 1994).10 N um erosos estu­
dios de la organización inform al que opera m enos in extremis destacan
la existencia de m edios capaces de lograr, tranquila pero eficazm ente,
la conform idad con las norm as del grupo.
La separación de las instituciones del resto de la sociedad parece ser
un elem ento im portante en la definición de las instituciones y tam bién
en su capacidad de im poner sus norm as. La condición de asociado a una
institución suele ser un bien valioso para quienes se incorporan a ella. Lo
es, por ejemplo, en el caso de las instituciones aditivas cuando los m iem ­
bros dependen de su condición de m iembros para su subsistencia. Tam­
bién suele ser este el caso para muchas instituciones integradoras, com o
iglesias y hasta grupos sociales, de las cuales los individuos derivan bue­
na parte del sentido de su vida. Hasta las organizaciones que actúan den­
tro de la burocracia pública, norm alm ente consideradas el lugar m enos
interesante del m undo para pasar la vida, suelen significar m ucho para
sus m iem bros, de m odo que la privación de ese vínculo les im pondría
determ inados costos.
A unque es evidente que las instituciones p ueden m oldear la con­
ducta de los individuos, el proceso recíproco no es tan claro. En los ca­
sos extremos, el líder de una institución, especialm ente una institución
pequeña y jerárquica, puede producir un cambio manifiesto en el com ­
portam iento de la institución- Pero aun entonces la aceptación puede
deberse sólo a razones instrum entales y no a cambios reales en los valo­
res que apuntalan el com portam iento. C uando ello es así, en térm inos
institucionalistas no puede h ab er habido ningún cam bio significativo.
Es im p o rtan te señalar aquí hasta qué pun to algunos «gurús de la ges­
tión», sobre todo Peters y W aterm an (1982), dan por sentado que la m e­
jo r m anera de cam biar el com portam iento de las firmas del sector pri­
vado es cam biar sus valores. Y no sólo eso: tam bién suponen que esos
cambios son relativamente fáciles de producir.
Hay otro aspecto que es aun más interesante e im portante: cóm o
los individuos que n o se encuentran en posiciones form ales de control

60
pueden iniciar cambios duraderos dentro de una institución. La bi­
bliografía sobre cultura organizacional puntualiza tam bién que es im ­
p ro b a b le que las culturas de las organizaciones o instituciones sean
uniform es. C o m o ya se señaló a n te rio rm e n te (véanse pp. 50-52), las
culturas ortogonales dentro de cualquier organización p ueden ser
fuente de visiones alternativas y de un¿a «lógica de lo adecuado» tam ­
bién alternativa, y además suelen estar asociadas no sólo a individuos
sino tam bién a ideas e intereses. Por ejem plo, las organizaciones m ili­
tares pretenden suprim ir el disenso in tern o , pero con frecuencia no
pueden sojuzgar a líderes «ortogonales», com o Charles de Gaulle con
su interés por los vehículos blindados (Doughty, 1985) o Billy M itchell
con su interés por el po d erío aéreo (G auvreau y C o h én , 1942). Estas
múltiples culturas suelen significar un desafío para el liderazgo y, por
ende, la política interorganizacional norm al puede producir cambios
dentro de la institución.
Dado que desde esta perspectiva11 las instituciones se basan en gran
medida en el acatam iento y la conform idad, una fuente de cam bio es
la disconform idad. E ntre los relatos más interesantes de esta produc­
ción de cam bio institucional p o r tal m éto d o figuran las campañas de
resistencia no violenta del M ahatm a G andhi en la India (Borm an,
1986) y de M artin L uther K ing en el Sur de Estados U nidos (Branch,
1988). En ambos casos se lograron transform aciones fundam entales de
instituciones sociales y legales, m ediante el simple m étodo de no aca­
tar m'uchas reglam entaciones del orden político existente. Esa resisten­
cia fue reforzada con reclam os m orales y religiosos y legitim ada p o r la
m odalidad no violenta con que se llevó a cabo. Estos son los casos ex­
tremos, pero dentro de situaciones más corrientes los m iem bros de ins­
tituciones diversas tam bién lograron el cam bio sim plem ente no acep­
tando el statu quo.
O tra vía para generar cam bio dentro de una institución es la acción
de liderazgo de los individuos. E n este caso nos referim os, o bien a la
capacidad de un individuo que desem peña un rol nom inal de lideraz­
go (especialmente dentro de una institución grande), o bien a u n indi­
viduo dotado de una excepcional capacidad personal para producir un
cambio institucional. Pocos dirigentes han sido capaces de reform ular
una institución en la form a en que M argaret T h a tch e r reform uló el
gobierno británico (M arsh y R h o d e s, 1992b; Gam ble, 1994). T h a t­
cher ocupó el cargo de prim era m inistra, pero la mayoría de sus colé-

61
gas de idéntico rango no fueron capaces de producir u n cam bio en los
valores institucionales tan duradero com o el que ella produjo.
Por últim o, el vínculo entre la in stitu ció n y los individuos puede.'*
lograrse a través del cam bio que se opera en los individuos que son r e - i
clutados p o r las instituciones. P o r ejem plo, desde la década de 1970 en r
adelante las organizaciones m ilitares de todo el m undo se vieron obli- '
gadas a reaccionar ante los cambios producidos en los valores de sus j ó - '
venes reclutas. A conteció que sim plem ente la m anera tradicional de
ejercer el m ando y la autoridad en el ejército dejó de ser efectiva para
m otivar y controlar a una nueva camada de jóvenes que crecieron con
más valores participativos y dem ocráticos (Inglehart y A bram son,
1994). M uy pronto los oficiales del ejército descubrieron que podían
generar los niveles deseados de desem peño de las tropas usando formas
m uy diferentes de dirección (C lotfelter y Peters, 1976). E n este caso la
institución cam bió gradualm ente en vez de in te n ta r m odificar las pau- ?
tas sociales que se estaban arraigando en su «materia prim a».12 E n una ?
situación tal vez m enos extrem a, el C ongreso de los Estados U nidos ha
tenido que cam biar significativam ente para adaptarse al com porta­
m iento de los nuevos legisladores que ingresaron en 1994 y que en su í
m ayoría no estaban dispuestos a aceptar las prácticas convencionales
dentro de la legislatura (A ldrich y R.ohde, 1997). La n o rm a que esta- ,
blecía que los nuevos legisladores, especialm ente los senadores, debían r
ser vistos pero n o oídos ha sido severam ente cuestionada,í3 y además se
ha alterado el estilo general de interacción dentro del C ongreso.
U na últim a observación acerca de las interacciones entre el indivi­
dúo y las instituciones dentro del contexto del institucionalism o es que
las instituciones siem pre intentan perpetuarse, de m odo que a lo largo
del tiem po suelen endurecer su perfil de valores. Por ejem plo, en Es­
tados U nidos hay dos organizaciones que están vinculadas con la polí­
tica an ti-m onopolio: la C om isión Federal de C om ercio (Federal Trade
Commission [FTC j) y la D ivisión A n ti-M o n o p o lio (Anti-Trust División
[ATD]) del d epartam ento de Justicia. Si b ien en m uchos casos adm i­
nistran las mismas leyes, estas organizaciones se han ido separando con
el transcurso del tiem po. D entro de la F T C el pensam iento institucional
em pezó a estar dom inado p o r los econom istas y la lógica de la eco n o ­
mía, m ientras que la ATD reclutó sobre todo abogados, en parte debido
a que form a parte de una organización legal más amplia. Las norm as
para la afiliación y los valores que aportan los afiliados p o r su form ación

62
académica cristalizan las pautas de pensam iento y acción dentro de cada
. * * 14
o rg a n iz a ció n .

j?l diseño institucional

i
Si en la perspectiva norm ativa sobre las instituciones hay una desarro­
llada concepción de cam bio, la capacidad de esa versión del institucio­
nalismo para com prender y o rien tar el diseño de las instituciones será
sumam ente débil. Tal vez esta deficiencia sea de esperar, dada la n atu ­
raleza más adaptativa y evolutiva de la teoría. M ientras que el in stru -
m entalismo inherente a los enfoques basados en la elección racional
(véanse pp. 92-96) hace que el diseño sea relativam ente sencillo, la ba­
se de valor de las instituciones pensadas dentro de esta perspectiva ha­
ce al diseño más difícil y m enos seguro.
El diseño de instituciones desde una perspectiva norm ativa implica
la aplicación de una suerte de plantilla o m odelo prescriptivo. A n te ­
riorm ente, al exponer la form ación inicial de las instituciones, señala­
mos que si bien puede haber u n form ato de diseño en la conciencia de
los fundadores, la naturaleza de las instituciones en el m odelo de
March y O lsen im plica que, en realidad, ese form ato no puede ser eje­
cutado. A unque se intentara im plem entar esa plantilla, sería preciso
hacerlo en una form a m uy m odificada, debido a la naturaleza casi in ­
herentem ente evolutiva de las instituciones en esta teoría. Así, el dise­
ño (ya en la etapa inicial o en un rediseño) puede no producir lo que
los autores deseaban.
Esta dificultad para ejecutar u n diseño organizacional claro aparece
hasta cierto p u n to en todos los abordajes del diseño institucional, pero
en la versión norm ativa de la teoría este desalentador resultado es casi
inevitable.55 Pocas instituciones políticas son capaces de m oldear el
com portam iento de sus m iem bros en la dirección exacta en que espe­
rarían hacerlo los autores del diseño. C o n el transcurso del tiem po el
proceso de hacer confluir a los individuos y las instituciones puede ha­
cerse más fácil, dado que siem pre habrá u n a cierta dosis de socializa­
ción de previsión. Es decir, que la naturaleza de una institución llega­
rá a ser del conocim iento público y los futuros m iem bros sabrán así a
qué atenerse y no se asociarán a m enos que concuerden con la «lógi­
ca» de la institución.

63
Los lím ites de la explicación

N o es sorprendente entonces que esta versión del nuevo instituciona­

lismo haya recibido fuertes críticas. U n a buena parte de esas críticas
provinieron de los adversarios naturales de la tendencia, p o r ejemplo,
los teóricos de la elección racional (Sened, 1991; D ow ding, 1994). Los
críticos sostienen que, a diferencia de sus explícitas postulaciones sobre
el com portam iento hum ano, en la versión norm ativa del instituciona­
lismo hay m uy poca o ninguna argum entación explícita sobre ese pun­
to. Por otra parte, su individualism o m etodológico los lleva a pensar
que un m étodo de análisis que carezca de tal fundam ento no puede ser
capaz de explicar el com portam iento.
Sin embargo, tam bién han surgido críticas desde el cam po de los es­
tudiosos, de quienes hubiera sido de esperar que se m ostraran más bené­
volos con los propósitos generales de la teoría. Sin embargo, ellos creen
que, com o m edio para explicar los fenóm enos políticos, la teoría tal co­
m o está presentada adolece de fallas que le son inherentes. M uchas de las
críticas al nuevo institucionalism o basado en los valores se concentran en
la lógica interna de la teoría, mientras que otras concentran su atención
en su capacidad para explicar los fenóm enos políticos de una m anera
que va más allá de las convicciones individuales de los investigadores res­
ponsables de la creación de la teoría y de la propagación de su uso.
El principal reparo que se hace a este m éto d o es que en lo funda­
m ental no es refutable. Es decir, que los criterios adoptados para ex­
plicar la existencia de una «lógica de lo adecuado» dentro de una insti­
tución son tan vagos com o para que resulte difícil decir que no existían
a n te rio rm e n te y que no influyeron sobre el co m p o rtam ien to de los
m iem bros de la organización. Así com o se podría decir que la teoría
racional no es refutable —ya que sostiene que los individuos en cuestión
están actuando racionalm ente y que los observadores externos no
com prenden sus premisas—, tam bién se podría sostener que los m iem ­
bros de una institución actúan m eram ente según su propia in terpreta­
ción de los valores institucionales. Por otra parte, com o ya hem os se­
ñalado, la m ayoría de las instituciones tien en m últiples conjuntos de
valores y un individuo puede escoger entre ellos y tam bién in te rp re ­
tarlos, de m odo que las aparentes discrepancias puedan resolverse.
O tra línea dentro de las críticas es la que argum enta que, al p o n er
tanto énfasis en el rol de las instituciones y en la «lógica de lo adecua­

64
do», M arch y O lsen han elim inado totalm ente la tom a de decisiones
del proceso (D ow ding, 1994, p. 111). El razonam iento es que, aun
cuando las instituciones en efecto restringen la elección, siem pre ha­
brá en la práctica alguna o portunidad de violar las norm as o de in ter­
pretar de otro m odo los valores institucionales o, en últim a instancia,
de ejercitar el ju ic io individual. March* y O lsen sostenían que el análi­
sis de la elección racional hacía demasiado autónom os a los individuos,
pero sus críticos dicen que ellos elim inaron totalm ente la agencia h u ­
mana de la tom a de decisiones políticas.
La crítica de D ow d in g es, en cierto m odo, una interpretación de­
masiado simple de la argum entación de M arch y O lsen, pero hasta un
crítico que sim patice con la teoría puede llegar a preguntarse cóm o
funcionan en este análisis la autonom ía de los individuos y la au tono­
mía de las instituciones. Esto es especialm ente pertinente cuando la ló­
gica de lo adecuado de la institución entra en conflicto con los valores
individuales o profesionales. Por ejem plo, los valores m édicos tradicio­
nales, que postulan la prioridad del interés del paciente, entran en con­
flicto con la «lógica de lo adecuado», que se rige p o r principios econó­
micos, com o sucede en las organizaciones de atención de la salud
administradas p o r empresas (M echanic, 1996). E n tales casos los m édi­
cos com o individuos deben decidir qué conjuntos de valores abrazarán.

La buena institución

Finalmente llegamos a preguntarnos qué es lo que constituye una «buena

institución» según la concepción norm ativa del nuevo institucionalismo.
Teniendo en cuenta la base norm ativa explícita de este enfoque de las
cuestiones institucionales, la pregunta parece justificada, pero la respues­
ta no es fácil. Desde una perspectiva normativa, el foco de las institucio­
nes está más bien en el uso de norm as internas para definir la institución
en sus propios térm inos, que en el uso de norm as externas para evaluar
su desem peño o para evaluar aquellas norm as estándares. Así, en gran
medida las versiones utilitarias de la ciencia política, tan fuertem ente cri­
ticadas por los nuevos institucionalistas, brindaban una evaluación n o r­
mativa de las instituciones que era más clara, aunque tal vez insuficiente.
U na vez expresado lo que antecede, podem os analizar el m odelo
evaluativo que existe dentro de la versión norm ativa del nuevo institu-

65
cionalismo. En p rim er lugar, el énfasis sobre la integración norm ativa y
la creación de valores colectivos dentro de una institución u organiza­
ción otorga una m anera de enjuiciar su éxito. El problem a es que este
m odelo de evaluación es fundam ental para la conceptualización y defi­
nición de una institución según el m odelo norm ativo. Por lo tanto, ese
criterio evaluativo podría convertirse en una simple dicotom ía de éxi­
to o fracaso, con pocas posibilidades de m edir los grados de éxito. Por
lo tanto, si dentro de una organización no se crea u n sistema de valores
comunes, no podrá afirmarse que la organización exista realm ente.
Si buscamos una evaluación más sensible de la calidad de una insti­
tución, podem os preguntarnos en qué m edida dentro de la organiza­
ción se crea o se ha creado una ética com ún, y de qué m anera esa éti­
ca opera entre los m iem bros de la organización. C o m o ya señalamos,
la bibliografía sobre cultura organizacional (véase tam bién M organ,
1997) sostiene que hay culturas diversas y que esas culturas pueden co­
existir dentro de una sola institución. Esto plantea la posibilidad de que
la socialización incom pleta de los m iem bros caracterice a algunas, si no
a todas, las instituciones. Si, p o r lo tanto, la creación de un sistema de
valores comunes —una «lógica de lo adecuado» que sea com ún a to d o s-
es la m ejor m anera de com prender una institución, entonces la ampli­
tud de las variaciones dentro de esa cultura puede utilizarse para m edir
el éxito relativo de la institución y el proceso m ism o de institucionali-
zación.16
Podríamos profundizar aún más y preguntarnos si la cultura interna
que fue creada es adecuada para los desafíos que enfrenta una institu­
ción y para las tareas que debe desem peñar. Es probable que en el trans­
curso del tiem po se desarrolle en las culturas cierta inconsecuencia,
mientras la institución recrea u n sistema de valores in te rn o que es in­
compatible con un en to rn o que ha cambiado. Algunos de los ejemplos
máximos de culturas disfuncionales que se p erpetúan surgen de las or­
ganizaciones m ilitares y la tendencia de los generales a librar la última
guerra. N o obstante, la incapacidad de adaptarse no se lim ita a las orga­
nizaciones militares, ya que el «aprendizaje miope» (Levinthal y M arch,
1994) o «aprendizaje patológico» (Olsen y Peters, 1996) ha sido identi­
ficado en gran núm ero de am bientes organizacionales. Esto añadiría un
elem ento de desem peño más directo a la discusión de las instituciones,
algo similar al proyecto de los «institucionalistas empíricos».
R esum en
El nuevo institucionalism o com enzó con los intentos de M arch y O l­
sen de recrear o salvar su versión de la ciencia política. Estos autores
creían que su enfoque preferido de la disciplina estaba am enazado por
las incursiones de explicaciones tanto /económ icas com o socio-psico­
lógicas de los problem as políticos. Ambas alternativas ponían de relie­
ve el papel del individuo en la tom a de decisiones políticas y tendían a
conceptualizar al individuo com o actor autónom o. La naturaleza autó­
noma de la acción era más evidente en los m odelos económ icos, pero
ta m b ién lo era en los enfoques conductistas.
La perspectiva de M arch y O lsen proponía varios im portantes com ­
ponentes teóricos para la ciencia política com o disciplina. U n o de ta­
les elem entos era el reto rn o a sus raíces institucionales y a un sentido
de que las raíces del co m p o rtam ien to político son colectivas y no in ­
dividuales. E n su m odelo los individuos son im portantes y, en últim a
instancia, deben hacer las elecciones, pero esas elecciones están en gran
medida condicionadas por su pertenencia a una serie de instituciones
políticas. E n este enfoque el problem a estructura-agencia se resuelve a
través de la aceptación del individuo y de su capacidad para in terp re­
tar los valores de las instituciones.
U n segundo elem ento decisivo del análisis de M arch y O lsen es que
la base del com portam iento en las instituciones es más norm ativo que
coercitivo. E n vez de guiarse p o r reglas form ales establecidas, los
miembros de instituciones son más influidos p o r los valores contenidos
dentro de las organizaciones. C o m o ya hem os señalado, aunque este
elem ento norm ativo de la teoría de M arch y O lsen es atractivo, sigue
constituyendo tam bién una grave debilidad en térm inos teóricos, ya
que puede to rn a r irrefutable la teoría. N o existe un m edio in d ep en ­
diente de dilucidar si fueron los valores los que produjeron los com ­
portam ientos, y tam poco existe una m anera segura de argum entar que
los valores n o están en la raíz m ism a del com portam iento.

Notas

1. La caracterización de A lm ond (1988), quien habió de una «disciplina divi­

dida» es aún más adecuada, debido a la continua y creciente influencia del insti-
tucionalismo.

