Modelo Economico Tesis

MODELO ECONOMICO PARA UN ESTADO SOCIAL DE DERECHO -CASO COLOMBIANO-
F. HERNAN SANCHEZ CANO HARVEY LEON QUINTERO GARCIA JUAN DIEGO ARDILA QUIROS
Trabajo de Grado Presentado como Requisito para Optar al Ttulo de Abogado
Presidente: Dr. GABRIEL LONDOO
UNIVERSIDAD DE ANTIOQUIA FACULTAD DE DERECHO Y CIENCIAS POLITICAS MEDELLIN
1.995
NOTAS DE ACEPTACION
En primer lugar es necesario decir que se siente una gran satisfaccin al leer trabajos de esta naturaleza, en la medida en que significa que nuestros estudiantes tienen
preocupaciones que se salen del estrecho marco de lo jurdico, aunque sin abandonarlo plenamente.
De ah entonces que sea de resaltar la importancia de un trabajo distinto, realizado con seriedad, con responsabilidad, con dedicacin y con seguridad que con una buena asesora de parte del Presidente de Tesis, profesor que se ha
caracterizado por su acertado manejo en temas muy especficos del Derecho Econmico y de la Economa.
Bien por los estudiantes que dedicaron su esfuerzo a pensar en la importancia que el tema econmico tiene dentro del sistema social y su estrecha relacin con el sistema (subsistema)
poltico, relacin que llega hoy hasta el punto de determinar la mayora, si no todas, las decisiones importantes que se toman en el Estado.
Los autores hacen pues un interesante trabajo, digno de la preocupacin que personalmente les he conocido por aspectos diferentes al tema estrictamente jurdico. Se muestran como conocedores de los asuntos econmicos, tan importantes en el mundo de hoy.
En fin que el trabajo es serio, responsablemente realizado, interesante desde mi diferentes concepto puntos de vista del y amerita como
suficientemente
aprobatorio
mismo
requisito para optar al ttulo de abogado.
Medelln, Octubre 11 de 1995
JUAN CARLOS AMAYA CASTRILLON Jurado
Se
capta
en
el de
trabajo integrar
un
esfuerzo
por
parte
de
los
estudiantes
interdisciplinariamente
varias
disciplinas tales como el derecho, la sociologa y la poltica y ello, de por s, merece su pleno reconocimiento ya que tal integracin permite una mayor y mejor comprensin del modelo econmico, objeto de estudio, integrado a su vez en un marco jurdico-poltico como lo es el Estado Social de Derecho.
Hay en el mismo sistematicidad, coherencia y responsabilidad en el desarrollo de cada uno de los temas que lo integran. Se parte del anlisis para crtico de algunas teoras a y acerca la sus del
Estado,
deductivamente describir el
conducirnos Estado Social
teora aspectos
constitucional,
econmicos con el referente de la Nueva Constitucin de 1991 y sugerir recomendaciones al respecto, teniendo como teln de fondo la nueva tendencia neoestructural acerca del Estado.
Sin ms consideraciones, aprecio que el trabajo es digno de ser aprobado. Ese es mi concepto.
Medelln, Octubre 11 de 1995
JORGE RESTREPO MORALES Jurado
DEDICATORIA
A mi madre, Mara Cano F. Hernn
A mis padres y a Nina Harvey
A Lina Mara Juan Diego
AGRADECIMIENTOS
Los autores expresan sus agradecimientos:
Al Doctor GABRIEL LONDOO RESTREPO, Profesor de la Facultad de Derecho y Ciencias Polticas de la Universidad de Antioquia, por su invaluable aporte como Presidente de Tesis.
A todos aquellos que de una u otra forma colaboraron para hacer realidad el presente trabajo.
TABLA DE CONTENIDO
Pg.
PRESENTACION........................................ 11
PRIMERA PARTE: ESTADO SOCIAL DE DERECHO............. 19
1.1 1.1.1
TEORIA DEL ESTADO............................. 20 NATURALEZA DEL ESTADO....................... 21 TEORIAS QUE CONSIDERAN AL ESTADO DE UN MODO PREDOMINANTEMENTE OBJETIVO........ 21
1.1.1.1
1.1.1.1.1 1.1.1.1.2 1.1.1.2
El Estado, un hecho..................... 21 El Estado, una situacin................ 22 TEORIAS QUE IDENTIFICAN AL ESTADO CON UNO DE SUS ELEMENTOS................ 22
1.1.1.2.1 1.1.1.2.2 1.1.1.2.3 1.1.1.3
El Estado es el territorio.............. 23 El Estado, pueblo....................... 23 El Estado, los gobernantes.............. 23 TEORIAS QUE ASIGNAN AL ESTADO UN CARACTER SUBJETIVO PREDOMINANTE........... 24
Pg.
1.1.1.3.1
El Estado concebido como organismo intelectual o tico espiritual.......... 25
1.1.1.3.2 1.1.1.4 1.1.1.4.1 1.1.1.4.2 1.1.1.4.3 1.1.1.5 1.1.2 1.1.2.1 1.1.2.2 1.1.2.3 1.1.2.4 1.1.3 1.1.3.1 1.1.3.1.1 1.1.3.1.2 1.1.3.2 1.1.3.2.1 1.1.3.2.2 1.1.3.2.2.1 1.2 1.2.1 1.2.1.1 1.2.1.2
El Estado, unidad colectiva............. 26 TEORIAS JURIDICAS DEL ESTADO.............. 26 El Estado, objeto o establecimiento..... 27 El Estado, relacin jurdica............ 28 El Estado, sujeto de Derecho............ 29 CONCLUSION................................ 30
CONCEPTO DEL ESTADO......................... 31 ESTADO EN SENTIDO AMPLIO.................. 32 CONCEPTO SOCIAL DEL ESTADO................ 33 CONCEPTO JURIDICO DEL ESTADO.............. 34 CONCLUSION................................ 35 ELEMENTOS DEL ESTADO........................ 38 ELEMENTOS PREVIOS......................... 39 La poblacin............................ 39 El territorio........................... 41 ELEMENTOS CONSTITUTIVOS................... 44 Fin del Estado.......................... 44 La autoridad o poder pblico............ 46 La soberana del Estado............... 49
ESTADO SOCIAL DE DERECHO...................... 52 EL ESTADO LIBERAL DE DERECHO................ 53 ORIGENES HISTORICOS....................... 55 DESARROLLO DOCTRINAL...................... 57
Pg.
1.2.1.3 1.2.1.3.1 1.2.1.3.2 1.2.1.3.3 1.2.1.3.4 1.2.1.3.5
ELEMENTOS................................. 60 La Constitucin......................... 63 El Principio de Legalidad............... 65 La Separacin de Poderes................ 67 La Garanta de los Derechos y Libertades 69 Acciones y Recursos para el Control de Juridicidad.................. 70
1.2.1.3.6 1.2.1.3.7 1.2.1.4 1.2.2
Procedimientos Electorales de Legitimacin 71 Opinin Pblica......................... 73 CRISIS DEL ESTADO LIBERAL DE DERECHO...... 74
TRANSFORMACION HACIA EL ESTADO SOCIAL DE DERECHO.................... 78
1.2.3 1.2.3.1
EL ESTADO SOCIAL DE DERECHO................. 80 DESARROLLO DOCTRINAL...................... 83 Caractersticas......................... 83 La estructura social.................. 84 Nueva dimensin de los Derechos fundamentales................ 85
1.2.3.1.1 1.2.3.1.1.1 1.2.3.1.1.2
1.2.3.1.1.3 1.2.3.1.1.4 1.2.3.1.1.5 1.2.3.1.1.6 1.2.3.1.1.7 1.2.3.1.2
Es un Estado democrtico.............. 87 Pluralismo y participacin............ 89 Es un Estado redistribuidor........... 91 Es un Estado director................. 91 Garantas jurdico-formales........... 92 Fines del Estado Social................. 93
1.2.3.1.2.1
La procura existencial................ 94
Pg.
1.2.3.1.2.2
Hacer efectivos los valores bsicos del Estado liberal............ 96
1.2.3.1.2.3 1.2.3.1.2.4
Servir a la comunidad................. 96 Promover la prosperidad general garantizar la efectividad de la Constitucin..... 97
1.2.3.1.2.5 1.2.3.2
La vigencia de un orden justo......... 98
EL ESTADO SOCIAL: SUS DETRACTORES Y BENEFICIARIOS........................... 99
SEGUNDA PARTE: MODELOS ECONOMICOS................... 101
2.1 2.1.1 2.1.2 2.1.3 2.2 2.2.1 2.2.2
ESTADO LIBERAL............................... 102 MODELO CLASICO............................. 102 MODELO NEOLIBERAL.......................... 106 CRITICA AL MODELO NEOLIBERAL............... 109 INTERVENCIONISMO DE ESTADO................... 110 MODELO INTERVENCIONISTA.................... 110 CRITICA AL MODELO INTERVENCIONISTA......... 114
TERCERA PARTE: DESARROLLO HISTORICO DE LAS POLITICAS ECONOMICAS COLOMBIANAS.............. 120
3.1
LA HACIENDA PUBLICA COLOMBIANA
DURANTE EL SIGLO XX.......................... 121 3.1.1 EL COMIENZO DE SIGLO (1900 A 1920)......... 122
Pg.
