Libro Transitar 3 Libro Digital

Transitar el territorio 3
Encuentros que transforman

Serie Instituto Praxis/Maestría DT
Transitar el territorio 3
Encuentros que transforman
Edición y compilación:
María Eugenia Padrón y Pablo Costamagna
2022
PRAXIS
Instituto de Investigaciones Tecnológicas
y Sociales para el Desarrollo Territorial
Universidad Tecnológica Nacional
– Facultad Regional Rafaela
UTN – FRRA
[6]
Chapter 01 [7]
Transitar el territorio 3 : encuentros que transforman / Alejandro Castagno... [et al.] ;

compilación de María Eugenia Padrón ; Pablo Costamagna ; editado por Fernando
Cejas. - 1a ed. - Ciudad Autónoma de Buenos Aires : edUTecNe, 2022.
Libro digital, PDF
Archivo Digital: descarga y online
ISBN 978-987-8992-01-3
1. Ordenamiento Territorial. 2. Participación Ciudadana. 3. Inserción Laboral. I.
Castagno, Alejandro. II. Padrón, María Eugenia, comp. III. Costamagna, Pablo,
comp. IV. Cejas, Fernando, ed.
CDD 307.14
Universidad Tecnológica Nacional – Facultad Regional Rafaela

Decano: Ing. Oscar David
Vicedecano: Ing. Osvaldo Frund
Secretario Académico: Ing. Eduardo Duelli
PRAXIS Instituto de Investigaciones

Director: Dr. Pablo Costamagna
Área de publicaciones: Mag. María Eugenia Padrón
Maestría en Desarrollo Territorial

Director: Dr. Pablo Costamagna
Vicedirectora: Mag. Romina Rébola
Contactos
www.mdt.frra.utn.edu.ar
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mdt@frra.utn.edu.ar
Bv. Roca 989 – Rafaela (Santa Fe)
Tel.: 03492 429422
Diseño y maquetación: Martín Peralta
[7]
[8] StockInDesign Press
Índice
Introducción [ 10 ]
Un estudio de la sostenibilidad plural de la empresa recuperada

La Cabaña desde la mirada territorial [ 15 ]
Alejandro Castagno
La producción de naturaleza como estrategia de desarrollo

territorial en la provincia de Corrientes [ 29 ]
Lisando Braillard Poccard
El agente de desarrollo territorial. El caso del Parque Tecnológico

Industrial del Cerro [ 43 ]
María José Garmendia
Estrategias para la inserción laboral de mujeres: aprendizajes

a partir del análisis de una política pública local desde la
perspectiva de género [ 62 ]
Josefina Parra
Participación ciudadana y desarrollo territorial.

El caso Rafaela Evalúa [ 77 ]
Amalia Galantti
[8]
Chapter 01 [9]
Actores y prácticas en el desarrollo territorial. Un estudio sobre

las representaciones y comportamientos del empresariado
metalmecánico de Rafaela [ 90 ]
Fabio Abrate
El rol de las agencias en el desarrollo territorial. La experiencia

de la Agencia de Desarrollo de la ciudad de Rafaela
(ACDICAR) [ 109 ]
Daiana Cardoso
Asociativismo para la internacionalización y el desarrollo

territorial [ 123 ]
Omar Ángel Perotti
Agricultura familiar y soberanía alimentaria: el rol de las políticas

públicas en el pasaje de lo visible a lo viable [ 140 ]
Astrid Schvarzstein
Rafaela Más Sustentable: comunicación y sistematización

de experiencias. Aprendizajes sobre una política ambiental
territorial [ 154 ]
Eleonora Spinelli
[9]
[ 10 ] Eugenia
María StockInDesign Press Costamagna
Padrón y Pablo
Introducción
Iniciamos este volumen de la saga Transitar el territorio con
el entusiasmo de un nuevo comienzo y, a su vez, sumando los
aprendizajes ya construidos colectivamente en los dos números
anteriores.
El primero fue Transitar el territorio. Reflexiones desde el

proceso de formación en desarrollo territorial coordinado por
Gabriela Andretich y publicado en el 2019 en la serie Territorio
(Orkestra, Instituto Vasco de Competitividad y el Instituto Praxis de
la Universidad Tecnológica Nacional Facultad Regional Rafaela). El
segundo, Transitar el territorio 2. Procesos de diálogo en desarrollo
territorial de la Serie Instituto Praxis/MDT, fue coordinado por María
Eugenia Padrón y Fabiana Ciabattari y publicado en el año 2021.
Al igual que aquellos, este tercer Transitar (…) reúne debates

y experiencias sistematizadas en las investigaciones llevadas
adelante como tesis finales de la Maestría en Desarrollo Territorial
de la Universidad Tecnológica Nacional, Facultad Regional
Rafaela (UTN, FRRA). De este modo, seguimos en esa búsqueda
permanente de recuperar las investigaciones que se generan en
la maestría donde maestrandas y maestrandos concluyen sus
etapas del postgrado con un esfuerzo que debe ser visibilizado; es
un conocimiento situado que definitivamente aporta a los debates
territoriales.
En este tomo nos es grato incluir igualmente investigaciones

gestadas desde el Instituto de Investigaciones Praxis (UTN, FRRA),
[ 10 ]
Introducción
espacio que mantiene un diálogo y construcción dialéctica

constante con la maestría. Este proceso se enmarca en una
decisión de sostener en el tiempo estos impulsos colectivos de
construcción de conocimientos, con el mismo punto de partida
que enfatizó Gabriela en la introducción de la primera producción:
“Transitar el territorio, interactuar con el territorio, intervenir en el
territorio, investigar el territorio. De eso se trata este libro, de los
distintos recorridos que admite un espacio habitado y sentido por
sus actores” (Andretich, 2019, p. 11). Entonces, el libro se retroalimenta
entre formación e investigación y pretende ser un insumo del
fortalecimiento de aprendizajes en procesos de transformación, es
otro instrumento donde intentamos que la investigación funcione
en vinculación con la formación como parte de una deconstrucción
sobre nuestras prácticas.
Si nos preguntarnos con qué fin publicamos se presentarían

tantas respuestas como escritoras/es y editoras/es han transitado
por este oficio. Sábato, a propósito del recuerdo de sus inicios
como escritor, hablaba de la búsqueda desesperada de sentido
y la creación de obras como expresión de la verdad (Sábato,
2003). Para nosotras/os quizás se sumen otros propósitos, entre
los que podemos rescatar la oportunidad que ofrece la escritura
al encuentro, a la transcendencia de los decires y su resonancia
entre personas y colectivos que se interrogan por sus prácticas.
Apostar a que las investigaciones no sean letra muerta, que alcen
debates e incidan en nuestro transitar por los territorios.
En este transitar, no podemos dejar de atender a la
[ 11 ]
singularidad de cada lugar, con sus propias costumbres, historia

e identidad, que encausa temas de discusión también diversos.
Desde este entramado, las narraciones aquí vertidas relatan
procesos donde el fortalecimiento comunitario se constituye
como eje, en dimensiones como el trabajo, sustentabilidad, género
como temáticas clave, donde la participación social, la apuesta
al encuentro y la asociación tienen un rol trascendental. En la
vorágine de interacciones casuales que parecen imperar en las
sociedades actuales, podemos encontrar alivio en lo colectivo, en
un lugar común que nos permita descansar de la soledad. Estamos
advertidas/os que esos encuentros no serán sin la presencia de
conflictos. Lejos de estremecernos, en la diferencia hallamos la
riqueza y en la lucha el impulso para la transformación de aquellos
malestares que aquejan.
Algo de ese refugio vislumbramos en el segundo número

gestado en medio de la pandemia, donde a la incertidumbre y
las angustias contrapusimos la escritura colectiva. Algunas voces
insisten en que la pandemia pasó, instan a volver a una presunta
normalidad. ¿Qué decir de las huellas que acarreamos? Lejos de
acallar y seguir sin más, preferimos sostener las preguntas por
nuestros procesos de cuidados como sociedad.
En estos caminos, podemos orientar nuestras lecturas desde el

Enfoque Pedagógico del Desarrollo Territorial (EPDT) que explicita
una revisión de las relaciones entre actoras y actores con el
territorio y se define como “(…) una forma de entender y actuar en
la construcción de procesos de aprendizaje para el cambio en el
[ 12 ]
Introducción
territorio, de forma coherente con una construcción social y política”

(Costamagna, Spinelli, Pérez, 2013, p. 5). El EPDT supone un modo
de comprender la vinculación teoría–práctica; el reconocimiento
del/la otro/a (saberes locales, prácticas y experiencias); la
vinculación y construcción basada en el diálogo y la resolución de
conflictos promoviendo instancias democráticas. Estos procesos
que conllevan el desarrollo de un territorio no necesariamente
surgen espontáneamente; por el contrario, encontramos personas
o grupos que facilitan estos procesos, que tejen las narrativas y las
acciones para hilar un entramado común.
En esta oportunidad a la reflexión que nos propone la escritura,

en conjunto con la apuesta al encuentro que nos ofrecen los
territorios y la ocasión de la publicación, volvemos a la acción y
ya no somos las/os mismas/os. Es así que insistimos en que los
procesos colectivos, con sus registros e inscripciones mediante, no
son sin consecuencias: constituyen encuentros transformadores.
María Eugenia Padrón1 y Pablo Costamagna2
1 María Eugenia Padrón. Doctoranda en Psicología, Universidad de Buenos Aires (UBA).

Magíster en Psicoanálisis (UBA). Magíster en Desarrollo Territorial, Universidad Tecnológi-
ca Nacional, Facultad Regional Rafaela (UTN, FRRA). Docente de la Maestría en Desarrollo
Territorial (UTN, FRRA). Docente de la Universidad Católica de Santiago del Estero (UCSE).
Investigadora del Instituto Praxis (UTN, FRRA). Integrante del Dispositivo Soporte Estra-
tégico Regional DISER Rafaela, Dirección Provincial de Salud Mental, Ministerio de Salud
de Santa Fe. Vicedirectora general de La Clínica simple asociación (Rafaela, Santa Fe).
Escritora y editora sobre temas de psicoanálisis, salud pública y comunitaria.
2 Pablo Costamagna. Doctor en Estudios del Desarrollo. Universidad del País Vasco. Di-
rector de la Maestría en Desarrollo Territorial y del Instituto Praxis en la Universidad Tec-
nológica Nacional, Facultad Regional Rafaela (UTN FRRa); profesor de la Universidad Na-
cional de Rafaela (UNRaf) e investigador externo en el Instituto Vasco de Competitividad
en el País Vasco. Dicta clases en Postgrados de distintas Universidades de América
Latina y España y ha trabajado en organismos internacionales como la CEPAL, BID y OIT
entre otros y con gobiernos nacionales y subnacionales de distintos países de América
[ 13 ]
Bibliografía
Andretich, G. (2019). Transitar el territorio. Reflexiones desde el proceso

de formación en Desarrollo Territorial. País Vasco: Publicaciones de la
Universidad de Deusto.
Ciabattari, F. y Padrón, M. E. (2021). Transitar el territorio 2. Procesos de

diálogo en desarrollo territorial. Argentina: Universidad Tecnológica Nacional,
Facultad Regional Rafaela.
Costamagna, P., Pérez, R. y Spinelli, E. (2013). Elementos de un Enfoque

Pedagógico para el Desarrollo Territorial. ConectaDEL.
http://www.conectadel.org/wpcontent/uploads/downloads/2014/03/
ElementosenfoquepedagogicoDET.pdf
Sábato, E. (2003). Antes del fin. Argentina: Booket.
Latina. Es autor de libros y artículos académicos y de divulgación, actualmente es el

Coordinador General de la RED DETE (Red de desarrollo territorial para América Latina y
el caribe)
[ 14 ]
Un estudio de la sostenibilidad plural de la empresa
recuperada La Cabaña desde la mirada territorial

Alejandro Castagno3
Palabras clave: empresa recuperada, cooperativa,

campo relacional, sostenibilidad plural
En este artículo damos cuenta de los aspectos centrales

abordados en la tesis de maestría Estrategias plurales de sos-
tenibilidad; una aproximación al campo relacional de la coop-
erativa La Cabaña (2006-2019). Recapitulamos la historia de la
cooperativa para realizar un análisis del campo relacional que se
conformó durante el proceso de recuperación de La Cabaña y la
incidencia sobre su sostenibilidad.
La Cabaña: el proceso de recuperación y la constitución de la

cooperativa
La recuperación de empresas, por medio de la formación de

cooperativas de trabajo, constituye una herramienta de lucha y
defensa de los puestos laborales, basada en numerosos ante-
cedentes de nuestro país. La Cabaña, recuperada en el año 2006,
3 Mag. en Desarrollo Territorial (Universidad Tecnológica Regional – Facultad Regional

Rafaela), Lic. en Ciencia Política (Universidad Nacional de Rosario, UNR). Docente de la
Facultad de Ciencia Política y Relaciones Internacionales (UNR).
[ 15 ]
Alejandro Castagno
nos demuestra la vigencia e importancia de este tipo de expe-

riencias, constituyéndose como una de las más emblemáticas
empresas recuperadas (en adelante, ER) en la ciudad de Rosario
luego de la crisis de 2001.
La cooperativa surgió en un territorio donde se consolidaba

un movimiento de ER que, al calor de la crisis, luchaba por la
recuperación de los puestos laborales. Sin llegar a ser un factor
excluyente en los valores de la economía que se desarrollaba
en la ciudad, estas experiencias constituyen una representación
simbólica de los valores ligados al trabajo y a la solidaridad. Las
ER se conformaron en un contexto de fuerte pesimismo y avance
del discurso neoliberal como proyecto hegemónico, y siguen vi-
gentes, poniendo la defensa del trabajo y de los establecimientos
productivos en el lugar central de un territorio.
Durante el conflicto desarrollado en el proceso de recuper-

ación de La Cabaña, el espacio productivo constituyó la razón
por la cual lucharon las/os trabajadoras/es. Esta disputa sig-
nificó el sostenimiento de las fuentes de trabajo, el sustento para
sus familias y la posibilidad misma de la reproducción de sus vi-
das. La espacialidad se hizo presente en el conflicto por medio de
la ocupación de las instalaciones, la delimitación de espacios, el
control de las personas que podían ingresar, las movilizaciones,
las diligencias a entidades gubernamentales y judiciales, etcé-
tera. La fábrica se transformó en un territorio en conflicto, en el
que el trabajo era el elemento en disputa, y la resistencia y la
conquista fueron los medios para alcanzarlo.
[ 16 ]
En el transcurrir del proceso de La Cabaña se definieron y

construyeron relaciones, posicionamientos y proyectos. Además,
se comprobó su complejidad con la intervención de diversos
actores que plantearon estrategias y acciones a seguir. En cada
una de las etapas vividas, las/os trabajadoras/es contemplaron
y analizaron un conjunto de estrategias —planificadas o no— en
la búsqueda de sus intereses y proyectos. A la hora de conseguir
algunos de los objetivos de corto y mediano plazo, se establecieron
relaciones con diferentes actores para lograr la recuperación de
sus trabajos.
Identificamos dos períodos en el proceso de recuperación de

La Cabaña: al primero lo denominamos “génesis”, y comprende
el inicio del conflicto, que tuvo lugar con los despidos producidos
en 2001 y el vaciamiento de la empresa hasta su pedido de
quiebra en 2006. En éste se dieron lugar las diferentes estrategias
desarrolladas por los exdueñas/os y su mala administración, que
desencadenaron la recuperación de La Cabaña. En un segundo
período —denominado “de ocupación y resistencia”— ocurrieron
las distintas acciones llevadas a cabo por los/as trabajadores/
as de la firma. Éstas fueron acompañadas por diferentes actores
que se involucraron como promotoras/es4: la Federación
Argentina de Cooperativas de Trabajadores Autogestio nados
(FACTA), la Asociación de Trabajadores de la Industria Lechera
de la República Argentina (ATILRA), los organismos y programas
nacionales, provinciales, locales y la institucionalidad jurídica y
4 Llamamos así a las/los referentes políticos y militantes que acompañaron a las/os tra-
bajadoras/es durante el conflicto y proceso de recuperación.
[ 17 ]
Alejandro Castagno
legislativa. Por medio del acompañamiento de estos actores,

sumado a la lucha colectiva de las/os trabajadoras/es, la jueza
que intervino falló a favor de estas/os últimas/os y las/os habilitó
a seguir al mando del establecimiento ya constituido como
cooperativa.
Una vez recuperado el control de las instalaciones y los

medios para producir, las/os trabajadoras/es enfrentaron el
desafío de funcionar como cooperativa: tuvieron que adaptarse
a esta figura legal, elegida como la herramienta más acorde a
sus necesidades. En el proceso de recuperación de La Cabaña, el
camino cooperativo no estuvo exento de discusiones y debates
sobre cómo organizar el funcionamiento de ésta, gestionar
el trabajo de las/os propias/os compañeras/os, constituir
un reglamento, etcétera. La internalización de los principios
del trabajo asociativo y autogestionado, en función de las/os
propias/os trabajadoras/os, constituyó un proceso de mucha
reflexión y trabajo conjunto.
Otro aspecto para resaltar durante esta etapa fue la

apropiación de los espacios productivos por parte de las/
os mismas/os trabajadoras/es. Esto fue posible gracias a que
continuaron siendo dueñas/os de saberes colectivos: las labores
productivas de la firma y su propia historia en el establecimiento.
A su vez, ciertas restricciones de desplazamiento entre áreas
de las instalaciones (existentes antes de la recuperación)
fueron “derribadas”, ya que con la asociación todas/os se
encontraron igualadas/os en cuanto a su rol de trabajadoras/es
autogestionadas/os y responsables de la cooperativa.
En el proceso de recuperación de La Cabaña existió la

necesidad de avanzar en la formación de los valores cooperativos.
Este proceso y sus implicancias no fueron asumidos en igual
medida por todas/os sus integrantes, y allí radicó la premisa
de “no bajar los brazos”. El liderazgo de la expresidenta de la
cooperativa, y de otros referentes claves durante este periodo,
constituyó un papel relevante a la hora de fortalecer la identidad
y los valores de los/as trabajadores/as de La Cabaña.
A raíz de estar transitando un camino en pos de una

participación igualitaria de géneros, destacamos esta
cuestión dentro de La Cabaña. La desigualdad en el acceso a
determinados sectores de la fábrica, en la realización de ciertas
labores únicamente por parte de mujeres y en la dedicación de
las trabajadoras a tareas que no son consideradas “productivas”
(como las de carácter administrativo), reproducen el sesgo
patriarcal de la división sexual del trabajo y han sido objeto de
discusión y debate hacia dentro de la cooperativa. El rol y las
batallas de la expresidenta, dentro de La Cabaña y luego en
Federación ACTRA5 (Autogestión, Cooperativismo y Trabajo), dan
cuenta de que las disputas por la igualdad entre géneros están
tan presentes en los ámbitos de la Economía Social y Solidaria
(ESS) como en otros sectores de la economía.
5 Se constituyó en 2016, a partir de un “desprendimiento” de FACTA. Tiene como caracter-

ística particular una impronta más santafesina entre las ER que la integran.
Alejandro Castagno
El campo relacional como dispositivo teórico metodológico
Por medio de las vinculaciones, el apoyo y la lectura de

posicionamientos favorables o en tensión, como así también el
poder incidir en ellos, se constituyó una trama social de actores,
un “campo relacional”, donde es posible identificar soportes que
contribuyen a la sostenibilidad de la cooperativa La Cabaña.
Nos apropiamos del concepto campo relacional, propuesto por

Madoery (2016), para reconstruir las dimensiones que componen
el campo relacional de este caso y dotarlo de elementos que
nos aproximen a la comprensión de las experiencias de la ESS.
Estas dimensiones son: la identificación de actores, las relaciones
en las que participan y sus posicionamientos como proyectos
territorios6. Observamos cómo estos actores se involucraron en el
proceso de recuperación de La Cabaña y en su campo relacional,
contribuyendo al mismo o transformándolo por medio de su
participación. Tanto los distintos actores intervinientes como la
cooperativa plasmaron sus diversas estrategias y caminos en
función de un posicionamiento.
El campo relacional nos servirá de dispositivo teórico

metodológico, que contribuye a operacionalizar el sistema
territorio, identificando algunas de las dimensiones que lo
componen. Esta noción busca dar cuenta de la realidad como
una trama vinculada, abarcando en toda su complejidad a
diferentes actores, relaciones y escalas territoriales que se dan en
6 Aludimos al concepto como una herramienta propositiva para orientar la actuación en

el territorio de actores implicados en lógicas de transformación de la realidad (Madoery,
2016).
[ 20 ]
el mismo. Todo territorio está atravesado por fuerzas exógenas y

endógenas (históricas y contemporáneas) globales/nacionales/
regionales que lo condicionan. Esas fuerzas se expresan en
todos los planos: económico-laborales, jurídico-institucionales
y cultural-simbólicos que se relacionan con el medio natural
(Madoery, 2016, p. 250).
El campo relacional se establece como una forma de acotar

la comprensión de lo que entendemos por sistema territorio,
particularmente en su dimensión relacional. La operacionalización
del campo relacional consiste en definir y abrir las dimensiones
de este concepto para analizarlo en el proceso de recuperación
de La Cabaña.
Las características del campo relacional dan una distinción

particular a las interacciones que se produjeron. Identificamos a
aquellas que se entablaron con las/os promotoras/es, FACTA/
ACTRA, el Sindicato ATILRA y el Estado (nivel jurídico-legal
nacional, provincial, local).
El repaso de los vínculos conformados y los posicionamientos

que los atraviesan, realizado en la investigación referida, hace
evidente que la construcción del campo relacional no es un
hecho establecido de una vez y para siempre, sino que implica
un proceso de reconfiguraciones permanentes frente al que la
cooperativa debe trazar sus propios posicionamientos. Con
esta idea aludimos a que la construcción del campo relacional
forma parte de una estrategia política consciente por parte de
La Cabaña. En esta línea, es posible reconocer dos momentos
[ 21 ]
Alejandro Castagno
del campo relacional: en un primer momento, asume un rol

predominantemente defensivo, con vínculos que posibilitan, y
en algunos casos obstaculizan, la recuperación de la empresa
en manos de las/os trabajadoras/es; en un segundo momento,
adquiere un carácter estratégico en la conformación de alianzas
y posicionamientos para la sostenibilidad en la experiencia.
Además, observamos que por parte de La Cabaña existe un

compromiso para mantener este campo por medio de diferentes
estrategias y acciones. De la mano de ello, aparecen nuevas
necesidades y demandas, expresando el carácter dinámico de
las relaciones entabladas y que conforman al campo relacional.
Se constituyen proyectos territorios que orientan el accionar de la
cooperativa, con los actores que entra en relación y conforman su
campo relacional: el proyecto territorial, el proyecto económico-
comercial, el proyecto organizativo y el proyecto institucional7.
Estos nos acercan aún más a la compresión de la sostenibilidad
que persigue la experiencia.
Ampliando la mirada con la sostenibilidad plural
Dada la incidencia del campo relacional en el proceso de

recuperación de La Cabaña y la conformación de la cooperativa,
lo reconocemos como un soporte que posibilita el desarrollo de
la misma en el tiempo. Esta observación nos permite argumentar
que la sostenibilidad de la experiencia no se debe únicamente
7 Para ampliar sobre los proyectos reconocidos, véase Castagno, A. (2019).
[ 22 ]
a su desempeño en el mercado (“sostenibilidad mercantil”),

sino también a la posibilidad de avanzar en la construcción de
soportes institucionales y políticos que abonen a la sostenibilidad
en términos plurales.
El encuentro entre la lógica territorial y la del campo de la ESS

nos lleva a preguntarnos por la sostenibilidad de la experiencia
de La Cabaña, entendida en términos plurales. Esto significa una
sostenibilidad pensada para incluir todos aquellos soportes que
se encuentran por fuera de la lógica del mercado y dan apoyo a
diversos proyectos territorios.
La noción de sostenibilidad en términos plurales es abordada

por diversas/os autoras/es (Santos et al., 2013; Vázquez, 2010).
Bajo esta perspectiva, Vázquez (2010) busca identificar, en
aquellos emprendimientos dentro del sector de la ESS, las lógicas
en torno a principios plurales y por fuera de la mera lógica
reduccionista de inserción mercantil.
En el caso de Santos et al. (2013), las/os autoras/es refieren

que el análisis de la sostenibilidad plural será posible cuando se
considere la totalidad de las dimensiones: económica, política,
ambiental, capital social, asociativa. Por lo que en este tipo de
emprendimientos de la ESS estamos frente a una racionalidad
distinta, que posee un proyecto político social amplio que supera
la dimensión económica, y en esto radica la diferencia sustancial
que los distingue de otros tipos de emprendimientos.
Luego de abordar los aportes de diversas/os autoras/es,
[ 23 ]
Alejandro Castagno
Vázquez (2010) sostiene que el planteo de la pluralidad permite

ampliar la mirada e incluir principios de la economía sustantiva,
definición que establece la existencia de formas diversas —
plurales— en las que una sociedad puede organizar y, de hecho,
organiza lo económico.
Por autosostenibilidad mercantil entendemos la forma

en la que cada uno de los emprendimientos debe lograr los
ingresos que le permitan cubrir los respectivos costos y obtener
excedentes en el mercado. La perspectiva mencionada es la más
frecuente en el ámbito del mercado, como también es la que
produce sentidos al ser incorporada en gran parte de las políticas
de promoción (estatales y por parte de las organizaciones
de la sociedad civil) hacia este tipo de experiencias. Estas
políticas suelen caracterizarse por aportes iniciales para lograr
el funcionamiento de las experiencias, aunque en términos de
tiempo muy escasos como para imponer el requisito de lograr
ser “(…) ‹autosuficientes› y dejen de necesitar subsidios o ayudas
externas” (Vázquez, 2016, p. 34).
Por lo tanto, la perspectiva plural asume que la sostenibilidad

de las iniciativas de ESS descansa en “(…) un conjunto complejo
de estrategias, políticas y recursos que confluyen hacia la
reproducción de estas organizaciones y de los trabajadores que
las integran (…)” que, a los fines de la investigación, identificamos
como soportes de sostenibilidad. Sin duda, esto no implica negar
la exigencia del desarrollo de capacidades consistentes en la
mejora de instancias de producción como de competencia, de
[ 24 ]
calidad en los mercados. Sin embargo, gran parte del campo

de la viabilidad debe ser disputado en “(…) la capacidad de
construir relaciones de fuerza favorables para impulsar políticas
de promoción y protección de las experiencias asociativas y
autogestionadas, basadas en otros principios e instituciones”
(Vázquez, 2010, p. 52).
Al asumir este desafío, ponemos el foco en la reconstrucción

del campo relacional de una experiencia considerada “exitosa”,
para visibilizar aquellos soportes que ha ido construyendo en la
búsqueda de estrategias plurales de sostenibilidad.
Los soportes de sostenibilidad que hemos reconocido