67
 2. En función del esquema de análisis organizacional de Etzioni esto podría
ser una interacción «calculadora» del individuo con la organización.
3. Al igual que otras versiones de la «gestión de las relaciones humanas», este
enfoque contiene la posibilidad de ser manipulador, pero quizá sea aun más nor­
mativo y hum ano que la gestión jerárquica tradicional.
4. Los teóricos de la elección racional podrían muy bien explicar la conduc­
ta de los soldados com o la voluntad de afrontar la m uerte probable en combate
com o un trueque por la m uerte cierta que les esperaría si desobedecieran las ór­
denes recibidas. O suponer que esos individuos asignan un valor m uy alto al he­
cho de no mostrarse cobardes. Así considerada la cuestión, su com portam iento se
torna «racional» sólo cuando se com prende el m ecanism o de castigos y recom ­
pensas.
5. U na excepción posible sería la de las «instituciones totales», pero aun en
tales casos los internados son capaces de definir algunas esferas de elección perso­
nal (Goñxnan, 1961).
6. Por ejemplo, la extensa bibliografía sobre «organización informal» que
existe dentro de las organizaciones formales puntualiza cuán im portantes para
explicar el com portam iento son las normas que suelen estar reñidas con las nor­
mas formales.
7. C om o haremos notar más adelante, esto se aplica a todas las manifestacio­
nes de institucionalism o que provienen de la tradición sociológica. Pedersen
(1991, pp. 132-134) propone una discusión a fondo de esta cuestión.
8. N o obstante, los institucionalistas de la elección racional podrían sostener
que esta norma para votar es racional y no m eram ente tradicional (Buchanan y
Tullock, 1962). Sería sim plem ente un m edio de dism inuirlos costos totales den­
tro de una organización.
9. K ingdon (1994) tiene una idea similar acerca de la convergencia de ten­
dencias para la form ación del programa de trabajo.
10. Estos valores han declinado notablem ente en la Academia Naval de Esta­
dos U n id os y tal vez también en otras instituciones militares. Esta declinación
puede ser considerada com o un proceso de desinstitucionalización, especialmen­
te dentro de un marco normativo.
11. Esta importancia del acatamiento se advierte también en algunas versio­
nes de las perspectivas basadas en la elección racional, por ejemplo, la basada en
las reglas (véanse pp. 79-80).
12. H ubo un cam bio similar cuando el ejército estadounidense em pezó a in­
corporar mujeres a los grupos de combate, en vez de seguir confinándolas en los
tradicionales puestos de enfermeras, empleadas y mecanógrafas. Las mujeres
aportaron nuevos valores acerca de las organizaciones y hasta acerca de la violen ­
cia, y esos valores debieron ser aceptados dentro de las organizaciones existentes.
13. Esta no fue la primera vez. C uando Shirley C hisholm fue elegida com o
legisladora, en la década de 1960, se n egó a aceptar su asignación a la com isión
de Agricultura y cuestionó el sistema de distribución por com isiones. A gricul­

68
tura era un destino prestigioso para una legisladora que se iniciaba, pero care­
na de importancia para los partidarios de C hisholm en Harlem.
14. La argumentación que justifica esa situación es que, para el área política,
la redundancia puede ser funcional en vez de disfuncional (Landau, 1969; B en-
dor, 1985). Teniendo las percepciones alternativas de todas las cuestiones se pue­
de tener mayor certeza de que todos los ca^os de com portam iento m onopólico
serán llevados a las cortes de justicia. '
15. D e hecho, este realismo puede ser una ventaja del enfoque, y no una falla.
16. Dada la influencia de Philip Selznick (1949; véanse pp. 26-27) sobre este
cuerpo de bibliografía, la creación de ese sistema de valores com unes puede ser
vista com o una medida del éxito del liderazgo de la institución. Asimismo, Bar­
nard le atribuyó al liderazgo la responsabilidad de la creación de la cultura com ún.

69
 3

Teoría de la elección racional

y teoría institucional

El segundo abordaje de las instituciones que exam inarem os es en gran

medida la antítesis del prim ero. Indudablem ente, la creciente preponde­
rancia de las teorías de la elección racional en la ciencia política fue una
motivación im portante, que llevó a M arch y Olsen a abogar por su ver­
sión normativa del nuevo institucionalism o. Teniendo en cuenta que la
teoría de la elección racional depende de las decisiones individuales que
maximizan la utilidad, parecería que el intento de vincular esa teoría con
las instituciones y las influencias restrictivas de las instituciones sería con­
tradictorio e inapropiado. Pese a la base individualista que sustenta su
enfoque analítico, los institucionalistas de la elección racional han com ­
prendido claram ente que la m ayor parte de la vida política transcurre
dentro de las instituciones (véase Tsebelis, 1990) y que, para ser capaces
de brindar una explicación amplia de la política, sus teorías deben abor­
dar la índole y el rol de las instituciones políticas. Así, ha habido un flo­
recimiento de la bibliografía de la elección racional sobre las institucio­
nes políticas, incluyendo las legislaturas (M cC ubbins y Sullivan, 1987;
Shepsle y Weingast, 1995; Tsebelis y M oney, 1997), gabinetes o conse­
jos de ministros (Laver y Schofield, 1990; Laver y Shepsle, 1995) y bu­
rocracias (Johnson y Libecap, 1994; W ood y W aterm an, 1994).

71
 Además, las teorías de la elección racional deben ser tam bién capa­
ces de abordar el estudio de ciertas instituciones más amorfas, com o el
sistema legal (Posner, 1986; R o binson, 1991) y. los sistemas electorales
(Rae, 1967; Taagapera y Shugart, 1989), a fin de tener la am plitud y el
poder de análisis que sus partidarios sostienen que poseen. Ya hemos
puntualizado que el térm in o «institución» significa cosas diversas para
las diferentes personas, y que estas estructuras y conceptualizaciones
m enos formalizadas son fundam entales para el m antenim iento de la so­
ciedad. Algunos teóricos de la econom ía (Becker, 1986) hasta han lle­
gado a aplicar el análisis de la elección racional a instituciones sociales
com o el m atrim onio. A unque las predicciones de los análisis de la elec­
ción racional rara vez son verificadas directam ente (pero véase C oney-
beare, 1984; H ood, H uby y Dunsire, 1984; W ood y Waterman, 1994), sus
discusiones más formalizadas son capaces de proveer interesantes for­
m ulaciones de la naturaleza de las estructuras sociales y del com porta­
m iento de los individuos dentro de esas estructuras.
A pesar de las posibles contradicciones (al m enos según M arch y O l-
sen), existen varios enfoques diferentes de las instituciones, que depen­
den de la lógica im plícita en los enfoques basados en la elección racio­
nal. D unleavy (1991, pp. 1-2) com para «elección pública institucional»
con «elección pública de los prim eros principios», pero la lógica funda­
m ental es la misma para ambas tendencias.1 Más recientem ente, Keman
(1996b) hizo, en cierto m odo, la mism a distinción, argum entando en
favor de la utilidad de la «elección racional institucional», y Fritz
Scharpf (1997) ha escrito sobre el «institucionalism o centrado en el ac­
tor». E n todos estos enfoques teóricos las instituciones son interpreta­
das com o conjuntos de reglas e incentivos que fijan las condiciones pa­
ra la racionalidad restringida y establecen un «espacio político» dentro
del cual pu ed en funcionar m uchos actores interdependientes. Así, en
estos m odelos se espera del político individual que actúe con miras a
m axim izar el beneficio personal, pero sus opciones están inherente­
m ente restringidas debido a que los políticos operan dentro del con­
ju n to de reglas de una o más instituciones.2 Así, a diferencia de algunos
aspectos de la teoría institucional, en este enfoque aparecen actores bien
definidos, y no sólo un conjunto de reglam entaciones y norm as.
Ya se los defina o no específicam ente com o institucionales, los di­
versos enfoques de las instituciones según la teoría de la elección ra­
cional exhiben las mismas características de conducta egoísta que se

12
encuentran en los enfoques basados en la elección racional que se o cu ­
pan de otros aspectos del co m p o rtam ien to político. Sin em bargo, las
variantes institucionales del enfoque co ncentran su atención sobre la
im portancia de las instituciones com o m ecanism o para canalizar y
constreñir la conducta individual. El argum ento básico de los m étodos
basados en la elección racional es qud la m axim ización del beneficio
Se<mirá siendo la principal m otivación de los individuos, pero que esos
individuos p ueden llegar a darse cuenta de que sus objetivos pueden
ser alcanzados más eficazm ente a través de la acción institucional y des­
cubrir que su conducta es m oldeada p o r las instituciones. Así, desde
este punto de vista los individuos eligen racionalm ente verse hasta
cierto pu n to constreñidos p o r su afiliación a las instituciones, sea tal
afiliación voluntaria o no.
U na im portante diferencia entre la elección pública institucional y
otras versiones de la teoría es la fuente de las preferencias y definicio­
nes de los intereses personales. Para la mayoría de los teóricos de la
elección racional esas concepciones son exógenas a las teorías y tienen
escasa o ninguna im portancia para los teóricos. Sin em bargo, las ver­
siones institucionales de la teoría deben ocuparse de la m anera en que
individuos e instituciones interactúan para crear preferencias. La argu­
m entación sostiene que, si b ien los individuos pueden participar en
una institución (incluyendo, p o r ejem plo, al m ercado, que es supues­
tamente favorable a la m axim ización del beneficio individual), tam bién
deben aprender cuanto antes norm as más flexibles y aceptar los valores
institucionales, si es que desean tener éxito en esa institución (N orth,
1990). A m edida que las instituciones se hacen más eficientes, se to r­
nan más capaces de m oldear las preferencias individuales, a veces aun
antes de que se in co rp o ren fo rm alm ente a la institución. En la elec­
ción racional institucional algunas preferencias, p o r ejem plo, una ten ­
dencia general hacia la m axim ización de la utilidad, parecen ser exó­
genas, m ientras que ciertas preferencias p u ed en ser endógenas a la
organización.

La racionalidad de las instituciones

La aparente contradicción que existe en el institucionalism o de la elec­

ción racional se resuelve en la práctica, entre otras razones, porque los

73
individuos com prenden que las reglam entaciones institucionales con­
dicionan tam bién a sus com petidores en el ju eg o de m axim ización en
que creen estar participando (W eingast, 1996). D e n tro de las in stitu ­
ciones puede surgir una reglam entación que estructura el co m p o rta­
m iento y establece los lím ites de la aceptabilidad. Y, en últim a instan­
cia, la existencia de esas reglas beneficia a todos los participantes, y
quizá tam bién a la sociedad en su conjunto. Las instituciones son ca­
paces de producir cierta predecibilidad y regularidad de resultados que
beneficia a todos los participantes de una institución, así com o esclare­
ce la probable gama de decisiones que está a disposición de los actores
sociales no directam ente involucrados en el proceso de determ inada
organización. Así, las empresas p u ed en beneficiarse con un régim en
regulador establecido p o r el gobierno, aun cuando puedan cuestionar
algunas restricciones.3
Esta capacidad de producir racionalidad colectiva a p artir de las ac­
ciones racionales individuales que, sin la presencia de las reglas institu­
cionales, p odrían generar una irracionalidad colectiva constituye un
rasgo fundam ental del enfoque institucionalista de la elección racional.
Por cierto, al m ism o tiem po que es u n m ecanism o para com prender la
naturaleza de las instituciones —com o acontece en la mayoría de las
otras versiones del institucionalism o—, este cuerpo de bibliografía ex­
hibe un m anifiesto interés en la m anipulación y el diseño de las insti­
tuciones. A diferencia de los otros enfoques del institucionalism o, la
escuela de la elección racional da p o r sentada la existencia de u n ele­
m ento com portam ental —la m axim ización individual—y señala que esa
m axim ización individual producirá algún com portam iento disfuncío-
nal, com o la indisciplina y la falta de cum plim iento de las obligaciones.
E ntonces esta tendencia diseña instituciones que utilizarán la conduc­
ta de esos individuos para producir resultados socialm ente más conve­
nientes.
La reconocida capacidad de las instituciones para lim itar la conduc­
ta individual brinda tam bién a los analistas de la elección racional un
im portante m edio de acceso para abordar el diseño institucional (véa­
se más abajo). A diferencia de la m ayoría de los analistas del institucio­
nalismo, cuando se disponen a m anipular las estructuras políticas, los
teóricos de la elección racional tienen en m ente una teoría explícita de
com portam iento individual. Así, estos teóricos pueden apoyar el desa­
rrollo de las instituciones que poseen incentivos (positivos y negativos)

74
que podrían, al m enos dentro de los parám etros de su teoría, producir
el m odelo de resultados com portam entales buscados por los diseñado­
res. 'D entro de este enfoque las instituciones son consideradas en gene­
ral com o conjuntos de m otivaciones positivas (incitaciones) y negati­
vas (reglam entaciones) para los individuos, con la m axim ización del
beneficio individual com o fuente de 1£ dinám ica del com portam iento
dentro de los m odelos.

Diversas manifestaciones del institucionalismo

de la elección racional

Hasta ahora hem os exam inado la teoría de la elección racional com o si

fuera una entidad única. Sin em bargo, dentro de la elección racional
hay una gran diversidad de puntos de vista sobre las instituciones, pe­
se a la tendencia de algunos críticos a agruparlos com o si fueran uno
solo (Green y Shapiro, 1994; R o th stein , 1996). Principalm ente, discu­
tiremos los m odelos de instituciones basados en la relación jefe-ag en ­
te, los m odelos basados en la teoría del ju eg o y los m odelos basados en
las reglam entaciones, considerándolos com ponentes del enfoque gene­
ral de la elección racional.
Pese a las im portantes diferencias internas entre los enfoques que
hemos expuesto, estos m odelos c o n tien en ciertas sim ilitudes funda­
mentales. E ntre ellas se cuentan:

a) Un conjunto de supuestos comunes. Todas las variantes de la versión

de la elección racional del institucionalism o dan p o r sentado que los
individuos son los actores centrales en el proceso político y que actúan
racionalm ente para m axim izar el beneficio personal. Así, desde esta
perspectiva, las instituciones son conjuntos de reglam entaciones que
moldean la conducta individual, pero los individuos reaccionan racio­
nalmente ante los incentivos y restricciones establecidos por esas reglas.
Además, se espera que la mayoría de los individuos respondan de la
misma m anera a los incentivos.
Según se desprende del análisis que antecede, las instituciones se
definen p o r reglas y p o r conjuntos de incentivos. Esto tiene cierta vin­
culación con el concepto de que las instituciones se definen p o r valo­
res, pero el m ecanism o de acatam iento que se pretende im poner es al­

75
go diferente. M ientras que dentro del institucionalism o norm ativo el
acatam iento es m oral y norm ativo (véase Etzioni, 1963), en la versión
de la elección racional es más calculador. Según.la term inología usada
por Scott (1995a), la m ayor parte del análisis racional suele ser «regu­
lador», en vez de «normativo» o «cognitivo».4
b) Un conjunto de problemas comunes. C o m o ya se señaló, los enfo­
ques basados en la elección racional se ocupan de las diversas maneras
de restringir la variabilidad del com p o rtam ien to hum ano y tratan de
resolver algunos de los problem as clásicos que se presentan en la toma
de decisiones colectivas políticas o de otra índole (Bates, 1988). La m a­
yoría de los enfoques de elección racional intentan resolver el «proble­
ma de Arrow» (1951; 1974), que consiste en analizar cóm o los grupos
de personas pueden tom ar decisiones que satisfagan las condiciones de
una función de bienestar social sin im poner esa función por m edio de
la autoridad.5 Las instituciones crean lo que Shepsle (1989) denom inó
«equilibrio inducido por la estructura» a través de sus reglam entacio­
nes sobre la votación, de m odo que ciertos tipos de resultados son más
probables que otros.
El otro problem a com ún a todas las instituciones basadas en la pers­
pectiva de la elección racional es la coordinación y control de la buro­
cracia pública. La teoría plantea que no es fácil asegurarse de que tan­
to las organizaciones com o los burócratas individuales acaten los
deseos de los líderes políticos. La tarea básica del diseño institucional,
por lo tanto, llega a ser desarrollar configuraciones de instituciones que
aseguren la aceptación por parte de sus m iem bros de los deseos de sus
«jefes» (H orn, 1995).
c) Una tabla rasa. A diferencia de otros m odelos de instituciones que
aquí se discuten, la perspectiva de la elección racional da por sentado
que las instituciones se form an partiendo de una tabla rasa. Los resulta­
dos del proceso de diseño están determ inados por la índole de los in­
centivos y restricciones que se construyen dentro de las instituciones.
Se supone que la historia pasada de la institución u organización tiene
escasa relevancia y que u n nuevo conjunto de incentivos puede produ­
cir com portam ientos diferentes con bastante facilidad. Esta visión apa­
rece en marcado contraste con la de los institucionalistas históricos, pero
parece tam bién ser incom patible con los institucionalistas norm ativos,
quienes darían p o r sentada cierta persistencia de los valores una vez que
han sido aprendidos e interiorizados por los individuos.

76
Las instituciones com o reglas

En la ciencia política se puede considerar que la prim era versión de las

aproximaciones a las instituciones basadas en la elección racional, por lo
general vinculada con la obra de E linor O strom (1986; 1990; O strom ,
Gardner y Walker, 1994), utilizaba las reglas com o un m edio para «pres­
cribir, proscribir y perm itir» conductas. Esta versión del institucionalis-
m o es com ún tam bién en la econom ía y en la Historia económ ica ins­
titucional. Douglass N o rth , p o r ejem plo, definió a las instituciones
como «las reglas del ju eg o para la sociedad o, más form alm ente, [...]
como restricciones ideadas p o r el hom bre, que m oldean las interaccio­
nes humanas» (1990, p. 3). Para N o rth y otros economistas institucio­
nales (Eggertsson, 1996), uno de los conjuntos de reglas más cruciales
que definen la institución del m ercado es el régim en de los derechos de
propiedad desarrollado dentro de un sistema político. Sin la capacidad
del gobierno de crear y p o n e r en práctica esas reglam entaciones, el
mercado no podría funcionar. Este simple hecho es desconocido por los
políticos de la derecha que suponen que el «mercado libre» es la solu­
ción para todos los problem as de la sociedad.
Esta versión del enfoque de la elección racional concibe a las insti­
tuciones com o conglom erados de reglas en los que los m iem bros de las
organizaciones o instituciones aceptan seguir esas reglas a cam bio de
los beneficios que o b tien en p o r pertenecer a la estructura. E n realidad,
esta definición es m uy similar a las definiciones de las instituciones em ­
pleadas en el institucionalism o norm ativo, ya que ambas se apoyan en
el establecim iento de pautas de conducta para establecer la índole de
las estructuras. La principal diferencia está en los diferentes grados de
formalidad y, sobre todo, en la posibilidad de im poner tales pautas, lo
que se p o n e de m anifiesto en el uso de los térm inos «norma» y «regla».
El com ponente de racionalidad del com portam iento en esta form a
de institucionalism o se p o n e en evidencia de dos maneras. La prim era
es que los individuos p u ed en o b ten er ciertos beneficios p o r el m ero
hecho de perten ecer a una institución y, p o r lo tanto, están dispuestos
a sacrificar cierta am plitud de acción con miras a recibir tales benefi­
cios. E ntre los beneficios más im portantes figurarían una mayor prede-
cibilidad de la conducta p o r parte de los otros individuos cuando to ­
dos están constreñidos p o r su afiliación institucional. Así, a diferencia
de la famosa conclusión de M ancur O lson (1965; véase tam bién B irn-

77
baum , 1988) de que los individuos racionales no p erten ecerían a la
mayoría de las organizaciones políticas, este enfoque de las institucio­
nes sostiene que racionalm ente p u ed en hacerlo, y que lo harán con
bastante entusiasmo.
O tro elem ento de la racionalidad de las instituciones basadas en las
reglam entaciones se acerca bastante al análisis que hace O lson de las
organizaciones y las instituciones. O strom argum enta que los líderes de
una institución tienen gran interés en que sus norm as sean seguidas. Su
investigación se concentró especialm ente en las instituciones diseñadas
con miras a enfrentar algunos de los problem as más espinosos de las
políticas públicas, p o r ejem plo, el fondo de recursos del pueblo y la
«tragedia de la Cám ara de los Com unes» (Hardin, 1977; O strom , 1990)
que puede resultar de la explotación de esos recursos. E n esta política,
las reglas son decisivas para regular el com p o rtam ien to de los indivi­
duos cuando su búsqueda racional de beneficio individual podría pro­
ducir resultados colectivam ente indeseables. D e n tro de la C ám ara de
los C om unes es decisivo para el éxito de la institución que exista cier­
to m ecanism o de tom a y puesta en vigencia de decisiones obligatorias.
Sin tal reglam entación, el área de creación de políticas se vería dom i­
nada por la incoherencia y la defección a que alude O lson.
U n a variación interesante de este argum ento de la constricción es
que para incorporarse a ciertas instituciones los actores colectivos suelen
tener incentivos semejantes a los de los actores individuales. Las nacio­
nes, p o r ejem plo, pu ed en tener un incentivo para unirse a institucio­
nes com o la U n ió n E uropea o el Tratado de Libre C om ercio impulsa­
do p o r Estados U nidos (NAFTA). Prim ero, las organizaciones de este
tipo pueden llegar a controlar el com portam iento de sus com petidores
y producir así un cam po de ju eg o relativam ente parejo para todos los
actores. Además, un país puede usar la institución externa com o cabe­
za de turco para im poner en el ám bito dom éstico políticas que de otro
m odo serían inaceptables (véase M ann, 1997). El hecho de pertenecer
al sistema m onetario europeo, por ejemplo, bien podría ser un m edio pa­
ra im poner una política económ ica más restrictiva de lo que, en otras cir­
cunstancias, sería políticam ente factible.