3.1.2 3.1.2.1 3.1.2.2
LA ECONOMIA ENTRE 1921 Y 1945.............. 127 LA MISION KEMMERER Y SUS PROPUESTAS...... 128 LA SEGUNDA GUERRA MUNDIAL Y SUS EFECTOS EN LA ECONOMIA COLOMBIANA........ 130
3.1.2.3 3.1.2.4 3.1.3 3.1.3.1 3.1.3.2 3.2
EL SURGIMIENTO DEL INTERVENCIONISMO ESTATAL 132 DESARROLLO ECONOMICO..................... 133 LA ECONOMIA ENTRE 1945-1986................ 133 CARACTERISTICAS DEL SECTOR EXTERNO....... 134 EL DESARROLLO INDUSTRIAL................. 135
CONFIGURACION DEL GASTO PUBLICO EN LA ULTIMA DECADA.......................... 136
3.2.1
POLITICAS ECONOMICAS DE LA ADMINISTRACION BETANCUR.................... 138
3.2.2
POLITICAS DE LA ADMINISTRACION BARCO "LA INSTAURACION DE UN REGIMEN DE ECONOMIA SOCIAL EN COLOMBIA"............... 140
3.2.2.1 3.2.2.2 3.2.3
DESARROLLO SOCIAL........................ 142 CRECIMIENTO ECONOMICO.................... 143 LA ECONOMIA COLOMBIANA DURANTE LA ADMINISTRACION GAVIRIA "LA INTERNACIONALIZACION DE LA ECONOMIA"... 145
3.2.3.1
VIVIENDA DE INTERES SOCIAL............... 147
3.2.3.2 3.2.3.3 3.2.3.4
LA MODERNIZACION DEL ESTADO.............. 148 LA REFORMA LABORAL....................... 148 EL GASTO SOCIAL.......................... 149 Pg.
CUARTA PARTE:
CONSTITUCION ECONOMICA DE COLOMBIA.. 152
4.1 4.1.1 4.1.2 4.1.3 4.1.4 4.2 4.2.1 4.2.2 4.3
DISPOSICIONES GENERALES...................... 154 INTERVENCIONISMO........................... 154 CONTRIBUCIONES PARAFISCALES................ 158 COMPETENCIA Y MONOPOLIOS................... 161 FUNCION SOCIAL DE LA EMPRESA............... 163 PLANES DE DESARROLLO......................... 164 PLAN NACIONAL DE DESARROLLO................ 166 CONSEJO NACIONAL DE PLANEACION............. 168 PRINCIPIOS DEL GASTO PUBLICO Y DEL ORDENAMIENTO PRESUPUESTAL.............. 169
4.3.1 4.3.2 4.3.3 4.3.4 4.4 4.4.1 4.4.2 4.5 4.6 4.7
PRESUPUESTO Y PLAN DE DESARROLLO........... 176 REPETICION DEL PRESUPUESTO................. 177 EL GASTO PUBLICO SOCIAL.................... 177 EL CONTADOR GENERAL........................ 179 TRANSFERENCIA DE RECURSOS NACIONALES......... 180 HACIA LOS DEPARTAMENTOS.................... 181 HACIA LOS MUNICIPIOS....................... 181 CONTROL FISCAL............................... 183 TRIBUTACION.................................. 187 SERVICIOS PUBLICOS........................... 190
4.8 4.9 4.10
BANCA CENTRAL................................ 193 SOBRE LA PROPIEDAD........................... 196 CREDITO PUBLICO.............................. 200
Pg.
QUINTA PARTE: MODELO ECONOMICO PARA EL ESTADO SOCIAL DE DERECHO COLOMBIANO......... 202
5.1 5.1.1 5.1.2 5.1.3 5.1.4 5.1.5 5.1.6 5.1.7
ASPECTOS ECONOMICOS.......................... 204 LA RECTORIA ECONOMICA DEL ESTADO........... 205 CONSUMO Y BIENESTAR SOCIAL................. 207 POLITICA DE EMPLEO......................... 209 CRECIMIENTO ECONOMICO...................... 211 SECTOR FINANCIERO.......................... 216 FINANZAS PUBLICAS.......................... 218 SECTOR EXTERNO............................. 220 SITUACION ACTUAL DEL SECTOR EXTERNO...... 220 EL MANEJO DE LA POLITICA ECONOMICA EN EL SECTOR EXTERNO..................... 222
5.1.7.1 5.1.7.2
5.1.7.3 5.1.7.4 5.1.7.5 5.1.7.5.1
LA BUSQUEDA DE LA DISCIPLINA FISCAL...... 223 APERTURA ECONOMICA....................... 224 BLOQUES ECONOMICOS....................... 227 Integracin Econmica.................. 228 Preferencia aduanera................. 228 Area de libre comercio............... 229 Unin aduanera....................... 229
5.1.7.5.1.1 5.1.7.5.1.2 5.1.7.5.1.3
5.1.7.5.1.4 5.1.7.5.1.5 5.1.7.5.2 5.1.7.5.2.1
Mercado comn........................ 229 Unin econmica...................... 229 Tratados Acuerdos.................... 229 Andean Trade Preference Act (ATPA)... 230
Pg.
5.1.7.5.2.2 5.1.7.5.2.3 5.1.7.5.2.4 5.1.7.5.2.5
El Tratado de Libre Comercio con Chile 232 El Grupo Andino...................... 233 El Grupo de los Tres (G-3)........... 234 El Acuerdo de Amrica del Norte para el Libre Comercio (NAFTA)....... 235
5.1.8 5.1.8.1 5.1.8.2 5.1.8.3 5.2 5.2.1 5.2.2 5.2.3 5.2.4 5.3 5.3.1 5.3.2 5.3.3 5.4 5.4.1
ECONOMIA DE MERCADO........................ 236 ECONOMIA LIBRE O DE MERCADO.............. 238 ECONOMIA PLANIFICADA..................... 240 ECONOMIA SOCIAL DE MERCADO............... 241
ASPECTOS POLITICOS........................... 243 PARTIDOS POLITICOS......................... 244 DEMOCRACIA INTRAPARTIDISTA................. 245 MOVIMIENTOS CIVICOS........................ 247 ORGANIZACIONES NO GUBERNAMENTALES.......... 248 ASPECTOS SOCIALES............................ 250 SERVICIOS PUBLICOS......................... 250 SEGURIDAD SOCIAL........................... 252 LA VIOLENCIA............................... 254 CIENCIA Y TECNOLOGIA......................... 256 EDUCACION.................................. 257
5.4.2
INVESTIGACION PRIVADA...................... 259
COMPLEMENTO BIBLIOGRAFICO.......................... 261
PRESENTACION
Los egresados JUAN DIEGO ARDILA QUIROS, HARVEY LEON QUINTERO GARCIA y FREDY HERNAN SANCHEZ CANO, tuvieron a bien proponer mi nombre como Asesor en el trabajo de Tesis que denominaron "Modelo Econmico para un Estado Social de Derecho -Caso
Colombiano-".
Quiero, a travs de esta comunicacin, presentar mi concepto sobre el trabajo encomendado, no sin antes agradecerle a los autores que hayan considerado mi nombre como Asesor de la investigacin, pues tanto la asesora como la lectura final del texto, han constitudo un grato ejercicio intelectual, considerando, como pasar a presentarlo, que el trabajo
constituye representar Derecho.
un los
punto
de
reflexin de tesis en
sobre
lo
que
deben de
trabajos
nuestra
Facultad
No he sido muy amigo de extenderme demasiado cuando de dar conceptos en esta materia se refiere, creo que esa es funcin de los jurados que habrn de examinar el trabajo.
Sinembargo,
en esta ocasin
creo
que la
obra
amerita
una
referencia ms amplia pues juzgo que la labor de los autores lo justifica. En este concepto deseo destacar algunos aspectos que considero de particular importancia, pues no es posible referirme a todos ellos en profundidad por hacerme demasiado extenso. Las referencias las har en el mismo orden en que aparecen en el trabajo de grado.
Como
se anot
en
un principio, para un Estado lo
el
trabajo fue de
denominado -Caso muy
"Modelo
Econmico y
Social que
Derecho
Colombiano-",
-esto es
primero
destaco
como
valioso- mediante una presentacin especialmente didctica, introducen al lector en cada uno de los elementos que le permitirn entender claramente la tesis del trabajo que
constituye el ncleo de la propuesta que presentan.
En efecto, en el captulo primero se parte de "un estudio acerca de la naturaleza, funcionamiento y organizacin del Estado moderno" (Cfr. pg. 25), haciendo un anlisis sinttico pero muy completo sobre la teora del Estado, analizando los distintos ngulos desde los cuales puede enfocarse ste y presentando alrededor de cada uno de los puntos una opinin ponderada sobre las diversas posiciones y su estado actual en la teora. Es decir, el lector se encuentra aqu con una amplia gama de teora acerca del Estado, formndose de cada una de ellas una opinin muy completa y conociendo, adems, cual es el respaldo terico que pueda tener en la actualidad.
Cabe
destacar
en
este
captulo
la
precisin
con
que
se
diferencia el "Welfare State" y el "Estado Social de Derecho" (Cfr. pg. 57), distincin que cobra hoy particular inters.
Destaco adems la forma precisa y clara como se enfoca la transformacin del Estado Liberal a un Estado de Derecho, producto de la crisis a que se ve avocado el primero y las diferencias que existen entre una y otra forma de Estado (Cfr. pg. 85, 3er. prrafo y Ss).
Partiendo de una definicin sinttica de lo que es un modelo en materia econmica, la segunda parte del trabajo hace un
recorrido, sistemas
resumido
pero con
muy el
completo, de
por que
los el
diversos lector se
econmicos
objetivo
familiarice con cada uno de ellos y pueda abordar crticamente el modelo que ms adelante se propondr.