y caracterizado en la investigación, no sólo permiten la
perdurabilidad en el tiempo de la cooperativa y las fuentes
de trabajo generadas, sino que a la vez impulsan procesos de
reconocimiento de derechos y protecciones. Al mismo tiempo,
sus prácticas amplían el horizonte de “lo posible”, instituyendo
nuevas formas de trabajar y hacer economía.
A lo largo de la investigación, observamos diversos de

estos soportes para afirmar el camino de La Cabaña hacia
una sostenibilidad plural, entre ellos, pudimos identificar: el
incremento de la reciprocidad entre las/os trabajadoras/es y
otros emprendimientos, la conformación de redes y asociaciones
de segundo grado, y el proceso de construcción y disputa
de protecciones a las/os trabajadoras/es asociativas/os y
autogestionadas/os.
[ 25 ]
Alejandro Castagno
Todos estos soportes de sostenibilidad protegen y defienden

derechos sociales, tales como la inclusión laboral y social de
personas que se encontraban excluidas de sus fuentes laborales
o vulneradas en ellas. Los soportes aportan a la sostenibilidad
de este nuevo sujeto de derecho que es el/la trabajador/a
asociativo/a autogestionado/a, quien requiere de nuevas formas
de protección. Además, por medio de sus acciones diarias,
conforma las experiencias de una nueva cultura de trabajo
asociativa y autogestionada: a través de prácticas solidarias de
comercialización y del reconocimiento de derechos de trabajo
autogestionado, solo por mencionar algunos ejemplos.
El reconocimiento de los soportes contribuye a reforzar

el potencial emancipatorio de la cooperativa con respecto a
principios económicos exclusivamente capitalistas y a adoptar
otras opciones de resistencia. La cooperativa se inscribe dentro
de este camino de construcción de viabilidad y potencial
emancipatorio de aquellas alternativas que refieren Rodríguez y
Santos (2011), que buscan en sus prácticas un proyecto con otra
forma de organización económica, atravesado por valores de
igualdad, solidaridad, etcétera.
Reflexión final
En este artículo nos preguntamos por las condiciones para la

sostenibilidad plural en el proceso de recuperación de La Cabaña,
asumiendo una mirada territorial. Para ello, nos propusimos
[ 26 ]
reconstruir el campo relacional en el que se apoyó la cooperativa

desde su recuperación hasta su consolidación, identificando
diferentes actores, relaciones, posicionamientos y proyectos.
La noción de campo relacional, que estamos reformulando y
enriqueciendo, nos permitió reconocer los soportes en los que se
apoyó la experiencia, así como su contribución a la sostenibilidad,
entendida en términos plurales.
En este sentido, entendemos que la sostenibilidad, de esta

y otras experiencias alternativas, se basa en la combinación
y el equilibrio entre: la adhesión a estrategias económicas
inscriptas en los marcos capitalistas y la adopción de principios
no capitalistas en la conformación de redes, de relaciones y su
inserción en el territorio.
En relación con este último aspecto, la noción de campo

relacional se nos presenta como un dispositivo teórico-
metodológico potente, que permite reconocer los soportes
vinculares y territoriales de las experiencias de ESS. Si bien
hacemos foco en una experiencia particular para identificar
aquellas características específicas que refuerzan su potencial
emancipatorio (a través de la lucha, los aprendizajes y
las estrategias que se dieron entre sus trabajadoras/es),
reconocemos similitudes que las aproximan a otras iniciativas de
ESS. Por ello, esperamos haber aportado elementos sustantivos
para comprender al conjunto de iniciativas de ESS que generan
nuevas formas de trabajo en un contexto mundial de crisis del
capitalismo y del trabajo asalariado. Asumimos que la lucha
[ 27 ]
Alejandro Castagno
cultural y política por otra economía debe ser dada en términos

plurales (y no estrictamente mercantiles) en cada una de las
iniciativas de ESS, y la reconstrucción y el análisis del campo
relacional de la cooperativa de La Cabaña, en la ciudad de
Rosario, intenta realizar un aporte en este sentido.
Bibliografía
Castagno, A. (2019) Estrategias plurales de sostenibilidad; una

aproximación al campo relacional de la cooperativa La Cabaña (2006-
2019) [Tesis].
Madoery, O. (2016). Los desarrollos latinoamericanos y sus controversias.

Ushuaia: Ediciones UNTDF.
Rodríguez, C., y Santos, B. (2011). Introducción: para ampliar el canon de

la producción en De Souza Santos, B.: Producir para vivir: Los caminos de la
producción no capitalista. México: FCE.
Santos, V. G., Matos Filho, J., Araújo, M. M., Meireles, D. C. y da Silva,

J. A. (2013). Do singular ao plural: indicadores de sustentabilidade na
economia solidária. Opará: Etnicidades, Movimentos Sociais e Educação.
https://revistas.uneb.br/index.php/opara/article/view/ART0013
Vázquez, G. (2010). El debate sobre la sostenibilidad de los emprendimientos

asociativos de trabajadores autogestionados. Revista de ciencias sociales, 2
(18), 97-121. RIDAA-UNQ Repositorio Institucional Digital de Acceso Abierto de
la Universidad Nacional de Quilmes.
Vázquez, G. (2016). La viabilidad y sostenibilidad de las experiencias de

trabajo asociativo y autogestionario desde una perspectiva plural. Revista
De La Academia, (21), 31-55. https://doi.org/10.25074/0196318.0.59
[ 28 ]
La producción de naturaleza como estrategia de
desarrollo territorial en la provincia de Corrientes

Lisandro Braillard Poccard8
Palabras clave: producción de naturaleza,

desarrollo territorial, conservación, áreas naturales protegidas
La creación de áreas naturales protegidas es un proceso fre-

cuente en un mundo alertado por los efectos del calentamiento
global. Los cambios en el uso de la tierra, la contaminación y las
especies exóticas invasoras son algunas causas de lo que las
personas expertas denominan la sexta extinción masiva de es-
pecies, y la primera provocada por el ser humano. Sin embargo,
la efectividad de estos espacios protegidos —creados para re-
vertir o mitigar tal situación— dependerá, en gran medida, del
enfoque con que se actúe en la implementación de estos. En este
sentido, los procesos políticos que surjan de un cambio en el uso
del suelo, la incorporación —o no— de las comunidades locales
en el proceso, la planificación del territorio fuera del área protegi-
da —como parte integral de un plan— y la articulación con distin-
tos sectores productivos e instituciones académicas y científicas
determinarán la sustentabilidad de estos procesos.
8 Mag. en Desarrollo Territorial (Universidad Tecnológica Nacional – Facultad Regional

Rafaela) y Lic. en Relaciones Internacionales (Universidad Nacional de Rosario). Formó
parte del equipo técnico de diseño y ejecución del Plan Maestro para el Desarrollo del
Iberá. Actualmente se desempeña como consultor para la oficina nacional de la Orga-
nización de Naciones Unidas para la Alimentación y la Agricultura (FAO).
[ 29 ]
Lisandro Braillard Poccard
En la provincia de Corrientes se implementó un plan maestro

para el desarrollo de un gran humedal, con una mirada sistémica
y abarcadora, que utiliza el concepto de producción de natura-
leza de manera creativa: para superar disputas políticas, agluti-
nar intereses divergentes, incorporar a las comunidades locales
a una extensión territorial que va más allá de los límites del área
protegida e incorporar un trabajo activo en la recuperación de
fauna extinta o en peligro de extinción.
La producción de naturaleza (en adelante, PdN), como es-

trategia de desarrollo territorial para los Esteros del Iberá, surgió
para superar la falsa dicotomía entre producción y conservación.
En este sentido, la conservación puede ser entendida como una
actividad rentable y lucrativa, por lo tanto, una oportunidad para
el desarrollo del territorio que redunde en el beneficio de la po-
blación local. El objetivo general de esta investigación se enfoca
en analizar la estrategia llevada a cabo por el Gobierno de la
Provincia de Corrientes para el desarrollo de los Esteros del Iberá,
en función de la PdN. Del objetivo general se desprende la nece-
sidad de alcanzar dos más específicos: en primer lugar, se busca
analizar el concepto de PdN como estrategia para el desarrollo
local de territorios protegidos; en segundo lugar, se busca anali-
zar la estrategia de desarrollo llevada a cabo por el Gobierno
provincial para los Esteros del Iberá.
La hipótesis es que, con el concepto de PdN, el Gobierno de la

Provincia de Corrientes contribuyó a dar sustento a la construc-
ción de un entramado territorial en función de un área protegida.
[ 30 ]
Este proceso fue generando cambios en las relaciones socio-

productivas tradicionales y movilizando intereses genuinos con-
trapuestos, por lo tanto, fue esencialmente político, con un alto
impacto sobre los procesos sociales, institucionales y económi-
cos que luego surgieron en el territorio.
La producción de naturaleza
La PdN es un concepto que surge en la provincia de Corri-

entes para un determinado territorio: el de los Esteros del Iberá.
Desde el punto de vista práctico, toma sus particularidades con
los trabajos de recuperación de hábitats naturales y reintroduc-
ción de especies extintas; desde el punto de vista conceptual,
por la fuerte impronta política que adquiere. A pesar de esto, es
una idea que ha ido madurando en la interacción entre distintos
actores. El concepto nació en el ámbito de la conservación y lu-
ego fue adoptado por actores gubernamentales para la gestión
pública (Braillard Poccard, 2019). El término fue acuñado por el
biólogo español Ignacio Jiménez Pérez, entonces coordinador
general de los programas de recuperación de fauna amenazada
y monitoreo ecológico de la fundación “The Conservation Land
Trust” (en adelante, CLT).
A los fines de esta investigación, la PdN es entendida como un

proceso de desarrollo territorial planificado en función de áreas
naturales protegidas, basándose en una visión ecosistémica a
través del agregado de valor productivo a su biodiversidad e
[ 31 ]
identidad cultural. La PdN pone el foco de atención en el desar-

rollo de las personas, entendiendo que esto solo es posible en el
marco de un ecosistema equilibrado.
El enfoque se sostiene bajo el convencimiento de que las exi-

gencias cada vez mayores de las/os consumidoras/es, respecto
al medioambiente y garantía de los productos, han abierto po-
sibilidades a la producción limpia o producción ecoeficiente y
están dando paso a una nueva industria y empleos de futuro
(empleos verdes). En este sentido, la valorización del medioam-
biente constituye un elemento de diferenciación y calidad de la
producción, por tanto, un factor de competitividad dinámica (Al-
burquerque, 2015).
Por otro lado, se entiende a los ecosistemas como sistemas

abiertos, afectados por disturbios que repercuten en su funcio-
namiento y estructura y que intervienen en su capacidad de au-
torregulación. De esto se desprende un aspecto esencial en la
PdN: los territorios requieren de una intervención activa y de un
planeamiento estratégico, tanto dentro como fuera de las áreas
protegidas.
En el artículo La administración ambiental en el desarrollo:

evolución y paradigmas, Michael Colby (1991) sistematiza la re-
lación entre los seres humanos y la naturaleza en cinco para-
digmas, identificando en cada uno de ellos diferentes supuestos
acerca de la naturaleza humana, de la propia naturaleza y de sus
interacciones. A los fines propuestos en el presente artículo, inte-
resa hacer mención al paradigma del ecodesarrollo, cuya visión
[ 32 ]
de la economía y la ecología es integral y la de desarrollo es co-

incidente con los procesos territoriales. El ecodesarrollo busca la
reorganización de las actividades humanas para que presenten
sinergia respecto de los procesos y los servicios de los ecosiste-
mas. Debe ser endógeno, contar con sus propias fuerzas, tomar
como punto de partida la lógica de las necesidades, dedicarse
a promover la simbiosis entre las sociedades humanas y la na-
turaleza y estar abierto al cambio institucional (Que Faire, 1975,
como se citó en Sachs, 1981). El ecodesarrollo es un paradigma
que engloba los preceptos que se buscan desarrollar en esta in-
vestigación. A su vez, coincide con el enfoque del desarrollo ter-
ritorial, entendido como “(…) un proceso implementado por acto-
res del territorio, que procura fortalecer las capacidades locales
y aprovechar los recursos propios y externos para consolidar el
entramado socioinstitucional y el sistema económico-productivo
local, con el propósito de mejorar la calidad de vida de esa co-
munidad” (INTA, 2007, p. 3).
El proceso de creación del Parque Iberá: origen, evolución y

fundamentos del concepto de producción de naturaleza
A lo largo del siglo XIX y XX, el sistema Iberá ha experimentado

impactos negativos en el ambiente, que generaron extinciones de
especies locales. Las causas de dichas extinciones se encuentran,
fundamentalmente, en una serie de factores socioeconómicos y
en un contexto de la economía global que repercutieron a nivel
[ 33 ]
local con características muy peculiares9.
El 15 de abril de 1983, por medio de la Ley 3.771, el Gobierno

de la Provincia de Corrientes creó la Reserva Provincial Iberá.
Esto significó un hito a partir del cual comenzaron a desarrollarse
sucesivas herramientas legislativas, que reflejaban un cambio de
época para la relación entre el desarrollo y el medio ambiente
a nivel global y regional. Para entonces, ya habían pasado diez
años desde la Conferencia de Naciones Unidas sobre el Medio
Ambiente Humano10. En este sentido, se institucionalizó un enfoque
—inherentemente defensivo o correctivo en la práctica (Colby,
1991) — que se centraba en la limitación de las actividades
consideradas dañinas para el ambiente. Es así como en esta
primera etapa las acciones de conservación quedaron a cargo
de organismos especializados en protección ambiental o, más
bien, encargados de la fijación de límites o de la limpieza una vez
que se rebasaban los límites prefijados. Pero tales organismos,
más allá de las funciones de regulación y saneamiento, no eran
responsables de la planificación de las actividades de desarrollo
de forma tal que no contaminen o degraden las funciones
ecológicas necesarias.
El programa básico de este enfoque dependió del principio

“el contaminador paga”, sin duda, paradigma inspirador de la
creación del Parque Provincial Iberá11, en 1993. Ese año se firmó
9 Ver Braillard Poccard, L. (2019).

10 Ver Pierri, N. (2005).
11 Es importante aclarar las distintas jurisdicciones que integran al Parque Iberá: por un
lado, está el Parque Provincial Iberá, con una categoría de manejo más estricta, res-
[ 34 ]
un convenio con la Entidad Binacional Yacyretá, donde varios

sectores de la Reserva Provincial del Iberá fueron declarados
áreas de compensación: por representar intereses paisajísticos
similares a las zonas que quedaran inundadas por la construcción
de la represa, la entidad pasó a suministrar recursos necesarios
para su conservación, hecho que en todo sentido significó un
aporte sustancial para la conservación integral del Iberá. De
este modo, el ente binacional buscaba compensar el impacto
generado con iguales o mayores beneficios ambientales de los
que se contaban previo a la existencia de la obra.
Para los primeros años del siglo XXI, los Esteros del Iberá
contaban con un área de 1.300.000 hectáreas que ya llevaban
más de dos décadas de protección. Esto generó una recuperación
importante de la fauna, amenazada por la caza furtiva, y de
ambientes naturales como los pastizales, que atraerían a las
especies que habían emigrado de la región. Esta recuperación
del ambiente generó las condiciones óptimas para que la
fundación conservacionista CLT, en asociación con el Gobierno
provincial, iniciara su ambicioso proyecto de reasilvestramiento12
guardando tierras bajas y espejos de agua con gran biodiversidad; por otro lado, está
la Reserva Provincial Iberá (RP), en tierras altas, productivas y de propiedad privada,
donde se busca garantizar la sustentabilidad de los modelos productivos involucrados
en la misma. Posteriormente, algunas estancias privadas que se encontraban dentro
de los límites de la RP fueron donadas para la creación del Parque Nacional Iberá y
otras propiedades fueron cedidas para la creación de la Reserva Nacional Iberá. De este
modo, se han llevado a cabo sucesivas herramientas legislativas que forman el Parque
Iberá, con más de 700.000 hectáreas de extensión que, sumadas a las de la RP, llegan a
1.300.000 hectáreas protegidas en distintas jurisdicciones.
12 Se utiliza el término reasilvestramiento en vez de reintroducción, ya que el primero es
más amplio y hace referencia a trabajos con fauna que van más allá de la mera acción
de reintroducir animales. En el reasilvestramiento se trabaja sobre el comportamiento
y los hábitos de los animales, para que puedan ser liberados en su medio natural y en
condiciones óptimas de adaptabilidad. El término viene de la palabra en inglés rewilding.
[ 35 ]
de especies en Iberá.
Sin embargo, la situación regional iba adquiriendo cierta

complejidad con la presencia de medidas proteccionistas que
abarcaban una amplia porción del territorio provincial y ponían
límites a la producción tradicional, en uno de los contextos
socioeconómico territoriales más desfavorecidos de la provincia.
De este modo, las estrategias de desarrollo del Gobierno
provincial para la región quedaban presas del dilema producción
o conservación.
En lo que respecta a los Esteros del Iberá, esa disyuntiva se vio

fuertemente plasmada entre los sectores productivos locales y
las organizaciones ambientalistas, centradas fundamentalmente
en CLT (propietaria de amplias extensiones de tierras dentro
de la reserva provincial). Los conservacionistas dejaban en un
segundo plano las acciones que involucraran a las poblaciones en
el proceso que iría surgiendo. Esto generó rechazos los primeros
años de intervención de la fundación en el territorio, tanto de la
producción tradicional como de la población local en general,
acompañados también por un enfrentamiento con el Gobierno
provincial.
Al estado de ánimo entre los ambientalistas y el Gobierno

provincial hay que leerlo en los términos de las relaciones de
los primeros con los sectores productivos tradicionales. En este
sentido, se podrían identificar tres etapas (bien delimitadas)
en las relaciones Gobierno-CLT, que marcaron el paso a la
conformación del Parque Iberá. La primera comenzó a fines de
[ 36 ]
la década de los 90, con la compra de tierras por parte de la

fundación, y se desarrolló hasta el año 2010. Esta etapa estuvo
marcada por el activismo conservacionista como modus
operandi de la fundación y por la desconfianza (y oposición) por
parte de los sectores productivos, que además se traducían en
unas muy malas relaciones con el Gobierno provincial. En el año
2010, CLT emprendió la elaboración de una ley de Ruta Escénica
del Iberá, lo que dio inicio a una segunda etapa, caracterizada
por el enfrentamiento directo con el Gobierno provincial, ya no
sólo a través del espejo del sector productivo. El proyecto de
ley despertó el interés de varias intendencias y el apoyo del
Ministerio de Turismo de la Nación: estaban iniciándose procesos
políticos de gran despliegue, en los que el Gobierno provincial no
podía quedar afuera. De este modo, comenzaron las reuniones
esporádicas y los tímidos acercamientos, que inauguraron
un proceso de apaciguamiento del conflicto con los sectores
productivos y una serie de concesiones, tanto de la provincia como
de la fundación, para identificar puntos de encuentro. En el año
2015, la publicación del libro Parque Provincial Iberá. Producción
de Naturaleza y Desarrollo Local marcó un hito que dio comienzo
a la tercera etapa. Fue la primera vez que la provincia publicó el
concepto de PdN y marcó el inicio de una alianza entre las partes,
que hizo posible la conformación del Parque Iberá y dura hasta la
actualidad (Braillard Poccard, 2019).
[ 37 ]
Como lo reconoce Jiménez (2018):
(…) la Conservación no es tanto un proceso técnico-

científico en el que la sociedad o las autoridades respon-
den de manera obediente y disciplinada a lo que reco-
miendan los mejores expertos, sino que es un proceso
mucho más caótico y complejo de política pública donde
multitud de actores ven el problema de manera diferente
(incluso algunos no ven problema alguno) y usan sus en-
ergías y recursos para defender sus intereses por encima
de cualquier cosa. (p. 75)
En este sentido, fue necesario fusionar los proyectos con-

servacionistas con los modelos de desarrollo local, encontrar los
puntos de encuentro entre la conservación y un modelo produc-
tivo que generara oportunidades reales y mejoras en la calidad
de vida de la población.
La estrategia territorial del Gobierno de la Provincia de Corrien-

tes para el desarrollo del Parque Iberá y su área de influencia
Con la creación de las áreas protegidas y las diferentes cam-

pañas de reasilvestramiento, las cuestiones ambientales fueron
tomando un rumbo claro y certero, aunque no suficiente, aún
haría falta avanzar sobre las problemáticas socioeconómicas
del territorio. En este sentido, el Gobierno de la Provincia de Cor-
rientes se enfrentó a un doble desafío. Por un lado, empoderarse
[ 38 ]
del proyecto conservacionista como política pública sustentable,

entendiendo que debía recuperar las capacidades del Estado en
dicha materia. Por otro lado, lograr que estas políticas fueran un
motor de desarrollo sustentable y que generaran beneficios re-
ales para la población aledaña.
La visión sistémica del plan de desarrollo se puede plasmar

en el esquema de PdN, compuesto por cuatro dimensiones: la
primera, vinculada al territorio, hace referencia fundamental-
mente al proceso de reconfiguración territorial que se llevó a
cabo con la conformación del Parque Iberá y las grandes ex-
tensiones territoriales conservadas a perpetuidad, incluyendo las
variables jurídicas y administrativas del mismo.
La segunda dimensión, vinculada a los ecosistemas com-

pletos, se refiere a las acciones realizadas para reestablecer los
ambientes naturales y los procesos de reasilvestramiento de las
especies locales extintas.
La tercera dimensión, vinculada al ecoturismo, incluye las

políticas destinadas a crear un destino turístico a partir del apr-
ovechamiento de las potencialidades que surgen de manten-
er un sistema natural equilibrado. Esta dimensión abarca, entre
otros temas, al plan de obras, el desarrollo de la marca territorial
y el posicionamiento del destino. Es el componente que logra la
tracción del dinamismo económico.
Por último, la dimensión de comunidades se refiere al es-

fuerzo por mantener un sistema de producción local, generando
[ 39 ]
capacidades territoriales y con el foco puesto en la revalorización

de la identidad y la cultura de la región. Esta dimensión busca
que la población logre transformar en endógenas las oportuni-
dades que surgen de un dinamismo extraterritorial (inversio-
nes nacionales y extranjeras, privadas y públicas) para, de este
modo, mejorar los índices de desarrollo con el protagonismo de
actores locales.
Reflexiones finales
La PdN invita a la construcción de nuevas modalidades, tanto

en la finalidad de los planes como en los instrumentos utilizados
para alcanzar dichos fines, preocupándose de hacer valer los
aportes culturales de las poblaciones involucradas y de transfor-
mar los elementos de su medio en recursos útiles (Sachs, 1981).
En este sentido, se considera que el proceso de desarrollo

que surge a partir de la PdN genera un potencial de innovación
destacable —para la provincia y para la región en general— y no
debe ser pasado por alto. Un potencial muy valioso de producir
naturaleza pasa por la generación de conocimiento científico y
técnico, en función del cuidado ambiental y de un modelo produc-
tivo local. La atracción de personas expertas, de distintas partes
del mundo, que van a trabajar en los proyectos de vanguardia,
vinculados a los proyectos ambientales, genera una dinámica
de transferencia de conocimiento que debería ser considerada
como estrategia fundamental de desarrollo en el armado de un
[ 40 ]
sistema territorial de innovación.
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[ 42 ]
El agente de desarrollo territorial.
El caso del Parque Tecnológico Industrial del Cerro

María José Garmendia13
Palabras clave: desarrollo territorial, agente de desarrollo,

parque tecnológico industrial
Introducción
El desarrollo territorial (DT) se puede definir como un proceso

endógeno de cambio estructural y multidimensional, mediante el
cual se expanden las capacidades actuales y potenciales de un
territorio, con la finalidad de crear riqueza y mejorar colectiva-
mente el bienestar de sus habitantes. Estas capacidades refieren
tanto a las de los recursos materiales como a las de sus actores
e instituciones (Alburquerque, 1999).
Este proceso es llevado adelante por actores que pertenecen

al territorio o que inciden en él con sus acciones. No obstante,
la preeminencia de decisiones que responde a intereses locales
ante otros intereses es lo que determina que sea un proceso de
desarrollo local (Bertoni et al., 2011).
Se lo reconoce también como un proceso complejo, resul-

tado de las interacciones entre actores con diferentes lógicas de
13 Licenciada en Economía (Universidad de la República – Uruguay). Mag. en Desarrollo

Territorial (Universidad Tecnológica Nacional – Facultad Regional Rafaela). Contacto:
majosegarmendia@gmail.com
[ 43 ]
acción y niveles de poder. En este sentido, el desafío está en la

capacidad de movilizar a los actores, así como de negociar y
articular sus intereses, para elaborar —de forma participativa y
con una mirada integral— estrategias locales que desemboquen
en beneficios para la sociedad próxima. Puede haber tensión o
conflicto entre actores, pero es posible canalizarlos de manera
que alcancen acuerdos (Madoery, 2016; Marsiglia y Pintos, 1999).
Son varias/os las/os autoras/es (Alburquerque, 1997; Albur-

querque y Diputación de Barcelona, 1999; Arocena, 1995; Bar-
reiro, 1988; Bervejillo, 1999; Calvo, 2011; Costamagna y Larrea, 2017;
Madoery, 2016; Marsiglia y Pintos, 1999; Sanchis et al., 2003) que
resaltan la importancia de las/os agentes de desarrollo para
articular, mediar, facilitar y promover procesos. No obstante, su
identificación como tal no resulta fácil. Según Costamagna y Lar-
rea (2017), la línea que delimita las figuras de actor y agente
es bastante difusa. Para estas/os autoras/es, las dos principales
diferencias están relacionadas con el sentido de sus acciones y
la forma de llevar a cabo su rol.
Considerando la relevancia de esta figura y las distintas car-

acterizaciones presentes en la literatura sobre DT, en este artículo
interesa presentar el marco de análisis elaborado para el estudio
del caso del Parque Tecnológico Industrial del Cerro (PTIC) en su
desempeño como agente de DT14.
14 Este marco fue utilizado en el trabajo de tesis El agente de desarrollo territorial: una
aproximación a través del estudio de caso del Parque Tecnológico Industrial del Cerro
realizado para la obtención del título de Magíster en Desarrollo Territorial.
[ 44 ]
Descripción del PTIC
El PTIC se ubica en el departamento de Montevideo, municipio

A, barrio Cerro. Si bien está localizado en una zona estratégica
del departamento, la realidad socioeconómica de su entorno es
bastante delicada en comparación con el resto del territorio.
Este parque se encuentra bajo la órbita de la Intendencia

de Montevideo y su gestión está a cargo de una comisión
administradora público–privada, conformada por trabajadoras/
es, empresas y el Gobierno departamental, la cual además es
asistida por un equipo técnico, conformado por 11 integrantes
de diferentes disciplinas y con distintas relaciones contractuales
(becarias/os, contratadas/os, honorarias/os).
Antiguamente, en las instalaciones del PTIC había un frigorífico.

