GALINA L. y VINDESA, /, (Coort,) Te oniay prschica PE Ong OPPenICen Paciora! AE PEerritorio. Maarid : Sjrkews , 240 CAPITULO 1 DEFINICION Y EVOLU CION DEL CONCEPTO Y DE SU PRACTICA. 1.1. Justificacién de la Ordenacién del Territorio La preocupaci6n por el territorio y por los negativos efectos, en términos de ineficiencia econémica, deterioro ambiental o desigualdad social que proyoca la evoluci6n esponta- nea del mismo esté en el origen de esta disciplina. La Ordenacién del Territorio se defi- niria asi por la yoluntad, expresada desde los poderes publicos, de introducir un compo- nente de racionalidad en la disposicién de los elementos que conforman el orden territorial, guiando el sentido de las transformaciones que todo territorio debe inevitablemente expe- rimentar. Y ello con el objetivo de evitar o minimizar las consecuencias i das y, por el contrario, favorecer los procesos de puesta en valor del territorio que se estimen mas convenientes a sus potencialidades. La incorporacién de este componente racional y voluntario a la légica de los territo- rios,y en especial al control de su evolucién, necesita partir de un conocimiento previo y tiguroso de las principales estructuras y procesos territoriales sobre los que se debe actuar. Precisa igualmente definir unos objetivos que expresen una imagen deseada de dicha evo- huci6n, que puede limitarse a fijar un marco general de evolucién socioeconémica o entrar enel detalle de la planificacién fisica de los elementos a los que se confiere un valor estruc- turante. Y, en funcién de las opciones territoriales manejadas y del grado de concrecién espacial de que se les quiere dotar, plantear unos instrumentos que den forma a esta pro- puesta y establezcan los mecanismos para alcanzarla (planes). ‘Al igual que cL urbanismo modernd)surgié como respuesta al grave deterioro de las condiciones de vida en la ciudad industrial que se experimenta durante el siglo XIX, plan- teando entornos urbanos alternativos, la necesidad de paliar los negativos efectos de los procesos de urbanizacién e industrializacion definidos sobre ambitos regionales levara igualmente a definir una nueva disciplina, el planeamiento regionat (regional planning). Ello explica que las primeras manifestaciones de esta politica se desarrollaran preferen- temente en paises de temprana industrializaci6n y avanzados procesos de urbanizaci6n (Alemania; Reino Unido, Holanda, Estados Unidos).22. Primera Parte: Aspectos conceptuales Su yinculacién al cuerpo teérico de la cultura urbanistica llevar a una primera for- nulacién de la misma en términos de planificacién fisica o espacial. De lo que se trataba ra de plantear modelos de organizacién alternativos sobre ambitos regionales', defini- dos a partir del establecimiento de unas pautas de localizacién dirigidas al sistema de asen- tamientos (de poblacién y dé actividades econémicas intensivas) y a su interrelacién mediante las infraestructuras de transporte. De esta forma se aseguraba una mas correc- ta distribucién espacial de usos y actividades, proponiendo tanto las zonas que debfan aco- ger los crecimientos previstos como los 4mbitos que debfan ser dejados al margen de los procesos de urbanizaci6n, garantizando unos crecimientos del espacio urbanizado con- yenientes en tamafio y forma, y preservando los valores y funciones naturales de ese terri- torio que se pretendfa ordenar de manera integral (equilibrio ecolégico, bienestar social, eficiencia econdmica). Paralelamente a esta extensién de la regulacién del uso del suelo y de las activida- des sobre Ambitos mas amplios, de acuerdo al cambio de escala que los procesos de urba- nizacién estaban experimentando, se produce una paulatina extensién del campo semén- tico del planeamiento regional, que ira incorporando nuevos significados vinculados a contenidos claramente diferenciados. La conciencia de que los procesos de industriali- zacion y su bésqueda de economias de aglomeracion no afectaban tnicamente al desor- den en la ciudad-region, sino que estaban igualmente provocando problemas de dese- quilibrios entre los diferentes territorios de los estados nacionales, conduciré a la eclosién de politicas de distribucién de recursos entre regiones para paliar situaciones de retra- so relativo. Los primeros antecedentes de estas politicas se desarrollan en los pafses anglosajones (KE UU, Reino Unido) como respuesta a las consecuencias territoriales derivadas de la Gran Depresién de 19297, extendiéndose a otros paises europeos tras la Segunda Guerra Mundial. La definicién de estrategias de desarrollo econémico para esos territorios en dificultades quedaré igualmente englobada por el mismo término (regional planning) que se empleaba para designar los esquemas de ordenacién de Ambi- tos supramunicipales. Asf pues, el origen comtin de los des6rdenes (el proceso de industrializacién) esta en la raiz del doble objetivo asignado a la Ordenacién del Territorio (Carta Europea de Orde- nacién del Teérritorio de 1983): e] desarrollo equilibrado entre las regiones y la soluci6n de los problemas de orden fisico de la ciudad-regién a través de la definicién de una orga- nizacion del espacio segdn un principio rector (Bielza, 2002). De manera que tras la Segun- da Guerra Mundial, el regional planning se vincularé tanto a las polfticas de planificacion espacial como a la planificaci6n del desarrollo econémico y social. Mientras que en algu- nos paises (Holanda, Alemania) su practica se vinculé principalmente a la ordenacién fisi- ca del suelo més allé de la ciudad, en otros (Reino Unido, Francia, Italia) estard mas rela- cionada con las politicas territoriales de reequilibrio regional abordadas desde los estados nacionales*. Conceptualmente se ha defendido la oportunidad de unir en una sola actividad la pla- nificacién espacial y la econdémica: ? Una planificacién econémica sin referencia ffsica puede crear problemas inconve- nientes en su repercusidn sobre el espacio geogriico real; un planeamiento fisico sin vin- culacién alguna con medidas econémicas puede no pasar de ser un hermoso dibujo, o un ejercicio ilusorio sin utilidad (Teran, 1999: 20). ra, producen o transforman el territorio, Capitulo 1: Definicion y evolucién del concepto y desu practica 23 A pesar de: que s6lo en contadas ocasiones se ha producido esta vinculacién entre ambas formas de planificacién (la experiencia de la DATAR francesa; el planeamiento regional y urbano britanico en el decenio de 1940), lo cierto es que la formulacin de esta politica nunca ha abandonado estos dos componentes. El sentido actual de su practica parte de su entendimiento como una politica espacial; de planificacién fisica referida a los elementos territoriales con capacidad estructurante sobre ambitos de escala intermedia (el orden territorial‘), pero incorporando de manera implicita o explicita una estrategia de desarrollo socioeconémico para ese 4mbito. La evolucién de la manera de entender la practica de esta funcién ptblica discurrey| igualmente en paralelo con la propia reclaboracién del concepto de territorio, cuya con-|) sideraci6n global e integrada pasa a ser el asunto central de esta politica, superando las | aproximaciones parciales que desde el urbanismo se realizaban para dar solucién al pro-' blema del crecimiento de las ciudades. Las primeras realizaciones que podemos asimilar a una verdadera practica de Orde- naci6n territorial (1920-1930) consistieron en plantear el desarrollo urbano desde una perspectiva territorial, lo cual implicaba no solamente ampliar el Ambito espacial sujeto a ordenaci6n, sino también la consideracién integrada de los elementos ambientales y fun- cionales (econémicos y sociales) que conformaban ese territorio. El entendimiento del territorio que subyacfa en estas aproximaciones era el de un soporte natural que consti- tufa el escenario de los procesos de ocupacién humana; en definitiva de una realidad fisi- ca y preexistente sobre la que actuaban los agentes sociales. spacial pasa de los Ambitos de escala intermedia (regionales 0 subregionales) a otros de mayor entidad superficial (nacionales), este entendimiento marcadamente ambiental deja paso a un entendimiento més abstracto y geométrico. La consideracién espacial del territorio (entidad abstracta de cardcter absoluto), necesaria para el establecimiento de formulaciones tedricas de cardcter gene- ral en el seno de las ciencias sociales, irrump: fuerza tras la Segunda Guerra Mun- dial en Ja planificaci6n territorial. Este enunciado geométrico convive sin apenas rela- cin con Ja consideraci6n del territorio Gnicamente referida a su contenido natural (territorio = naturaleza), expresién de complejos bioffsicos ajenos al hombre, inter- pretado basicamente en términos ambientalistas: el hombre modificador del medio natural, degradéndolo. Estas aproximaciones en las que el territorio es contemplado como una realidad dada y diferente a la sociedad presente en él (territorio fisico) darén paso a un entendimiento mas complejo del mismo, en el que la configuracién y cardcter de los diferentes territo- tios surge como resultado de las interrelaciones entre sociedad y naturaleza en el marco de un proceso hist6rico (territorio construccién), Ello supone una recuperacién de la importancia del espacio (los fenémenos son diferentes en cada lugar). También conlleva una redefinicién de las claves analiticas para interpretarlo, en las que se debe hacer inter- venir no solamente a los factores y procesos referidos al funcionamiento del medio natu- ral, sino también a los fenémenos ligados a la evolucién de la organizacién social. Segiin este entendimiento, el territorio, siguiendo a Raffestin, “es generado a partir del espacio y es el resultado de la accién de los distintos agentes, desde el estado al indi- viduo, pasando por todas las organizaciones pequefias o grandes. En la apropiacion y transformacién del espacio, los distintos