Se destaca en este captulo, como en especial en todo el trabajo, que Por no el se asumen posiciones se le hace preconcebidas al lector de o una los
dogmticas. presentacin autores.
contrario, de
desprovista
prejuicios
personales
La tercera parte del trabajo contiene una visin analtica de las decisiones tomadas por el sector pblico y la incidencia de dichas medidas en el mbito econmico. Recorrido por las Finanzas Pblicas colombianas y una indagacin sobre si las medidas financieras han cumplido con los propsitos de la Hacienda Pblica, acompaado de un recuento de las condiciones econmicas de los distintos momentos histricos en que dichas medidas han sido tomadas.
Relievo en este captulo las importantes consideraciones sobre el gasto pblico social, tema de palpitante actualidad que viene siendo objeto de encendidas polmicas en el
enfrentamiento poltico entre las corrientes dominantes hoy en materia econmica y poltica.
Un
captulo
bien aqu
importante en los
es
el
cuarto. econmicos
Los de
autores nuestra
incursionan
aspectos
Constitucin. Luego de un recorrido por la historia de la intervencin estatal en la economa, llegan al momento actual en tan importante materia. Debe realzarse la precisin del concepto de parafiscalidad - que irrumpe constitucionalmentetomado del derecho fiscal francs. La claridad con que se aborda ste asunto, supera muchas dificultades que se han tenido con el concepto.
Un
tema
que
tambin
merece
atencin
es
el
relativo
la
consideracin sobre los principios que informan el estatuto general del presupuesto y su control por el organismo de
revisin fiscal: la Contralora.
Son tambin de destacar en este captulo la referencia a la Planeacin, a la Banca Central y a otros temas econmicoconstitucionales.
El captulo constituye pues, a mi pensar, un importante aporte pedaggico para el entendimiento de la parte econmica de la Constitucin, tema que viene ganando cada vez ms espacio en las discusiones de la teora constitucional.
La tesis planteada por los autores se resume en el
captulo
quinto. Analizando el concepto jurdico poltico del Estado Social de Derecho, los modelos econmicos, el desarrollo de la economa colombiana en los ltimos aos y los aspectos
econmicos de la Constitucin Nacional, plantean de qu manera y bajo qu parmetros puede estructurarse un modelo para el caso colombiano.
La necesidad de una planeacin democrtica, entendiendo que es uno de los "fundamentos bsicos de la democracia, debe ser que sta se entienda como un sistema de vida y fundado en el del
constante
mejoramiento
econmico,
social
cultural
pueblo" (Cfr. pg. 208).
Un punto de reflexin interesante es el de la contradiccin entre lo que significa el Estado Social de Derecho -
suficientemente explicado en captulo anterior- y la poltica econmica real aplicada en la administracin del Presidente Gaviria.
La tesis hace propuestas que son posibles y viables y tambin se esbozan las herramientas que le daran vida. Consideran posibilidades de "reacomodo" de las condiciones con el fin de lograr una verdadera popular. democracia Es, en a travs de una mayor de
participacin
sntesis,
una
bsqueda
mecanismos que garanticen la convivencia.
Los
jurados
que
designe
la
Decanatura
tendrn
mayor
oportunidad de referirse en extenso a la tesis que los autores proponen, pero quiero destacar en ella dos elementos que para m son valiosos: el primero es que la propuesta es realista, alejada de cualquier propsito de "reinventar" una
Constitucin; un modelo como lo dije anteriormente viable. Y en segundo lugar -y de especial significacin en los momentos que vivimos- ajena por completo a posiciones dogmticas o populistas. Esto ltimo, de por s, constituye un mrito
indiscutible.
Para terminar, quiero
destacar - ya en todo el trabajo - un
par de aspectos que merecen particular atencin:
1.- El trabajo es un excelente material didctico. Con su lectura, completas un observador cada inquieto de puede formarse ideas muy son
sobre
uno
los temas
abordados, que
presentados en una secuencia lgica, coherente y pedaggica. El excelente material bibliogrfico que se adiciona al trabajo permitir al experto complementar con creces la informacin que proporciona la lectura, y
2.- Y no por ello menos importante, el trabajo utiliza un lenguaje preciso, accesible y ajeno a "erudiciones" que muchas
veces ms conducen a conceptos.
confusin que a la claridad en los
Como expres en un principio fue para m muy satisfactorio acompaar a los autores en este esfuerzo intelectual que
considero rindi magnficos frutos. Pienso que con el trabajo se ha cumplido ampliamente el propsito trazado y considero que el resultado de la tarea ha sido excelente.
Estoy convencido que trabajos como al que aqu me refiero merecen estimularse con el objeto de crear una conciencia de investigacin en nuestros estudiantes y egresados y por ello considero que el mejor premio a sta labor sera estudiar la posibilidad de otorgarle algn tipo de reconocimiento
acadmico a esta Tesis.
GABRIEL LONDOO RESTREPO Profesor Facultad de Derecho Universidad de Antioquia
PRIMERA PARTE:
ESTADO SOCIAL DE DERECHO
"Entra todas
en
un
Estado oirs
democrtico, decir a sa, que y
y no
por hay por
partes
ventaja
preferible
que,
ste motivo, todo hombre que haya nacido libre Estado parte". Platn establecer mejor que su en morada en ese otra
cualquier
La
concepcin
del
ESTADO como una
SOCIAL
DE
DERECHO a la
(Socializer concepcin
Rechtsstaat)
nace
alternativa
individualista y al abstencionismo del Estado en el plano socio-econmico y hace suyas todas las tcnicas establecidas por el ESTADO LIBERAL DE DERECHO, ampliando la proteccin de los Derechos Humanos hacia los Sociales y Econmicos,
potencializando su viabilidad efectiva.
As las cosas, consideramos que resultara inconcebible el intentar abordar un estudio importante sobre la materia que nos ocupa, sin tratar previamente un tema como la Teora del Estado, base fundamental para buscar una aproximacin al
concepto de Estado de Derecho y posteriormente al de Estado Social de Derecho.
1.1
TEORIA DEL ESTADO
Se buscar en esta primera parte, hacer un estudio acerca de la naturaleza, funcionamiento y organizacin del Estado
Moderno, es decir, aproximarnos al concepto de Estado en torno al cual giran algunos de los problemas (si no todos) que se estudian y analizan en esta materia ordinariamente.
En efecto, segn un importante tratadista, "La doctrina del Estado se propone hallar el principio fundamental del Estado y someter a la investigacin cientfica los fenmenos generales del mismo y sus determinaciones fundamentales. Sus resultados no se deben al estudio particular de un Estado, sino que habrn de lograrse mediante la investigacin general de las formas que han revestido los Estados en los fenmenos
histrico- sociales"[1].
1.1.1
[1]
NATURALEZA DEL ESTADO General del Estado. Buenos
Georg Jellinek. Teora Aires: Albatros, 1978. p.10.
JELLINEK[2]
estima
que
antes
de
pretender
solucionar
el
problema de la Naturaleza del Estado, debemos indagar los distintos puntos de vista desde los cuales se puede enfocar el objeto propio de nuestra materia, que es el Estado.
1.1.1.1
TEORIAS
QUE
CONSIDERAN
AL
ESTADO
DE
UN
MODO
PREDOMINANTEMENTE OBJETIVO
Estas teoras se proponen examinar y entender al Estado como un simple ser exterior, completamente desligado del elemento interno de la vida el hombre, en las que predomina el aspecto objetivo del ser del Estado, a pesar de la imposibilidad de considerar al Estado como una simple realidad fsica.
1.1.1.1.1
El Estado, un hecho
Esta
teora el
afirma
la de
realidad esa
del
estado, es
pero no
sin se
desentraar
sentido
realidad,
decir,
responde a la pregunta de qu clase de hecho es: si fsico, sociolgico o si est provisto de una existencia especial. 1.1.1.1.2 El Estado, una situacin
[2]
Ibid. p.101.
Se debe examinar al "Estado en cuanto Estado".
Esta teora
dice que lo que llamamos Estado no es sino una situacin en las relaciones de dominacin que existen formndolo; que es una simple abstraccin que hacemos de esas relaciones que varan constantemente; en forma ficticia hacemos una sntesis de esas relaciones, y a esa sntesis la llamamos Estado. Se trata de una teora anticientfica, porque reduce al Estado a una simple creacin de nuestra mente, siendo la realidad del Estado, exclusivamente, un conjunto constantemente variable de relaciones humanas[3].
1.1.1.2
TEORIAS QUE IDENTIFICAN AL ESTADO CON UNO DE SUS ELEMENTOS
Pertenecen tambin al grupo de las teoras objetivas y dicen que con el objeto de evitar las ficciones tratan de elaborar una teora realista, identificando al Estado con alguno de los elementos que lo componen, que son, segn ellas: el
territorio, la poblacin y el poder.
1.1.1.2.1
[3]
El Estado es el territorio
PORRUA PEREZ, Francisco. Teora del Estado. Mxico: Editorial Porra. 26 Ed., 1993. p.175.
Es la teora patrimonial, la cual fue desechada rpidamente.
1.1.1.2.2
El Estado, pueblo
"El Estado y los hombres que lo componen son una misma cosa". Este concepto se encuentra en autores clsicos, tales como Platn y adems hace parte de la teora moderna de la
soberana y del poder constituyente pues, segn ella, los poderes del Estado nacen del pueblo. Sin embargo, esta teora resulta vaga pues no dice qu entiende por "pueblo", lo cual hace de ella algo confuso, tal y como resulta el mismo vocablo pueblo.