78
Reglas para Ia toma de decisiones

La visión alternativa del papel de la teoría de la elección racional en el

análisis institucional depende tam bién de reglas; pero, en general, se
considera que estas reglas sirven a u n propósito m uy diferente. K en-
neth A rrow ganó el Prem io N o b e l e á 1972 principalm ente p o r sus
contribuciones a la econom ía del bienestar (1951), específicam ente el
concepto de que era im posible desarrollar una función social del b ien­
estar de la que se pudiera garantizar que generaría una decisión que sa­
tisfaría las prioridades de todos los m iem bros participantes de una so­
ciedad. La única m anera de eludir el problem a era im p o n er una
decisión a través de la autoridad de algún actor dom inante. Es decir,
que la mayoría de los sistemas de votación no producen decisiones que
concuerden perfectam ente con las alternativas preferidas de los parti­
cipantes de m odo tal de m axim izar su bienestar colectivo.
Las instituciones son un m edio para eludir este problem a fundam en­
tal de la acción colectiva. Las instituciones proveen de una serie de re­
glas unánim em ente aceptadas que perm iten convertir las preferencias
en decisiones. E n la decisión de cualquier individuo las reglas p ueden
producir resultados que ignoren o violen los criterios propuestos p o r
Arrow, u otros criterios provenientes de la econom ía del bienestar o
hasta de la teoría dem ocrática. La virtu d de la institución es que las re­
glas se fijan con anticipación, de m odo que los participantes com pren­
dan lo que están aceptando cuando se inco rp o ran a la institución.6
Tam bién hay que tener en cuenta que los m iem bros de una institución
participarán en una serie de decisiones y, por lo tanto, pueden soportar
las pérdidas en una de las rondas de las sucesivas repeticiones que com ­
ponen el «juego». D esde el pun to de vista de la racionalidad, las institu­
ciones proveen de un m edio estable de tom ar decisiones en lo que de
otro m odo podría ser u n m edio político extrem adam ente polém ico.
Este enfoque de las instituciones se vincula tam bién con un Prem io
N obel, aunque tal vez m enos directam ente que el de Arrow. U na de
las obras lim inares dentro de esta línea fue la de Jam es B uchanan7 y
G ordon Tullock, The Calculas o f Consent (1962). Estos estudiosos pre­
sentaron una interpretación de las constituciones basada en la elección
pública y, p o r ende, una interpretación de los fundam entos de las ins­
tituciones políticas. C onsideraron la redacción de constituciones com o
una cuestión de diseño institucional (véase tam bién Sartori, 1997) y

19
com o un proceso que podría ser realizado de la m ejo r m anera si los
autores tuvieran en cuenta lo que las reglam entaciones para la decisión
contenidas en sus docum entos aportaran al c o n ju n to de las preferen­
cias. Entre otras cosas que B uchanan y Tullock presentaron en su aná­
lisis de las reglam entaciones constitucionales figuraba una justificación
racional de la difundida práctica de la votación por mayoría. -

Los individuos dentro de las organizaciones

La tercera versión del institucionalism o de la elección racional puede

describirse diciendo que se trata de «los individuos dentro de las insti­
tuciones». A quí el p u n to de vísta es el del actor racional que intenta
utilizar las instituciones para conseguir sus objetivos individuales. Por
ejem plo, W illiam N iskanen (1971, 1994) sostuvo que los líderes de las
organizaciones burocráticas que se desem peñan en el gobierno utilizan
sus cargos para m axim izar el beneficio personal, p o r lo general, a tra­
vés de instrum entos tales com o mayores presupuestos y mayores asig­
naciones de personal. Estas asignaciones le reportan al «jefe de depar­
tam ento» beneficios personales tales com o salario más elevado, una
alfom bra más m ullida y más prestigio personal. T am bién trabajando
dentro del contexto de las burocracias, A nthony D ow ns (1967) exam i­
nó las estrategias que el actor racional puede seguir para increm entar el
beneficio personal y m ejorar el desem peño organizacional.
P or otra parte, se han desarrollado m odos similares de análisis para
estudiar las organizaciones legislativas. E n este caso, la cuestión consis­
te en analizar cóm o trabaja el legislador racional para favorecer su ca­
rrera personal (Fenno, 1978; Fiorina, 1982), para ejercer un control le­
gislativo sobre la burocracia (M cC ubbins, N oli y W eingast, 1987) o
hasta para aprobar leyes en las com isiones (Krehbiel, 1991). M odelar
estas instituciones es, en cierto sentido, más difícil que para las buro­
cracias, dado que los legisladores desem peñan m últiples roles y tienen
que ser hábiles frente a un gran núm ero de legisladores, todos supues­
tam ente hábiles y autosuficíentes.
Estos trabajos de investigación, y especialm ente los de N iskanen,
han sido criticados innum erable cantidad de veces (Coneybeare, 1984;
Blais y D ion, 1991). Pero pese a esas críticas, constituyen una po ten te
herram ienta de anáfisis para exam inar la burocracia pública, las legisla­
turas y otras organizaciones públicas. Son, no obstante, m enos teorías
de las instituciones que teorías acerca de cóm o los individuos usan las
estructuras form ales com o u n am biente dentro del cual m axim izar el
beneficio personal. Sólo se convierten en teorías de las instituciones
cuando las acciones personales em piezan a producir acciones p o r par­
te de las instituciones y estas se reificañ convirtiéndose en actores ra­
cionales en vez de en un reflejo de las acciones colectivas de los indi­
viduos que las constituyen.

Modelos basados en la relación jefe-agente

Las interacciones entre instituciones y entre individuos e instituciones

pueden considerarse desde la perspectiva de los m odelos basados en la
idea del jefe com o agente. Esta perspectiva puede ser aplicada dentro
de las organizaciones com o tam bién servir de m edio para com prender
las interacciones entre grupos de instituciones dentro del sector públi­
co. Por ejem plo, dentro de una organización pública, el líder de esa or­
ganización (ya sea m inistro o adm inistrador) puede operar com o el
agente de sus colegas em pleados. E n num erosos estudios sobre confec­
ción de presupuestos públicos en Estados U nidos, p o r ejem plo, se des­
taca la im portancia de que u n dirigente sea capaz de disputar su espa­
cio y defender las asignaciones presupuestarias para la organización
(Heclo y W ildavsky, 1974; Savoie, 1990; Wildavsky, 1992). Asimismo,
el m odelo de burocracia de N iskanen podría ser reconsiderado para
hacerlo más realista (H ood, H uby y D unsire, 1984; Blais y D ion,
1991) si el «jefe de departam ento» fuera visto com o el agente de los
empleados. El principal efecto de la expansión de una oficina n o es
que el jefe obtenga más dinero o más beneficios, sino que haya más
puestos gerenciales deseables para los subordinados.
Este m odelo es m uy usado para ciertos grupos de instituciones u o r­
ganizaciones públicas. Se ha convertido, p o r ejem plo, en el m edio es­
tándar para analizar las políticas reguladoras, especialm ente en el caso de
Estados U nidos, que tiene numerosas comisiones reguladoras indepen­
dientes (M cC ubbins, N oli y W eingast, 1987; C o o k y W óod, 1989). El
problema que aquí se identifica consiste en dilucidar cóm o diseñar es­
tas estructuras de m odo que el jefe (el C ongreso) pueda tener la certe­
za de que el agente (la repartición pública) satisface los requisitos del je ­

■81
fe. Se han incluido estrategias que utilizan estructuras de incentivos pa­
ra que ios agentes tengan más m otivación para el acatamiento, sobre to­
do superando la asimetría en la inform ación (Banks y W eingast, 1992)
y valiéndose del control (M cC ubbins y Schw artz, 1984; Lupia y M c-
C ubbins, 1994) com o m edio de asegurar el acatam iento.
N o se puede decir que este enfoque m anifieste el interés p o r las
instituciones que otros expresan, aunque debe encarar los mismos pro­
blem as que estamos planteando aquí acerca de la teoría institucional.
Si, p o r ejem plo, una institución debe actuar com o agente de algún
otro actor político en la sociedad, ¿cóm o podem os definir la institu­
ción? Y, p o r últim o, ¿cóm o podem os saber si está suficientem ente in­
tegrada com o entidad para desem peñar esa función? A lgunos entes re­
guladores cum plen diversas funciones y tienen cierto m argen para
elegir entre ellos, al m enos en térm inos del énfasis que se ponga en
una función o en otra (véase N iskanen, 1971, sobre las organizaciones
m ultipropósito). ¿Pueden esas instituciones funcionar realm ente com o
agente, o son capaces de elegir su propio jefe y sus propias caracterís­
ticas distintivas?
Asimismo, estos m odelos suelen sim plificar excesivam ente la com ­
pleja naturaleza de la política reguladora. Por ejem plo, m uchos de los
cambios im portantes en el com portam iento de las reparticiones públi­
cas en Estados U nidos han sido consecuencia de cambios en las doc­
trinas del derecho adm inistrativo que los tribunales aplican, y no en el
diseño institucional de la relación jefe-agente. A com ienzos de la dé­
cada de 1970 las cortes de justicia de Estados U nidos reem plazaron la
doctrina «dura»8 por la an terio r interpretación indulgente de la ampli­
tud perm itida a los organism os para construir sus propias interpreta­
ciones de los estatutos del C ongreso (Gormley, 1989). Tal vez se pue­
da conceptualizar a los tribunales de justicia com o otro jefe para los
agentes, pero en cierto sentido ese p u n to de vista contradice la o rien ­
tación general del m odelo.

Versiones de las instituciones basadas en la teoría del juego

C om o ya hem os m encionado, el acatam iento es u n o de los principales

temas de interés en la versión de la elección racional dentro de la teo­
ría institucional, y hasta cierto p u n to en la teoría institucional en su

82
conjunto. Se puede conceptualizar el problem a del acatam iento com o
un conjunto de juegos entre actores (generalm ente legisladores) que
tratan de lograr el acatam iento de otros actores (generalm ente b u ró ­
cratas), quienes a su vez pretenden te n e r más am plitud de acción. Por
lo tanto, para los actores que diseñan el «juego», el problem a consiste
en construir una m atriz de com pensación que lleve a los burócratas a
calcular que el acatam iento será conveniente para ellos (Calvert, 1995;
Scharpf, 1997). E n este ju e g o los diseñadores deben tam bién proveer
de los m edios para que los legisladores alcancen su objetivo, que con­
siste en facilitar una negociación im plícita o explícita entre los actores.
En este m odelo no se da p o r sentado que las burocracias sean malas;
sólo se supone que son interesadas y, naturalm ente, que aspiran a dis­
poner de espacio suficiente para poder p o n er en ejecución en su área
política sus propias versiones del interés público, com o tam bién de los
intereses individuales (com o en el m odelo de N iskanen), que tienen
posibilidad de prom over a través de las actividades de su organización.
Tampoco se supone que los legisladores persigan objetivos inadecua­
dos,9 sino que se cree que sim plem ente pretenden lograr que su propia
versión de la política de bien público sea la que se aplique tanto en el
presente com o en el futuro, u n objetivo que concuerda m ucho más
con las ideas de la dem ocracia (Rose, 1974).
Si el ju eg o se ju eg a sólo una vez, la deserción y el desacato son re­
lativamente inocuos para cualquier participante; la persona puede ga­
nar por cualquier m edio que esté a su alcance y no hay posibilidad de
desquite. Todos los trabajos sobre la teoría del ju e g o destacan la im ­
portancia de reiterar el ju e g o com o un m edio para establecer una m a­
yor cooperación y un acatam iento m utuo entre los participantes. Axel-
rod (1984), p o r ejem plo, señala el desarrollo de estrategias del tipo
«golpe por golpe» en m uchas jugadas del D ilem a del P risionero.10 Los
actores son castigados cuando co m eten defección y recom pensados
cuando cooperan; p o r ello, con el transcurso del tiem po llegan a un
equilibrio de m utuo acatam iento. Estos resultados experim entales se
repiten en las situaciones de negociación en el m undo real. Peters
(1997a) señala, p o r ejem plo, que la tendencia de los «juegos» entre na­
ciones dentro de la U n ió n E uropea es jugarlos de m anera diferente
cuando se los conceptualiza com o sólo una reiteración de un proceso
político en curso. Por lo tanto, estos conceptos son m arcadam ente di­
ferentes de la visión norm ativa del com portam iento institucional, den­

83
tro de la cual se daría p o r sentado que los actores se com portarían ade­
cuadam ente debido a su aceptación de los valores institucionales.
La concepción de la teoría institucional basada en la teoría del ju e ­
go tiene m ucho en com ún con el m odelo jefe-agente. Ambas se con­
centran sobre el problem a del acatam iento, suponiendo que los legis­
ladores tratan de identificar m aneras de evitar la defección de los
burócratas. La diferencia entre las dos versiones del institucionalism o
de la elección racional parece residir en la m anera en que se concep-
tualiza el proceso de acatam iento. E n el m odelo del tipo jefe-agente se
asume que el proceso es realizado principalm ente por m edio de reglas
y que la actividad de control es unidireccional. Sin em bargo, en la ver­
sión basada en la teoría del ju eg o , el problem a es más bilateral y cada
uno de los dos grupos de actores intenta com prom eter al otro para que
acate los térm inos de su tácita negociación.

Preguntas sobre la teoría institucional

Ahora que tenem os ya un panoram a de las principales ideas que susten­

tan los enfoques de las instituciones basados en la elección racional,
procederé a form ular la mism a serie de preguntas que se hicieron res­
pecto del enfoque norm ativo. Pese a las num erosas maneras alternativas
de pensar acerca de la elección racional dentro de las instituciones, las
diferencias entre las respuestas a tales preguntas no son m uy grandes.
C om o ya se hizo notar, hay un conjunto de conceptos y principios co­
m unes que sustentan este trabajo y ofrecen una concepción razonable­
m ente integrada del funcionam iento de las instituciones políticas.

¿Qué es una institución?

Procederem os ahora a responder las preguntas que nos hem os form ula­
do. D ado que tenem os, p o r lo m enos, cuatro visiones alternativas de las
instituciones dentro de este am plio paraguas del análisis basado en la
elección racional, las respuestas no serán simples, sino que requerirán
bastante elaboración. E n algunos casos las caracterizaciones de estos en­
foques secundarios serán m uy diversas. Esto es expresión no sólo de la
potencia y la flexibilidad de este abordaje de la política, sino tam bién de

84
su capacidad para significar muchas cosas para m ucha gente. Si ia mis­
ma perspectiva general de la acción política se presenta con tantos ro­
pajes en lo que concierne a las instituciones, ¿sería posible afirmar que
es irrefutable, o que es sólo u n pu n to de vista general sobre la vida p o ­
lítica que poco añade a los recursos del investigador de la disciplina?
E ntonces, la prim era pregunta es: ¿qué es una institución? Las di­
versas variantes de estos enfoques no son totalm ente claras sobre este
punto. El grado de claridad parece ser diferente según que cada una de
ellas haya nacido ya con in tención de ser una teoría de las instituciones
o que ese rol le haya sido adjudicado p o r m i lectura. Por ejem plo, el
enfoque de O strom propone una definición razonablem ente clara del
térm ino «institución». Así, sostiene (K isery O strom , 1982, p. 179) que
las instituciones son:

reglam entaciones que los in dividu os usan para determ inar qué y a quién
se incluye en las situaciones de tom a de d ecisión , có m o se estructura la in ­
form ación , qué m edidas p u ed en tom arse y en qué secu en cia, y có m o se
integrarán las accion es individuales a las d ecision es colectivas [...] to d o lo
cual existe dentro de un lenguaje com partido por cierta com unidad de in ­
dividuos, y n o c o m o partes físicas de un en to rn o externo.

En el otro extrem o del espectro B uchanan y Tullock (1962) nunca

presentan una definición precisa de lo que es una institución, sino que
se expresan en térm inos de constituciones y reglas constitucionales.
Sin em bargo, la perspectiva con que exam inan esas reglam entaciones
en funcionam iento es m uy sim ilar a la definición de institución que
propone O strom .
Los investigadores que destacan el papel de las instituciones com o
reglas para tom ar decisiones suelen dar p o r sentada la definición, y só­
lo utilizan una definición descriptiva y de sentido com ún de d eterm i­
nadas instituciones, o de características estructurales de la política: las
leyes o la corrupción. Estos estudiosos hacen algo im p o rtan te para el
desarrollo de las instituciones: diferencian las cuestiones instituciona­
les exógenas y endógenas (Shepsle, 1986; W eingast, 1996). Las institu­
ciones exógenas son tomadas com o factores fijos para un m odelo, con
el foco del análisis en sus consecuencias para la vida política.11 En el ca­
so de las instituciones endógenas, el problem a consiste en dilucidar por
qué las instituciones adoptan determ inadas form as. N in g u n a de estas

85
perspectivas proporciona una clara definición de las cuestiones m en ­
cionadas, pero señalan que ciertos rasgos significativos de las institu­
ciones requieren más investigación. •
Por últim o, el m odelo de institución basado en la idea de la relación
jefe-ag en te p ropone una definición m uy clara de las instituciones, ya
que sostiene que son estructuras de relaciones entre jefes y agentes. Pe^
ro este cuerpo de d octrina no establece una diferencia clara entre
aquellas relaciones encontradas dentro de u n form ato institucional y el
caso más general de los m odelos del tipo jefe-agente. Esta om isión
puede ser por diseño, es decir, el analista puede no suponer la existen­
cia de diferencias significativas, pero la cuestión parece im portante. Si
adoptam os la perspectiva de O strom sobre las instituciones, las relacio­
nes entre jefe y agente deberían conceptualizarse com o restringidas
p o r un co n junto de reglas organízacionales, además de los conceptos
más individualistas que rigen sus form as usuales de interacción, y por
ello ser consideradas com o fundam entalm ente diferentes.
En todas estas definiciones o protodefiniciones de las instituciones*
al separar lo institucional de lo no institucional se confía m ucho en las
reglas. La argum entación im plícita para justificar esa actitud es que si
los individuos quedaran librados a sí m ism os, serían demasiado indivi­
dualistas o se com portarían de m anera dem asiado azarosa, así que por
eso m ism o y por el bien com ún se necesita contar con algún recurso
para estructurar su com portam iento. El único caso opuesto estaría re­
presentado p o r los investigadores, quienes sim plem ente se interesan
p o r la m anera en que las instituciones form adas exógenam ente afectan
el com portam iento. Así, desde este pu n to de vista la m axim ización del
beneficio individual es la fuente de la explicación, pero está m uy lejos
de ser un estándar norm ativo, com o sostienen los críticos de los enfo­
ques basados en la elección racional. Por el contrario, la m axim ización
del beneficio aparece en un contexto en el que el com portam iento in­
dividual no debe m anifestarse librem ente en relación con los demás,
sino que debe ser controlado y m oldeado.

Im formación institucional

U na vez que sabemos qué es una institución, podem os preguntarnos có­

m o nacen las instituciones. N o aparecen autom áticam ente porque se las

86
necesita, sino que deben ser creadas (véase Sugden, 1986). En las diversas
tendencias dentro del enfoque de la elección racional se definen bien las
instituciones, pero no se describen ni explican con la misma claridad los
procesos de creación. Desde luego, esta característica no es sorprendente
teniendo en cuenta la orientación general del enfoque. Esta línea de pen­
samiento es fuerte al aportar explícacionés para el com portam iento den­
tro de las reglamentaciones existentes, pero lo es m enos cuando trata de
esclarecer los procesos a través de los cuales estas son creadas. C o n más
énfasis que otros enfoques, la versión de la elección racional tom a las ins­
tituciones com o cuestiones de hecho o com o algo que es fácil crear, y no
como la consecuencia de un proceso histórico y diferenciado.12
El supuesto general, que surge en parte de H ayek (1967), parece ser
que si hay una necesidad lógica de que exista una institución, esa ins­
titución será creada porque los actores son racionales o, sim plem ente,
surgirá. Según sostiene Terry M oe (1990, pp. 217-218), una figura re­
levante dentro de los teóricos que trabajan en institucionalism o:

las organizaciones econ óm icas y las in stitu ciones se explican de la m ism a

manera: son estructuras que em ergen y adoptan una form a específica por­
que resuelven problem as de la acción colectiva y co n ello facilitan la o b ­
ten ció n de ganancias p or m ed io del com ercio.