agentes lo territorializan” o, dicho de otra mane- > « ERQQs TORT 4)+ Primera Parte: Aspectos conceptuales Es este nuevo territorio el elemento bdsico de la Ordenacién del Territorio 0 activi- dad social que trata de incorporar racionalidad a la transformacién del espacio, contan- “do con todos y cada uno de los agentes que intervienen en su “territorializacion”. Sobre esta idea se ha producido un amplio consenso, aunque evidentemente no es totalmente compartida la necesidad que justifica su existencia. Desde ciertas posturas, se critica la necesidad de introducir un componente politico en la regulacién de la utilizacién del terri- torio, por lo que supone de interferir en los mecanismos del mercado, suficientemente capaces y més eficaces para introducir racionalidad en la légica de los territorios. Desde otras perspectivas se duda de la posibilidad de este ejercicio planificador, ante la incapa- cidad por controlar y anticipar normativamente ese orden territorial (véase apartado 3.1). Un ejemplo del frecuente escepticismo sobre la practica planificadora del territorio apa- rece en Santamera (1996), cuando se pregunta: “;Puede el urbanismo regional, la planifi- caci6n territorial, la planificacién del desarrollo regional, elevarse en una sintesis global, ll4- mese ésta ordenaci6n del territorio o como sea, o es ésta una pretensién de locos y chiflados, gue aspiran a ser como dios que todo lo comprenden y pretenden controlarlo y ordenarlo todo, desde el medio natural a la agricultura, desde la divisién internacional del trabajo has- ta dictar las politicas del comercio mundial, o las politicas de asilo 0 de inmigracién?”. Todo ello abunda en el sentimiento de crisis, de proceso de continua redefinicién y cambio que caracteriza a esta disciplina. A continuaci6n se hace un repaso de algunos de estos intentos. 7 1.2. Los intentos de definicién Quizds la conceptualizacién mds completa y que mejor sintetiza esta actividad es la que aporta la Carta Europea de Ordenacién del Territorio (20 de mayo de 1983) cuando dice: 10. La ordenaci6n del territorio es la expresién espacial de la politica econdmica, social, cultural y ecolégica de toda la sociedad. 11. Es, a la vez, una disciplina cientifica, una técnica administrativa y politica, concebida como una aproximacién interdisciplinar y global, tendente a un desarrollo equilibrado de las regiones y la organizaci6n fisica del espacio. guiada por una concepci6n directriz. 12, Encuentra su expresi6n politica en los niveles local, regional, nacional y europeo. 13. La ordenaci6n del territorio debe ser democrética, global, funcional y prospectiva:” — Democratica porque debe garantizar la participacién de toda la poblacién y de sus representantes politicos a lo largo de todo el proceso. — Global porque debe considerar-todos los factores que pueden influir en la orga- nizacin del espacio y debe coordinar todas las politicas sectoriales. — Funcional porque debe considerar aspectos relacionados con valores, intereses, relaciones por encima de las fronteras administrativas y territoriales. — Prospectiva porque ha de tratar de adclantarse alos acontecimientos, ha de pro- curar conocerlos o preverlos antes de que se produzcan. a 18. La ordenacién del territotio como accién, como actuacién, se encuentra limitada por una gran multitud de decisiones individuales, las fuerzas del mercado, la discrecio- nalidad de las administraciones, y en general por la confrontacion de intereses que se producen en el territorio y entre territorios. Capitulo 1: Definicion y evolucién del concepto y de su préctica 25 La Carta subraya la idea de complejidad que subyace en esta funci6n publica, impo- sible de reducir a un conjunto de instrumentos legales especfficos para controlar el orden territorial. Es la idea defendida por Fernando de Terén (1984) cuando define la Ordena- cidn del Territorio como “una respuesta a unos problemas de ocupacién y de utilizacién del espacio en relacién con el uso y distribuci6n de los recursos disponibles, con la inten- cion de corregir aquellos problemas y de optimizar racionalmente ese uso y esa distribu- cién de recursos” y afiade que “la ordenacién del territorio es una actividad mucho més _ ética y politica que cientifica y técnica”. Interesa destacar esta referencia al cardcter politico de la planificacién territorial y__ urbanistica. En realidad seria mAs justo sefalar que Ia planificacién es una forma de hacer politica. Gomez Orea (1994), partiendo igualmente de la Carta, insiste en la superacién de los planteamientos localistas como uno de sus elementos caracterizadores: “Conceptualmente Ja ordenaci6n el territorio es la proyeccién en el espacio de las polfticas social, cultural, ambiental y econémica de una sociedad... la ordenaci6n del territorio, cuyo origen res- ponde a un intento de integrar la planificacién socioeconémica con la fisica, procura la consecucién de la estructura espacial adecuada para un desarrollo eficaz y equitativo de la politica econémica, social, cultural y ambiental de la sociedad. Trata de superar la par- cialidad del enfoque tematico en la planificacién sectorial y la reducida escala espacial en el planeamiento municipal”. Es especialmente ilustrativo observar también como se conceptualiza desde los tex- tos legales. A titulo de ejemplo, la Ley de Ordenaci6n Territorial de la Comunidad de Madrid (1984), en su articulo 2, dice: “... se entiende por ordenaci6n del territorio el con- junto de criterios expresamente formulados, normas y programas que orienten yregulen Jas actuaciones y procesos de asentamiento sobre el territorio de la Comunidad de Madrid”, y la Ley de Medidas de Polftica Territorial, Suelo y Urbanismo de la Comunidad de Madrid (1995), con una visi6n mas global y atenta al medio natural, en su articulo 13, explica que: “La Ordenacién del Territorio es una funcién publica de gobierno del territorio para la organizaci6n racional y equilibrada de su utilizaci6n y, en general, de los recursos natu- rales que propicien la cohesion e integracién social de la Comunidad de Madrid. Tiene como objetivos principales: a) La més idénea articulaci6n territorial y urbana, interna y con el resto de Espafia de la Comunidad de Madrid. b) La disposicion de actividades y usos sobre el territorio que optimice las condiciones de vida en colectividad y armonice el desarrollo econémico-social con el medio ambiente en general, la preservacion de la naturaleza y la proteccién del patrimonio artistico y cultural”. Ademés de al caracter, los ejercicios de definicién han prestando especial atencién igualmente a los contenidos. El origen de la Ordenacion del Territorio directamente vincu- lado a la cultura urbantstica, dando inicio al tratamiento de la urbanizacion a escala Tegio- nal y a la consideraci6n de la regién como ambito adecuado para el tratamiento de las entidades urbanas, est detrds de las palabras de Luis Racionero (1978), cuando sefiala que “asfcomo la arquitectura es la ordenacién del espacio interno, e] urbanismo es la ordenacién del espacio externo. Hoy dia pata ordenar el espacio externo dentro de la ciu- dad, es necesario, ademés, ordenar las ciudades en el espacio. En esto consiste la Orde- naci6n del Territorio. Aunque el planeamiento territorial comprenda otros elementos infraestructurales y ecolégicos, las ciudades son el elemento principal que estructura el territorio”. En ellas, la consideraci6n de Ia estructura urbana (red de ciudades) como uno Pp26 Primera Parte: Aspectos conceptuales de los elementos clave para introducir orden en el espacio supone-igualmente un enten- dimiento funcional del espacio, polatizado y organizado por las citdades. Para Sdenz de Buruaga (1969), “la Ordenacién del territorio es el estudio interdisci- plinario y prospectivo de la transformacién dptima del espacio regional y de la distribu- cin de esta transformacién y de la poblacién total entre nticleos urbanos con funciones y jerarquias diferentes con vistas a su integracin en areas supranacionales” Intentos de definicién que muestran como, mientras que el urbanismo esta definiti- yamente asentado como la planificacién de estructuras locales y usos del suelo, con carac- ter de funcién publica, de tipo municipal, no sucede lo mismo en lo que se refiere ala Ordenacién del Territorio. ~ La ampliaci6n de contenidos del planeamiento regional, ante la percepcién del pro- blema de los desequilibrios regionales y territoriales y la busqueda de una mayor cohe- sién interna que favoreciese el funcionamiento unitario de los territorios, hace que Emi- lio Murcia (1978) la definiese como una prdctica social destinada a hacer frente a los problemas planteados por una ocupacién y un uso desordenado del espacio, motivados por las Condiciones en que se han Ilevado a cabo los procesos de industrializacion yurba- nizacion. Asf, su objeto ha de ser el de orientar unas acciones que hagan més racional el i180 del espacio terrestre. La vinculaci6n con la planificacién econémica se concretaria en la necesidad de otorgar referencias espaciales a la misma, desde el convencimiento de una capacidad de intervencién dirigida a corregir procesos y dinamicas territoriales esponténeas. Una conceptualizacién también muy contextualizada por el dinamismo del desarro- Ilo econémico y de la urbanizacién en Espafia es la de Ridruejo (1983), que define la orde- nacién del territorio como “el acto de referir una estrategia socioeconémica a un espacio geografico o territorio” para continuar sefialando que “las operaciones de ordenacién del territorio... se formulan sin excepcién a partir del reconocimiento de un problema con- creto; y naturalmente del convencimiento de que dicho problema es inseparable de su componente espacial o territorial” s Sise hace una esquemAtica revisién retrospectiva de la actividad planificadora, podria decirse que es después de la Segunda Guerra Mundial cuando los gobiernos