1.1.1.2.3
El Estado, los gobernantes o la autoridad
Esta teora identifica al Estado con el Gobierno; considera a los individuos que ejercen el poder, los gobernantes, como la encarnacin del Estado. El pueblo y el territorio slo son los objetos de la actividad del prncipe, del gobernante, en cuya accin se encuentra contenida toda la actividad del Estado. Este concepto se encuentra en Hobbes, segn el cual el pueblo, por un contrato, se somete al gobierno transmitindole la voluntad popular. Lo absurdo de esta teora es que al morir el gobernante morira el Estado, desaparecera el Estado.
Las
anteriores
teoras
no
explican
satisfactoriamente
la
naturaleza del Estado, pues ste no se puede estudiar desde un slo punto de vista. El Estado existe, es en un ser de naturaleza realidad
compleja,
en
su
realidad
efecto,
una
exterior objetiva cuyo estudio debe ser hecho desde un punto de vista adecuado al mismo, o sea objetivo, lo cual tampoco agota su estudio, pues tambin han de tenerse en cuenta los otros aspectos que presenta[4].
1.1.1.3
TEORIAS QUE ASIGNAN AL ESTADO UN CARACTER SUBJETIVO PREDOMINANTE
Contrariamente a las teoras objetivas anteriores, que slo toman en cuenta la realidad exterior fenomnica del Estado, se encuentran las teoras que tratan de penetrar en el interior de sus hechos y absolutizando el resultado de su reflexin, estudian la naturaleza del Estado desde un punto de vista predominantemente subjetivo.
1.1.1.3.1
El Estado concebido como organismo intelectual o tico espiritual
[4]
Ibid. p.176.
Desde la antigedad, diversos pensadores -entre los cuales podemos citar a Platn- concibieron al Estado como un hombre gigantesco, individuo[5]. organicistas, con Sin el mismo aspecto esta una psicolgico como que el las sus
embargo, de
teora, de
todas en
adolecen
falta
precisin
conceptos; operan con un concepto que no puede definirse. Expresan vagas generalidades al explicar al Estado como un organismo, trabajan a base de analogas y, en consecuencia, no llegan a un conocimiento exacto acerca del Estado.
El
mismo
Jellinek,
haciendo
una
crtica
estas
teoras
organicistas, dice que, al pretender buscar una correlacin entre la idea del Estado y la realidad, tienen que recurrir a la metafsica, lo que resulta impropio, porque l considera esa relacin como algo propio del campo cientfico, en el que no pueden hacerse caber especulaciones metafsicas[6].
1.1.1.3.2
El Estado, unidad colectiva o de asociacin
[5] [6]
JELLINEK, Op. Cit. p.110. Ibid. p.112.
En la antigedad clsica hubo pensadores que afirmaron que el Estado representa una unidad permanente de hombres asociados: unidad colectiva. los A esta corriente como de pensamiento y "res
correspondan publica".
vocablos
tales
"societas"
Pero estas teoras no penetraban en la realidad de
su estructura, se conformaban con esas expresiones formales de la realidad.
La teora de la unidad colectiva o de la asociacin explica la unidad del Estado en la variedad de sus miembros y lo concibe como un ente. Pero relativiza ese conocimiento y no explica la naturaleza del mismo ni lo distingue de las otras realidades sociales que existen adems del Estado, por lo que su falsedad es evidente[7].
1.1.1.4
TEORIAS JURIDICAS DEL ESTADO
"Puesto que el Derecho es esencial al Estado, no es posible un conocimiento pleno del mismo sin tener a la vez un
conocimiento de su naturaleza jurdica. Ordenado el Estado mediante el Derecho, y siendo a su vez conservador y
transformador de ste, necesita tener un lugar dentro del mismo. En una palabra, es preciso un concepto jurdico del Estado"[8].
[7] [8]
PORRUA PEREZ. Op. Cit. p.182. JELLINEK. Op. Cit. p.120.
1.1.1.4.1
El Estado, objeto o establecimiento
Esta teora hace una separacin interna de dos elementos que existen en el mismo Estado, los dominadores y los dominados, puesto que el objeto supone la existencia de un sujeto al cual referirlo, autoridad. y entonces los dominados son el objeto de la
Esta idea no explica al Estado moderno, que est formado por gobernantes y gobernados, siendo ambos sujetos activos del Estado, no son los gobernados objeto de la actividad de la autoridad, sino que unos y otros intervienen activamente para formar Gobierno la y realidad del Estado. y de De las relaciones entre s, entre surge
particulares,
stos
precisamente el Estado[9].
Existe tambin una tendencia que explica al Estado como una fundacin o establecimiento, para lo cual se recurre a un concepto jurdico para explicarlo. Pero este concepto jurdico lo presentan con perfiles vagos, y aunque llegaran a
precisarlo, slo se referiran al aspecto jurdico del Estado si lograran probar la existencia de un orden jurdico superior al Estado y del cual recibiera el gobernante ese Derecho[10].
[9] [10]
PORRUA PEREZ. Op. Cit. p.184. Ibid. p.184.
1.1.1.4.2
El Estado, relacin jurdica
En principio, pudiera parecer correcto afirmar que el Estado es una relacin jurdica, porque observamos que en el mismo existen gobernantes y gobernados con mutuas relaciones. Pero esta teora no logra explicar porqu las instituciones
estatales permanecen, no obstante los cambios de las personas, es decir, no puede explicar la unidad permanente del Estado.
En realidad, en la base real misma del Estado existen tantas relaciones como sujetos de ellas, y cada cambio entre los gobernantes relaciones. cambiar o gobernados a significa esta la creacin consiste un Estado de en nuevas que al dar
La objecin relaciones
teora
estas
desaparecera
para
lugar al nacimiento de otro. Pero el error ms grande de esta teora es que no puede decir de dnde proceden las relaciones jurdicas del Estado, pues stas necesitan normas que sean impuestas por un poder que no se sabe de dnde surge o a quien se atribuye[11].
[11]
PORRUA PEREZ. Op. Cit. p.185.
1.1.1.4.3
El Estado, sujeto de Derecho
El concepto de sujeto de Derecho es puramente jurdico y no significa cualidad real que de suyo est ligada a los hombres, sino que, como todo concepto jurdico, es por su naturaleza una relacin[12]. El sujeto de Derecho por excelencia es la persona humana, pero adems de ella existen personas jurdicas de otro orden, entes a quienes se les considera con una
personalidad jurdica o moral, tales como son las sociedades mercantiles o civiles.
En igual forma, el Estado, que no es una persona fsica, sino una entidad moral, es sujeto de derecho en cuanto el orden jurdico se la atribuye. Y al atribuirle esa personalidad, tambin le da derechos, y entonces lo concibe como sujeto de derechos. Esa atribucin no es hecha a entes ficticios sino a seres reales. Su misma realidad es la que impone al orden jurdico la necesidad de considerarlos sujetos del mismo; pues la personalidad jurdica no es sino una cualidad necesaria de la realidad de las personas morales.
[12]
JELLINEK. Op. Cit. p.125.
Concluyendo, el Estado es sujeto de derechos en forma real, pero esta cualidad no integra su naturaleza sino que es una consecuencia de ella. La realidad del Estado tiene que ser explicada en forma ms amplia para determinar despus sus cualidades[13].
1.1.1.5
CONCLUSION
Existen,
fundamentalmente,
dos
teoras
para
explicar
al
Estado. En primer lugar, la atmica o individualista, que slo concibe la existencia del individuo como real, explicando la asociacin o comunidad, el Estado, como una simple ficcin jurdica. Afirma que en la realidad slo existe el individuo; que cuando se asocia con otros y surge el Estado slo podemos llegar a explicarlo por medio de una simple ficcin.
En
segundo
trmino,
examinamos
la
doctrina
colectivista
universalista, que atribuye realidad, en vez de ficcin, a la existencia del Estado, adems de la del individuo, y as es posible que se le atribuyan derechos y se considere al Estado como sujeto de derechos.
[13]
En palabras de PORRUA PEREZ, "...esa realidad consiste en constituir un ente de cultura, especificndose dentro de esta categora del mundo del ser como una realidad social y dentro de las realidades como por sociales, Estado al adquiriendo integrarse hacia la una especificacin una unidad bien
cualitativa teleolgica
como
encaminarse
consecucin
del
pblico temporal de sus componentes"[14].
1.1.2
CONCEPTO DEL ESTADO
Existe una especial dificultad a la hora de tratar de definir el fenmeno del Estado, al tratar de establecer las notas que lo individualizan y sus caracteres fundamentales, hasta el punto que algn autor ha afirmado que es un fenmeno que se entiende mejor cuando no se define. De hecho, podramos citar tantas definiciones cuantos autores se han dedicado al estudio de este tema.
1.1.2.1
ESTADO EN SENTIDO AMPLIO
En su acepcin gramatical amplia "Estado" equivale a manera de ser o de estar las cosas; es lo distinto del cambio. En ciencia poltica, el "Estado" tambin expresa una situacin, algo que permanece dentro del cambio: la manera de ser o de
[14]
Ibid. p.187.
estar polticamente. En un sentido amplio, "Estado", es la manera de ser o de estar construida polticamente una
comunidad humana[15].