En la actualidad, se diferencian seis áreas orientadas a diversas
actividades. Una primera, compuesta por varios galpones, está
destinada a la gestión medioambiental. Allí operan empresas
de tratamiento y destrucción de residuos industriales, así como
una planta de clasificación de residuos sólidos, común para las
empresas del parque.
Una segunda área está integrada por edificaciones que

cumplen con los requisitos indicados por la normativa sanitaria,
por tanto, alberga a empresas de producción alimenticia y,
recientemente, a una cocina comunitaria.
Un tercer sector está compuesto por un gran edificio,

destinado a empresas de diversos sectores de actividad como,
[ 45 ]
por ejemplo, el metalúrgico, naval, químico.
En tanto, otro edificio, también de grandes dimensiones,

compone la cuarta área. En ella se encuentran las empresas
de menor porte o de servicios, un espacio para la incubación
de empresas, un laboratorio de fabricación digital, salones
para capacitaciones y un centro cultural con biblioteca, sala de
informática y sala de cine. Estas instalaciones también alojan al
Polo Educativo de la Universidad del Trabajo del Uruguay (UTU),
el cual imparte bachilleratos con orientación tecnológica y
carreras técnicas e implementa programas para la acreditación
de saberes y finalización de ciclo básico. A su vez, hay un Centro
Educativo de Capacitación y Producción (CECAP), dependiente
del Ministerio de Educación y Cultura (MEC), orientado a brindar
una propuesta educativa pública e integral a adolescentes que
se encuentran fuera del sistema educativo formal y no trabajan.
El quinto sector está compuesto por otro edificio, en donde

opera la dirección y el equipo de gestión del PTIC. Además, en una
de sus oficinas funciona la Unidad Coordinadora Departamental
de Integración Educativa15 (UCDIE) para el oeste de Montevideo,
perteneciente a la Administración Nacional de Educación Pública
(ANEP).
Por último, el sector de agroecología comunitaria, integrado

por un vivero orgánico autogestionado, dos salones realizados
en bioconstrucción, un galpón, una carpa cerrada, una huerta
15 Su finalidad es establecer acuerdos territoriales para mejorar las condiciones educati-

vas de la localidad y proteger las trayectorias educativas del estudiantado.
[ 46 ]
agroecológica y un área de compostaje. En este espacio,

gestionado por distintos colectivos barriales y el PTIC, se desarrollan
actividades varias y abiertas a la participación del vecindario.
Además, en sus salones funciona el programa Fortalecimiento
Educativo de la ANEP, destinado a la alfabetización, culminación
del nivel primario y fortalecimiento educativo de personas jóvenes
y adultas del territorio que estén interesadas en ello.
A su vez, el PTIC cuenta con caminería interna, acceso directo

a las rutas nacionales n.º 1 y n.º 5, balanza para camiones, sistema
contra incendios, servicio de vigilancia, portal web, saneamiento
interno, tendido de fibra óptica, infraestructura eléctrica en
media y baja tensión, comedor independiente y estacionamiento
vehicular. Al presente, el PTIC alberga a 67 empresas, la mayoría
micro, pequeñas y medianas empresas (MiPyMES) dedicadas
principalmente a la actividad industrial.
Agente de DT
El actor local es aquel cuyo comportamiento está

determinado por una lógica local, incide en procesos locales
o su sistema de acción coincide con los de la sociedad local.
Si además se introduce el sentido de su acción, dicho actor se
puede convertir en agente de desarrollo. Por tanto, la/el agente
no necesariamente es una figura ajena o independiente del
territorio, que únicamente desarrolla acciones en él, al contrario,
muchas veces es también actor local. No son figuras excluyentes
[ 47 ]
(Arocena, 1988; Barreiro, 1988; Calvo, 2011; Costamagna y Larrea,

2017; Cumming, 2014; Madoery, 2016; Marsiglia y Pintos, 1999).
Por su parte, un/a agente de DT puede ser una persona o

un equipo de personas, profesionales, técnicas/os, funcionarias/
os públicos, dirigentes, empresarias/os locales, sindicalistas,
personas del territorio u otras/os, que trabajan de forma
individual o colectiva. Alternativamente, pueden ser instituciones,
por ejemplo, agencias de desarrollo, municipios, así también
programas nacionales o espacios de articulación (Alburquerque,
2008; Arocena, 1988; Barreiro, 1988; Costamagna y Larrea, 2017;
Cumming, 2014; Madoery, 2016; Marsiglia y Pintos, 1999; Sanchis,
2003).
Definido por su sistema de acción y no por su sistema de

representación (Madoery, 2016), la/el agente es tal, en tanto
lleva adelante acciones a favor del desarrollo (Alburquerque,
1997, 1999; Arocena, 1988; Barreiro, 1988; Madoery, 2016). Cómo lo
hace es igual de importante y está asociado tanto a habilidades/
capacidades que la figura de agente debe contar, como a
funciones o roles que debe cumplir. Además, puede haber
ciertas habilidades personales que colaboran en este sentido.
Considerando estos elementos, se plantea el siguiente diagrama:
[ 48 ]
Diagrama 1- Características del/la agente de desarrollo
Fuente: elaboración propia
Las habilidades inherentes a la figura refieren a aquellas

capacidades que la/el agente de desarrollo necesariamente
debe presentar o, en su defecto, desarrollar. Dentro de ellas, se
identifican: la capacidad para involucrarse en la realidad del
territorio, comprender sus procesos y observarlos con una mirada
multidimensional; la habilidad para detectar potencialidades del
territorio e identificar oportunidades externas; la capacidad de
convocar, animar a sus actores y construir confianza; la habilidad
para gestionar situaciones de conflicto, negociar y acompañar
la reflexión-acción-reflexión; la capacidad de incidencia y de
gestión.
En tanto las funciones que debe cumplir la/el agente resultan

determinantes para definirlo como tal y dado que el trabajo de
tesis se limitó al estudio de éstas, a continuación, se las presentan
y describen, así como también se especifican las variables
[ 49 ]
cualitativas utilizadas en el estudio del caso.
1. Articulación. Siguiendo a Marsiglia (2010), la articulación

refiere a la acción que provoca la unión de actores, quienes
una vez enlazados y bajo una mínima cooperación podrán
organizarse para alcanzar los objetivos comunes que persigan.
Al entender que la articulación no solo refiere a los actores, la/
el agente debe combatir las prácticas sectoriales e integrar las
distintas dimensiones para buscar una lógica territorial. Además,
debe articular con lo regional, nacional y global (Barreiro, 1988).
Las variables consideradas para el estudio del caso fueron: la
vinculación entre actores y la forma de abordaje de las temáticas.
2. Mediación. Retomando a Madoery (2016), la/el agente de

desarrollo es una figura que observa, analiza, comprende, traduce
las distintas lógicas e intercede para alcanzar propuestas de
concertación. De manera similar, Costamagna y Larrea (2017)
plantean que la/e l agente genera las condiciones para que los
actores reflexionen, decidan y actúen, destacándose la creación
de espacios de diálogo con objetivos y reglas de juego claros. El
diálogo y la facilitación del/la agente, para construir un lenguaje
común que permita el entendimiento entre las partes, serán las
vías para alcanzar una visión compartida sobre el futuro que
quieran para el territorio (Arocena y Marsiglia, 2017; Costamagna
y Larrea, 2017). Bajo esta consideración, se tomaron como
variables de análisis: la generación de espacios de diálogo entre
actores y la promoción de una visión o estrategia compartida.
3. Movilización e innovación. Esta función se basa principalmente
[ 50 ]
en las capacidades de observación y de comprensión de los

procesos, de manera de detectar las necesidades del territorio
y transformarlas en proyectos viables que les den respuesta.
En este sentido, es importante captar y movilizar los recursos
necesarios para la implementación y financiación de dichos
proyectos (Barreiro, 1988; Alburquerque, 1999), así como generar
soluciones innovadoras de distinta índole: sociales, tecnológicas,
organizativas, institucionales, laborales, medioambientales.
Ligado a lo anterior, la/el agente tendrá que convocar y

animar a los actores para que participen en espacios como
reuniones, talleres, jornadas, encuentros y otras actividades, con
el fin de detectar conjuntamente los problemas y definir las vías
para resolverlos (Alburquerque, 1999). Las variables a estudiar
fueron: la movilización de recursos y actores y el desarrollo de
acciones novedosas o innovadoras para el territorio.
4. Fomento a MiPyMES locales y promoción del empleo. Tanto

Alburquerque (1999) como Sanchis (2003) le encomiendan a la/
al agente la función de alentar y apoyar iniciativas empresariales y
de promover el empleo. Para el apoyo a las MiPyMES se consideran
las actividades de investigación, información, formación,
asesoramiento empresarial, con vista a mejorar la productividad
y competitividad, como también acciones para apoyar el
emprendedurismo. Por su parte, en relación con la promoción
del empleo, la/el agente debe colaborar para transparentar el
mercado de trabajo y aumentar las oportunidades laborales
(Alburquerque, 1999; Sanchis, 2003). Así, para esta función se
[ 51 ]
definieron como variables: la implementación de acciones

para la promoción de MiPyMES y el desarrollo de acciones para
promover el empleo.
5. Facilitación para crear conocimiento y vincular el territorio

con las escuelas de pensamiento y los debates externos. Si
bien las/os autoras/es de DT expresan que las/os agentes
deben contar con conocimientos varios, no todas/os explicitan
la función de crearlos, a pesar de que mediante el estudio del
entorno, sus potencialidades, análisis prospectivo, articulación,
mediación, diálogos, reflexión–acción, se construye conocimiento
(Alburquerque, 2012; Bervejillo, 1999; Cumming, 2014). En este
sentido, facilitar la vinculación del territorio con las escuelas
de pensamiento, los debates nacionales o globales, los centros
de investigación y la academia también colaboran con esta
construcción (Costamagna y Larrea, 2017). Teniendo en cuenta lo
mencionado, las variables consideradas fueron: el/los vínculo/os
con instituciones de conocimiento y/o educativas y la facilitación
para la aplicación y/o generación de saberes.
Como se presenta en el diagrama, hay ciertas habilidades

personales que colaboran en la definición de agente de desarrollo.
Estas habilidades acompañan y mejoran el desempeño de las
otras dos dimensiones que sí lo determinan: las capacidades
inherentes y las funciones.
Dentro de las habilidades personales se puede encontrar

el ser flexible, adaptativa/o, respetuosa/o, fiable, intuitiva/o,
sociable, audaz, dinámica/o, proactiva/o, comprensiva/o, con
[ 52 ]
capacidad de trabajo en equipo y de delegar, tener facilidad

de comunicación, tener capacidad analítica y de síntesis, tener
imaginación, entre otras (Alburquerque, 2012; Sanchis, 2003).
Principales hallazgos
Como resultado de la investigación de tesis, se encontró que

el PTIC es un actor local, ya que parte de su comportamiento
está determinado por las relaciones que mantiene con los acto-
res del barrio Cerro, tiene posibilidad de influir en sus procesos y
además, varias de sus acciones están enmarcadas dentro de los
límites de su sociedad, la cerrense. Si bien opera bajo una lógica
política —por ser una dependencia de la Intendencia de Monte-
video— también es un/a agente de desarrollo, en tanto tiende
a generar y potenciar las capacidades locales, con foco en la
inclusión social y en la mejora de la calidad de vida (Arocena,
1988; Marsigilia y Pintos, 1999).
De acuerdo a las funciones y sus correspondientes variables,

a continuación se describe de qué manera el PTIC las lleva ad-
elante.
1. Función de articulación. En lo que refiere a la vinculación,

se encontró que el PTIC articula con las instituciones o actores
del territorio y logra que, entre ellos, se relacionen de manera
que puedan alcanzar sus objetivos o plantearse metas comunes.
Principalmente, se destacan la Mesa Social16 y la Mesa Educa-
16 Está orientada al encuentro de organizaciones sociales, programas públicos nacionales
[ 53 ]
tiva17.
Estas mesas funcionan en el PTIC para reunir a las institucio-

nes y que así puedan coordinar sus acciones, poner en común las
necesidades del territorio y pensar en forma conjunta su abor-
daje. A través de un proceso lograron establecer vínculos fluidos
y colaborativos, que hoy día les posibilitaron no solo cumplir los
cometidos de cada institución participante, sino también, fijar
objetivos comunes, más allá de los intereses particulares.
La Mesa Social resalta porque desde su creación, en 2017,

tiene una frecuencia mensual y además, trasciende los intereses
sectoriales, ya que sus integrantes provienen de distintas áreas
sociales y establecen acciones con objetivos de carácter multi-
dimensional. En tanto, la Mesa Educativa se destaca por ser más
sectorial y, si bien ha tenido un funcionamiento más esporádico,
ha logrado enlazar, coordinar y establecer objetivos comunes
entre sus participantes como, por ejemplo, al atender la deser-
ción estudiantil de las/os jóvenes locales.
Por su parte, el PTIC vincula a actores de distintos sectores,

a través de las diversas actividades de extensión universitaria
que habilita y promueve desarrollar en sus espacios físicos o de
y centros de enseñanza pública que operan en el territorio, con el objetivo de coordinar

y desarrollar acciones conjuntas que den respuesta a los problemas identificados en el
territorio.
17 Además de ofrecer su infraestructura para la instalación de instituciones y programas
educativos nacionales, el PTIC promovió la creación de este espacio con el objetivo de
vincular la educación con el mundo del trabajo y atender las dificultades educativas
presentes. Si bien nació para articular la temática educativa que se ofrece dentro del
PTIC, su alcance se amplió a nivel de territorio y de manera de lograr acciones coordi-
nadas y conjuntas.
[ 54 ]
trabajo. Además, oficia de intermediario entre la universidad y

las empresas del parque, para allí llevar adelante sus prácticas
académicas.
Adicionalmente, mantiene lazos bilaterales con el Polo Edu-

cativo Tecnológico UTU y el Programa APEX18, así como otras for-
mas de articulación ad hoc con distintos fines.
Vale señalar que, en cualquiera de las instancias detalla-

das, los vínculos se pueden dar entre actores de distintas cat-
egorías (político–administrativas, empresariales, socioterritoria-
les) como entre diferentes niveles de gobierno.
Si bien el PTIC, en general, tiende a llevar adelante acciones

dentro de cada dimensión —económica, política, social, cultural,
ambiental—, se verificó que desarrolla actividades o espacios re-
lacionados con más de una, por ejemplo, el área agroecológica,
la cocina comunitaria, el ciclo de cine foro, entre otros. Asimismo,
la mirada integral con la que intenta atender las necesidades del
territorio fue resaltada por las personas entrevistadas vinculadas
al PTIC, en tanto se señaló expresamente en las entrevistas con
las/os referentes del parque.
2. Función de mediación. Tanto la Mesa Social como la Edu-

cativa son instancias de encuentro entre varios actores en las
18 El APEX es un programa interdisciplinario integral de la Universidad de la República Uru-

guay que tiene como finalidad promover, articular y guiar la inserción de la universidad
en el ámbito comunitario. Mediante un espacio educacional formal que conjugue las
funciones universitarias de enseñanza, extensión e investigación se intenta contribuir con
los procesos de organización barrial y comunitaria, así como también con el mejora-
miento de la calidad de vida de la población. Se localiza en instalaciones vecinas al PTIC
y está en funcionamiento desde 1993.
[ 55 ]
que, además de acordar acciones conjuntas, se logran concertar

qué se espera alcanzar con ellas. Se encontró que el liderazgo del
PTIC no proviene de una posición jerárquica sino de su capaci-
dad de ayudar a concretar los objetivos que allí se plantean. De
forma complementaria, las personas entrevistadas apreciaron
su buena disposición al diálogo.
En lo que respecta a la promoción de una visión compartida

sobre el desarrollo del territorio y su correspondiente estrategia,
se verificó un desempeño más limitado del PTIC como agente de
desarrollo. Justificado en ser una dependencia de la intendencia
o en las concepciones personales de quienes conducen el PTIC,
de las entrevistas surgió que el parque tiene su propia mirada
sobre lo que aspira lograr en el territorio y en base a ella elabora
su estrategia.
Por un lado, se constató la presencia de espacios de diálogo

entre actores pero, por otro, se apreció que son principalmente
los intereses particulares del PTIC los que guían su accionar en el
territorio y éste ejercita parcialmente la función de mediación. No
obstante, si bien su hacer se guía principalmente por su propia
visión de desarrollo, a ésta la construye contemplando la reali-
dad y las voces del territorio.
3. Función de movilización e innovación. En relación con la

movilización de recursos para la implementación de proyectos
que atiendan las necesidades del territorio, se verificó que el PTIC
pone a disposición sus instalaciones, recursos materiales y hu-
manos para que mediante el desarrollo de las actividades co-
[ 56 ]
tidianas, acciones puntuales e implementación de espacios de

trabajos o proyectos se logre dar respuestas a aquellas deman-
das. Esta atención puede ser dada directamente por el PTIC, a
través de otros actores o de forma conjunta.
Las personas entrevistadas señalaron que de no contar con

los recursos necesarios el PTIC se moviliza, dentro o fuera del ter-
ritorio, para conseguirlos. Este aspecto, así como su buena dis-
posición para hacerlo, son bien valorados por ellas.
Referido a la movilización de actores, se constató que el PTIC

logra animar a equipos territoriales de programas nacionales,
instituciones públicas, otras dependencias departamentales y
organizaciones sociales para que participen de sus espacios o
proyectos, como también a emprendedoras/es y empresarias/
os, sean locales o no. Asimismo, tanto el parque como los actores
vinculados a él animan a otras instituciones, colectivos barriales
y vecinas/os para que participen de los espacios o actividades
que tienen lugar en el PTIC.
En cuanto al desarrollo de acciones novedosas, se observó

que el PTIC lleva adelante espacios de trabajo únicos en el ter-
ritorio, como ser la cocina comunitaria, el polo educativo, el área
de incubación y además, promueve la innovación tecnológica a
través del Fab lab19 y las actividades de extensión universitaria de
la Facultad de Ingeniería. Particularmente, en las entrevistas se
19 Taller a pequeña escala que ofrece herramientas de fabricación digital para poder
materializar ideas, proyectos o productos. Su cometido es democratizar el uso de tec-
nologías y promover la innovación, el diseño y la creatividad de estudiantes, vecinas/os
y MIPyMES.
[ 57 ]
resaltó la innovación de gestión del PTIC, así como la innovación

social que éste desarrolla para atender a las necesidades espe-
cíficas del territorio.
4. Fomento a MiPyMES y promoción del empleo. Relacionado

con lo primero se apreció que el PTIC ofrece infraestructura y ser-
vicios varios para que las MiPyMES puedan instalarse allí. En este
sentido, las personas entrevistadas señalaron como ventajas su
costo accesible, contar con un lugar seguro y con los servicios
necesarios para el normal funcionamiento. También destacaron
el respaldo y apoyo que reciben del PTIC a través de diferen-
tes formas, ya sea facilitándoles aquello concreto que precisan;
vinculándolas con profesionales, técnicas/os y áreas de cono-
cimiento; brindando capacitaciones y asesoramiento técnico a
través de terceras/os; tendiendo lazos entre las empresas, etc.
En cuanto a la promoción del empleo, se registró la imple-

mentación de programas educativos orientados al mundo lab-
oral actual o para la mejora de la calificación de la mano de
obra. Adicionalmente, en las entrevistas se mencionaron las ca-
pacitaciones desarrolladas para brindar herramientas de traba-
jo, así como el fomento y apoyo a emprendimientos como otra
alternativa para la salida laboral.
5. Facilitación para creación de conocimiento y vinculación

con escuelas de pensamiento. Asociado al vínculo con institu-
ciones académicas, se evidenció que el PTIC se relaciona con
la UTU (principalmente mediante el Polo Educativo Tecnológico
instalado en su predio), con el Programa APEX (con quien man-
[ 58 ]
tiene un acuerdo de trabajo) y con la UdelaR (Universidad de la

República, Uruguay) a través de las actividades de extensión. A
partir de estos vínculos se constató la aplicación de conocimien-
to, ya que generalmente desarrollan en el PTIC sus prácticas es-
tudiantiles o docentes.
Mediante su trabajo con el Programa APEX, la articulación

con la Escuela Universitaria Centro de Diseño y la Facultad de
Ingeniería, como en los espacios de reflexión-acción que pueden
ocurrir en la Mesa Social, es donde hay mayor posibilidad para
la generación de conocimiento empírico, contextual, relacional y
formal.
Tras constatarse que el PTIC cumple en forma importante

cuatro de las funciones propuestas y presenta un desempeño
parcial de una quinta, para que pudiera avanzar en su rol de
agente se podría plantear el desafío de generar espacios de
diálogo, donde no solo asistieran quienes participan de la Mesa
Social y de la Educativa, sino también, la alcaldía, las/os conce-
jalas/es, las empresas del PTIC, organizaciones barriales y otros
actores locales, de manera que, mediante su facilitación, pudi-
eran construir un relato colectivo del futuro que se quiere para el
territorio y concretarlo en la elaboración de una estrategia ter-
ritorial compartida.
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[ 61 ]
Josefina Parra
Estrategias para la inserción laboral de mujeres:

aprendizajes a partir del análisis de una política
pública local desde la perspectiva de género
Josefina Parra20
Palabras clave: políticas públicas, inserción laboral, mujeres,

sostenibilidad de la vida
Introducción
En este artículo se presentan los principales aprendizajes ob-

tenidos en la tesis21 elaborada en el marco de la Maestría en Gé-
nero, Sociedad y Políticas de FLACSO. En ésta se analizó la primera
edición del programa Cadenas de Valor Inclusivas en la ciudad
de Rafaela (provincia de Santa Fe), que comenzó a diseñarse
en el año 2016 y convocó a un grupo de mujeres vinculadas a la
costura o producción textil de la ciudad.
La tesis tenía como objetivo caracterizar las estrategias para

lograr y mantener la inserción laboral que desarrollaron el Es-
tado local y las mujeres que son parte del programa. Para tal fin,
se pusieron en diálogo la economía feminista con la economía
20 Lic. en Ciencia Política (Universidad Nacional de Rosario); Mag. en Género, Sociedad y

Política (Facultad Latinoamericana de Ciencias Sociales – FLACSO); integrante del Insti-
tuto PRAXIS (Universidad Tecnológica Nacional – Facultad Regional Rafaela); docente
(Universidad Nacional de Rafaela). Contacto: ppjosefina@gmail.com
21 Titulada Estrategias para la inclusión laboral de mujeres: aprendizajes a partir del Pro-
grama Cadenas de Valor Inclusivas en la ciudad de Rafaela, durante el período 2016-
2022.
[ 62 ]
Estrategias para la inserción laboral de mujeres: aprendizajes a partir del
análisis de una política pública local desde la perspectiva de género
social y solidaria, junto con el enfoque de políticas públicas y el

enfoque de desarrollo territorial. A su vez, se asumió una estrate-
gia metodológica predominantemente cualitativa: se analizaron
fuentes de información secundarias (decretos, Acta Constitutiva,
Informe “Bitácora”), como también fuentes de información pri-
marias (entrevistas a agentes del Estado local, a 11 mujeres de la
cooperativa y dos observaciones participantes).
A continuación, se presentarán los principales aprendizajes,

a partir de tres apartados de reflexiones y un primer apartado,
donde se recuperan los conceptos centrales de las perspectivas
de análisis.
Economías de ruptura y desarrollo territorial para políticas

públicas
La reconstrucción teórica de la pregunta de investigación se

hizo a partir de la economía feminista y de la economía social
y solidaria (en adelante, ESyS), entendiendo que entre ellas hay
una sintonía teórica. Ambas se presentan como economías de
ruptura, que hacen una crítica al sistema económico hegemóni-
co: a su objeto de estudio (el mercado), a su objetivo (el creci-
miento económico para la acumulación de capital en manos de
unas pocas personas), y a su figura representativa (homo eco-
nomicus) (Carrasco, 2019).
Al igual que el enfoque de desarrollo territorial (en adelante,

DT), estas economías plantean poner a las personas y sus condi-
[ 63 ]
Josefina Parra
ciones de vida en el centro. Son tres enfoques para la transfor-

mación y la transición hacia sociedades más equitativas, que
reafirman la importancia de lo local.
La ESyS y la economía feminista trabajan con el concepto

de sostenibilidad de la vida, vinculando la idea de “(…) repro-
ducción social junto a los planteamientos relacionados con las
condiciones de vida digna, satisfactoria y humana” (Carrasco,
2019, p. 55). La sostenibilidad de la vida no sólo hace referencia
a la posibilidad real de que la vida continúe, sino a que la misma
se dé en el marco de cierta calidad de vida aceptable para toda
la población. Esta idea, junto con los aportes de la perspectiva de
género en torno a la división sexual del trabajo22, permite visibili-
zar los trabajos de cuidados y las consecuencias que tienen en la
vida de las mujeres, en quienes recaen históricamente.
Estos enfoques posibilitan pensar en la idea de estrategias

como aquellas capacidades —individuales y/o colectivas— pu-
estas en juego por diferentes actores y actoras de un territorio:
son acciones para desarrollar sus intereses o satisfacer sus nece-
sidades. Desde la perspectiva de género, se hizo una división en-
tre intereses estratégicos e intereses prácticos, que fue útil para
el análisis posterior. Los primeros son los orientados a cuestionar
las relaciones de subordinación en el marco del orden de género
y, por ende, a su transformación; mientras que los segundos se
22 La división sexual del trabajo representa la expresión de las relaciones de género en el

mundo del trabajo y muestra relaciones de subordinación de las mujeres, cuya mani-
festación es la concentración de las responsabilidades de cuidado en los hogares y la
menor y peor participación en el mercado laboral (Pautassi, 2007).
[ 64 ]
asocian con la satisfacción de necesidades básicas de vida, en

estrecha relación con la reproducción social de los hogares y las
comunidades, por lo que remiten a las condiciones concretas del
lugar de las mujeres en la división sexual del trabajo (Molyneux,
1984, en Rodríguez Gustá, 2019).
Otro enfoque sobre el que se trabajó fue el de políticas públi-

cas, que permitió analizar las estrategias que realiza el Estado lo-
cal en el territorio. Con el ciclo de políticas públicas se desagrega
analíticamente la tesis, haciendo hincapié en la etapa de diseño
e implementación para esta investigación. Junto a los aportes
del enfoque de DT se identificaron diferentes actores, con racio-
nalidades, concepciones, marcos de sentido e intereses diver-
sos, pero que interactúan, negocian y generan acuerdos mínimos
con el propósito de buscar una solución innovadora a una prob-
lemática pública.
El programa Cadenas de Valor Inclusivas: una estrategia es-

tatal para la inserción laboral
Frente a un mercado laboral con crecientes niveles de deso-

cupación, tanto a nivel nacional como en Rafaela, el Gobierno
local decidió llevar adelante una estrategia territorial contra su
deterioro.
Las/os agentes del Estado comenzaron un proceso de ca-

pacitación en economía social y solidaria y conformaron una
mesa de trabajo con distintos actores-actoras públicos y priva-
[ 65 ]
Josefina Parra
dos. Entre estos se coconstruyó el programa Cadenas de Valor