Es esta una explicación altam ente funcionalista del surgim iento de

las instituciones, explicación que deja casi totalm ente de lado la nece­
sidad de la agencia hum ana.
La excepción más im portante a esta generalización algo negativa es la
versión «endógena» de la versión de la elección racional que se basa en
las «reglas de la decisión». E n realidad, el principal problem a para este
enfoque es la lógica de la form ación de las instituciones, así com o la es­
tructura de las reglamentaciones que son seleccionadas para acom pañar
(y moldear) determ inadas situaciones de tom a de decisión. Por ejemplo:
¿cómo se pueden diseñar sistemas reguladores con miras a m aximizar el
control efectivo de las organizaciones legislativas sobre la burocracia? Y
además, ¿cómo lograr que tales sistemas perduren más allá de la duración
de un período legislativo (H orn y Shepsle, 1989)? Por otra parte, intere­
sa tam bién estudiar la m anera de diseñar sistemas electorales que gene­
ren ciertos tipos de resultados deseables, por ejemplo, mayorías decisivas
para el partido ganador o una proporcionalidad justa de los resultados.
Del mismo m odo, la reglam entación institucional de la votación puede
ser estructurada con el propósito de producir diversos resultados o de
distribuir el poder de cierto m odo (Garrett y Tsebelis, 1996).
Sened (1991) es quizás quien presenta la explicación más clara de
este enfoque endógeno y basado en la elección racional. Este autor ar­
gum enta que las instituciones surgen del deseo de u n o o más indivi­
duos de im poner su voluntad por sobre la de los dem ás.'3 Estos indivi­
duos deben poseer la capacidad de m anipular la estructura política para
crear la institución y deben prever que con la institución estarán en
m ejor situación económ ica que sin ella. Este concepto contradice el
énfasis que se pone sobre la incertidum bre en la mayoría de las des­
cripciones de la form ación organizacional y su preferencia por el bien­
estar general, en oposición al objetivo del bienestar individual (Tsebe­
lis, 1990). Según este punto de vista, la form ación de las instituciones
sería una acción racional de los iniciadores, tal com o la oposición pue­
de ser racional para los individuos que estarían en m ejor situación eco­
nóm ica sin esa institución o con alguna otra.
E n los prim eros trabajos de M ancur O lson sobre organizaciones e
instituciones es posible apreciar la lógica de la incapacidad del enfoque
para p ro p o n er explicaciones sobre la form ación de las instituciones.
D ado que él descubrió que la pertenencia a una institución era irra­
cional, parecería dar a entender que su form ación sería aun m enos ra­
cional, suponiendo que el térm in o adm ita com paración. La m anera
que se encontró de sortear el problem a en aquel m om ento fue que los
em prendedores (Frohlich, O p p en h eim er y Young, 1971; véase tam ­
bién K ingdon, 1994) serían la im perfección en el sistema que la im ­
pulsaría hacia adelante. Es decir, que los individuos tendrían que per­
cibir que pueden beneficiarse con la creación de una institución y estar
dispuestos a invertir tiem po y otros recursos en su creación. Esta solu­
ción es coherente con el enfoque, dado que depende de los cálculos
del beneficio, pero es más aplicable a la form ación de pequeños grupos
que a la form ación de grandes instituciones sociales y políticas. Sin
embargo, aun en esos casos, las acciones de los individuos p ueden ser
cruciales, com o es posible advertir en el rol dom inante de los «padres
fundadores» al redactar la C onstitución de Estados U nidos, o de unos
pocos líderes al crear los diseños para otros proyectos constitucionales.
Para algunas versiones del enfoque basado en la elección racional, el
origen de las instituciones es irrelevante. Sí el analista concentra in te-
aram ente slI interés en m odelar las consecuencias de determ inadas re­
o-lamentaciones para la tom a de decisiones sobre com portam iento o
sobre resultados de las políticas, entonces le im portará poco o nada sa­
ber de dónde surgieron esas reglas. Si bien esa ausencia de preocupa­
ción podría ser así caracterizada, los debates que rodean la form ación
de las reglas suelen decir m ucho acerca |de sus presuntos efectos y, por
lo tanto, acerca de lo que las reglam entaciones «significan» realmente.
Sí volvemos al ejem plo de la C onstitución de Estados U nidos, se p o ­
dría afirmar que «la in ten ció n de los redactores» fue un elem ento p o ­
deroso de interpretación desde que se escribió el docum ento. Así, pa­
ra un analista que proviene de la perspectiva norm ativa sobre las
instituciones, los conceptos que se afianzaron al crear las reglam enta­
ciones suelen ser tan significativos com o las reglas reales mismas.

El cambio institucional

En cierto m odo, puede decirse lo m ism o respecto de las argum enta­

ciones acerca de la m anera de cam biar de las instituciones. Estas ideas
no han sido bien desarrolladas. E n algunas versiones del análisis insti­
tucional de la elección racional el cam bio no es particularm ente im ­
portante, dado que el propósito analítico es evaluar los im pactos de la
estructura sobre el com portam iento y la política. Esta es otra form ula­
ción de la fundam ental diferencia analítica entre las teorías de la varia­
ción y las teorías del proceso (institucionalización) de las instituciones
(M ohr, 1982). El cam bio institucional es sim plem ente exógeno para
un m odelo en el que el propósito fundam ental es explicar los resulta­
dos. Por lo tanto, el cam bio es generalm ente ignorado, excepto com o
un nuevo problem a de diseño una vez que el cam bio se ha producido.
El cambio, según es conceptualxzado en estos m odelos, es u n even­
to discreto y no un proceso p erm anente de ajuste y aprendizaje. Así, el
cambio o curriría cuando la in stitu ció n ha fracasado en su in te n to de
satisfacer los requerim ientos para los que se form ó. Tam poco está cla­
ra la definición del térm in o «fracaso», pero probablem ente se vincule
con la definición de una «buena institución» que se presenta a co n ti­
nuación. Lo más im portante es que el cam bio, aun cuando sólo im pli­
que in tro d u cir m odificaciones en instituciones ya existentes, es un

89
proceso consciente y no el proceso continuo que se supone en la ma­
yoría de las otras teorías de las instituciones. Esta confianza en el sur­
gim iento de una nueva serie de instituciones parece exigir la usual pre­
gunta funcionalista: cóm o tendrá lugar esta adaptación.
Es im p o rtan te com parar el cam bio institucional en tales versiones
del institucionalism o con el que surge de la versión de M arch y Olsen:
A m bos responden sólo la m itad de la pregunta básica. La versión del
cam bio en la elección racional logra identificar p o r qué puede produ­
cirse en un m undo de preferencias estables14 y fracasos institucionales.
Por otra parte, M arch y O lsen piensan que el cam bio se produce más
bien a través de la reform ulación de las preferencias y la adaptación de
las preferencias y las posibilidades dentro de la institución. Las prefe­
rencias pueden cam biar para adaptarse a lo que la institución ha descu­
b ierto que puede realizar, y tanto la institución com o los individuos
cambian.

La reacción individual e institucional

El tercer interrogante que nos planteam os es cóm o interactúan indivi­

duos e instituciones. C o m o se dem ostró an terio rm en te, esta interac­
ción es bidireccional. Por una parte, se argum enta que las instituciones
m oldean la conducta de los individuos. Para este enfoque, el propósi­
to central de su existencia es dem ostrar que las estructuras exteriores al
individuo m oldean la conducta de los individuos que están dentro de
ellas. Por otra parte, tam bién se da p o r sentado que los individuos m ol­
dean el com portam iento de las instituciones, y que por definición los
individuos deben ser la causa de las actividades institucionales. A m e­
nos que personifiquem os las instituciones y les asignemos característi­
cas propias de los seres hum anos, debem os suponer que las institucio­
nes son producto de la acción hum ana.
D entro del abordaje basado en la elección racional, otra m anera de
analizar la vinculación entre individuos e instituciones es indagar cuál es
la posición de las preferencias individuales en las teorías. C om o ya seña­
lamos anteriorm ente, la m anera usual de pensar acerca de las institucio­
nes es que ellas distribuyen las preferencias de sus m iembros (o de otros
individuos) en un conjunto de resultados. E n ese m odelo se supone que
las preferencias individuales son exógenas al m odelo. Tam bién podría ser

90
 que las instituciones crearan preferencias, tal com o se argum enta en la
versión norm ativa del institucionalism o que ya hem os discutido.
Las respuestas proporcionadas por las cinco subespecies del institu­
cionalismo de la elección racional serán más b ien diferentes, especial­
m ente en lo que respecta a la m anera en que los individuos m oldean a
las instituciones. U n o de los cinco enfoc|ues tiene com o preocupación
fundamental la m anera en que las elecciones de los individuos crean ins­
tituciones, así com o su capacidad para m oldear las instituciones eficaz­
mente, con miras a producir los resultados deseados (véanse pp. 81-82).
Sin embargo, los otros cuatro suelen guardar silencio sobre la cuestión de
los orígenes y el diseño de las instituciones. A unque las reglam entacio­
nes que m oldean la conducta deben surgir de alguna parte, no se espe­
cifica cuál es esa fuente, de m odo que a veces tenem os la im presión de
que las reglas, sim plem ente, son.
Por ejem plo, el análisis que O stro m hace de las reglam entaciones
entra en detalles concernientes a la índole de las reglas y a los diversos
tipos de reglam entaciones que existen dentro de una institución, pero
no dice cóm o ni de dónde surgen esas reglas. Al parecer, en el análisis
habría un supuesto funcionalista: que las reglam entaciones se crean
cuando la institución o la sociedad las necesitan, y que existe una co­
rrespondencia tem poral bastante próxim a entre la necesidad social de
una regla y su aparición. Adem ás, parece haber u n supuesto im plícito:
que las reglas seleccionadas serán funcionales y m anejarán eficazm ente
la situación de tom a de decisiones. Se trata de conceptos agradables,
pero que no necesariam ente se dan en la práctica. O tros estudiosos de
las organizaciones e instituciones (Crozier, 1962) han argum entado
que con frecuencia las reglas form ales son respuestas disfuncionales a
los problemas creados p o r la form alización de las organizaciones, y que
cuantas más instituciones se form alicen p o r m edio de reglas, mayores
serán los intentos p o r eludirlas.15
En la teoría institucional encontram os una argum entación aun más
general acerca de los individuos y las instituciones: que el propósito de
las estructuras es m oldear las decisiones individuales. Esta m odificación
puede realizarse por m edio de reglam entaciones, por m edio de consti­
tuciones, o m odificando los réditos ofrecidos en un ju eg o analítico o
posible-real. Así, el individualism o m etodológico generalizado que sir­
ve de base al enfoque basado en la elección racional aparece en el aná­
lisis institucional. D entro de este esquem a los tom adores de decisiones

91
siguen siendo individuos que tratan de m axim izar sus beneficios. Los
individuos m odifican las instituciones, pero sus decisiones han sido ya
moldeadas por las anteriores elecciones institucionales. El elem ento pa­
radójico (Grafstein, 1992) de esta vinculación es que los seres humanos
diseñan y crean las instituciones, pero luego son constreñidos por ellas.

E l diseño institucional

D entro de la tendencia de la elección racional, el diseño consciente es

un elem ento im portante de la form ación de las instituciones. Dijimos
an terio rm en te en este m ism o trabajo que la teoría de la elección ra­
cional no describe bien de dónde provienen las instituciones y por qué
surgen. Tal afirm ación fue p otencialm ente injusta, dado que —quizás
más categóricam ente que cualquiera de los otros enfoques de las insti­
tuciones—los defensores de la elección racional adm iten, y hasta alíen-
tan, la reflexión explícita sobre el diseño consciente de las institucio­
nes (Kliemt, 1990; G oodin, 1995; W eim er, 1995). E n este enfoque, el
propósito fundam ental que induce a com prender las instituciones es
ser capaz de m anipular los resultados en sucesivas rondas de diseño.
A unque existe una preocupación p o r el diseño, este abordaje es pobre
en explicaciones sobre las decisiones que deberían tom arse. E n cierto
m odo, se da p o r sentado que si las personas com prenden las conse­
cuencias de las elecciones institucionales, habrá pocas dudas sobre las
decisiones a tomar.
Tanto el interés por el diseño com o los abordajes alternativos al di­
seño institucional se corresponden bastante b ien con las escuelas del
institucionalism o basadas en la elección racional, que ya hem os anali­
zado. C on el propósito de lograr los objetivos deseados, los analistas
que se basan en las reglam entaciones elaboran m aneras de diseñar m e­
jores norm as, relativas, p o r ejem plo, a los derechos de propiedad, y
tam bién maneras de lograr que esas norm as sean más fáciles de aplicar
(Moe, 1984). Estos analistas se ocupan especialm ente de la creación de
resultados deseables que puedan persistir a lo largo del tiem po. H ay al­
go que establece una distinción entre el enfoque orien tad o hacia las
reglas y otras versiones del institucionalism o de la elección racional: la
disposición del prim ero a reflexionar sobre el ajuste paulatino de las re­
glam entaciones, y n o sobre la renovación radical del diseño. Las reglas

í>2
oueden ser form ulaciones absolutas, pero tam bién son casi infinita­
m ente adaptables a las cambiantes demandas y a la nueva inform ación.
Esto contrasta abiertam ente con los cambios fundam entales que se aso­
cian con otras form as de institucionalism o de la elección racional.
Asimismo, los especialistas más com prom etidos con las ideas de las
teorías basadas en la relación jefe -a g e n té persiguen algunos objetivos
sim ilares, com o, p o r ejem plo, un resultado que perdure, pero al mismo
tiempo creen que ese objetivo podría ser alcanzado si los actores rele­
vantes crearan relaciones contractuales y com partieran la inform ación
(Banks, 1995). La escuela basada en el m odelo jefe-agente hasta tuvo
la oportunidad de diseñar instituciones en el m un d o real. En N ueva
Zelanda, p o r ejem plo, gran parte de la reform a en gran escala del sis­
tema de la adm inistración pública se guió por la lógica de la elección
racional, especialm ente p o r la idea de crear relaciones del tipo jefe-
agente en la esfera gubernam ental. El principal argum ento en favor de
este enfoque fue su capacidad de servir com o m edio de controlar las
burocracias públicas (B oston, 1991; H o ra , 1995). En cierta m edida,
esto es sim plem ente form alizar relaciones que ya existían dentro de la
burocracia, pero al m enos la línea de trabajo tiene la ventaja de que pa­
ra los participantes las relaciones existentes se tornan más visibles y, por
lo tanto, resulta más fácil hacerlas respetar.
Los teóricos del ju eg o se dedican al diseño de juegos instituciona­
les que perm itirán a los jugadores alcanzar ciertos estados de equilibrio
que, a su vez, producirán los resultados socialm ente deseables. Tal co­
mo sucede con gran parte de las otras líneas de análisis de la teoría del
juego, esta tarea de diseño debe conceptualizarse dentro del contexto
de una serie extensa de juegos, en los que los actores tienen ocasión de
castigar a los transgresores en una de las repeticiones del juego. El «jue­
go» del presupuesto es un ejem plo particularm ente elocuente de esta
característica (Wildavsky, 1992; Kraan, 1996). Todos los años las ofici­
nas deben acudir a la legislatura en busca de financiación, de m odo
que cualquier m alversación o mal uso de los fondos durante un año se­
rá castigado al año siguiente. En consecuencia, las organizaciones sue­
len m ostrarse dispuestas a aceptar pérdidas en el corto plazo con tal de
no perder la confianza de las agencias centrales, que son los organismos
responsables del presupuesto.
El abordaje de las instituciones desde la perspectiva de la elección
racional, o, en térm inos más generales, los enfoques económ icos, nos

93
recuerdan que la creación de instituciones no es una actividad gratui­
ta. El diseño y la posterior creación de una institución requieren una
inversión de tiem po y talento, y suelen req u erir tam bién el uso de
otros recursos más tangibles (véase H echter, 1990). Así, un aspecto del
objetivo de este enfoque de las instituciones consiste en determ inar si
la inversión de recursos tiene sentido en com paración con los benefi­
cios que se espera lograr con la creación de la institución.

La buena institución

La perspectiva de la elección racional pretende ser una form ulación

analítica y form al acerca de las instituciones, pero esa pretensión cien­
tífica oculta la presencia de u n fuerte elem ento norm ativo que está
presente en el m eollo m ism o de la mayoría de las versiones de este en­
foque. D entro de la perspectiva de la elección racional las instituciones
están destinadas a superar las debilidades ídentificables en el m ercado o
en el sistema político, y son consideradas m edios para producir resul­
tados colectivam ente deseables. P o r lo tanto, una buena institución es
aquella que lleva a cabo con eficiencia la tarea que le ha sido asignada,
p o r lo general m anteniendo el com prom iso con otras norm as podero­
sas, tales com o la dem ocracia. T eniendo en cuenta el vínculo existen­
te entre el diagnóstico y la prescripción de las fallas dentro de otras es­
tructuras, no es sorprendente que la expresión «buena institución»
pueda tener diferentes significados para las diferentes versiones del aná­
lisis basado en la elección racional.
O strom y sus colegas se propusieron resolver el problem a de la fre­
cuente discrepancia entre lógica individual y colectiva. Su argum ento
es que las reglas que definen una institución son el m ejor m ecanism o
para integrar las dos form as de razonam iento. Los individuos raciona­
les term inan por sentirse dispuestos a aceptar restricciones a su propia
conducta porque saben que los otros actores tam bién las aceptan, y por­
que hay un m edio organizacional de po n er en ejecución esas lim itacio­
nes a la m axim ización del beneficio individual. D esde esa perspectiva,
una institución es buena si es capaz de elaborar reglas que restrinjan la
m axim ización individual cuando es colectivam ente destructiva, y si
además es capaz de hacer cum plir las reglam entaciones que ha elabo­
rado.

94
 La capacidad de dar vigencia a las reglas es tam bién u n elem ento
im portante del m odelo de institucionalism o racional basado en la rela­
ción jefe-agente. Sin em bargo, en este e n to rn o el propósito básico de
las reglam entaciones suele diferir del que aparece en el análisis de O s-
trom. En el m odelo jefe -a g e n te las norm as son fundam entalm ente
«metanormas» que determ in an cóm o hacer transacciones justas entre
los dos conjuntos de actores. U na vez que las transacciones se han rea­
lizado,- debe haber alguna m anera de hacer cum plir los acuerdos, así
como los tribunales de justicia hacen cum plir los acuerdos contractua­
les privados que tienen la mism a naturaleza del tipo jefe-agente. En el
sector público puede ser difícil hacer cum plir las reglam entaciones, da­
do que no es fácil detectar todas las form as de desacato y elusión,16 y
tam poco es fácil castigar a los individuos ni a las organizaciones. Por
otra parte, el concepto de compromiso —o sea la capacidad de asegurar
que las mismas reglas tendrán vigencia en el futuro—es decisivo para la
evaluación de estas relaciones jefe-agente.
Por últim o, teniendo en cuenta la base económ ica de estos m ode­
los de elección racional, una de las consideraciones prim arias en su
evaluación es la eficiencia. Esto no significa necesariam ente estricta
eficiencia de m ercado, aunque para algunas instituciones (por ejemplo,
la burocracia pública y las organizaciones que la constituyen) la in ter­
pretación pueda ser esa (N iskanen, 1971; pero véase Self, 1995). D e n ­
tro de un contexto institucional la eficiencia se refiere más bien a la ca­
pacidad de una organización política para dar curso en form a de
decisión a un conjunto de preferencias expresadas p o r el público, cui­
dando de tom ar la decisión m enos inaceptable posible. En su expresión
m ínima, una institución política eficiente tom ará decisiones que no
pongan en riesgo la legitim idad general del sistema político.
La bibliografía sobre la teoría institucional en su versión de la elec­
ción racional se ha concentrado en dos tipos de instituciones —la bu ­
rocracia pública y las com isiones legislativas—y en los tipos de proble­
mas de decisión que deben enfrentar estos actores colectivos. N o
obstante, las cuestiones de la eficiencia suelen ser diferentes para los
dos tipos de instituciones. Para las burocracias la cuestión básica es e n ­
contrar m aneras de lograr que esos actores no elegidos no eludan sus
com prom isos ni adopten sus propios puntos de vísta sobre la política
de la organización. Para las com isiones legislativas el problem a es có­
mo identificar u n c o n ju n to de preferencias dispares y llegar a una de-

95
cisión que los m iem bros puedan aceptar, que no viole norm as demo-il
cráticas y que sea aceptable para el cu erp o legislativo más amplio al"
que la com isión pertenece. -

'¡I
Resumen v

Si se hace una caracterización simplista de la teoría de la elección raí-:

cional, no se verá que dentro de este enfoque haya lugar alguno para
las instituciones. Sin em bargo, aun críticos agudos de esta línea de tra¿
bajo, com o M arch y O lsen, reconocen que hay cierto espacio para las-i
estructuras form ales e inform ales com o m edios de canalización de.la;|
acción racional individual. Adem ás, aun los críticos más duros deberá
adm itir que la m ezcla de las ideas basadas en la elección racional y en I
una visión institucional general de la vida política puede brindar unai'i
serie de im portantes aproxim aciones a la política. Sobre todo, más que^
las otras visiones del institucionalism o, este enfoque tiende a propor­
cionar una lúcida conexión analítica entre los individuos y sus institu­
ciones a través de la capacidad de las instituciones para m oldearlas pre- :■
ferencias de los individuos y para m anipular los incentivos que están al Y
alcance de los m iem bros de la organización. i
N o obstante, a este enfoque no le faltan problem as. El más temible:
es la dificultad para refutar las predicciones que surgen de este m odo -;
de indagación. Es m uy difícil encontrar alguna-situación en la cual se V.-
podría decir que los individuos no actúan racionalm ente dentro del
contexto de algún co n ju n to posible de incentivos. Pese a la aparente
form alización, las predicciones del análisis de la elección racional son
rara vez tan específicas com o para que se las pueda som eter a tests ine­
quívocos. Por otra parte, la m ayoría de los investigadores que trabajan
dentro de esta técnica parecen estar más interesados en el análisis lógi­
co que en las aplicaciones de los resultados de esos análisis, de m odo
que hay escasa confrontación directa de la teoría y la evidencia.
Además del problem a básico de análisis, hay otras cuestiones que li­
m itan la utilidad del enfoque racional. U n a de ellas es que a veces hay
poca relación entre las instituciones descritas en la teoría y las institu­
ciones con las que los m iem bros de esas estructuras están fam iliariza­
dos. La necesidad de crear abstracciones y sim plificaciones con el pro­
pósito de facilitar la construcción de m odelos elim ina gran parte de los

96
 detalles que definen la vida dentro de una institución. Asimismo, los
modelos son en general incapaces de generar el tipo de predicciones de
resultados de la política que se requerirían para que estos m odelos fue­
ran algo más que interesantes representaciones de las complejas reali-
dades que pretenden describir.

