Cotejado

CONTROVERSIA CONSTITUCIONAL
96/2004.
ACTOR: MUNICIPIO DE SAN JACINTO
AMILPAS, ESTADO DE OAXACA.
MINISTRO PONENTE: JOSÉ RAMÓN COSSÍO DÍAZ.

SECRETARIO: RAÚL MANUEL MEJÍA GARZA.
COTEJADO
México, Distrito Federal. Acuerdo del Tribunal Pleno de la

Suprema Corte de Justicia de la Nación, correspondiente al día
ocho de octubre de dos mil siete.
V I S T O S para resolver los autos de

la controversia constitucional 96/2004,
y
R E S U L T A N D O:
PRIMERO. Por escrito presentado el veintidós de octubre de

dos mil cuatro en la Oficina de Certificación Judicial y
Correspondencia de esta Suprema Corte de Justicia de la Nación,
Olivia Remedios Silva López, Síndico del Ayuntamiento de San
Jacinto Amilpas, Oaxaca, promovió controversia constitucional en
representación de ese Municipio contra el Estado de Oaxaca, a
través de su Poder Ejecutivo y de su Poder Legislativo.
CONTROVERSIA CONSTITUCIONAL 96/2004
Los actos impugnados son los siguientes:
 El acto de la Comisión Permanente de Vigilancia de la

Contaduría Mayor de Hacienda del Congreso del
Estado de Oaxaca, consistente en el dictamen,
resolución, acuerdo, orden o autorización a la
Estado para que solicite a la Secretaría de Finanzas
del Gobierno del Estado la retención de los enteros
mensuales que por concepto de participaciones (ramo
28 del Presupuesto de Egresos de la Federación) y
aportaciones (fondos III y IV del ramo 33 del
Presupuesto de Egresos de la Federación) le
corresponden al Municipio de San Jacinto Amilpas en
el ejercicio dos mil cuatro, por el tiempo que resta de
dicho ejercicio y en tanto no se ordene su liberación. El
actor señala que desconoce la fecha en la que se
emitió dicho acto y el número de expediente que le
corresponde, y precisa que el mismo se fundamenta en
el artículo 6, fracción IX, de la Ley Orgánica de la
Estado de Oaxaca.
 Los oficios o solicitudes verbales y escritas por medio

de las cuales la Contaduría Mayor de Hacienda del
Congreso de Oaxaca solicita u ordena cada mes a la
Secretaría de Finanzas que retenga los enteros que
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por concepto de participaciones y aportaciones

federales deben transferirse de manera mensual y
quincenal al Municipio actor.
 El oficio PL/CMH/1049/2004, expedido el veinticuatro

de mayo de dos mil cuatro por Etzael O. de J. García
Padilla, Contador Mayor de Hacienda.
 La ejecución de las solicitudes de la Contaduría Mayor

de Hacienda por parte de la Secretaría de Finanzas del
Gobierno del Estado, reteniendo así materialmente los
pagos de participaciones y aportaciones federales
correspondientes al actor por el tiempo que resta del
ejercicio fiscal de dos mil cuatro.
Las entidades o poderes contra los cuales se endereza la

demanda son, por lo tanto, los siguientes:
 El Poder Legislativo del Estado de Oaxaca, a través

de dos de sus órganos: la Comisión Permanente de
Vigilancia de la Contaduría Mayor de Hacienda del
Congreso del Estado de Oaxaca, y la Contaduría
Mayor de Hacienda de ese mismo Congreso.
 El Poder Ejecutivo del Estado de Oaxaca, a través de

la Secretaría de Finanzas del Gobierno del Estado de
Oaxaca.
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SEGUNDO. La parte actora manifestó como antecedentes

los que a continuación se sintetizan:
a) El Municipio actor empieza por describir el concepto,

regulación y mecánica de entrega y recepción de las
participaciones y de las aportaciones federales, precisando las
cantidades que por tales conceptos le corresponden
mensualmente al Municipio de San Jacinto Amilpas en el ejercicio
de dos mil cuatro, así como la mecánica de entrega de las
mismas según las disposiciones normativas aplicables.
b) En el mes de septiembre de dos mil cuatro, señala, la

Recaudación de Rentas del Centro, dependiente de la Secretaría
de Finanzas del Gobierno del Estado, no hizo entrega de las
cantidades que por concepto de participaciones y aportaciones
federales le correspondían al Municipio actor, arguyendo que el
Gobierno del Estado tenía problemas financieros y que haría la
entrega cuando hubiesen llegado los recursos.
c) El treinta de septiembre del dos mil cuatro, los integrantes

de la Comisión de Hacienda Municipal se presentaron ante las
oficinas de la Secretaría de Finanzas. Allí fueron informados por
los empleados de que existían órdenes del Congreso del Estado,
de la Comisión de Vigilancia de la Contaduría Mayor de Hacienda
del Congreso del Estado y de esta última, a efecto de que no se
les entregaran las participaciones federales; de que éstas no se
les volverían a pagar; de que se acumularían y serían entregadas
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a la siguiente administración municipal, pues aunque en las

elecciones municipales recientemente celebradas había resultado
vencedor el Partido de la Revolución Democrática, el Congreso
estatal no iba a calificar como válido dicho resultado, sino que
dicha calificación sería reservada para el candidato del Partido
Revolucionario Institucional, quien necesitaría recursos para
hacer frente a los problemas postelectorales que pudieran surgir.
La parte actora dice desconocer el nombre de los

empleados que hicieron tales manifestaciones, y sostiene que no
les otorgaron mucha credibilidad al estimar que probablemente
eran producto de mala fe, de la mentira, o de una equivocación.
El Ayuntamiento actor afirma que, ante tal situación, se dio a

la tarea de investigar el fondo del asunto; sin embargo, ninguna
de las autoridades involucradas —ni el Congreso del Estado, ni la
Secretaría de Finanzas del Gobierno del Estado, ni la Contaduría
Mayor de Hacienda local— dieron explicaciones congruentes.
Fueron las autoridades municipales de San Pedro Pochutla y San
Juan Guichicovi, pertenecientes también al Partido de la
Revolución Democrática, las que les informaron en los pasillos del
Congreso local que existían oficios girados por las autoridades
demandadas para retener las participaciones de la hacienda
municipal a, entre otros, los municipios gobernados por ese
partido político. Conclusión a la que se arribó tras estudiar los
documentos que en copia certificada les enseñaron las
autoridades de San Pedro Pochutla y San Juan Guichicovi.
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La omisión de pago de las cantidades referidas se reiteró

durante los meses de septiembre y octubre de dos mil cuatro.
Fue hasta el cuatro de octubre del dos mil cuatro cuando el

actor tuvo pleno conocimiento de que las autoridades señaladas
como responsables pretendían retener los enteros mensuales de
los fondos de participaciones y aportaciones federales
correspondientes al Municipio actor. Con estos actos se violentan
los principios de libre administración e integridad de la hacienda
pública municipal de San Jacinto Amilpas. Asimismo, tales
retenciones afectan el desarrollo y normal funcionamiento de la
administración y de la obra pública municipal de San Jacinto
Amilpas, pues, entre otros, se tienen que dejar de pagar los
rubros de alumbrado público, energía eléctrica por consumo de
agua potable, nómina de trabajadores municipales, nómina del
cuerpo de policía municipal, y se tienen que paralizar las obras
públicas municipales en curso.
TERCERO. A continuación se sintetizan los conceptos de

invalidez expresados por la parte actora. En el primero de ellos,
la parte actora arguye fundamentalmente que:
a) El proceder de las autoridades demandadas vulnera en

perjuicio del Municipio los artículos 40, 41, 115 y 124 de la
Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos; el 2,
párrafo tercero, 29, párrafo primero y 113 de la Constitución del
Estado Libre y Soberano de Oaxaca; el 1, 9 y 46 de la Ley de
Coordinación Fiscal; el 13, 19 y 20, párrafo segundo, de la Ley de
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Coordinación Fiscal para el Estado de Oaxaca; y el 3 y 182 de la

Ley Municipal para el Estado de Oaxaca.
El actor vincula las anteriores violaciones legales con el

hecho de que los actos y omisiones del Estado de Oaxaca
transgreden los principios constitucionales de libre administración
de la hacienda municipal e integridad de los recursos económicos
municipales del Municipio de San Jacinto Amilpas. Se violenta,
señala el actor, el Sistema Federal de Coordinación Fiscal y la
autonomía municipal, afirmación que pasa a fundamentar
realizando un análisis conceptual e histórico del Sistema Federal
de Coordinación Fiscal. El actor destaca que el federalismo
político, administrativo, jurídico y económico, dentro del cual se
encuentra el municipio como ingrediente político-institucional
primordial, ha sido un rasgo esencial del Estado Mexicano desde
1824, y ha sido confirmado por lo mexicanos hasta el momento
actual. En la Constitución actual se encuentra plasmado en los
artículos 40 y 41, 115 y 124. Sin embargo, la práctica federalista
ha sido un proceso lleno de discontinuidades e inhabilidades, del
cual ha ido emergiendo una progresiva afirmación de la primacía
de la Federación.
El federalismo fiscal también ha estado sujeto a un proceso

evolutivo discontinuo y conflictivo. El problema fundamental en su
contexto ha sido organizar la división de las fuentes de recursos
fiscales entre la Federación y las entidades federativas, así como
delimitar las funciones de gobierno y las responsabilidades entre
los órdenes referidos, lo cual, tras muchos años de
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sistematización, dio origen al Sistema Nacional de Coordinación

Fiscal y su epígono: la Ley de Coordinación Fiscal. Dicho sistema,
destaca el actor, debe incluir, además de los aspectos relativos a
los ingresos, la descentralización de las relaciones financieras y
fiscales, la ampliación de las responsabilidades de gasto y
destino, que permitan la planeación democrática y la coordinación
entre los Estados y los Municipios, buscando una distribución más
equitativo del ingreso y la disminución de la pobreza y la
desigualdad.
El actor recuerda el sistema de división competencial entre

la Federación y los Estados establecido en lo fundamental en el
artículo 124, en cuyo contexto se cuentan facultades expresas
(explícitas e implícitas), concurrentes y limitaciones expresas, sin
que exista primacía formal del orden federal sobre el estatal;
ambos deben observar la misma subordinación respecto de la
Constitución Federal. A continuación, centrándose en el ámbito
impositivo, destaca en primer lugar la existencia de recursos
federales exclusivos y recursos municipales exclusivos. Así, son
recursos federales exclusivos las contribuciones previstas en el
artículo 73, fracción XXIX de la Constitución Federal, y la ley
secundaria debe establecer la proporción en que las entidades
federativas tienen derecho a participar en los rendimientos
relacionados con las mismas; también lo son los recursos a que
se refiere el artículo 131 de la Constitución Federal, relacionados
con las mercancías que se importan, exportan o circulan por el
territorio nacional. Por otro lado, la fracción IV del artículo 115 de
la Constitución Federal dispone que las legislaturas locales
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establecerán las contribuciones sobre la propiedad inmobiliaria,

su fraccionamiento, división, consolidación, traslación y mejora así
como las que tengan como base el cambio de valor de los
inmuebles, las cuales deben integrar la hacienda de los
municipios, por lo que constituyen recursos municipales
exclusivos.
Respecto de los demás posibles objetos de contribución,

existe una concurrencia competencial y, para evitar la doble
tributación —no prohibida como tal por la Constitución— se
estableció el Sistema Nacional de Coordinación Fiscal. La Ley de
Coordinación Fiscal, publicada en diciembre de 1978, tuvo entre
otros fines el de establecer las participaciones de los ingresos
federales que correspondían a los Estados, los Municipios y el
Distrito Federal. La distribución de estos recursos está regulada
por el Presupuesto de Egresos de la Federación en el ramo 28.
En 1997, a la citada ley se le adicionó un Capítulo V,

regulador de los fondos de aportaciones federales, destinados a
coadyuvar en ciertas actividades determinadas (educación, salud,
infraestructura social, seguridad pública, etcétera) y, por tanto, de
destino condicionado. Esta reforma transformó el sistema de
coordinación fiscal en un sistema de fortalecimiento de las
haciendas públicas municipales, al dotarlas de recursos
independientes de los fondos de participaciones, destinados a
beneficiar directamente a sectores de la población en situación de
rezago social, así como a atender las necesidades de seguridad
pública de los municipios.
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A continuación, el actor destaca que la Constitución

reconoce la autonomía del Municipio y lo configura como un tercer
nivel de gobierno con un régimen competencial propio y exclusivo.
El Constituyente reconoció, además, que los municipios no
podrían tener cabal libertad política y administrativa mientras no
contasen con autonomía financiera, razón por la cual el artículo
115 constitucional consagró en su favor los principios de hacienda
municipal, libre administración hacendaria e integridad de los
recursos económicos municipales. Ciertamente, la Constitución
no atribuye a los municipios potestad legislativa en materia
impositiva como vía para proveerlos de los recursos necesarios
para hacer frente a sus responsabilidades y competencias. La
fracción IV del artículo mencionado prevé el concepto de
hacienda municipal y hace una enumeración no exhaustiva de los
recursos que habrán de integrarla; establece después garantías
para que la Federación y los estados no limiten, mediante
exenciones y subsidios, el flujo de recursos que habrán de
integrarla, y subraya que los recursos municipales se ejercerán de
forma directa por los ayuntamientos. Lo anterior significa, señala
el Municipio, que la Constitución ha querido garantizar a los
municipios que gozarán de los recursos económicos necesarios
para cumplir con sus responsabilidades constitucionales, lo cual
implica que debe existir una recepción puntual y efectiva de
dichos recursos, sin que puedan ser retenidos unilateralmente por
la Federación o por los Estados, toda vez que los mismos
representan la base material y económica para cumplir con sus
obligaciones constitucionales, garantizar el desarrollo municipal y
el bienestar general de sus habitantes.
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b) Sobre esa base y desde el análisis de los artículos 2,

párrafo tercero, 29, párrafo primero, y 113 de la Constitución
Política del Estado Libre y Soberano de Oaxaca, 13, 19 y 20,
párrafo segundo de la Ley de Coordinación Fiscal para el Estado
de Oaxaca, y 13 y 182 de la Ley Municipal del Estado de Oaxaca,
el actor deduce que no existe ni puede existir norma alguna de
orden federal o local que faculte a los poderes del Estado de
Oaxaca parta retener, aunque sea provisionalmente y por los
motivos señalados en el oficio PL/CMH/1049/2004 expedido por
el Contador Mayor de Hacienda del Congreso del Estado el
veinticuatro de mayo de dos mil cuatro, el entero de cantidades
que corresponden a la hacienda municipal de San Jacinto
Amilpas. Los actos cuya invalidez se demanda resultan, pues,
inconstitucionales y arbitrarios, y atentan contra una de las
instituciones fundamentales del orden jurídico mexicano, como lo
es el sistema federal regulado en los artículos 40, 41, 49, 115,
116, 122 y 124 de la Constitución Federal.
El actor destaca que la intervención del Estado de Oaxaca

respecto de los Fondos de Participaciones que por Ley
corresponden a los municipios es de simple mediación
administrativa; en el caso de los Fondos de Aportaciones, su
papel es de mediación, de control y de supervisión en su manejo,
pero nunca de disposición, suspensión o retención. El actor
concluye que el Estado de Oaxaca no tiene facultades para
retener el entero de los fondos en comento, y que su práctica de
retener y pretender seguir reteniendo los mismos transgrede los
principios de integridad y libre administración de los recursos
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económicos municipales, violentando además el Sistema Federal

de Coordinación Fiscal.
En su segundo concepto de invalidez, el Municipio actor

sostiene que los actos y omisiones cuya invalidez reclama son
violatorios de los artículos 14 y 16 en relación con el 115, fracción
IV, de la Constitución.
a) En primer lugar, señala que el artículo 14 constitucional

dispone que nadie puede ser privado de la vida, libertad,
propiedades, posesiones o derechos sino mediante juicio seguido
ante los tribunales previamente establecidos, en los que se
cumplan las formalidades del procedimiento y conforme a leyes
expedidas con anterioridad al hecho. Sin embargo, como acredita
la existencia del oficio PL/CMH/1049/2004 emitido por el Contador
Mayor de Hacienda del Congreso del Estado, en el caso se ha
determinado la retención de cantidades que deben ingresar a la
hacienda municipal de San Jacinto Amilpas sin que haya habido
de por medio un procedimiento administrativo, legislativo o judicial
en el que se hayan observado las formalidades esenciales del
procedimiento y, sobre todo, sin que se haya oído al actor o se le
haya permitido aportar pruebas a fin de no dejarlo inaudito.
El actor destaca que la interpretación sistemática de los

artículos conducentes de la Constitución Federal, la Ley de
Coordinación Fiscal, la Constitución del Estado Libre y Soberano
de Oaxaca, la Ley Municipal del Estado de Oaxaca, la Ley de
Coordinación Fiscal Estatal, la Ley de Hacienda Municipal del
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Estado de Oaxaca, y la Ley General de Ingresos Municipales del

Estado de Oaxaca para el ejercicio fiscal de dos mil cuatro le
permiten afirmar que los recursos provenientes de los ramos 28 y
33 del Decreto de Egresos de la Federación no son propiedad del
Estado de Oaxaca, sino de la hacienda municipal; los mismos
están tutelados por los principios constitucionales de libre
administración e integridad, y no pueden ser retenidos por el
Estado de Oaxaca sino en casos excepcionales.
Así, en lo referente a las participaciones, la excepcionalidad

se relaciona con el artículo 9 de la Ley de Coordinación Fiscal.
Este artículo dispone que las participaciones son inembargables,
y que no pueden estar afectas a fines específicos ni estar sujetas
a retención salvo para el pago de obligaciones contraídas por
entidades y municipios, con autorización de las legislaturas
locales e inscritas a petición de dichas entidades ante la
Secretaría de Hacienda y Crédito Público, a favor de la
Federación, de instituciones de crédito que operen en territorio
nacional, o de personas físicas o morales de nacionalidad
mexicana.
En el caso de las aportaciones, el artículo 32, segundo

párrafo, de la Ley de Coordinación Fiscal dispone que las mismas
se enterarán mensualmente a través de los Estados de manera
ágil y directa, sin más limitaciones ni restricciones, incluyendo las
de carácter administrativo, que las correspondientes a los fines
establecidos en el artículo 33 de esa misma Ley. El artículo 46 del
mismo cuerpo legal establece que las aportaciones y sus
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accesorios no serán embargables, ni los gobiernos

correspondientes podrán gravarlas, afectarlas en garantía o
destinarlas a fines distintos de los previstos en la ley.
El actor señala que no se está en ningún caso de excepción

de los señalados, de modo que la suspensión de los pagos que
denuncia vulnera los principios constitucionales de libre
administración de la hacienda municipal e integridad de los
recursos municipales, establecidos en el artículo 115
constitucional.
A continuación señala el actor que, suponiendo sin conceder

que el Estado de Oaxaca pudiera suspender los pagos
mensuales de aportaciones y participaciones, los actos
denunciados serían inconstitucionales porque se dejó al Municipio
en estado de indefensión y se violó la garantía de audiencia al no
ser observadas las formalidades esenciales necesarias para
garantizar la defensa antes del acto de privación y, en concreto, la
notificación del inicio del procedimiento y sus consecuencias; la
oportunidad de ofrecer las pruebas en que se finque la defensa; la
oportunidad de alegar, y el dictado de una resolución que dirima
las cuestiones relativas.
El Municipio actor señala que hasta el momento no ha sido

notificado del inicio de un procedimiento que pueda tener como
consecuencia la retención de las participaciones y aportaciones
que le corresponden, que no ha podido presentar pruebas ni
alegar, y que no se ha dictado ninguna resolución que dirima las
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cuestiones debatidas, sin que pueda considerarse por tanto que

hay un procedimiento que ha concluido con el oficio
PL/CMH/1049/2004, expedido el veinticuatro de mayo de dos mil
cuatro por el Contador Mayor de Hacienda del Congreso del
Estado de Oaxaca.
Suponiendo sin aceptar que tal procedimiento hubiera

existido, arguye el actor, los actos de privación serían en
cualquier caso inválidos porque los artículos 42, 44, fracción II, y
48 de la Ley Orgánica del Poder Legislativo del Estado de
Oaxaca establecen que para la tramitación de asuntos se
nombrarán comisiones permanentes como es la de Vigilancia de
la Contaduría Mayor de Hacienda para que estudien y rindan el
correspondiente dictamen por escrito, exponiendo en términos
claros y concisos las razones que puedan facilitar al Congreso la
resolución de los asuntos y el cumplimiento de sus
determinaciones por parte de la Contaduría Mayor de Hacienda,
como se desprende de la lectura de la fracción II del artículo 37
del Reglamento Interior del Congreso del Estado. El artículo 6 de
la Ley Orgánica de la Contaduría Mayor de Hacienda, por su
parte, establece en su fracción V que es atribución de la
Contaduría Mayor de Hacienda “fiscalizar los subsidios
concedidos a las dependencias y entidades de la Administración
Pública Estatal, a organismos auxiliares de la Administración
Pública, a los ayuntamientos, organismos paramunicipales,
instituciones públicas o privadas o a los particulares, para verificar
su aplicación conforme a los fines que los originaron”. La fracción
IX de ese mismo artículo le da la facultad de “recibir de la
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Comisión de Vigilancia de la Contaduría Mayor de Hacienda la