El hombre se relaciona con sus semejantes en asociaciones de distinto orden con un fin especfico, tales como la familia, empresas, sociedades culturales y otros. Pero tambin, en
vista de otro fin especfico, se asocia con sus semejantes de una manera ms amplia y constituye el grupo social que
llamamos Estado. Las relaciones que tienen los hombres para formar la ms amplia asociacin humana son de una especial ndole: relaciones polticas, lo que lo diferencia de las dems agrupaciones humanas y le da carcter propio.
El objeto propio de la Teora del Estado ser precisamente desentraar poltica la esencia de esa relacin, del la esencia de la que lo
como
ingrediente
peculiar
Estado,
distingue de las dems agrupaciones humanas y le da carcter propio.
1.1.2.2
[15]
CONCEPTO SOCIAL DEL ESTADO
Ibid. p.192.
En
la
base
del
Estado
se
encuentran
una
serie
de
hechos
sociales, una serie de relaciones humanas, las cuales, como todos los actos del hombre, estn condicionados por el
contenido psquico propio de la naturaleza anmica de los seres humanos. El Estado es, por consiguiente, una creacin
humana; consiste en relaciones de voluntad de una variedad de hombres. En la base del Estado encontramos hombres que mandan y hombres que obedecen y que, adems de estas relaciones de dominio, tambin tienen entre s relaciones de igualdad.
El
Estado tiene
un
territorio,
un
dominio limitado
en el
espacio dentro del cual slo l ejerce el poder, lo cual en cierta medida representa un criterio unificador de la
asociacin.
El Estado tiene poder de mando, es decir, la capacidad de poder imponer incondicionalmente su voluntad a otras
voluntades.
Este poder ilimitado e incondicionado slo lo Este poder, adems, no deriva de otro, sino
tiene el Estado.
que lo tiene originariamente de s mismo.
Jurdicamente, estructura, constituye.
no
obtiene
el
Estado la hay misma una
su
poder
de
otra
sino que
emana de no
asociacin unidad
que lo al
Polticamente,
superior
Estado.
El
poder
resulta
as
un
factor
importantsimo
decisivo en la creacin y el mantenimiento de la unidad de asociacin. En consecuencia, "el Estado es la unidad de
asociacin dotada originariamente del poder de dominacin y formada por hombres asentados en un territorio"[16].
1.1.2.3
CONCEPTO JURIDICO DEL ESTADO
El concepto de Estado no es completo si no lo referimos al aspecto jurdico. El Estado se autolimita sometindose al
orden jurdico que lo estructura y da forma a su actividad. El Estado es sujeto de derechos y deberes, es persona jurdica, y en este sentido es tambin una corporacin ordenada
jurdicamente.
El
sustrato
de esa
corporacin
lo
forman
los
hombres
que
constituyen una unidad de asociacin, unidad que persigue los mismos fines y que perdura como unidad a influjo o por efecto del poder que se forma dentro de la misma. jurdica del Estado no es una ficcin; Esta personalidad es un hecho que
consiste en que el ordenamiento jurdico le atribuye derechos y deberes, que crean en el hombre la personalidad jurdica y en los entes colectivos la personalidad moral[17].
[16] [17]
Ibid. p.197. Ibid. p.197.
Como concepto jurdico define Jellinek al Estado como "la corporacin formada por un pueblo, dotada de un poder de mando originario y asentada en un determinado territorio"; o, en forma ms resumida, "la corporacin territorial dotada de un poder de mando originario"[18].
1.1.2.4
CONCLUSION
Por su parte, PORRUA PEREZ retoma los elementos aportados por JELLINEK con el fin de elaborar un concepto de Estado. Se trata de una construccin analtica con fines didcticos pues, segn l, en la realidad el Estado presenta una unidad
indisoluble, no es una yuxtaposicin de las partes que lo componen, su vida es el resultado de una unin de esas notas que integran su concepto[19].
La doctrina poltica ha llamado a esas notas del concepto del Estado, elementos, estn y de es si bien no con todos esa los autores por
contemporneos razones
[18] [19]
acuerdo
denominacin,
pedaggicas
conveniente
conservarla.
Siguiendo
JELLINEK. Op.Cit. p.135. PORRUA PEREZ. Op. Cit. p.198.
nuevamente a PORRUA PEREZ, la enumeracin de esas notas o elementos del Estado, en forma coordinada, nos proporciona la expresin de la definicin analtica del concepto de Estado: "El Estado es una sociedad humana, asentada de manera
permanente en el territorio que le corresponde, sujeta a un poder soberano que crea, define y aplica un orden jurdico que estructura la sociedad estatal para obtener el bien pblico temporal de sus componentes"[20].
El
anlisis
de
cada
una
de
las
partes
que
componen
la
definicin anterior, permite precisar los siguientes elementos o notas de su concepto:
La presencia de una sociedad humana como gnero prximo de la definicin y la existencia, en esa sociedad, de las diferencias especficas que se anotan a continuacin.
Un
territorio
que
sirve
de
asiento
permanente
esa
sociedad.
Un poder que se caracteriza por ser supremo, esto es, soberano, en el seno de la misma sociedad.
[20]
Ibid. p.198.
Un orden jurdico que es creado, definido y aplicado por el poder estatal y que estructura a la sociedad que est en su base.
Una teleologa peculiar que consiste en la combinacin del esfuerzo comn para obtener el bien pblico temporal.
La
reunin
de
esas
notas
en
la
realidad
permite
tambin
observarlas no de manera analtica sino sinttica y en esta forma darnos cuenta que adems de esas notas o elementos, el Estado presenta las siguientes caractersticas esenciales:
Soberana, como adjetivo del poder, pero calificando al Estado mismo en su unidad total como soberano.
Personalidad moral y jurdica, al ser el Estado un ser social con posibilidad de tener derechos y obligaciones.
Sumisin al Derecho, que significa la necesidad de que la estructura del Estado y su funcionamiento se encuentren regulados por un orden jurdico imprescindible[21].
1.1.3
ELEMENTOS DEL ESTADO
[21]
Ibid. p.198.
Segn
la
doctrina
clsica,
los
elementos
del
Estado
son
bsicamente el pueblo o elemento humano, el territorio y la soberana o poder. Algunas corrientes al respecto buscan
aadir otro elemento cuando afirman que es de la esencia del Estado el "gobierno", y consideran a este como la encarnacin de la personalidad del Estado. Sin embargo el gobierno no es un elemento esencial del Estado: "el gobierno, en cuanto
encarnacin del poder, slo es el grupo de hombres que en un momento determinado lo detentan; pero el elemento del Estado no es ese grupo, sino el poder que surge del mismo"[22].
Francisco elementos
Porra
Prez
y unos
Jean
Dabin[23] el
aaden fin,
los
tres
mencionados
nuevos:
como
elemento
unificador que coordina los esfuerzos de los hombres que se dedican a obtenerlo, y el orden jurdico, ya que segn l no es posible concebir un Estado de su moderno sin considerar el que
existe, jurdico.
formando
parte
sustancia,
ordenamiento
Lo que sigue es examinar cada uno de los elementos para lo cual se debe distinguir los que son
mencionados,
anteriores al Estado y los que slo se dan dentro del mismo, los llamados "determinantes".
1.1.3.1
[22] [23]
ELEMENTOS PREVIOS Ibid. p.201.
DABIN, Jean. Doctrina General del Estado. Mxico: Ed. Jus, 1.949. p.235.
Jean Dabin considera como elementos previos del Estado, cierto nmero de hombres que viven en un territorio delimitado[24].
1.1.3.1.1
La poblacin
En la base del Estado, formando su sustrato encontramos un grupo de hombres, de seres racionales y libres dotados de vida, que tienen fines especficos[25]. Se concibe al hombre de esta manera por cuando se asume al Estado como un instrumento al servicio de la humanidad, de la poblacin. En palabras de
Jellinek, "Los hombres que pertenecen a un Estado forman en su totalidad la poblacin del mismo"[26].
Afirma adems que tiene una doble funcin; en primer lugar, es un elemento de asociacin estatista, en cuanto el Estado es sujeto del poder pblico y en otro sentido, la poblacin es objeto de la actividad del Estado.
En
este
punto
es que que
importante se define a
referirnos como un
al un
tema
de
la de
nacionalidad, caractersticas
[24] [25] [26]
conjunto de
afectan
grupo
individuos
DABIN. Op. Cit. p.245. PORRUA PEREZ. Op. Cit. p.200. JELLINEK. Op. Cit. p.304.
hacindolos afines, es decir, dndoles homogeneidad, por ello la nacionalidad aproxima a los individuos que tienen esas caractersticas extranjeros que afines tienen y los distingue signos de los grupos Dichos
otros
peculiares.
elementos de caracterizacin nacional pueden ser: la lengua, la religin, las costumbres, la vida en comn, los recuerdos, que tambin se tienen en forma comn y que significan un pasado histrico que se reconoce como propio, y, adems, la voluntad de realizar grandes empresas en comn.
Finalmente digamos que segn Kelsen el pueblo, como elemento del Estado, tiene un sentido normativo, pues "la unidad del pueblo est fundada por la unidad del orden jurdico. Una pluralidad de hombres no constituye unidad sino porque existe un orden jurdico unificado"[27]. Contina diciendo Kelsen que el hombre slo forma parte del pueblo del Estado en tanto que est sometido al dominio estatal, en tanto que su conducta constituye el contenido del orden jurdico.
1.1.3.1.2
El territorio
El
Estado,
para de un
realizar
su
misin es
sus de
fines, una
tiene porcin
necesidad
territorio,
decir,
determinada del suelo que le proporcione los medios necesarios
[27]
KELSEN. Op. Cit. p.196.
para satisfacer las necesidades materiales de su poblacin. Esta es una de las obligaciones especficas del Estado[28].