comienzan a. aplicar medidas, con objeto sobre todo de corregir las tendencias de centralizacion y/o de concentracién que normalmente acompajian a los procesos de urbanizacién. Entre 1950 y mediados de los setenta se intenta sobre todo evitarel crecimiento de las grandes ciudades que “esquilman” al resto del territorio. La planificaci6n se inspira en algunas teorfas que ven al sistema urbano como protagonista del desarrollo y que propugnan cre- ar un sistema de ciudades adecuadamente jerarquizado y distribuido por'el territorio, lo cual se materializa en politicas de descentralizacin y de difusién del desarrollo, que palien los desequilibrios regionales y territoriales que el proceso de desarrollo estaba generan- do. No existe por entonces preocupaci6n por la defensa y conservacién del medio natu- ral, El interés se centra en el desarrollo y, sdlo posteriormente, en que éste no genere \ mayores desequilibrios. De acuerdo con estos planteamientos, la Ley del Suelo de 1956 en su articulo 7 decia: “BI Plan Nacional de urbanismo configuraré las grandes ditectrices de la organizacién urbanjstica del territorio espafiol, en funci6n de las conveniencias de la ordenacién social y econémica, para el mayor bienestar de la poblacién”. Este artfculo no se modifica en el texto reformado de 1976, Capitulo 1:.Definicién y evolucién del concepto y desu practica 27 Cabe recordar aqui cémo, en los tiltimos tiempos, la teorfa de la Ordenacidén del Territorio ha incorporado un elemento nuevo a su propia finalidad basica de correc- cién de los desequilibrios territoriales, logrando establecer una valoracion genérica sobre las caracteristicas del territorio deseado. Inicialmente, el objetivo de equilibrio territorial conectaba con la consecucién de un nivel de vida adecuado para todos los ciudadanos; se trataba de un objetivo cuantitativo. La irrupcién de la problematica ecolégica en los afios setenta, con la generalizada adopeién de politicas publicas de proteccién del medio ambiente, ha determinado una importante evolucién en el con- cepto de nivel de vida, que se ha transformado en calidad del marco de vida. Esa cali- dad de vida, con sus exigencias econémicas, sociales, culturales y especialmente ambien- tales 0 ecolégicas, caracteriza ahora el modelo de territorio cuyos desequilibrios se pretende corregir. Las crisis econémicas de los afios setenta supusieron una importante inflexién en el proceso planificador. A partir del primer Informe del Club de Roma la idea del creci- miento cero y de que los recursos son limitados abre una nueva panoramica. Desde los objetivos en torno a explotacién eficaz de los recursos 0 la ocupacién de Areas virgenes, el pensamiento territorial se va orientando no tanto hacia el crecimiento como al equili- brio, y toma fuerza el reconocimiento de la necesidad ética y econémica de corregir los desequilibrios territoriales que ha causado el propio desarrollo. Se va incorporando ade- mis, sobre todo en la planificacién urbanistica, la idea de calidad del espacio urbano, basi- camente medida mediante indicadores de dotaciones y accesibilidad. Los aspectos que hacen referencia a la estructura social ganan posiciones con respecto a la anterior exclu- sividad de los pardmetros de eficiencia econémica. Segtin Ferndndez Cavada (1984) “la ordenacién del territorio constituye en el marco de los principios declarativos de la Constitucién de 1978 uno de los problemas més impor- tantes con que se enfrenta e] Estado y las Comunidades Autonomas”$, en su opinién en Espafia se habfa pasado ya del modeio desarrollista a otro en el que priman los aspectos cualitativos. Es importante tener siempre presente el cardcter de territorialidad e incorporar la idea de jurisdiccién tras la que hay unos poderes ptiblicos que promueven y deben con- trolar la acci6n planificadora, pero es también muy importante remarcar que los limites territoriales no permiten ignorar.los posibles efectos externos. Por su parte, Emilio Larrodera (1984) enriquece el concepto sin salirse de la misma linea de pensamiento. Ve la ordenacién del territorio como un “‘conjunto de acciones esen- cialmente de cardcter puiblico dirigidas:a conseguir, en un territorio definido, la ptima utilizacién de sus propios recursos y de los recursos ajenos que le sean atribuidos, para que su poblacién pueda desarrollar plenamente sus actividades, en forma equilibrada con su propio marco natural y ambiental, asf como con otros territorios integrados en unida- des solidarias de émbito superior”. La multiplicaci6n de iniciativas que dan forma al espacio, que lo territorializan, segtin légicas de intervencién diferentes, parciales o sectoriales, y la necesidad de una vision global e integradora justifican esta disciplina desde la necesidad de la coordina- cion. Poniendo el énfasis en estos aspectos, Roccatagliata (1995) dice que “Organizar el territorio no es otra cosa-que materializar, en el espacio.geografico, los objetivos:per- manentes de la nacién” y afiade que la ordenaci6n del territorio debe ser entendida como una politica de coordinacién y concertaci6n entre el sector ptblico y el privado,28° Primera Parte: Aspectos conceptuales con las asociaciones intermedias, con los organismos que definen las politicas secto- riales y con las diferentes jurisdicciones a nivel territorial: “La ordenacién del territo- rio es una experiencia compartida entre el gobierno nacional, las provincias y los gobier- nos locales”. A pesar del referente de la Carta Europea de Ordenaci6n del Territorio (1983), comtinmente admitido implicita o explicitamente por todas las CCAA, y de su defini- ci6n de ordenacién del territorio, ya transcrita, del andlisis de las leyes autondémicas no se desprende un perfil unitario e inequivoco de la tal actividad planificadora (Chi- ca y Santos, 1999). En cualquier caso, a partir de los instrumentos de planificacién has- ta ahora elaborados sf que puede sefialarse el progresivo afianzamiento de una pract ca comtn. En este sentido, la identificacion de usos y estructuras territoriales en las escalas espaciales medias, su propuesta como objetivos y su realizacién planificada por entes politico-administrativos regionales o comarcales, son el denominador comin de la mayor parte de las politicas e instrumentos de ordenacién del territorio en Espafia (Zoido, 1995). 1.3. La configuracién actual de su practica La dificultad para llegar a una definici6n clara, precisa y ampliamente compartida de lo qué se entiende por Ordenacién del Territorio viene motivada en buena medida por dos asuntos de diferente orden: por un lado, por la manera de aproximarnos a Ja misma, segdn privilegiemos objetivos o instrumentos; y por otro, por el diferente entendimiento que de ella se ha tenido, tanto a lo largo de su evolucién histérica como en funcién de sus inter- pretaciones nacionales. En efecto, mientras que algunas aproximaciones han pretendido definir y delimi- tar sus contenidos en funcién de los objetivos pretendidos (equilibrio regional, buen orden de los elementos del territorio, eficiencia funcional), de manera que la Orde- naci6n del Territorio constituiria la politica tendente a la consecucién de esos fines de acuerdo a las preocupaciones del momento, €n Otros intentos se ha dado mas peso a los instrumentos utilizados para poner én marcha y desarrollar dicha politica (planifi- cacién, programacién, participacién), de forma que la Ordenacién pasaba a ser en bue- na medida el resultado de su ejercicio practico. Por otro lado, tanto unos (los fines) como otros (los medios para alcanzar dichos fines), incluso la interpretacion de los procesos territoriales objeto de preocupacién y de intervencién, han ido evolucionando a lo largo del tiempo, presentando igualmente muy diversas formas en su entendi- miento en los diferentes paises que han concluido sobre la necesidad de su puesta en prdctica y que en consecuencia han desarrollado una politica expresa y diferenciada en este sentido. No se debe buscar por tanto Ja definicién de un esquema reproducible en cualquier territorio y circunstancia; es necesario, por todo ello, asumir la complejidad e incerti- dumbre que se deriva de su dimensi6n politica y democratica (cgp la. definicién de unos objetivos sujetos a diferentes opciones en un proceso negociado), de Ja diferente forma que adoptan los instrumentos y los procedimientos para su puesta en practica-y también de los cambiantes estados de la cuestién sobre la interpretacién de la realidad territorial objeto de ordenacién. Capitulo 1: Definicién y evolucién del concepto y de su practica 29 13.1. La triple dimensi6n de la Ordenacién del Territorio. politica, administrativa y técnica La Carta Europea de 1983 proponfa una caracterizacién de la Ordenaci6n del tertitorio a partir de esta multiple dimensi6n, en un texto que expresaba con claridad las nuevas preocupaciones y prioridades sobre el papel que la actuacion ptiblica debia tener en la misma, pero que no alcanzaba a definirla de una manera expresa y clara. Sin embargo, y a pesar de esta dificultad de definicién, este documento ha constituido un referente amplia- mente utilizado en Ja implantacién y consolidacién de la competencia de Ordenacién terri- torial en Espafia por parte de las Comunidades Autonomas, inspirando una buena parte de la legislacién regional sobre la materia. Es, por tanto, un texto cuyo planteamiento y desarrollo puede ser ttil para precisar la interpretacién dada a esta politica en Espafia desde los afios ochenta. A partir del texto, y de su interpretacién, la Ordenacién es presentada como una fun- cién ptiblica expresa y diferenciada. Su dimension politica se concretarfa en definir el papel que debe tener Ia accién publica en la configuracidn del territorio, y a través de qué orien- taciones. Corresponderfa a la politica de Ordenacién del Territorio, en consecuencia, la for- malizacion de este proyecto territorial y el impulso de