Notas

I. Por m edio de esta distinción D unleavy compara a los estudiosos que traba­
jan en los «acertijos» del com portam iento individual con aquellos que se ocupan
del comportamiento más restringido de los individuos dentro de las instituciones.
: 2. Este m odelo parece claramente enrolarse en la escuela de la racionalidad
restringida de M arch-Sim on, en contraposición con el m odelo de los maximiza-
dores más dogmáticos de la elección racional.
3. Por ejemplo, en Estados U n id os parte de la importante oposición a la des­
regulación del transporte de carga en cam iones y de las líneas aéreas surgió pre­
cisamente de los sectores afectados (Derthick y Quirk, 1985). Esta pauta parece
haberse repetido en otros contextos.
4. Podría argumentarse que en las instituciones normativas se supone que los
individuos adquieren los mismos valores y, por lo tanto, se comportan de deter­
minadas maneras, mientras que en la versión basada en la elección racional todos
tienen ab initio la tendencia a maximizar el beneficio personal y, por ende, todos
responden a los incentivos de la misma manera.
5. Kenneth Arrow argumentaba que en la mayoría de las situaciones de elec­
ción las diferencias entre las preferencias individuales evitarán la form ación de
una función social del bienestar que pueda satisfacer ciertas condiciones, tales co ­
mo la transitividad de los resultados y la no im posición. Se supone que las insti­
tuciones ofrecen una vía para salir de esa trampa.
6. D esde luego, bien puede suceder que algunos miembros hayan nacido
dentro de un conjunto de instituciones y no puedan hacer esa elección libre. Vol­
veremos sobre esta cuestión.
7. Buchanan recibió el Premio N o b el en 1986.
8. Véase G reater Boston T V Corp. v F C C , 444 F2d 841.
9. D e hecho, esta visión de los legisladores es más benigna que la de otros
modelos de com portam iento legislativo basados en la elección racional. Véase,
por ejemplo, Fiorina (1982).
10. El D ilem a del Prisionero [Prisoners Dilemm a] es uno de los juegos clá­
sicos. En él se supone que dos actores se benefician con la cooperación, pero uno
es castigado si el otro com ete defección debido a su egoísmo.
II . M uchos especialistas en instituciones argumentarían que en la vida real
hay pocas instituciones políticas — si es que hay alguna— tan estables que puedan
ser tratadas de ese m odo. U na de las preguntas más importantes para la investiga­
ción es: ¿cóm o evolucionan las instituciones, por accidente o por diseño?
12. Una excepción a esta generalización es el análisis basado en la teoría del'
juego, que da por sentado que las instituciones pueden aprender a lo largo del
tiem po y que dependen del sentido en que se desenvuelvan (Arthur, 1988), un
concepto muy similar al que orienta al institucionalism o histórico dentro de la
ciencia política.
13. La capacidad de im poner su voluntad hacía el futuro suele ser un impor­
tante elem ento de esta actividad, tal com o sucede con los redactores de constitu-:
ciones. A-y-
14. La estabilidad de las preferencias es uno de los conceptos básicos de estos :->f||s
m odelos, de m odo que lo que es racional en un punto en el tiem po sigue siendo
racional en un punto subsiguiente (véase Eggertsson, 1996). ■.í£V
15. Las teorías de la «autopoiesis» (auto-organización) (Luhmann, 1990; Iirt
Veld, 1991) sostienen que la sociedad es más eficiente para la auto-organización v|
que para la creación de m ecanism os eficaces de creación de reglamentaciones
desde las instituciones centrales.
16. A diferencia de lo que acontece en el sector privado, en el público no
existe una medida clara (el dinero) para evaluar el desem peño, de m odo que sue~.
le ser más difícil determinar el desem peño adecuado. Este problema se agrava
cuando el gobierno contrata, por ejemplo, asesoramiento sobre políticas (Boston,
1991). *
 El legado del pasado:
institucionalismo histórico

Existe en la ciencia política otro im portante enfoque que se ha au to ­

denominado «institucionalismo histórico». Si bien los autores reconocen
haber tom ado el térm ino de T heda Skocpol,1 hay otras personalidades,
como Steínm o, T h e le n y Longstreth (1992), que fueron im portantes
porque form ularon co herentem ente este cuerpo de ideas y reco m en ­
daron aplicar con más am plitud el institucionalism o histórico en la dis­
ciplina. La idea básica —y aparentem ente sim ple—es que las decisiones
políticas que se to m en al fo rm ar una institución o al iniciar la activi­
dad tendrán una influencia prolongada y definida sobre la política d o ­
m inante (Skocpol, 1992; K ing, 1995). U na buena m anera de describir
esta argum entación es denom inarla «dependencia del rum bo» (Kras-
ner, 1984); cuando, dentro del ám bito gubernam ental, un program a o
una organización tom a determ inado rum bo, hay una suerte de inercia
que hace que las decisiones políticas iniciales persistan.2 Ese ru m b o
puede ser alterado, pero se requiere una buena dosis de presión políti­
ca para producir tal cambio.
Presentado de m anera tan directa, el concepto de institucionalism o
histórico puede parecer simple, pero en realidad está lejos de serlo. E n
esta escuela aparecen en una versión extrem a varias cuestiones analíti­

99
cas que hem os planteado respecto de todas las diversas form as de insti­
tucionalism o. Además, es difícil separar esta versión del institucionalis­
m o de las otras. D e hecho, algunos institucionalistas enrolados en la
tendencia de la elección racional intentaron docum entar los profundos
efectos de las decisiones tem pranas acerca de los derechos de propiedad
y otras reglam entaciones de la in teracción económ ica (Alston, Eg-
gertsson, y N o rth , 1996). E n su desarrollo de la idea del instituciona­
lismo histórico Steinmo, T helen y Longstreth se m uestran m uy cómodos
con las versiones de la elección racional y parecen sentirse impulsados a
encontrar alguna m anera de diferenciar su trabajo del de los investiga­
dores más orientados hacia la econom ía.
Además de las versiones del institucionalism o explícitam ente basa­
das en la elección racional, hay ramas del institucionalism o económ i­
co que poseen tam bién u n pronunciado sesgo histórico. Douglas
N o rth , p o r ejem plo, ganó un Prem io N o b el por sus contribuciones a
la historia económ ica centradas en la idea de que las instituciones eco­
nóm icas tienen efectos perdurables sobre los desarrollos hasta m ucho
tiem po después de la decisión inicial de crearlas. Asimismo, los traba­
jos de Coase (1937), Posner (1993), W illiam son (1985; 1995) y otros
investigadores (M ilgrom y R o b e rts, 1988; H art, 1995) sobre la teoría
de la empresa tienen un elem ento decididam ente institucional. La ar­
gum entación básica que p ro p o n en estos econom istas institucionales es
que las empresas han sido desarrolladas com o un m edio para reducir
los costos de las transacciones que existen en u n m ercado abierto, y
que, para generar eficiencia, el cuidadoso diseño de las estructuras eco­
nóm icas es tan fundam ental com o el m ercado m ism o. E n la obra de
estos autores se sostiene que, una vez creadas, las estructuras institu­
cionales (incluyendo la estructura y el com portam iento de las em pre­
sas del sector privado) son difíciles de alterar.
El institucionalism o histórico fue prácticam ente la prim era versión
del nuevo institucionalism o que surgió dentro de la disciplina llamada
«ciencia política».3 U n o de los prim eros trabajos de investigación fue el
análisis de Peter Hall (1986) del desarrollo de la política económ ica en
Francia y el R e in o U nido. Hall no se refirió al «institucionalism o his­
tórico» per se, sino que señaló la im portancia de las instituciones en la
orientación de las políticas a lo largo del tiem po. Su análisis de las in­
fluencias de las instituciones contenía todos los com ponentes básicos
del enfoque instítucionalista histórico. El argum ento básico presenta-

100
¿o por Hall era que para com prender las decisiones de política econó­
mica que se tom an en estos dos países (o en otros) era necesario com ­
prender tam bién sus respectivas historias políticas. Según el análisis de
Hall, las decisiones que se tom aron durante las décadas de 1970 y 1980
reflejaron claram ente las antiguas pautas de elaboración de política
económ ica en los dos países. i
A pesar de su im portancia, el análisis de H all no fue una form ula­
ción' explícita o influyente de las virtudes de la teoría institucional pa­
ra la disciplina de la ciencia política, com o lo fue el ataque de M arch y
Olsen a la dirección de la disciplina (1984). H all expresó claram ente
que los cursos de acción siem pre sufren la influencia de las decisiones
políticas tom adas an terio rm en te, pero fue m enos term inante al refe­
rirse a la naturaleza institucional de esas decisiones. Los mismos resul­
tados bien podrían ser consecuencia de pautas norm ales de desarrollo
de la elaboración de políticas en la mayoría de las democracias indus­
trializadas, y no una influencia explícita de las instituciones sobre
aquellas políticas. U n factor que surgió claram ente y que habría de
convertirse en un elem ento fundam ental del trabajo de Hall publicado
posteriorm ente (1989; 1992) fue el papel decisivo que desem peñan las
ideas en la form ación de las políticas. En térm inos m uy generales, este
papel independiente de las ideas habría de llegar a ser tam bién una par­
te im portante del enfoque institucionalista histórico.
La form ulación más explícita del enfoque surgió basándose en la in­
vestigación de H all p o r una parte, y en la acum ulación de evidencias
referentes a las políticas en una serie de áreas de política socioeconó­
mica, p o r la otra. C om o ya señalamos, esta form ulación del institucio­
nalismo histórico se co n cen tró en la influencia que diversos factores
institucionales pueden tener sobre las decisiones políticas y sobre el de­
sempeño de los gobiernos. Los partidarios de esta línea de pensam ien­
to sostienen que una vez que los gobiernos crean su política inicial y
tom an sus decisiones institucionales en determ inada área de políticas
de gobierno, las norm as creadas persisten, a m enos que exista una
fuerza capaz de superar la inercia creada al ponerse en práctica el pro­
grama. E n el institucionalism o histórico esto se conoce com o la «de­
pendencia del rum bo». D ado que las organizaciones públicas tienden,
tal vez con m ayor frecuencia que las del sector privado, a convertir sus
actividades en rutina y a crear procedim ientos operativos estándares, la
fuerza de la inercia suele ser im portante en el gobierno.

Í OÍ
 U na de las derivaciones más interesante del institucionalism o his­
tórico es que la dependencia del ru m b o no debe producirse solam en­
te en la form a sim ple y directa que hem os descrito. Así com o los es­
tudiosos de las organizaciones han sostenido que una regla tiende a
engendrar otra para com pensar las insuficiencias de la prim era (March
y Sim ón, 1957; C rozier, 1962), tam bién las reglas y estructuras insti­
tucionales pueden generar intentos de resolver los problem as que ellas
mismas han causado. Sim ilar al co n cep to de «sedim entación» de la
teoría institucional sociológica (Tolbert y Z ucker, 1996), esta perspec­
tiva de la vida organizacional p ro p o n e una m anera más dinám ica de
conceptualizar la dependencia del ru m b o en acción (véase C heung,
1996; Kreuger, 1996). Además, contribuye a hacer más interesante pa­
ra el análisis el im pacto de las decisiones institucionales a lo largo del
tiem po.4
Pierson (1996) ha identificado una pauta sim ilar de respuesta ante
las decisiones pasadas en la institucionalización de la U n ió n Europea,
y en la respuesta de las estructuras rectoras de la U n ió n ante decisiones
aparentem ente disfuncionales tomadas durante las etapas de form ación
(véase tam bién Krasner, 1988, p. 67). Este proceso de adaptación le da
al institucionalism o histórico una concepción más dinám ica de la po­
lítica que lo que habría sido de esperar si se atiende al nom bre de las
form ulaciones iniciales del abordaje. Sobre todo, si las decisiones ini­
cíales tomadas p o r los creadores de una política o institución son ina­
decuadas, las instituciones deberán encontrar algún m edio para a d a p -,
tarse o dejarán de existir (véase Genschel, 1997).
D esde este pu n to de vista, el institucionalism o histórico implica,
más bien un curso de evolución que un acatam iento total de la norma,
inicial. Así, la dependencia del ru m b o no sería equivalente a una ín-.
fluencia del pasado com o fuerza que controla el futuro de las institu-'
ciones y sus políticas. Sería, en cam bio, (com o su n om bre m ism o lo
indica) u n ru m b o que debe ser seguido. H abrá cam bio y evolución, -
pero la gama de posibilidades para ese desarrollo habrá sido restringida
por el período form ativo de la institución. El interrogante que se plan­
tea es si incluso las interrupciones en el equilibrio de la institución se
ven restringidas por esas decisiones o si se abre un conjunto de posibi­
lidades am plio o hasta ilim itado.
¿Qué es una institución?

E n'todos los diversos enfoques del análisis institucional se plantea una

pregunta básica: ¿qué es una institución? Y en cierto m odo, la res­
puesta del institucionalism o histórico ,es más vaga que la de la mayoría
de los enfoques. T h e len y Steinm o (1992, pp. 2-4) definen las institu­
ciones p o r m edio de ejem plos que van desde estructuras gubernam en­
tales form ales (legislaturas), pasando p o r instituciones legales (leyes
electorales), hasta instituciones sociales más amorfas (clase social), y se
m uestran dispuestos a aceptar este co njunto de estructuras dispares co­
mo un com ponente del aparato institucional que usarán para explicar
los fenóm enos políticos. Los autores tam bién señalan que las institu­
ciones que les interesan son «intermedias», lo que quiere decir que se
ubican en algún lugar entre la generalidad de los Estados com o entida­
des (y actores p o r lo m enos en política internacional) y el com porta­
m iento individual, lo que sirvió de tem a central del conductism o en la
ciencia política. M ientras que la nemesis que m otivó a M arch y Olsen
(véanse pp, 46-49) fue la teoría de la elección racional, para T h elen y
Steinm o el enem igo núm ero uno parece ser el conductism o y un in te­
rés excesivo p o r la conducta individual y las m otivaciones individuales
para la acción en política.
Es interesante hacer notar que otros estudiosos (según citan T helen y
Steinmo) aportan definiciones bastante similares a una definición esti­
pulada del térm ino. Peter Hall (1986, p. 7), por ejemplo, sostenía que las
instituciones eran «las reglamentaciones formales, los procedim ientos de
acatamiento y los procedim ientos operativos estándar que estructuran las
relaciones entre las personas en diversas unidades de la organización po­
lítica y la economía». E n vez de concentrarse en las estructuras form ali­
zadas, esta definición presentaba a las instituciones com o una com bina­
ción de reglamentaciones y procedim ientos, lo que concuerda tanto con
las versiones del institucionalism o de la elección racional de O strom co­
mo con algunos aspectos de la perspectiva de M arch y Olsen. Asimismo,
íkenberry (1988, pp. 222-223) argum enta que la gama de los temas de
interés para el institucionalismo va desde «características específicas de las
instituciones gubernam entales hasta las estructuras más amplias del Esta­
do y el orden social norm ativo de la nación». Sin embargo, incluso estas
definiciones definen a las instituciones más bien a través de ejemplos que
por medio de sus características denotativas fundamentales.
 U n elem ento destacado de la definición operacional de las institu­
ciones en la bibliografía del institucionalism o histórico es el análisis del
papel que cum plen las ideas en la definición de las instituciones. A un­
que existen ciertas discrepancias respecto de las estructuras form ales y
de los procedim ientos dentro de esas estructuras, en gran parte de la
bibliografía surge con fuerza el concepto de la influencia de las ideas. '
Tom emos, p o r ejem plo, los análisis que realiza EUen Im m ergut (1990;
1992a; 1992b) de las políticas sanitarias en una serie de países euro­
peos. La autora expone claram ente la influencia que tienen las ideas re­
feridas a la práctica de la m edicina sobre los program as públicos que se
adoptan. H ay tam bién cierta polém ica respecto de la participación del
gobierno en la atención de la salud pública, y de las dificultades que
presentan m últiples «puntos de veto». Pero en su análisis de los ele­
m entos determ inantes de la política sanitaria, el factor dom inante es lo
que los m édicos de los diferentes países consideran m ejo r desde la
perspectiva de la práctica m édica.5
D el m ism o m odo la obra p o sterio r de P eter Hall (1989; 1992) se
aparta de las explicaciones más estructurales de la política económ ica
para exam inar la influencia de las ideas sobre esas políticas. Le preocu­
pa especialm ente el im pacto del keynesianísm o y el m onetarism o so^
bre la política. Estas ideas son los equivalentes funcionales de la lógica
de lo adecuado en el institucionalism o norm ativo; restringen los lím i­
tes de la acción de gobierno aceptable. Más específicam ente, las ideas ;
proporcionan u n conjunto de soluciones para los problem as de elab o -'
ración de políticas que puedan surgir dentro de su ámbito. C om o pun^
tualiza Hall (1989), durante gran parte del p eríodo de posguerra las
ideas keynesianas p ro porcionaron soluciones para los problem as de la
política, m ientras que la revolución en las ideas que se operó en la dé­
cada de 1970 significó que más tarde el m onetarism o llegara a ser la
fuente convencional de aquellas soluciones para la política económica,
en las que los conceptos vinculados a la econom ía de la oferta también:
com petían p o r el reconocim iento y la dom inación.
El argum ento de que las ideas son com ponentes centrales para de­
finir las instituciones sólo puede llegar hasta cierto p u n to en la resolu-^
ción de los problem as planteados p o r el institucionalism o histórico.
Por una parte, los institucionalistas históricos —al igual que los institu-,
cionalistas em píricos—hacen hincapié en los' conceptos de sentido co­
m ún de las instituciones formales, com o legislaturas o burocracias (véan-:

104
se pp- 121-124). Y p o r la otra, se apoyan en un concepto tan vago co­
mo el de «ideas» para definir la existencia de las instituciones. E n algu­
n o s ' casos, p o r ejem plo el Servicio Forestal de Estados U nidos y la Po­
licía M ontada de C anadá, hay agencias burocráticas que encarnan
determinadas ideas que m oldean el com portam iento de sus m iem bros
y son fundam entales para la enseñanza.6 G ronnegaard C hristensen
(1997) dem uestra que las organizaciones disponen de poderosas armas
p a r a ' m antener sus norm as de conducta, aun frente a los intentos de re­
forma.

La formación institucional

El institucionalism o histórico p o n e más énfasis en la persistencia de las

organizaciones después de form adas que en los hechos de su creación.
En cierta m edida, el énfasis sobre la práctica de encarnar ideas en las
estructuras que sustentan a las instituciones puede ser tom ado com o
una definición de la form ación de las instituciones. Es posible argu­
m entar que cuando una idea llega a ser aceptada y se encarna en una
forma estructural, se puede decir que la institución ha sido creada. Sin
embargo, tal com o sucede en el caso del institucionalism o norm ativo,
por este camino se puede llegar a una tautología: la institución empieza
a existir cuando una idea es aceptada, pero esa aceptación es indicada
por la presencia de una institución estructurada.
Pero dentro del institucionalism o h istórico tal vez lo más im p o r­
tante en el tem a de la form ación sea la definición de cuándo se p ro d u ­
ce la creación. La elección de la fecha pertin en te a partir de la cual se
considerarán los futuros desarrollos será decisiva para sostener que esas
normas iniciales perdurarán y m oldearán las posteriores políticas que se
sigan. Por ejem plo, cuando Kxng (1995) estudió el desarrollo de las p o ­
líticas de bienestar en Estados U nidos y en el R e in o U nido, inició el
análisis a partir de la aprobación de im portantes leyes en 1909 en el
R eino U nido y en 1932 y 1935 en Estados U nidos. Por lo m enos en
el caso del R e in o U nido, la historia podría haber em pezado con el
conjunto de leyes conocidas con el nom bre de Leyes de los Pobres
(Himmelfarb, 1984), considerando que las leyes prom ulgadas a co­
mienzos del siglo x x fueron, en cierto m odo, extensiones de las p ri­
meras. Y si el análisis hubiera com enzado con la creación del «Estado
del bienestar» durante el gobierno laborista del p e río d o inm ediata­
m ente posterior a la Segunda G uerra M undial, el ru m b o que presum i­
blem ente tom arían las políticas de g o bierno estaría decididam ente más
a la izquierda que el que analiza K ing.
En ciencia política es habitual preguntarse qué es un evento defini-
to rio o qué cambios son progresivos y cuáles son fundam entales (Ha-,
yes, 1992). D em pster y W ildavsky (1980), p o r ejem plo, se preguntan
sim plem ente qué es un progreso, en com paración con u n cam bio más
fundam ental en el desarrollo de una política o de un presupuesto. Pe­
ro el hecho de que esta pregunta sea conocida no hace que sea más fá­
cil responderla. E n realidad, para com prender el institucionalism o his­
tórico hay que preguntarse si el hecho de que el proceso se aparte de
una posición de supuesto equilibrio se debe a un proceso de evolución
o de revolución. La respuesta b ien podría ser que se producen ambos
tipos de cam bio; pero, en una teoría que se basa en la continuidad y la
estabilidad, la aceptación del concepto de cam bio revolucionario re­
quiere m ayor justificación.