El segundo elemento previo del Estado es el espacio en que viven los hombres al agruparse polticamente para formar el Estado, el asiento natural de la sociedad humana, en que
consiste el Estado[29]. Su presencia es muy importante, al lado del elemento humano, ya que es imprescindible para que surja y se conserve el Estado; la formacin estatal misma supone un territorio sin el que no podra haber Estado.
La extensin del territorio no tiene mayor trascendencia, lo importante es que exista ese territorio pues el Estado es una agrupacin poltica y no una expresin geogrfica o econmica. El territorio comprende adems de la superficie terrestre, el subsuelo, la atmsfera y el mar territorial, comprendiendo en el mismo la plataforma continental.
Al territorio se le reconocen dos funciones. En primer lugar una negativa, que consiste en circunscribir, en virtud de las fronteras, los lmites de la actividad estatal y pone un dique a la actividad de los Estados extranjeros dentro del
territorio nacional, lmites que se encuentran establecidos por el Derecho Internacional. El Estado fija sus lmites por
[28] [29]
PORRUA PEREZ. Op. Cit. p.277. Ibid. p.277.
una
autonoma
sujeta
naturalmente
las
contingencias
histricas y a la convivencia con los otros Estados.
Una segunda funcin, la positiva, consiste en constituir el asiento fsico de su poblacin, la fuente fundamental de sus recursos naturales que la misma necesita y el espacio
geogrfico donde tiene vigor el orden jurdico que emana de la soberana del Estado.
El Estado puede considerar a los habitantes que se encuentran dentro de su territorio como poblacin del mismo Estado, por lo que est capacitado para vigilarlos y controlarlos. En el aspecto Internacional, goza de la exclusividad con que posee su territorio y en caso de invasin puede defenderlo de
acuerdo con sus posibilidades militares.
El Estado que pierde su territorio desaparece, pues ya no tiene espacio donde hacer valer su poder, donde desarrollar su misin. Del territorio depende tambin su independencia frente al extranjero, por lo que se concluye que el Estado tiene un derecho sobre su territorio, un derecho real, que ejerce en forma directa[30].
[30]
Ibid. p.281.
En la concepcin de Kelsen "El espacio al que se circunscribe la validez del orden jurdico estatal es lo que se llama `territorio' del Estado"[31], es decir, el espacio en el que deben realizarse ciertos hechos, especialmente los actos
coactivos regulados por el orden jurdico.
1.1.3.2
ELEMENTOS CONSTITUTIVOS
En
palabras
de
Francisco
Porra
Perez,
cuando
existe
el
elemento humano o sea la sociedad que est en la base de las agrupaciones polticas y el territorio que la alberga, es preciso que existan en esa agrupacin social otras notas o elementos que se llaman determinantes o constitutivos porque al presentarse determinan o constituyen la existencia del
Estado.
1.1.3.2.1
Fn del Estado
El Estado, como ente cultural que es, tiene por objeto la obtencin de un fin; este es el elemento teleolgico o
espiritual. Todo producto de la cultura humana se caracteriza por llevar dentro de s una finalidad, aquello para lo cual es creado por el hombre. As mismo, los hombres que componen el
[31]
Estado, los gobernantes y los gobernados al agruparse formando la sociedad estatal, persiguen un fin. Ese fin va a ser el que determine las atribuciones, la competencia material de los diferentes rganos del Estado, y en funcin de esa competencia se crearn esos rganos. En este fin est la razn ltima del Estado y su diferencia especfica con otras sociedades[32].
Toda agrupacin de hombres busca la obtencin de un fin que beneficie a todos, por lo que se le llama bien comn. El Estado tambin persigue un bien comn que beneficie por entero a todos los que lo componen y se denomina bien pblico. El bien pblico, en el sentido de una abstraccin que exprese una idea de generalidad, es el fin propio e irremplazable del Estado.
El bien pblico tiene adems algunos elementos entre los que se puede mencionar inicialmente la necesidad de orden y de paz, las cuales persigue el Estado con su actividad y que tiene el doble aspecto de interno e internacional. El estado debe tratar de obtener el orden y la paz interiores as como de tener una armnica convivencia con los otros Estados.
Un
segundo
elemento
del
bien
pblico
es
la
necesidad
de
coordinacin de las actividades de los particulares, de manera

[32]
que la misma se verifique en forma armnica, lo que se efecta por intermedio del orden jurdico. Tambin es elemento del bien pblico la necesidad de ayuda, aliento y eventualmente de suplencia de las actividades privadas, para algunas
actividades que no pueden realizar solos y que necesitan del concurso del Estado.
Se
puede
concluir
este
numeral
utilizando
palabras
de
Francisco Porra Prez: "para lograr esta finalidad, de tan rico contenido, desarrolla su actividad constante la sociedad humana que est en la base del Estado. El esfuerzo de todos, gobernantes y gobernados, habr de orientarse hacia esos fines para poder realizar en la mayor medida posible el conjunto de valores individuales y de la colectividad que unitariamente forman el bien pblico temporal"[33].
1.1.3.2.2
La Autoridad Poder Pblico (Elemento formal)
Como se dijo, el bien pblico temporal slo puede lograrse por medio de la actividad reunida de todos los individuos y todos los grupos que integran el Estado, actividad que debe ser coordinada por el Estado para que no sea desviada y pueda
[33]
Ibid. p.296.
conseguir el objetivo al cual debe orientarse. Estado no podra en Es el existir mismo ni de la alcanzar un poder, sus es de
Con todo, el fines decir, sin de la la
existencia autoridad.
necesaria
existencia
una
institucin
gobernante en el Estado.
En palabras de Francisco Porra Prez, "La misin coordinadora del Estado implica que este pueda imponer obligatoriamente sus decisiones; pblico, en para sus ello necesita tener de poder"[34]. y El bien y de
manifestaciones
orden
armona
suplencia a la actividad particular, reclama la existencia de la autoridad.
Segn Kelsen, "el poder del Estado tiene que ser un poder jurdico, es decir, su propia validez"[35]. Y contina diciendo que el orden jurdico mismo somete a los hombres ligando su conducta a la realizacin de un deber jurdico, y entrelazando as todas las conductas, teora que hoy en da resulta
superada, pues el poder del Estado es algo ms complejo.
[34] [35]
Ibid. p. 298. KELSEN. Op. Cit. p.125.
Para Jellinek el poder del Estado es un poder de dominacin[36]. La dominacin, sigue diciendo, es la cualidad que diferencia al poder del Estado de todos los dems poderes. All donde
hallamos el poder de dominacin, bien sea en una sociedad inserta en la vida del Estado o en un individuo, es porque procede del poder del Estado.
Retomando
el
tema
del
poder
del
Estado
poder
pblico,
digamos que de acuerdo con Francisco Porra Prez ese poder pblico tiene dos tareas bsicas; en primer lugar el gobierno, es decir, "formular mandatos exigiendo que se realicen o no actividades en tal o cual sentido, para la conservacin del Estado y para el logro de sus fines"[37]. Tambin dice que el gobierno es la direccin general de las actividades de los ciudadanos en vista del bien pblico en todos sus aspectos.
La segunda tarea aparece cuando la autoridad organiza los servicios pblicos destinados a ayudar o suplir la actividad de los particulares en vista de la obtencin del bien pblico, o dicho de otra forma, la administracin es la funcin
organizadora de los servicios pblicos de direccin, ayuda y suplencia de la actividad de los particulares.
[36] [37]
Ambas tareas
JELLINEK. Op. Cit. p.322. PORRUA PEREZ. Op. Cit. p.299.
se encuentran relacionadas, pues el Gobierno es imposible sin la administracin y sta requiere de un Gobierno que asuma la direccin de los servicios pblicos en que consiste[38].
El Estado, en la bsqueda de su fin, debe hacer uso de las manifestaciones materiales de su poder. La fuerza en el Estado no slo sirve para asegurar el cumplimiento de sus rdenes, es tambin la condicin de la libertad de las decisiones de sus gobernantes.
1.1.3.2.2.1
La Soberana del Estado
Una primera aproximacin al concepto de soberana nos lleva a decir que es una nota caracterstica del Estado, consistente en la especial jerarqua de preeminencia interior e
independencia externa, pues se entiende el Estado como la agrupacin humana de mayor jerarqua en el orden temporal en el interior y adems respecto de los grupos externos, los cuales no pueden inmiscuirse en los asuntos internos del
Estado[39]. Segn Jellinek, la soberana es un concepto que debe
estudiarse desde sus orgenes histricos de donde concluye que es una concepcin de ndole poltica, que slo ms tarde se ha
[38] [39]
condensado en una de ndole jurdica. En un primer estadio analiza el concepto de autarqua en Aristteles, lo cual
significa autosuficiencia, referida bsicamente a ser en s mismo el Estado suficiente para satisfacer todas sus
necesidades.
Finalmente concluye que este es un concepto tico y no una categora jurdica, porque se trata de la condicin
fundamental de la que depende la realizacin de los fines del Estado, o la realizacin de la vida perfecta. Este concepto de autarqua no toca para nada el aspecto de poder del que se deriva el concepto de soberana.
Es Bodin quien en el siglo XVI define el poder soberano, la soberana, diciendo que es la "potencia absoluta y perpetua de una Repblica". Para l la soberana es una fuerza, merced a cuya posesin se asegura la unidad del Estado y se mantiene su existencia como un cuerpo poltico independiente, poder que tiene las caractersticas de ser legalmente supremo y
perpetuo.