su puesta en practica. Una formali- zacién que resulta de combinar dos tipos de planteamientos, estratégicos y normativos: a) Estratégicos: en los que se formularfan, en términos de declaracion programatica, las grandes opciones de futuro para el desarrollo de un determinado territorio, _ abordando sélo de manera secundaria la traduccién espacial de ellas derivadas. b) Normativos: en los que se pondrfa el énfasis en la fijacion de criterios de localiza- cién concretos y referidos a los principales elementos configuradores del territo- rio (asentamientos, infraestructuras, y muy especialmente, la ordenacién de los usos del suelo). La modulacién en cémo se combinan estos dos tipos de planteamientos es variable, tanto a lo largo del tiempo (con momentos donde la aproximacién estratégica ha sido cla- ramente predominante y otros en los que la Ordenaci6n territorial se ha limitado a una mera ordenaci6n de los usos del suelo) como en funci6n de la escala sobre la que se plan- tee él ejercicio de Ordenacion. Como norma general, cuanto mayor sea el espacio objeto de atencién, la formulacién del proyecto territorial adoptaré una aproximacién mAs estra- tégica, definiendo las grandes lineas de accidn y con un contenido normativo y vinculante limitado o inexistente. Por el contrario, cuando se trata de actuar sobre territorios més limi- tados, los criterios territoriales que se desprenden del ejercicio de Ordenacién puede alcan- zar un grado de vinculacién mucho-mayor, con una normativa de obligado cumplimiento por particulares o administraciones (ayuntamientos, por ejemplo) clara y precisa. Esto nos lleva a tratar el tema de las diferentes escalas territoriales en las que se pro- yecta y define la politica de Ordentaci6n del territorio, un asunto estrechamente ligado a su'dimensién politica. Aunque la Constitucién Espafiola determina con claridad la com- petencia regional (de las Comunidades Auténomas) sobre la materia (véase cap. 2), en sintonia con lo que ocurre en la mayor parte de los paises europeos de nuestro entorno, ello no significa que otras instancias de poder no planteen y manejen criterios territoria- les en sus politicas, ya sea de una manera expresa o implicita.30 Primera Parte: Aspectos conceptuales En este sentido, y en primer lugar, debe destacarse ¢6mo la planificacién territorial incorpora de una manera inequivoca y cada vez con més fuerza una dimensién europea. Si bien no existe una politica de la Unién Europea de Ordenacién del Territorio que pueda ser definida como tal (como pueda ser la agricola o la de medio ambiente), desde Europa no faltan reflexiones y formulaciones acerca de las pautas de desarrollo del territorio euro- peo (Estrategia Territorial Europea, 1999; Buropean Spatial Planning Observation Net- work -ESPON-) que se conyierten en referentes fundamentales para las regiones cn la for- mulacién de su modelo territorial (véase cap. 10). Las regiones europeas han aceptado en buena medida un discurso, tal y como aparece explicitamente en sus planes y legislaciones, que traduce la influencia y fortaleza de una nueva cultura territorial basada en tres pilares: @) Una dimensi6n geopolitica: la necesidad de un desarrollo que incorpore los prin- __ cipios de equilibrio y equidad entre las regiones. b) Uncomponente funcional: la interpretacién del espacio europeo como un espacio de flujos y nodos, en el que se verifica un proceso de competitividad entre terri- torios. En este proceso, los lugares (regiones, ciudades) deben definir su situacion en el espacio europe, y plantear un orden territorial més eficiente partiendo del respeto a sus elementos de identidad (patrimonio natural y cultural), claves tam- bién para alcanzar una mayor calidad ambiental y de vida. c) Lanecesaria bisqueda de nuevas formas de cooperacién, tanto institucional como con el conjunto de la sociedad, para definir estrategias espaciales de desarrollo territorial posibles de alcanzar. La Estrategia Territorial Europea como referente: la politica de desarrollo territorial y su desarrollo a escala regional (Ley 4/2004 de 1a Comunidad Valenciana) Los estados miembros de la Unién Europea, con la adopcién de la Estrategia Territo- rial Europea, han acordado unos modelos y objetivos territoriales comunes para el futuro desarrollo. Las politicas de desarrollo territorial pretenden conseguir un desarrollo equili- brado y sostenible del territorio europeo. Para ello se establecen unos objetivos comunes que deben alcanzarse por igual en todas las régiones de la Unidn Europea. La Comunidad Valenciana asume el reto de definir su propia estrategia territorial de acuerdo con los obje- tivos comunitarios de procurar la cohesién social y écondmica, la conservacién de los recur- sos naturales y del patrimonio cultural, y la competitividad més equilibrada de su territorio. ES) a y como establece la Estrategia Territorial Europea, se crean nuevas formas de cola- boracién institucional con el fin de contribuir a que, en el futuro, las distintas politicas sec- toriales que afectan a un mismo territorio, que hasta ahora actuaban de forma practica- mente independiente, formen parte de una actuacién integrada coherente con las claves de la Estrategia Territorial de la Comunidad Valenciana. Ademis, es necesario, para el logro de los objetivos sefialados, no sdlo la cooperacién activa de las politicas sectoriales sino también la cooperaci6n entre los municipios de la Comunidad Valenciana, con el fin de poner los objetivos de la planificacién territorial estratégica al alcance de los ciudada- nos, asf como de dar cumplimiento a los principios de participacién y de subsidiariedad. Capitulo 1: Definicién y evolucion del concepto y desu préctica 31 La Unién Buropea cumple, por tanto, una funcidn estratégica, influyendo directa- mente en la formulacién de los discursos politicos que se desarrollaran en los ambitos nacionales y, fundamentalmente, regionales; y no sélo en Espaiia, también en otros paf- ses, como por ejemplo ha sucedido recientemente en el Reino Unido con la formulacién de los nuevos esquemas regionales (Regional Development Strategies). Porque, en efec- to, la préctica de la planificacién territorial se polariza y circunscribe cada vez mas a estas dos escalas: la europea (con este componente estratégico) y la regional, donde ademas de esta dimensién debe verificarse su componente mas normativa. Esta preeminencia en el contexto europeo del ambito regional como escala preferente para la planificacién espacial expresa una pérdida de protagonismo de los estados naciona- les en la definicion de esta politica, lo que se explica por dos motivos principales: por un lado pordue han cedido su capacidad de definir y articular un discurso estratégico sobre el fulu- ro de sus territorios hacia el 4mbito comunitario, coms se ha yisto, al tiempo que el ejercicio de la funcién pUblica propiamente dicha, con sus componentes legislativos y de gestién, se ha descentralizado hacia esas instancias regionales. Resultado de todo ello es la carencia de un marco territorial de referencia expresado explicitamente que dé soporte y aporte cohe- rencia a todo un conjunto de decisiones de fuerte incidencia territorial (politica de infraes- tructuras de transporte, politica hidrolégica) que se definen y plantean en la escala nacional. Porque como ya se ha sefialado, es en el ambito de las regiones donde se desarrolla plenamente esta funci6n publica expresa y diferenciada que surge de la necesidad de otor- gar coherencia territorial a las multiples iniciativas de la Administracién, y es necesario hacerlo ademas de una manera global, de acuerdo a unos objetivos y unos criterios de localizacién explicitamente formulados. Esta voluntad politica parte de unos presupues- tos bdsicos, comtinmente aceptados: @): Avanzar hacia un equilibrio regional como garantfa de cohesi6n, planteando las acciones correctoras que tiendan a igualar las condiciones de vida de los habitan- __ tes de los diferentes 4mbitos (urbanos y rurales). b) Propiciar un uso més racional de los recursos entre ellos el propio territorio, inter- viniendo en la distribucién espacial de las actividades de acuerdo con las poten- cialidades de cada zona. cy Conservar el patrimonio natural y cultural, componentes esenciales de la calidad de vida y de la competitividad de los territorios. Esta voluntad polftica puede adoptar una expresién formal claramente definida: es lo que se denominarfa modelo territorial, capaz de expresar sintéticamente el proyecto de futuro para la regién, atendiendo principal pero no exclusivamente a su traduccién espacial, mediante la definicién de los principales elementos estructurantes que configu- ran su territorio (el sistema de asentamientos, el de espacios libres y las infraestructuras que articulan la regién internamente y con el exterior), en un proceso politico ptiblico y debatido. En otras ocasiones este proyecto no alcanza un grado de definicién formal tan acabado, limitandose a una vision estratégica del desarrollo de ese territorio pero con escasas referencias espaciales. La necesidad de dar impulso a este proceso supone plantear una organizaci6n 2 nistrativa encargada de tal funci6n, de acuerdo a unos grandes principios de accién que dirijan su actuacin:32. Primera Parte: Aspectos conceptuales a) Racionalidad: las actuaciones territoriales deben apoyarse en unos objetivos expli- citamente formulados y en una valoraci6n de sus consecuencias. b) Planificaci6n: los objetivos deben ser priorizados, estableciendo ademas las medi- das que deben adoptarse para su desarrollo. c) Cooperacién interadministrativa: necesaria para concertar las actuaciones con inci- dencia territorial que permitan alcanzar plenamente los objetivos. El gobierno del territorio desde la perspectiva publica (Ley 2/1998, de 4 de junio, de Ordenacién del Territorio y de la Actividad Urbanistica de Castilla-La Mancha. Vigente hasta