Inclusivas (en adelante, CVI) con el objetivo de fomentar el sur-
gimiento y consolidación de emprendimientos productivos vin-
culados a la economía social, generar empleo local y dar conten-
ción a colectivos que estuviesen atravesando dificultades para
acceder al mercado formal de trabajo, así como crear vínculos
entre ellos y las empresas y/o las agrupaciones de profesionales
de la economía tradicional, del sector público y privado de la ciu-
dad (SPEeI-MR y UTN, 2019).
En un principio, el programa se pensó para tres poblacio-

nes objetivo que, de acuerdo a los datos del Relevamiento So-
cioeconómico 201623, estaban afectadas por el desempleo. Sin
embargo, al momento de implementarse se tomó la decisión de
orientarlo a mujeres productoras textiles. Esa decisión se basó
en que el municipio, por un lado, tenía vínculo con emprendedo-
ras textiles beneficiarias del programa Rafaela Impulsa (micro-
créditos) y, por otro lado, estaba realizando distintos cursos de
capacitación y había reactivado tres espacios de costura en el
marco del programa Talleres Barriales. Frente a esa decisión, el
objetivo del programa se especificó y pasó a ser el de construir
un espacio de trabajo y encuentro de mujeres desempleadas o
con bajos ingresos, para generar un empleo formal que contribu-
yera con la economía familiar (SPEeI-MR y UTN, 2019).
Como se señala en las entrevistas, una de las primeras es-
23 Estudio realizado por el Instituto de Capacitación y Estudios para el Desarrollo Local,

organismo autárquico de la Municipalidad de Rafaela.
[ 66 ]
trategias implementadas fue la de contactar a una producto-

ra textil de la ciudad para que coordinara al grupo de mujeres
mientras lograba consolidarse como tal y para que articulara sus
vínculos con el municipio, con las empresas y demás actores/as
del territorio. Dicha persona fue contratada por la municipalidad
y asumió un rol central en la implementación del programa y
como facilitadora del proceso.
En esta etapa, ya desintegrada la mesa de trabajo, el mu-

nicipio redobló esfuerzos para vincularse con distintos actores y
actoras, en pos de consolidar la unidad productiva. En ese sen-
tido, se gestionaron recursos, financiamiento, asistencia técnica,
capacitaciones, etcétera.
A su vez, gracias al rol de la coordinadora se generaron es-

pacios de diálogo entre las/os agentes municipales y las mu-
jeres partícipes del programa. Esos encuentros demostraron ser
fundamentales para que ellas pudieran ser escuchadas por el
Estado, pudieran plantear sus demandas y necesidades y, frente
a ello, las/os agentes estatales comenzaran a dar respuestas.
Eso implicó iniciar un trabajo de articulación con otras áreas mu-
nicipales como Educación, Desarrollo Humano, etc.
Las/os trabajadoras/es municipales entrevistadas/os hicier-

on hincapié en que el programa comenzó a reunir competencias
y recursos del territorio para resolver una problemática compleja.
[ 67 ]
Josefina Parra
La cooperativa Oreja de Negra: estrategias individuales y colec-

tivas de las mujeres para su inserción laboral
Las mujeres no son pasivas frente a las desigualdades que

las atraviesan, sino que desarrollan estrategias, es decir, ac-
ciones decididas por sí mismas, pero condicionadas por ciertas
pautas sociales y culturales.
Las entrevistas permitieron ir reconstruyendo las estrategias

de las mujeres para mantener su inserción laboral en el marco
del programa CVI. Se reconocieron estrategias vinculadas a la
organización de las unidades domésticas y otras vinculadas a la
organización de la cooperativa.
Con respecto a las primeras, se observa que varían de acuer-

do a la situación de cada unidad doméstica24, a su organización
y composición. Sin embargo, un denominador común es que la
incorporación al programa no implica una reestructuración con-
sensuada y coordinada por las/os integrantes de la organización
doméstica. La misma quedó en manos únicamente de las mu-
jeres y derivó en múltiples consecuencias. En primer lugar, una
sobrecarga de trabajo o lo que se denomina doble jornada (La-
garde, 1999). Por otro lado, los tiempos de ocio o para realizar
cosas personales aparecen como variables de ajuste frente al
aumento de los tiempos de trabajo de cuidados o de mercado
(Carrasco, 2003). Por último, aparecen redes o cadenas de cui-
24 Son grupos residenciales conformados por un conjunto de personas, que pueden o

no estar ligadas por lazos de parentesco, que comparten la vivienda, un presupuesto
común y una serie de servicios y actividades necesarias para la reproducción cotidiana
de sus integrantes.
[ 68 ]
dado, formadas por otras mujeres (madres, amigas e hijas), lo

que da cuenta de una redistribución intergeneracional del cui-
dado. Frente a todo esto, las mujeres desarrollan estrategias de
conciliación con costos personales, puesto que implican un des-
gaste físico y mental, en palabras de ellas, hacen “magia”, están
“a las corridas”.
Con respecto a las estrategias vinculadas a la organización

de la cooperativa, las mismas están condicionadas por las prim-
eras. En ese sentido, el trabajo de cuidado condiciona o estruc-
tura el trabajo en la cooperativa, lo cual confirma la idea traba-
jada por la economía feminista de que el ámbito productivo y
reproductivo son un circuito integrado (Haraway, 1991) y tienen
una relación dinámica.
Entre las estrategias para la constitución de la unidad pro-

ductiva se encuentran: la decisión de conformar una coopera-
tiva25, los horarios de trabajo y su flexibilidad, al igual que las
modalidades de trabajo y su flexibilidad. En todas ellas priman
valores de solidaridad, responsabilidad, compañerismo, ayuda
mutua y cooperación.
Otra acción que realizan de manera colectiva es la de tejer

redes con otros emprendimientos u organizaciones de la socie-
dad civil. Aquí aparece otro principio de la economía social y
solidaria, que es el de reciprocidad: se apuesta al valor de uso
por sobre el valor de cambio. Hay un compromiso con el entorno
25 El acta constitutiva es de febrero del año 2020.
[ 69 ]
Josefina Parra
social y con el entorno natural al pensar, a partir de esos inter-

cambios, otras maneras de producir y circular que sean respetu-
osas con la naturaleza.
Con sus acciones, las mujeres van logrando un proceso col-

ectivo de movilización, de articulación de demandas y de plant-
eo de necesidades. Se posicionan colectivamente como actoras,
protagonistas de la política pública y van convirtiendo sus nece-
sidades y demandas individuales en colectivas. De esta manera,
mejoran su poder de negociación tanto con el Estado como con
el mercado.
El motor que impulsa a las mujeres a realizar estas estrate-

gias está en ciertos cambios que ellas mismas van percibiendo:
su relación con el dinero y su uso (sobre todo las mujeres que de-
pendían económicamente de otra persona); un reconocimiento
de sus capacidades creadoras y de sus propias habilidades y lo
que va sucediendo en cada taller. Estos últimos se transforman
en espacios de distracción, son “caminos de fuga”. En ellos hay un
sentido del trabajo más allá de lo productivo, puesto que entran
en juego la cooperación, la solidaridad, la escucha, el aprendiza-
je, la complicidad. Oreja de Negra, el nombre de la cooperativa,
es la representación misma de este espíritu vincular: hace ref-
erencia al fruto del timbó, árbol bajo cuya copa se refugiaban y
protegían las comunidades nómadas.
[ 70 ]
Aprendizajes a partir del análisis de la experiencia
La pregunta acerca de la inserción laboral de mujeres en el

marco de programas sociales resalta la necesidad de utilizar la
perspectiva de género para su análisis, pero además, reconoce
que el acceso y el sostenimiento de puestos de trabajo requieren
poner en juego múltiples estrategias. El proceso de implement-
ación de una política no sólo depende de las acciones que pi-
ensan y desarrollan las/os agentes del Estado. En esta experien-
cia particular también se estudiaron las acciones de las mujeres
durante ese proceso y, además, se reconocieron otros factores
obstaculizadores que, en su mayoría, se trataron de omisiones
del Estado.
En primer lugar, a pesar de que la política se comunicaba

como un programa con perspectiva de género, no hay capac-
itaciones de las/os agentes en la temática. Como se sostiene
desde las teorías feministas, la capacitación ayuda a compren-
der que las problemáticas atravesadas por las mujeres no son
“cosas de mujeres”, sino que son propias de un sistema patriar-
cal y, por ende, no es posible modificarlas o solucionarlas solo
incorporando a las mujeres a espacios que hasta el momento no
habitaban y que son esencialmente masculinos. De este punto
deriva el segundo factor reconocido como obstaculizador: el Es-
tado considera las tareas de cuidado como una cuestión privada
y, por lo tanto, no asume su responsabilidad en la organización
social del cuidado, como tampoco la tiene en cuenta al momen-
to de planificar el programa. Por otro lado, si bien en el momento
[ 71 ]
Josefina Parra
en la misma no están las mujeres. De este modo, se genera una

representación de la problemática, de sus causas y consecuen-
cias y se piensa una solución pero no se tienen en cuenta sus
voces, por lo que las mujeres son oídas recién al momento de
implementarse el programa, gracias al rol de la coordinadora y
al poder de negociación que generan.
Otro factor que se reconoce como un obstáculo para el sos-

tenimiento de la cooperativa es el lento proceso de construcción
de una identidad colectiva como Oreja de Negra. La cooperativa
se organiza en dos talleres productivos: uno ubicado en el Cen-
tro Integral Comunitario (CIC) y otro en el Dispositivo Integral
de Abordaje Territorial (DIAT). Cada mujer decide a qué espacio
asistir a partir de su pertenencia barrial, de la ubicación de su
casa, de la escuela de sus hijas/os, etcétera. Hay dos colectivos
laborales diferenciados, que se reconocen en los testimonios (la
expresión “las de allá”) y en la disposición de los grupos en las
asambleas. En cada taller se construye un proceso de identifi-
cación y generación de identidad y, en cierto punto, de diferen-
ciación con respecto al otro. Esto hace que el proceso de con-
strucción de una identidad colectiva sea más lento pero, aun así,
que esté en marcha: en esos mismos testimonios también apa-
recen atenciones a las cosas en común, por ejemplo, producen
en cadena, por lo cual hay responsabilidad y compromiso entre
talleres.
El programa CVI como estrategia de desarrollo territorial
[ 72 ]
Este programa es una política pensada desde las particulari-

dades endógenas del territorio, que busca actuar sobre distintos
planos: el fortalecimiento de los sistemas productivos territoria-
les; la adopción de innovaciones y del conocimiento, tanto para
el diseño como durante la implementación; el cambio institucio-
nal con el trabajo intersectorial; y la creación de entornos ad-
ecuados para producir desde los principios de la ESyS. Desde el
enfoque de DT, es una política que apuesta a la formación y a la
construcción de capacidades individuales y colectivas. Al mismo
tiempo, es una estrategia pensada y acordada entre múltiples
actores para dar respuesta a una problemática territorial, donde
el Estado local tiene un rol central como generador de espacios
de diálogos, gestor de conflictos y facilitador de todo el proceso.
De políticas para mujeres a política transformadora
En la etapa de implementación, la política se piensa “para

mujeres”, es decir, confinada a avanzar con los intereses prácti-
cos de género que se asocian con la satisfacción de necesidades
básicas de vida de las unidades domésticas, reforzando así los
roles de género. Sin embargo, durante el proceso de implement-
ación se fue convirtiendo en una política transformadora (Rodrí-
guez Gustá, 2019) —ligada a intereses estratégicos que buscaban
la realización personal, la autonomía y la emancipación— que las
mujeres crean o potencian a partir de su participación en la co-
operativa.
[ 73 ]
Josefina Parra
Las estrategias de las mujeres son respuestas a los roles que

les fueron otorgados históricamente, desde sus propias unidades
domésticas como desde el mismo Estado.
El programa CVI como política de transición
Desde las economías de ruptura ésta sería una política de

transición, que actúa desde las instituciones socioeconómicas,
propias de la lógica dominante, pero que puede ir respondiendo
a urgencias, a la par que va sentando las bases para un cambio
más profundo y presentando alternativas (Pérez Orozco, 2019).
Asumir la construcción de un proyecto alternativo desde el

Estado conlleva una contradicción: implica repensar las relacio-
nes de poder y las prácticas institucionales que él mismo repro-
duce. La conjunción del enfoque de la ESyS, de la economía femi-
nista y del DT representa un marco teórico significativo, desde el
que el Estado local puede diseñar políticas de producción y em-
pleo para mujeres, a la par de acciones para una organización
social del cuidado que desprivatice y desfeminice dichas tareas:
políticas locales para la sostenibilidad de la vida, para que las
mujeres desarrollen menos estrategias de conciliación y más es-
trategias tendientes a su autonomía, colaborando así a la con-
strucción de un territorio más justo y equitativo.
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Josefina Parra
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[ 76 ]
El caso Rafaela Evalúa

Amalia Galantti26
Palabras clave: participación ciudadana, transparencia,
evaluación, políticas públicas
En este artículo se recuperan algunas reflexiones y apren-

dizajes del trabajo de tesis Nuevos espacios institucionales para
la transparencia en los Gobiernos locales. El caso Rafaela Evalúa,
realizado para la Maestría en Desarrollo Territorial de la Facultad
Regional Rafaela (UTN).
La investigación propone conocer qué herramientas pueden

incorporar los Gobiernos locales para promover la transparencia
y consolidar la participación ciudadana. Se trata de una sistem-
atización de la experiencia del programa Rafaela Evalúa, desde
febrero de 2017 hasta marzo de 2019.
Antes de referir a los ejes de la sistematización y sus apre-

ndizajes, se compartirá un poco la historia del programa desde
mis vivencias.
26 Abogada, especialista en Derecho de Daños (Universidad Nacional del Litoral), Mag. en

Desarrollo Territorial (Universidad Tecnológica Nacional – Facultad Regional Rafaela). De
2015 a 2021 se desempeñó como secretaria de Auditoría y Control de Gestión, secretaria
de Gobierno y Participación y jefa de Gabinete de la Municipalidad de Rafaela, Santa Fe.
Actualmente cumple funciones en la Fiscalía Municipal.
[ 77 ]
Amalia Galantti
A fines de 2016, cuando yo era secretaria de Auditoría y Con-

trol de Gestión, el intendente de la ciudad de Rafaela, preguntó:
“¿Qué podemos hacer para sumar transparencia a la gestión?”.
Después de que me planteara ese desafío, viajé a Buenos Aires
en busca de respuestas y para reunirme con un equipo de tra-
bajo del Centro de Implementación de Políticas Públicas para la
Equidad y el Crecimiento, más conocido como CIPPEC. En para-
lelo, cursaba el segundo año de la Maestría en Desarrollo Terri-
torial de la Universidad Tecnológica Nacional, Facultad Regional
Rafaela.
Al cabo de un tiempo, presentamos el programa munici-

pal Rafaela Evalúa, al que definimos como una estrategia para
la transparencia y la participación. Este programa se enmarca
en las acciones de gobierno abierto del municipio y desde su
nacimiento puso especial énfasis en la participación ciudadana,
con real incidencia para la toma de decisiones y en el monitoreo
y la evaluación, como herramientas para diseñar e implemen-
tar políticas públicas basadas en evidencia. Para ello, se desar-
rollaron distintas actividades de formación, capacitación interna
a los equipos de gobierno, divulgación de casos de referencia,
talleres y foros de debate, cuyo propósito era definir —de modo
colaborativo con representantes de distintos sectores— aspec-
tos claves sobre un futuro instituto de evaluación y monitoreo. Se
realizaron cinco foros con preguntas que orientaban la discusión:
qué evaluar, para qué evaluar, quién evalúa a quién, qué hacer
con los resultados de la evaluación y qué rol ocuparían las in-
[ 78 ]
stituciones en el ente evaluador. De esta manera, se cumplía el

objetivo de lograr que todo el desarrollo del programa pusiera el
acento en la participación ciudadana con real incidencia para
la toma de decisiones ya que, luego, los resultados de los foros
fueron el insumo para diseñar el instituto y redactar el proyecto
de ordenanza para su creación.
Oszlak (Oszlak y Kaufman, 2014) nos enseña que el gobierno

abierto es una modalidad de gestión pública más transparente,
participativa y colaborativa entre Estado y sociedad civil, y un
elemento fundamental para mejorar las capacidades de gestión
y para modernizar las administraciones públicas. Sin embargo,
por sí sola resulta insuficiente, también debe darse en el sentido
inverso, desde la sociedad hacia el Estado. Para ello se requi-
ere formación ciudadana, para poder acceder e interpretar la
información pública y se necesita confianza y motivación para
promover la participación. Estas condiciones están directamente
relacionadas con la percepción de credibilidad y eficacia de las/
os funcionarias/os públicas/os.
Por su parte, la evaluación y monitoreo de las políticas públi-

cas, así como los programas y proyectos de un Gobierno, tienen
una relevancia estratégica para la toma de decisiones y para
mejorar las intervenciones públicas. Evaluar implica valorar los
efectos de las políticas: cómo éstas han ayudado —o no— a
modificar la situación problemática que les dio origen. La evalu-
ación pretende responder interrogantes sobre los resultados, la
efectividad, la pertinencia, el acierto, la oportunidad y también
[ 79 ]
Amalia Galantti
detectar consecuencias impensadas, o no deseadas, e incluso

la emergencia de nuevas situaciones que den lugar a nuevas
políticas.
Paula Amaya (2016) afirma que, en el contexto actual, la eval-

uación es un proceso social complejo, superior a un mecanismo
de rendición de cuentas, que pone el foco en la mejora de la
acción estatal. Cuando se habla de las políticas públicas basa-
das en evidencia, precisamente se hace referencia a la práctica
evaluadora como método para obtener la suficiente evidencia o
prueba de la eficacia, eficiencia y pertinencia de las decisiones
adoptadas, con el propósito de sostenerlas, potenciarlas, corre-
girlas o finalizarlas. Se trata, en definitiva, de un cambio de en-
foque, donde el eje central no es el gasto o inversión, sino los re-
sultados e impactos en la ciudadanía. De allí la vinculación entre
gobierno abierto, como nueva forma de gobernanza que pone a
las/os ciudadanas/os en el centro de las políticas públicas, y la
práctica de evaluación y monitoreo de esas políticas.
Desde 2016 hasta la actualidad fueron sucediendo diversos

hechos, muchos de ellos recuperados en la tesis de maestría so-
bre la cual me invitaron a escribir. Aunque el instituto aún no
se haya creado, el programa continúa con varias evaluaciones
realizadas y procesos de monitoreo participativo sumamente in-
novadores.
[ 80 ]
El enfoque del desarrollo territorial
Conviene aclarar que entendemos al desarrollo territorial

(DT) como un proceso de transformación social, multidimen-
sional, que requiere de la participación de todos los actores del
territorio. Siguiendo a autores como Alburquerque y Costamagna
(Alburquerque et al., 2008), afirmamos que el DT comprende al
desarrollo económico como una dimensión, así como a todas las
otras dimensiones: institucional, política, cultural, social, humana,
tecnológica, financiera y sustentable ambientalmente. A la vez,
es un proceso dinámico, particular y propio de cada territorio,
donde las relaciones entre los actores juegan un papel clave.
El DT es, entonces, un proceso de construcción colectiva,

multidimensional y con características propias, que vienen del
espacio geográfico en el que todo sucede, de su historia, su cul-
tura, sus costumbres y las relaciones entre las personas y las
instituciones.
Como actores del desarrollo, resulta importante que los Go-

biernos locales no sólo den información de sus acciones y deci-
siones, cumpliendo el mandato constitucional de publicidad de
los actos de gobierno, sino también den paso a instancias de co-
laboración y participación, en la formulación, ejecución, control y
evaluación de las políticas públicas.
En el caso de Rafaela, hay una característica que lo distingue

desde sus inicios mismos y es la vinculación entre los distintos
actores y el trabajo conjunto, colaborativo, asociativo, público y
[ 81 ]
Amalia Galantti
privado.
La metodología de sistematización de experiencias que se

escogió para el trabajo de tesis propuso recuperar el proceso
histórico del programa “Rafaela Evalúa, una iniciativa para la
transparencia y la participación” a partir de datos recopilados
durante su desarrollo, pero también a través de la revisión crítica
de quienes vivieron la experiencia, con el propósito de explicitar
los aprendizajes. Se contó con un alto nivel de participación y
colaboración de los actores.
Como explica Oscar Jara (2018), la sistematización de expe-

riencias es una metodología de investigación que se centra más
en los procesos que en los resultados. Evaluar también es sistem-
atizar, valorar, analizar, reflexionar sobre lo hecho, si bien no es lo
que sucede habitualmente, como señala Spinelli: “En la mayoría
de los enfoques de evaluación, generalmente se pone énfasis en
la medición de los resultados o impactos del proyecto” (Spinelli,
2020, p. 42). Tanto una como la otra persiguen un mismo obje-
tivo: generar aprendizajes, conocimientos que puedan ser apre-
hendidos por los actores —partícipes o ajenos a la experiencia—
y que les sirvan para potenciar proyectos futuros. Son distintos
enfoques que se retroalimentan y enriquecen mutuamente.
Se escogieron tres ejes sobre los cuales desarrollar el análisis

crítico:
1. La dimensión institucional del desarrollo y el concepto de

gobierno abierto. La valoración de los actores sobre el vínculo in-
[ 82 ]
terinstitucional en Rafaela es sumamente positiva. Existe un con-

senso entre las distintas personas entrevistadas en el proceso de
investigación, sobre la fluidez y la importancia del conocimiento
personal previo y la confianza entre las partes, que se generaron
y consolidaron a través del tiempo.
En el caso estudiado cobró una relevancia notoria lo relacio-

nal, el vínculo entre las/os agentes que conforman las institucio-
nes. Se generó confianza entre las instituciones y especialmente
entre las personas.
La dimensión institucional del desarrollo habla también de la

heterogeneidad en el territorio: una construcción social que le da
cierta coherencia y que moviliza en conjunto hacia un objetivo
de bien común, pero que se construye a partir de una multipli-
cidad de actores, con sus propias lógicas, sus propios intereses
y una forma particular de interpretar la realidad, su posición y la
proyección futura. En las entrevistas se hizo explícito que existe un
reconocimiento de la otredad: de su historia, sus capacidades,
sus influencias y su poder, y que esos vínculos e interacciones
institucionales son horizontales, de colaboración.
Dentro de este eje, también se reafirmó el rol de liderazgo

del Estado local. Se observó que la Municipalidad de Rafaela,
además de haber sido la autora de la iniciativa, cada vez que
convocaba, el entramado institucional respondía.
Si se analiza el proceso desde la teoría de gobierno abierto,

se pueden extraer algunas conclusiones: no existen dudas de
[ 83 ]
Amalia Galantti
que las instituciones tienen vocación de participar en cuanta ini-

ciativa les propongan, así como de colaborar brindando su opin-
ión, debatiendo, aportando la mirada y las condiciones para el
avance del programa.
También se puede intuir que el entusiasmo de los actores

intervinientes responde al liderazgo del Gobierno local y a la cul-
tura arraigada de participar en los espacios de diálogo, lo que
confirma el alto grado de desarrollo institucional de la ciudad de
Rafaela.
2. La evaluación y el monitoreo de políticas públicas. El ob-

jetivo del programa Rafaela Evalúa es la incorporación de
metodologías de evaluación y monitoreo de políticas públicas
en la ciudad de Rafaela, a partir de la creación de un organismo
autárquico, integrado por representantes vecinales, políticos, de
las instituciones de la sociedad civil y de la academia.
Sin dudas, la evaluación y el monitoreo de las acciones, pro-

gramas y políticas de un Gobierno se incluyen entre los nuevos
temas de la gobernanza. Aparecen con mucha más fuerza cuan-
do se pone en debate la pertinencia de las decisiones, la nece-
sidad de que la evidencia científica las respalde. Para ello, es
necesario evaluar de manera sistemática y científica, construir
información y analizarla objetivamente, considerar los resulta-
dos en términos de objetivos y también de nuevos hallazgos, así
como medir el impacto en las sociedades.
Como explica Cristina Díaz (Arroyo, D. et al., 1998) al desarrol-
[ 84 ]
lar la teoría del ciclo de las políticas públicas, no todos los temas
que están en la agenda pública se transforman en temas de la
agenda política. Para que un tema sea priorizado es necesario
que responda a valores compartidos por un grupo representativo
socialmente.
Un aprendizaje de este proceso fue el hecho de que si un

tema de la agenda política no es tomado por un grupo que lo
comparta como propio, no se transformará en un tema de la
agenda pública.
Cuando se realizaron las entrevistas se notó gran disparidad

de conocimientos sobre la práctica de evaluación y monitoreo. Si
bien en algunos países es un tema muy desarrollado y con altos
grados de institucionalidad, en nuestro país aparece como rela-
tivamente nuevo. Todavía más en un Gobierno local, donde será
necesario fortalecer las capacidades y habilidades de sus agen-
tes. La formación para incorporar la evaluación y el monitoreo
resulta esencial y es una deuda pendiente en el Gobierno local.
En esa disparidad también aparece una oportunidad: algu-

nas de las personas consultadas dieron cuenta de una vasta ex-
periencia en procesos de evaluación hacia el interior de sus or-
ganizaciones, donde es una práctica muy arraigada. Por ello, en
esas experiencias, en sus propios aprendizajes, existe una opor-
tunidad para compartir conocimientos y enriquecer el debate en
torno a Rafaela Evalúa.
3. La dimensión política. Este fue el tercer eje sobre el que se
[ 85 ]
Amalia Galantti
hizo el análisis crítico, intentando discernir el rol de los procesos

eleccionarios y de la oposición. Desde este enfoque, se llegó a la
conclusión que la coincidencia temporal entre el debate por la
institucionalización —de la evaluación y el monitoreo— y la cam-
paña electoral fue una condición negativa para el programa.
El arco opositor al Gobierno participó de los encuentros y

foros, pero luego no avanzó con la discusión en el recinto del
Concejo. Por el contrario, avanzó sobre un proyecto de auditoría
externa, fundado más en los principios tradicionales de rendición
de cuentas, restando importancia a la participación de la socie-
dad civil.
También desde este enfoque, se distinguen dos etapas del

programa Rafaela Evalúa que, en relación con las elecciones de
2017 y especialmente por la derrota del oficialismo, demuestran
la incidencia que tiene la coyuntura política. Antes de las elec-
ciones, el programa tuvo mucho dinamismo y visibilización, luego
de las elecciones se trabajó de manera más austera.
De todos modos, lo importante es que a través del tiempo

transcurrido, incluso con posterioridad al corte temporal del pro-
ceso de investigación de la tesis, puede afirmarse que existe un
verdadero compromiso con la evaluación y el monitoreo, y que
los objetivos planteados con el programa se sostienen. Ello había
sido expresado en la entrevista realizada al intendente municipal,
quien daba cuenta de su voluntad de avanzar con el programa y
la creación del organismo de evaluación.
[ 86 ]
También es fácil advertir en la realidad que los objetivos se

sostienen, ya que el programa continúa en marcha, realizando
diversas evaluaciones y procesos de monitoreo. Sin embargo, lo
que tal vez se observe es que la articulación con otras institucio-
nes para llevar a cabo esos procesos, especialmente las evalu-
aciones, haya disminuido.
Algunas conclusiones finales
El enfoque territorial del desarrollo es una perspectiva sis-

témica que integra las diferentes dimensiones: económica, cul-
tural, ambiental, institucional, social y humana. Y como proceso
de transformación social se trata de uno de construcción colec-
tiva, donde cobra especial valor lo intangible (las características
propias de cada territorio, aquello que lo hace único): la historia,
la cultura, las costumbres, las relaciones entre las personas y las
instituciones. Analizar el contexto histórico en que suceden los
hechos es fundamental para comprender los procesos de desar-
rollo territorial.
Desde ese posicionamiento, podemos afirmar que el pro-

grama Rafaela Evalúa es una iniciativa que aporta al desarrollo
territorial de la ciudad, reconoce la heterogeneidad de sus ac-
tores, a la vez que se encamina a un objetivo de bien común.
También entendemos que como proceso de diálogo, de con-
strucción colectiva, con el objetivo de crear un organismo mixto
para evaluar y monitorear las políticas públicas, Rafaela Evalúa
[ 87 ]
Amalia Galantti
ha demostrado ser una herramienta válida para la transparen-

cia y la participación. Insistimos, una vez más, que los diálogos
interinstitucionales y los vínculos personales son condiciones in-
dispensables para su sostenimiento.
Un desafío futuro para el Gobierno municipal será lograr que

Rafaela Evalúa se consolide como un tema de agenda, compar-
tido entre la sociedad y la política. Para ello, una sugerencia que
hicimos y que reiteramos también hoy, es darle protagonismo
a las instituciones; continuar apostando a los debates y a la
búsqueda de acuerdos y fortalecer las capacidades de las per-
sonas que forman parte del programa. El Gobierno debe asumir
el compromiso y la responsabilidad de que ello suceda. Aunque
las instituciones acuden al Estado por intereses particulares (en
algunos casos sectoriales), cuando las iniciativas pretenden
un objetivo más general resulta fundamental que el Estado no
abandone el liderazgo de éstas.
El programa Rafaela Evalúa es una propuesta innovadora,

un salto de calidad institucional: es dar poder a la ciudadanía
para escoger los programas a evaluar y para formar parte del
trabajo de evaluación. La elección de los programas no es un
simple paso: si bien está cargada de contenido político, debe es-
tar despojada de intereses partidarios. La sociedad, organizada a
través de las instituciones, debería ser quien defina los program-
as a evaluar y la metodología a seguir, lo que le daría mayor ob-
jetividad e independencia y haría del organismo una institución
de la ciudad y no del Gobierno.
[ 88 ]
Concluyo este aporte con el convencimiento de que la evalu-

ación de las políticas públicas es el camino para tener mejores
gestiones y mejores gestores. Las decisiones políticas no pueden
ser improvisadas, no pueden basarse en suposiciones, es nece-
sario que la política se profesionalice y que las decisiones se
tomen basadas en evidencia científica, reconociendo todos los
aportes y aprendizajes que pueden sumar las experiencias y el
diálogo con los actores.
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[ 89 ]
Fabio Abrate
Actores y prácticas en el desarrollo territorial.