Posteriormente se conocieron las doctrinas contractualistas, como la de Hobbes (1.558-1.679), quien emplea un smil
orgnico que lo lleva a dar al Estado una estructura fsica semejante al hombre. Es la teora del leviatn, cuyo ttulo lleva su obra principal, siendo el leviatn o Estado, similar
a un hombre mayor y ms fuerte que el natural, para cuya defensa y proteccin fue proyectado. Para este autor el origen del poder es el pacto social para crear al Estado, que da fin a la guerra civil de todos contra todos, es decir que ese poder se constituye por la renuncia que cada individuo haga de su derecho a realizar lo que quiera, en favor de un hombre o de un grupo de hombres, de donde nace el leviatn para que use a su arbitrio del poder de todos con el fin de asegurar la paz y la defensa comunes.
En la doctrina, tambin contractualista, de John Locke, se encuentra un elemento nuevo, que consiste en afirmar que el poder reside en la comunidad poltica de manera originaria y slo es delegado su ejercicio en la medida suficiente para proteger la libertad de todos. La teora de Rousseau, tambin basada en el pacto social, ha sido la de ms trascendencia, hasta el punto que la mayor parte de los postulados de la Revolucin Francesa y del liberalismo fueron su consecuencia.
Para Rousseau, ese estado de naturaleza primitivo era ideal, puesto que en l exista la libertad plena y absoluta, y nicamente, debido a la condicin social del hombre que le impide en forma aislada satisfacer todas sus necesidades, se acept ese sacrificio de la libertad en aras de la formacin del Estado, pero esa transmisin del poder que se hace al Estado nicamente se le da en la medida en que sea necesario
para lograr que se cumplan los fines propios de la comunidad poltica, en todo lo restante, la soberana queda depositada en el pueblo.
Es esta adems la primera teora de la soberana popular, expresada en sus trminos ms amplios, de base exclusivamente racionalista, ya que derivando de la misma naturaleza de la comunidad poltica encontramos antecedentes de la soberana, como atributo originario de la misma.
1.2
ESTADO SOCIAL DE DERECHO
Una vez dilucidada la cuestin referente a la Teora
del
Estado, iniciaremos el estudio relativo al ESTADO SOCIAL DE DERECHO, tomando como base el tema del ESTADO LIBERAL DE
DERECHO, por considerarlo el modelo poltico que da sustento al ESTADO SOCIAL DE DERECHO, toda vez que ste se puede
considerar como una forma superior o evolucionada de aquel.
Consideramos
adems
importante
diferenciar
el
concepto
de
Welfare State, el cual se refiere capitalmente a una dimensin de la poltica estatal, es decir, a las finalidades de
bienestar social. Se trata de un concepto aplicable en funcin de la distribucin de las cifras del presupuesto destinadas a los servicios sociales y de otros ndices, y los problemas que plantea, tales como sus costos, sus posibles contradicciones y
su
capacidad
de
reproduccin
que
pueden
ser
medidos
cuantitativamente.
El concepto de Estado Social, en cambio, incluye no slo los aspectos del bienestar, aunque stos sean uno de sus
componentes capitales, sino tambin los problemas generales del sistema estatal de nuestro tiempo, que en parte pueden ser medidos y en parte simplemente entendidos. Concluyendo, el Welfare State se refiere a un aspecto de la accin del Estado, mientras totales poca[40]. que de el una Estado Social se refiere a los de aspectos nuestra
configuracin
estatal
tpica
1.2.1
EL ESTADO LIBERAL DE DERECHO
En una primera aproximacin al concepto de Estado de Derecho seguiremos un estudio sin editar de Tulio El Chinchilla, Constitucionalista, Profesor de la Facultad de Derecho de la Universidad de Antioquia[41].
GARCIA PELAYO, Manuel. Las Transformaciones del Estado Contemporneo. Madrid: Ed. Alianza, 1982. p.14. CHINCHILLA, Tulio El. El Estado de Derecho como Modelo Poltico-Jurdico. S.E. 1.988.
[41]
[40]
Segn
el
profesor
Chinchilla,
el
Estado
de
Derecho
es el
modelo o tipo de organizacin estatal en la cual el poder de los gobernantes se halla sometido a un manojo de controles, lmites y cortapisas, articulados coherentemente en aras de lograr un gran objetivo: Poner a salvo las libertades,
derechos y la seguridad individuales frente al poder soberano mismo y, sobre todo, frente a l.
Dicho de otra forma, es un conjunto articulado de dispositivos institucionales, polticos o de opinin, del cual se pretende sirva o funcione como coraza protectora del individuo contra el poder pblico. Ello est ligado a una serie de tcnicas
que buscan limitar, controlar, airear el ejercicio del poder an hasta en los mviles subjetivos de quien toma la decisin obligatoria; que buscan minimizar el enrarecimiento, el
desbordamiento y el abuso de la autoridad pblica.
Estamos hablando del Estado de Derecho Democrtico-Liberal, de originaria inspiracin burguesa, cuyos fundamentos ideolgicos y elementos esenciales fueron elaborados o construdos al
calor de las grandes revoluciones liberales de Inglaterra, Estados Unidos y Francia durante los siglos XVII, XVIII y XIX[42]. Se habla de Estado Burgus de Dere-cho, por sus
orgenes histricos ligados a la lucha de la burguesa contra DUVERGER, Maurice. Instituciones Polticas y Derecho Constitucional. Ariel, Barcelona. Tercera reimpresin, 1.984, de la Sexta edicin, 1.980. pp. 47-51.
[42]
la
monarqua
europea,
buscando
construir
un
Gobierno
que
garantice mejor sus intereses econmicos.
Con este Estado Liberal de Derecho se espera poner un bozal al poder para que ste no muerda o no muerda tan fuerte a sus dueos o beneficiarios, los ciudadanos, especialmente a los contribuyentes y los propietarios. De esta manera el poder poltico debe quedar encerrado en unas esclusas que lo
contengan: el Derecho Positivo; as, el individuo quedar con unas garantas o resguardos a su disposicin para ser
accionados contra el poder, en forma legitimada, por todo lo cual se sentir bastante seguro, al igual que sus bienes.
1.2.1.1
ORIGENES HISTORICOS
Los antecedentes de la idea del Estado de Derecho se pueden remontar a la antigedad griega, donde encontramos los
primeros pronunciamientos sobre el ideal del dominio de la Ley sobre el capricho gubernamental, pues Herodoto se ufanaba de que los griegos fueran gobernados por leyes y no por hombres. A su vez, Aristteles sostuvo la tesis de la conveniencia del gobierno de las leyes por sobre el gobierno de los hombres, en la medida en que la Ley estaba guiada por la razn, mientras que los hombres estaban guiados por la pasin.
En
la
edad
media del
se
agregaron de
otros
antecedentes al perfilarse
la las
concepcin
Estado
Derecho,
caractersticas
de
racionalidad
de
la
Ley
frente
los
caprichos de la voluntad desptica, a lo cual se agregaron los valores de justicia y bien comn que trataban de corregir cualquier abstraccin y formulismo[43] y es as como en los siglos XVI y que XVII se produjo a la la y contraposicin entre legislacin los medio como dos
corrientes actividad limitacin legisladora.
consideraban del
libre de la
creadora del
monarca real por
partidarios de la
poder
actividad
A su vez la Escuela naturalista protestante que va de Grocio a Kant, inicia la formalizacin del Derecho. El Estado comienza a inscribirse dentro de la juridicidad, concibindose as la ley como un esquema general, formal y obligatorio, que se apoya en la fuerza del aparato estatal, a lo que agregan Locke y Montesquieu la afirmacin de los derechos individuales y la regla tcnica de la separacin de poderes.
Tambin en Gran Bretaa se desarrolla un movimiento tendiente a evitar la el existencia de un de poder arbitrario todos por igual y a buscando la Ley,
establecer
sometimiento
mediante el principio de la supremaca de la ley (Rule of
DE LA MORENA Y DE LA MORENA, Luis. El Estado de Derecho como Tipo Ideal de Estado. En Revista de la Facultad de Derecho de la Universidad Complutense. No. 50-51. Madrid, 1.974, p.453 y SS.
[43]
Law), el cual se encuentra contenido entre otros documentos en la Petition of Rights de 1.628, el Habeas Corpus de 1.679, el Bill of Rights de 1.689 y el Act of Settlement de 1.701.
De esta manera el principio del gobierno de las leyes, el hecho de que estas deben ser racionales y justas, su
formalizacin, son elementos existentes con anterioridad a la formulacin del Estado de Derecho. Tambin lo es la idea del reconocimiento de los derechos individuales y la tcnica de la separacin de poderes, todo lo cual tiende a limitar el poder del Estado y sus gobernantes.
1.2.1.2
DESARROLLO DOCTRINAL
La concepcin del Estado de Derecho se debe a la ciencia jurdica alemana de mediados del siglo XIX. En efecto, Robert von Mohl (1799-1875), profesor de la Universidad de Tubinga, utiliza por primera vez el concepto de Rechtsstaat dentro de una perspectiva individualista. En tanto, Federico Julio
Stahl (1802-1861) defiende la concepcin del Estado de Derecho pero slo desde es una perspectiva que alcanza formal; sus fines para a l, el del
Rechtsstaat
aquel
travs
Derecho, el cual es entendido slo como Derecho Positivo, convirtiendo as el Estado de Derecho en una concepcin basada en la superioridad de la Ley y en la legalidad de la
administracin y la justicia.