autorización para solicitar a la Secretaría de Finanzas del
Gobierno del Estado la retención de recursos financieros a los
órganos de la Administración Pública a la que se hace mención
en la fracción V del presente artículo cuando el manejo de su
Hacienda no se haga en forma responsable”.
En el caso concreto, el Ayuntamiento no ha sido llamado a

un procedimiento que haya concluido con un dictamen por el que
se haya autorizado a la Contaduría Mayor de Hacienda para que
solicitara al Ejecutivo estatal la retención de los recursos en
disputa. De la interpretación sistemática de las disposiciones
aplicables se desprende, además, que la Comisión Permanente
de Vigilancia de la Contaduría Mayor de Hacienda no tiene
atribuciones expresas para autorizar a la Contaduría en la que se
inserta para que solicite la retención de recursos estatales sin
observar las formalidades del proceso legislativo. Sus
atribuciones se limitan a la vigilancia de los órganos legislativos
de fiscalización y control gubernamental del Congreso, como es la
Contaduría Mayor de Hacienda, pero no se pueden extender a la
violación de principios constitucionales como el de integridad y
libre administración de los recursos económicos municipales.
b) Finalmente, el actor argumenta que, por las causas

expuestas en el apartado anterior, se ha transgredido en su
perjuicio el artículo 16 constitucional, que establece que nadie
puede ser molestado sino en virtud de mandamiento escrito de la
autoridad competente que funde y motive la causa legal del
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procedimiento. Los actos reclamados no están debidamente

fundados y motivados y, aun suponiendo sin conceder que lo
estuvieran, de todos modos resultarían contrarios al artículo 16 de
la Constitución Federal al estar fundados en preceptos legales
inconstitucionales que no pueden tener consecuencias jurídicas.
El dictamen, resolución, acuerdo u orden por la que se ordenó la
retención de las transferencias federales es violatoria de la
garantía de legalidad porque las aportaciones no pueden ser
retenidas, y las participaciones sólo en el caso del artículo 9 de la
Ley de Coordinación Fiscal.
Los oficios identificados en el apartado de actos reclamados

violan, pues, de manera flagrante, el artículo 16 de la Constitución
Federal en relación con el 13 de la Ley de Coordinación Fiscal
para el Estado de Oaxaca, careciendo de fundamentación jurídica
alguna, dada la ausencia de facultades para que el Estado de
Oaxaca pueda retener las participaciones y aportaciones que
corresponden al Municipio actor. Aun suponiendo sin conceder
que la fracción IX del artículo 6 de la Ley Orgánica de la
Contaduría Mayor de Hacienda del Congreso de Oaxaca pudiera
servir de fundamento para suspender o retener las participaciones
o aportaciones correspondientes a los municipios de Oaxaca,
habría que tener en cuenta que dicha fracción remite a la fracción
V del mismo artículo, que se refiere a subsidios. Son los subsidios
de carácter estatal, pues, los que pueden ser retenidos por falta
de manejo responsable de la hacienda pública, pero nunca las
participaciones y aportaciones federales.
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CUARTO.- Los preceptos de la Constitución Política de los

Estados Unidos Mexicanos que se estiman violados son el 14, 16,
40, 41, 115 y 124.
QUINTO. Por acuerdo de veintiséis de octubre de dos mil

cuatro, el Ministro instructor José Ramón Cossío Díaz reconoció
la personalidad del promovente y admitió a trámite la demanda.
En el mismo se reconoció el carácter de demandados a los
Poderes Ejecutivo y Legislativo de Oaxaca, así como a la
Contaduría Mayor de Hacienda y a la Comisión Permanente de
Vigilancia del Congreso Estatal, al considerar que, aunque
dependen de la Legislatura del Estado, se les atribuyen actos
reclamados en la controversia. No se tiene, en cambio, por
demandada, a la Secretaría de Finanzas del Gobierno del Estado,
ya que depende jerárquicamente del Gobernador constitucional
de la entidad, el cual ya tiene carácter de demandada. En el
mismo acuerdo se ordenó emplazar a las autoridades
demandadas para que presenten su contestación en el término de
treinta días hábiles, señalando además en esta Ciudad domicilio
para oír y recibir notificaciones, y se ordenó dar vista al
Procurador General de la República para que hiciera las
manifestaciones que considerara pertinentes hasta antes de la
celebración de la audiencia de ley. Finalmente, se ordenó formar
un cuaderno incidental a los fines de decidir acerca de la solicitud
de suspensión expresada por el actor.
SEXTO. Por auto de veintiséis de octubre de dos mil cuatro,

el Ministro instructor, a la vista de la naturaleza de los actos
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reclamados, los elementos probatorios exhibidos y las

características de la presente controversia, concedió la
suspensión de los actos reclamados para el efecto de que no se
le retuviera al actor cantidad alguna de los montos de
participaciones y aportaciones hasta en tanto se dicte resolución
que ponga fin a esta controversia. Lo anterior con el propósito de
que el Municipio actor estuviese en posibilidades de ejercer sus
atribuciones, además de cumplir con las obligaciones adquiridas y
prestar los servicios públicos en beneficio de la colectividad. La
concesión se otorgó destacándose que dicha medida cautelar no
afectaría la seguridad y economía nacionales, ni causaría a la
sociedad un daño mayor al beneficio que pueda obtener el
solicitante de la medida.
SÉPTIMO. Por escrito presentado en la Oficina de

Certificación Judicial y Correspondencia de la Suprema Corte de
Justicia de la Nación el diez de noviembre de dos mil cuatro,
Etzael Octavio de Jesús García Padilla, Contador Mayor de
Hacienda del Congreso del Estado de Oaxaca, interpuso recurso
de reclamación contra el acuerdo de veintiséis de octubre de dos
mil cuatro. En esencia, el recurrente se dolía de que el auto de
admisión de la demanda hubiera reconocido el carácter de
autoridad demandada a la Contaduría Mayor de Hacienda que
representa.
Por auto de once de noviembre de dos mil cuatro, el

Presidente de la Suprema Corte de Justicia de la Nación tuvo por
interpuesto el recurso de reclamación, lo radicó bajo el número
19
323/2004-PL y designó al Ministro José de Jesús Gudiño Pelayo

como ponente.
En sesión de dos febrero de dos mil cinco, la Primera Sala

de esta Corte resolvió el citado recurso de reclamación y lo
declaró infundado. Se determinó que el hecho de demandar la
invalidez de actos de órganos derivados de uno originario que
también se señala como autoridad demandada no constituye un
motivo manifiesto e indudable de improcedencia que, en términos
del artículo 25 de la Ley Reglamentaria de las fracciones I y II del
Artículo 105 de la Constitución Política de los Estados Unidos
Mexicanos, amerite el desechamiento de plano de la demanda
contra de tales órganos derivados.
Esta Primera Sala sostuvo que lo alegado por la recurrente

ameritaba una discusión, pero por exigir una labor interpretativa e
integradora de la ley, el momento procesal oportuno para
desarrollarla no era el de la admisión de la demanda. Al haberse
atribuido a la autoridad recurrente un acto reclamado, lo
procedente era reconocerle legitimación ad procesum. Sus
alegaciones podrían afectar la legitimación ad causam de la
autoridad, situación sobre la cual procedería pronunciarse una
vez integrada la litis, al momento de dictar sentencia.
OCTAVO. Por escrito presentado el diez de noviembre de

dos mil cuatro en la Oficina de Certificación Judicial y
Correspondencia de esta Suprema Corte, Etzael Octavio de
Jesús García Padilla, en su carácter de Contador Mayor de
20
Hacienda del Congreso del Estado, interpuso recurso de

reclamación contra el auto de veintiséis de octubre de dos mil
cuatro, dictado por el Ministro Instructor en el incidente de
suspensión originado con motivo de esta controversia
constitucional. El recurrente alega que, en el caso, no se
observaron los requisitos establecidos en la Ley Reglamentaria
como necesarios para el otorgamiento de la suspensión del acto
reclamado.
Mediante proveído de once de noviembre del mismo año, el

Presidente de esta Suprema Corte admitió el recurso de
reclamación interpuesto, lo registró bajo el número 322/2004-PL y
designó al Ministro José de Jesús Gudiño Pelayo como ponente.
El nueve de marzo de dos mil cinco la Primera Sala de este

Máximo Tribunal declaró infundado el recurso. Se concluyó que el
auto combatido no conculcaba los artículos 14 y 15 de la Ley
Reglamentaria de la materia, los cuales enumeran limitativamente
los obstáculos que impiden otorgar la medida cautelar en
cuestión. Por otra parte, se determinó que el Ministro instructor se
encuentra facultado, no obligado, para recabar pruebas al
momento de proveer sobre este tipo de medidas, por lo que, si en
el caso concreto no lo consideró necesario, no por ello el auto de
suspensión adolece de un vicio de legalidad.
NOVENO. Mediante oficio presentado el veinte de diciembre

de dos mil cuatro en la Oficina de Certificación Judicial y
Correspondencia de esta Suprema Corte, Etzael Octavio de
21
Jesús García Padilla, Contador Mayor de Hacienda del Congreso

del Estado, contestó la demanda de controversia constitucional
manifestando, en síntesis, lo siguiente:
1) En primer lugar, señala que el acto consistente en la

retención de los enteros que por concepto de participaciones y
aportaciones federales le corresponden al Municipio actor no es
violatorio de ninguna disposición constitucional, pues tiene
fundamento en atribuciones expresamente conferidas a la
Comisión de Vigilancia de la Contaduría Mayor de Hacienda del
Congreso del Estado. En todo caso, la controversia que aquí se
suscita es materia de otro tipo de juicio, destinado a determinar la
legalidad o ilegalidad de ese acto. Al caer ello bajo la
competencia de otras instancias, procede sobreseer en el
presente asunto.
2) En todo caso, considera que el Municipio actor invoca

violaciones a disposiciones constitucionales sin determinar en qué
consisten, lo cual resulta insuficiente para que esta Máxima
Instancia se pronuncie sobre el asunto.
3) A continuación niega la existencia de alguna

determinación emitida por la Contaduría Mayor de Hacienda que
representa por la cual se hubiere retenido recursos al municipio
actor, a pesar—sostiene—del manejo irresponsable en que ha
incurrido dicho Ayuntamiento en el ejercicio de sus recursos
municipales.
22
4) Por otra parte, el Contador Mayor de Hacienda trae a

colación el oficio LVIII/I/274/04 de cuatro de noviembre del dos mil
cuatro por el cual el Presidente de la Comisión de Vigilancia de la
Contaduría Mayor de Hacienda solicita al Secretario de Finanzas
la liberación de los recursos retenidos, al haber presentado
parcialmente la autoridad municipal la documentación justificatoria
requerida. Dada la liberación de esos recursos, sostiene, lo
procedente es no entrar al estudio de la litis y decretar el
sobreseimiento del juicio, al haber cesado los efectos de los actos
materia de la controversia.
5) A continuación, niega la calidad de autoridad responsable

a la Contaduría Mayor de Hacienda del Congreso del Estado,
pues afirma que ésta actuó en ejercicio de las facultades que
tienen todos los congresos de las entidades federativas
consistentes en auditar, revisar y calificar las cuentas públicas de
los municipios de sus respectivos estados, según se desprende
de lo preceptuado por el artículo 115 de la Constitución Federal.
6) En cuanto al acto cuya invalidez se demanda, niega que

éste se concrete en una orden de retención emitida por la
Contaduría Mayor de Hacienda del Congreso del Estado para que
la Secretaría de Finanzas retuviera los enteros que por concepto
de participaciones y aportaciones le correspondía a la hacienda
del Ayuntamiento actor; en lugar de una orden de retención, se
trata de una orden de suspensión provisional de los mencionados
recursos. Dicha orden de suspensión tuvo como motivo la omisión
en la que incurrió el Ayuntamiento actor al no haber entregado a
23
esa Contaduría Mayor de Hacienda los estados financieros ni los

documentos justificativos y comprobatorios del ingreso, del gasto
público y del ejercicio presupuestario del ingreso y egreso,
situación que lo sitúa en una hipótesis de presunto incumplimiento
de las obligaciones que tienen las autoridades municipales en su
calidad de servidores públicos.
Al respecto, puntualiza que el Ayuntamiento actor no

comprueba que el acto impugnado vulnere efectivamente las
atribuciones que le son conferidas constitucionalmente, pues no
expresa razonamientos que evidencien una violación a lo
preceptuado por la Constitución Federal.
Por otra parte, señala que los actos atribuidos a la

Contaduría Mayor no fueron realizados de forma autónoma, pues
como órgano de control y fiscalización gubernamental del Poder
Legislativo, el Congreso del Estado se erige como la autoridad
suprema, que ejerce sus atribuciones de control y vigilancia a
través de la Comisión de Vigilancia de la Contaduría Mayor de
Hacienda, siendo esta última la que tiene la facultad de interpretar
y resolver las cuestiones que se susciten con motivo de la
aplicación de la ley orgánica y de su reglamento.
7) Adicionalmente, sostiene, aunque el Municipio actor tenga

la facultad constitucional de administrar su hacienda de manera
libre, lo cierto es que este manejo no puede ejercerse de forma
irresponsable: el Ayuntamiento de San Jacinto Amilpas no puede
desconocer, como lo ha hecho, la obligación que establecen los
24
artículos 46, fracción X, y 124, fracción IV, de la Ley Municipal

para el Estado de Oaxaca—esto es, no puede desconocer la
obligación que los Ayuntamientos del Estado tienen de enviar a la
Contaduría Mayor de Hacienda del Congreso del Estado, dentro
de los primeros quince días de cada mes, los estados financieros
o cortes de caja, acompañados de los documentos justificativos y
comprobatorios del ingreso, del gasto público y del ejercicio
presupuestario de ingresos y egresos que correspondan al mes
inmediato anterior—. Al haber incumplido dicho Ayuntamiento
estas obligaciones, se actualiza el supuesto previsto en el artículo
6 de la Ley Orgánica de la Contaduría Mayor de Hacienda del
Congreso del Estado, que faculta a la Contaduría Mayor de
Hacienda a solicitar a la Secretaría de Finanzas del Gobierno del
Estado, previa autorización de la Comisión de Vigilancia de la
Contaduría Mayor de Hacienda, la retención de recursos
financieros a los ayuntamientos cuando éstos manejen su
hacienda de manera irresponsable.
8) Por lo que se refiere al primer concepto de invalidez,

considera que los argumentos allí expresados son infundados e
improcedentes, debido a que los actos reclamados no
transgreden el principio de la libre administración hacendaria ni el
de la integridad de los recursos económicos del Ayuntamiento
actor. Lo anterior, porque el principio de la libre administración de
la hacienda municipal tiene dos límites: que los recursos sean
manejados con apego a las disposiciones y reglas relativas a la
materia, y que sean aplicados a fines públicos.
25
El Contador Mayor señala que los artículos 46, fracción X,

124, fracción IV, de la Ley Municipal del Estado de Oaxaca, así
como el 6, fracción IV, de la Ley Orgánica de la Contaduría Mayor
de Hacienda del Congreso del Estado de Oaxaca confieren a los
órganos de control y fiscalización la tarea de vigilar el manejo y la
aplicación de los recursos públicos; si se permitiera que el
Municipio deje de comprobar y justificar el manejo y la
administración de los recursos públicos, el mencionado órgano
técnico del Congreso del Estado no podría cumplir con su
cometido principal ni asegurar el respeto al artículo 134 de la
Constitución Federal, que obliga a que los recursos públicos
federales se administren con eficiencia, eficacia y honradez.
Sobre la base de lo anterior, el Contador Mayor advierte que

el incumplimiento del Municipio de San Jacinto Amilpas sitúa a
este último en un supuesto de responsabilidad administrativa.
Que la Federación provea a los municipios de recursos
destinados al desarrollo social y que los ayuntamientos se
inconformen ante su privación no implica que éstos puedan
desconocer impunemente la obligación de informar a esa
Contaduría Mayor de Hacienda del destino, ejercicio y
administración de los recursos públicos. Lo anterior lo relaciona
con el contenido del artículo 46, fracción III, de la Ley de
Coordinación Fiscal, que establece que la fiscalización de las
cuentas públicas de las entidades federativas y de los municipios
será efectuada por el Congreso local por conducto de su
Contaduría Mayor de Hacienda conforme a sus propias leyes. Por
ello, es indispensable que los municipios justifiquen el manejo de
26
los aludidos recursos ante la Contaduría Mayor para que ésta

pueda determinar cuándo los recursos económicos provenientes
de las aportaciones federales se han aplicado para los fines
legalmente previstos.
Si los gobiernos de las Entidades Federativas y de los

municipios no comprobaran y justificaran en tiempo y forma el
mencionado manejo económico ante el órgano fiscalizador,
advierte, se infligiría un daño a la Nación misma, pues dichos
recursos no se integran solamente con las aportaciones y
participaciones federales, ni con las recaudaciones locales, sino
también con la recaudación que realiza Federación en su
totalidad.
En el caso específico, el Municipio de San Jacinto Amilpas

no justificó ni comprobó los siguientes recursos que ingresaron a
su hacienda municipal en los meses y por los conceptos
siguientes:
- De enero a diciembre de dos mil tres, el Ramo General 28

(“Participaciones Federales a Entidades Federativas y Municipios”).
- De enero a diciembre de dos mil tres, el Ramo 33, Fondo III

(“Aportaciones para la Infraestructura Social Municipal”).
- De enero a diciembre de dos mil tres, el Ramo General 33, Fondo IV

(“Aportaciones para el Fortalecimiento de los Municipios y de las
Demarcaciones Territoriales del Distrito Federal”).
- De enero a diciembre del dos mil cuatro, el Ramo General 28
27
(“Participaciones Federales a Entidades Federativas y Municipios”)
- De enero a diciembre de dos mil cuatro, el Ramo 33, Fondo III

(“Aportaciones para la Infraestructura Social Municipal”).
- De enero a diciembre de dos mil cuatro, el Ramo General 33, Fondo IV

(“Aportaciones para el Fortalecimiento de los Municipios y de las
Demarcaciones Territoriales del Distrito Federal”).
Según sus cálculos, los montos entregados al Municipio por

los conceptos mencionados que no han sido ni justificados ni
comprobados ascienden a un total de $15,374,751.89 (quince
millones, trescientos setenta y cuatro mil, setecientos cincuenta y
un pesos, con ochenta y nueve centavos). Ante el incumplimiento
de tales obligaciones por parte del actor, ese órgano técnico del
Congreso estatal procedió a ejercer las atribuciones conferidas
por el artículo 6, fracción IX, de la Ley Orgánica de la Contaduría
Mayor de Hacienda del Congreso del Estado de Oaxaca,
solicitando a la Secretaria de Finanzas del Estado (previa
autorización emitida por la Comisión de Vigilancia de la
Contaduría mayor de Hacienda del Congreso Estatal) la
suspensión en la entrega de los recursos financieros a los
órganos de la administración pública mencionados en la fracción
V del citado artículo. Si se declarara inválido el acto reclamado,
subraya, se estaría avalando el actuar actor, ilegal desde la
perspectiva de las normas citadas.
9) En lo referente al segundo concepto de invalidez, el

Contador Mayor niega que se estén violentando los artículos 14,
28
16 y 115, fracción IV, de la Carta Magna, toda vez que existe un

ordenamiento legal en el Estado que prevé la suspensión en la
entrega de los recursos económicos a determinados órganos de
la administración pública cuando exista una presunción de que el
manejo de su hacienda se está haciendo irresponsablemente.
El Contador Mayor no comparte la opinión del Ayuntamiento

actor de que el acto reclamado sea de carácter privativo,
afirmando más bien que constituye un acto suspensivo, toda vez
que no existe la intención de privarle de los recursos que le
corresponden, sino más bien de aplicar una medida cautelar, en
tanto el Ayuntamiento comprueba el manejo y aplicación de los
recursos recibidos. Suspensión provisional que se relaciona con
el propósito salvaguardar la economía nacional y la sociedad
misma. Al ser los actos impugnados actos de molestia y no de
privación, la Contaduría Mayor considera que no puede hablarse
de una violación al artículo 14 de la Constitución Federal.
10) Por otra parte, subraya el Contador, los recursos

suspendidos al Municipio actor ya han sido liberados, como se
comprueba con el oficio LVIII/I/274/04 signado por el Diputado
José Esteban Bolaños Guzmán, Presidente de la Comisión
Permanente de Vigilancia de la Contaduría Mayor de Hacienda
del Congreso del Estado de Oaxaca. Dicho oficio fue dirigido a la
Secretaria de Finanzas del Gobierno del Estado para que liberara
los montos en cuestión, y dichos montos fueron entregados al
Municipio actor. El presente juicio se queda así sin materia y debe
sobreseerse de conformidad con lo dispuesto en la fracción V del
29
artículo 19, en relación con la fracción II del artículo 20, de la Ley