el 8 de febrero de 2005) Como tiene declarado el Tribunal Constitucional, el gobierno del territorio exige una politica, con entera independencia de la pluralidad de competencias que deban contribuir a hacer ésta posible. El gobierno del territorio se traduce, pues y desde la perspectiva de la dinémica de los poderes publicos, en una tinica funcién, por més que el desarrollo de 6sta exija intervenciones desde perspectivas distintas, més estratégicas y organizativas unas y més concretas y de directa y detallada regulaci6n e intervenci6n otras. (...) La integracion resultante de esta amplia consideraci6n se obtiene mediante la utiliza- cién de dos tipos de instrumentos: la planificacién horizontal del espacio, encargada de la cohonestacién de los distintos intereses en la utilizacin del mismo, y la vertical y secto- rial, encargada de organizar y reflejar las concretas operaciones de transformacién y uso del territorio. (...) En algunos casos se ha llegado a establecer en la propia presidencia de los gobiernos esta responsabilidad de iniciativa, direcci6n y.control, lo que garantizaria su independencia y situaria la Ordenacién del Territorio en una posicién de fortaleza politica, muy conve- niente para ejercer sus labores de coordinacién. Sin embargo lo més frecuente es su inte- gracién en un departamento sectorial (Consejeria, en el caso espafiol), junto con otras funciones publicas (habitualmente Obras publicas o Medio ambiente). Esto hace que la Ordenacién territorial se sitte en un plano de igualdad con el resto de departamentos, a quienes corresponde de manera efectiva el desarrollo de las intervenciones con inciden- cia territorial (medio ambiente, patrimonio, obras piiblicas, urbanismo, etc.). Se plantea asi un serio problema: las diffciles relaciones de la Ordenaci6n del territorio con las poli- ticas sectoriales y con el urbanismo en su intento de plantear un proceso de gestién coor- dinada de las actuaciones de las administraciones ptiblicas hacia la consecuci6n de unos objetivos (véase-apartado 2.1). La consideracion de la Ordenaci6n del Territorio cOmo un saber técnico-cientifico no puede separarse de su dimensién politico-administrativa. La reflexi6n te6rica, los pro- gresos metodolégicos, la incorporacién de nuevos paradigmas para la interpretacién del orden territorial 0 el disefio de nuevos instrumentos de intervencién estén directamente implicados en la propia evolucién de esta politica y de su ejercicio, a la que informan en su definicién y a la que deben dar forma a través de sus instrumentos. La figura del pla- Capitulo 1: Definicién y evolucién del concepto y de su préctica 33. nificador ha ido evolucionando en consecuencia: de técnico cuya opinion experta debia ser ejecutada en el marco de la accién politica (aproximacién tecnocratica a la Ordena- ci6n del Territorio) a técnico que debe aportar conocimiento sobre el territorio y posibi- lidades de accidn sobre el mismo para que los responsables politicos puedan tomar sus decisiones con un mayor rigor (aproximacién democratica). Esta aportacién de conoci- miento experto se ha realizado, y debe producirse de manera necesaria, desde diferentes disciplinas y saberes técnicos: geografia, sociologia, economia, ingenierfa, urbanismo, dere- cho, etc., y adecudndose a los grandes principios de interyencién sobre el territorio defi- nidos en la esfera politica. Su contribucién principal, el mayor protagonismo de este conocimiento experto, se produce en la faceta normativa y mas formal de la Ordenacin, la que atiende a cuestio- nes tales como una mas racional y estética distribucién de los usos del suelo, una mas sen- sata utilizaci6n de los recursos, una correcta distribucién de los equipamientos, etc. Asun- tos todos ellos que deben basarse en un conocimiento profundo y directo del territorio para asegurar, o al menos plantear sobre bases més firmes, la eficiencia fisica, social y eco- némica de] nuevo orden territorial. No quiere decir esto que la aproximaci6n estratégica, y su definicion de las grandes Iineas de actuacién para conseguir ciertos objetivos de desarrollo territorial, no necesite © se apoye en las aportaciones cientificas para el andlisis y diagn6stico sobre las tenden- cias y procesos territoriales, sobre sus consecuencias y sobre las formulas que pueden uti- lizarse para actuar sobre ellas. Pero evidentemente, es en estas declaraciones de inten- ciones cuando la Ordenacién adopta un lenguaje y una definicién mAs politica que técnica. 1.3.2. Los grandes principios en la intervencion sobre el territorio: zonificacion, redistribucién, gestion estratégica Los grandes principios de intervencién sobre el territorio estan condicionados en primer lugar por la propia capacidad de desarrollo de esta funcién publica, que ha sido muy varia- ble a lo largo del tiempo. Evidentemente, no son comparables las posibilidades de inter- vencién que puede alcanzar una agrupaci6n voluntaria de municipios o de ciudades para definir un proyecto comin de territorio (como sucedia en los planes regionales del Rei- no Unido o Alemania en los afios 30), al poder que llegaron a poseer las grandes agen- cias estatales europeas en los afios 60 (como la DATAR francesa). Mientras que en el pri- mer caso la Ordenaci6n del territorio se concretaba en la elaboracién de esquemas indicativos, con una somera zonificaci6n del territorio que sirviera de marco orientador a los procesos de desarrollo locales, en el segundo caso se asiste.a la posibilidad real de creacién de nuevas realidades espaciales de fuerte valor estructurante a escala del estado nacional, como fueron los programas de creacién de ciudades nuevas, la formacién de grandes polos de crecimiento urbano-industriales en regiones periféricas o la promocién de desarrollos turisticos de escala regional, tanto en montafia (Alta Saboya), como en el litoral (Languedoc-Roussillon). Pero también a cémo ha ido evolucionando la consideracion del papel que debian tener los poderes publicos en el gobierno del territorio. Asf, la posibilidad de una admi- nistracién piblica con fuerte capacidad de intervencién, que caracteriz6 el entendimien- to que se hizo de la Ordenaci6n del territorio en los decenios posteriores a la Segunda34 Primera Parte: Aspectos conceptuales Guerra Mundial, entra en crisis a partir de los afios 70, en los que el afianzamiento de ideologfas neoliberales conducen a un replanteamiento del sentido y alcance de la plani- ficacién espacial, poniendo en duda incluso su propia necesidad o limiténdola a una fun- cién meramente normativa. De una forma i otra, a partir de los afios 80 se abandona el convencimiento de que a través de una politica voluntaria fuera posible crear un nuevo orden territorial, pensa- miento que hab{a caracterizado a la practica de la Ordenacion en las décadas de los 50 y 60. Los desiguales resultados alcanzados, y la pérdida del principal instrumento de inter- vencién sobre el territorio que posefan las grandes agencias estatales (1a localizacin de nuevos empleos industriales en una situacin de profunda crisis y reconversiOn), llevan a un replanteamiento de los objetivos y planteamientos de esta politica. La Ordenacién adopta a partir de ahora una posicién mas modesta, de acompafiamiento de las grandes tendencias y los nuevos retos territoriales: integracion europea primero-y globalizacién después; cambios en las estructuras econdmicas, con un peso creciente del terciario y pér- dida neta de la base industrial y agraria; evolucién demogréfica (envejecimiento, inmi- graci6n); crecimiento de la movilidad y nuevas formas de urbanizacién; redefinicién for- mal y funcional de los ambitos rurales, emergencia de la nocién de desarrollo sostenible; descentralizacion polftico-administrativa, etc. Todo ello ha conducido a una evolucién de la puesta en practica de los grandes prin- cipios de intervencién manejados por esta politica (zonificacién, redistribuci6n, gc stion estratégica sobre el territorio), adaptandose a los cambios sociales y a las preocupaciones de cada momento. “s. La zonificacién es cl instrumento clave para entender el papel de la Ordenacién en una de las actividades que Ia definen con mayor claridad: la gestién de la compe- tencia por los usos del suelo que se plantea entre las diferentes actividades econdémi- cas, con el objetivo de conseguir una mAs racional utilizacién del territorio. Concepto y técnica que tiene su origen en el Urbanismo, y que se utiliza para regular la posibili- dad o imposibilidad de desarrollar ciertos usos sobre sectores homogéneos, regulando igualmente la intensidad de los mismos, y que se traspasard a la Ordenacién territorial adaptandose a los requerimientos de una escala territorial més amplia. Ello supone, por un lado, un tratamiento mas genérico de las categorias utilizadas en el control de la urbanizaci6n (sin la posibilidad de entrar en el detalle propio de la gestion de los procesos de edificacién de los instrumentos urbanisticos), y por otro en una aplicacion ampliada hacia nuevos problemas y prioridades, muy especialniente los relacionados con la proteccion y gestién ambiental, que sdlo pueden establecerse de manera cohe- rente en un marco territorial mas amplio que el propio de la escala local en la que se maneja la técnica urbanistica (gestién de riesgos, manejo de recursos y ciclos natura- les, etc.) (véase cap. 4). La redistribucién constituye el segundo gran principio de accién, derivado directa- mente de otro de los objetivos definidores de la Ordenacién del Territorio: avanzar hacia el equilibrio regional, y en consecuencia hacia una mayor cohesién del territorio objeto de actuacién. Ello supone, en primer lugar, asumir que las pautas esponténeas de desa- Troilo del territorio han provocado situaciones de desequilibrio inaceptables politicamente, y que ademés estas circunstancias tenderan a agravarse en el futuro, por lo que se hacen necesarias acciones