Un estudio sobre las representaciones y comporta-
mientos del empresariado metalmecánico de Rafaela
Fabio Abrate27
Palabras clave: complejidad territorial, marcos interpretati-

vos, modelos de desarrollo, contexto geopolítico
El presente trabajo abarca a un grupo de empresarias/os

metalmecánicas/os de la ciudad de Rafaela cuyas empresas
superan los 50 empleadas/os28 y a sus representaciones y com-
portamientos, abordados desde la perspectiva del desarrollo ter-
ritorial, que implica una lógica, una postura, una manera de ac-
tuar. Para ello, fue necesario comprender a estas personas desde
su trama de relaciones, sus perspectivas, sus beneficios empre-
sariales e indagar en las ideas que tenían sobre los demás acto-
res con alguna relevancia social en el territorio29.
27 Licenciado en Ciencia Política por la Universidad Nacional de Rosario (Universidad Na-

cional de Rosario, UNR). Certificación de Competencias en Comunicación de Gobierno
(UNR). Certificación de Competencias en Campañas Electorales (UNR). Especialista en
Gestión Estratégica de Organizaciones Públicas (UNR). Magíster en Desarrollo Territorial
(Universidad Tecnológica Nacional – Facultad Regional Rafaela). Docente en la Univer-
sidad de Ciencias Empresariales y Sociales, sede Rafaela (UCES) y en el Instituto Tec-
nológico Rafaela (ITEC). Contacto: fabioabbau@gmail.com
28 Los datos fueron obtenidos del Censo Industrial del año 2018, brindados por el Instituto
de Capacitación y Estudios para el Desarrollo Local (ICEDeL, 2020); se entrevistaron a 5
empresarias/os de un universo de 9, que representaron el 5% de las 177 empresas met-
almecánicas de Rafaela.
29 Los actores considerados fueron los incluidos en el mapa social de la ciudad de Rafaela,
confeccionado en el año 2015.
[ 90 ]
Actores y prácticas en el desarrollo territorial. Un estudio sobre las representa-
ciones y comportamientos del empresariado metalmecánico de Rafaela
Para explorar qué tan implicadas/os están las/los empre-

sarias/os metalmecánicas/os en la lógica del desarrollo territo-
rial, se abordó la problemática desde sus marcos interpretativos
(Goffman, 1981): leyendo sus experiencias desde lo local, pero
enraizándolas en un contexto de relaciones geopolíticas.
Con el fin de aproximarnos a los marcos perceptivos del em-

presariado en relación con la lógica del desarrollo territorial, se los
interpretó desde las nociones de complejidad territorial (Karlsen
y Larrea, 2015) y, en contraposición a los enfoques tradiciona-
les del mercado o de la dependencia estatal, se exploró dicha
complejidad desde los conceptos de pertenencia y proximidad
de las relaciones en el territorio (Arocena, J. y Marsiglia, J., 2017).
Además, se recurrió a los siguientes enfoques: los modelos de
desarrollo innovador o inhibidor (Arocena, J. y Marsiglia, J., 2017),
las dimensiones del desarrollo territorial (Costamagna, 2015), los
sistemas regionales de innovación (Karlsen y Larrea, 2015), las
escalas del desarrollo (Alburquerque F. et al., 2008) y la relación
local-global (Arocena, J. y Marsiglia, J., 2017) o contexto geo-
político (Baños, 2018). Asimismo, estos marcos interpretativos
fueron interpelados desde las nociones de mentalidad fija o de
crecimiento (Dweck, 2017).
Casos de estudio
Caso n.° 1. Empresa local de alcance nacional e internacional

con importante competencia en el territorio
[ 91 ]
Fabio Abrate
Para esta empresa, el sistema financiero representa un

problema relevante, dado que opera como barrera: las garantías
solicitadas implican un alto riesgo de capital y, para poder fi-
nanciarse, las tasas de interés son elevadas. Los mercados de
bienes y servicios le imponen condiciones, plazos, precios, etcé-
tera, lo que implica una adaptación rigurosa. Las condiciones de
contratación (a veces con altos niveles de especificaciones) y
el cumplimiento efectivo son usuales puntos de conflicto, por lo
cual, son normales las reestructuraciones en las planificaciones.
Por otra parte, las/os proveedoras/es generalmente son pocos y
operan como monopolios.
Desde esta perspectiva, la empresa local opera con poca cli-

entela y pocas/os proveedoras/es, o bien de escasa envergadu-
ra en el territorio. Participa más en un marco global, de carácter
nacional e internacional.
Entonces, ¿qué necesita esta empresa que el territorio le dé?

En primera instancia, capital humano bien formado. Un capital
con habilidades técnicas y de negociación, competente, confi-
able y adaptable, que sea flexible a la hora de trabajar en equipo,
es decir, un talento educativo, competitivo y creativo para af-
rontar los grandes desafíos. Para la empresa, este capital en el
territorio parece suficiente, pero presenta algunas inquietudes en
materia de capacitación, producto de la gran competencia. Más
que en la relación con las instituciones de investigación y desar-
rollo (I+D), la mirada reposa sobre el sistema educativo local: la
empresa necesita sostener una estructura para capacitar a su
[ 92 ]
personal con habilidades técnicas específicas, cuya formación el

sistema educativo no provee. Las necesidades de capacitación
en gestión empresarial presentan disonancias respecto a la brin-
dada en la universidad pública, si bien los intercambios entre
ambas son valorables. Como parte de su tradicional costumbre,
la empresa no solo fabrica sus productos sino que también los
instala, lo cual implica una política orientada al servicio con per-
sonal capacitado.
La capacidad vincular es necesaria para sobrevivir fuera del

territorio, en ferias y exposiciones, con clientas/es, proveedoras/
es y servicios empresariales de alta complejidad (incluso fuera
de la provincia) y en el territorio con las universidades locales,
institutos tecnológicos, el Estado local, los privados que brindan
servicios empresariales y las instituciones de I+D públicas locales
para lograr algunas certificaciones de procesos.
Respecto al desarrollo sustentable, este eje se ha convertido

en una oportunidad, incluso en algunos momentos ha resultado
relevante para aumentar la rentabilidad de la empresa.
Las entidades locales del mapa social —agrupadas sectori-

almente y paralelas a las estructuras de poder político— fueron
percibidas como representativas de la estructura social, aunque
se manifestó que se desconocían las actividades que desarrol-
laban muchas de ellas. Se mencionaron algunas cámaras del
Centro Comercial e Industrial de Rafaela y Región (CCIRR), la So-
ciedad Rural Argentina (SRA), el autódromo local, los clubes de
fútbol, el aeroclub, etcétera.
[ 93 ]
Fabio Abrate
Caso n.° 2. Empresa que inició con capitales locales y luego fue
adquirida por multinacional extranjera
Se trata de una multinacional que provee a sus unidades de

venta y que posee una importante competencia local. Desarrolla
un fluido nivel de interacciones locales (el estatuto de la em-
presa indica que tienen una finalidad productiva y social): con
proveedoras/es, con el municipio y con variadas instituciones
representativas y de importancia estratégica en el territorio.
Las limitantes para la empresa son generadas por una cul-

tura de la imprevisibilidad nacional, ya sea por algunas norma-
tivas nacionales, como en el caso de la legislación laboral, que
ocasiona que ésta tenga mano de obra muy inestable, o por va-
riaciones macroeconómicas. Por otra parte, el efecto de las leyes
antimonopolios también impacta sobre las relaciones con prov-
eedoras/es locales.
El entramado educativo brinda una base aceptable para la

empresa, si se considera el alto costo de capacitación interna
y aquella brindada a proveedoras/es de servicios tercerizados.
Si bien estas/os proveedoras/es locales se adaptan a las de-
mandas de la empresa, es un cuello de botella que no innoven
demasiado, por lo cual los trabajos subcontratados de mayor
envergadura se terminan realizando fuera del territorio local.
Los programas de pasantías resultaron atractivos, lo mis-

mo que los beneficios logrados a través de los incentivos fis-
cales para fomentar actividades. Si bien existen relaciones con
[ 94 ]
las instituciones que brindan servicios empresariales en el ter-

ritorio, aquellos que implican ciertos niveles de complejidad se
contratan fuera de éste y con entidades nacionales de mayor
relevancia.
En materia de innovación, las políticas apuntan más a la re-

ducción de costos que a trabajar en temas de innovación dis-
ruptiva. Algunos intentos de asociación, relacionados con este
tema a nivel nacional, han fracasado.
En materia financiera, el sistema local no tiene relevancia

para el desarrollo de políticas de inversión.
La ubicación física de la empresa plantea un desafío impor-

tante para el desarrollo territorial. Para paliar sus desventajas, la
empresa articula una experiencia interesante con el Estado local:
busca mejorar los servicios a las/os vecinas/os y la convivencia
con éstas/os, en relación con el medio ambiente y en proyectos
de uso público compartidos. Por otra parte, la infraestructura de
servicios públicos no representa un problema para la empresa:
ubicada en la trama urbana, coordina con eficiencia -junto al
municipio- los movimientos logísticos.
La empresa destaca a las instituciones tradicionales de la

ciudad, tales como algunas cámaras del CCIRR, la SRA, el aeró-
dromo local, etcétera. A muchas de estas instituciones locales las
considera de importancia estratégica, dado que son creadoras
de puentes y sus roles son inclusivos, en tanto que otras tienen un
carácter más sectorial.
[ 95 ]
Fabio Abrate
Caso n.° 3. Pequeña y mediana empresa (PyME) local con in-

versiones en países limítrofes
Para esta empresa, las inversiones locales están minadas

por los conflictos financieros y la falta de confianza, dados por
los inestables cambios de las variables macro y afectando los
abastecimientos necesarios, especialmente en la mediana em-
presa. También sostiene que los mecanismos macro (que af-
ectan a estas relaciones de confianza) generan especialmente
desventajas ante la competencia: para afrontar los pagos a
plazos aceptables y así realizar las reconversiones tecnológicas
que son vitales para el desarrollo, lo que a su vez impacta sobre
la generación de inventarios negativos, valiosos para competir
con el mundo desarrollado.
La mirada empresarial tiene una visión preocupante sobre

la posición geopolítica nacional, en donde las pequeñas y medi-
anas empresas locales que deseen producir con valor agregado
se encuentran restringidas a mercados reducidos.
Dentro del sistema financiero local, esta empresa resalta la

presencia del Banco de la Nación Argentina, a quien considera
como la entidad menos agobiante, pero que a su vez necesita
readaptarse a las necesidades empresariales. Su mirada va aún
más allá de las fronteras del sector financiero y se centra tam-
bién en las desventajas del sistema financiero-comercial na-
cional, que es comparado con el sistema de duplicata de Bra-
sil e impacta negativamente sobre las PyMEs argentinas. En las
condiciones actuales, el sistema comercial nacional solo resulta
[ 96 ]
viable para el centro comercial de una PyME en la ciudad de Bue-

nos Aires, en donde las mercaderías se abonan de contado; a su
vez, la situación puede resultar agravada por la fragilidad y lenti-
tud del sistema judicial argentino en los conflictos legales.
Ante semejante panorama, se sostiene que los talentos af-

ectos a la I+D no tienen posibilidades en el territorio: si luego de
haberse formado en un sistema educativo local quisieran crecer,
tendrían que emigrar.
Hasta aquí, los condicionantes a nivel nacional y las cues-

tiones geopolíticas a nivel mundial parecen arrasar las posibi-
lidades del territorio. Sin embargo, tras el reconocimiento de los
actores locales, fluye una mirada más comprensiva y esperan-
zadora, reconociendo un marco de posibilidades para afrontar
los desafíos.
La PyME expresa un buen nivel de conocimiento de las enti-

dades del territorio, a las que define como representativas y es-
tratégicas para el desarrollo local, algunas de ellas identificadas
por su carácter asociativo, como ciertas cámaras del CCIRR. A
su vez, subraya la representatividad de las entidades deportivas,
de la salud pública, de las mujeres en el ámbito agropecuario,
dentro de la SRA, entre otras. Pero se manifiesta, por ejemplo, la
falta de relevancia del aeródromo local como un ente vital para
el desarrollo.
Para este actor, las tendencias sectoriales extremas e indi-

vidualismo deben evitarse, por lo cual se ve necesaria una mayor
[ 97 ]
Fabio Abrate
participación o un mayor desarrollo de otros sectores dentro de

una trama estratégica territorial, como los sindicales o el Parque
de Actividades Económicas (PAER).
Lo expresado en la mirada estratégica de este actor, modi-

ficaría abruptamente los límites del territorio tal como lo conoc-
emos hoy.
Caso n.° 4. PyME local con alcance local e internacional y una

importante competencia en el territorio
En esta PyME se expresa que las demoras en relación con

proveedoras/es generan problemas financieros importantes e
incluso el retraso de insumos importados representa trabas sig-
nificativas en la producción.
Esta empresa no desarrolla actividades comerciales con el

sector público y su principal competencia es local, pero existen
algunos lazos con ésta, a los fines de evitar disputas por la mano
de obra, dado el costo que implica formarlas.
Respecto de la formación, se remarca la importancia de la

provisión de mano de obra por parte de las instituciones edu-
cativas técnicas, tanto de enseñanza media como universitaria
y terciaria, así como el valor de los regímenes de pasantías es-
tatales. Además, la empresa ha patrocinado eventos formativos
junto a las instituciones educativas locales y se relaciona con
instituciones locales de I+D para algunas cuestiones específicas.
La falta de liquidez para innovar y la brecha tecnológica han
[ 98 ]
hecho que la empresa se asociara a capitales extranjeros de

países desarrollados, para así impulsar sus productos en el mer-
cado latinoamericano, lo que representa una opción viable para
recibir capitales y conocimientos, dado que ésta desea mantener
su presencia exportadora, además de la nacional. Los beneficios
de esta alianza se han traducido hacia la clientela en algunos
apoyos posventas, tales como los de facilitar ayuda financiera
internacional en ciertos casos.
La empresa, instalada en la trama urbana, no manifiesta

problemas con los servicios públicos y ha participado de los pro-
gramas de empleo local, brindados en el marco de políticas na-
cionales a través del municipio.
Al referirse a la convivencia con las/os vecinas/os, la empre-

sa expresó que ha realizado los ajustes necesarios para controlar
los desechos y los problemas generados por los ruidos, de forma
mancomunada con el Gobierno local.
Ésta también ha manifestado su interés por el medio

ambiente, expresado en las innovaciones de sus productos, con
caracteres dirigidos al desarrollo sustentable, tanto en materia
energética como en su propia tecnología de producción.
Esta PyME no desarrolla vínculos orientados a la inversión con

el sistema financiero local.
La empresa tiene un contacto fluido con las entidades

deportivas, sociales, educativas y culturales del territorio, a través
del apoyo de actividades, y expone la importancia de las funciones
[ 99 ]
Fabio Abrate
que desarrollan muchos organismos reconocidos socialmente,

como las cámaras del CCIRR, la SRA, el PAER, las cooperadoras
escolares y policiales, el aeroclub local, los bomberos, etcétera.
Caso n.° 5. Empresa líder en el mercado nacional orientada

a desarrollar los componentes de mayor valor agregado de su
producto
Acerca del capital humano formado por el sistema educativo

en el territorio, esta empresa expresó una interesante mirada,
en la que sobresalieron: la enseñanza primaria, la preocupante
caída del nivel educativo en la enseñanza media y la importancia
de las carreras universitarias con una cierta trayectoria local.
Sobre esto último, se sostiene que en su momento fue necesaria
la presencia de docentes profesionales, formadas/os en otros
medios y no vinculadas/os a la trama local, que luego dieron paso
a las/os nuevas/os docentes locales, profesionales egresadas/
os de la Universidad Tecnológica Nacional (UTN), con sede en la
ciudad. La mirada sobre el sistema educativo en el territorio es
más trascendente aún: se sostiene que se ha convertido en un
polo educativo importante, que además se ve fortalecido por ser
correspondido con la trama productiva del mismo.
Esta relación circular entre sistema educativo, profesionales y

cuerpos docentes formados, que se vinculan con las actividades
económicas del territorio, ha favorecido la formación de una
generación emprendedora. La empresa avizora un sistema
educativo universitario en evolución, a pesar de la tendencia
negativa generalizada de la enseñanza media.
[ 100 ]
A la hora de innovar en productos cada vez más evolucionados

en materia de electrónica aplicada, la capacidad de apoyo en
el territorio no es suficiente y se debe recurrir a profesionales e
instituciones de otros centros, pero se destaca que el sistema
educativo local (a través de sus profesionales) puede generar
capacidades orientadas a la I+D. La empresa subraya su
capacidad de innovar en los productos en vez de importar,
con la salvedad de algún componente muy especializado.
Por el momento, la recurrencia a instituciones de I+D, como el
Instituto Nacional de Tecnología Industrial (INTI) local, es por
cuestiones relacionadas, como la certificación de algún proceso
de producción.
En materia de participación internacional, la sombra de la

producción china asoma como un desafío a sortear, por lo cual
se marca la necesidad de apoyo desde las políticas estatales.
La empresa no recurre al sistema financiero local, lo que

impacta sobre el desarrollo tecnológico y representa un problema
de primera línea, si se considera que la política de empresa implica
la opción de desarrollar la mayor parte de sus componentes en
sus propias plantas. No hay capacidad suficiente para tercerizar
algunos servicios relacionados en el territorio.
La ubicación de sus infraestructuras productivas plantea un

desafío para el territorio, así como la provisión de servicios. A
pesar de ello, se considera que los esfuerzos públicos locales son
significativos.
[ 101 ]
Fabio Abrate
En materia medioambiental, la colaboración público privada

es fluida, a los fines de articular una buena convivencia con las/
os vecinas/os.
Respecto a la mirada sobre los actores sociales del territorio

y por su importancia estratégica y simbólica, sobresalen algunas
cámaras del CCIRR, la SRA, la salud pública, el deporte, las
cooperadoras, las entidades de bien público y las instituciones
locales de I+D (INTI e INTA30). Asimismo, se manifestó que el PAER
y el aeródromo local deberían tener una mayor relevancia.
Resultados
En el primer caso, los vaivenes del mercado colocan a

la empresa en una visión de independencia de las variables
territoriales, pero se entra en conocimiento de la trama de
interdependencias al referirse a sus necesidades de formación
y de desarrollo de productos, especialmente con el sistema
educativo local y las instituciones de I+D, como el INTI local (si
bien este último no resulta relevante para el caso). Este sistema
educativo, como actor del desarrollo territorial, representa una
ambivalencia: por un lado, la alta dependencia estatal genera
algunos efectos inhibidores para el desarrollo y, por otro, brinda
mano de obra capaz de afrontar desafíos.
El actor reconoce la importancia sectorizada de las entidades

relevantes del territorio, tales como el CCIRR, la SRA, el autódromo,
30 Instituto Nacional de Tecnología Agropecuaria.
[ 102 ]
el aeroclub, los clubes, etcétera, algunas de ellas trascendentes

para el ámbito local.
Las situaciones y condicionantes hacen que la empresa

alterne patrones de mentalidad fija y de crecimiento para el
desarrollo (especialmente en la búsqueda de desarrollo de
algunos productos).
En el segundo caso, el nivel de interdependencias en el

territorio es muy amplio, sea con el Estado local, las/os vecinas/
os del barrio, las entidades de bien público, las instituciones
educativas y de I+D y proveedoras/es de servicios tercerizados.
Se valoran algunas políticas macro, provenientes del Estado
nacional pero, en general, las imprevisibilidades de este tipo
de políticas y las planificaciones fijas, impuestas desde la Casa
Central, hacen que se alternen patrones de mentalidad fija y de
crecimiento dentro de un modelo inhibidor de desarrollo.
En este caso, se señala la funcionalidad y la relevancia del

entramado local de instituciones, tales como el CCIRR, la SRA, el
aeródromo y el complejo hotelero, entre muchas más, pero en
algunas se cita la necesidad de reconversión.
Para el tercer caso, las condiciones del desarrollo sufren

fuertes inhibiciones, tanto por políticas macro como por la
posición geopolítica del país. Predomina la lógica del mercado
que, para competir, fomenta ambos tipos de mentalidades pero
sobresale la fija.
Se pone énfasis en el rol de las entidades locales, valoradas
[ 103 ]
Fabio Abrate
como representativas y estratégicas para el desarrollo, y son

resaltadas sus relaciones asociativas contra las tendencias
sectoriales. Entre ellas, se cita al aeródromo local, al CCIRR, a la
SRA y otras, pero se señala la necesidad de reconversión de éstas
e incluso la obsolescencia de algunas que resultan vitales.
En este caso, el sistema educativo local es importante para el

desarrollo territorial, pero no posee una estructura suficiente para
el fomento de la investigación.
En el cuarto caso, las condiciones geopolíticas y macropolíticas

fomentan un modelo inhibidor bajo una lógica de mercado,
netamente independiente de las variables territoriales. Pero en
referencia a la provisión de mano de obra a partir del sistema
educativo, las interdependencias con el entramado territorial son
valoradas de manera positiva.
A su vez, este actor señala las interacciones con las

instituciones de I+D local, con las/os vecinas/os del barrio, el
Estado local, los programas de empleo, etcétera. El fomento de la
producción sustentable coloca a la empresa en una mentalidad
de crecimiento para afrontar desafíos, que en general alterna
con patrones de mentalidad fija.
Ante los desafíos financieros, las inversiones se abordaron

desde la formación de un joint venture con una empresa del
mundo desarrollado. Las entidades locales son reconocidas
desde su importancia funcional y se identifica como punto
estratégico el rol de un aeródromo con mayores capacidades.
[ 104 ]
Por último, para el quinto caso, el sistema educativo local

con trayectoria, sus profesionales egresadas/os y la estructura
económica del territorio constituyen un fuerte vínculo. Para una
empresa que busca realizar sus productos en todas sus fases,
las políticas macro son determinantes ante los grandes desafíos
geopolíticos y de mercado, especialmente para el desarrollo y
cuidado de los vínculos en materia de I+D a escala nacional.
El entramado social del territorio resulta relevante, en él se

citan las tradicionales instituciones y esferas del ámbito local,
tales como el CCIRR, la SRA, el INTA e INTI, la UTN, la salud pública,
etcétera. Sin embargo, se destaca la necesidad de una mayor
infraestructura pública en el territorio y el hecho de que no estén
dadas las condiciones para el fomento de un modelo innovador
competitivo. Ante los niveles de incertidumbre a nivel macro, la
empresa se posiciona más desde una mentalidad de crecimiento.
En todos los casos, el gran ausente para el desarrollo territorial

en materia de innovación ha sido el sistema financiero.
Conclusión
Daniel Kahneman (Kahneman et al., 2021) sostiene que

vivimos bajo una especie de ilusión de consenso, en donde
creemos que las demás personas ven las cosas como las vemos,
sin cuestionar siquiera nuestras propias creencias. Además,
tendemos a generar procedimientos que buscan reducir la
exposición a los desacuerdos, lo cual aumenta esa ilusión. Desde
[ 105 ]
Fabio Abrate
las nociones de proximidad (Arocena, J. y Marsiglia, J., 2017)

y complejidad territorial (Karlsen y Larrea, 2015), y desde los
niveles de una visión sistémica del desarrollo (Alburquerque et
al., 2008) puede entenderse que, a través de la mirada de las/
os empresarias/os el mundo tiene un nivel de complejidad muy
variado y disímil, con características muy particulares para cada
una/o, aunque, a su vez, pueden determinarse algunos patrones
compartidos.
Dweck (2017) expone las características de dos tipos de

mentalidades, cada cual con sus ventajas y sus desventajas. En
mayor o menor medida, todas las personas portamos ambas, pero
en esta investigación puede determinarse que los condicionantes
macropolíticos nacionales y geopolíticos pueden inducir a un tipo
de mentalidad sobre la otra, la cual se acopla a la idiosincrasia
del territorio y la fomenta. Para evitar este cerraje, resulta vital
aprender de otras culturas, para ver cómo las han empleado y
se han desarrollado, evitando los prejuicios y desarrollando una
actitud crítica, pero constructiva hacia nuestra propia cultura y
nuestras políticas.
Considerando las dimensiones del desarrollo territorial