Reglamentaria de las Fracciones I y II del Artículo 105 de la
Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos.
DÉCIMO.- Mediante oficio presentado el cuatro de febrero

de dos mil cinco ante la Oficina de Certificación Judicial y
Correspondencia de esta Suprema Corte de Justicia de la Nación,
José Murat, Gobernador Constitucional del Estado de Oaxaca, en
su carácter de superior jerárquico del Secretario de Finanzas del
Gobierno del Estado, contestó la demanda.
En su contestación el gobernador alega que la Secretaría de

Finanzas entregó al Ayuntamiento actor las cantidades
correspondientes a los siguientes conceptos: del Ramo 33, las
Aportaciones para el Fortalecimiento de los Municipios relativas a
los meses de enero a octubre de dos mil cuatro, así como las
Aportaciones para la Infraestructura Social Municipal por los
mismos meses; del Ramo 28, el Fondo Municipal de
Participaciones y el Fondo de Fomento Municipal,
correspondientes a los meses de enero a octubre del dos mil
cuatro, así como los ajustes realizados. Por lo anterior, subraya,
se actualiza la causal de improcedencia prevista en la fracción III
del artículo 19 de la Ley Reglamentaria del Artículo 105 de la
Constitución Federal, al haber cesado los efectos de los actos
reclamados, y procede el sobreseimiento del presente asunto.
DÉCIMO PRIMERO. El siete de febrero de dos mil cinco se

recibió un documento en la Oficina de Certificación Judicial y
30
Correspondencia firmado por el Diputado Bulmaro Rito Salinas,

Presidente de la Gran Comisión de Quincuagésima Novena
Legislatura del Congreso del Estado, en el cual solicita que se
sobresea la presente controversia, toda vez que, señala, por oficio
LVIII/I/274/2004 de cuatro de noviembre de dos mil cuatro, el
entonces Presidente de la Comisión Permanente de Vigilancia de
la Contaduría Mayor de Hacienda había ordenado a la Secretaría
de Finanzas liberar en favor de la parte actora los recursos
federales retenidos.
DÉCIMO SEGUNDO. Mediante acuerdo de veintiocho de

febrero de dos mil cinco, el Ministro Instructor señaló las doce
horas del dieciséis de marzo de dos mil cinco para la celebración
de la audiencia de ofrecimiento y desahogo de pruebas y alegatos
DÉCIMO TERCERO. El Procurador General de la

República, en su oficio PGR/187/2005 presentado en la Oficina
de Certificación Judicial y Correspondencia de esta Suprema
Corte el quince de marzo dos mil cinco, manifestó en síntesis:
a) En primer lugar, afirma que se actualiza la competencia

de la Suprema Corte de Justicia de la Nación para sustanciar y
resolver el presente asunto.
b) A continuación, sostiene que la persona que interpuso la

demanda de controversia constitucional, ostentándose como
Síndico municipal representando al Ayuntamiento actor, cuenta
con la debida legitimación activa.
31
c) Considera que el escrito de demanda se interpuso de

manera oportuna.
d) Considera que se surte la causal de improcedencia

contenida en el artículo 19, fracción V de la Ley Reglamentaria de
la materia, y consecuentemente, el sobreseimiento del juicio.
Subraya que la retención de las participaciones y las aportaciones
federales, materia de la controversia constitucional a estudio, ha
quedado sin efectos, debido a que el Congreso local ha ordenado
la liberación de los recursos retenidos al actor mediante oficio
LVIII/I/274/04 de cuatro de noviembre de dos mil cuatro. Afirma
que esta última orden, por la cual se deja insubsistente el acto
reclamado, ha sido cumplida por la autoridad ejecutora, pues de
las fojas 0156 a 0201 del expediente se aprecian diversos recibos
firmados y sellados por las autoridades municipales relativos a la
entrega de los recursos retenidos. Continúa que si bien los
recibos a que hace mención sólo dan testimonio de la entrega de
recursos de enero a octubre del dos mil cuatro, sin existir
constancia de los pagos realizados en los dos meses restantes,
es decir, noviembre y diciembre del mismo año, ha de inferirse
que los pagos se hicieron durante esos meses de forma regular,
toda vez que el municipio actor ha guardado silencio cuando se le
dio vista de la petición de sobreseer el presente juicio formulada
por la legislatura demandada. Cita en apoyo de su apreciación
una tesis de jurisprudencia emitida por el Tribunal Pleno que a la
letra dice: “CESACIÓN DE EFECTOS EN MATERIAS DE
AMPARO Y DE CONTROVERSIA CONSTITUCIONAL. SUS
DIFERENCIAS.”
32
DÉCIMO CUARTO. El dieciséis de marzo del presente año,

agotado el trámite respectivo, tuvo verificativo la audiencia
prevista en el artículo 29 de la Ley Reglamentaria de las
Fracciones I y II del Artículo 105 Constitucional, en la que, de
conformidad con lo dispuesto en el artículo 34 de ese cuerpo
legal, se hizo relación de las constancias de autos, se tuvieron por
exhibidas las pruebas documentales ofrecidas por la Contaduría
Mayor de Hacienda, única autoridad que en su carácter de parte
acudió a dicha audiencia, se tuvieron por presentados sus
alegatos y por formulada la opinión del Procurador General de la
República.
En sus alegatos, la Contaduría Mayor de Hacienda insistió

esencialmente en su dicho vertido en documentos anteriores
acerca de la actualización de la causal de improcedencia prevista
en la fracción V del artículo 19 de la Ley Reglamentaria de la
materia, consistente en la cesación de los efectos del acto materia
de la controversia. Sostiene que los recursos económicos
reclamados por el actor, ya le fueron entregados por la Secretaría
de Finanzas del Gobierno del Estado.
En la audiencia constitucional celebrada el día mencionado

se estableció también que se procedería a elaborar el proyecto de
resolución con el que se daría cuenta a esta Suprema Corte.
y
C O N S I D E R A N D O:
33
PRIMERO. Este Tribunal Pleno de la Suprema Corte de

Justicia de la Nación es competente para resolver la presente
controversia constitucional, de conformidad con lo dispuesto por
el artículo 105, fracción I, inciso i) de la Constitución Política de
los Estados Unidos Mexicanos y 10, fracción I de la Ley Orgánica
del Poder Judicial de la Federación, en razón de que se plantea
un conflicto entre, por un lado, el Estado de Oaxaca, a través de
su Poder Legislativo y varios de los órganos integrados en el
mismo, y de su Poder Ejecutivo y, por otro lado, el Municipio de
San Jacinto Amilpas de esa Entidad Federativa.
SEGUNDO. En primer lugar, es necesario precisar cuáles

son los actos reclamados en la presente controversia.
En el apartado IV de su escrito de demanda, el actor señala

en primer lugar dos acuerdos u órdenes: la primera es la orden de
retención de los enteros mensuales de participaciones y
aportaciones federales correspondientes al Municipio actor por lo
que queda de ejercicio fiscal y hasta que se ordene su liberación,
emitida por la Comisión de Vigilancia de la Contaduría Mayor de
Hacienda del Congreso del Estado de Oaxaca; la segunda es la
orden de la Contaduría Mayor de Hacienda del Congreso del
Estado por la que solicita a la Secretaría de Finanzas del
Gobierno del Estado para que cada mes retenga dichos enteros
por el resto del ejercicio de dos mil cuatro hasta que se ordene su
liberación. Junto a ellas, se impugna el oficio PL/CMH/1049/2004
de veinticuatro de mayo de dos mil cuatro, emitido por el Contador
Mayor de Hacienda, en el que se solicita a la Comisión de
34
Vigilancia de la Contaduría Mayor de Hacienda la retención de

sus participaciones por falta de comprobación del gasto público
realizado.
Finalmente, se reclama la ejecución de las solicitudes de la

Contaduría Mayor de Hacienda por parte de la Secretaría de
Finanzas del Gobierno del Estado, esto es, las retenciones
materiales de los pagos de participaciones y aportaciones
federales correspondientes al Municipio actor por el tiempo que
resta del ejercicio fiscal de dos mil cuatro.
De la anterior relación se desprende que el acto

centralmente reclamado por el actor es la orden de retención de
recursos federales emitida por la Comisión de Vigilancia de la
Contaduría Mayor de Hacienda del Congreso del Estado. Los
demás actos —los de la Contaduría Mayor de Hacienda del
Congreso del Estado y los de la Secretaría de Finanzas del
Gobierno del Estado— son reclamados en su calidad de actos
necesarios para la ejecución de la orden referida. Además, la
lectura atenta del escrito de demanda demuestra que las
retenciones mensuales de recursos federales son reclamadas en
cuanto consecuencia de las órdenes e instrucciones emitidas por
los poderes públicos enumerados.
Es menester subrayar que, si bien el reflejo documental de

la orden de retención de recursos municipales emitida por la
Comisión de Vigilancia de la Contaduría Mayor de Hacienda no
consta en los autos del expediente de esta controversia, su
35
existencia se acredita en la mención que a la misma se hace en

otros documentos oficiales emitidos por esa misma Comisión de
Vigilancia. Así, en la foja 211 del expediente obra copia certificada
del oficio LVIII/I/274/04 de cuatro de noviembre de dos mil cuatro,
por el cual el Presidente de la Comisión de Vigilancia de la
Contaduría Mayor de Hacienda solicitó a la Secretaría de
Finanzas la liberación de los recursos retenidos al Municipio actor;
y en el primer párrafo de la misma se afirma lo siguiente: “[e]n
antecedente a mis similares números LVIII/I/241/2004, por el que,
por acuerdo de la Comisión que represento, le solicité la retención
de los recursos de los Ramos Generales 28 Participaciones
Federales a Entidades Federativas y Municipios y 33
Aportaciones Federales a Entidades Federativas y Municipios del
Municipio de San Jacinto Amilpas, Centro, Oax (...).” La existencia
del oficio LVIII/I/241/2004 en el que se contiene la orden de
retención de recursos reclamada, por tanto, es reconocida por el
Presidente de la autoridad emisora —la Comisión de Vigilancia de
la Contaduría Mayor de Hacienda del Congreso del Estado— y
quedan acreditados también el contenido de esa orden y la
autoridad a la que fue dirigida —la Secretaría de Finanzas del
Gobierno del Estado.
En síntesis, los actos reclamados en la presente

controversia constitucional se concretan del siguiente modo:
a) La orden de retención de las partidas federales

correspondientes al Municipio actor emitida por la Comisión de
Vigilancia de la Contaduría Mayor de Hacienda del Congreso del
36
Estado, dirigida a la Secretaría de Finanzas del Estado, reflejada

en el oficio LVIII/I/241/2004, cuya existencia se deriva del oficio
LVIII/I/274/04, emitido el cuatro de noviembre de dos mil cuatro
por el Presidente de la citada Comisión, dirigido a la Secretaría de
Finanzas del Gobierno del Estado, que acuerda la liberación de
los recursos cuya retención se había ordenado (foja 211 del
expediente). En el oficio LVIII/I/241/2004 la Comisión de
Vigilancia de la Contaduría Mayor de Hacienda del Congreso del
Estado había solicitado a la Secretaría de Finanzas la retención
de las participaciones y aportaciones federales correspondientes
al Municipio de San Jacinto Amilpas
b) La ejecución de dicha orden mediante las retenciones

mensuales que, a partir del mes de septiembre de dos mil cuatro,
realizó la Secretaría de Finanzas del Gobierno del Estado.
TERCERO. A continuación, se analiza si la demanda fue

interpuesta oportunamente respecto de los actos reclamados tal y
como han quedado delimitados en el considerando anterior.
El artículo 21, fracción I, de la Ley Reglamentaria de las

Fracciones I y II del Artículo 105 de la Constitución Política de los
Estados Unidos Mexicanos establece que, tratándose de actos, el
plazo para la interposición de la demanda de controversia
constitucional será de “treinta días contados a partir del día
siguiente al en que conforme a la Ley del propio acto surta efectos
la notificación de la resolución o acuerdo que se reclame; al en
que se haya tenido conocimiento de ellos o de su ejecución; o al
37
en que el actor se ostente sabedor de los mismos”, precepto que

resulta de aplicación en la presente controversia porque del
escrito de demanda se desprende claramente que el actor
impugna actos, y no disposiciones normativas de carácter
general. Para determinar la oportunidad de la demanda, sin
embargo, debemos precisar el momento en que el plazo de treinta
días empieza a correr respecto de los actos concretamente
reclamados en la presente controversia.
El actor señala que no tiene conocimiento de la fecha en la

que fue emitido el acuerdo de la Comisión de Vigilancia de la
Contaduría Mayor de Hacienda por el que se ordenó la retención
de las cantidades que le correspondían por concepto de
participaciones y aportaciones federales. Sin embargo, afirma
haber sido informado verbalmente el treinta de septiembre de dos
mil cuatro por empleados de la Secretaría de Finanzas de que no
se entregarían los citados recursos por orden del Congreso del
Estado, de la Comisión de Vigilancia de la Contaduría Mayor de
Hacienda y de esta última, y afirma que esta información se
complementó finalmente el cuatro de octubre cuando integrantes
de los Ayuntamientos de San Juan Guichicovi y de San Pedro
Pochutla le proporcionaron copia de diversos documentos en los
que se precisa más ampliamente información sobre la emisión del
acto reclamado; señala que fue este día, el cuatro de octubre,
cuando tuvo conocimiento de que “el Estado de Oaxaca a través
de los poderes señalados, pretende retener los pagos y enteros
mensuales de los fondos de participaciones y aportaciones
federales, que por disposición constitucional y demás leyes
38
reglamentarias le deben ser transferidos a la hacienda pública

municipal de San Jacinto Amilpas”.
Por ello, y con independencia de que conste que el actor

había detectado la existencia de omisiones en la entrega de
recursos federales con anterioridad, ese es el momento que debe
tenerse en cuenta a los efectos de computar si la demanda fue
interpuesta oportunamente. En efecto, fue el cuatro de octubre de
dos mil cuatro cuando el Municipio actor, por mano de integrantes
de otros Ayuntamientos del Estado, obtuvo copia de diversos
oficios —y de manera destacada, del oficio PL/CMH/1049/2004
de veinticuatro de mayo de dos mil cuatro, en el cual el Contador
Mayor de Hacienda incluye a San Jacinto Amilpas en la relación
de municipios a los que se deberán retener las participaciones y
aportaciones federales por no haber comprobado total o
parcialmente el gasto público realizado en el dos mil tres— que
reflejaban la existencia de una serie de actuaciones desplegadas
por las autoridades demandadas que culminaron en la orden de
retención de los recursos federales correspondientes a San
Jacinto Amilpas. En ese momento pudo determinar las causas
que estaban supuestamente detrás de lo ocurrido así como la
identidad de las autoridades responsables de ello.
Por lo que respecta a las retenciones mensuales efectuadas

por la Secretaría de Finanzas del Gobierno del Estado, hay que
concluir que la existencia de las mismas fue conocida al mismo
tiempo que la orden de la Comisión Permanente, al ser las
mismas reclamadas por su condición de elementos necesarios
39
para la ejecución del acuerdo cuya invalidez se reclama, esto es,

en su condición de actos que conforman una unidad indisociable
con el acuerdo referido. El día a partir del cual habrán de
computarse respecto de las mismas los treinta días que establece
la fracción I del artículo 21 de la Ley Reglamentaria de las
Fracciones I y II del Artículo 105 de la Constitución Política de los
Estados Unidos Mexicanos sigue siendo el cuatro de octubre del
dos mil cuatro.
El término de treinta días hábiles corrió, en conclusión, del

día cinco de octubre al dieciocho de noviembre de dos mil cuatro,
habiéndose descontado los sábados y los domingos y los días
doce de octubre y uno y dos de noviembre por haber sido también
inhábiles. Si la demanda se presentó el veintidós de octubre de
dos mil cuatro, es claro que la misma es oportuna.
CUARTO. Acto continuo se procede a realizar el estudio de

la legitimación de quien promueve la controversia constitucional,
por ser un presupuesto indispensable para el ejercicio de la
acción.
En el escrito de demanda se aprecia que quien promueve la

controversia constitucional en representación del Ayuntamiento
constitucional del Municipio de San Jacinto Amilpas, Oaxaca, es
la Síndico procurador del mismo, carácter que comprueba con,
entre otros elementos, copia certificada de la constancia de
mayoría expedida por el Instituto Estatal Electoral y con una
credencial emitida por la Dirección de Gobierno dependiente de la
40
Secretaría General de Gobierno del Estado, que la acredita como

Síndico municipal para el período que va del dos mil dos al dos
mil cuatro.
El artículo 11 de la Ley Reglamentaria de la materia

establece que podrán comparecer a juicio los funcionarios que, en
los términos de las normas que los rigen, estén facultados para
representar a los órganos correspondientes. El artículo 22,
fracción II, primer párrafo, de la Ley Municipal para el Estado de
Oaxaca establece, por su parte, lo siguiente:
“ARTÍCULO 22.- El ayuntamiento estará integrado por:

(…)
II.- Los síndicos, que serán representantes jurídicos del
municipio y responsables de vigilar la debida
administración del erario público y patrimonio
municipal. Con base en el último censo de población se
determinará el número de la siguiente manera:
(…)”
Y el artículo 40, fracción I, de la misma ley dispone lo

siguiente en relación a las funciones del síndico:
“ARTÍCULO 40.- En materia de procuración de la

defensa de los intereses municipales, los síndicos
tendrán las siguientes atribuciones:
I.- Procurar, defender y promover los intereses

municipales, representar jurídicamente al municipio en
los litigios en que estos fueren parte, y en la gestión de
los negocios de la hacienda municipal;
(…)”
41
De este modo, si quien comparece en representación del

Municipio de San Jacinto Amilpas ha acreditado su carácter de
síndico municipal, resulta claro que goza de la legitimación para
promover esta controversia a nombre del mismo.
QUINTO. A continuación se analiza la legitimación de las

partes demandadas.
Los artículos 10, fracción II, y 11, primer párrafo, de la Ley

Reglamentaria de la materia prevén que en una controversia
constitucional tendrá el carácter de demandado la entidad, poder
u órgano que hubiere emitido y promulgado la norma general o
pronunciado el acto que sea objeto de la controversia
constitucional; asimismo, el demandado deberá comparecer a
juicio por conducto de funcionarios que, en términos de las
normas que lo rigen, estén facultados para representarlo; en todo
caso, se presumirá que quien comparece a juicio goza de la
representación legal de la parte demandada.
Por acuerdo de veintiséis de octubre de dos mil cuatro se

reconoció legitimidad pasiva en la presente controversia a la
Contaduría Mayor de Hacienda y a la Comisión Permanente de
Vigilancia, ambas del Congreso Estatal, por la razón toral de que,
no obstante ser órganos dependientes de la Legislatura, se les
atribuían como propios algunos de los actos reclamados en la
demanda presentada. Sin embargo, una vez delimitados los actos
reclamados con la ayuda de las alegaciones y la totalidad del
material probatorio aportado por la partes, hay que concluir, en
42
primer lugar, que no procede reconocer el carácter de demandado

a la Contaduría Mayor de Hacienda, dado que, como hemos
señalado en el considerando segundo de esta resolución, lo
eventualmente acordado por la misma es simple ejecución del
acuerdo adoptado por la Comisión de Vigilancia de la Contaduría
Mayor de Hacienda.
Tampoco procede, sin embargo, otorgar a esta última el

carácter de autoridad demandada con independencia de la que ya
ha sido reconocida a la Legislatura de Oaxaca, toda vez que los
actos realizados por ella han de ser imputados al Congreso del
Estado, pues así se concluye de una interpretación sistemática y
armónica de lo dispuesto por diversos artículos de la Ley
Orgánica de la Contaduría Mayor de Hacienda del Congreso del
Estado de Oaxaca así como de la Ley Orgánica del Poder
Legislativo del Estado de Oaxaca. En la primera de dichas
normas se dispone, textualmente, lo siguiente:
“ARTÍCULO 2.- El Congreso del Estado es la autoridad

suprema de la Contaduría Mayor de Hacienda, por lo
que:
I.- Designara y removerá al Contador Mayor de

Hacienda, a propuesta de la Gran Comisión, como
autoridad ejecutiva, así como al personal de base y de
confianza los que tendrán las facultades y obligaciones
que la Ley Reglamentaria les especifique;
II.- Vigilara a través de su Comisión de Vigilancia, que

las funciones de la Contaduría Mayor de Hacienda se
desarrollen de acuerdo con las disposiciones de la
43
Constitución Política del Estado, con esta Ley y su

Reglamento; y
III.- Interpretará, aclarara y resolverá las consultas que

se susciten con motivo de la aplicación de esta Ley y
su Reglamento.
“ARTICULO 4.- El Congreso del Estado ejercerá el

control y vigilancia de la Contaduría Mayor de
Hacienda a través de la Comisión de Vigilancia de la
Contaduría Mayor de Hacienda e interpretará y
resolverá, en su caso, las cuestiones que se susciten
con motivo de la aplicación de la presente Ley y su
Reglamento.
La Ley Orgánica de la Legislatura establece, por su parte, lo

siguiente:
“DE LAS COMISIONES DE LA LEGISLATURA.
ARTÍCULO 42.- Para la tramitación de los asuntos, se

nombrarán comisiones permanentes y especiales que
estudien y rindan el correspondiente dictamen,
exponiendo en términos claros y concisos las razones
que le sirvieron (sic) de fundamento a fin de facilitar al
Congreso su resolución”
“ARTÍCULO 44.- Las Comisiones Permanentes serán:

(…)
II. De Vigilancia de la Contaduría Mayor de Hacienda.