correctoras en favor de los ambitos mas desfavorecidos que sélo pue- den acometerse desde la capacidad de actuacién propia de la accién publica. Capitulo 1: Definicién y evolucién del concepto y desu préctica 35 Este tipo de planteamientos comienzan a tomar carta de naturaleza a partir de la déca- da de los 30 en pafses como Estados Unidos 0 el Reino Unido, cuando los procesos de urbanizaci6n e industrializacion son interpretados en clave regional, con zonas de pro- gresiva concentraci6n de poblacién y actividades frente a ambitos con tendencia a la des- poblacién, que van quedando al margen de la modernizacién de la economia. El proble- ma que se plantea es doble: por un lado, corregir la excesiva concentracién de poblacién y actividades en determinadas regiones muy urbanizadas (Gran Londres, por ejemplo), en los que los problemas de congestién comenzaban a traducirse en ineficiencia econ6- mica, ademas de en un marcado deterioro de las condiciones de vida, y por el contrario fomentar el desarrollo de las regiones deprimidas econdmicamente incentivando la ins- talaci6n de nuevas actividades (industriales). Un ejemplo de este tipo de interpretacién, y de la necesidad de intervenir positiva- mente en su solucién, lo podemos ilustrar en la Francia de posguerra. La publicacién en 1945 por parte de J.P. Gravier del libro Parts y el desierto francés puso de manifiesto la interpretacién de la progresiva hipertrofia de Paris como un problema nacional, y de las negativas corsecuencias que este fenémeno estaba teniendo en el resto de Francia. Sdlo desde el estado era posible abordar una politica de reequilibrio a favor de las regiones mis desfavorecidas, intentando frenar o incluso modificar las espontaneas pautas de con- centracién demogrdfica, econémica y cultural hacia la capital nacional. Ello se consigue mediante una accin directa de apoyo a las principales capitales regionales (Toulouse, Marsella, Lyon, Estrasburgo, Burdeos..., a las que se asigna la funcién de metrépolis de equilibrio), a través de la modernizacién y ampliacién de la base productiva de sus terri- torios regionalés (incentivando la implantacion de nuevas industrias, en muchas ocasio- nes de naturaleza publica; creando nuevas zonas turisticas), actuando sobre los equipa- mientos de mayor nivel (implantacién de nuevas universidades), iniciando una timida descentralizacion administrativa, etc. Una politica de redistribuci6n basada en la creacién de nuevas realidades territoriales (grandes polos de desarrollo urbano-industrial), que exigié una accién publica fuerte y centralizada. En Espaiia, la politica regional tiene sus primeras antecedentes en el decenio de 1950, con los planes regionales especiales (Plan Badajoz, Plan Jaén, planes de Fuerteventura o El Hierro). Pero sera entre 1964 y 1975 cuando se desarrollen los denominados Planes de desarrollo econémico y social, que prestaron singular atencién a la localizacién industrial, conforme ala idea de que la difusién de procesos de industrializacioa én zonas en situacion de marginaci6n econémica era el factor decisivo para corregir los desequilibrios regionales. En estas aproximaciones, planteadas siempre desde el estado central con las regiones” como simple marco territorial para la traduccién espacial-de su accién, la planificacién partfa de una consideracién absoluta y abstracta del espacio, un mero contenedor (de poblacién, de actividades) sobre el que los planificadores tenfan el convencimiento de poder controlar sus cambios utilizando las herramientas adecuadas. Aproximacién tec- nocratica, de arriba abajo, que igualmente entra en crisis a partir de los afios 70, en bene- ficio de aproximaciones més democriticas, de abajo arriba, y donde los lugares (regiones, ciudades) cobraran uni mayor protagonismo en la definicin de su futuro. “Aunque estas aproximaciones han dejado de estar vigentes como principio de accion prin- cipal de la Ordenaci6n, los instrumentos favorecedores de la redistribucién (de poblacién, empleos, equipamientos) siguen estando presentes en la mayor parte de planes territoriales en la biisqueda del objetivo del equilibrio territorial. En los tiltimos decenios, esta voluntad.36 Primera Parte: Aspectos conceptuales (ii de intervencién por parte de los poderes puiblicos se expresa de una manera ms modesta, centrada en la voluntad de dar forma a los procesos territoriales en marcha, intentando recon- ducirlos y de compensar las carencias de los territorios en dificultades, con el objetivo de avan- zar hacia el equilibrio entre territorios, no como una homogeneizaci6n de sus caracteres sino con la finalidad de igualar en la medida de lo posible sus condiciones de vida, / _Eliiltimo de los principios de intervencién manejados es el de la. denominada Gestion! estratégica del territorio. Frente a los objetivos de conservacién, de uso prudente y efi- ciente del territorio, de equilibrio y correccién de las desigualdades territoriales, antes comentados, en la base de este principio de actuacién esté el convencimiento del activo papel de liderazpo que los poderes ptiblicos deben asumir en el cambio territorial, y como ello debe ser alcanzado mediante una mayor participaci6n de la sociedad en 1a8 activida- des que deben dar forma a dichos procesos. El caracter estratégico aplicado a la intervenci6n publica con contenido territorial incluye dos componentes necesarios: a) En primer lugar una dimensién temporal, que se asocia al largo plazo, a la necesi- dad de plantear una actuacién con una voluntad de permanencia y de influencia duradera. b) En segundo lugar, un cardcter marcadamente selectivo, tanto en la definicién de las prioridades objeto de actuacién, como en las actividades que se consideran deci- sivas para el desarrollo de las mismas. Los proyectos de transformacién territorial sobre los que se deben centrar las apro- ximaciones de Ordenaci6n territorial formuladas bajo un componente estratégico deben cumplir ambos requerimientos, bajo los cuales pueden acogerse una gran variedad de temas: prioridades ambientales, valorizacién del patrimonio territorial (incluyendo el pai- saje), grandes infraestructuras, proyectos de reconversi6n territorial, etc., siempre y cuan- do se consideren esenciales para el futuro de la regin, y exista un consenso social sobre la oportunidad de fundar sobre ellos el desarrollo de la misma. 1.3.3. Elproceso de planificacién: de los planes formalizados alas aproximaciones estratégicas Las aproximaciones estratégicas 0 los principios de redistribucién que se comentaban en el apartado anterior no'se corresponden con el propio concepto de plan como anticipa- cién normativa del modelo territorial, y casan mas con la idea de proyectos territoriales enmarcados en una concepcién general del territorio en la que no son necesarias excesi- vas referencias espaciales para su formacién. Por el contrario, el ejercicio de ordenacién de los usos del suelo resuelto mediante un ejercicio de zonificacién necesita de un plan claramente formalizado, con un nitido componente normativo. Se plantea por tanto una cuestién dela m4xima importancia: j qué ti tos o de técnicas son necesarios para la puesta en practica de esta politica? Una pregunta que no posee una tinica respuesta, y ques6lo puede abordarse desde la diferente interpre- tacion que esta politica ha conocido a lo largo del tiempo y en los diferentes 4mbitos nacio- nales, y de cémo su formulacién ha ido variando en funcion de los objetivos perseguidos. 4 Capitulo 1: Definicién y evolucion del concepto y de su préctica 37 La instrumentaci6n: el repliegue de la idea de Plan (Ley 2/2001, de 25 de junio, de Ordenaci6n Territorial y Régimen Urbanistico del Suelo de Cantabria) Que en lo que se refiere.a los grandes instrumentos de ordenaci6n del territorio y tenien- do en cuenta el dinamismo y la variabilidad de la coyuntura econémica, importa casi més el cémo que el qué. Es decir, no se trata de hacer instrumentos rigidos que sean inviables por Ja complejidad de sus exigencias o por lo ambicioso de sus determinaciones, No se trata tam- poco de hacer instrumentos inttiles que haya que reformar en cuanto cambie una sola de sus variables 0 previsiones. Se trata de posibilitar disefios, previsiones, instrumentos flexibles, sin apenas exigencias materiales previas, que dependeran de cada momento, pero respecto de los que se detalla, sobre todo, lo importante: Un procedimiento que garantice la partici- pacién y, con ella, la asuncién del contenido y la garantia de su viabilidad y continuidad. De este forma, y aunque la Ordenaci6n del Territorio debe entenderse ante todo como un proceso de gestion coordinada de las actuaciones de las administraciones puiblicas hacia Ja consecucién de unos objetivos, no debe olvidarse que alcanza en el instrumento del plan su nivel de formalizacién més acabado, Aunque la idea de un plan omnicomprensivo, cuyo objetivo es la ordenacién de la totalidad de los usos en Ambitos territoriales amplios, esta en claro retroceso, ello no debe interpretarse tanto como una falta de necesidad de los pla- nes, como de una reorientacién de los mismos. A pesar del cada vez mayor componente estratégico que adquiere la Ordenacién, la necesidad y oportunidad de planes territoria- les formales es cada vez més evidente ante la complejidad y amplitud que alcanzan las trans- formaciones territorialés emergentes (difusin de la urbanizaci6n, por ejemplo). En reali- dad no se trata de opciones excluyentes, sino de modulaciones y de orientaciones de esta funcién piiblica hacia objetivos distintos mediante instrumentos complementarios. En todo caso, la planificacion requiere de un andlisis territorial en detalle que sea capaz de definir claramente los problemas y oriente la accién de los planes. En el planeamiento mas formalizado los objetivos espectficos para los 4mbitos planificados encuentran en Ia defi- nicién del modelo ial la expresiOn