El cambio institucional

La única zona en la que sería de esperar que el institucionalism o histó­

rico tuviese dificultades es la cuestión del cam bio institucional. El
m arco analítico íntegro parece depender de la idea de que las decisiones
institucionales y políticas que se tom an al iniciarse la estructura tienen
efectos duraderos. Por ello este abordaje parece m ucho más adecuado
para explicar cóm o es que las norm as persisten que no para explicar có­
m o podrían cambiar. H echa esa salvedad, hay que señalar que en esta
perspectiva hay ciertas vías prom isorias para explorar el cam bio. A de­
más, algunos investigadores han em pezado a vincular las instituciones
con otros aspectos del cam bio político, de u n m odo que tal vez con­
tribuya a sacar al institucionalism o histórico de la tram pa de su apa­
rente inm ovilidad.
El institucionalism o histórico se ha ocupado del cam bio p o r m edio
del concepto de «equilibrios interm itentes» o «equilibrios punteados»
(Krasner, 1984). C o m o indica la expresión, en este enfoque existe la
expectativa de que durante la m ayor parte de su existencia una institu­
ción se m antenga en estado de equilibrio y funcione de acuerdo con
 las decisiones que se tom aron en su inicio, o tal vez con las que se to­
maron en el an terio r p u n to de «intermisión». N o obstante, estos equi­
librios políticos no son necesariam ente perm anentes y las instituciones
son consideradas capaces de cam biar dentro del contexto del enfoque.
Así com o la teoría económ ica señala la existencia de m últiples equili­
brios en los m ercados, es posible que jiara las instituciones políticas ha­
ya una serie de puntos de estabilidad que sean igualm ente viables. Es­
te concepto de los equilibrios interm itentes ha sido usado en estudios
más generales de políticas públicas y del cam bio de agencia com o una
contribución al cam bio de la política (B aum gartner y Jones, 1993).
A unque dentro de esta concepción del institucionalism o se acepta
que las instituciones pueden cambiar, hay varios problem as que atañen
a la conceptualización del cam bio dentro del m odelo instítucionalista
histórico. U n o de esos problem as es que al parecer existe escasa o n in ­
guna capacidad para predecir el cam bio. El concepto (o metáfora) del
equilibrio in te rm ite n te fue tom ado de la teoría evolutiva neodarw i-
niana en biología, e im plica cierta dependencia am biental para el cam ­
bio institucional. Se supone que las interru p cio n es en el equilibrio
ocurren cuando hay «rápidos brotes de cam bio institucional, seguidos
por largos períodos de estancam iento» (Krasner, 1984, p. 242). Esa in ­
term itencia puede ser un a explicación suficientem ente clara después del
hecho, pero tam bién está cerca de ser tautológica. Es decir, que cuan­
do ocurre u n cam bio institucional im portante (evolutivo), después del
hecho puede argum entarse que h u b o una fuerza suficiente para pro­
ducir una salida del equilibrio y la inercia que afectaban a una institu­
ción. ¿C óm o lo sabemos? El cam bio se produjo, de m odo que debe
haber habido presión suficiente com o para generar el cam bio observa­
do. Al parecer no existen criterios a p rio ri para determ inar cuándo hay
suficiente «presión» política o am biental para generar un cambio.
Tomemos com o ejem plo un cam bio institucional específico. En lo
que fiie casi la prim era ley del nuevo gobierno laborista en el R e in o
Unido en 1997, el M inistro de H acienda, G ordon Brow n, otorgó una
•autonomía considerable al B anco de Inglaterra, que desde hacía largo
tiempo era controlado directam ente p o r el gobierno de tu rn o (Busch,
1994). Fue este un equilibrio institucional que claramente había sido in­
terrumpido, pero de ello no se desprende que pudiera ser explicado por
la lógica del análisis institucional. Sí tom am os el análisis de Peter Hall de
las raíces de la política económ ica británica, este cambio parece contra-

107
decir las pautas establecidas. C ontradice tam bién otras versiones del ins-
titucionalism o histórico, dado que el antiguo acuerdo institucional pre­
sentaba m enos puntos de veto para un líder político que los que presen- .
ta la nueva estructura. E n resum en, nos encontram os frente a uiv
im portante cambio institucional que no aparece en absoluto bien expü-
cado por factores históricos, pero que, sin embargo, después del hecho
puede presentarse com o casi.inevitable, teniendo en cuenta lo que sabe-.
mos acerca de los valores del nuevo gobierno, a juzgar p o r sus actos.
U na m anera bastante similar de considerar el proceso de cambio en
el institucionalism o histórico es la idea de las «coyunturas críticas»
(Collier y C ollier, 1991) que ha sido usada para describir y explicar el
cam bio en los gobiernos latinoam ericanos durante la m ayor parte del
siglo x x . La argum entación sostiene, en líneas generales, que esos go­
biernos tenían un alto grado de inercia y que el cam bio no se iba a
producir a m enos que hubiese una conjunción de diversas fuerzas po­
líticas internas que individualm ente no fuesen capaces de generar un
cambio significativo, pero que juntas pudieran producir un m ovim ien­
to en ese sentido. La bibliografía sobre los program as políticos (Baum-
gartner y Jones, 1993; B ohte, 1997) ha exam inado algunos fenóm enos
del m ism o tipo que se presentan con la apariencia de «acontecim ien­
tos institucionales críticos».7
Las instituciones tam bién parecen ser capaces de cam biar p o r medio '
del aprendizaje, y pueden moverse entre los equilibrios reaccionando
ante la nueva inform ación. Esa inform ación puede surgir de las expe­
riencias m ientras las instituciones siguen su propio «rumbo», o bien
puede surgir de la experiencia de otras instituciones. H u g h Heclo
(1974), por ejem plo, argum entó que la política social en el R e in o U n i­
do y en Suecia durante las décadas de 1950 y 1960 podía explicarse por
la diferente capacidad de las burocracias de esos dos países para apren­
der a partir de su propia experiencia y de la experiencia de otros. Más
recientem ente, O lsen y Peters (1996) y sus colaboradores estudiaron la
m anera en que las burocracias públicas aprenden desde sus intentos y los
intentos de otros países a po n er en m archa reformas. Tam bién en este
caso hay una diversidad de grados de éxito en la adaptación. Países con
sistemas bien institucionalizados que hubiéram os creído capaces de re­
sistirse a las presiones para cam biar (el R e in o U nido) en realidad cam­
biaron sustancialmente, m ientras que sistemas m enos institucionalizados
(Estados Unidos) en realidad se resistieron al cambio más o m enos com -

108
 pletamente. Si volvem os a nuestro ejem plo del Banco de Inglaterra,
bien podría ser que el gobierno laborista hubiera aprendido algo obser­
vando el éxito relativam ente m ayor del B undesbank en Alemania para
controlar la inflación, y hubiera decidido que esa estructura institucio­
nal podía funcionar tam bién en el R e in o U nid o .s
Si recordam os que el p o d e r de las* ideas públicas (R eich, 1990) es
un aspecto fundam ental del institucionalism o histórico, entonces el
cambio institucional se convierte hasta cierto pu n to en una cuestión
de cóm o m odificar ideas. El aprendizaje político, más que el aprendi­
zaje institucional, exam ina la reform ulación de las cuestiones políticas,
y con ellas la posible reform ulación de las instituciones asociadas. Paul
Sabatier (1988; véase tam bién Sabatier y Jenkins-Sm ith, 1993) consi­
dera que el tem a del aprendizaje político es, p o r una parte, un conflic­
to entre visiones alternativas de la política, y por otra, un proceso p o ­
lítico para resolver esas diferencias.
Por últim o, Paul Pierson (1996) puntualizó que la evolución debe­
ría ser un im portante proceso de cam bio en el análisis institucionalista
histórico.9 Los enfoques del cam bio que hem os expuesto hasta ahora
dependen de la creación de una clara separación entre políticas pasa­
das, m ientras que P ierson argum enta que tam bién es posible un cam ­
bio más gradual. E n op in ió n de este au to r la mayoría de los diseños
institucionales contienen p o r lo m enos algunos elem entos disfuncio­
nales o no resueltos, que generan la consiguiente necesidad de cambio.
Así, el ajuste paulatino —u n o de los procesos más antiguos identificados
en la ciencia política (Lindblom , 1965)—puede ser visto com o un m e­
dio de adaptación institucional ante las cambiantes demandas y las fallas
del diseño inicial. N o obstante, la utilización de este m étodo da por
sentado que el statu quo se acerca m ucho a la posición deseada. D e ser
así, el m ero gradualismo puede no ser suficiente para generar un cam ­
bio general adecuado.
En resum en, el institucionalism o histórico no es una buena fuente
de explicaciones del cam bio en las organizaciones e instituciones. Ya
hemos señalado que el cambio no es totalm ente antitético del enfoque,
pero sin duda no constituye en él u n elem ento fundam ental. Para escla­
recer las explicaciones de los cambios que se producen nos vemos forza­
dos a salir del enfoque mismo para identificar otras dinámicas (aprendiza­
je o cam bio ambiental) que puedan generar suficiente presión política
como para producir un cambio. Al parecer, no existe tal elem ento di-

109
nám ico dentro de la teoría m ism a, a m enos que aceptem os las disfun­
ciones del diseño inicial com o causa suficiente. :
A un si aceptam os la dinám ica de la adaptación para solucionar d is-.
funciones, debe existir un m ecanism o para reconocer la disfunción •
com o tam bién un m ecanism o político para proporcionar el remedio.
La versión sociológica del institucionalism o argum entaría que las res­
tricciones cognitivas impuestas p o r la afiliación institucional tenderían
a to rn ar más im probable el reconocim iento de las disfunciones.10 Asi­
m ismo, la idea de que los problem as se resuelven por m edio de la evo­
lución gradual tiende a subestim ar el hecho de que los intentos de re­
m ediar las fallas organizacionales suelen, en realidad, reforzar algunos
de esos problemas en vez de con trib u ir a su resolución. Si una institu­
ción quiere ser estable, sólo tolerará una gama lim itada de posibilida­
des, y a la mayoría de sus m iem bros les resultará difícil «ser originales».
y contrariar las ideas dom inantes de la institución.

Reacción individual y reacción institucional

A diferencia de algunos de los otros enfoques del campo, el institucio­

nalismo histórico no se ocupa particularm ente de la m anera en que los
individuos se relacionan con las instituciones dentro de las cuales ac~:
túan. Al parecer, este enfoque acepta im plícitam ente que cuando los
individuos eligen participar en una institución aceptan de buen grado
las restricciones que ella im pone, pero ese vínculo n o es explorado di­
rectam ente p o r los investigadores que trabajan en el campo. Es indu­
dable que en el enfoque institucionalista histórico se percibe cierto
sentido de deus ex machina, y que las decisiones que se tom an una vez
parecen seguir funcionando en «piloto autom ático», m ientras que la
conducta individual es m odificada p o r las decisiones que los m iembros
de la institución tom aron años antes.
Este concepto es fundam ental para p o d e r contar historias causales
usando un enfoque institucionalista histórico. E n cuanto al problem a
estructura-agencia —conocido en las ciencias sociales—, es percibido es­
te enfoque gracias a que, a pesar de que los elem entos estructurales de
una institución pueden establecer condiciones que aum entan las posi­
bilidades de llegar a buenos desenlaces, es necesario que los que tom an
las decisiones traduzcan esas restricciones en actos. Si no existe esa vin-
W*'- '

culación entre individuos e instituciones, es difícil advertir qué víncu­

los tiene el com portam iento presente con las anteriores decisiones de
la institución.
Por otra parte, existe tam bién la cuestión de la m anera en que se es­
tablece el otro vínculo entre instituciones e individuos, es decir, cóm o
y hasta qué p u n to los individuos m oldean a las instituciones. Esta es
una pregunta constante en el institucionalism o, y este m odelo no b rin ­
da una respuesta clara. La más fácil sería que los individuos tom an las
decisiones institucionales que luego perduran en la vida de la institu­
ción. Sin em bargo, en la mayoría de los casos n o se percibe con clari­
dad cóm o es que esas decisiones se trasladan del nivel individual al ins­
titucional y cóm o llegan a ser algo más que convicciones individuales.
A veces las decisiones políticas form ativas se traducen en leyes que
luego funcionan com o base para las acciones institucionales posterio­
res. Sin em bargo, si esa es la definición del vínculo, desde la perspecti­
va de la explicación del com p o rtam ien to este m odelo puede ser co n ­
siderado más bien legal que institucional. Podem os, desde luego,
discutir la ley com o institución, pero sólo logram os retroceder un pa­
so. Porque ¿cóm o explica la ley (com o institución con reglas y valores
estables) el cambio que se observa en otras instituciones?
Y por últim o, considerem os la cuestión del papel que desem peñan
las ideas en la m odificación del com portam iento individual. Las ideas
son un aspecto fundam ental de la perspectiva institucionalista históri­
ca, y la capacidad de las estructuras para «vender» esas ideas a m iem bros
o futuros m iem bros de la institución es decisiva para establecer la vin­
culación entre estructura y actor. E n algunos casos el vínculo es resul­
tado de una autoselección: cuando los individuos se sienten atraídos
hacia determ inadas ideas, se in co rp o ran a la institución ya dispuestos a
aceptarlas. Esa conducta es m uy sim ilar a la de un individuo cuando
ingresa en una organización o acepta un cargo en una empresa; se
com porta com o sí los objetivos de esa organización y sus objetivos in­
dividuales com o persona fuesen com patibles.

Diseño institucional

Dado que el institucionalism o histórico no tiene una posición m uy

clara sobre los orígenes de las instituciones ni sobre el vínculo entre

111
decisiones individuales y elecciones institucionales, no es sorprenden­
te que guarde un silencio casi total sobre el diseño de las instituciones.
Silencio casi total, pero no absoluto, ya que bien podría argum entarse
que el diseño es un tem a central para el institucionalism o histórico, ya
que las decisiones iniciales sobre políticas y estructuras son determ i­
nantes para las decisiones que se tom an p o ste rio rm en te dentro de la
institución. ^
Estas elecciones formativas n o parecen ser, dentro de esta versión de
la teoría, el producto de la elección consciente de un diseño o de un
m odelo para diseñar estructuras gubernam entales. D aría la impresión,
en cambio, de que reflejan la particular confluencia de las fuerzas po­
líticas en ju eg o en el m o m en to de la form ación de la institución. C on
frecuencia el institucionalista histórico hace un b u en trabajo al descri­
bir esas fuerzas políticas y la m anera en que pro d u cen las decisiones
políticas iniciales, pero eso es más producto de las políticas que del di­
seño consciente de la política o que del diseño en sí. Este enfoque elu­
de toda idea de diseño racionalista en favor de una concepción más
política de la decisión política.
Es interesante observar que en el m odelo institucionalista histórico
la práctica de rediseñar conscientem ente los m arcos institucionales
existentes es un elem ento más im p o rtan te que el diseño inicial. El h e­
cho de que el cam bio deliberado ocupe ese lugar se debe sim plem en­
te a que el rediseño im plica una reacción consciente contra el m arco
político e institucional existente. A veces llega a hacerse evidente que
la estructura en vigencia ya no es funcional, si es que alguna vez lo fue
(Sykes, 1998), y que existe la necesidad de redefinir la naturaleza de la
institución. Pero sí hay un m arco institucional dom inante en vigencia,
entonces la m ejor m anera de generar cam bio es pro d u cir una estruc­
tura alternativa superior para reemplazarla.

La buena institución

La pregunta final que se debe form ular con respecto al institucionalis­

m o histórico es: ¿qué constituye una buena institución dentro de este
m odelo de la vida política? A diferencia de los prim eros dos m odelos
que hem os analizado, en este abordaje hay poco contenido norm ativo
explícito. Este enfoque de las instituciones es más una form ulación de

1 12
lo que es (en la m ente de sus partidarios) que de lo que debería ser. El
propósito fundam ental del enfoque parece ser explicar la persistencia
de las instituciones y sus políticas, en vez de evaluar la naturaleza de
esas instituciones y esas políticas.
U na vez expresado lo que antecede, direm os que en el m odelo ins­
titucionalista histórico una m anera posible de reflexionar sobre la cali­
dad de una institución es pensar en la adaptabilidad. Este concepto pa­
recería estar en flagrante contradicción con las premisas básicas del
m odelo, pero aun así tiene cierto sentido. E n particular, del trabajo de
algunos investigadores com o P ierson (1996) se desprende la idea de
que m uchas decisiones iniciales son disfuncionales y, p o r ende, la ins­
titución tendrá que cambiarlas. A un si las decisiones iniciales fueron
apropiadas, en casi todas las áreas el e n to rn o político está cam biando
rápidam ente, de m odo que la adaptación se torna fundam ental.
La otra form ulación norm ativa que podría ser elim inada de la ver­
sión institucionalista histórica del enfoque es que las buenas institucio­
nes son aquellas que pueden traducir su base ideológica en actos. Si
como sostiene P eter Hall, entre otros especialistas, las instituciones se
basan en ideas, entonces esas instituciones deben ser juzgadas p o r su
eficiencia para crear políticas efectivas que pongan en práctica tales
ideas. Esta definición de la buena institución puede resultar casi tau to ­
lógica, com o varias otras versiones de la teoría institucional. Es decir,
que si las instituciones se definen p o r estar basadas en ideas, no pueden
ser evaluadas tam bién por la m anera en que realizan la actividad de u ti­
lizar las ideas. Sin em bargo, aun en ese caso el abordaje histórico de las
instituciones no se p ro p o n e co n ten er un fuerte elem ento norm ativo,
com o lo hacen los otros, de m odo que sería injusto evaluar su capaci­
dad con respecto a ese dato.

Los lím ites de la explicación

U no de los aspectos más interesantes del enfoque de los instituciona­

listas históricos es que tienen el propósito explícito de satisfacer las de­
mandas del análisis político comparativo. Estos investigadores conside­
ran que con su enfoque son capaces de explicar las diferencias entre
sistemas políticos. Hall (1986), p o r ejem plo, ha elaborado una clara ar­
gum entación acerca de los efectos de las diferentes historias y las dife­

113
 rentes instituciones sobre las políticos económ icas, y el consiguiente
desem peño político, de Francia y el R e in o U nido. Este propósito
com parativo es bastante diferente del enfoque norm ativo, y hasta de
los m odelos de institucionalism o basados en la elección racional, que
presentan explicaciones m enos ancladas en tiem pos y lugares específi­
cos. El trabajo de Steinm o sobre la política tributaria (1993) señala
tam bién la persistencia de ciertas tendencias en el R e in o U nido, Sue­
cia y Estados U nidos.
La pregunta más obvia que se puede form ular sobre la capacidad de
explicación de este cuerpo de teoría es: ¿pueden los investigadores ob­
jetivos diferenciar las explicaciones institucionalistas históricas de otras
form as de explicación, p o r ejem plo históricas o basadas en la idea de la
inercia? La respuesta a esa im portante pregunta difiere según sobre qué
versión de institucionalism o histórico se trabaje. La respuesta depende,
además, del papel que se asigne a las ideas políticas com o característica
definitoria de las instituciones, y no com o influencia independiente y
propia sobre la política. Y p o r últim o, la respuesta depende de la efi­
ciencia con que se puedan diferenciar las argum entaciones de los ins-
titucionalistas históricos de las de los institucionalistas em píricos.
Analizaremos ahora estos tres puntos. Prim ero, com o ya se señaló,
hay varias versiones de institucionalism o histórico que están en uso en la
disciplina. Si nos concentram os en la versión de Steinm o, T helen y
Longstreth que ha hecho las veces de manifiesto para este m ovim iento,
observaremos que se plantean algunos interrogantes acerca de la claridad
con que es posible separar al institucionalism o histórico de las influen­
cias de la historia sobre la política, tomadas en un sentido más general.
En otras palabras, podem os preguntarnos si el hecho de incluir el térm i­
no «institucionalismo» en el título del enfoque añade algo a su capacidad
esclarecedora. Sin duda la palabra «institucionalismo» confiere cierta res­
petabilidad a este enfoque, en una disciplina que ha redescubierto las
instituciones, pero no está claro qué más agrega. A este respecto las p rin ­
cipales objeciones son: por una parte, que parece im probable que sea
posible identificar a posteriori las decisiones tem pranas con u n cien por
cien de exactitud; y p o r la otra, que los partidarios del enfoque parecen
tener cierta dificultad para im aginar que la historia podría haber actua­
do de otro m odo. Llamar «institucionalismo» a esta persistencia de las
decisiones, que se encuentra en casi todas las situaciones políticas, es
aportar m uy poco a la dinám ica de las instituciones mismas.