(…)”
En este contexto, parece claro que es el propio Congreso

del Estado el que ejerce control y vigilancia sobre la Contaduría
Mayor de Hacienda, funciones que ejerce mediante la Comisión
de Vigilancia de la Contaduría Mayor de Hacienda, y que los
actos de esta última son imputables al Congreso como tal a los
44
efectos de precisar su situación procesal en el contexto de una

controversia constitucional.
En el mismo sentido resolvió las cuestiones relativas a la

legitimación pasiva el Pleno de esta Suprema Corte al fallar la
controversia constitucional 327/2001, interpuesta por el
Ayuntamiento de Tecamac, Estado de México. En esa ocasión, no
se reconoció legitimación pasiva a la Comisión de Inspección de
la Contaduría General de Glosa del Poder Legislativo del Estado
de México, ni al Contador General de Glosa, en virtud del vínculo
de subordinación jerárquica que les unía al Poder Legislativo del
Estado de México. El Pleno subrayó que, tal y como se refleja en
la tesis que lleva por rubro “LEGITIMACIÓN PASIVA EN LAS
CONTROVERSIAS CONSTITUCIONALES. CARECEN DE ELLA
LOS ÓRGANOS SUBORDINADOS”, esta Suprema Corte ha
sustentado que los órganos derivados sólo pueden tener
legitimación pasiva en estos procedimientos cuando se tiene la
certeza de que son autónomos de los sujetos que, siendo
demandados, se enumeran en la fracción I del artículo 105
constitucional.
Por otro lado y como ya hemos subrayado, el Poder

Ejecutivo del Estado de Oaxaca cuenta con legitimación pasiva
para actuar en este juicio debido a que las retenciones de
recursos reclamadas, aunque materialmente ejecutadas por las
dependencias de la Secretaría de Finanzas del Estado, son en
último extremo imputables al Gobierno del Estado de Oaxaca,
dentro de cuya estructura se inserta la dependencia mencionada.
45
En conclusión: hay que reconocer el carácter de autoridades

demandadas en la presente controversia a los Poderes
Legislativo y Ejecutivo del Estado de Oaxaca, toda vez que el
primero fue la autoridad emisora de la orden u acuerdo que cuya
invalidez se señala, y el segundo fue quien se encargó de la
ejecución del mismo, sin que exista un nexo jerárquico entre
ambos.
Quien suscribe la contestación de la demanda en

representación del Poder Ejecutivo local es José Murat Casab,
Gobernador Constitucional del Estado de Oaxaca. Acredita su
personalidad mediante copia certificada del Periódico Oficial del
Gobierno del Estado de veintidós de agosto de mil novecientos
noventa y ocho, en el que se publicó el Decreto 286 de la
Quincuagésima Sexta Legislatura de la entidad, que declaró
válidas las elecciones de las que resultó electo como Gobernador
del Estado; asimismo, acompaña copia certificada del acta de
sesión solemne en el que se constata que rindió protesta del
cargo el primero de diciembre de mil novecientos noventa y ocho
ante el Congreso del Estado.
El artículo 66 de la Constitución Política del Estado de

Oaxaca, establece lo siguiente:
"ARTÍCULO 66.- El Poder Ejecutivo del Estado de

Oaxaca, se ejerce por un solo individuo que se
denominará Gobernador del Estado”.
46
De acuerdo con la disposición constitucional transcrita, debe

interpretarse que si el Poder Ejecutivo del Estado de Oaxaca se
deposita en el Gobernador, entonces éste se encuentra
legitimado para intervenir en la presente controversia en
representación de aquél.
Por oficio recibido el veinticinco de febrero de dos mil cinco,

por el cual se desahoga un requerimiento del Ministro instructor,
Ulises Ruiz Ortiz remite un ejemplar del “Extra”, Periódico Oficial
del Gobierno del Estado del veintiséis de agosto de dos mil
cuatro, en el que aparece publicado el decreto 504 de la
Quincuagésima Octava Legislatura de la entidad, que hace
constar que dicha Legislatura declaró válidas y legítimas las
elecciones celebradas el primero de agosto de ese mismo año y
que el mismo fue elegido Gobernador constitucional del Estado.
Es evidente, por lo tanto, que dicho funcionario goza de la
legitimidad necesaria para continuar el procedimiento en
representación del Poder Ejecutivo demandado.
El Congreso del Estado de Oaxaca, por su parte, no

presentó su contestación de la demanda. Sin embargo, el siete
de febrero de dos mil cinco, en representación del Congreso del
Estado de Oaxaca, Bulmaro Rito Salinas, Presidente de la Gran
Comisión de la Quincuagésima Novena Legislatura de la entidad,
formuló solicitud ante esta Suprema Corte para que se
sobreseyera el presente juicio. Su carácter de representante de la
Legislatura local lo acredita mediante copia fotostática certificada
del acta de la sesión ordinaria del primer período ordinario de
47
sesiones correspondiente al primer año de ejercicio legal de la

Legislatura, concluida el veintitrés de noviembre de dos mil
cuatro, en la que se aprueba la integración de la Gran Comisión.
De dicho documento se desprende que el firmante de la solicitud
tiene el carácter de Presidente de la misma.
De la lectura integral de la Ley Orgánica del Poder

Legislativo del Estado de Oaxaca y de su Reglamento no se
desprende en quién recae la representación legal de dicho Poder;
sin embargo, el dieciocho de diciembre del dos mil cuatro se
publicó en el Periódico Oficial del Estado un Acuerdo de la
Quincuagésima Novena Legislatura del Estado de Oaxaca en el
que se estableció lo siguiente:
“(…)
SEGUNDO.- La Quincuagésima Novena Legislatura
Constitucional del Estado Libre y Soberano de Oaxaca,
otorga representación legal al Presidente de la Gran
Comisión de la Legislatura Estatal, para que pueda
contestar y promover a nombre del Congreso del
Estado, en los juicio de carácter penal, civil, amparos y
Controversias Constitucionales, en que éste sea parte,
así como para que reconvenga o contrademande en
los juicios que así lo requieran, y dar seguimiento a
todos los juicios y controversias constitucionales que se
encuentren en trámite.
(…)”
Por lo tanto, es claro que quien continúa con el impulso de

este juicio es legítimo representante de la Legislatura Local.
48
SEXTO. El Procurador General de la República está también

legitimado para ser parte en este asunto, de conformidad con lo
dispuesto por el artículo 10, fracción IV, de la Ley Reglamentaria
de las Fracciones I y II del Artículo 105 de la Constitución Política
de los Estados Unidos Mexicanos.
SÉPTIMO. A continuación se abordan las causales de

improcedencia.
Los Poderes Legislativo y Ejecutivo demandados señalan la

actualización de la causal prevista en la fracción V del artículo 19
de la Ley Reglamentaria de la materia, que establece que la
controversia constitucional es improcedente “cuando hayan
cesado los efectos de la norma general o acto materia de la
controversia”. Los recursos económicos reclamados por el actor,
señalan, ya le fueron entregados por la Secretaría de Finanzas
del Gobierno del Estado, de modo que procede declarar que la
controversia constitucional se ha quedado sin materia.
Esta Suprema Corte considera necesario avanzar que dicha

causal de improcedencia no se surte. Para desarrollar las razones
que nos avocan a dicha conclusión, sin embargo, es preciso
entrar en consideraciones relacionadas íntimamente con el
estudio del fondo del asunto. Por ello, se reserva su exposición
para un estadio posterior del presente estudio.
Finalmente, este Tribunal Pleno observa de oficio que en el

caso y respecto de algunos de los actos señalados como
49
reclamados, se actualiza la causal de improcedencia prevista en

la fracción II del artículo 20, en relación con la fracción VIII del
artículo 19 de la Ley Reglamentaria de la Materia. Así, el oficio
PL/CMH/1049/2004, firmado por el Contador Mayor de Hacienda
del Congreso del Estado el veinticuatro de mayo del dos mil
cuatro, aunque resulte relevante, como más adelante se verá,
para determinar la fecha en la que el Municipio actor tuvo
conocimiento de los actos reclamados, constituye un documento
en el que el citado Contador envía al Presidente de la Comisión
de Vigilancia de la Contaduría Mayor de Hacienda relación de los
municipios a los cuales, por falta de comprobación en el gasto
público del dos mil tres, se solicitará la retención de sus
participaciones y aportaciones. Se trata, por consiguiente, de una
solicitud a la cual podía adherirse o de la cual podía apartarse la
Comisión de Vigilancia, que forma parte de los antecedentes que
llevaron a la Comisión de Vigilancia de la Contaduría Mayor de
Hacienda a emitir el acuerdo de retención de recursos reclamado,
pero que no puede considerarse que tenga un impacto en su
esfera de atribuciones independiente de este último: provee de
cierta información a la Comisión de Vigilancia y se refiere a una
solicitud de retención de los recursos del Municipio que no
adquiere materialidad en esa virtud.
Por otra parte, la actuación de la Contaduría Mayor de

Hacienda, identificada con una serie de órdenes de periodicidad
mensual dirigidas a la Secretaría de Finanzas del Gobierno del
Estado para que esta última retenga los recursos federales
correspondientes al Municipio de San Jacinto Amilpas, no puede
50
contarse entre los actos reclamados por dos razones. En primer

lugar, porque las constancias que obran en el expediente no
demuestran que tales órdenes efectivamente existan, por lo que
respecto de dichos actos también se actualiza la hipótesis
establecida en la fracción III del artículo 20 de la Ley de la Materia
que obliga a esta Corte a sobreseer “[c]uando de las constancias
de autos apareciere claramente demostrado que no existe la
norma o acto materia de la controversia, o cuando no se probare
la existencia de este último”. A pesar de que el artículo 6, fracción
IX, de la Ley Orgánica de la Contaduría Mayor de Hacienda del
Congreso del Estado establece que es atribución de la
Contaduría Mayor de Hacienda “[r]ecibir de la Comisión de
Vigilancia de la Contaduría Mayor de Hacienda la autorización
para solicitar a la Secretaría de Finanzas del Gobierno del Estado,
la retención de recursos financieros a los órganos de la
Administración Pública a la que se hace mención en la fracción V
del presente artículo cuando el manejo de su Hacienda no se
haga en forma responsable”, lo cierto es que de lo único de lo que
tenemos constancia es de una orden de retención de las partidas
federales correspondientes al Municipio actor emitida por la
Comisión de Vigilancia de la Contaduría Mayor de Hacienda del
Congreso del Estado dirigida directamente a la Secretaría de
Finanzas del Estado, reflejada en el oficio LVIII/I/241/04. No existe
en ningún documento aportado por las partes que evidencie la
existencia en el caso concreto de una actividad mediadora de la
Contaduría Mayor de Hacienda.
51
No es obstáculo a lo anterior que obre en autos el ya

mencionado oficio PL/CMH/1049/2004, de veinticuatro de mayo
de dos mil cuatro, por el cual el Contador Mayor de Hacienda
envía al Presidente de la Comisión de Vigilancia de la Contaduría
Mayor de Hacienda la relación de los municipios respecto de los
cuales se ha solicitado la retención de sus participaciones y
aportaciones por falta total o parcial de comprobación del gasto
público en el ejercicio dos mil tres, pues esta solicitud fue dirigida
a la citada Comisión de Vigilancia, no a la Secretaría de Finanzas;
dicho oficio, por lo tanto y como ya se ha señalado, se limita a
proveer cierta información necesaria para la ejecución de la orden
de la Comisión de Vigilancia, anterior a dicho oficio, pero no incide
directamente en la esfera jurídica o patrimonial del Ayuntamiento
actor.
En segundo lugar, hay que apuntar que, con independencia

del peso relativo que puedan tener la subordinación y la
autonomía en las relaciones que unen a la Contaduría Mayor de
Hacienda del Congreso del Estado con este último, las supuestas
órdenes de dicha Contaduría serían, si su existencia se
comprobara, consecuencia directa de lo acordado por la Comisión
de Vigilancia de la Contaduría Mayor de Hacienda, de modo que
tampoco puede considerarse que tengan un impacto en la esfera
jurídica del actor independiente de lo acordado por aquélla.
El Municipio actor señala en su demanda que la orden de

retención emitida por la Comisión Permanente de Vigilancia fue
emitida con fundamento en lo dispuesto por el artículo 6, fracción
52
IX, de la Ley Orgánica de la Contaduría Mayor de Hacienda del

Congreso del Estado de Oaxaca. Sin embargo, más allá de ello
no lo señala expresamente como acto reclamado, ni desarrolla en
los conceptos de invalidez razonamientos de los que pueda
deducirse que se le quiere conferir la calidad de tal.
Sirven de apoyo a esta determinación de sobreseimiento las

siguientes tesis emitidas por esta Suprema Corte:
No. Registro: 173,344

Tesis aislada
Materia(s): Constitucional
Novena Época
Instancia: Primera Sala
Fuente: Semanario Judicial de la Federación y su
Gaceta
XXV, Febrero de 2007
Tesis: 1a. LXV/2007
Página: 1395
CONTROVERSIA CONSTITUCIONAL. DEBE DARSE

OPORTUNIDAD AL ACTOR DE DEMOSTRAR EL
INTERÉS LEGÍTIMO QUE LE ASISTE PARA ACUDIR
A ESTA VÍA Y SÓLO DECRETARSE EL
SOBRESEIMIENTO ANTE SU FALTA, CUANDO LA
INVIABILIDAD DE LA ACCIÓN RESULTE TAN
EVIDENTE QUE SEA INNECESARIO
RELACIONARLA CON EL ESTUDIO DE FONDO DEL
ASUNTO. Aunque, en principio, no pueda
vislumbrarse, con toda claridad, si el acto impugnado
en vía de controversia constitucional es susceptible de
causar afectación al interés legítimo del actor,
posteriormente ello puede advertirse, al darle
oportunidad de presentar los elementos de convicción
que justifiquen el ejercicio de su acción. Al respecto, la
Primera Sala de la Suprema Corte de Justicia de la
Nación, en la tesis 1a. XLIV/2002, fijó criterio en el
53
sentido de que, al constituir la falta de afectación al

interés legítimo del actor una cuestión de fondo, ésta
no puede dar lugar al desechamiento de plano de la
demanda, como motivo manifiesto e indudable de
improcedencia. En este orden de ideas, debe
concluirse que, únicamente habiendo dado oportunidad
al accionante de demostrar que el acto impugnado le
genera lesión y no habiéndose desvirtuado la
presunción de falta de afectación a su interés legítimo,
entonces, conforme al criterio sustentado por el
Tribunal Pleno, contenido en la tesis P./J. 50/2004, de
rubro "CONTROVERSIA CONSTITUCIONAL. EL
SOBRESEIMIENTO POR FALTA DE INTERÉS
LEGÍTIMO DEBE DECRETARSE SIN INVOLUCRAR
EL ESTUDIO DEL FONDO, CUANDO ES EVIDENTE
LA INVIABILIDAD DE LA ACCIÓN.", habría lugar al
sobreseimiento en el juicio, lo cual presupone que la
demanda fue admitida, con objeto de no dejar en
estado de indefensión al demandante, pero que, al no
haberse acreditado el interés que le asiste para acudir
a la presente vía, ello ha derivado en la inviabilidad de
la acción intentada, por ser éste requisito indispensable
para estudiar el fondo del asunto.
Recurso de reclamación 325/2006-PL, derivado de la

controversia constitucional 141/2006. Poder Ejecutivo
del Estado de Oaxaca. 6 de diciembre de 2006.
Unanimidad de cuatro votos. Ausente: Juan N. Silva
Meza. Ponente: Sergio A. Valls Hernández. Secretaria:
Laura García Velasco.
No. Registro: 181,168

Jurisprudencia
Materia(s): Constitucional
Novena Época
Instancia: Pleno
Gaceta
XX, Julio de 2004
Tesis: P./J. 50/2004
54
Página: 920
CONTROVERSIA CONSTITUCIONAL. EL
SOBRESEIMIENTO POR FALTA DE INTERÉS
LEGÍTIMO DEBE DECRETARSE SIN INVOLUCRAR
EL ESTUDIO DEL FONDO, CUANDO ES EVIDENTE
LA INVIABILIDAD DE LA ACCIÓN. La jurisprudencia
número P./J. 92/99 del Tribunal Pleno, cuyo título es:
"CONTROVERSIA CONSTITUCIONAL. SI SE HACE
VALER UNA CAUSAL DE IMPROCEDENCIA QUE
INVOLUCRA EL ESTUDIO DE FONDO, DEBERÁ
DESESTIMARSE.", no es de aplicación irrestricta sino
limitada a aquellos supuestos en que no sea posible
disociar con toda claridad la improcedencia del juicio,
de aquellas cuestiones que miran al fondo del asunto,
circunstancia que no acontece cuando la inviabilidad
de la acción resulta evidente, porque la norma
impugnada no afecta en modo alguno el ámbito de
atribuciones de la entidad actora, pues tal circunstancia
revela de una forma clara e inobjetable la
improcedencia de la vía, sin necesidad de relacionarla
con el estudio de fondo del asunto; en esta hipótesis,
no procede desestimar la improcedencia para
vincularla al estudio de fondo sino sobreseer con
fundamento en el artículo 20, fracción II, en relación
con los artículos 19, fracción VIII, ambos de la Ley
Reglamentaria de la materia, y 105, fracción I, de la
Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos,
debiendo privilegiarse en tal supuesto la aplicación de
las jurisprudencias números P./J. 83/2001 y P./J.
112/2001 de rubros: "CONTROVERSIA
CONSTITUCIONAL. INTERÉS LEGÍTIMO PARA
PROMOVERLA." y "CONTROVERSIA
CONSTITUCIONAL. MEDIANTE ESTA ACCIÓN LA
SUPREMA CORTE DE JUSTICIA DE LA NACIÓN
TIENE FACULTADES PARA DIRIMIR CUESTIONES
QUE IMPLIQUEN VIOLACIONES A LA
CONSTITUCIÓN FEDERAL, AUNQUE NO SE
ALEGUE LA INVASIÓN DE ESFERAS DE
COMPETENCIA DE LA ENTIDAD O PODER QUE LA
PROMUEVE.", de las que se infiere que para la
55
procedencia de la controversia constitucional se

requiere que por lo menos exista un principio de
agravio, que se traduce en el interés legítimo de las
entidades, poderes u órganos a que se refiere el
artículo 105, fracción I, para demandar la invalidez de
la disposición general o acto de la autoridad
demandada que vulnere su esfera de atribuciones.
Controversia constitucional 33/2002. Jefe de Gobierno

del Distrito Federal. 29 de junio de 2004. Unanimidad
de nueve votos. Ausente: Guillermo I. Ortiz Mayagoitia.
Ponente: Juan Díaz Romero. Secretaria: Martha Elba
Hurtado Ferrer.
No apreciándose la concurrencia de causales de

improcedencia o sobreseimiento distintas a la mencionada, se
procede al estudio del fondo del asunto.
OCTAVO. El actor en la presente controversia plantea ante

esta Suprema Corte una argumentación que conviene dividir en
dos grandes apartados:
a) En el primer concepto de invalidez y en algunos

fragmentos del segundo, el actor sostiene que la orden de
retención de recursos de la que ha sido objeto viola los principios
de integridad y libre administración de los recursos económicos
municipales. Con ello, señala, queda afectada más ampliamente
la autonomía que le garantiza la Constitución, el federalismo
como sistema que articula la división territorial del poder en
México, y el sistema de coordinación fiscal organizado a lo largo
de nuestra historia reciente al servicio de su adecuado
funcionamiento. El actor destaca que la intervención del Estado
56
de Oaxaca respecto de los fondos de participaciones que por Ley

corresponden a los municipios es de simple mediación
administrativa; en el caso de los fondos de aportaciones, su papel
es de mediación, control y supervisión en su manejo, pero nunca
de disposición, suspensión o retención.
El presente asunto, subraya, no se relaciona con ninguno de

los casos en los que excepcionalmente, la ley permite la retención
de las participaciones, de modo que a su juicio no cabe duda que
la suspensión en la entrega de recursos federales de que ha sido
objeto vulnera los principios constitucionales de libre
administración de la hacienda municipal e integridad de los
recursos municipales, establecidos en el artículo 115
constitucional, además del sistema federal de coordinación fiscal.
b) En el segundo concepto de invalidez se señala la

violación de los artículos 14 y 16 constitucionales. El artículo 14
quedaría vulnerado en cuanto garantiza que los actos de
privación no pueden producirse sino después de un juicio seguido
ante tribunales previamente establecidos, en los que se cumplan
las formalidades del procedimiento y conforme a leyes expedidas
con anterioridad al hecho. El actor señala que en la especie, por
el contrario, se ordenó la retención de cantidades que deben
ingresar a la hacienda de San Jacinto Amilpas sin que haya
habido de por medio un procedimiento administrativo, legislativo o
judicial en el que se hayan observado las formalidades esenciales
del procedimiento, y sobre todo, sin que se haya oído al actor o se
le haya permitido aportar pruebas a fin de no dejarlo inaudito.
57
Por ello afirma que, suponiendo sin conceder que el Estado

de Oaxaca pudiera suspender los pagos mensuales de
aportaciones y participaciones federales, los actos denunciados
serían inconstitucionales porque se dejó al Municipio en estado
de indefensión y se violó su garantía de audiencia al no ser
observadas las formalidades esenciales necesarias para
garantizar la defensa antes del acto de privación y, en concreto, la
notificación del inicio del procedimiento y sus consecuencias; la
oportunidad de ofrecer las pruebas en que se finque la defensa; la
oportunidad de alegar, y el dictado de una resolución que dirima
las cuestiones planteadas. Los actos de privación no han
respetado la regulación del procedimiento legislativo establecido
en la Ley Orgánica del Poder Legislativo del Estado de Oaxaca: el
Ayuntamiento no ha sido llamado a un procedimiento que haya
concluido con un dictamen por el que se haya autorizado a la
Contaduría Mayor de Hacienda a solicitar al Ejecutivo estatal la
retención de los recursos en disputa.
Finalmente, el actor argumenta que, por las causas

expuestas, se ha transgredido también en su perjuicio el artículo
16 constitucional, que establece que nadie puede ser molestado
sino en virtud de mandamiento escrito de la autoridad competente
que funde y motive la causa legal del procedimiento. Los actos
reclamados no están debidamente fundados y motivados y, en
todo caso, están fundados en preceptos legales inconstitucionales
que no pueden tener consecuencias jurídicas. El dictamen,
resolución, acuerdo u orden por la que se ordenó la retención de
las transferencias federales es violatoria de la garantía de
58
legalidad porque las aportaciones no pueden ser retenidas, y las

participaciones sólo en el caso previsto en el artículo 9 de la Ley
de Coordinación Fiscal. Los actos reclamados carecen de
fundamentación jurídica dada la ausencia de facultades para que
el Estado de Oaxaca pueda retener las participaciones y
aportaciones que corresponden al Municipio actor.
Aun suponiendo sin conceder que la fracción IX del artículo