mas acabada y sintética de la ordenacién propues- ta, Dicho modelo se concreta en el establecimiento de criterios de localizacié tidos a los principales elementos configuradores del territorio (sistema de espacios libres, sistema de asentamientos e infraestructuras), que parten de la concepci6n de unidad funcional del ambi- to y de la necesidad de progresar en su cohesi6n interna actuando sobre estas estructuras de manera conjunta desde una idea de funcionamiento unitario. Pero al tiempo « que se intenta rogresar en la vertebracién del mbito de actuacién y en su articulacién con el exterior, hay una preocupacién por gestionar la diversidad interna de rio, una diversidad que se manifiesta en asuntos de muy diferente naturaleza: desde situaciones de desequilibrio, que deben ser compensadas o corregidas (ambitos rurales con bajos niveles dotacionales, comar- cas en declive por pérdida de su, base econ6mica), a la consideracion de los atributos terri- toriales propios de cada zona como criterios para ordenar la distribucion de usos. Elejercicio de zonificacién, proyectando y regulando la distribucién de usos del sue- Jo (desde la urbanizacién o instalacion de servicios e infraestructuras, hasta las activida- des agrarias o recreativas) en funcién de los atributos de cada uno de los sectores homo-38 Primera Parte: Aspectos conceptuales géneos definidos, y en el que se conjugan los principios de gestion prudente del territorio. y de los recursos con el desarrollo de actividades econémicas y la extensién de la urbani- zacin, constituye el principal instrumento para avanzar en este sentido. Ejercicio que se realiza de acuerdo alos valores intrinsecos que caracterizan las zonas definidas en dicho territorio (naturalidad, capacidad agronémica, calidad paisajfstica, etc.), pero también a los condicionantes relativos (localizaci6n, oportunidad para ubicar ciertos usos, afecta- cién de riesgos naturales, etc.) de las mismas. Diversidad, singularidad y unidad funcional como elementos de consideracién en la acci6n territorial (Ley 9/1995, de 28 de marzo, de Medidas de Politica Territorial, Suelo y Urbanismo de la Comunidad de Madrid) La regi6n de Madrid es, por de pronto, internamente diversa, conviviendo en ella espa- cios urbanos de gran magnitud y complejidad con 4mbitos estrictamente rurales y zonas de montaiia, asf como espacios naturales de alto valor ambiental y ecoldgico. El peso espe- cffico del 4rea metropolitana, cuyo centro es la ciudad de Madrid, es evidente y su traduc- cin en el doble plano politico-institucional y del sistema urbano nacional no puede dejar de tener repercusiones en la organizaci6n regional. La Regién de Madrid constituye, en efecto, uno de los mayores y més avanzados cen- tros de servicios de Espaiia asf como un nticleo industrial de primera magnitud y, por lo tan- to, también una regin con funcién y significacién propias en el espacio tanto nacional, como comunitario-europeo; sin embargo, al mismo tiempo y segtin zonas, también concurren en ella de forma especffica los problemas propios de las regiones atrasadas en su desarrollo, los del declive industrial y los de las grandes aglomeraciones urbanas, ademés de los rela- cionados con la preservacién y mejora de la naturaleza y del medio ambiente en general. 7 (...). Por ello, la Comunidad Auténoma, de forma acorde con la posicién y funcién que constitucional y estatutariamente le son propias, debe asumir, en primer lugar, la res- ponsabilidad del gobierno efectivo del territorio, para propiciar e, incluso, asegurar, en sin- tonia siempre con las politicas econémicas y medioambientales, su vertebraci6n e integra- cién al servicio de la calidad de vida de la poblaci6n y en términos, en todo caso, de solidaridad simulténeamente intrarregional e interterritorial en la doble dimensién nacio- nal y comunitario-europea y ademas ha de estar dotada de los medios e instrumentos poli- ticos, juridicos y administrativos necesarios y suficientes. (...) Subyace al texto legal, por tanto, una concepcién de la regién como espacio defi- nido e integrado, al propio tiempo susceptible y demandante de un gobierno y, por tanto, de una politica territorial positiva orientada a potenciar las oportunidades de desarrollo econdmico estable, arménico y compatible con la preservacién de los valores naturales y os equilibrios ecol6gicos bésicos, al igual que, por ello mismo, a corregir las tendencias de transformaci6n territorial incompatibles, 0, cuando menos contradictorias, con dicho desa- rrollo. Sin embargo, esta concepcién integrada del territorio en ningtin caso debe enten- derse en el sentido de una homogeneizacion reductiva sino més bien de la potenciacion de los valores positivos diferenciales de cada una de las zonas y piezas que la componen, sin perjuicio de la correcci6n de las situaciones y la climinacién de los factores de ‘discrimina- cién en el acceso y disfrute de los elementos determinantes de la calidad de vida. Capitulo 1: Definicién y evolucién del concepto y de su préctica 39 Las criticas a este tipo de planeamiento han cuestionado tanto la necesidad como la utilidad de establecer este tipo de modelos, sefialando su carcter excesivamente rigido y estdtico, poco orientado a la accién, mero marco técnico-administrativo para regular los procesos territoriales. Aunque no se puede discutir la utilidad y conveniencia de poseer una regulacién claramente establecida para la distribucién de actividades en el tertitorio, que aporte criterios de racionalidad desde una perspectiva regional al necesario control discrecional que la administracién debe tener al respecto (zonificacién), o la convenien- cia de definir un marco territorial de conjunto para orientar y coordinar las multiples actuaciones que van dando forma al territorio, ello no es suficiente para aleanzar el pro- yecto territorial definido. Un plan de acci6n, una politica territorial positiva, se conyierten en necesidades ine- Indibles, Yer aqui donde cobra protagonismo la planificacién espacial estratégica, mas ligada al desarrollo de proyectos, mas orientada a la accién, La Ordenaci6n asi entendi- da tiene ms de proceso que de plan. El impulso puiblico debe consistir en aglutinar e invo- Jucrar a la sociedad, a través de sus principales actores ptiblico-privados, en un proyecto de territorio. Un futuro territorial para el que, ademas de su definicién espacial, es nece- sario establecer las acciones que le deben dar forma y estructura y los medios para poner en practica dichas acciones. El cardcter selectivo propio de este tipo de planteamientos debe referirse no sélo a las 4reas 0 asuntos objeto de actuacién, sino también a los actores a los que se debe invo- lucrar. Las acciones emprendidas (los proyectos espaciales) deben tener un alto conteni- do de innovacion, ademas de desempefiar un papel de referentes para futuras actuacio- nes publicas y privadas (construir nuevas ideas y procesos), en el proceso de desarrollo territorial definido. Su éxito vendr4 dado por la capacidad de influir, de extender sus efec- tos, de gestionar el cambio espacial. En todo caso, y como ya se’ sefialé de manera genérica anteriormente, no es p: definir un esquema claramente formalizado con cardcter general. que pueda reproducir- se en los diferentes contextos espaciales. Los planes estratégicos deben definirse de acuer- do a las caracterfsticas de la sociedad-y a sus aspiraciones, intentando inyolucrar objeti- vos y visiones propios de diferentes politicas, y desde posturas flexibles en cuanto a su coordinacién, en las que el liderazgo de gobierno se establezca de manera negociada, con la voluntad de integrar realmente al conjunto de actores territoriales mas relevantes. 1.3.4. El gobierno del territorio y la participacién publica La propia evoluci6n de la politica de Ordenacién del Territorio ha tenido mucho que ver con la forma en que se ha interpretado el propio gobierno del territorio: desde las fér- mulas tecnocriticas y jerarquicas aplicadas por los gobiernos centrales de los estados nacio- nales en los decenios posteriores a la Segunda Guerra Mundial, a los ejercicios mas demo- crticos, con un mayor peso de lo local y regional, que han caracterizado a su ejercicio mAs reciente, En este sentido, la incorporacién del paradigma de Ja sostenibilidad como principio orientador de las poiiticas ptblicas, y entre ellas la Ordenacién del Territorio, ha supuesto que en la agenda de esta politica cobren protagonismo asuntos, como es el de la participacién ptiblica en los procesos de planificacién, que hasta hace poco tiempo_ no se planteaban sino de una manera muy secundaria. Aunque estos aspectos aparecfan40 Primera Parte: Aspectos conceptuales efectivamente recogidos en las legislaciones, lo cierto es que eran resueltos a través de formulas estereotipadas y r{gidamente formalizadas, incapaces de propiciar que amplios sectores de la sociedad se involucraran en estos procesos. Articulo 4. Derechos del ciudadano (Ley 8/2007, de 28 de mayo, de suelo. Vigente hasta el 27 de junio de 2008) Todos los ciudadanos tienen derecho a: (2) c) Acceder a la informacién de que dispongan las Administraciones Puiblicas sobre la ordenacién del territorio, la ordenacién urbanistica y su evaluacién ambiental, asf como obtener copia o certificacién de las disposiciones 0 actos administrativos adoptados, en los términos dispuestos por su legislacién reguladora. d) Ser informados por la Administracin competente, de forma completa, por escrito y en plazo razonable, del régimen y las condiciones urbanisticas aplicables a una finca deter- minada, en los términos dispuestos por su legislacién reguladora. > ¢) Participar efectivamente en los procedimientos de elaboracién y aprobacién de cua- lesquiera instrumentos de ordenacién del territorio o de ordenacién y ejecucién urbanis- ticas y de su evaluacion ambiental mediante la formulacién de alegaciones, observaciones, propuestas, reclamaciones