114
 La segunda parte de la respuesta a la pregunta im plícita depende de
sj se considera que las ideas tienen condición independiente e influen­
cia propia, o si se las ve sim plem ente com o elem entos constitutivos de
las instituciones que las transm iten y ponen en práctica. Hay autores que
argumentan que las ideas poseen un significativo poder esclarecedor, aun
sin sus aditam entos institucionales. R o b e rt R eich , p o r ejem plo, sostu­
vo que el «poder de las ideas públicas» es un factor im portante para ex­
plicar el desarrollo del sector público. M artin R e in (1998) ve tam bién
en las ideas u n o de los tres factores principales para explicar las deci­
siones políticas en los sistemas políticos contem poráneos. En resum en,
los partidarios del enfoque del institucionalism o histórico deben ser ca­
paces de explicar por qué las ideas son institucionales y no son, al m e­
nos en principio, independientes de las instituciones. Las instituciones
pueden adoptar y encarnar ideas, pero no está claro que estas realm en­
te determ inen la naturaleza de las instituciones.
Finalm ente, no siem pre se percibe con claridad en qué algunas au-
todenom inadas versiones del institucionalism o histórico difieren del
enfoque institucionalista em pírico. Tom em os, p o r ejem plo, el análisis
de Ellen ím m erg u t de las políticas sanitarias (1992a, 1992b), en que
usa el concepto de «puntos de veto» para definir las cruciales coyuntu­
ras que surgen de las estructuras institucionales. La existencia de estos
puntos de veto dentro de las instituciones representa un legado histó­
rico de su fundación, pero representa tam bién características estructu­
rales perdurables de esas instituciones. C o m o ya se señaló, el concepto
de un p u n to de veto es apenas diferente del an terio r concepto de
Pressman y W ildavsky (1974) de u n «punto de aprobación» para el
análisis de la ejecución. Am bos conceptos dan por supuesto que, antes
de ten er efecto, una decisión debe atravesar una serie de puntos for­
males en una cadena de decisiones interconectadas.
El concepto de «punto de veto» puede ser levem ente más general
que el de «punto de aprobación», ya que se refiere a las decisiones to ­
madas en cualquier p u n to del proceso de creación de políticas. Por
una parte, la idea de «punto de veto» se concentra fu ertem en te en las
barreras estructurales d entro de la in stitu ció n m ism a. P o r la otra, el
concepto de Pressm an y W ildavsky p o n e u n gran énfasis en los blo­
queos que existen a lo largo de la com pleja cadena de acontecim ien­
tos que se requieren para p o n e r en ejecución un program a, incluyen­
do los problem as que surgen de los actores sociales involucrados en el

ÍÍ5
proceso político. Si el análisis que antecede es correcto, es escasa la
distancia que separa al institucionalism o em pírico del institucionalis­
m o histórico.
La pregunta más difícil que se puede form ular sobre el instituciona­
lismo histórico es si las explicaciones son refutables, es decir, la verifi­
cación popperiana estándar (Popper, 1959) para com probar si una teo ­
ría científica es adecuada. Así com o la teoría de la elección racional
casi siem pre puede elaborar una explicación que dem uestre que los ac­
tores estaban procediendo racionalm ente, así tam bién el instituciona­
lista histórico siempre puede generar una explicación que dem uestre el
im pacto de las decisiones previas y las tendencias a la inercia. Al pare­
cer hay aquí pocos criterios de prueba ex ante. Por ejem plo, ¿qué m ag­
nitud de desviación de un ru m b o de inercia se necesita para argum en­
tar que la explicación histórica no fue efectiva en determ inado caso?
Además, no hay premisas básicas (la m axim ización del interés personal
o la conducta ajustada a u n co n ju n to de norm as institucionales) que
puedan ser usadas para hacer predicciones sobre el com portam iento.
El institucionalism o histórico es casi una versión del institucionalis­
m o norm ativo, dada su tácita aceptación de la «lógica de lo adecuado»
en la m odificación de la conducta. La concentración en las ideas, y los
diversos caminos p o r los cuales las ideas m oldean el com portam iento,
equivalen apenas a algo más que afirm ar la existencia de la lógica de lo
adecuado dentro de las áreas de generación de políticas y dentro de
instituciones gubernam entales específicas. Sin em bargo, si lo único
que estos investigadores argum entan es que existe una lógica que po­
see cierta perdurabilidad en el tiem po, no se advierte claram ente que
se trate de un enfoque de las instituciones verdaderam ente diferente de
los otros. Por lo tanto, el institucionalism o histórico podría ser absor­
bido com o un co m p o n en te más del enfoque norm ativo de M arch y
Olsen, aunque con un considerable interés p o r la historia y la influen­
cia de las instituciones a través del tiem po. D ado el énfasis que M arch
y Olsen po n en en la historia, tal vez tenga más sentido considerar a es­
ta variante una parte del institucionalism o norm ativo.
Por otra parte, com o ya'se señaló con referencia a varias de las otras
m anifestaciones del análisis institucional en la ciencia política contem ­
poránea, esta versión del enfoque se presenta com o sum am ente eficaz
para «explicar» lo que aconteció y para urdir una narrativa que capte
buena parte de la realidad de la historia. N o obstante, a veces estas ca­

116
racterizaciones de la historia son casi relatos funcionalistas; las cosas su­
cedieron com o sucedieron porque así tenían que suceder, dadas las
fuerzas históricas e institucionales que estaban en ju eg o en el m o m en ­
to. El problem a es que hay casos en los que las instituciones cam bian
de m aneras inesperadas y este enfoque tien e serias lim itaciones para
explicar esos cambios. Por otra parte, c£>n frecuencia las explicaciones
funcionalistas no son convincentes, ya que no existe una explicación
clara de p o r qué las cosas tuvieron que suceder com o sucedieron.

Resumen

En cierto m odo y si son exam inados atentam ente, los institucionalistas

históricos constituyen la más sorprendente de las escuelas de la teoría
institucional de la ciencia política. La im presión inicial que se recoge
es la de una explicación estática y conservadora de la política, ju n to
con la idea dom inante de que las estructuras institucionales deben ser
hiperestables. Sin em bargo, después de una lectura más cuidadosa de la
bibliografía se advierte en este enfoque una clara dinám ica de adapta­
ción y un ám bito para la indagación m ayor de lo que hubiera sido de
esperar. Además, los institucionalistas históricos proponen una m ane­
ra de m irar la política a través del tiem po, m ientras que m uchos de los
enfoques están más lim itados en tiem po y espacio.
N o obstante, las concepciones que el institucionalism o histórico
tiene de la política y la vida política presentan varios problemas graves.
La dificultad más im p o rtan te es que esta versión de la teoría institu­
cional tiene escasa capacidad para predecir el cambio. Pero com o ya
hem os señalado, los supuestos básicos de este m odelo no son tan está­
ticos com o sus críticos querrían que creyéramos. A un así, este enfoque
se m uestra incapaz de hacer otra cosa que identificar a posterior! los
cambios, dentro del sistema de equilibrios que caracteriza a las predic­
ciones de esta tendencia. Esta deficiencia no es fatal, dado que el m o ­
delo puede ser considerado más bien descriptivo que explicativo o pre-
dictivo. Pero es indudable que esa deficiencia del m étodo lim ita su
utilidad científica general.
P or otra parte, esta versión del institucionalism o tiene dificultades
para diferenciarse de otras versiones. El institucionalism o histórico
postula el papel dom inante de las decisiones tom adas en las prim eras

117
etapas de un program a u organización. Sin em bargo, para in ten tar re­
futar a los críticos que los consideran excesivam ente estáticos, los par­
tidarios del enfoque histórico han tenido que apoyarse en explicacio­
nes tales com o la basada en «las ideas», lo que los hace asemejarse a los
institucionalistas norm ativos, a las teorías cognitivas dentro del institu­
cionalism o sociológico.
Hasta cierto punto, la falta de distinciones tajantes es un m érito del
institucionalism o histórico. Porque sí es similar a los otros enfoques, en­
tonces la línea histórica puede integrarse con la mayoría de las otras ver­
siones del nuevo institucionalism o, y tal vez hasta pueda generar, dentro
de la ciencia política, una teoría institucionalista integrada. C om o pun­
tualizaremos más adelante, se podría decir que el nuevo institucionalis­
m o existe. El institucionalism o histórico constituye una parte funda­
m ental de ese cuerpo de pensam iento acerca de la vida política. N o
obstante, a pesar de su im portancia este enfoque del campo adolece de
ciertas debilidades, que lim itan su capacidad de explicar y de predecir.

Notas

1. Véase T helen y Steinm o (1992, p. 28).

2. Sin embargo, com o puntualizaremos más adelante, puede resultar difícil
diferenciar el impacto de las instituciones de la simple persistencia e inercia de las
políticas (véase R o se y Davies, 1994). Véase también Genschel (1997).
3. March y Olsen publicaron su artículo fundacional (1984) antes de la apa­
rición de las form ulaciones tempranas del institucionalismo histórico, pero en ri­
gor no se trató de una declaración de su postura teórica tan clara com o las que
produjeron en sus obras posteriores (1989; 1994).
4. Esto se corresponde estrechamente con la idea de la «política com o su pro­
pia causa» (Wildavsky, 1979; H ogw ood y Peters, 1983) que es posible encontrar
en la bibliografía sobre políticas públicas.
5. En la bibliografía sobre elección racional en el institucionalism o se habla
de «actores del veto» y no de «puntos de veto». Esta expresión destaca el indivi­
dualismo m etodológico en. la teoría de la elección racional, aun con el contexto
institucional de las reglas y los incentivos (véase Tsebelis, 1995).
6. Las organizaciones ambientalistas, por ejemplo, encarnan tales ideas, así
com o las organizaciones militares encarnan ideas com o «deber, honor, patria».
7. El propósito de esta bibliografía es explicar las decisiones políticas, y no los
cambios en las instituciones, pero los dos tipos de cambio pueden vincularse es­
trechamente en el desenvolvim iento de los procesos políticos reales.

118
 8. C om o ya señalamos, también se podría haber dicho que el gobierno bri­
tánico aprendía de su propio pasado, ya que el Banco había disfrutado de una
considerable independencia antes de la Segunda Guerra Mundial.
9. Para consultar una perspectiva de la evolución institucional m is basada en
la elección racional, véase Knight (1992).
10. El estudio de D esm ond K ing (1995) ^sobre la evolución de las políticas
para el mercado de trabajo en Estados U nidos y R ein o U n id o demuestra que, to­
da vez que aparecen disfunciones, las fuerzas de la persistencia se im ponen por
sobre las adaptaciones funcionales. Es esta una versión institucional del conocido
problema de la disonancia cognitiva en psicología social.

119
 /

lU n Institucionalismo o muchos?

Hasta aquí hem os avanzado dando p o r sentado que existen numerosas

versiones del institucionalismo. Ha sido un ejercicio útil para explicar ca­
da una de las teorías. N o obstante, debem os preguntarnos si, a pesar de
las diferencias sutiles y no tan sutiles que existen entre estos enfoques
de las instituciones, habrá realm ente una perspectiva fundam ental sobre
la vida política y social, con diferentes variaciones sobre el mismo tema.
¿Este cuerpo teórico es similar a las Enigma Variations de Elgar, con sus
versiones al parecer diferentes, pero vinculadas por el tem a básico, o se
trata de una serie de interesantes «solos» con pocos temas en común?
La respuesta es que se puede argum entar en favor de ambas posi­
ciones. E n p rim er lugar, parecería que todos estos enfoques del insti­
tucionalism o destacan los mism os puntos analíticos. El más im portan­
te es que los investigadores p u ed en llegar a un nivel analítico más
elevado si em piezan a trabajar con las instituciones y no con los indi­
viduos. Además, todas las versiones del institucionalism o sostienen que
las instituciones crean grandes regularidades en el com portam iento
hum ano. En u n nivel práctico, las instituciones poseen la capacidad de
m oldear la conducta individual y de reducir (pero no eliminar) la in -
certidum bre que dom ina gran parte de la vida social. E n la m edida en
que el en to rn o de una institución se com pone fundam entalm ente de

207
otras instituciones (y, por ende, es m enos variable), esa in certid u m b re
puede ser reducida aun más (M eyer y R o w an , 1977; D iM aggio y P o­
well, 1991). Para los científicos sociales esta reducción de la in ce rti­
dum bre hace más factible la predicción y facilita la explicación social.
Finalm ente, las instituciones son interpretadas en todas las versiones
(excepto en las más extremas) com o una consecuencia de la acción h u ­
mana deliberada, de m odo que en todas las versiones del nuevo insti­
tucionalism o aparece una paradoja fundam ental (Grafstein, 1992): la
idea de que las instituciones están form adas p o r agentes hum anos, p e ­
ro al m ism o tiem po los constriñen. Esta paradoja requiere a su vez que
todos los enfoques encuentren algún m edio para explicar p o r qué ac­
tores presum iblem ente autónom os aceptan las restricciones im puestas
por una institución. Para algunas visiones de las instituciones (la teoría
del ju e g o y la teoría del régim en) ello p u e d e deberse al p ropósito de
m antener un control sobre sus adversarios, pero para otras puede haber
una explicación más norm ativa: que los individuos esperan que las ins­
tituciones a las que se afilian les propo rcio n en valores y roles.
Ahora bien, estas similitudes están contrabalanceadas por algunas dife­
rencias fundamentales entre los abordajes. U na de ellas es el instrum ento
a través del cual se ejercen las restricciones sobre el individuo. E n algunos
enfoques se trata de valores y norm as, y en otros de reglamentaciones (ya
sean intra o interinstitucionales). O tra diferencia fundam ental es hasta
qué punto se supone que las instituciones son m utables o relativamente
fijas. En algunos enfoques el m edio fundam ental para com prender las ins­
tituciones es su grado de fijeza, mientras que en otros se supone que las
organizaciones disfrutan de una im portante capacidad (planificada o no)
de cambio. Finalmente, tam bién hay diferencias en la m edida en que las
instituciones son consideradas objetos concretos, a diferencia de ciertos
conjuntos más intangibles de normas y valores, que ejercen su influencia
sobre todo a través de las percepciones de los miembros.
Procederem os ahora a exam inar los seis puntos m encionados, para
describir con m ayor profundidad las sim ilitudes y las diferencias entre
los diversos enfoques del institucionalism o. Tal vez no exista una solu­
ción definitiva para la cuestión de si hay o no u n enfoque subyacente,
pero este ejercicio debe co n trib u ir al esclarecim iento de los p rin cip a­
les puntos acerca de los cuales habría posibles discrepancias y sim ilitu­
des. Además, contribuirá tam bién a esclarecer si las diferencias son tan
fundam entales que evitarían toda amalgama de enfoques com o un m e­

208
dio para crear un cuerpo más unificado de teoría institucional para la
ciencia política. D esde luego, hay diferencias: de lo contrario, no ha­
bría diferentes enfoques. Lo que tratam os de establecer es si esas dife­
rencias im piden o no toda tentativa de integración.

Las similitudes en el análisis institucional

El prim er y fundam ental punto de sim ilitud en los diversos enfoques de

las instituciones es su énfasis sobre las instituciones. Esta cuestión básica
y obvia se expresa en la idea de que los factores institucionales son los
puntos de partida más adecuados para el análisis social. Y esa idea enca­
ra un problem a del análisis social - —la relativa im portancia de la estruc­
tura y la agencia para la explicación (Dessler, 1989; Sztompka, 1994;
Hay, 1995; véase tam bién Archer, 1997)— que se presenta en m uchos
campos de las ciencias sociales. Es decir, la pregunta es la siguiente: ¿los
factores estructurales predicen o determ inan los resultados de los proce­
sos sociales m ejor que las acciones de los agentes hum anos? Ya hem os
señalado que al m enos para un im portante teórico de las ciencias socia­
les, A nthony Gxddens (1981; 1984), la distinción estructura-agencia es,
en gran m edida, una falsa dicotom ía. Giddens sostiene que en todas las
relaciones sociales hay una dualidad, de m odo que casi siempre actúan
ambos factores. Pero aun cuando así sea, los institucionalistas seguirán
sosteniendo que en el sector público los científicos sociales pueden ob­
tener mejores resultados iniciando u n análisis con las estructuras y estu­
diando luego los im pactos independientes de la agencia.
D ado que se trata de teorías institucionales, es obvio que todas se
concentran en el im pacto de la estructura sobre esos resultados. Zucker
(1988, p. 27) sostiene, por ejem plo, que entre las teorías de las ciencias
sociales el institucionalism o es el único que no deja espacio para los in ­
dividuos y sus intereses. Todos estos enfoques em piezan con institucio­
nes de un tipo u otro, sim plem ente porque quienes los proponen creen
que esa es la fuente de m ayor p o d e r analítico en las ciencias sociales.
H echa esa salvedad, digamos que hay tam bién im portantes variaciones
en la m anera en que estos enfoques encaran el papel central de la es­
tructura en el análisis (véase Easton, 1990). Los institucionalistas em pí­
ricos, p o r m encionar u n caso, parecen disponer de poco más que la es­
tructura com o herram ienta para su explicación. El único conjunto de

209
variables que figura en el análisis es estructural, y aun así se reduce p rin ­
cipalm ente a las diferencias entre el régim en presidencial y el parla­
m entario. Por otra parte, la versión internacional del institucionalism o
otorga poco o ningún espacio a la agencia hum ana. Pero si, no obstan­
te, se utiliza el Estado nación para establecer una analogía con el indi­
viduo, entonces hay m ucho más espacio para la agencia, y el problem a
de si el régim en siquiera existe pasa a ser cuestión de dilucidar si hay al­
go que distinga a un régim en de un no-régim en. Por últim o, los insti­
tucionalistas de la elección racional parecen otorgar bastante am plitud a
la agencia hum ana en el inicio de una institución y en su diseño; pero
en tal caso no hay casi o p ortunidad alguna para la acción individual,
que es determ inada fundam entalm ente por las reglas y los incentivos.
En el otro extrem o del continuo de las teorías institucionales estaría
el enfoque de M arch y Olsen. Lo que es interesante, porque el enfoque
seminal del nuevo institucionalism o, el enfoque «normativo institucio­
nal», parece depender más que los otros de la agencia hum ana. Su inter­
pretación de lo que es una institución, con su énfasis sobre el desarrollo
y la transmisión de norm as entre los m iem bros de la institución, pone
m ucho más el acento sobre la m anera en que se com portan los m iem ­
bros de la institución, al m enos en la m edida en que sus interpretaciones
de las norm as pueden variar. Así, un espectador externo y objetivo pue­
de identificar determ inada «lógica de lo adecuado», m ientras que los
miembros de la institución interpretan las norm as de otro m odo.
El grado de am plitud de acción para la agencia en los otros enfo­
ques del análisis institucional está en algún p u n to entre estos dos. C o n ­
viene señalar que las versiones del institucionalism o basadas en la elec­
ción racional son algo más ambiguas con respecto a la agencia. Por una
parte, el énfasis sobre la elección y el diseño parece brindar una buena
dosis de am plitud para la acción hum ana, especialm ente en la versión
«individual» de la elección racional defendida p o r K em an (1996a),
Scharpf (1997) y sus asociados (H ertier, 1996). Además, la idea de que
los individuos pueden com eter defección, presente en la versión de la
teoría del juego, o de que algunos actores suelen requerir control ex­
terno, en la versión basada en la relación jefe-agente, im plica una bue­
na dosis de espacio para la agencia. Por otra parte, dentro de esa ver­
sión tam bién parece haber espacio para interpretaciones diversas de las
reglas. Por lo tanto, habría elem entos de ambos extrem os del continuo
en el institucionalism o basado en la elección racional.

210
 En resum en, todos los enfoques del análisis institucional concentran
la atención en la im portancia de la estructura para explicar la conduc­
ta política. Sin em bargo, difieren en la m anera en que plantean esa in­
fluencia y el papel que otorgan a la agencia hum ana. Por cierto, para
algunos enfoques el papel de las instituciones depende fuertem ente de
las acciones de los m iem bros de la institución y de sus percepciones de
las reglas de sus instituciones. Para la mayoría de los enfoques, las ca­
racterísticas estructurales de esas instituciones son determ inantes.