6 de la Ley Orgánica de la Contaduría Mayor de Hacienda del
Congreso de Oaxaca pudiera servir de fundamento para
suspender o retener las participaciones o aportaciones
correspondientes a los municipios de Oaxaca, habría que tener en
cuenta que dicha fracción remite a la V del mismo artículo, la cual
se refiere a subsidios. Son los subsidios de carácter estatal, pues,
los que pueden ser retenidos por falta de manejo responsable de
la hacienda pública, pero nunca las participaciones y las
aportaciones federales.
Como puede apreciarse de la síntesis anterior, el primero de

los núcleos argumentales identificados relaciona la invalidez de
los actos impugnados con violaciones substantivas a preceptos
constitucionales: los principios de integridad y libre administración
de los recursos municipales consagrados en el artículo 115 de la
Constitución Federal, y por vía de consecuencia, la noción misma
de autonomía municipal en el contexto de un estado federal,
garantizada por ese precepto. El segundo subraya que, con
independencia de lo anterior, los actos reclamados son inválidos
por motivos procedimentales, porque carecen de fundamentación
59
y motivación y fueron adoptados sin seguir las normas de

procedimiento establecidas a tal efecto y sin respetar la garantía
de audiencia de la que el actor goza.
Abordaremos estos dos núcleos argumentales

sucesivamente, analizando en primer lugar el que pivota en torno
a los vicios substantivos.
1. Sostiene el Municipio actor en su primera línea de

argumentación que se han visto vulnerados en su perjuicio los
principios de integridad y libre administración de los recursos
económicos municipales. En su opinión, la orden que desembocó
en la retención de los recursos federales que le correspondían
rompe con las previsiones constitucionales sobre la integración y
el manejo de la hacienda municipal, y trastoca el sistema previsto
en las leyes de coordinación fiscal que rigen su sistema de
dotación de recursos.
El argumento es esencialmente fundado. Como pusimos de

relieve en la controversia constitucional 14/2004, el régimen
constitucional de la hacienda municipal encuentra sus puntos
cardinales en las previsiones de la fracción IV del artículo 115
constitucional. De la lectura íntegra de esta fracción se desprende
que su objetivo es regular las relaciones entre los estados y los
municipios en materia de hacienda y recursos económicos
municipales, y establecer diversas garantías a favor de los
municipios que pueden resumirse mediante la enunciación de una
serie de principios.
60
Uno de ellos, subrayado precisamente por esta Suprema

Corte en la controversia citada, es el principio de reserva de
fuentes de ingreso a los municipios, el cual asegura a estos
últimos, a nivel constitucional, que tendrán asegurados los
recursos necesarios para atender al cumplimiento de sus
necesidades y responsabilidades públicas. Este principio resume
lo dispuesto en el primer párrafo de la fracción IV del artículo 115,
a lo largo de sus distintos apartados, y en el segundo párrafo. El
citado primer párrafo establece en síntesis que la hacienda
municipal se integrará con los rendimientos de los bienes que
pertenezcan a los municipios y con las contribuciones y otros
ingresos que las legislaturas establezcan en su favor, entre las
cuales deben contarse necesariamente: a) las contribuciones
sobre la propiedad inmobiliaria; b) las participaciones en recursos
federales, y c) los ingresos derivados de la prestación de servicios
públicos a su cargo. El segundo párrafo de la fracción IV, por su
parte, prohíbe a la Federación limitar la facultad de los estados
para establecer las contribuciones a que se refieren los incisos a)
y c), y añade que las leyes estatales no podrán establecer
exenciones o subsidios en favor de persona o institución alguna
respecto de dichas contribuciones; precisa también que sólo
estarán exentos los bienes de dominio público de la Federación,
de los estados y de los municipios, salvo que sean utilizados para
fines o propósitos distintos de su objeto público.
Otro principio, cuyo contenido y alcance ha sido precisado

por esta Suprema Corte en varias tesis jurisprudenciales (véase,
por ejemplo, las tesis plenaria 5/2000, de rubro “HACIENDA
61
MUNICIPAL Y LIBRE ADMINISTRACIÓN HACENDARIA. SUS

DIFERENCIAS. (ARTÍCULO 115, FRACCIÓN IV, DE LA
CONSTITUCIÓN FEDERAL)” es el de libre administración de la
hacienda municipal, que asegura a los municipios la posibilidad
de manejar, aplicar y priorizar libremente los recursos de que
disponen para satisfacer sus necesidades públicas, sin que
tengan que sufrir la injerencia de intereses ajenos en ese
respecto. El principio de libre administración de la hacienda
municipal se proyecta sobre parte de los recursos que integran la
hacienda municipal y no sobre la totalidad de los mismos. Así,
esta Corte subrayó al resolver la controversia constitucional 4/98,
interpuesta por el Ayuntamiento de Puebla y otros, que aunque
las participaciones y aportaciones federales son ambas fuentes
de recursos que ingresan a la hacienda municipal, únicamente las
primeras quedan comprendidas dentro del régimen de libre
administración hacendaria de los municipios conforme a lo
dispuesto por el artículo 115, fracción IV, inciso b), de la
Constitución Federal; las aportaciones federales no están sujetas
a dicho régimen, dado que son recursos netamente federales que
se rigen por disposiciones federales.
Por último, nuestra jurisprudencia ha tenido la oportunidad

de subrayar (véase la tesis jurisprudencial plenaria número
46/2004) el principio de integridad de los recursos económicos
municipales, que asegura a los municipios la percepción efectiva
y puntual de los recursos a que constitucionalmente tienen
derecho —con independencia de que sólo algunos de ellos
caigan bajo el régimen de libre administración municipal— y que
62
obliga a los estados a pagar los intereses correspondientes

cuando retarden la entrega de recursos federales a los
municipios.
El conjunto de estas previsiones configura una serie de

garantías jurídicas institucionales de contenido económico,
financiero y tributario muy claras en favor de las haciendas
municipales, lo cual resulta totalmente congruente con el
propósito más amplio del Constituyente Permanente —
fundamentalmente a partir de las reformas de mil novecientos
ochenta y tres y mil novecientos noventa y nueve— de conferir
una posición constitucional robusta a la autonomía municipal.
Los recursos cuya entrega fue omitida en el caso que nos

ocupa son participaciones y aportaciones federales. Dado que el
primer párrafo de la fracción IV del artículo 115 establece que la
hacienda municipal se integrará con los rendimientos de los
bienes que pertenezcan a los municipios y con las contribuciones
y otros ingresos que las legislaturas establezcan en su favor,
entre las cuales deben contarse necesariamente las
participaciones en recursos federales, para conocer las
particularidades que caracterizan la entrega y recepción de estos
recursos es necesario consultar los artículos conducentes de la
Ley de Coordinación Fiscal, la cual viene a proveer un desarrollo
legislativo necesario dentro de los espacios que la fracción citada
del artículo 115 deja libre.
63
Como se desprende de los artículos que a continuación se

trascriben (pertenecientes a la versión de la ley que resultó de las
reformas aprobadas en diciembre de dos mil tres, vigente en el
ejercicio fiscal en el que se sitúan los actos reclamados en la
presente controversia), la Ley de Coordinación Fiscal define las
participaciones como recursos que, provenientes de la
recaudación efectuada por la Federación, deben ser entregados a
los municipios por conducto de los Estados en los cinco días
siguientes a aquél en el que estos últimos los reciban. Estos
recursos deben ser satisfechos en efectivo y sin condicionamiento
alguno. Las participaciones son inembargables, no pueden
afectarse a fines específicos, ni estar sujetas a retención.
La ley, vigente en la época en que se emitieron los actos

impugnados, únicamente prevé dos excepciones a esto último: la
primera la constituyen aquellas retenciones que estén
relacionadas con obligaciones contraídas por las Entidades o
Municipios, con autorización de las legislaturas locales e inscritas
a petición de dichas Entidades ante la Secretaría de Hacienda y
Crédito Público en el Registro de Obligaciones y Empréstitos de
Entidades y Municipios; la segunda la constituyen aquellas
retenciones que en calidad de compensaciones deban efectuarse
a las entidades como consecuencia de ajustes en participaciones
o de descuentos originados del incumplimiento de metas
pactadas con la Federación en materia de administración de
contribuciones. Asimismo, procederán las compensaciones entre
las participaciones federales e incentivos de las Entidades y de
los Municipios y las obligaciones que tengan con la Federación,
64
cuando exista acuerdo entre las partes interesadas o esta ley así
lo autorice. Lo anterior se desprende del contenido de los
siguientes artículos:
“ARTÍCULO 6o.- Las participaciones federales que

recibirán los Municipios del total del Fondo General de
Participaciones incluyendo sus incrementos, nunca serán
inferiores al 20% de las cantidades que correspondan al
Estado, el cual habrá de cubrírselas. Las legislaturas
locales establecerán su distribución entre los Municipios
mediante disposiciones de carácter general.
La Federación entregará las participaciones a los

municipios por conducto de los Estados, dentro de los
cinco días siguientes a aquel en que el Estado las reciba;
el retraso dará lugar al pago de intereses, a la tasa de
recargos que establece el Congreso de la Unión para los
casos de pago a plazos de contribuciones; en caso de
incumplimiento la Federación hará la entrega directa a los
Municipios descontando la participación del monto que
corresponda al Estado, previa opinión de la Comisión
Permanente de Funcionarios Fiscales.
Los municipios recibirán como mínimo el 20% de la

recaudación que corresponda al Estado en los términos del
penúltimo y último párrafos del artículo 2o. de esta Ley.
Las participaciones serán cubiertas en efectivo, no en obra,

sin condicionamiento alguno y no podrán ser objeto de
deducciones, salvo lo dispuesto en el artículo 9 de esta
Ley. Los Gobiernos de las Entidades, quince días después
de que la Secretaría de Hacienda y Crédito Público
publique en el Diario Oficial de la Federación el calendario
de entrega, porcentaje, fórmulas y variables utilizadas, así
como el monto, estimados, a que está obligada conforme al
penúltimo párrafo del artículo 3 de esta Ley, deberán
publicar en el Periódico Oficial de la Entidad los mismos
datos antes referidos, de las participaciones que las
Entidades reciban y de las que tengan obligación de
participar a sus Municipios o Demarcaciones Territoriales.
También deberán publicar trimestralmente el importe de las
participaciones entregadas y, en su caso, el ajuste
65
realizado al término de cada ejercicio fiscal. La Secretaría

de Hacienda y Crédito Público publicará en el Diario Oficial
de la Federación la lista de las Entidades que incumplan
con esta disposición (…)”
“ARTÍCULO 9o.- Las participaciones que correspondan a

las Entidades y Municipios son inembargables; no pueden
afectarse a fines específicos, ni estar sujetas a retención,
salvo para el pago de obligaciones contraídas por las
Entidades o Municipios, con autorización de las legislaturas
locales e inscritas a petición de dichas Entidades ante la
Secretaría de Hacienda y Crédito Público en el Registro de
Obligaciones y Empréstitos de Entidades y Municipios, a
favor de la Federación, de las Instituciones de Crédito que
operen en territorio nacional, así como de las personas
físicas o morales de nacionalidad mexicana.
Las obligaciones de los Municipios se registrarán cuando

cuenten con la garantía solidaria del Estado, salvo cundo
(sic) a juicio de la Secretaría de Hacienda y Crédito Público
tengan suficientes participaciones para responder a sus
compromisos.
Las Entidades y Municipios efectuarán los pagos de las

obligaciones garantizadas con la afectación de sus
participaciones, de acuerdo con los mecanismos y
sistemas de registro establecidos en sus leyes estatales de
deuda. En todo caso las Entidades Federativas deberán
contar con un registro único de obligaciones y empréstitos,
así como publicar en forma periódica su información con
respecto a los registros de su deuda.
No estarán sujetas a lo dispuesto en el primer párrafo de

este artículo, las compensaciones que se requieran
efectuar a las Entidades como consecuencia de ajustes en
participaciones o de descuentos originados del
incumplimiento de metas pactadas con la Federación en
materia de administración de contribuciones. Asimismo,
procederán las compensaciones entre las participaciones
federales e incentivos de las Entidades y de los Municipios
y las obligaciones que tengan con la Federación, cuando
exista acuerdo entre las partes interesadas o esta ley así lo
autorice.
66
El Gobierno Federal, por conducto de la Secretaría de

Hacienda y Crédito Público, y los gobiernos de las
Entidades que se hubieren adherido al Sistema Nacional
de Coordinación Fiscal podrán celebrar convenios de
coordinación en materia de información de finanzas
públicas.
En el reglamento que expida el Ejecutivo Federal se

señalarán los requisitos para el registro de las obligaciones
de Entidades y Municipios.”
La Ley de Coordinación Fiscal para el Estado de Oaxaca,

confirma y desarrolla estas previsiones en sus artículos 5 a 15. El
artículo 8 detalla la mecánica mediante la cual la Secretaría de
Finanzas debe enterar las participaciones a los municipios,
haciendo especial hincapié en una calendarización exacta de la
entrega de los recursos, y previene en su último párrafo que “[e]l
retraso en la entrega ocasionará el pago de intereses, a la tasa de
recargos que establece el Congreso de la Unión para la
liquidación a plazos de las contribuciones federales”. Los artículos
13 a 15, por su parte, subrayan y desarrollan el carácter
inembargable de las participaciones, así como la imposibilidad de
que estén sujetas a deducción o retención salvo en los casos
enunciados en el artículo 9 de la Ley de Coordinación Fiscal,
hipótesis que la Ley local acoge y desarrolla.
Las aportaciones federales, por su parte, son recursos que

la Federación transfiere a los estados, el Distrito Federal y los
municipios condicionando su gasto al cumplimento de los
objetivos establecidos por la ley para cada tipo de fondo de
aportaciones. Tras regular los diferentes tipos de fondos de
aportaciones, la Ley de Coordinación Fiscal, vigente en el
67
momento de emisión de los actos impugnados, también hace

hincapié en las garantías que deben rodear su entrega y su
aplicación a los fines legalmente previstos. Los artículos que
delimitan de modo central la naturaleza de estos recursos son los
siguientes:
“CAPITULO V
De los Fondos de Aportaciones Federales
ARTÍCULO 25.- Con independencia de lo establecido en

los capítulos I a IV de esta Ley, respecto de la participación
de los Estados, Municipios y el Distrito Federal en la
recaudación federal participable, se establecen las
aportaciones federales, como recursos que la Federación
transfiere a las haciendas públicas de los Estados, Distrito
Federal, y en su caso, de los Municipios, condicionando su
gasto a la consecución y cumplimiento de los objetivos que
para cada tipo de aportación establece esta Ley, para los
Fondos siguientes:
I.- Fondo de Aportaciones para la Educación Básica y

Normal;
II.- Fondo de Aportaciones para los Servicios de Salud;
III.- Fondo de Aportaciones para la Infraestructura Social;
IV.- Fondo de Aportaciones para el Fortalecimiento de los

Municipios y de las Demarcaciones Territoriales del Distrito
Federal;
V.- Fondo de Aportaciones Múltiples;
VI.- Fondo de Aportaciones para la Educación Tecnológica

y de Adultos, y
VII.- Fondo de Aportaciones para la Seguridad Pública de

los Estados y del Distrito Federal.
68
Dichos Fondos se integrarán, distribuirán, administrarán,

ejercerán y supervisarán, de acuerdo a lo dispuesto en el
presente Capítulo”.1
“ARTÍCULO 46.- Las aportaciones y sus accesorios que

con cargo a los Fondos a que se refiere este Capítulo
reciban las Entidades Federativas y, en su caso, los
Municipios no serán embargables, ni los gobiernos
correspondientes podrán, bajo ninguna circunstancia,
gravarlas, afectarlas en garantía, ni destinarlas a fines
distintos a los expresamente previstos en los artículos 26,
29, 33, 37, 40, 42 y 45 de esta Ley.
Dichas aportaciones serán administradas y ejercidas por

los gobiernos de las Entidades Federativas y, en su caso,
de los Municipios que las reciban, conforme a sus propias
leyes. Por tanto, deberán registrarlas como ingresos
propios destinados específicamente a los fines
establecidos en los citados artículos.
(…)”2
Tanto la Ley de Coordinación Fiscal como la Ley de

Coordinación Fiscal para el Estado de Oaxaca, vigentes en el
momento en que tuvieron lugar los actos impugnados, establecen
garantías para que los distintos fondos de aportaciones sean
entregados a los municipios de manera ágil y directa, sin más
limitaciones ni restricciones que aquellas íntimamente ligadas a la
1
Mediante reforma publicada en el Diario Oficial de la Federación el veintisiete de diciembre de
dos mil seis, se añadió una octava fracción que añade al Fondo de Aportaciones para el
Fortalecimiento de las Entidades Federativas dentro del listado de fondos de este artículo.
2
La misma reforma modificó el texto de este artículo para quedar como sigue, la cual, sin embargo,
no afecta al sentido de esta resolución por tener una vigencia posterior a la de los actos
impugnados:
Artículo 46. El Fondo de Aportaciones para el Fortalecimiento de las Entidades Federativas se
determinará anualmente en el Presupuesto de Egresos de la Federación correspondiente con
recursos federales por un monto equivalente al 1.40 por ciento de la recaudación federal
participable a que se refiere el artículo 2o. de esta Ley.
Los montos de este fondo se enterarán mensualmente por la Secretaría de Hacienda y Crédito
Público a los Estados y al Distrito Federal de manera ágil y directa, de acuerdo con el porcentaje
que le corresponda a cada entidad federativa conforme a la distribución de dicho Fondo en el
Presupuesto de Egresos de la Federación del ejercicio fiscal inmediato anterior.
69
necesidad de que se destinen a la los fines precisados en las

mismas.
Ahora bien, nada de lo que hemos subrayado hasta el

momento implica que el ejercicio de los recursos provenientes de
las aportaciones y las participaciones federales pueda quedar
exento de controles de regularidad. Por el contrario, la necesaria
existencia de los mismos encuentra su asiento al más alto nivel
en las propias previsiones de la fracción IV del artículo 115 de la
Constitución Federal, que a la letra dispone:
“Las Legislaturas de los Estados aprobarán las leyes

de ingresos de los municipios, revisarán y fiscalizarán
sus cuentas públicas”.
Dicha previsión, en el concreto ámbito territorial en el que se

sitúa la presente controversia —el Estado de Oaxaca—,
encuentra su desarrollo en una considerable cantidad de normas
legales y reglamentarias, en cuyo contexto destacan los
siguientes preceptos:
 Constitución Política del Estado Libre y Soberano

de Oaxaca
“SECCIÓN CUARTA.
De las facultades de la Legislatura
Artículo 59. Son facultades de la Legislatura:

(…)
70
XXIII. Revisar, fiscalizar y calificar cada año, las cuentas de

inversión de las rentas de los Municipios del Estado y
exigir, en su caso las responsabilidades consiguientes;”
(…)
LVIII. Dictar la Ley Orgánica de la Contaduría Mayor de
Hacienda y su reglamento;”
 Ley de Coordinación Fiscal
“Artículo 46
(…)
El control y supervisión del manejo de los recursos a que
se refiere este Capítulo quedará a cargo de las siguientes
autoridades, en las etapas que se indican:
I.- Desde el inicio del proceso de presupuestación, en

términos de la legislación presupuestaria federal y hasta la
entrega de los recursos correspondientes a las Entidades
Federativas, corresponderá a la Secretaría de Contraloría y
Desarrollo Administrativo;
II.- Recibidos los recursos de los fondos de que se trate por

las Entidades Federativas y los Municipios, hasta su
erogación total, corresponderá a las autoridades de control
y supervisión interna de los gobiernos de las Entidades
Federativas y a las autoridades de los Gobiernos
Municipales según corresponda.
La supervisión y vigilancia no podrán implicar limitaciones,

ni restricciones, de cualquier índole, en la administración y
ejercicio de dichos Fondos.
III.- La fiscalización de las Cuentas Públicas de las

Entidades Federativas y los municipios, será efectuada por
el Congreso local que corresponda, por conducto de su
Contaduría Mayor de Hacienda conforme a sus propias
leyes, a fin de verificar que las dependencias del Ejecutivo
Local y de los Municipios, respectivamente aplicaron los
recursos de los fondos para los fines previstos en esta Ley;
y,
71
IV.- La Contaduría Mayor de Hacienda de la Cámara de

Diputados al fiscalizar la Cuenta Pública Federal que
corresponda, verificará que las dependencias del Ejecutivo
Federal cumplieron con las disposiciones legales y
administrativas federales, y por lo que hace a la ejecución
de los recursos de los Fondos a los que se refiere este
capítulo, la misma se realizará en términos del artículo 3o.,
fracción III, de su Ley Orgánica.
Cuando las autoridades Estatales o Municipales que en el

ejercicio de sus atribuciones de control y supervisión
conozcan que los recursos de los Fondos no han sido
aplicados a los fines que por cada Fondo se señale en la
Ley, deberán hacerlo del conocimiento de la Secretaría de
Contraloría y Desarrollo Administrativo en forma inmediata.
Por su parte, cuando la Contaduría Mayor de Hacienda de

un Congreso Local detecte que los recursos de los Fondos
no se han destinado a los fines establecidos en esta Ley,
deberá hacerlo del conocimiento inmediato de la
Contaduría Mayor de Hacienda de la Cámara de Diputados
del Congreso de la Unión.
Las responsabilidades administrativas, civiles y penales en

que incurran los servidores públicos federales o locales por
el manejo o aplicación indebidos de los recursos de los
Fondos a que se refiere este Capítulo, serán determinadas
y sancionadas por las autoridades federales o locales,
según corresponda conforme a las etapas a que se refiere
este artículo, de conformidad con sus propias legislaciones.
 Ley de Coordinación Fiscal para el Estado de

Oaxaca
“Artículo 10. La Legislatura del Estado por conducto de la

Contaduría Mayor de Hacienda revisará y dictaminará
sobre los cálculos de participaciones vigilando el estricto
cumplimiento tanto de lo dispuesto en la Ley de
Coordinación como en la presente Ley”.
72
 Ley Orgánica del Poder Legislativo del Estado de

Oaxaca.
“Artículo 44.- Las Comisiones Permanentes serán:
(…)
II.- De Vigilancia de la Contaduría Mayor de Hacienda”
“Artículo 61. La Contaduría Mayor de Hacienda es el

órgano de fiscalización y control gubernamental del
Gobierno del Estado, se integra y ejerce sus atribuciones
en los términos de esta Ley, la Ley Orgánica de la
Contaduría Mayor de Hacienda y su Reglamento interior”
 Ley Orgánica de la Contaduría Mayor de Hacienda

del Congreso del Estado de Oaxaca.
“Artículo 4.- El Congreso del Estado ejercerá el control y la

vigilancia de la Contaduría Mayor de Hacienda a través de
la Comisión de Vigilancia de la Contaduría Mayor de
Hacienda e interpretará y resolverá, en su caso, las
cuestiones que se susciten con motivo de la aplicación de
la presente Ley y su Reglamento”
“Artículo 6.- Son atribuciones de la Contaduría Mayor de
Hacienda:
I.- Examinar la Cuenta de la Hacienda Pública Estatal y la

de la Hacienda Pública Municipal, verificando si las
operaciones en lo general y en lo particular, se realizaron
con apego a las leyes de ingresos, a los presupuestos de
egresos y demás ordenamientos legales aplicables;
fiscalizando la ejecución de los programas de Inversión, en
los términos y montos aprobados;
II.- Verificar el ejercicio correcto y estricto de los

presupuestos conforme a los programas y subprogramas
aprobados y fiscalizar la ejecución de los programas de
inversión en los términos y montos aprobados, de
conformidad con sus partidas, así como la aplicación de los
recursos provenientes de financiamientos, con la
periodicidad y forma establecidos por la Ley;
73
III.- Emitir informe de examen y verificación de la Cuenta

de la Hacienda Pública Estatal y de la Hacienda Pública
Municipal, a la Comisión de Vigilancia de la Contaduría
Mayor de Hacienda durante el segundo período de
sesiones. Este informe contendrá, además, el
señalamiento de las irregularidades que haya advertido en
la realización de las actividades mencionadas en este
Artículo;
IV.- Verificar los Estados financieros que mensualmente

deben entregar a la Contaduría Mayor de Hacienda las
entidades de la Administración Pública Estatal, los
ayuntamientos e instituciones públicas y privadas que
administren recursos financieros o cualquier otro recurso
proveniente del Gobierno del Estado o de cualquier otra
fuente de financiamiento que afecte o modifique el erario y
el patrimonio público;
V.- Fiscalizar los subsidios concedidos a las dependencias

y entidades de la Administración Pública Estatal, a
organismos auxiliares de la Administración Pública, a los
ayuntamientos, organismos Paramunicipales, instituciones
públicas o privadas y los particulares, para verificar su
aplicación conforme a los fines que los originaron;
VI.- Ordenar visitas, inspecciones, practicar auditorías,

solicitar informes, revisar libros y documentos para
comprobar si la recaudación de los ingresos se ha
realizado eficientemente de conformidad con las Leyes
aplicables en la materia;
VII.- Ordenar visitas, inspecciones, practicar auditorías,

solicitar informes, revisar libros, documentos, inspeccionar
obras, para comprobar si las inversiones y gastos
autorizados se han aplicado eficientemente al logro de los
objetivos y metas de los programas y subprogramas
aprobados y en general, realizar las investigaciones
necesarias para el cabal funcionamiento de sus
atribuciones;
VIII.- Requerir a los auditores externos de las entidades

objeto de fiscalización, copias de los informes o
dictámenes de las auditorías practicadas por ellos y las
aclaraciones, en su caso, que se estimen pertinentes;
74
IX.- Recibir de la Comisión de Vigilancia de la Contaduría

Mayor de Hacienda, la autorización para solicitar a la
Secretaría de Finanzas del Gobierno del Estado, la
retención de recursos financieros a los órganos de la
Administración Pública a la que se hace mención en la
fracción quinta del presente artículo cuando el manejo de
su Hacienda no se haga en forma responsable;
X.- Elaborar el Reglamento Interior de la Contaduría Mayor

de Hacienda y presentarlo, por conducto de la Comisión de
Vigilancia de la Contaduría Mayor de Hacienda, al
Congreso del Estado, para su aprobación;
XI.- Las demás que establece la Ley Orgánica del Poder

Legislativo, el Reglamento Interior, esta Ley, el Reglamento
interior de la Contaduría Mayor de Hacienda y las que la
Comisión de Vigilancia de la Contaduría Mayor de
Hacienda o el Congreso del Estado le señale.”
Los artículos 14 y 15 de esta última Ley, así como los

artículos 46, fracción X y 124, fracción IV de la Ley Municipal para
el Estado de Oaxaca imponen por otro lado una clara obligación
de que los Ayuntamientos envíen mensualmente a la Contaduría
Mayor de Hacienda del Congreso del Estado los estados
financieros y los documentos justificatorios de los ingresos y
egresos experimentados por la hacienda municipal:
 Ley Orgánica de la Contaduría Mayor de Hacienda

del Congreso del Estado de Oaxaca.
“ARTÍCULO 14.- Las entidades pondrán a disposición

de la Contaduría Mayor de Hacienda, los datos, libros y
documentos justificativos y comprobatorios del ingreso
y del gasto público que manejen, así como los
programas u subprogramas correspondientes para la
evaluación de su cumplimiento.”
75
“ARTÍCULO 15.- Las entidades conservarán en su

poder durante cinco años, los libros, registros de
contabilidad, y la información financiera
correspondiente.”
 Ley Municipal para el Estado de Oaxaca
“ARTÍCULO 46.- Son atribuciones de los

Ayuntamientos:
(…)
X. Vigilar que se envíen mensualmente a la Contaduría

Mayor de Hacienda del Congreso del Estado los
estados financieros que comprenden: la balanza de
comprobación, el estado de flujo de efectivo, el balance
general, y el estado de resultados, así como los
documentos justificativos y comprobatorios del ingreso,
del gasto público y del ejercicio presupuestario de
ingresos y egresos que correspondan a la fecha;”
“ARTÍCULO 124.- Son atribuciones del Tesorero

(…)
IV.- Elaborar en los primeros cinco días de cada mes,

el estado financiero correspondiente al mes inmediato
anterior, para determinar el movimiento de ingresos y
egresos. Este estado financiero deberá, recibir la
aprobación del Presidente municipal, del Síndico
municipal y Regidor de Hacienda, y ser presentado
ante la Contaduría Mayor de Hacienda del Congreso
del Estado, dentro de los primeros quince días de cada
mes; para su revisión y fiscalización acompañándose al
mismo la documentación comprobatoria y justificativa
derivada del manejo de la Hacienda Pública municipal;”
A la luz de las previsiones transcritas, parece claro que la

Legislatura de Oaxaca está plenamente facultada para examinar,
sobre la base de la documentación justificativa que el
76
Ayuntamiento tiene la obligación de remitir, por medio de la

Contaduría Mayor de Hacienda y bajo la supervisión específica de
la Comisión de Vigilancia de la Contaduría Mayor de Hacienda del
Congreso del Estado, las cuentas públicas del Municipio actor,
controlando y fiscalizando, más en particular, la regularidad en el
manejo de las aportaciones y las participaciones federales que
este último recibe. También es claro que tales facultades están
enraizadas en el tenor literal de la fracción IV del artículo 115 de
la Constitución, y que por tanto su existencia no puede
considerarse en sí misma lesiva de la autonomía jurídica y
financiera de los municipios. Así lo destacó esta Suprema Corte
en la tesis jurisprudencial que a continuación se transcribe,
emanada de la controversia constitucional 15/98, cuyos
razonamientos apoyaron también la resolución de la diversa
controversia constitucional 327/2001:
“Novena Época
Instancia: Pleno
Gaceta
Tomo: XII, Agosto de 2000
Tesis: P./J. 72/2000
Página: 964
CONTROVERSIA CONSTITUCIONAL. LOS

ARTÍCULOS 45 Y 58, FRACCIÓN VI, DE LA
CONSTITUCIÓN POLÍTICA DEL ESTADO DE
TAMAULIPAS, QUE FACULTAN AL CONGRESO DE
ESA ENTIDAD PARA REVISAR Y CALIFICAR LAS
CUENTAS PÚBLICAS MUNICIPALES, NO
TRANSGREDEN EL ARTÍCULO 115, FRACCIÓN IV,
DE LA CONSTITUCIÓN FEDERAL. El artículo 45 de
la Constitución Política del Estado de Tamaulipas que
77
faculta al Congreso Local para examinar las cuentas de

recaudación y aplicación de los fondos públicos
municipales, con el objeto de determinar si las
cantidades percibidas y gastadas están de acuerdo con
las partidas respectivas de los presupuestos; si se
actuó de conformidad con las leyes de la materia; si los
gastos están justificados y si ha lugar a exigir alguna
responsabilidad; y el diverso artículo 58, fracción VI, del
propio ordenamiento que dispone que corresponde al
citado Congreso, por conducto de la Contaduría Mayor
de Hacienda, realizar la revisión y calificación de la
cuenta pública municipal, no transgreden el artículo
115, fracción IV, de la Constitución Federal. Si bien es
cierto que conforme a lo dispuesto por este precepto
constitucional, las Legislaturas de los Estados tienen la
facultad genérica de aprobar las leyes de ingresos de
los Ayuntamientos y revisar sus cuentas públicas, ello
es con la finalidad de revelar el estado de las finanzas
públicas municipales, así como asegurar la realización
transparente de los planes municipales de desarrollo y
sus programas por medio de la verificación de la
asignación adecuada de los recursos disponibles, el
control, vigilancia y fincamiento de responsabilidades,
por lo que las atribuciones concedidas en los artículos
45 y 58, fracción VI, de la citada Constitución Local, no
contrarían o exceden las conferidas por el precepto de
la Constitución Federal de referencia”.
Controversia constitucional 15/98. Ayuntamiento del

Municipio de Río Bravo, Tamaulipas. 11 de mayo de
2000. Unanimidad de diez votos. Ausente: José
Vicente Aguinaco Alemán. Ponente: Humberto Román
Palacios. Secretario: Pedro Alberto Nava Malagón.
Sin embargo, también ha dejado sentado esta Suprema

Corte que las facultades de fiscalización no pueden llegar al
extremo de vulnerar la esfera de atribuciones de la que
constitucionalmente goza el Municipio fiscalizado, la cual
78
constituye el extremo y límite de las facultades de revisión y

fiscalización que tienen atribuidas las legislaturas estatales:
“Novena Época
Instancia: Pleno
Gaceta
Tomo: XVIII, Septiembre de 2003
Tesis: P./J. 54/2003
Página: 1058
CONTROVERSIA CONSTITUCIONAL.
INTERVENCIÓN A LA TESORERÍA MUNICIPAL. ES
INCONSTITUCIONAL LA QUE REALIZA LA
LEGISLATURA DE UN ESTADO CUANDO LA LEY NO
SEÑALA CUÁLES SERÁN SUS ALCANCES Y
LÍMITES. Conforme a lo dispuesto en el artículo 115,
fracción IV, último párrafo, de la Constitución Política
de los Estados Unidos Mexicanos, las Legislaturas
Estatales están facultadas para revisar y fiscalizar la
cuenta pública municipal, razón por la cual las
disposiciones encaminadas a normar su realización
encuentran como soporte de su constitucionalidad el
propio artículo 115. Ahora bien, para el cabal ejercicio
de esa atribución, las mencionadas legislaturas pueden
incluir como normas de desarrollo, tanto disposiciones
tendentes a sancionar conductas, positivas o
negativas, por las que se evada su cumplimiento o se
contravengan expresamente, lo que impediría la
ejecución de los actos necesarios para la realización
de esa tarea fiscalizadora, como aquellas que tiendan
a asegurar su cumplimiento, como sería la posibilidad
de decretar medidas precautorias; sin embargo, dichas
normas de desarrollo, ya sea que su naturaleza o fines
sean precautorios o punitivos, no pueden llegar al
extremo de vulnerar la esfera de atribuciones de que
constitucionalmente goza el Municipio fiscalizado,
particularmente la de administrar libremente su
hacienda, esto es, la esfera de atribuciones que aquél
tiene, constituye el extremo y límite de las facultades
79
de revisión y fiscalización que tiene atribuidas la

legislatura. En consecuencia, si determinada
legislación faculta a la Legislatura Estatal para
intervenir la tesorería municipal y no determina cuál es
su objetivo, alcance y límites materiales y temporales,
sino que se circunscribe a establecer la facultad para
realizar tal intervención, no hay elementos que
permitan determinar si es sólo de vigilancia o en grado
de administración, además de que tampoco puede
definirse cuál será su duración, ni cómo se llevará a
cabo, de manera que ante la incertidumbre jurídica de
tal situación, se torna vulnerable la libre administración
de la hacienda pública municipal, y debe estimarse
inconstitucional tal disposición”.
Controversia constitucional 327/2001. Félix Ismael

Germán Olivares, como presidente municipal de
Tecamac, Estado de México, en contra de los Poderes
Legislativo y Ejecutivo del mismo Estado. 8 de julio de
2003. Once votos. Ponente: José de Jesús Gudiño
Pelayo. Secretaria: María Amparo Hernández Chong
Cuy.
Tanto en el asunto del que derivó la tesis transcrita como en

el presente, la resolución de las cuestiones jurídicas planteadas
exige delimitar el alcance respectivo de las diferentes previsiones
constitucionales en juego: la necesaria fiscalización por parte de
las legislaturas estatales del ejercicio de los recursos públicos
realizado por los ayuntamientos, por un lado, y los principios que
dan cuerpo a la autonomía jurídica y financiera de los municipios,
por otro, para finalmente determinar la validez o invalidez de los
actos impugnados a partir de su respeto a las diferentes
exigencias que derivan de todas esas normas, y así como la
validez o invalidez de las normas jurídicas de desarrollo que
80
fundamentan dichos actos en los casos en que dichas normas

hayan sido impugnadas.
En el caso que nos ocupa, y por las razones que

expondremos a continuación, este Pleno se ve obligado a concluir
que el acuerdo reclamado no respeta las diferentes exigencias
que emanan de las disposiciones constitucionales mencionadas,
y por lo tanto debe ser declarado inválido.
La orden o acuerdo de la Comisión de Vigilancia de la

Contaduría Mayor de Hacienda del Congreso del Estado de
Oaxaca no goza del fundamento competencial requerido, ni sigue
los lineamientos legales que encauzan la actividad de
fiscalización que legítimamente puede ejercerse sobre el modo en
que los ayuntamientos aplican los recursos que conforman su
hacienda.
En efecto, tanto la Constitución Federal como la del Estado

de Oaxaca articulan el necesario respeto a la autonomía
municipal con la también necesaria supervisión de las finanzas
municipales por parte de las legislaturas estatales a través de dos
determinaciones básicas: la primera es que dicha supervisión no
puede adoptar cualquier forma, sino que debe materializarse
mediante un proceso de revisión de las cuentas públicas del
Municipio llevada a cabo por la Legislatura estatal; la segunda es
que la consecuencia de dicho proceso tampoco puede ser
cualquiera, sino que debe concretarse en la exigencia de las
81
responsabilidades correspondientes a los servidores públicos que

hayan incurrido en irregularidades.
De conformidad con estas coordenadas, la sección II del

artículo 46 de la Ley de Coordinación Fiscal establece, como
hemos visto, que una vez los municipios han recibido los recursos
provenientes de los fondos federales, y hasta su erogación total,
su supervisión corresponderá a las autoridades de control y
supervisión interna de los gobiernos de las Entidades Federativas
y a las autoridades de los Gobiernos Municipales según
corresponda, pero subraya que dicha supervisión y vigilancia “no
podrán implicar limitaciones ni restricciones, de cualquier índole,
en la administración y ejercicio de dichos Fondos”. El último
párrafo de la fracción IV de dicho artículo pone en evidencia la
falta de inserción legal de la retención unilateral de recursos como
aquella de la que ha sido objeto el Municipio actor al establecer
que “Las responsabilidades administrativas, civiles y penales en
que incurran los servidores públicos federales o locales por el
manejo o aplicación indebidos de los recursos de los Fondos a
que se refiere este Capítulo, serán determinadas y sancionadas
por las autoridades federales o locales, según corresponda
conforme a las etapas a que se refiere este artículo, de
conformidad con sus propias legislaciones.”
El artículo 6 de la Ley de la Contaduría Mayor de Hacienda

del Congreso de Oaxaca —norma a la que remite, como
acabamos de ver, el artículo 46 de la Ley de Coordinación Fiscal
para la concreción de los detalles que caracterizarán esa labor de
82
vigilancia y supervisión que en ningún caso puede conllevar

restricciones en la administración y ejercicio de los recursos—
deja claro, por otro lado, que la labor de esa dependencia debe
desembocar en la presentación de un informe de examen y
verificación de la Cuenta de la Hacienda Pública Municipal a la
Comisión de Vigilancia de la Contaduría Mayor de Hacienda
durante el segundo período de sesiones, la cual debe reflejar toda
irregularidad detectada en la administración de los recursos
municipales cualquiera que sea su proveniencia. Dicho informe
está destinado a constituir un elemento básico para que la
Legislatura ejerza la competencia prevista en la fracción XXIII del
artículo 59 de la Constitución local: “[r]evisar, fiscalizar y calificar
cada año, las cuentas de inversión de las rentas de los Municipios
del Estado y exigir, en su caso las responsabilidades
consiguientes”.
La segunda gran vertiente de la actividad de la Contaduría