y quejas y a obtener de la Administracién una respuesta moti- vada, conforme a la legislacion reguladora del régimen juridico de dicha Administracién y del procedimiento de que se trate. jf) Bjercer la accion piiblica para hacer respetar las determinaciones de la ordenacién territorial y urbanistica, asf como las decisiones resultantes de los procedimientos de eva- luaci6n ambiental de los instrumentos que las contienen y de los proyectos para su ejecu- cién, en los términos dispuestos por su legislacién reguladora. Capitulo I: Definicién y evolucion del concepto y de su préctica 41 “) Coordinacién, entendida como compatibilizacién de las diferentes politicas y actua- ciones definidas en los diferentes niveles administrativos con responsabilidad en la accién sobre el territorio, asi como entre departamentos de una misma admi- nistraci6n (urbanismo, medio ambiente, obras piblicas, etc.), para que no se estor- ben unas a otras y sean capaces de aportar conjuntamente al resultado final. *b) Concertaci6n, o capacidad para llegar a decisiones satisfactorias para todas las par- una accién comin. tes (administraciones publicas especialmente, pero también actores privados). Cooperacién, 0 conseguir que la consecuci6n de resultados sea consecuencia de Coordinacion y participacién, junto con flexibilidad, aspectos esenciales (Ley 8/1987, de 1 de abril, de ordenaci6n territorial de las Islas Baleares. Vigente hasta el 28 de diciembre de 2000) Su desarrollo exige la coordinacién de todas las esferas de decisi6n y, también, la par- ticipacién de la sociedad a través de sus diferentes cauces politicos, culturales, profesiona- les, etcétera. Se trata, en consecuencia, de una politica que ha de ser clara, viva y flexible; con sefia- lamiento de metas a largo plazo, con programas a medio plazo y con posibilidad de revi- sién y adaptacién a corto plazo; una politica en la que el planeamiento, la programaci6n, el seguimiento y la sensibilidad ante las evoluciones sociales son aspectos fundamentales. Esta preocupacién por evitar formulaciones rfgidas y fuertemente jerarquizadas, por fomentar la participaci6n, no es, en cualquier caso, reciente, y podemos encontrar refe- rencias explicitas a estos planteamientos en las declaraciones de principios de las leyes regionales espafiolas de Ordenacién del Territorio desde los afios 80. No obstante, este camino hacia nuevas formulas de gobierno significa avanzar hacia una nueva cultura terri- Elentendimiento de esta funcién publica como una practica rigidamente jerarqui- torial, en un proceso largo y complicado. zada, impuesta desde los niveles superiores de la administraci6n cede paso, como ya se ha sefialado, a aproximaciones mas cercanas a la realidad de los problemas sobre los que se quiere actuar, que se verifican especialmente en las escalas de intervencion regio- a nales y locales. La progresiva incorporacién del principio de subsidiariedad, interpre- tado como la conveniencia de que los asuntos sean tratados por la autoridad mAs pré- xima al problema, la situacién de crisis tedrica del modelo tradicional de ordenacién, y de los instrumentos que la desarrollan, llevan a una situaci6n en la que la busqueda de nuevas férmulas de gobierno del territorio se ha convertido en un asunto de la maxi- ma importancia. Hasta tal punto es una cuestién central, que se puede afirmar que la definicién del procedimiento sobre cémo se va a decidir el futuro del territorio se constituye en el com- ponente decisivo dela formulacién del nuevo orden territorial. Tal es asf que la conside- colectiva y en el que la participacién y la cooperacién (incluida la piiblica-privada) juegan racion del ideario de las llamadas 3 C se convierte en un requerimiento imprescindible saosanelaramoe sats para que esta funcién publica alcance sus objetivos: hab. e ii Definicién de gobernanza (Hildenbrand, 2006: 110) Sistema de reglas formales ¢ informales (normas, procedimientos, costuimbres, etc.) que configuran un marco institucional para la interacci6n entre los diferentes actores, tan- to publicos como privados (el amplio espectro de agentes econdmicos y sociales), en el pro- ceso de toma de decisi6n. Asf, la gobernanza, en claro contraste con posiciones que sos- tienen que las decisiones sobre los asuntos ptiblicos pueden adoptarse de forma unilateral y jerarquica, significa sobre todo otro estilo de gobierno; un estilo que se centra en la accién42 Primera Parte: Aspectos conceptuales El fomento de una cultura politica participativa, la existencia de una sociedad civil estructurada y sensible hacia los procesos territoriales y sus consecuencias, son requisitos previos imprescindibles para avanzar en este sentido. Pero también es necesario avanzar no s6lo en aspectos sociales ¢ ideolégicos, son necesarios igualmente instrumentos pol ticos innovadores, capaces de dar cauce a estas dindmicas: ‘Nuevos escenarios, nuevos instrumentos (Albrechts, 2006: 1495) Los escenarios de las politicas contempordneas casi siempre implican una dependen- cia mutua y compleja de actores. La capacidad para llegar a un consenso y de poner en préctica las decisiones para alcanzarlo se enfrenta a una creciente dificultad para gestio- nar una complejidad espacial e institucional cada vez mayor. En este contexto, los instru- mentos politicos tradicionales basados en el control y la regulacidn (ordenacién de usos del suelo, rigidos méster plan) se muestran incapaces para enfrentarse a los actuales desa-y {fos; parece necesario ampliar el arsenal de instrumentos, especialmente en la I{nea de bus- car instrumentos informales e indirectos necesarios para realzar la capacidad de puesta en practica, con especial interés para el desarrollo de los proyectos estratégicos. Frente a la elaboracién de planes territoriales como principal actividad de la Orde- > naciOn del territorio, el énfasis se pone en la gestion territorial. Una gestion que debe ini- ciarse siendo capaz de incorporar al proceso a los agentes sociales desde los primeros momentos de definicién de los procesos planificadores; en la que el seguimiento,(asegu- rando la ejecucién efectiva de los planes), sea tan importante o mas que su propia defini- cién; en la que la evaluacién continua y constante aporte elementos relevantes para su revisién permanente. Un panorama de creciente complejidad en Ja definicin de esta politica al que se est asistiendo actualmente en Europa. A los planes territoriales tradicionales se suman 0 aiia- den otros instrumentos més flexibles, con una mayor vision estratégica y un menor grado de formalizacién; el marco normativo de naturaleza técnico-administrativa que se ha impuesto en los sistemas de planificacién regionales, rigido y jerarquico, se ve comple- mentado con otras acciones voluntarias que cobran tanto o mas protagonismo (redes de cooperaci6n, estrategias territoriales compartidas). El ejemplo de Suiza y la formulacion de su proyecto territorial (Projet de territoire Suisse. Pour une Suisse dynamique et solidaire, 2008) puede constituir una buena mues- tra de esta dindmica: elaborado a través de un convenio de colaboracién entre la Con- federacién Helvética, los cantones, las ciudades y los municipios, mediante un grupo técnico y un grupo politico nombrados por los firmantes del convenio. El grupo de segui- miento técnico ha tenido como principal misién debatir las proposiciones formuladas desde la Oficina Federal de Desarrollo Territorial (ARE), redactando tomas de posi- cién para su debate por el grupo politico. Para asociar al mayor mimero de personas se desarrolla un proceso participativo en dos etapas, animado por la ARE, que ha toma- Capitulo 1: Definicién y evolucién del concepto y de su préctica 43 do la forma de foros organizados en las diferentes partes del pais: Este proceso ha per- mitido a los participantes aportar sus ideas desde el principio, y ha propiciado el apoyo posterior al proyecto. La situacién en Espafia presenta pocos avances y menos realizaciones en el ideario de las 3 C: Importantes dificultades de coordinacin entre el gobierno central y la escala regional, y entre esta y los municipios y una escasa cultura de la cooperacién territorial a todos los niveles administrativos son caracteristicas que hacen presentar un balance nega- tivo en la incorporacién de principios de gobernanza territorial en Espaiia. Aunque no faltan las excepciones: la decisién politica de impulsar una Estrategia Territorial para Navarra se enmarca en esta dindmica, y constituye una buena practica de especial interés (véase cap. 10). Notas 1 Elconcepto geogréfico de regién, que surge a finales del siglo xxx, se incorpora a la planificacién urba- nistica en los primeros decenios d-I siglo XX a través de figuras como Patrick Geddes. Su principal for- mulacién teérica se desarrolla en el seno de la Asociacién Americana de Planificacién Regional (1923) por autores como Wright y Mumford. 2 Ordenacién integral del Valle del Tennessee en EEUU (1933); politica de reequilibrio entre las regio- nes de Reino Unido a partir de la definicién de las Depressed Areas (1934). ? En concreto, el término en espafiol Ordenacién det territorio no es sino la traduccién del francés Amé- nagement du territoire, concepto para designar esta politica que aportaba una definicién espacial ala planificacién del desarrollo econémico, Florencio Zoido define orden territorial como “la disposicién de los elementos del territorio a los que se confiere un valor estructurante, resultado de la conformacion natural del espacio geogréfico y de Jos procesos de intervenciGa humana en el mismo”. i 5 El art. 148.1.3 de la Constitucion dice que las Comunidades Auténomas podrén asumir competencias en materia de Ordenaci6n del Territorio, Urbanismo y Vivienda. Las CCAA han asumido compe- tencias legislativas, reglamentarias y ejecutivas través de sus respectivos Estatutos con cardcter de exclusividad.