(Costamagna, 2015) y los conceptos orientadores de los sistemas
regionales de innovación (Karlsen y Larrea, 2015), algunos
patrones que han podido determinarse desde estas miradas
son: las profundas desconexiones con el sistema financiero y,
en algunos casos, con el sistema educativo; la necesidad de
continuar el desarrollo de una infraestructura pública conectada
[ 106 ]
al mundo; el impulso o reinvención de ciertas instituciones

que fueron vitales para el desarrollo de las PyMES locales o de
entidades que lo propicien (las agencias de desarrollo, cámaras
empresariales o instituciones de I+D); el sostenimiento del
fomento de redes solidarias; una mayor importancia del rol de la
mujer en el variado mundo sociolaboral y un mayor impulso de
la conciencia ambiental.
Bibliografía
Alburquerque F., Costamagna P. y Ferraro C. (2008). Desarrollo
Buenos Aires: UNSAM edita.
Arocena, J. y Marsiglia, J. (2017). La escena territorial del desarrollo.
Montevideo: CLAEH - Taurus.
Baños, P. (2018). El dominio mundial. Elementos del poder y claves
geopolíticas. España: Ariel.
Costamagna, P. (2015). Política y formación en el desarrollo territorial.
Aportes al enfoque pedagógico y a la investigación acción con casos de
estudio en Argentina, Perú y País Vasco. Bilbao: Orkestra - Instituto Vasco
de Competitividad - Fundación Deusto. https://www.orkestra.deusto.
es/images/investigacion/publicaciones/informes/politica-formacion-
desarrollo-territorial.pdf
Dweck, C. (2017). Mindset. La actitud de éxito. Málaga: Sirio.
Goffman, E. (1981). La presentación de la persona en la vida cotidiana.
Buenos Aires: Amorrortu.
[ 107 ]
Fabio Abrate
Kahneman, D., Sibony, O. y Sunstein, C. R. (2021). Ruido. Una falla en el
juicio humano. Buenos Aires: Debate.
Karlsen, J. y Larrea, M. (2015). Desarrollo territorial e investigación
acción. Innovación a través del diálogo. Bilbao: Orkestra - Instituto Vasco
de Competitividad - Fundación Deusto. http://www.deusto-publicaciones.
es/deusto/pdfs/orkestra/orkestra44.pdf
[ 108 ]
El rol de las agencias en el desarrollo territorial.
La experiencia de la Agencia de Desarrollo de la ciudad de Rafaela (ACDICAR)

La experiencia de la Agencia de Desarrollo
de la ciudad de Rafaela (ACDICAR)
Daiana Cardoso31
Palabras clave: Agencias de desarrollo, desarrollo territorial,

articulación público privada, instituciones de apoyo, gobernan-
za, empresas, actores, facilitador
Introducción
En las últimas décadas, el modelo de gobernar territorios ha

sufrido y experimentado cambios sustanciales que se han refle-
jado principalmente en una modificación y transformación de las
bases tradicionales de articulación, poder y participación.
Los Gobiernos locales y el Estado ya no son los únicos y los

principales responsables de generar tracción e interacción en-
tre los actores territoriales. Si bien mantienen una participación
importante y fundamental, en los últimos tiempos se comenzó a
reconocer la actuación de nuevas/os protagonistas en el juego,
así como nuevos motores de desarrollo y nuevas “leyes” o “reglas”
de acción. Esto llevó a un modelo diferente, donde las decisiones
públicas o público-privadas son el producto de la participación
31 Mag. en Desarrollo Territorial (Universidad Tecnológica Nacional – Facultad Regional

Rafaela, UTN – FRRA). Lic. en Org. Industrial (UTN – FRRA). Docente de la UTN – FRRA y
de la Universidad Nacional de Rafaela (UNRaf). Coordinadora general de la Agencia de
Desarrollo e Innovación de Rafaela (ACDICAR). Contacto: daiacardoso85@gmail.com
[ 109 ]
Daiana Cardoso
y la articulación mutua entre las instituciones políticas y la socie-

dad.
Aquí es donde, además de nuevos actores, comienzan a

reconocerse nuevos sentidos en el significado de: gobernanza,
articulación público-privada, agentes, competitividad sistémica,
desarrollo, territorio y su unión. Además, surgen nuevas orga-
nizaciones que, en su accionar, aglomeran o reúnen esos pila-
res de funcionamiento o de éxitos: las agencias de desarrollo,
también denominadas agencias de desarrollo local o económi-
co. Por sus características peculiares y sus roles, las agencias se
transforman en actores territoriales de alta importancia para los
procesos de desarrollo y, junto a este cambio de paradigma, al-
canzan su auge y toman protagonismo.
El siguiente trabajo estudió el rol de estas agencias en el de-

sarrollo territorial, focalizándose en el de la Agencia de Desarrollo
de la ciudad de Rafaela (ACDICAR) dentro del proceso de desar-
rollo local y teniendo en cuenta su vinculación con el entramado
productivo e institucional desde el año 2014 a la actualidad.
Si bien ACDICAR fue creada en el año 2006, como parte del

Programa de Competitividad del Fondo Multilateral de Inversio-
nes-Banco Interamericano del Desarrollo (BID-FOMIN), esta in-
vestigación no puso el foco de análisis en esa primera etapa
de gestión, sino después de finalizado el programa, durante el
período 2014- 2022, el cual posee características y componentes
diferentes.
[ 110 ]
Al recorrer la bibliografía sobre desarrollo territorial se puede

determinar que existen diversas modalidades organizativas para
implementar iniciativas de desarrollo, pero en el caso específico
de aportar soluciones a las debilidades que presenta el entra-
mado institucional y a la necesidad de dar impulso a los secto-
res productivos, se constituyen las agencias de desarrollo como
instrumentos de gestión. Se trata de entidades, concentradas
entre los diferentes agentes sociales locales, para la promoción
económica y de desarrollo productivo y empresarial en sus áreas
de actuación (Albuquerque et al., 2008).
Las agencias conforman una organización orientada a con-

vocar las fuerzas, intereses y decisiones de los distintos actores
políticos, económicos y sociales, a fin de diseñar estrategias ter-
ritoriales de desarrollo. Estas entidades tienen como tarea prin-
cipal promover la movilización de actores socioeconómicos del
territorio, en búsqueda de la construcción colectiva de capaci-
dades para resolver los problemas territoriales y/o aplicar es-
trategias que las potencien y desarrollen endógenamente.
Estas organizaciones responden al nuevo enfoque de desar-

rollo económico territorial, que descansa esencialmente en el
mejor aprovechamiento del potencial de recursos endógenos, a
fin de incrementar el nivel de empleo y el crecimiento económico
sustentable a nivel local (Alburquerque et al., 2008).
En Argentina, las agencias de desarrollo han surgido desde

diversas iniciativas: impulsadas “desde abajo” por líderes locales
[ 111 ]
Daiana Cardoso
o por procesos de planificación; como resultado de políticas

del Estado nacional o provincial; impulsadas por programas de
cooperación internacional (Costamagna y Saltarelli, 2004).
A la teoría mencionada en el párrafo anterior podemos vin-

cularla con el origen y la transformación de la Agencia de De-
sarrollo de Rafaela: como se mencionó anteriormente, ACDICAR
surgió en el año 2006 como resultado de la puesta en marcha
del Programa de Competitividad Territorial de la Región Central
de Santa Fe y con el financiamiento del BID-FOMIN, es decir, fue
impulsada por un programa de cooperación internacional. Este
programa finalizó en el año 2011 y, a partir de allí, comenzó un
“período de sostenimiento”, por llamarlo de alguna manera, en
donde la agencia solo brindaba servicios de asistencia a em-
presas, realizando trabajos de vinculación con la oferta de pro-
gramas de financiamiento para pequeñas y medianas empresas
(PyMEs).
En 2013, comenzó a darse un debate entre actores locales en

cuanto al real sostenimiento de la institución. Luego de un proce-
so de demandas por parte de las empresas, instituciones y mu-
nicipio, se dio inicio a un período de extenso diálogo y profunda
reflexión, que llevó al consenso para reestructurar la institución
con nuevos acuerdos y mayor amplitud de gestión e influencia.
Respecto a la teoría, se dejó ver claramente un cambio en la

iniciativa de origen, ya que esta nueva etapa surgió claramente
de un proceso impulsado “desde abajo” por líderes locales.
[ 112 ]
En esta nueva fase se reforzaron los acuerdos entre quienes

fundaron la agencia y se sumaron nuevas/os socias/os, confor-
mando además una comisión ampliada —constituida por orga-
nizaciones públicas y privadas, gremiales, educativas, científicas
y tecnológicas—, que posibilitó el trabajo en red y el fortaleci-
miento de la articulación público-privada, buscando un impacto
territorial altamente positivo.
Así se inició una etapa de fortalecimiento de la agencia, que

implicó definir nuevos objetivos, misiones, estrategias y compro-
misos. Gracias a la ordenanza municipal que se logró hacia fines
de 2015, la ciudad contaba con una herramienta de gestión y
articulación innovadora y sostenida, que le brindaba autonomía
económica de funcionamiento.
La información generada en la investigación apuntó a de-

scribir el rol de la agencia en los procesos de desarrollo del terri-
torio en el que interactúa, desde su vinculación con el entramado
productivo e institucional. Los análisis de este tipo generan ante-
cedentes y promueven la revisión de acciones; convierten estos
procesos de vinculación en una posible herramienta para otras
instituciones u organizaciones; brindan información útil para la
reflexión y el debate, proporcionando instrumentos a través del
ordenamiento, la descripción y el análisis del caso en particu-
lar, transformándolo así en un objeto de estudio e interpretación
teórica.
Luego de haber avanzado en el análisis del material y según

la metodología propuesta, se pudo dar sustento a dos hipótesis.
[ 113 ]
Daiana Cardoso
La primera afirma que ACDICAR ha tenido un rol importante en el

proceso de desarrollo territorial, a través de su vinculación con el
entramado productivo e institucional, especialmente durante el
período de tiempo estudiado.
La segunda hipótesis que se desprende es que esta agencia

es un actor fundamental en el desarrollo del territorio, debido al
impacto económico y de innovación que genera, por la gestión y
articulación de proyectos empresariales e institucionales.
Categorías de análisis y variables abordadas
Al caracterizar a las agencias de desarrollo, Trucco dice que

éstas presentan “(…) características salientes que pueden refle-
jarse no sólo en el tipo de actividades que cada una desarrolla y
en el tamaño y complejidad que han alcanzado, sino también en
el perfil que adoptaron en relación con la planificación del desar-
rollo de cada territorio” (Trucco y Romano, 2016, p.11).
A partir de lo anterior y de la información disponible, podem-

os inferir que es importante trabajar en las siguientes caracter-
izaciones: cantidad y tipos de actores participantes, infraestruc-
tura con la que cuenta cada agencia de desarrollo, naturaleza
de las actividades realizadas y miradas que tienen los actores
que componen estas agencias de desarrollo acerca del rol de
las mismas en el proceso de desarrollo del territorio (Trucco y
Romano, 2016).
En la operacionalización de variables para la investigación
[ 114 ]
se trabajó sobre dos dimensiones: estructura y complejidad de

la agencia de desarrollo y capacidad de intervención en el ter-
ritorio.
La matriz de operacionalización utilizada en la presente tesis

es de elaboración propia. Para su construcción se tomó como
base el trabajo anteriormente explicitado de Trucco (2016) y al-
gunas de las categorías utilizadas por Machado (2017) en su te-
sis de maestría.
Además del análisis de las variables planteadas, para el

abordaje de la investigación y el armado de las conclusiones
se trabajó tomando como referencia y metodología al modelo
analítico desarrollado por Costamagna en el libro Política y for-
mación en el desarrollo territorial (Costamagna, 2015). La teoría
relacionada al mismo está detallada en el tercer capítulo de la
investigación.
Resultados, conclusiones y aprendizajes
Luego se avanzó en consonancia con lo estudiado y anali-

zado en el capítulo sobre resultados, matriz de variables y diálo-
gos con las personas entrevistadas. Con el objetivo de interpretar
estas influencias, analizadas dentro del proceso de estudio que
es la agencia de desarrollo, se intentó avanzar con la indagación
de las partes del modelo y su vinculación con el caso.
[ 115 ]
Daiana Cardoso
Fuente: elaboración propia. Referencias: planificación de recursos

empresariales (ERP); Instituto de Investigaciones Tecnológicas y Soci-
ales para el Desarrollo Territorial (Praxis) y Maestría en Desarrollo Ter-
ritorial (Maestría DT) de la Universidad Tecnológica Nacional, Facultad
Regional Rafaela
Una vez realizado el análisis del modelo analítico, así como

las sugerencias y los aprendizajes con base en la información
relevada e investigada, se puede avanzar en darle respuesta a
las hipótesis y a la pregunta problema inicial (¿Cuál es el rol de
ACDICAR en el proceso de desarrollo local teniendo en cuenta
su vinculación con el entramado productivo e institucional local
desde el año 2014 a la actualidad?).
La agencia representa una fuerte referencia en la concreción

de la articulación público-privada: materializa un espacio con-
[ 116 ]
creto, donde se desarrollan diálogos y pujas de intereses y acuer-

dos que se traducen en acciones acordadas (público-privadas)
y que generan resultados tangibles e intangibles. Así es como
la puesta en valor de los resultados que se generan contribuye
a sostener la importancia y la cultura de lo público-privado que
caracteriza al territorio. Esto se estructura en tres roles claves: en
primera instancia, materializar la institucionalización de la articu-
lación público-privada, luego, la reflexión, coordinación y planifi-
cación y, por último, la gestión de resultados.
Estos tres roles claves se desglosan de las entrevistas y dentro

de ellos podemos distinguir roles más específicos o particulares
como: el del acuerdo político institucional que define el modelo
de desarrollo a seguir; la reflexión y la planificación del desar-
rollo económico; la facilitación y la coordinación de procesos de
diálogo y gestión. Como consecuencia del éxito de los anteri-
ores, se generan procesos de gestión que disparan roles opera-
tivos y funcionales que concluyen en resultados concretos, estos
serían: diseño de herramientas y programas desde una visión
sistémica de los procesos; la coordinación y la administración de
proyectos territoriales e institucionales; la oferta y la facilitación
de programas de innovación; el financiamiento y la formulación
de proyectos de inversión.
Dadas las conclusiones anteriores, se responde de mane-

ra afirmativa a la primera hipótesis: ACDICAR ha tenido un rol
importante en el proceso de desarrollo territorial, a través de su
vinculación con el entramado productivo e institucional, espe-
[ 117 ]
Daiana Cardoso
cialmente durante el periodo de tiempo acontecido desde el año

2014 hasta la actualidad.
En relación con la descripción de los roles, los resultados al-

canzados y la dinámica territorial descripta en el documento,
puede concluirse que la agencia alcanzó una participación cu-
alitativa y referencial en el proceso de desarrollo, asumiendo to-
dos los roles descriptos en el punto anterior y reconociendo al
resto de las instituciones. La explicación de la primera hipótesis
se complementa respondiendo a la segunda hipótesis y vice-
versa: la agencia es un actor fundamental en el desarrollo del
territorio debido al impacto económico e innovador que genera y
por la gestión y articulación de proyectos empresariales e insti-
tucionales que lleva a cabo. Aquí debemos integrar la dimensión
cuantitativa de análisis obtenida en los resultados de la insti-
tución. En términos relativos, el impacto de los resultados direc-
tos y, en términos económicos aparece como un eslabón débil
en relación con el conjunto del entramado productivo local. Sin
embargo, existen elementos intangibles que generan un fuerte
valor simbólico en los temas de innovación y desarrollo con gran
reconocimiento de los actores territoriales.
La condición de ser fundamental, a diferencia de la de ser

importante, supone el carácter de necesaria o vital para el logro
de los objetivos, salvo que la dinámica de los procesos genere
elementos asociados de forma sistémica. La agencia presenta
una doble condición intrínseca, ya que es producto del mismo
proceso de desarrollo que luego debe consolidar: se mezclan la
[ 118 ]
génesis de la institución y su razón de ser. Esto significa que si la

agencia no existiera, el mismo territorio y su proceso de desarrol-
lo crearían una herramienta de la misma naturaleza. En términos
disociados podríamos concluir que no es fundamental pero, en la
mirada sistémica del proceso, resulta imprescindible una herra-
mienta que gestione el desarrollo. Esto también significa que los
resultados de la institución se ven condicionados por el mismo
entorno en el que se desenvuelve y sus condiciones.
Aprendizajes
• Es imprescindible que, previo a la creación de la

agencia, los gobiernos y actores involucrados definan cuáles
serán sus funciones, objetivos, su marco estratégico e insti-
tucional de funcionamiento inicial. Dentro de este aspecto
es fundamental que se les brinde la suficiente libertad op-
eracional para cumplir sus objetivos y operar con la mayor
autonomía posible.
• Es necesario realizar revisiones regulares del des-
empeño de la agencia, junto con el ajuste de su plan opera-
tivo, en el que se centre y focalice la planificación y diseño
de su trabajo.
• Es esencial definir los mecanismos de agregado
de valor por parte de la agencia cuando ésta trabaje en
proyectos junto con otras instituciones. Es decir, delinear de
qué modo las actividades ejecutadas por la agencia com-
plementarán los esfuerzos del sistema y agregarán valor al
[ 119 ]
Daiana Cardoso
territorio en el que se desempeñe.
• Es importante ser conscientes de que las agencias

de desarrollo se desempeñan y conviven dentro de sistemas
de desarrollo en los que interactúan muchas organizacio-
nes, las cuales deben estar cuidadosamente coordinadas y
sistemáticamente definidas para lograr la sinergia y el uso
eficiente y eficaz de recursos.
• El éxito de las agencias está vinculado a la capacid-

ad que éstas tengan para consolidar los esfuerzos de los di-
versos actores y para focalizar el trabajo en intervenciones
donde puedan generar impacto. En ambos casos, las agen-
cias deben ser organizaciones colaboradoras y dinámicas,
orientadas a resultados concretos.
• Es fundamental que las agencias logren diversificar
sus fuentes de ingreso y además puedan desarrollar pro-
gramas y proyectos que estén financiados por diferentes
orígenes. Y así lograr -o acercarse- a la sostenibilidad y
sustentabilidad económica.
Para lograr los puntos anteriores, se visualizan como pri-

mordiales las siguientes acciones:
• Desarrollar y trabajar en la creación de redes

colaborativas y gestión del conocimiento.
• Poner esfuerzos en la comunicación de sus
actividades y resultados para posicionar a la agencia en el
entramado y, a su vez, darle visibilidad y accesibilidad.
[ 120 ]
• Conformar grupos profesionalizados,

multidisciplinarios y con capacidad para trabajar en equipo
y facilitar procesos de articulación interpersonal.
Bibliografía
Alburquerque, F., Costamagna, P. y Ferraro, C. (2008). Desarrollo
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Universidad Nacional de San Martín.
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Facultad Regional Rafaela. https://drive.google.com/file/d/1__v_TyWIHh-
p6xW0AGPbKX7y5KedFRTSp/view
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ción de experiencias entre el País Vasco (España) y Argentina. L’Ordinaire
des Amériques (221). [Fecha de consulta del artículo: 13/06/22]. https://doi.
org/10.4000/orda.2991
[ 121 ]
Omar Ángel Perotti
Asociativismo para la internacionalización

y el desarrollo territorial
Omar Ángel Perotti32
Palabras clave: desarrollo territorial, internacionalización,

asociativismo, revolución 4.0
Introducción
El presente artículo sintetiza los principales desarrollos

conceptuales de la tesis de posgrado titulada Asociativismo para
la internacionalización y el desarrollo territorial en el contexto de
la Revolución 4.0. Los casos de Rafaela, Sunchales y Esperanza.
Presentada en 2019, en el marco de la Maestría en Desarrollo

Territorial (UTN-FRRA), la investigación indagó en torno a los nue-
vos enfoques de la internacionalización y su rol en las estrategias
de desarrollo territorial en estas tres ciudades de la provincia de
Santa Fe.
El estudio, cualitativo y de carácter exploratorio-descriptivo,

pretendió identificar tendencias y generar disparadores para
pensar esquemas multiactorales y asociativos, con el objetivo de
ampliar las oportunidades de internacionalización para el desar-
rollo en el marco de la glocalización. El presente artículo recupera
32 Contador Público Nacional (Universidad Nacional del Litoral, UNL), Magíster en Desarrollo
Territorial (Universidad Tecnológica Nacional – Facultad Regional Rafaela). Gobernador
de la provincia de Santa Fe.
[ 122 ]
Asociativismo para la internacionalización y el desarrollo territorial
sus principales conceptos, poniendo en perspectiva la actual es-

trategia de internacionalización de la provincia.
Transformaciones globales: redefinición de la relación entre lo-

cal y global
Los crecientes intercambios –humanos, comerciales, pro-

ductivos, financieros y digitales-, los procesos de integración
regional, la proliferación de las tecnologías de la información y
la industria 4.0, así como una mayor tendencia a la descentral-
ización política y económica, son algunos de los factores que han
reducido la distancia entre lo global y lo local. Y, a su vez, ello
ha erosionado el tradicional lugar monopólico de los Estados-
Nación en la agenda de las relaciones internacionales.
Este proceso ha configurado “nuevas territorialidades” (Od-

done, 2016): en el presente, la ciudad es la unidad territorial en
la que se receptan los principales impactos de las transforma-
ciones socioeconómicas globales. De aquí que una parte de la
bibliografía referencie el término glocalización como más adec-
uado que el de globalización para describir la máxima de pensar
globalmente y actuar localmente (Manuel Castells, 1997).
El fenómeno de “(…) incrustación local de lo global (…)” (Fer-

rero, 2006, p. 4) se plasma en la necesidad de nuevas compe-
tencias y capacidades para las autoridades subestatales en la
gestión del desarrollo económico y social. Estas tendencias obli-
gan a una redefinición de la forma de gestionar los territorios en
[ 123 ]
Omar Ángel Perotti
sus múltiples niveles y a una creciente necesidad de asociación

e integración para unir sinergias ante problemáticas comunes.
En los últimos años, la creación de regiones integradas es

significativa: ya sea entre Estados (el caso de ZICOSUR33 en el
centro oeste de América del Sur), entre provincias (la Región
Centro34 en la República Argentina), como entre ciudades (las
áreas metropolitanas o la participación en redes de ciudades a
nivel regional e internacional).
Dentro de este nuevo marco de actuación de los territorios

se concibe a las estrategias de internacionalización como parte
fundamental de la agenda local e internacional del desarrollo.
La definición e interrelación de tres conceptos -territorio, desar-
rollo territorial e internacionalización- adquieren especial valor a
la hora de resignificar el modo en que se insertan los territorios en
la región y en el mundo.
En primer lugar, el concepto de territorio trasciende la noción

de espacio geográfico e “(…) incluye la heterogeneidad y com-
plejidad del mundo real, sus características medioambientales
específicas, los actores sociales y su movilización en torno a es-
trategias y proyectos diversos” (Alburquerque, 1999, p. 5). De aquí
33 La Zona de Integración del Centro Oeste de América del Sur es una instancia que nace
con el objetivo de lograr una inserción internacional competitiva de la región, promovi-
endo el desarrollo de infraestructura para la articulación de ejes de comunicación co-
munes. Fuente: https://zicosur.co/
34 Es un bloque de integración territorial subnacional, conformado por las provincias de
Córdoba, Entre Ríos y Santa Fe, cuya finalidad es promover el desarrollo económico y so-
cial, el desarrollo humano, la salud, la educación, la ciencia, el conocimiento y la cultura.
Fuente: http://www.regioncentro.gob.ar/
[ 124 ]
que constituya el entramado de acciones, redes de consenso y

también de conflicto que imprime un dinamismo particular a la
escala local (Alburquerque, 2004).
Ligado al territorio como entidad de transformación social,

el desarrollo territorial es un proceso dinámico y participativo,
que fomenta los acuerdos de colaboración entre los principales
actores públicos y privados, posibilitando la construcción de ca-
pacidades para mejorar de manera colectiva y continuada el bi-
enestar de una comunidad (Alburquerque et al., 2008).
Esta mirada del desarrollo territorial incluye las capacidades

para aprovechar las oportunidades generadas por el impacto
de la glocalización en múltiples aristas, desde la producción y el
empleo hasta la cultura o la educación. De aquí que el concepto
de internacionalización sea concebido como parte importante
del propio proceso de desarrollo.
En palabras de Costamagna y Foglia (2011) la internaciona-

lización territorial es:
[un] proceso dinámico donde los actores locales (go-

bierno municipal, empresas y sociedad civil) trabajan de
manera articulada con el objetivo de potenciar la vincu-
lación internacional del territorio mediante el incremento
de sus flujos interactivos de cooperación, comercio, cono-
cimiento e innovación en función de las prioridades del
desarrollo local. (p. 8)
[ 125 ]
Omar Ángel Perotti
A diferencia de la cooperación internacional centralizada