Mayor de Hacienda, según su Ley reguladora, es la de señalar,
cuando proceda, responsabilidades a funcionarios o empleados y
promover, previo acuerdo de la Comisión de Vigilancia o del
Congreso del Estado, las acciones pertinentes. Así se subraya en
el siguiente precepto de dicha Ley:
“ARTÍCULO 22.- Si de la revisión de la Cuenta Pública

Estatal, de la de los Municipios o demás entidades,
objeto de fiscalización de esta ley, se determinaren
responsabilidades, el Contador Mayor de Hacienda,
previo acuerdo de la Comisión de Vigilancia o del
Congreso del Estado en su caso, promoverá el
ejercicio de las acciones que correspondan.”
83
Por otro lado, el Capítulo Sexto de la Ley mencionada,

titulado “De las responsabilidades”, pormenoriza los casos en que
pueden imponerse responsabilidades administrativas derivadas
de irregularidades en el cumplimiento de obligaciones contables y
financieras, y por daños y perjuicios inflingidos a la hacienda
pública estatal y municipal, así como el tipo de personas que
pueden incurrir en las mismas; el Capítulo Séptimo de ese mismo
cuerpo legal detalla las sanciones (amonestaciones, multas,
remociones de cargo) que la Contaduría Mayor de Hacienda
puede imponer “previo acuerdo con la Comisión de Vigilancia y la
Presidencia de la Gran Comisión del Honorable Congreso del
Estado” (artículo 29).
El proceder de la Legislatura demandada respecto de los

recursos federales de San Jacinto Amilpas fue, desde este punto
de vista, claramente irregular. Si bien no cabe duda de que el
Municipio actor estaba obligado a presentar mensualmente los
estados financieros y la documentación justificatoria del ejercicio
de los recursos federales a la Contaduría Mayor de Hacienda del
Congreso del Estado, la consecuencia de dicho incumplimiento
no podía ser la decisión unilateral de no entregar unos recursos
federales respecto de los cuales el Estado de Oaxaca es un mero
intermediario y que, en virtud de los principios de reserva de
fuentes de ingresos a los municipios e integridad de sus recursos
económicos, están afectos a la satisfacción de las
responsabilidades que los municipios tienen legal y
constitucionalmente atribuidas.
84
La actuación fiscalizadora de la Legislatura no respetó sus

normas organizativas y procesales internas, pues no se basó en
una tarea previa llevada a cabo por su Contaduría Mayor de
Hacienda que pueda ser equiparada a un proceso exhaustivo de
revisión de la cuenta pública municipal, ni observó los límites
propios de su propia condición de comisión parlamentaria, ni
desembocó en la consecuencia que la ley, como hemos visto,
anuda a la comisión de irregularidades que repercuten en daños
al erario público: la exigencia de responsabilidades a los
funcionarios públicos.
La Legislatura demandada arguye que su actuar en el caso

concreto está fundamentado en la fracción IX del artículo 6 de la
Ley Orgánica de la Contaduría Mayor de Hacienda, que, no está
de más reiterarlo, establece que la misma es competente para
“recibir de la Comisión de Vigilancia de la Contaduría Mayor de
Hacienda, la autorización para solicitar a la Secretaría de
Finanzas del Gobierno del Estado, la retención de recursos
financieros a los órganos de la Administración Pública a la que se
hace mención en la fracción quinta del presente artículo cuando el
manejo de su Hacienda no se haga en forma responsable”. Sin
embargo, como el tenor literal de esta disposición esclarece, bajo
su ámbito se encuentran exclusivamente los recursos que se
mencionan en la fracción V del mismo artículo, esto es, “los
subsidios concedidos a las dependencias y entidades de la
Administración Pública Estatal, a organismos auxiliares de la
Administración Pública, a los ayuntamientos, organismos
Paramunicipales, instituciones públicas o privadas y los
85
particulares, para verificar su aplicación conforme a los fines que

los originaron;”
Dicha disposición, por tanto, se aplica a un tipo de recursos

—los subsidios— cuya naturaleza es totalmente distinta a la de
aquellos que tienen que ver con lo que se debate en la presente
controversia. Como se desprende de la tesis que a continuación
se transcribe, que aunque proviene de un contexto jurídico y
procesal en el que las cuestiones relevantes eran muy distintas a
las que se barajan en la presente controversia, no deja de ser
ilustrativa, los subsidios son recursos que se otorgan de manera
en última instancia graciable, lo cual permite vincular a sus
receptores de modo especial en el contexto de una estructura de
derechos y obligaciones mutuas:
“Novena Época
Instancia: Segunda Sala
Gaceta
Tomo: X, Octubre de 1999
Tesis: 2a. CXXII/99
Página: 591
SUBSIDIOS. NATURALEZA JURÍDICA. Los subsidios

constituyen una atribución constitucional de la
autoridad legislativa y excepcionalmente del Ejecutivo
Federal en ejercicio de facultades reglamentarias,
consistente en una ayuda de carácter
predominantemente económico, que debe revestir las
características de generalidad, temporalidad y no
afectación a las finanzas públicas, con la finalidad de
apoyar las actividades económicas que para la
economía nacional sean de orden prioritario, así como
el estímulo a la organización de empresarios y
86
consumidores, la racionalización de la producción y la

creación de industrias de utilidad nacional, cuya
vigilancia y evaluación de resultados debe realizar el
Estado. En cuanto a actos de autoridad, los subsidios
se decretan unilateralmente, vinculando a los
gobernados, tanto a los beneficiarios directos o últimos
como a los terceros que eventualmente intervienen en
su aplicación, de modo que ésta al crearse situaciones
jurídicas concretas, da lugar a obligaciones de las
autoridades y derechos correlativos de los gobernados;
por lo tanto, aun cuando los subsidios tienen la
finalidad de otorgar un beneficio y no causar un
perjuicio a dichos gobernados, debe admitirse que al
crear una situación jurídica concreta para aquellos
terceros que intervienen en el procedimiento, éstos
pueden verse afectados por las determinaciones
correspondientes que modifiquen o revoquen un
subsidio sin la observancia de la normatividad
establecida en el decreto respectivo”.
Contradicción de tesis 134/98. Entre las sustentadas

por el Segundo Tribunal Colegiado en Materia
Administrativa del Tercer Circuito y el Cuarto Tribunal
Colegiado en Materia Administrativa del Primer
Circuito. 27 de agosto de 1999. Cinco votos. Ponente:
Sergio Salvador Aguirre Anguiano. Secretario: José
Carlos Rodríguez Navarro.
Nota: Esta tesis no constituye jurisprudencia pues no

contiene el tema de fondo que se resolvió.
Las aportaciones y participaciones federales, por el

contrario, son recursos de naturaleza federal cuya entrega está
prevista constitucionalmente y cuyo régimen de entrega y
aplicación está detalladamente regulado. La actuación de la
Legislatura de Oaxaca, en conclusión, no se proyectaba en el
caso de autos sobre recursos respecto de los cuales ella tenga la
87
posibilidad discrecional de instrumentar con vistas a la

consecución de determinados objetivos de política pública —
como ocurre con los subsidios— sino que incumbía a un tipo de
fuente de ingreso municipal respecto de la cual ella opera como
simple intermediario y que el Municipio actor tiene el derecho de
recibir íntegra y puntualmente.
El acto reclamado, en conclusión, es inconstitucional por

vulnerar los principios de reserva de fuentes de ingreso a los
municipios, integridad de los recursos económicos municipales y
—por lo que se refiere a las participaciones no entregadas— libre
administración de la hacienda municipal, y debe ser declarado
inválido.
2. De la anterior argumentación se desprende también que

los señalamientos que constituyen el segundo núcleo argumental
de la demanda son también fundados: el acuerdo cuya invalidez
se reclama carece de fundamentación y motivación, y vulnera la
garantía del Ayuntamiento actor a la audiencia previa. En sentido
estricto, no sería necesario entrar al análisis de estos
señalamientos, al sustentarse la invalidez de los actos
reclamados en las consideraciones anteriores; sin embargo, dada
la interrelación entre los dos tipos de vicios en la emisión del
acuerdo reclamado, nos referiremos también a ellos.
Aunque el actor alude a la existencia de un acto de privación

contrario a la garantía del debido proceso al no haber existido un
juicio seguido ante tribunales previamente establecidos, en el que
88
se hayan cumplido las formalidades del procedimiento, se le haya

oído y se la haya permitido aportar pruebas, y se haya decidido
de conformidad con leyes expedidas con anterioridad al hecho,
hay que entender que, en su condición de autoridad, de lo que
realmente se duele es de haber padecido los efectos de un acto
carente de fundamentación y motivación jurídica. Dado que no
estamos ante un caso en el que sea relevante la intervención de
un juez a los efectos de determinar la regularidad de un acto de
privación de derechos, sino ante un caso en el que hay una
autoridad que denuncia el incumplimiento de las reglas de
procedimiento de conformidad con las cuales deben actuar otras
autoridades, hay que entender que las argumentaciones del actor
se orientan en lo fundamental a denunciar la existencia de un acto
de autoridad carente de fundamentación y motivación, que lo deja
en estado de indefensión.
Nos encontramos, en otras palabras, ante señalamientos

que, en el contexto de las controversias constitucionales se han
denominado frecuentemente violaciones indirectas a la
Constitución: argumentos que giran en torno a cuestiones de
legalidad de las que sin embargo se hace derivar una vulneración
a los derechos y garantías contenidos en los artículos 14 y 16 de
la Constitución Federal. Como dejamos sentado en la
controversia constitucional 31/97, promovida por el Ayuntamiento
de Temixco (véase la tesis jurisprudencial 98/99), esta Suprema
Corte puede legítimamente analizar este tipo de argumentos,
pues el control de la regularidad constitucional que nos compete
ejercer autoriza el examen de todo tipo de violaciones a la
89
Constitución Federal, con independencia de que se relacionen de

manera mediata o inmediata con la norma fundamental, y con
independencia de que tengan que ver con la parte orgánica o
dogmática de la misma.
Lo que esta Suprema Corte debe analizar de manera

primordial para determinar si el acto o la norma impugnados en
una controversia contravienen los artículos citados de la
Constitución Federal, es cómo las normas legales (o las normas
de las constituciones locales) se han aplicado en el proceso de su
emisión a la luz de los elementos definitorios de las garantías y
derechos protegidos por dichos artículos constitucionales. Una
vez asegurado el respeto al contenido constitucionalmente
garantizado por los artículos 14 y 16 en sus diferentes
dimensiones, la aplicación de la ley constituye un ámbito sobre el
que despliegan sus competencias órganos y autoridades distintas
a esta Corte por la vía de las controversias constitucionales.
Pues bien, a los efectos de determinar si se han respetado

en el caso que nos ocupa las garantías de fundamentación y
motivación, debemos partir del hecho de que nos encontramos
ante la impugnación de actos que no trascienden de manera
directa a los particulares, sino que se verifican exclusivamente en
ámbitos internos de gobierno, y en tal hipótesis, las citadas
garantías gozan de una traslación particular. Así se refleja en la
siguiente tesis jurisprudencial:
“Novena Época
90
Instancia: Pleno
Gaceta
Tomo: XI, Abril de 2000
Tesis: P./J. 50/2000
Página: 813
FUNDAMENTACIÓN Y MOTIVACIÓN. SU
CUMPLIMIENTO CUANDO SE TRATE DE ACTOS
QUE NO TRASCIENDAN, DE MANERA INMEDIATA,
LA ESFERA JURÍDICA DE LOS PARTICULARES.
Tratándose de actos que no trascienden de manera
inmediata la esfera jurídica de los particulares, sino que
se verifican sólo en los ámbitos internos del gobierno,
es decir, entre autoridades, el cumplimiento de la
garantía de legalidad tiene por objeto que se respete el
orden jurídico y que no se afecte la esfera de
competencia que corresponda a una autoridad, por
parte de otra u otras. En este supuesto, la garantía de
legalidad y, concretamente, la parte relativa a la debida
fundamentación y motivación, se cumple: a) Con la
existencia de una norma legal que atribuya a favor de
la autoridad, de manera nítida, la facultad para actuar
en determinado sentido y, asimismo, mediante el
despliegue de la actuación de esa misma autoridad en
la forma precisa y exacta en que lo disponga la ley, es
decir, ajustándose escrupulosa y cuidadosamente a la
norma legal en la cual encuentra su fundamento la
conducta desarrollada; y b) Con la existencia
constatada de los antecedentes fácticos o
circunstancias de hecho que permitan colegir con
claridad que sí procedía aplicar la norma
correspondiente y, consecuentemente, que justifique
con plenitud el que la autoridad haya actuado en
determinado sentido y no en otro. A través de la
primera premisa, se dará cumplimiento a la garantía de
debida fundamentación y, mediante la observancia de
la segunda, a la de debida motivación”.
Controversia constitucional 34/97. Poder Judicial del

Estado de Guanajuato. 11 de enero de 2000.
91
Unanimidad de diez votos. Impedimento legal: Mariano

Azuela Güitrón. Ponente: Sergio Salvador Aguirre
Anguiano. Secretarios: Eduardo Ferrer Mac Gregor
Poisot y Mara Gómez Pérez.
Dichos criterios pueden ser desglosados con más detalle de

la siguiente manera:
1) Debe existir una norma legal que otorgue a la autoridad

emisora la facultad de actuar en un determinado sentido. Debe
respetarse, en otras palabras, la delimitación constitucional y legal
de la esfera competencial de las distintas autoridades.
2) La autoridad debe desplegar su actuación en la forma en

la que dispone la ley. Este criterio obliga a analizar si las
autoridades demandadas en una controversia han respetado
todos y cada uno de los pasos fundamentales del proceso
legislativo aplicable para la adopción del acto o de la norma
impugnados. Además, las autoridades demandadas deben haber
desplegado la actividad necesaria para dar cumplimiento a los
requisitos o condiciones adicionales que establezca la legislación
aplicable a la emisión del acto o de la norma bajo examen. Esta
Corte debe circunscribirse a la comprobación de que las
autoridades desplegaron las actuaciones necesarias para dar
cumplimiento a la ley, de modo que su actuar no pueda
considerarse arbitrario de conformidad con la normativa aplicable,
sin anular la capacidad de apreciación que la ley otorgue a las
autoridades competentes ni llevar a esta Suprema Corte a
92
subrogarse en el papel de aquellas autoridades que tienen

competencia para aplicar la ley en el caso concreto o de aquellas
a quien compete ejercer el control de mera legalidad el acto o
norma impugnados.
3) Deben existir los antecedentes fácticos o circunstancias

de hecho que permitan colegir que procedía aplicar las normas
correspondientes y, consecuentemente, que está justificado que
la autoridad haya actuado en el sentido en el que lo hizo. Si el
primer criterio está encaminado a asegurar que existan normas
que den cobertura competencial a la actuación de la autoridad
pública, el presente exige que se den los supuestos de hecho
necesarios para activar el ejercicio de esas competencias.
En algunos casos, cuando los actos reclamados, aun con

haber ocurrido en el plano de relaciones entre autoridades,
trascienden de manera indubitada a la esfera externa a las
mismas, la intensidad de la motivación exigible puede sufrir
modulaciones; sin embargo, dado que el contexto del presente
caso es el plano de las relaciones entre autoridades públicas,
deben aplicarse los estándares ordinarios.
Pues bien, a la vista de las constancias de autos hay que

concluir que el acuerdo impugnado y sus actos de ejecución
carecen de toda motivación y fundamentación en el sentido
descrito. No se aprecia ni la existencia de una base competencial
adecuada para la orden de la Comisión de Vigilancia del
Congreso del Estado de Oaxaca, ni la concurrencia de la
93
hipótesis fáctica necesaria para desplegar las normas en las que

se basó, ni el seguimiento de los procedimientos preceptivos.
Así, y tal y como ha quedado expuesto en el considerando

anterior, la fracción IX del artículo 6 de la Ley Orgánica de la
Contaduría Mayor de Hacienda del Estado de Oaxaca, no
constituye una base competencial adecuada para proceder a las
retenciones de recursos federales de que fue objeto el
Ayuntamiento de San Jacinto Amilpas, pues el mismo se refiere a
la recepción de una autorización para solicitar la retención de
recursos financieros a los que se hace mención en la fracción V
de ese artículo, la cual se refiere a la verificación de “los subsidios
concedidos a las dependencias y entidades de la Administración
Pública estatal, a organismos auxiliares de la Administración
Pública, a los ayuntamientos, organismos Paramunicipales,
instituciones públicas o privadas, y los particulares, para verificar
su aplicación conforme a los fines que los originaron”.
Dicho artículo, por lo tanto, no provee ni a la Comisión de

Vigilancia de la Contaduría Mayor de Hacienda ni a esta última la
competencia para retener recursos federales a los municipios en
los casos en que estos incumplan con sus obligaciones de
comprobación de gasto, ni dicha competencia se encuentra en
otros artículos de ese o de otros cuerpos legales. Sí existen,
como hemos detallado en la primera parte del presente
considerando, bases competenciales para que la Legislatura,
sobre la base de la actividad desarrollada por la Contaduría
Mayor de Hacienda y por la Comisión de Vigilancia de la misma,
94
fiscalice con profundidad el ejercicio de los recursos públicos por

parte de los municipios, en ningún caso para emitir una orden
unilateral de retención de recursos federales ante omisiones
documentales como aquellas en las que el actor en la presente
controversia incurrió.
De ahí que sea obvio que tampoco se da una

correspondencia entre la hipótesis fáctica que caracteriza el
presente asunto y los supuestos de hecho de las normas que se
invocan por parte de las autoridades demandadas, ni hay un
seguimiento del procedimiento legalmente previsto. Para
reaccionar ante los incumplimientos señalados, como ha quedado
señalado anteriormente, debían desplegarse todas las actividades
que caracterizan al proceso de revisión de la cuenta pública
municipal, y debía impulsarse, en su caso, un procedimiento de
exigencia de responsabilidades a los servidores públicos a quien
las irregularidades fueran imputables, de conformidad con lo
dispuesto por la Constitución local, la Ley de Coordinación Fiscal,
la ley de Coordinación Fiscal para el Estado de Oaxaca, la Ley del
Poder Legislativo del Estado de Oaxaca, la Ley de la Contaduría
Mayor de Hacienda del Congreso del Estado, y en su caso, la Ley
de Responsabilidades de los Servidores Públicos del Estado de
Oaxaca. Nada de ello, sin embargo, se hizo, sino que una
Comisión parlamentaria dirigió una orden lisa y llana a la
Secretaría de Finanzas, dependiente de otra rama del poder
público, para que retuviera sin más trámite los recursos federales
de un Municipio hasta nuevo aviso.
95
Finalmente, tampoco se cumplió con la garantía de

audiencia. Como se desprende de jurisprudencia reiterada de
esta Suprema Corte, esta garantía, contenida en el artículo 14
constitucional, impone a las autoridades la obligación de, con
anterioridad al dictado de un acto de privación, cumplir una serie
de formalidades procedimentales esenciales, necesarias para
mostrar que el acto de autoridad no se basa en consideraciones
arbitrarias, sino en la estricta observancia del marco jurídico que
lo rige. En particular, la garantía de audiencia obliga a: 1)
comunicar a los afectados la existencia de un procedimiento cuya
culminación puede afectar sus intereses; 2) referirles las
cuestiones que se tratarán o debatirán en el mismo; 3) darles
oportunidad de expresar su opinión al respecto y de presentar
pruebas en apoyo de sus afirmaciones; y 4) obtener una
resolución final en la que se resuelvan las cuestiones planteadas.
Aunque la jurisprudencia en torno a la garantía de audiencia

se ha desarrollado fundamentalmente en referencia a la situación
de aquellos ciudadanos afectados por actos de autoridades
judiciales o administrativas, también existen casos en los que esta
Suprema Corte ha tenido la oportunidad de precisar algunas de
las ocasiones en las que tiene sentido hablar del respeto al
derecho de audiencia de un Municipio, o de sus integrantes. Por
ejemplo, al resolver la controversia constitucional 9/2000, esta
Corte afirmó que los ayuntamientos deben ser oídos antes de que
se inicie un procedimiento que pueda afectar su integración o su
esfera de atribuciones, como sucede cuando se abre un
procedimiento de responsabilidad equiparado a juicio político
96
instruido contra su Presidente. En la controversia constitucional