Regularidades

Todas las form as del institucionalism o sostienen tam bién que las insti­
tuciones generan m ayor regularidad en la conducta individual que la
que se encontraría si no existieran. Ello es así aun cuando se trata de
instituciones amorfas, com o el mercado, que constriñe la conducta de los
individuos y produce, por lo tanto, mayor predecibilidad que la que ha­
bría si los individuos no estuvieran influenciados p o r sus reglas y /o in ­
centivos. La m ism a lógica se aplica a los regím enes en la teoría de las
relaciones internacionales, en los que el com portam iento de las nacio­
nes individuales está restringido p o r su pertenencia al régim en. Cuando
esta restricción es evidente, representa un im portante logro en la arena
internacional, presum iblem ente caracterizada por las acciones de acto­
res soberanos y autónom os.
Esta preocupación por la com unidad de com portam iento dentro de
las instituciones es análoga a la cuestión de la agencia. Si existe una capa­
cidad considerable de agencia hum ana, no existirá el grado de regulari­
dad que sería de esperar de una institución en cualquiera de los enfoques.
A unque aceptamos que hay ciertas regularidades en la conducta, aún no
sabemos cuánta regularidad basta para decir que la institución existe.
Esto señala, de una m anera algo perversa, una de las tendencias com u­
nes más claras de la bibliografía: nadie propone pautas claras para con­
siderar la reducción de la variación del com portam iento com o m edio
para determ inar la existencia de una institución.
El verdadero problem a teórico que aquí se presenta es que algunos de
los enfoques, p o r ejemplo, la elección racional basada en reglas, definen
a las instituciones por m edio de la creación de regularidad o por la acep­
tación de normas de conducta. C om o ya señalamos, en algunos casos es­

211
tos criterios para la existencia de una institución son casi tautológicos.
E n otros, sin embargo, hay una clara aceptación de continuas desviacio­
nes de las pautas de com portam iento dom inantes dentro de la institu­
ción. Por ejemplo, en la perspectiva de M arch y O lsen se considera que
los m iem bros de la institución se com portarán de la m anera «adecuada»,
pero el m odelo es tam bién capaz de aceptar que algunos, o hasta m u ­
chos, m iembros de la institución.se com portarán de m anera inadecuada.
E n ese caso seguirá habiendo una institución, pero no será tan institu­
cionalizada com o lo sería una con mayor uniform idad de valores.

La medición

U n últim o rasgo com ún de las teorías institucionales, algo inquietante

para todo investigador que se adhiera a ellas, es el problem a m eto d o ló ­
gico de la m edición y la verificación. Todos sabemos que las in stitu ­
ciones existen, entre otras cosas, porque influyen en nuestra vida coti­
diana. Esto se aplica tanto a instituciones amorfas, com o la familia y las
leyes, com o a instituciones más tangibles, com o una burocracia públi­
ca. El problem a consiste en definir esas instituciones de un m odo que
sea intersubjetivam ente transmisible y que se ajuste a los cánones de las
ciencias sociales contem poráneas. H em os sostenido en este trabajo que
una cosa que distingue al nuevo institucionalism o del viejo es la p reo ­
cupación más explícita p o r los m étodos y la teoría. L am entablem ente,
en ese cam po la diferencia con el institucionalism o an terio r no es tan
pronunciada com o debería ser, y en el nuevo institucionalism o hay aún
im portantes problem as m etodológicos.
E n este terren o existen asimismo grandes diferencias entre los di­
versos enfoques. E n un extrem o del continuo» los institucionalistas so­
ciológicos parecen haber h ech o el m ayor progreso en m edición, en
gran parte debido a su estrecha vinculación con la teoría de la organi­
zación.1 Casi p o r definición, los institucionalistas em píricos tuvieron
algunos logros en la m edición, pero con frecuencia en u n nivel n o m i­
nal simple (presidencíal-parlam entario). E n el otro extrem o del espec­
tro, los institucionalistas norm ativos y tam bién los internacionales son
los que m enos avanzaron, debido tal vez a su confianza en conceptos
relativam ente «blandos», aunque significativos, com o «normas» o «va­
lores». N o obstante, en todos los casos es posible advertir una gran ne­

212
cesidad de m ayor rig o r en la interpretación y en la m edición de los fe­
nóm enos que supuestam ente construyen las instituciones.

Diferencias entre las teorías institucionales:

no son todas iguales /

E n la teoría institucional hay m uchos rasgos com unes, pero existen

tam bién una serie de im portantes diferencias entre los diversos enfo­
ques. N in g u n o de estos sobresale notablem ente entre los demás, sino
que, por el contrario, p o r lo general algunos coinciden con otros en al­
gunas características. A pesar de todo, en general el enfoque basado en
los «valores» de O lsen es bastante similar al del institucionalism o histó­
rico. Y debido a sus raíces intelectuales, la versión de las instituciones
basada en los valores se aproxim a m u ch o a la versión sociológica del
m étodo. Asimismo, el enfoque basado en la elección racional es bas­
tante com patible con ciertos aspectos del enfoque em pírico, si ten e ­
mos en cuenta que en am bos se pone fuertem ente el énfasis en la ca­
pacidad para elegir instituciones.

Definiciones de las instituciones

Las diferencias básicas entre los enfoques de las instituciones se expre­

san en las definiciones del térm in o «institución» y en los factores que
operan para constreñir el com portam iento individual dentro del con­
texto de la organización. C o m o ya señalamos anteriorm ente, hay tres
tipos de respuesta posibles para esa cuestión. La prim era es que los va­
lores constriñen a los individuos y que las instituciones son por n atu ­
raleza fuertem ente norm ativas. La hipótesis en que se sustenta es que,
aunque al unirse a una institución im p o rten ciertos valores,2 los indi­
viduos están dispuestos (por el solo hecho de afiliarse) a aceptar los va­
lores de la institución en la que ingresan.
U na respuesta alternativa es que las instituciones se definen por sus
norm as, y que si la conducta individual se ve acotada dentro de las ins­
tituciones, elío se debe más bien a las declaraciones form ales de lo que
u n buen m iem bro de la institución debe y no debe hacer. Esta res­
puesta es típica del m éto d o de la elección racional, aunque sería nece­

213
sario ampliarla para incluir tanto los incentivos positivos com o las res­
tricciones más negativas impuestas p o r las norm as.
Por últim o, la conducta individual puede verse lim itada p o r las pau­
tas regulares de interacción que rigen dentro de las instituciones. Este
criterio es débil y (com o otras argum entaciones dentro de la teoría ins­
titucional) bordea lo tautológico. E n algunos enfoques las instituciones
son definidas p o r su capacidad para constreñir la conducta, pero aquí
su capacidad restrictiva está siendo evaluada com o un criterio relativa­
m ente independiente.

Las preferencias

O tra diferencia sum am ente im p o rtan te que se percibe en estos enfo­

ques del institucionalism o es la fuente de las preferencias en las teorías
(véase D ow ding y King, 1995, pp. 2-7). E n p rim er lugar, las preferen­
cias son externas o exógenas respecto de la teoría. E n los enfoques de
que tratam os se supone que las preferencias son u n producto de la so­
cialización de los individuos, quienes las trasladan a sus instituciones.
U n ejem plo: en la teoría de la elección racional, hacer elecciones es
básico, y las raíces de tales preferencias son irrelevantes. D esde ese
punto de vista, el aspecto que realm ente im porta es la estructura de in­
centivos y reglas que determ inará el com portam iento. Por cierto, en
las teorías de las instituciones basadas en la elección racional se consi­
dera que las preferencias de los individuos son casi uniform es, espe­
cialm ente la preferencia por m axim izar el beneficio personal.
A unque m enos explícitam ente que en los enfoques basados en la
elección racional y, p o r lo tanto, m enos significativamente, en los abor­
dajes empíricos tam bién se da por sentado que las preferencias son exó­
genas. Desde esas perspectivas, la preferencia básica es tom ar decisiones
y llevarlas a cabo eficazmente. Las discutidas diferencias entre estructu­
ras institucionales, como, p o r ejemplo, entre regím enes presidencialistas
y parlam entarios, se expresan en función de su capacidad de gobernar
eficazmente. Se presta poca o ninguna atención a las preocupaciones de
los individuos dentro de las instituciones gobernantes, ya que se supone
que todos ellos com parten el interés p o r el buen gobierno.
Para todos los otros enfoques de las instituciones las preferencias son
endógenas, o sea el producto de la interacción entre los individuos y la

2 Í4
institución. Para el enfoque norm ativo este hecho es evidente. M arch
y O lsen sostienen que los individuos poseen conjuntos de valores bá-
sicos-antes de participar en instituciones, pero que esa participación
tam bién m oldea las preferencias. Sobre todo, el com prom iso con la
institución m oldea aquellos valores específicam ente relacionados con
el funcionam iento de la institución. Dadas las íntim as conexiones que
existen entre el enfoque norm ativo y el sociológico, no es sorpren­
dente- encontrar en ambos argum entos similares sobre el origen de las
preferencias.
A unque la teoría del régim en sostiene que las preferencias y los regí­
menes surgen casi sim ultáneam ente, se entienden m ejor las preferencias
si se las considera endógenas. P or ejem plo, la necesidad de los Estados
soberanos de negociar entre sí para elaborar un conjunto aceptable de
políticas es un poderoso argum ento en favor de la idea de que las p re­
ferencias son endógenas. Por otra parte, la im portancia de las com uni­
dades epístémicas (Thom as, 1997; Z íto, 1998) en la form ación de re­
gímenes apunta a cierta posible endogeneidad de las preferencias en los
regím enes. Hasta cierto p u n to el grado de endogeneidad suele variar
en los diferentes regím enes: los que poseen una base técnica o cientí­
fica más fuerte tienen la m ayor exogeneidad.
Además de ser analíticam ente im portante, la fuente de las preferen­
cias es im portante tam bién para com prender la dinám ica de las institu­
ciones. Exam inarem os ahora el papel del cam bio en las teorías institu­
cionales, pero es im portante com prender que si las preferencias se
originan externam ente, y además son en general inmutables, entonces la
única m anera de generar cambio es alterar la estructura de los incentivos
y las norm as que existen dentro de una institución. Por otra parte, si se
interpreta que las preferencias son mutables, las transformaciones pueden
ser un proceso perm anente de reform ulación de las preferencias indivi­
duales a través de las operaciones de las instituciones mismas.

El cambio

U na de las diferencias más im portantes entre los diversos enfoques de

las instituciones se manifiesta en sus concepciones del cambio. En tér­
m inos m uy generales se podría decir que el problem a es dilucidar si el
cam bio es reconocido o no com o parte norm al de la vida institucional

215
o com o excepción a una norm a de estabilidad, y quizá hasta de hipe-
restabílidad. Al exam inar la teoría institucional señalamos que una de las
maneras usuales de pensar acerca del debate estructura-agencia en la
teoría social consiste en adjudicarle estabilidad a la estructura y, p o r en­
de, a las instituciones. En algunas visiones de las instituciones, com o el
institucionalism o histórico, se supone que las instituciones no cam bian
fácilmente. Es un supuesto fundam ental la idea de que las instituciones
están en un equilibrio que se m antendrá a m enos que exista cierta im ­
portante interm isión que m odifique esa situación (Krasner, 1984).
La concepción alternativa es que las instituciones son casi inheren­
tem en te estructuras fuera de equilibrio. La tesis de W illiam R ik e r
(1980) y otros investigadores que trabajan desde concepciones m uy di­
ferentes (Grafstein, 1992) es que las instituciones y sus norm as son
construcciones hum anas. Por lo tanto, las instituciones están sujetas a
los caprichos de las mismas personas que las crearon o de sus sucesores.
Desde este p u n to de vista las norm as son, en el m ejor de los casos, res­
tricciones de corto plazo al com portam iento y, en cierta m edida, se re­
negocian constantem ente entre los m iem bros de la institución o hasta
de varias instituciones. En algunas sociedades (por ejem plo, Estados
U nidos) las reglam entaciones institucionales básicas, com o las consti­
tuciones, sobreviven por un largo período de tiem po, m ientras que en
otras (por ejem plo, Francia) las constituciones son m enos duraderas
(Hayward, 1982). Y a m en o r nivel de generalidad, las norm as estruc­
turales del gobierno suelen ser aun m enos estables.
Todas las versiones del institucionalism o basadas en la elección racio­
nal com parten algunas de las ideas sobre la falta de equilibrio de las ins­
tituciones. M uchos teóricos de esta tendencia sostienen que las institu­
ciones son casi infinitam ente mutables, sim plem ente por m edio de la
selección de reglamentaciones o estructuras. Según esta hipótesis, el di­
seño de instituciones sería una actividad más viable que en otras versio­
nes del institucionalism o, pero al m ism o tiem po toda elección institu­
cional estaría sujeta a una revisión relativamente fácil. Si las instituciones
no tienen valores que acoten el com portam iento de los individuos, y si
las elecciones iniciales persisten, el equilibrio de las instituciones de este
m odelo será precario.

2Í6
Individuos e instituciones

O tra-diferencia entre los diversos enfoques teóricos de las instituciones

se refiere a las maneras alternativas en que supuestam ente individuos e
instituciones interactúan para m odificar el com portam iento del otro.
En prim er lugar, existe una diferencia eifitre que un enfoque destaque la
capacidad de una institución para m oldear la conducta individual o des­
taque-más bien la capacidad de los individuos para m oldear el desem pe­
ño y las decisiones institucionales. Todas las versiones del institucionalis­
m o tienen algo que decir acerca de ambas direcciones de influencia,
pero hay pronunciadas diferencias en el énfasis que confieren a una u
otra.
E n u n extrem o, el enfoque em pírico da por sentado que las institu­
ciones m oldearán los valores y /o com portam ientos de los individuos,
pero tam bién que hay poca influencia recíproca. Por ejem plo, aunque
existe cierta polém ica sobre si los presidentes y prim eros m inistros
pueden transform ar el cargo p erm anentem ente (R ockm an, 1984; J o ­
nes, 1991), el verdadero interrogante es cóm o estos tipos de regím enes
actúan en tanto regím enes para m oldear los resultados. D el m ism o
m odo, las aplicaciones de las teorías institucionales a los partidos polí­
ticos y a los grupos de interés recalcan la influencia que estas estructu­
ras tienen sobre la conducta individual, y no las m aneras en que el
com portam iento individual m oldea las instituciones. Por ejem plo, pa­
recería que los m iem bros de los partidos políticos son prácticam ente
irrelevantes para la dinám ica de los sistemas de partidos, y que el n ú ­
m ero de partidos y sus características d eterm inan la naturaleza de los
sistemas (véase D ow ns, 1957).
En el otro extrem o, las teoría del régim en y otros abordajes institu­
cionales de nivel internacional suponen u n sustancial nivel de influen­
cia de los «individuos» — que son tam bién actores colectivos— sobre la
naturaleza del régim en. C o m o ya hem os sostenido al referirnos a las
preferencias, los regím enes son entidades más bien amorfas, que reci­
ben una gran influencia de los actores que tom an parte en ellos. Por
otra parte, las versiones de la elección racional p e rm ite n a los actores
una gran dosis de influencia. El p u n to básico es que las instituciones
son producto de la agencia hum ana y la estructura de reglas e incenti­
vos que se crea para m oldear el com portam iento de los participantes es
una elección de los diseñadores.

217
 El enfoque norm ativo del institucionalism o se ubica en algún p u n ­
to entre los dos extrem os. Más que las otras versiones, p erm ite la in­
fluencia m utua de individuos e instituciones. Si tenem os en cuenta
que en este enfoque se asigna un rol fundam ental a las norm as y valo­
res colectivos al definir las instituciones, esto podría parecer una afir­
m ación errónea. Sin em bargo, la teoría reserva a los m iem bros de la
institución un papel en la conform ación de esos valores. P arte de la
fortaleza — y tam bién de la debilidad— del enfoque norm ativo reside
en que se espera que las instituciones y sus valores sigan evolucionan­
do, y esa evolución es consecuencia de los contradictorios valores de
los individuos que ingresan en la institución.

Conclusión: ¿Hay un nuevo institucionalismo?

Estamos llegando al final de nuestro trabajo y queda aún pendiente una

respuesta im portante (o tal vez la más im portante): ¿T ienen los diver­
sos enfoques suficientes rasgos com unes com o para afirm ar que en la
ciencia política existe un «nuevo institucionalism o», único y coheren­
te? Es evidente que hay num erosos conceptos dispares y hasta opuestos
sobre las instituciones, pero ¿tienen acaso todos ellos un núcleo central
que perm ita postular la existencia de un nuevo institucionalism o? Y
además, ¿puede ese núcleo explicar los fenóm enos centrales de la p o ­
lítica contem poránea?
Después de haber exam inado todos los enfoques, sostendrem os que
hay un núcleo com ún suficientem ente fuerte com o para justificar que
los considerem os una perspectiva única, aunque diversificada, de la p o ­
lítica. El pu n to fundam ental que unifica a todos estos enfoques y sus
diversos com ponentes es sim plem ente que consideran a las institucio­
nes el elem ento central de la vida política. E n estas teorías las institu­
ciones son la variable que explica la m ayor parte de la vida política, y
son tam bién los factores que requieren explicación. El argum ento bá­
sico es que las instituciones cuentan, y que cuentan más que cualquier
otra cosa que se pudiera usar para explicar las decisiones políticas.
En todos los enfoques, algo que concierne a las instituciones — sus va­
lores, normas, incentivos o los patrones de interacción entre los individuos
que las com ponen— explica las decisiones que los gobiernos toman. En la
mayoría de las teorías los individuos siguen siendo actores im portantes,

218
pero es más esclarecedor y conveniente com prender los marcos institucio­
nales dentro de los cuales operan. El elem ento individual de la construc­
ción de políticas entra enjuego cuando los miembros de la institución in­
terpretan qué son las reglas y los valores de su institución.
O tro indicio del alcance de las coincidencias entre las perspectivas
de las instituciones es el núm ero de vetes que una discusión de uno de
los enfoques llevó naturalm ente a un análisis de cierto aspecto de otro.
Al escribir este libro tuve la im presión (y espero que tam bién la tengan
quienes lo lean) de que estos grupos aparentem ente disímiles de inves­
tigadores hablaban de cuestiones com unes, aunque desde diferentes
ángulos y perspectivas intelectuales. A lgunos problem as com unes de
gobierno — ejecución , form ación de g obierno y tom a de buenas de­
cisiones— surgían cada vez que nos dedicábam os a pensar y escribir
sobre las instituciones.
Pero lo que el institucionalism o no hace tan bien es explicar las ins­
tituciones mismas.3 M uchos enfoques co n tienen algunas concepciones
acerca del o rigen de las instituciones y de la form a en que cam bian,
pero la mayoría se ocupan más de esclarecer qué influencias tienen las
instituciones sobre la política y otras elecciones políticas. Tanto para
los institucionalistas históricos com o para los em píricos, la existencia
de una institución es en gran m edida un supuesto. U n o de los requisi­
tos para el futuro desarrollo de estas teorías es concentrarse más en la
form ación y transform ación de las estructuras.
O tro de los futuros requisitos será encontrar mejores maneras de veri­
ficar la teoría institucional. Ya hem os señalado varias veces que, con fre­
cuencia, los enfoques institucionales corren el riesgo de no ser refutables.
Las teorías institucionales proponen relativamente pocas hipótesis inde­
pendientes que puedan ser verificadas sin la posibilidad de evadirse argu­
m entando que en realidad no había ninguna institución. Es decir, que si
no se siguen las normas institucionales puede sostenerse, o bien que no se
trataba de una institución totalm ente desarrollada, o que toda institución
puede apartarse en alguna m edida de las normas establecidas. Tales afir­
maciones pueden ser correctas, pero con esos escapes es difícil desmentir
las hipótesis acerca de las influencias de las instituciones en el com porta­
m iento individual, pese a la im portancia de ese vínculo de las teorías.
A pesar de todos los problem as que podem os identificar en la teo­
ría institucional, el enfoque aporta una ventana im p o rtan te y funda­
m ental que se abre a la vida política. La mayoría de las acciones políti­

219
cas de cierta- im portancia acontecen en instituciones, de m odo que es
decisivo com prender cóm o actúan estos cuerpos y cóm o influyen so­
bre el com portam ien to de los individuos que trabajan .dentro de ellos.
Las num erosas tendencias del nuevo institucionalism o nos hacen a n o ­
sotros, investigadores en ciencia política, avanzar en esa com prensión,
aunque ninguna de las versiones del institucionalism o puede proveer
de una explicación com pleta del co m p o rtam ien to institucional. A de­
más, hay todavía una serie de interrogantes que requieren una indaga­
ción más profunda y una m ayor elaboración. Pero con todo, la disci­
plina ha avanzado y sigue avanzando, al encarar esos interrogantes
com o un resultado del desarrollo del «neoinstitucionalism o».

Notas

1. D ebido a su mayor énfasis en el cam bio y la «institucionalización», el en­

foque sociológico suele tener mayores exigencias de m edición que los m étodos
más estáticos, que provienen principalm ente de la ciencia política.
2. Probablemente un individuo no seleccionará una institución a m enos que
concuerde con sus valores. La excepción obvia sería la de las instituciones «coer­
citivas» a que se refiere E tzioni, sobre las que el individuo no tiene poder de de­
cisión.
3. Este punto era especialmente obvio para los institucionalistas empíricos.

220