-donde participan de forma excluyente los Estados nacionales-,
esta definición abarca los flujos interactivos de cooperación, co-
mercio, conocimiento e innovación que se despliegan y entrela-
zan, no sólo en el nivel nacional y en el nivel regional o provin-
cial, sino también en el nivel local. Cada uno de estos niveles
interactúa entre sí, generando accesos diferenciales a las opor-
tunidades de internacionalización, ya sea a través de incentivos
como de contención de potenciales obstáculos o debilidades.
En efecto, la cooperación descentralizada consiste en el “(…)

conjunto de iniciativas de cooperación oficial al desarrollo que,
bajo el liderazgo de autoridades locales, procura estimular las
capacidades de los actores de base territorial y fomentar un
desarrollo más participativo” (Zapata Garesché, 2007, p. 96). Si
bien los Gobiernos locales tienen un rol fundamental en la coor-
dinación de la estrategia de internacionalización de la ciudad,
los vínculos de cooperación y relación internacional exceden al
sector público e incluyen a las universidades, organizaciones no
gubernamentales, empresas, centros científicos y tecnológicos.
Cada uno de estos actores teje lazos con sus pares en el exte-
rior, lo que permite atraer recursos económicos y financieros, así
como asistencias técnicas, conocimiento e innovaciones para
fortalecer el desarrollo territorial en su conjunto.
Revolución 4.0 como nuevo marco de la internacionalización de

los territorios
[ 126 ]
Actualmente, la internacionalización se inserta en un contex-

to en el que los modos de producción -vigentes desde la primera
revolución industrial- están sufriendo una profunda y acelerada
transformación de la mano de la llamada Cuarta Revolución In-
dustrial o Revolución 4.0. Ésta se asienta en una economía basa-
da en el conocimiento, con profundos impactos a nivel producti-
vo, laboral, educativo y social. Se trata de un proceso vertiginoso
que interpela a los territorios a competir a través de una mayor
agregación de valor, sustentada en el conocimiento y la inno-
vación. Su particularidad radica en la convivencia de una gran
variedad de tecnologías convergentes, que borran los límites en-
tre lo físico, lo digital y lo biológico, generando una fusión entre
estos tres planos y ocasionando un verdadero cambio de para-
digma (Schwab, 2016).
Estas transformaciones demandan nuevos abordajes de

gestión territorial y de inserción internacional ajustada a la im-
plosión tecnológica. Los cambios mencionados afectan a todos
los actores locales del territorio (el sector público, el privado y
la sociedad civil) y a sus flujos de cooperación, comercio, con-
ocimiento e innovación. De este modo, surge un contexto que
modifica cómo y dónde se organizan las actividades económi-
cas, el mercado laboral y educativo, así como también el modo
en que se diseñan las políticas públicas.
En este sentido, la Cuarta Revolución Industrial requiere tam-

bién de una Cuarta Revolución Institucional, donde haya Estados
inteligentes 4.0 que sean capaces de adaptarse a estos cambios
[ 127 ]
Omar Ángel Perotti
e introducir valores públicos propios, en función del cuidado del

bien común.
Hacia la construcción de estrategias asociativas de internacio-

nalización
Estudios previos de relevamiento, realizados sobre el grado y

el estado de las estrategias de vinculación internacional de ciu-
dades santafesinas –incluidos los casos de Rafaela, Esperanza
y Sunchales en el centro oeste de la provincia (Costamagna y
Foglia, 2011, 2017) –, ponen de manifiesto la necesidad de su-
perar ciertas asimetrías y limitaciones existentes en materia de
estrategias de internacionalización. Entre ellas, figuran: las ca-
pacidades institucionales dispares y la necesidad de fortaleci-
miento de los recursos humanos para poder formular y ejecutar
proyectos de cooperación internacional; la preeminencia de un
enfoque centrado en el comercio exterior y la limitada partici-
pación en la agenda no económica de la cooperación interna-
cional; la ausencia de un marco estratégico para la búsqueda
activa de oportunidades de cooperación.
Por un lado, estas debilidades ponen de manifiesto la nece-

sidad de un mayor apoyo por parte de los niveles superiores de
gobierno (nacional y provincial), hacia los niveles locales y a los
actores del territorio, en pos del fortalecimiento de sus capaci-
dades de relación externa. Por otro lado, nos permiten pensar
en posibilidades asociativas, para potenciar las capacidades en
[ 128 ]
materia de internacionalización entre ciudades medias e inter-

medias que presenten recursos dispares y limitados para hac-
erlo por sí solas.
En tal sentido, en ciudades de diversos países han aplicado

esquemas de asociatividad -sustentados en la creación de es-
pacios de coordinación, complementación y concurrencia entre
entidades subnacionales- para impulsar proyectos de desarrollo,
con foco en la participación de diferentes actores locales y sobre
temas concretos. Se trata de espacios de articulación que parten
de las propias entidades locales de manera cooperativa, para
abordar problemas y necesidades comunes de sus territorios.
Se propone pensar estos esquemas en el ámbito del diseño

de estrategias de internacionalización para potenciar flujos de
cooperación, comercio, conocimiento e innovación en el caso
santafesino, con el fin de fortalecer microrregiones con caracter-
ísticas comunes (cercanía geográfica, matriz productiva, carac-
terísticas socioculturales y lazos históricos) sobre la base de re-
cursos locales compartidos. El hecho de aunar esfuerzos permitirá
fortalecer la institucionalidad y la capacidad de negociación con
actores extranjeros, así como participar de forma competitiva en
un mundo glocalizado.
Eso adquiere una dimensión especial ante los avances tec-

nológicos, producto de la Revolución 4.0, los cuales reducen los
costos de transacción y comunicación entre las entidades terri-
toriales y los actores del exterior, abriendo así posibilidades para
modelos innovadores y para la agregación de valor a través de
[ 129 ]
Omar Ángel Perotti
nodos territoriales volcados al exterior.
Ante esos desafíos, cobra un destacado papel el sector pú-

blico: como motor que propicia las alianzas territoriales del Es-
tado con el sector privado, las universidades, los centros tec-
nológicos y las organizaciones de la sociedad civil. Este esquema
asociativo tiene como fin alcanzar mejores niveles de desarrollo
y calidad de vida para la ciudadanía.
La estrategia de internacionalización de la provincia de Santa Fe
La provincia de Santa Fe cuenta con una prolífica experiencia

en materia de internacionalización. Sustentada en el comercio
pero también en raíces inmigrantes y en vínculos con asociacio-
nes comunitarias del exterior, la estructura productiva santafe-
sina está orientada a las exportaciones y a un desarrollo con-
siderable del sector del conocimiento y de la innovación. Estos
procesos son posibles a partir de la riqueza de sus recursos y la
cooperación internacional de empresas tecnológicas, centros de
desarrollo local e instituciones de educación superior.
Su ubicación privilegiada y el complejo portuario presente en

su territorio la erigen en el centro de las comunicaciones: con el
resto de América y con los océanos Atlántico y Pacífico, a través
de la hidrovía Paraná-Paraguay y de los corredores bioceánicos.
Al concebir la internacionalización a partir de su intrínseca

vinculación con el desarrollo territorial, desde 2019 se lleva a cabo
una decidida estrategia de vinculación con organizaciones, rep-
[ 130 ]
resentaciones y agencias públicas y privadas extranjeras, como

llave para incrementar los flujos interactivos de cooperación, co-
mercio, conocimiento e innovación.
Se trata de una estrategia transversal a toda la gestión, que

se materializa en proyectos de financiación, construcción de ca-
pacidades y transferencia de conocimiento para fortalecer di-
versas políticas provinciales, entre las que figuran: la gestión del
medio ambiente y el desarrollo sustentable, los procesos de in-
novación en ciencia y tecnología, el financiamiento de obras de
infraestructura para el desarrollo, el fortalecimiento de las cade-
nas productivas, la seguridad ciudadana, la igualdad de género,
la inclusión educativa y la conectividad, junto con otras áreas
claves de la agenda de gobierno.
La política de vinculación exterior de la provincia se inserta en

un sistema internacional marcado por la disrupción permanente
y en el que los recursos tradicionales de poder son desafiados
por diferentes procesos como: el auge de la economía del cono-
cimiento, las nuevas modalidades de producción y de comercio,
la erosión de los límites entre lo físico y lo virtual, la proliferación
de actores no estatales con injerencia en el sistema internacio-
nal. Ser capaces de comprender estos cambios -y hacia dónde
vira el mundo- desde el escenario local, permite potenciar las
capacidades y mejorar los indicadores de crecimiento, pero fun-
damentalmente saldar brechas de desarrollo.
De aquí que la política de internacionalización de la provin-

cia de Santa Fe se despliegue en una activa red de vinculación
[ 131 ]
Omar Ángel Perotti
que se encuentra coordinada por la Secretaría de Cooperación

Internacional e Integración Regional, que consta de diversas
asociaciones para fortalecer los vínculos con el mundo y, fun-
damentalmente, lograr la tracción de recursos -tangibles e in-
tangibles- que mejoren la vida de la población santafesina. A
continuación, se describen los principales nodos e iniciativas de
esta red:
• La relación activa y los sólidos flujos de intercambio

con las agencias de cooperación al desarrollo, las emba-
jadas y las representaciones extranjeras en el país. En los
últimos años, la provincia recibió a 17 embajadores y em-
bajadoras de diversos países, con quienes diseñó hojas de
ruta para afianzar vínculos y proyectos de cooperación al
desarrollo entre los que se pueden mencionar: el reciente
Acuerdo con el Fondo Kuwaití para el Desarrollo Económico
Árabe que financiará el primer tramo del Acueducto Bi-
provincial Santa Fe-Córdoba –más adelante se profun-
dizará sobre este tema-; el Acuerdo con el Ministerio de
Ciencia, Innovación, Tecnología y Telecomunicaciones de
la República de Costa Rica para promover la investigación
y el desarrollo tecnológico; el Memorándum de Enten-
dimiento entre la provincia de Santa Fe y Hannover Fairs
México –subsidiaria de la alemana Deutsche Messe AG–
para promocionar mundialmente el ecosistema de em-
presas provinciales que apuesta a la transformación 4.0.
• La articulación con organismos multilaterales de
[ 132 ]
cooperación y de financiamiento, materializada en el dis-

eño y la implementación de programas provinciales estra-
tégicos como: Santa Fe + Conectada, que promueve la in-
clusión digital y la transformación educativa mediante un
préstamo del CAF-Banco de Desarrollo de América Latina;
el Presupuesto con Perspectiva de Género (PPG), subsidi-
ado por la Agencia Francesa de Desarrollo (AFD); el Plan
Estratégico Provincial de la Igualdad 2020-2030, apoya-
do por la Agencia Española de Cooperación Internacio-
nal para el Desarrollo (AECID) y el Instituto Nacional de
las Mujeres de Costa Rica (INAMU); el sello EPM Empresa
Propiedad de Mujeres, que cuenta con el financiamiento
de la Embajada Británica en Argentina, entre otros.
• La promoción de acciones de cooperación descen-
tralizada, mediante asistencias técnicas internacionales
en condiciones de horizontalidad, equidad e igualdad, que
fortalezcan las capacidades institucionales provinciales y
en los diversos territorios. En dicho marco se inscribe el in-
tercambio técnico con la región chilena de la Araucanía,
que busca impulsar el área de internacionalización con
la ayuda financiera del Programa Iberoamericano para el
Fortalecimiento de la Cooperación Sur-Sur (PIFCSS). Asi-
mismo, las políticas santafesinas de eficiencia energética
cuentan con la transferencia de experiencias de la región
chilena de Coquimbo y el sector productivo de la industria
láctea se encuentra en proceso de fortalecimiento a través
de la cooperación e intercambio de prácticas con una
[ 133 ]
Omar Ángel Perotti
región francesa. También forman parte de esta estrategia

de internacionalización más de 32 becas obtenidas para
cursos y programas internacionales de especialización
que tienen el fin de formar personas en nuestro territorio.
• La relación con el Sistema de las Naciones Unidas y
la internalización de los Objetivos de Desarrollo Sostenible
(ODS) en el territorio provincial. En ese esquema, se ha
conformado una mesa provincial integrada por referentes
ministeriales para contribuir en la Agenda 2030 y moni-
torearla. Se han firmado también convenios de cooper-
ación con la Organización Panamericana de la Salud
(OPS) para coordinar acciones y consolidar el sistema de
salud provincial bajo las mejores prácticas internacionales
así como con UNICEF. El mismo tiene como meta la puesta
en marcha del programa Municipios Unidos por la Niñez
y Adolescencia que ofrece acompañamiento y acceso a
herramientas y capacitaciones a los Gobiernos locales
en el diseño, la implementación y el monitoreo de planes
de acción integrales, participativos y con perspectiva de
derechos, que en una primera etapa (2022-2023) invo-
lucra a siete municipios distribuidos en todo el territorio
provincial35.
• La agenda de integración regional, a través de la
participación en foros como el Comité de Integración Ata-
35 Municipios participantes: Rafaela, Reconquista, Rosario, Santa Fe, Tostado, Venado Tuer-
to y Vera.
[ 134 ]
calar36 y ZICOSUR. En esta última se creó la Comisión de

Géneros y Diversidad, a instancias de la provincia y recon-
ocida por los 72 Estados que componen el organismo.
• Los espacios provinciales para la promoción de
mercados estratégicos también forman parte de la políti-
ca de relación y captación de oportunidades comerciales
en países como Brasil, Suiza y Países Bajos o a través de
programas como Santa Fe mira a Asia37. En estos espacios,
se capacita a sus participantes con miras a fortalecer las
capacidades técnicas y para que los estudios brindados
impacten en las negociaciones comerciales, como las ll-
evadas a cabo junto al Banco Interamericano de Desarrol-
lo (BID) y el Instituto para la Integración de América Latina
y el Caribe (INTAL).
• La estrategia de internacionalización provincial
también se articula con la Cancillería, a través de la par-
ticipación en el Consejo Federal de Relaciones Exteriores y
Comercio Internacional, un espacio donde cada provincia
tiene un rol fundamental en la definición de las estrate-
gias de cooperación internacional, promoción comercial y
oportunidades de inversiones.
Cada una de las iniciativas tiene como fin fortalecer los

proyectos de vida de los santafesinos y las santafesinas en sus
36 Es una instancia de integración binacional que reúne a las provincias de La Rioja,

Tucumán, Catamarca, Santiago del Estero, Santa Fe, Córdoba, Entre Ríos y a la región
chilena de Atacama, compuesta por las provincias de Chañaral, Copiapó y Huasco.
37 Este programa es un instrumento que busca desarrollar mercados estratégicos con
China, India y Vietnam.
[ 135 ]
Omar Ángel Perotti
ciudades, bajo la certeza de que la vinculación con el mundo

debe partir de las necesidades concretas de las comunidades,
ser reforzada en el nivel más cercano a la ciudadanía y contribuir
en la resolución de sus problemáticas particulares.
Un caso ejemplificador es el del financiamiento del primer

tramo del Acueducto Interprovincial Santa Fe-Córdoba, a cargo
del Fondo Kuwaití para el Desarrollo Árabe. Se trata de una obra
estratégica que, en el mediano y largo plazo, permitirá abastecer
de agua potable a 1,2 millones de habitantes en 36 localidades
de Córdoba y en 47 de Santa Fe. Sin dudas, este proyecto sim-
boliza la integración con una provincia hermana y el valor estra-
tégico de la Región Centro. Además, manifiesta la importancia
del asociativismo en la cooperación internacional. En este caso,
bajo un trabajo común y de solidaridad entre dos provincias con
una profunda vocación de marcar el rumbo del desarrollo en Ar-
gentina.
Santa Fe + Conectada, uno de los programas ya menciona-

dos, es otra muestra de los beneficios concretos de la cooperación
internacional para mejorar la calidad de vida de la ciudadanía. A
nivel nacional, Santa Fe estaba en el 14° puesto respecto a con-
exiones de fibra óptica directa en hogares y novena en cuanto a
la velocidad promedio de conexión.
Esta deuda del Estado comenzó a saldarse a partir de un

préstamo de 100 millones de dólares -que la provincia gestionó
ante el CAF-Banco de Desarrollo de América Latina- y con el
apoyo del Gobierno nacional. Se trata de un proyecto con un ver-
[ 136 ]
dadero impacto en cada una de las 365 localidades de la pro-

vincia. Algunas obras de este plan (inédito en Santa Fe) ya están
en marcha: la instalación de wifi libre en 134 barrios populares de
las ciudades de Santa Fe y Rosario y el fortalecimiento y la mod-
ernización en la infraestructura del sistema educativo provincial
(a través de la construcción de nuevas escuelas en todos los
niveles).
Como parte fundamental de esta estrategia de internacio-

nalización, desde la provincia se continúan fortaleciendo las ca-
pacidades estatales locales en materia de acceso a la coop-
eración nacional e internacional, alentando a su vez instancias
de colaboración, aprendizaje y asociativismo. En tal sentido, el
“Programa de fortalecimiento de las capacidades institucionales
de municipios y comunas de la Provincia de Santa Fe en materia
de internacionalización y localización de los ODS desde una per-
spectiva federal” procura promover esta capacitación de funcio-
narias/os y responsables municipales así como actores afines a
través de módulos teóricos y prácticos con eje en la formulación,
evaluación y gestión de proyectos de manera participativa.
Reflexiones finales
En el mundo actual se están dando profundas transforma-

ciones. La provincia de Santa Fe, al mismo tiempo que no es ajena
a esta realidad, tiene la oportunidad de convertirse en el centro
de la nueva economía del conocimiento. Esta coyuntura requiere
[ 137 ]
Omar Ángel Perotti
de capacidades innovadoras de gestión, orientadas a la poten-

ciación estratégica de los territorios locales y su vinculación con
el exterior.
Ante este desafío, se trabaja para que, en materia de gestión,

promoción y generación de nuevos lazos con el mundo haya in-
fraestructura de base, redes y una mayor y mejor articulación
entre los actores de base territorial. Esta alianza no sólo se refiere
a las entidades gubernamentales, sino que debe ser inclusiva
de todas las organizaciones (educativas, tecnológicas, del sector
productivo y de la sociedad civil) que dinamizan y dan vida a las
ciudades de la provincia.
En este sentido, resulta necesario continuar construyendo

capacidades en el territorio para avanzar decididamente en la
internacionalización como oportunidad para el desarrollo social,
económico y productivo de nuestra provincia. Las políticas en-
caminadas en la materia apuntan a dicha dirección y hay que
seguir profundizando hacia el futuro.
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[ 139 ]
Astrid Schvarzstein
Agricultura familiar y soberanía alimentaria:

el rol de las políticas públicas en el pasaje
de lo visible a lo viable
Astrid Schvarzstein38
Palabras clave: políticas públicas nacionales diferenciadas,

agricultura familiar, influencia, soberanía alimentaria
El presente artículo se basa en la tesis Políticas públicas na-

cionales diferenciadas destinadas a la agricultura familiar en el
departamento San Cristóbal y zona de estudio, realizada para la
Maestría en Desarrollo Territorial de la Universidad Tecnológica
Nacional, Facultad Regional Rafaela (UTN – FRRA).
Si bien el período analizado comprende desde 2008 a 2014,

el marco actual a nivel mundial de la seguridad alimentaria, el
incremento internacional de los precios de los alimentos y la pro-
fundización de los efectos del cambio climático obligan a insistir
en la importancia del papel de las/os agricultoras/es familiares
en la planificación del desarrollo y en el incremento de la pro-
ducción de alimentos. Por lo tanto, es perentorio reconocer el rol
esencial de las inversiones públicas estratégicas en agricultura
38 Licenciada en Administración Rural (Universidad Tecnológica Nacional - Facultad Re-

gional Rafaela). Mag. en Desarrollo Territorial (UTN-FRRA). Asistente técnica en el “Pro-
grama de Promoción y Asistencia a Emprendimientos Productivos Sociales” (Ministerio
de Producción, Ciencia y Tecnología de la Provincia de Santa Fe). Técnica de terreno
(Secretaría de Agricultura Familiar de la Nación). Contacto: astridschva@hotmail.com
[ 140 ]
el rol de las políticas públicas en el pasaje de lo visible a lo viable
—familiar, particularmente— para reducir la pobreza rural.
Para analizar la influencia de las políticas públicas naciona-

les diferenciales (en adelante, PPND), destinadas a la agricultura
familiar e implementadas en el territorio durante el período se-
ñalado, fue preciso tener en cuenta el contexto y los antecedentes
en la materia. Por tal motivo, a la hora de reflexionar acerca de la
agricultura familiar, el análisis implicó entender ese proceso de
desarrollo, los matices en sus implementaciones y metodologías
y la variación en sus resultados. Además, estos elementos resul-
tan claves para sentar los precedentes que permitan actualizar y
adecuar las políticas existentes y pensar nuevas políticas públi-
cas activas, que sean de apoyo a sistemas sostenibles.
Cambios importantes pero insuficientes
Durante el período estudiado, el análisis del proceso gen-

eral permitió observar cambios en las políticas públicas desti-
nadas al sector, así como la incorporación de nuevos elementos
a la agenda de debate, reconociendo grandes logros, valoran-
do los importantes e innovadores esfuerzos realizados y las lu-
chas concretadas en todos los niveles. Estos elementos implic-
aron cambios cualitativa y cuantitativamente importantes en las
políticas públicas.
Como ejemplo de esto puede afirmarse que la creación de la

Subsecretaría de Agricultura Familiar (SsAF) significó un notorio
fortalecimiento y una reforma de carácter estructural respecto
[ 141 ]
Astrid Schvarzstein
de la institucionalidad de la agricultura familiar en el Estado. El

Registro Nacional de la Agricultura Familiar (ReNAF) y el Mono-
tributo Social Agropecuario (MSA) también fueron herramientas
orientadas en el mismo sentido. Sin embargo, en relación con lo
requerido para avanzar en el fortalecimiento de una estrategia
de desarrollo alternativo sostenible, los elementos menciona-
dos resultaron insuficientes. Esto fue así porque para lograrlo es
necesario que exista un conjunto de herramientas de interven-
ción compartidas (como la asistencia técnica, la capacitación,
la asistencia financiera y los aspectos sociorganizativos), sin el
cual no es viable alcanzar un cambio sustancial para el sector.
Un caso que lo grafica es el declive que comenzó en el año 2011,
dado principalmente por el cierre de las líneas de apoyo del Pro-
grama Social Agropecuario (PSA) y del Proyecto de Desarrollo
para Pequeños Productores Agropecuarios (PROINDER).
A lo largo de las últimas décadas, más allá de los diferentes

ejes de intervención y de los alcances geográficos, el objetivo
común en la generalidad de estas políticas públicas hizo foco
en “mejorar la calidad de vida” de las/os agricultoras/es famili-
ares. Esto se tradujo en formatos destinados a mitigar o aliviar la
pobreza y subsidiariamente “frenar” las migraciones rurales que
ejercen presión sobre las zonas más densamente pobladas.
También se destinó mayor atención al fortalecimiento de la

producción, tanto para el autoconsumo como para su seguri-
dad y soberanía alimentaria, la cual es destacada como un fac-
tor crítico en su creación. Además, estas políticas procuraron
[ 142 ]
el avance de la agricultura familiar a través de su reconversión

productiva.
Pero hay que señalar que, pese a la importancia que la agri-

cultura familiar tiene para lo económico, lo social y lo político, no
pareciera ser un sector considerado relevante para el desarrollo.
Las personas que llevan adelante agriculturas familiares

comparten una serie de características: tienen un perfil mini-
fundista, sus ingresos productivos son insuficientes para subsistir
y son parte de una pobreza estructural que las excluye económi-
ca y socialmente. Por estos motivos, requieren de otras fuent-
es de ingresos: trabajos fuera de la explotación agropecuaria y
planes o subsidios públicos para salir de la pobreza. La suma-
toria de estos elementos es parte del proceso que desemboca
en una paulatina disminución de su población. En este sentido,
es menester que las políticas públicas para el desarrollo rural
que tengan perspectiva de inclusión deban necesariamente en-
focarse y basarse en acuerdos territoriales.
El aumento de los recursos disponibles para el sector y de los

beneficiarios de las PPND tiene su correlato en el crecimiento de
la participación de las/os agricultoras/es familiares en las orga-
nizaciones de la sociedad civil en general y de las específicas del
sector. Cabe resaltar que, en este aspecto, la mujer rural adqui-
ere un rol clave: participa significativamente en la administración
de los predios y en la toma de decisiones sobre la producción,
así como en otras organizaciones de la sociedad en la que está
inserta, siempre con el fin de mejorar su situación familiar y su
[ 143 ]
Astrid Schvarzstein
contexto social. En este marco, el rol de la SsAF se ve fortalecido

por la creación de nuevas organizaciones y proyectos gestio-
nados, junto con el aumento de la diversidad productiva y de
valor agregado en origen, entre otras cuestiones. En este entra-
mado, la/el técnica/o de terreno ocupa un lugar preponderante:
es quien representa a esas PPND en el territorio y las acerca a sus
beneficiarias/os.
Sin embargo, esto no alcanzó para revertir la situación del

sector, ya que los problemas de carácter estructural se han ido
agudizando. Entender que las políticas agroalimentarias y de de-
sarrollo rural son mucho más que la sumatoria de programas,
requiere ampliar el debate acerca de los roles y funciones de la
agricultura familiar en la estrategia de desarrollo territorial. Para
paliar este escenario es preciso incorporar a las políticas públi-
cas las importantes contribuciones que la agricultura familiar
está en condiciones de realizar.
El bajo nivel general de influencia e intervención de las PPND

destinado a la agricultura familiar estaría demostrando la mín-
ima importancia asignada al sector; aun cuando esto pueda
verse también como manifestación de la carencia de escenarios
de planeamiento estratégico por parte del Estado nacional.
Agricultura familiar más visible pero no más viable
Si bien la inmensa mayoría de las personas que se dedican

a la agricultura familiar se encuentran insertas en un marco de
[ 144 ]
pobreza y marginación, en el que persisten con la producción de

autoconsumo, pueden tener una alta importancia en la solución
de estas problemáticas. Si entendemos que la soberanía alimen-
taria no es un complemento de la seguridad alimentaria, sino un
tema central de este tipo de política y que las/os agricultoras/
es familiares generan trabajo, producen alimentos de calidad y
cuidan el medio ambiente, podremos vislumbrar su contribución
dentro de un modelo de desarrollo más sostenible y equitativo.
Inclusión, articulación, participación: un punteo de recomenda-

ciones
A partir del análisis realizado sobre el territorio, se enumeran

algunas recomendaciones para mejorar las PPND destinadas a
la agricultura familiar.
• El Desarrollo Territorial Rural (DTR) debería estar al

nivel de una política de Estado, para lograr la soberanía
alimentaria a través de un modelo de desarrollo sostenible
y así alcanzar la inclusión social de las/os agricultoras/es
familiares y la construcción de sistemas productivos ter-
ritoriales.
• El diseño de las políticas de DTR tendría que estar
integrado a las posibilidades y restricciones del contexto
macroeconómico para poder superar las propuestas mi-
cro, sectoriales y voluntaristas que caracterizan a las PPND
destinadas a la agricultura familiar analizada.
[ 145 ]
Astrid Schvarzstein
• Las PPND destinadas a la agricultura familiar deben