2/2000, por su parte, establecimos que previamente a la
declaración de desintegración de un Ayuntamiento debe
otorgarse a los afectados el derecho de audiencia y defensa, el
cual debe considerarse como aquel que comunica a sus
integrantes el inicio del trámite, les provee la oportunidad de
ofrecer y desahogar pruebas y de verter alegaciones a la vista de
los elementos que pueden conducir a su desintegración, a fin de
obtener, al emitirse la determinación correspondiente, un
pronunciamiento específico sobre sus planteamientos. En la
controversia 11/2004 establecimos que dicho derecho debe
concederse también a los Ayuntamientos afectados por el
proceso de creación de un nuevo Municipio.
De lo anterior se desprende que el derecho de audiencia

cobra relevancia en las relaciones entre municipios y otras
autoridades públicas cuando: 1) los primeros no despliegan en el
caso concreto potestades de imperio, sino que se constituyen en
sujetos sobre los que recae el ejercicio de las potestades de
imperio de otras autoridades públicas; y 2) quedan afectadas sus
competencias o intereses institucionales básicos.
Es evidente, por lo tanto, que el actor no fue informado del

inicio de un procedimiento que sin duda afectaba sus intereses y
que podría eventualmente concluir con actos con incidencia
sobre la hacienda municipal, no tuvo oportunidad de defenderse
y hacer valer sus puntos de vista, y se vio bajo los efectos de
97
hechos consumados sin haber sido tomado realmente en cuenta

en momento alguno.
En esas condiciones y por todo lo argumentado, procede

declarar fundados los conceptos de invalidez hechos valer en la
presente controversia constitucional y declarar inválida la orden o
acuerdo emitido el veintiocho de julio por la Comisión Permanente
de Vigilancia de la Contaduría Mayor de Hacienda, situada dentro
del entramado institucional del Congreso del Estado y las
retenciones a que dio origen.
Determinado lo anterior, sin embargo, es preciso subrayar

que, tal y como han destacado las autoridades demandadas en
diversas oportunidades a lo largo del procedimiento, el Municipio
actor ha recibido transferencias de fondos relacionadas
precisamente con aquellos conceptos que le fueron retenidos en
el ejercicio de dos mil cuatro por la Secretaría de Finanzas a
petición de la Comisión de Vigilancia de la Contaduría Mayor de
Hacienda.
Por lo que se refiere a las aportaciones federales, de las

copias certificadas de los recibos de pago enviados por el
Gobernador del Estado se aprecia que el Ayuntamiento actor
recibió los montos de las Aportaciones para el Fortalecimiento de
los Municipios correspondientes a los meses de enero a octubre
del dos mil cuatro, y los montos de las Aportaciones para la
Infraestructura Social Municipal correspondientes a los meses de
enero a octubre, meses en los que es procedente su entrega de
98
conformidad con lo dispuesto en el artículo 32 de la Ley de

Coordinación Fiscal (véanse las fojas 192 a 201 y 182 a 191,
respectivamente, del expediente).
Asimismo, las copias certificadas de recibos aportadas por

las demandadas muestran que el Ayuntamiento de San Jacinto
Amilpas recibió las cantidades correspondientes a las
participaciones para los meses de enero a octubre del dos mil
cuatro (fojas 156 a 175 del expediente) Finalmente, también
constan en el expediente copias certificadas de recibos de pago
en los que se reflejan entregas por concepto de tres ajustes
cuatrimestrales relacionados con las participaciones (176 a 178
del expediente).
En todos estos documentos constan los sellos de

conformidad y firmas de las autoridades municipales: Presidente
Municipal, Síndico Municipal, Regidor de Hacienda y Tesorero
Municipal de San Jacinto Amilpas. Estas documentales no han
sido impugnadas por el Ayuntamiento actor en ninguna etapa
procesal, por lo que procede reconocerles plenos efectos
probatorios.
En autos no obran constancias de los recibos de pagos

realizados por concepto de participaciones y de aportaciones para
el fortalecimiento de los municipios en los dos últimos meses del
dos mil cuatro: noviembre y diciembre. Sin embargo, no por ello
debemos arribar a la conclusión de que dichos pagos no se
99
efectuaron en la realidad, toda vez que existen elementos que

nos obligan a derivar lo contrario.
Así, y en primer lugar, corre agregado al expediente el oficio

LVIII/I/274/04, de cuatro de noviembre de dos mil cuatro, emitido
por el Presidente de la Comisión de Vigilancia de la Contaduría
Mayor de Hacienda y dirigido a la Secretaría de Finanzas del
Gobierno del Estado, por el que se acuerda la liberación de los
recursos de los ramos generales 28 y 33 autorizados en el
ejercicio del dos mil cuatro (foja 211 del expediente), al haber
presentado parcialmente el Ayuntamiento actor la documentación
comprobatoria del ejercicio de sus recursos. En segundo lugar,
por auto de quince de diciembre, el Ministro Instructor, en
respuesta a la solicitud formulada por la Legislatura Local para
que se sobreseyera en el juicio al haberse liberado los recursos
retenidos al actor, dio vista al Ayuntamiento de San Jacinto
Amilpas para que en un plazo de cinco días a partir de que la
notificación del acuerdo surtiera efectos, manifestara lo que a su
derecho conviniera; el actor no señaló en esa oportunidad
ninguna irregularidad en la entrega de los montos que le
correspondían en esos dos meses.
Pero en tercer lugar, y de modo más significativo, las

constancias aportadas por las partes muestran que las omisiones
de entrega de los recursos correspondientes a los meses de
septiembre y octubre fueron corregidas en los primeros días del
mes de noviembre. Así en las fojas 164 a 165 y 174 a 175 se
reflejan pagos de participaciones federales: el tres de noviembre
100
se pagaron las cantidades correspondientes al mes de octubre, y

el cinco del mismo mes se entregaron las correspondientes a
septiembre; en las fojas 190 a 191, se observan pagos de
Aportaciones para la Infraestructura Social Municipal: tres de
noviembre las relativas al mes de octubre y el cinco de noviembre
las relativas al mes de septiembre; y finalmente, en las fojas 200 a
201, se constatan pagos de Aportaciones para el Fortalecimiento
de los Municipios: el tres de noviembre las correspondientes al
mes de octubre, y el cinco de noviembre las correspondientes a
septiembre.
Sin embargo, la inequívoca existencia de estos reintegros no

implica que hayan cesado totalmente los efectos del acto
reclamado, lo cual llevaría a la necesidad de sobreseer la
controversia sobre la base de lo dispuesto en la fracción II del
artículo 20, en conexión con la fracción V del artículo 19 de la Ley
Reglamentaria de la materia.
En efecto, la existencia de los reintegros mencionados no

deja la esfera jurídica y patrimonial del Ayuntamiento actor en el
estado en que se hallaría si las omisiones en la entrega de los
recursos federales no se hubieran producido, pues es evidente
que se infligió un daño a la misma del que no ha sido totalmente
resarcida.
Como subrayamos al resolver la controversia constitucional

5/2004, interpuesta por el Municipio de Purépero, Michoacán, en
el contexto del sistema de financiamiento municipal debe tenerse
101
en cuenta que, cuando las autoridades a quien la Constitución o

las leyes imponen el deber de satisfacer ciertas cantidades de
recursos a otras omiten el pago de las mismas, o lo hacen
tardíamente, someten estas últimas a un perjuicio doble: en
primer lugar, les inflige el daño ligado a la pérdida del poder
adquisitivo de las cantidades que les corresponden; y en segundo
lugar, las somete a los graves inconvenientes derivados de la
imposibilidad de destinar dichos recursos a los rubros que
corresponden en el momento previsto, de acuerdo con la
normativa aplicable y en armonía con sus necesidades colectivas.
Por ello, la legislación que disciplina el sistema de

financiamiento municipal en la República Mexicana da
especificidad al principio general de derecho según el cual, quien
causa un daño está obligado a repararlo, y según el cual la
reparación de ese daño debe tender a colocar al lesionado en la
situación en la que se encontraba antes de que se produjera el
hecho lesivo, lo cual se traduce en el deber de pagar una
indemnización moratoria cuando el daño se identifica con la falta
de pago de una cantidad ya líquida y exigible. Tal deber es
explicitado en el caso de las participaciones por el artículo 6 de la
Ley de Coordinación Fiscal; en el caso de las aportaciones se
deriva directamente del principio de integridad de los recursos
económicos municipales. Una vez determinados los recursos que
habrán de integrar la hacienda municipal, pues, no puede decirse
que haya verdadero cumplimiento de la obligación de transferirlos
hasta que los municipios reciben las cantidades correspondientes
102
en su valor real, es decir, junto con los intereses generados

cuando se ha producido una retención indebida.
De la controversia arriba citada derivó la siguiente tesis:
“Novena Época
Instancia: Pleno
Gaceta
Tomo: XIX, Junio de 2004
Tesis: P./J. 46/2004
Página: 883
RECURSOS FEDERALES A LOS MUNICIPIOS.

CONFORME AL PRINCIPIO DE INTEGRIDAD DE
SUS RECURSOS ECONÓMICOS, LA ENTREGA
EXTEMPORÁNEA GENERA INTERESES. La reforma
de mil novecientos noventa y nueve al artículo 115 de
la Constitución Federal consolidó la autonomía del
Municipio, configurándolo como un tercer nivel de
gobierno con un régimen competencial propio y
exclusivo. La Constitución, sin embargo, no le atribuye
potestad legislativa en materia impositiva, como vía
para proveerle de los recursos necesarios para hacer
frente a dichas competencias y responsabilidades. Así,
la fracción IV del mencionado artículo prevé el
concepto de hacienda municipal y hace una
enumeración no exhaustiva de los recursos que habrán
de integrarla; su segundo párrafo establece garantías
para que la Federación y los Estados no limiten,
mediante exenciones o subsidios, el flujo de recursos
que deben quedar integrados a la hacienda municipal;
finalmente, el último párrafo de la citada fracción
subraya que los recursos que integran la hacienda
municipal serán ejercidos en forma directa por los
Ayuntamientos. De la interpretación sistemática de la
fracción IV, en el contexto general del artículo 115 -que
pone a cargo exclusivo de los Ayuntamientos la
prestación de un número importante de funciones y
103
servicios públicos-, puede concluirse que nuestra

Constitución ha consagrado implícitamente el principio
de integridad de los recursos económicos municipales.
La Constitución, en otras palabras, no solamente ha
atribuido en exclusividad una serie de competencias a
los Municipios del país, sino que ha garantizado
también que los mismos gozarán de los recursos
económicos necesarios para cumplir con dichas
responsabilidades constitucionales. Por ello, una vez
que la Federación decide transferir cierto tipo de
recursos a los Municipios con la mediación
administrativa de los Estados, hay que entender que el
artículo 115 constitucional garantiza a dichos
Municipios su recepción puntual y efectiva, porque la
facultad constitucional exclusiva de programar y
aprobar el presupuesto municipal de egresos de la que
gozan presupone que deben tener plena certeza
acerca de sus recursos. Si la Federación y los Estados,
una vez que han acordado la transferencia de ciertos
recursos a los Municipios, incumplen o retardan tal
compromiso los privan de la base material y económica
necesaria para ejercer sus obligaciones
constitucionales y violan el artículo 115 de la
Constitución Federal; por tanto, la entrega
extemporánea de dichos recursos genera los intereses
correspondientes”.
Controversia constitucional 5/2004. Ayuntamiento del

Municipio de Purépero, Estado de Michoacán. 8 de
junio de 2004. Unanimidad de nueve votos. Ausentes:
Margarita Beatriz Luna Ramos y Humberto Román
Palacios. Ponente: José Ramón Cossío Díaz.
Secretario: Juan Carlos Roa Jacobo.
Por tanto, aunque efectivamente sea el caso que los

recursos no entregados como consecuencia de los actos
reclamados fueron nominalmente reintegrados, lo cierto es que
algunos de sus efectos gravosos subsisten, pues el menoscabo
104
que experimentó la hacienda municipal de San Jacinto Amilpas

no ha sido resarcido en su integridad.
En otras palabras, el objeto y materia de la controversia

constitucional no se limita al examen de la validez de la norma o
acto impugnado, sino que se extiende al examen de los efectos
que éstos hayan podido producir. Los efectos de una norma o
acto, pueden ser, claro está, estrictamente jurídicos y, cuando los
mismos cesan, se puede concluir válidamente que cesaron los
efectos del acto impugnado y que la controversia se ha quedado
sin materia. Pero las normas o actos reclamados pueden también
tener efectos materiales que incidan en el entorno material o el
patrimonio de todas o alguna de las partes en litigio, y entonces la
cesación de efectos no se produce hasta que dicho entorno
material y patrimonial vuelve al estado en el que se encontraba
antes del acto que los afectó, o cuando se haya reparado el daño
que hubieran sufrido.
En el caso de autos, el Ayuntamiento actor reclama un

acuerdo de la Legislatura de Oaxaca que tuvo por efecto material
que el Municipio de San Jacinto Amilpas recibiera finalmente
cantidades cuyo valor adquisitivo no era equivalente al que
hubiera tenido la cantidad programada si su entrega hubiera sido
puntual. Además, el acto reclamado obstaculizó el ejercicio de sus
atribuciones constitucionales e irrogó al Estado de Oaxaca los
beneficios ligados a la retención, durante determinado lapso, de
recursos que no le correspondían.
105
Por ello, y de conformidad con las previsiones de la

fracciones IV del artículo 41 de la Ley Reglamentaria de las
Fracciones I y II del artículo 105 de la Constitución de los Estados
Unidos Mexicanos, según la cual la sentencias deberán contener
“los alcances y efectos de la sentencia fijando con precisión, en
su caso, (…) todos aquellos elementos necesarios para su plena
eficacia en el ámbito que corresponda”, esta Suprema Corte debe
condenar al Ejecutivo demandado a satisfacer los intereses
generados por las cantidades correspondientes a participaciones
y aportaciones federales, indebidamente retenidas en esos dos
meses y reintegradas al actor el día trece de septiembre de ese
mismo año, como única vía para que se reconozca en el caso
concreto la fuerza normativa de las normas constitucionales que
han sido violadas, y en particular el principio de recepción íntegra
de los recursos constitucionalmente reservados a las haciendas
municipales.
NOVENO. A los efectos anteriores, este Pleno procede a

instruir al Poder Ejecutivo del Estado de Oaxaca para que en un
plazo no mayor a treinta días hábiles contados a partir del día
siguiente a aquél en que sea notificado de esta resolución,
entregue al Municipio actor el importe correspondiente a los
intereses generados por el retraso en la entrega de las
aportaciones y participaciones federales que le correspondían al
Municipio de San Jacinto Amilpas en los meses de septiembre y
octubre de dos mil cuatro.
106
Los citados intereses deberán calcularse sobre las

cantidades correspondientes las participaciones y aportaciones
federales indebidamente retenidas en esos dos meses y
reintegradas al actor en los primeros días de noviembre,
aplicando la tasa de recargos establecida por el Congreso de la
Unión para los casos de pago a plazos de contribuciones, y
atendiendo al plazo durante el cual se efectuó la citada retención.
Por lo expuesto y fundado,

SE RESUELVE:
PRIMERO. Se sobresee en la presente controversia en los

términos precisados en el séptimo considerando de esta
resolución.
SEGUNDO. Con la salvedad anterior, es procedente y

fundada la presente controversia constitucional.
TERCERO. Se concede al Poder Ejecutivo del Estado de

Oaxaca un plazo de treinta días hábiles contados a partir del día
siguiente a aquél en que le sea notificado este fallo, para que dé
cumplimiento a la presente ejecutoria, en los términos y para los
efectos precisados en el último considerando de la misma.
Notifíquese, haciéndolo por medio de oficio a las partes. En

su oportunidad, archívese el expediente.
107
Así lo resolvió el Tribunal Pleno de la Suprema Corte de Justicia

de la Nación en sesión celebrada el ocho de octubre de dos mil siete,
puesto a votación el proyecto, se aprobó por unanimidad de diez votos
de los señores Ministros Aguirre Anguiano, Cossío Díaz, Luna Ramos,
Franco González Salas, Góngora Pimentel, Gudiño Pelayo Azuela
Güitrón, Sánchez Cordero de García Villegas, Silva Meza y Presidente
Ortiz Mayagoitia; el señor Ministro Gudiño Pelayo formuló salvedades
respecto de algunas de las consideraciones y reservó su derecho de
formular voto concurrente.
El señor Ministro Presidente Guillermo I. Ortiz Mayagoitia declaró

que el asunto se resolvió en los términos propuestos y, de
conformidad con lo dispuesto en el artículo 44, primer párrafo de la
Ley Reglamentaria de las fracciones I y II del Artículo 105 de la
Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos, ordenó que la
resolución se publique en el Semanario Judicial de la Federación y su
Gaceta.
No asistió el señor Ministro Sergio A. Valls Hernández, por estar

haciendo uso de vacaciones, en virtud de haber integrado Comisiones
de Receso. Doy fe.
Firman los señores Ministros Presidente y Ponente, con el

Secretario General de Acuerdos, que autoriza y da fe.
MINISTRO PRESIDENTE:
GUILLERMO I. ORTIZ MAYAGOITIA.
108
MINISTRO PONENTE:
JOSÉ RAMÓN COSSÍO DÍAZ.
SECRETARIO GENERAL DE ACUERDOS:
LIC. JOSÉ JAVIER AGUILAR DOMÍNGUEZ.
Esta hoja forma parte de la Controversia Constitucional 96/2004, promovida por el.
Municipio de San Jacinto Amilpas, Estado de Oaxaca. Fallada el ocho de octubre de dos
mil siete, en el sentido siguiente: PRIMERO. Se sobresee en la presente controversia en
los términos precisados en el séptimo considerando de esta resolución. SEGUNDO. Con
la salvedad anterior, es procedente y fundada la presente controversia constitucional.
TERCERO. Se concede al Poder Ejecutivo del Estado de Oaxaca un plazo de treinta días
hábiles contados a partir del día siguiente a aquél en que le sea notificado este fallo, para
que dé cumplimiento a la presente ejecutoria, en los términos y para los efectos
precisados en el último considerando de la misma. Conste
FMPG/dgs
109

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CONTROVERSIA CONSTITUCIONAL

MINISTRO PONENTE: JOSÉ RAMÓN COSSÍO DÍAZ.

México, Distrito Federal. Acuerdo del Tribunal Pleno de la

V I S T O S para resolver los autos de

PRIMERO. Por escrito presentado el veintidós de octubre de

Los actos impugnados son los siguientes:

 El acto de la Comisión Permanente de Vigilancia de la

 Los oficios o solicitudes verbales y escritas por medio

por concepto de participaciones y aportaciones

 El oficio PL/CMH/1049/2004, expedido el veinticuatro

 La ejecución de las solicitudes de la Contaduría Mayor

Las entidades o poderes contra los cuales se endereza la

 El Poder Legislativo del Estado de Oaxaca, a través

 El Poder Ejecutivo del Estado de Oaxaca, a través de

SEGUNDO. La parte actora manifestó como antecedentes

a) El Municipio actor empieza por describir el concepto,

b) En el mes de septiembre de dos mil cuatro, señala, la

c) El treinta de septiembre del dos mil cuatro, los integrantes

a la siguiente administración municipal, pues aunque en las

La parte actora dice desconocer el nombre de los

El Ayuntamiento actor afirma que, ante tal situación, se dio a

La omisión de pago de las cantidades referidas se reiteró

Fue hasta el cuatro de octubre del dos mil cuatro cuando el

TERCERO. A continuación se sintetizan los conceptos de

a) El proceder de las autoridades demandadas vulnera en

Coordinación Fiscal para el Estado de Oaxaca; y el 3 y 182 de la

El actor vincula las anteriores violaciones legales con el

El federalismo fiscal también ha estado sujeto a un proceso

sistematización, dio origen al Sistema Nacional de Coordinación

El actor recuerda el sistema de división competencial entre

establecerán las contribuciones sobre la propiedad inmobiliaria,

Respecto de los demás posibles objetos de contribución,

En 1997, a la citada ley se le adicionó un Capítulo V,

A continuación, el actor destaca que la Constitución

b) Sobre esa base y desde el análisis de los artículos 2,

El actor destaca que la intervención del Estado de Oaxaca

económicos municipales, violentando además el Sistema Federal

En su segundo concepto de invalidez, el Municipio actor

a) En primer lugar, señala que el artículo 14 constitucional

El actor destaca que la interpretación sistemática de los

Estado de Oaxaca, y la Ley General de Ingresos Municipales del

Así, en lo referente a las participaciones, la excepcionalidad

En el caso de las aportaciones, el artículo 32, segundo

accesorios no serán embargables, ni los gobiernos

El actor señala que no se está en ningún caso de excepción

A continuación señala el actor que, suponiendo sin conceder

El Municipio actor señala que hasta el momento no ha sido

cuestiones debatidas, sin que pueda considerarse por tanto que

Suponiendo sin aceptar que tal procedimiento hubiera

Comisión de Vigilancia de la Contaduría Mayor de Hacienda la

En el caso concreto, el Ayuntamiento no ha sido llamado a

b) Finalmente, el actor argumenta que, por las causas

procedimiento. Los actos reclamados no están debidamente

Los oficios identificados en el apartado de actos reclamados

CUARTO.- Los preceptos de la Constitución Política de los

QUINTO. Por acuerdo de veintiséis de octubre de dos mil

SEXTO. Por auto de veintiséis de octubre de dos mil cuatro,

reclamados, los elementos probatorios exhibidos y las

SÉPTIMO. Por escrito presentado en la Oficina de

Por auto de once de noviembre de dos mil cuatro, el

323/2004-PL y designó al Ministro José de Jesús Gudiño Pelayo

En sesión de dos febrero de dos mil cinco, la Primera Sala

Esta Primera Sala sostuvo que lo alegado por la recurrente