articularse y complementarse con otras políticas públicas
que tengan al territorio como objeto de su accionar y a
quienes lo habitan como sus sujetos, subrayando los pro-
cesos de interacción entre organizaciones de base territo-
rial (sean rurales o locales, públicas o privadas, nacionales
o internacionales).
• Las PPND orientadas a la agricultura familiar necesi-
tan ser específicas e integrales, ya que deben considerar
la heterogeneidad existente. Por ejemplo, las categorías
más capitalizadas pueden evolucionar en otro contexto de
políticas de mercado, mientras que las más bajas requi-
eren cambios de carácter estructural. Por otro lado, no es
suficiente entregar simplemente aportes o subsidios a las/
os agricultoras/es familiares. A la gran variedad de nece-
sidades específicas de la agricultura familiar en el país se
le deben dar soluciones integrales, las cuales pueden in-
cluir elementos tales como: acceso a recursos financieros,
adquisiciones del Gobierno, caminos que conecten las zo-
nas de producción con los mercados, electrificación ru-
ral, etcétera. Para alcanzar estos enfoques integrales, es
necesario que quienes gestionan las políticas consulten a
las organizaciones y a sus representantes para desarrollar
las propuestas.
• A través de la política pública nacional diferencial
específica (en adelante, PPNDE) se tendría que gestionar
un mayor control social, con mecanismos que garanticen
[ 146 ]
la transparencia y el cumplimiento de los objetivos de la

política de DTR y que además reduzcan las probabilidades
de que los programas sean utilizados con fines clientelis-
tas. Todo esto es factible de realizarse en el marco de la
Ley 27.118 de Agricultura Familiar.
• Es preciso que se revisen las normativas de las
PPNDE, es decir, los objetivos y las estrategias, los tipos de
beneficiarias/os, los componentes como las asistencias
técnicas y las capacitaciones o los montos que se propo-
nen analizar; para mejorar la coordinación e integración
factible entre ellas y buscar acciones comunes. Las perso-
nas que cumplen roles de coordinación y representación
técnica y las organizaciones sociales características del
sector deberían aunar esfuerzos para lograrlo.
• Es fundamental que se defina una estrategia par-
ticipativa de DTR, que parta del concepto de que las orga-
nizaciones sociales de la agricultura familiar cumplen una
actividad de carácter público y que su accionar autónomo
en el terreno implica consecuencias institucionales y ter-
ritoriales, que además condicionan el desarrollo socio-
económico e impactan con sus resultados sobre cualquier
estrategia de DTR. Por todo esto, es determinante que su
accionar se vea promovido pero también delimitado por
el Estado.
• Es imprescindible que el ReNAF presente un informe
sistematizado sobre el estado de situación de la agricul-
tura familiar. Tendrían que empadronar a las/os agricul-
[ 147 ]
Astrid Schvarzstein
toras/es familiares que no lo estén y actualizar a las/os

ya existentes. En una primera etapa, un facilitador podría
ser el hecho de que las/os agricultoras/es contasen con
mayores beneficios por registrarse. Sin embargo, dada la
importancia estratégica de dicha tarea, en un futuro de-
bería pasar de ser una opción voluntaria a convertirse en
un requisito obligatorio dentro del censo nacional agro-
pecuario.
• Deberían promoverse mesas de articulación, no
para crear nuevas estructuras sino para fortalecer el en-
tramado institucional de cada territorio y avanzar hacia
procesos crecientes de autogestión, descentralización,
transparencia y control social, que permitirán superar las
tradicionales relaciones clientelistas.
• Los recursos (humanos, administrativos, financie-
ros) asignados tienen que ser oportunos, es decir, que es-
tén disponibles en el lugar y en el momento preciso, con-
templando los ciclos de los procesos productivos. Otras
actividades (como las capacitaciones) también deben
hacerse en épocas específicas del año porque están liga-
das a los ciclos biológicos. Del mismo modo, la asisten-
cia técnica es un proceso continuo, que funciona de forma
condicionada e irregular cuando la disponibilidad de los
fondos es anacrónica, lo que afecta la credibilidad y sos-
tenibilidad de los programas.
• Es importante pasar de técnica/o de terreno a
agente de desarrollo. El rol de técnica/o de terreno debe
[ 148 ]
ser reconocido y revalorizado. Habría que premiar su pro-

fesionalidad y brindarle estabilidad e inserción laboral for-
mal, con capacitaciones y premios o castigos según su
desempeño. La formación en desarrollo territorial rural de-
bería ser considerada una capacitación básica y parte de
este trabajo y podría ser brindada en el marco de la Mae-
stría de Desarrollo Territorial de la UTN – FRRA. Tendrían que
formarse agentes que promuevan la participación equita-
tiva, con la suficiente apertura intelectual y una disposición
para escuchar y mirar que exceda lo técnico y lo produc-
tivo y también abarque lo territorial y lo comunitario.
• Deben impulsarse las organizaciones de la agricul-
tura familiar para gestionar y hacer un seguimiento y eje-
cución de los proyectos de las PPNDE. Para lograr este pun-
to es necesario que las organizaciones sean capacitadas,
tanto para un mayor manejo como para una mayor trans-
parencia de las gestiones, apuntando así a que quienes
representan a su sector de manera genuina y autónoma
puedan ejercer un mayor control social. Gestar una cre-
ciente autonomía de las/os agricultoras/es familiares a
las/os agentes de desarrollo, en este aspecto será central
mejorar la comunicación y la difusión de la información
pertinente.
[ 149 ]
Astrid Schvarzstein
Producción sostenible y sustentable de alimentos. El rol de la

agricultura familiar en el cambio de paradigma
A modo de cierre, es necesario destacar que la soberanía

alimentaria se asienta sobre un paradigma de producción sos-
tenible de alimentos que pueda erradicar el hambre conservan-
do los recursos naturales. El hecho de que la ciudadanía pueda
definir cómo, por qué, para qué y para quiénes debe producir
sus alimentos, se encuentra en las antípodas de nuestro sistema
agroalimentario actual —concentrado y extranjerizado—. El de-
bate sobre las características de la necesaria transición de un
paradigma a otro deberá incluir la comprensión del papel que
juegan las/os agricultoras/es familiares en un sistema agrícola
sostenible.
Por ello es que en lo expuesto a lo largo de este trabajo se

hizo hincapié en que no alcanza con “hacer visible” a la agricul-
tura familiar, sino que es imprescindible cambiar radicalmente
las políticas públicas, la institucionalidad y los recursos asigna-
dos, para alcanzar un desarrollo económico, ecológico, social,
político, cultural y ético que sea sostenible. La posibilidad de que
las/os agricultoras/es familiares obtengan dignidad en su tra-
bajo, en su medio de vida y de producción forma parte de cual-
quier camino hacia la soberanía alimentaria y sólo las políticas
públicas adecuadas permitirán transitarlo.
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[ 153 ]
Eleonora Spinelli
Rafaela Más Sustentable: comunicación y siste-

matización de experiencias. Aprendizajes sobre una
política ambiental territorial
Eleonora Spinelli39
Palabras clave: comunicación, desarrollo territorial, sistem-

atización de experiencias
Introducción
El presente artículo intenta compartir algunas reflexiones y

aprendizajes sobre el proceso de sistematización realizado en
torno a la experiencia del Programa Rafaela Más Sustentable,
desarrollado por el Gobierno municipal de Rafaela (provincia de
Santa Fe, Argentina). El material de investigación aquí incluido
es producto de un trabajo de tesis40 llevado a cabo en el marco
de la Maestría en Planificación y Gestión de Procesos Comunica-
cionales (PLANGESCO) de la Facultad de Periodismo y Comuni-
cación Social, Universidad Nacional de La Plata.
La intencionalidad del trabajo mencionado no solo apuntó
al análisis complejo de una política pública, sino que también
persiguió dos objetivos centrales. Por un lado, se quiso abordar
39 Licenciada y profesora en Comunicación Social. Mag. en Planificación y Gestión de Pro-

cesos Comunicacionales (UNLP). Investigadora invitada en el Instituto Praxis (UTN - Fac-
ultad Regional Rafaela). Profesora adjunta en la Cátedra de Comunicación y Educación
de la Facultad de Periodismo y Comunicación Social (UNLP).
40 La versión completa puede consultarse en: https://doi.org/10.35537/10915/128023
[ 154 ]
Rafaela Más Sustentable: comunicación y sistematización de experiencias.
Aprendizajes sobre una política ambiental territorial
el objeto desde la praxis, siguiendo el planteo de Paulo Freire

(1999), lo que implicó que la reflexión y la acción dialogaran en-
tre sí, para que a partir de los aprendizajes identificados en la
sistematización se generasen procesos transformadores en las
prácticas de planificación y gestión de políticas públicas ambi-
entales. Y por otro, se pretendió profundizar en la metodología de
sistematización de experiencias, vinculada con los procesos de
desarrollo territorial (en adelante, DT), entendiéndola como una
herramienta analítica que nos permita construir y aportar nuevos
modos de reflexión sobre los procesos del territorio y como una
práctica que colabore en la construcción de modalidades co-
municativas que, a su vez, contribuyan a generar nuevos cono-
cimientos y a enlazarnos con otras personas.
A continuación, se retoman los principales aprendizajes sur-

gidos del proceso de sistematización, con el ánimo de alentar
este tipo de abordajes y perspectivas en las investigaciones so-
bre el territorio.
El sentido de sistematizar la experiencia de Rafaela Más Sus-

tentable
En el año 2009, uno de los principales ejes del Programa de

Competitividad Territorial de la Región Central de Santa Fe (Fondo
Multilateral de Inversiones del Banco Interamericano de Desar-
rollo, BID - FOMIN) era el tema ambiental que, por su importancia
en relación con el DT de la región, había surgido de diagnósticos
[ 155 ]
Eleonora Spinelli
compartidos. Dado el carácter transversal de las problemáticas

abordadas, esta línea de trabajo adquirió un especial protago-
nismo y terminó transformándose en el Programa Rafaela Más
Sustentable (R+S).
En el año 2010, la Municipalidad de Rafaela asumió el de-

safío y el compromiso de liderar estas políticas e incorporó al
Programa Rafaela + Sustentable (R+S) a su propia estructura,
específicamente a la Secretaría de Servicios, Espacios Públicos
y Ambiente. Uno de los aspectos interesantes para señalar es
que permaneció la impronta que traía consigo el Programa R+S,
basada en el trabajo colaborativo, interinstitucional y transversal.
Se sumó al enfoque la importancia de la sostenibilidad de las
acciones a través del liderazgo del Estado local: la Municipalidad
de Rafaela tomó esta línea para profundizar una política pública.
Durante esa etapa se profundizaron y acentuaron las ac-

ciones del programa, bajo la definición de una línea temática
que incluía los aspectos considerados estratégicos en materia
de política ambiental: gestión y transformación integral de resid-
uos sólidos urbanos, energías renovables y eficiencia energética,
verde urbano y biodiversidad, movilidad sustentable, economía
verde y educación ambiental.
Dentro de este contexto avanzó el territorio. Como resultado

de diálogos, debates y acciones conjuntas y a partir de la nece-
sidad de conformar un ente autárquico que dependiera de la
Municipalidad de Rafaela y que tuviera mayores posibilidades de
actuar, el Gobierno municipal decidió que el Programa Rafaela
[ 156 ]
Más Sustentable se transformara en el Instituto para el Desarrollo

Sustentable de Rafaela (IDSR). Tal como lo define su ordenanza,
se creó con:
(…) el objetivo de promover un modelo de desar-

rollo sustentable para la ciudad de Rafaela a partir de la
preservación y mejora de la calidad ambiental desde y en
la utilización de los recursos naturales y la participación de
la ciudadanía de los procesos de toma de decisiones, en
condiciones equitativas. (Ord. 4785, 2015)
Esta figura le otorgó otro status a una gestión vinculada a las

posibilidades de construir una nueva gobernanza del tema. Más
allá de las dimensiones formales, el Instituto fue creado como
un espacio destinado a la innovación y a la participación, con
la meta de convertirse en un referente como espacio de diseño,
gestión y evaluación de políticas públicas socioambientales.
Dicha experiencia contiene un sinnúmero de dimensiones

de análisis: la dimensión política, la planificación y la gestión de
políticas públicas, la perspectiva socioambiental, las modali-
dades de gestión y la transversalidad, el diálogo multiactoral, la
perspectiva del DT, el enfoque pedagógico del desarrollo y la ar-
ticulación con la comunicación desde una perspectiva cultural. En
términos metodológicos, la propuesta se centró en aprehender,
reflexionar y construir nuestros propios modos de sistematizar,
[ 157 ]
Eleonora Spinelli
entendiendo a la comunicación como una dimensión central en

la creación de nuevos relatos y modalidades comunicativas, que
nos permitan aprender de nuestras prácticas y transformarlas.
En ese marco se produjeron los aprendizajes que se com-

parten a continuación. Están agrupados en diferentes ejes analíti-
cos para dar cuenta de las distintas dimensiones que atravesa-
ron el proceso.
Aprendizajes vinculados a la articulación de procesos: comuni-

cación, educación y desarrollo territorial
A partir de la sistematización realizada en el trabajo de tesis

aparecieron nuevas articulaciones, más bien puentes, entre teo-
ría y práctica, especialmente en la vinculación de los procesos
de DT con la comunicación y las perspectivas educativas, estas
últimas entendidas como procesos de formación de sujetos en
un sentido amplio (Huergo, 2003).
La comunicación en los procesos de DT comúnmente se ha

limitado a la difusión de información y conocimiento, a la promo-
ción de los beneficios o resultados de una iniciativa o al uso de
tecnologías sin conexión con la realidad local.
Teniendo esa experiencia, asumimos la convicción política

de abordar la comunicación desde otros lugares posibles, los cu-
ales contribuyeran a transformar y transformarnos. Ha sido un
ejercicio complejo porque los sentidos que se construyen y las
expectativas que se depositan en el manejo de la comunicación
[ 158 ]
tienen que ver, en la mayoría de los casos, con los “modos de

hacer” más tradicionales e instrumentales, generalmente tradu-
cidos en resultados bien concretos y visibles: los productos de
difusión.
Desde nuestra perspectiva, aparece fuertemente una apu-

esta al reconocimiento —en clave freireana— de los saberes de
todas las personas que participan de los procesos de desarrollo
(en este caso, de las políticas públicas socioambientales). Se
hace evidente la importancia de concebir, construir y gestionar la
comunicación en procesos de DT desde el corazón mismo de las
políticas de Estado locales, que involucran una cantidad diversa
y compleja de sectores que a veces suponen contradicciones
y conflictos entre sí, ligados a intereses particulares, sectoriales,
políticos e institucionales.
En ese lugar entra en juego la importancia de la figura del/

la comunicador/a como una persona facilitadora de procesos
locales, especialmente de los diálogos multiactorales en el DT.
Asumir el desafío de la sistematización como una práctica

reflexiva y colectiva, como un texto en contexto, como un proceso
formativo con las huellas y las voces de quienes protagonizan el
día a día y señalando a quienes deberían ser decisores pero no
están presentes en las discusiones, resultó un aprendizaje clave
de esta investigación.
Muchos de los procesos del DT se abordan como problemas

técnicos, en los que frecuentemente falta una reflexión profunda
[ 159 ]
Eleonora Spinelli
sobre las causas que los provocan o sobre los modos alternativos
de hacer las cosas. Por eso, en este tipo de experiencias locales
insistimos en revisar y proponer otras perspectivas comunica-
cionales que contribuyan no solo a la reflexión sobre nuestras
propias prácticas, sino también a la acción y a la transformación
que, en definitiva, tienen como fin último mejorar la calidad de
vida de las personas en sus comunidades.
Aprendizajes sobre la metodología de sistematización de expe-

riencias desde el enfoque del desarrollo territorial
El segundo aprendizaje que nos gustaría compartir tiene que

ver con el que refiere a la sistematización de este proceso en té-
rminos metodológicos.
Desde nuestra experiencia como docentes y facilitadores

en los Talleres de Reflexión sobre la Praxis I y II —espacios cur-
riculares de la Maestría en Desarrollo Territorial de la Universidad
Tecnológica Nacional, Facultad Regional Rafaela (UTN, FRRA)
— veníamos trabajando en la construcción de un nuevo corpus
conceptual y metodológico sobre la sistematización de experi-
encias, articulado con el enfoque del DT y nutrido de diferentes
autoras/es y perspectivas.
A partir de sistematizar Rafaela Más Sustentable volvimos a

poner esos marcos “en acción”, lo que nos permitió repensar ha-
cia adelante no solo nuestro lugar en la docencia, sino también
nuestra posición como personas comunicadoras y el aporte que
[ 160 ]
podríamos realizar en la sistematización de otras políticas públi-

cas locales.
El momento de análisis, interpretación reflexiva de la experi-

encia y procesos de diálogo en la sistematización ha sido uno de
los mayores desafíos durante la construcción metodológica y en
la relación entre teoría y práctica. Allí fue clave “(…) escuchar an-
tes que hablar (…)”, tal como nos enseña Mario Kaplún (2002, p.
58), enfatizando la relevancia de que a estos procesos de apren-
dizaje no los hacemos únicamente las/os investigadoras/es ob-
teniendo conclusiones a partir de nuestras observaciones, sino
que el conocimiento es una construcción colectiva, un proceso
de coconstrucción (Costamagna y Larrea, 2015).
Entonces, es absolutamente imprescindible la construcción

de espacios de diálogo con los actores y las actoras. Con espa-
cios de diálogo no nos referimos solamente a la realización de
instancias de entrevistas o talleres, donde se generen conver-
saciones sobre los temas o se “validen” las definiciones constru-
idas a priori y por fuera de la práctica, sino que entendemos que
nuestros horizontes deben estar orientados a la reflexión-acción,
a la praxis (Freire, 1997). Por lo tanto, el diálogo se constituye
como dimensión central: trabaja en clave de reconocimiento
(Huergo, 2003) de los saberes de las/os actoras/es que transitan
el territorio y se transforma en el “corazón” de la sistematización.
A medida que íbamos avanzando, fuimos formando capaci-

dades en procesos multiactorales de diálogo, no solo en quienes
sistematizábamos y facilitábamos la experiencia, sino también
[ 161 ]
Eleonora Spinelli
en las demás personas que la protagonizaban. La mayor difi-

cultad que transitamos en el hacer fue que, en la mayoría de
los casos, encontrábamos que se reducían los aprendizajes a los
resultados o a los aspectos que habían sido exitosos. Por ello
insistimos en que en este tipo de procesos, a la vez que avanza-
mos en el camino metodológico, nos vamos formando y forma-
mos a otras personas, sin recetas, construyendo momentos para
trabajar conjuntamente en el tipo de reflexiones que queremos
generar.
La etapa de desarrollo de propuestas transformadoras y co-

construcción se constituyó como un momento también relevante
y novedoso del proceso. Bajo el sentido político de que la sistem-
atización no debería quedarse solo en la mirada diagnóstica y/o
analítica sino también comprometerse a futuro, abordamos (con
dificultades y aún con mucho para mejorar) las propuestas de
transformación del programa Rafaela Más Sustentable —enun-
ciadas, identificadas y construidas por quienes participaron en
él—.
Estas propuestas se centraron en dos ejes relevantes que

consideramos han constituido un gran aporte, luego retomado
por las/los gestoras/es y decisoras/es de la política. Por un lado,
la revisión y construcción colectiva de los temas ambientales en
la agenda futura de la ciudad y la región. Por otro, la redefinición
del rol del Consejo Ambiental, con la inclusión de sectores que no
estaban teniendo voz y participación allí, pero que poseen una
gran incidencia en la construcción de políticas (por ejemplo, el
[ 162 ]
sector educativo en todos sus niveles y modalidades).
Finalmente, más allá de las etapas metodológicas y su pu-

esta en práctica —que de ninguna manera fue lineal y además
generó tensiones y contradicciones—, nos parece central desta-
car la fortaleza política que posee la sistematización de experi-
encias como herramienta en los procesos de DT, donde la con-
strucción de capacidades ocupa un lugar importante.
Para ello sería deseable un proceso de formación referido a

los marcos conceptuales y metodológicos y sobre lo que implica
la facilitación de espacios de diálogo y comunicación que pu-
edan tener real incidencia en la construcción de procesos colec-
tivos. Y, además, que no solo se documenten las acciones, sino
que también se pueda mirar hacia el futuro y tomar decisiones:
lo contrario a lo que sucede en la mayoría de los casos, donde
las sistematizaciones únicamente están basadas en evaluacio-
nes tradicionales que ponen el eje en visiones resultadistas y cu-
antitativas.
La potencia de la sistematización como ejercicio colectivo

nos invita a reconstruir nuestras identidades y nuestras prácticas
conjuntas, recuperando las miradas críticas durante los procesos
e identificando a quienes no están teniendo ni voz ni protagonis-
mo en la palabra pública, pero deberían estar discutiendo sobre
los temas que nos involucran y planificando nuestro futuro. Lejos
de ser una mirada romántica de la práctica, ésta es una invit-
ación a profundizar otros modos comunicativos en la construc-
ción de los relatos de nuestras comunidades, especialmente en
[ 163 ]
Eleonora Spinelli
la gestión de una política pública que, como en este caso, invo-

lucra a sectores diversos.
Aprendizajes vinculados a los diálogos con la academia
Un elemento que nos gustaría retomar en este apartado es

el de la vinculación de los aprendizajes surgidos en la sistem-
atización con los espacios académicos. En este sentido, también
se constituyó un desafío el intento por propiciar y alentar la con-
strucción de otros modos de producir conocimientos, de otras
metodologías que pusieran en diálogo las experiencias con los
marcos conceptuales (como es el caso de la sistematización) y
generaran disputas al interior del ámbito académico.
Como experiencia de aprendizaje colectivo, la sistematización

contribuyó a la revisión y a la reforma del plan de estudios de
la Maestría en Desarrollo Territorial y ambas acciones cristal-
izaron en el Taller de Reflexión sobre la Praxis I y II, dos espacios
curriculares en los que se pretenden abordar estas temáticas y
trascender la sistematización para generar propuestas de for-
mación que se articulen con el territorio: promoviendo acciones
que transformen las problemáticas comunitarias y recuperando
como eje central y como perspectiva política al diálogo y la co-
construcción con las/os actoras/es de esas comunidades.
Asimismo, también introdujimos modificaciones en el abor-

daje de los contenidos y en las metodologías de las clases de
estos talleres, por ejemplo, para la conformación del equipo
[ 164 ]
de sistematización. Al inicio de ese proceso, las/os estudiantes

tienen como condición conformar un equipo con las/los actoras/
es de la experiencia a sistematizar, lo que implica que se den el
tiempo para trabajar en un espacio de negociación conjunta.
Lo mismo sucede con la definición del eje de sistematización,

que antes se realizaba desde el espacio áulico, a partir de la
identificación que el grupo de estudiantes realizaba en diálogo
con nosotras/os, sus docentes. Ahora el eje se aborda en con-
junto con las personas que protagonizan la experiencia, tratando
de recuperar el sentido que para ellas tiene el hecho de darle
valor a un tema, a una problemática o a una dimensión de sus
propias prácticas. Esto parece sencillo pero necesita de una gran
energía: en algunos casos, la propuesta de salir del aula e invo-
lucrarse en el territorio genera resistencia, especialmente en el
ámbito de la formación de posgrado, donde las lógicas disciplin-
ares de las/os maestrandas/os son múltiples.
Además, estas sistematizaciones contribuyen a generar un

proceso reflexivo y un “ida y vuelta” entre los espacios formati-
vos/académicos y la comunidad (organismos del Estado local,
sindicatos, gremiales empresarias, organizaciones sociales, insti-
tuciones del ámbito educativo y científico–tecnológico).
Aprendizajes vinculados a la planificación y a la gestión de

políticas públicas socioambientales
Finalmente, nos gustaría compartir algunas dimensiones que
[ 165 ]
Eleonora Spinelli
pudimos visualizar respecto a la planificación y a la gestión de

políticas públicas socioambientales y además, poniendo el énfa-
sis en la dimensión comunicativa, mencionar ciertas cuestiones
generales que recuperamos del proceso de sistematización.
Si bien los temas ambientales no son algo nuevo en el ter-

ritorio de Rafaela y tienen una tradición que fue configurando el
escenario del Instituto para el Desarrollo Sustentable, éste es un
espacio reciente que, como toda nueva institucionalidad territo-
rial, necesita afianzarse y consolidarse en el tiempo.
Un aspecto que puede contribuir en el proceso de consol-

idación de este espacio de gestión de una política que no es
tradicional, por el modo en que se ha conformado, es el de abor-
dar la comunicación yendo más allá de las dimensiones instru-
mentales, para avanzar hacia la lectura de los procesos sociales,
la identificación de problemáticas y las interpelaciones a los ter-
ritorios en los que intervienen sujetos que construyen prácticas
con sentidos diversos. Por ello, la comunicación es una clave de
lectura y una mirada estratégica de la intervención.
Por lo tanto, cabe retomar la pregunta sobre el rol de la co-

municación en los procesos de DT y qué dimensiones implica.
De ningún modo significa abandonar los espacios de producción
comunicativa (tales como las redes sociales) ni los productos de
difusión, sino que se trata de crear y de recrear otras experien-
cias comunicativas que contribuyan a recuperar el diálogo como
modo colectivo de gestar y de gestionar, sumando gente que
facilite los procesos también en este sentido.
[ 166 ]
Para culminar o quizás para un nuevo empezar, nos parece

relevante mencionar el valor que ha tenido para nosotras y no-
sotros el proceso de sistematización de experiencias como prác-
tica formativa, como horizonte político, como espacio de comu-
nicación y como narrativa común. En tiempos fugaces, efímeros
e impersonales, la dinámica del diálogo y el tiempo de encuentro
—entre mate y mate, con quienes nos abrieron las puertas de sus
casas o nos recibieron en alguna oficina, en el aula, en el barrio
y en tantos otros recorridos— señalan un horizonte que invita a
involucrarnos cada vez más, a comprometernos e ir a la par.
Bibliografía
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Vasco de Competitividad - Fundación Deusto. https://www.orkestra.deusto.
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Costamagna, P. y Larrea, M. (2015). El Enfoque Pedagógico y la Investig-

ación Acción para el Desarrollo Territorial. En Costamagna, P. y Pérez Rozzi,
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(pp. 45-71). FOMIN - ConectaDEL. http://www.conectadel.org/wp-content/
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Freire, P. (1999). Pedagogía del oprimido. Siglo XXI Editores.
Huergo, J. (2003). El reconocimiento del “universo vocabular” y la pre-

alimentación de acciones estratégicas. [Artículo - Trabajo monográfico].
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Eleonora Spinelli
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sustentable.com.ar/sitio/
Kaplún, M. (2002). Una pedagogía de la comunicación (el comunicador

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Ordenanza 4785 de 2015 [Concejo Municipal de Rafaela]. Por la cual se

establece la creación del Instituto para el Desarrollo Sustentable de Rafaela
(IDSR). 28 de diciembre de 2015.
Spinelli, E. (2020). Comunicación y sistematización de experiencias:

aprendizajes sobre una política ambiental territorial, Rafaela Más Sustent-
able. Facultad de Periodismo y Comunicación Social. Universidad Nacional
de La Plata. https://doi.org/10.35537/10915/128023
[ 168 ]
[ 169 ]
[ 170 ]

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