Lorenz von Stein, a su vez, establece que la esencia del Estado de Derecho legalmente para se encuentra los en que toda persona al puede Poder la el
recurrir
ante
tribunales, sus y
frente
Ejecutivo,
hacer por el
cumplir
derechos,
limitando por
Administracin
Derecho
propugnando
establecimiento de Tribunales Administrativos independientes.
Los primeros doctrinantes coinciden en afirmar que el Estado de Derecho es un tipo de Estado con unas exigencias de
contenido o materiales que se cifraban bsicamente en los siguientes aspectos[44]:
La
necesidad
de
una
organizacin por
regulacin
de
la que
actividad
estatal
guiada
principios
racionales,
deben traducirse en un orden poltico justo, concibindolo como un Estado racional o Estado de la racionalidad;
Rechazando tambin cualquier tipo de transpersonalismo en la definicin de los objetivos del poder, pues el Estado no es una institucin al servicio de fines trascendentes de carcter divino, ni de los intereses de quienes gobiernan,
PEREZ LUO, Antonio Enrique. Derechos Humanos, Estado de Derecho y Constitucin. Madrid: Tecnos. 4ed., 1.992. 220 y S.S.
[44]
sino que se halla en funcin del beneficio de todos los individuos que lo integran;
Y adems limitando las tareas del Estado a la garanta de la libertad, la seguridad y la propiedad de sus ciudadanos a travs de la ley, concebida como norma general emanada de los representantes de la voluntad popular.
De lo anterior se colige que en sus prstinas manifestaciones el concepto de Estado de Derecho no era una categora
puramente formal e indiferente respecto a los objetivos y contenido de la legalidad, a la que deba someterse en bloque la actividad poltica la estatal. En aquellas es, incipientes todava, lo
formulaciones
impronta
iusnaturalista
suficientemente intensa como para situar en el ncleo de su funcin legitimadora y de su propia justificacin lo que haba sido la razn de ser de su nacimiento: la lucha contra el absolutismo, as como el rescate de los individuos de la
arbitrariedad de los gobernantes[45].
El Estado de Derecho naci, por tanto, como una frmula de compromiso que implicaba aunar diversas garantas formales, proclamadas por una Constitucin que consagrara la divisin de
[45]
Ibid. p.220
poderes
el
principio
de
legalidad,
con
una
serie
de
garantas materiales, ya que el primado de la ley reposaba en su carcter de expresin a de la la voluntad de general los y en su y
inmediata
orientacin
defensa
derechos
libertades de los ciudadanos. Incluso se ha llegado a afirmar que, en estas iniciales formulaciones del Estado de Derecho, la nocin de legalidad supona una sntesis de la idea liberal manifestada en la defensa de los derechos individuales, con la idea democrtica concretada en la concepcin de la Ley como producto de la voluntad general.
1.2.1.3
ELEMENTOS
La
teora
del en
Estado su
de
Derecho,
que
alcanza
su
pleno en la
desarrollo
orientacin
positivista-formalista,
obra de Hans Kelsen constituye la expresin ms acabada del Estado Liberal de Derecho[46]. Podemos afirmar que se distingue inicialmente especficas: por unas caractersticas definitorias
[46]
Ibid. p.222.
Una
aparente la
despolitizacin realizacin de
del
Estado,
que
lejos
de
proponerse
fines
polticos
propios,
aparece como un mero instrumento neutro y disponible para asegurar el laissez faire, esto es, para garantizar
jurdicamente el libre juego de los intereses econmicos. Para ello se consuma la fractura entre Sociedad y Estado al independizar poltico de la organizacin y reproduccin con la del poder Estos
cualquier
conexin
sociedad.
presupuestos se traducen, en la prctica, en la cobertura ideolgica de los intereses de la burguesa.
El Estado Liberal de Derecho funciona como un Estado al servicio de la burguesa para lo que dificulta el ejercicio del derecho de asociacin, abandona el mercado a los
econmicamente poderosos y reconoce una libertad e igualdad en el plano formal, que no tienen correspondencia en el social y econmico.
Una
tendencia
hacia
la
identificacin
del
concepto
de
Estado de Derecho con el principio de legalidad, lo que implica el sometimiento de la Administracin a la Ley, as como la posibilidad del control jurisdiccional de sus
actos.
Ahora
bien,
la
supresin
de
cualquier
referencia
al
contenido material de la legalidad termina por conducir a
una identificacin absoluta entre legalidad y Estado de Derecho o, lo que es igual, entre el Estado y el Derecho. De ah resulta sencillo concluir, como Kelsen har
expresamente, que todo Estado, por el mero hecho de serlo, es Estado de Derecho[47].
El Estado Liberal de Derecho supuso la igualdad ante el Derecho y en el Derecho, pero no la igualdad de derechos, de posibilidades y de participacin. Por ello, la libertad y la igualdad fueron entendidas de modo formal, o ms
exactamente, en sentido negativo, constituyeron derechos de defensa contra el Estado, no derechos de participacin
poltica en la comunidad.
Con
todo,
si
hubiera
que del los
resumir Estado
esquemticamente de Derecho,
los se
caracteres podran
esenciales establecer los
Liberal
siguientes buscan ejercicio y impedir del
siete los
principios privilegios, eliminar la certeza el
fundamentales, prevenir el
cuales en el
abuso en
poder, con
arbitrariedad
las
decisiones
definir
mbito de la libertad y del ejercicio de los derechos con el objeto de mantener la seguridad jurdica.
[47]
1.2.1.3.1
La Constitucin
Podramos definir la constitucin como ese conjunto de normas fundamentales que hacen las veces de reglas bsicas de un orden jurdico, norma o normas lmites donde terminan las cadenas normativas de un sistema de derecho positivo. Se
distingue entre Constitucin material y formal, segn se haga nfasis en su contenido o en su forma externa.
Nos referimos a la Constitucin de un Estado en forma material cuando hablamos del grupo de normas jurdicas que regulan la organizacin y funcionamiento de los poderes bsicos el
Estado, sea que tales normas se hallen escritas o contenidas en costumbres, sea que se encuentren codificadas en leyes orgnicas, en leyes comunes, en decretos legislativos, etc.
Mientras que la Constitucin en sentido formal es el documento escrito o solemne, sacralizado, revestido de cierta aureola consagratoria que recibe el reconocimiento oficial de Carta Fundamental, de estatuto del poder, dentro de un Estado. Este documento tiene un sujeto autor calificado: El poder
constituyente; es proclamado y enmendado por un procedimiento formal especial (asamblea constituyente, referendo, etc.); y l pretende, generalmente sin xito pleno, reunir
codificadamente
todas
las
reglas
bsicas
sobre
el
funcionamiento del poder pblico[48].
El Estado de Derecho exige una Constitucin en sentido formal, aunque paradjicamente Inglaterra, cuna del liberalismo y uno de los paradigmas de la realizacin del modelo, no la posee. En cambio, tiene un sistema de costumbres constitucionales arraigadas y vinculantes con tanto mayor poder moldeador de la conducta del sujeto de poder que cualquier Constitucin
escrita hoy vigente.
Dentro de la Democracia Liberal, la Constitucin est llamada a producir el y efecto la ideolgico de de las su aceptacin, a su su
acatamiento
inhibicin
tendencias
transgresin por los gobernantes de turno, adems de servir como factor legitimador (o deslegitimador). La Constitucin tiene dentro del Estado de Derecho, entre otras, las
siguientes funciones:
Ser
criterio
de
legitimacin
de
los
procederes
gubernamentales y, al tiempo, servir como lmite al poder. De hecho su obligatoriedad formal no impide totalmente el abuso, pero si puede hacer una distribucin de autoridad que haga difcil un ejercicio arbitrario del poder.
[48]
CHINCHILLA. Op. Cit. p.8.
La Constitucin sirve como esquema cierto para confrontar la actuacin del gobernante y evaluarla como legtima o ilegtima, ya que aparentar legitimidad es una imperiosa necesidad de todo poder social, por lo que la Constitucin se impone como lmite y marco al gobernante.
Para que la Constitucin sea un lmite al poder, debe tener el carcter de normativa segn el sentido que Karl Lowenstein da a esta expresin: Aquella constitucin que moldea el poder, que sirve como marco dentro del cual discurre el poder
poltico porque los sujetos de este se sienten vinculados por ella. Debe tambin ser rgida, es decir, slo modificable por un procedimiento ms complejo que la expedicin de la ley ordinaria y contar con mecanismos de supremaca eficaces.
1.2.1.3.2
El Principio de Legalidad
Se trata de la rigurosa sujecin del gobernante al Derecho Positivo, a la Ley, ya que toda la conducta gubernamental debe estar reglada, en principio. Como regla general, toda
actuacin del agente pblico debe tener sustento expreso en una Ley preestablecida que legitima su proceder y entendemos por Ley aquella de de norma de carcter general, de permanente un y
abstracta, compuesto
carcter
racional, del
emanada cuerpo
parlamento libremente
representantes
poltico
elegidos,
con
las
posibles
intervenciones
del
gobierno
directamente del pueblo.
No se trata pues de cualquier norma, con cualquier contenido y dictada por cualquier rgano, sino de un acto jurdico emanado del Parlamento, compuesto de parlamentarios elegidos por el pueblo. No hay, por tanto, Estado de Derecho cuando el rgano
legislativo no emana directamente de la voluntad popular ni cuando la Ley no es un acto de carcter general, racional y justo.
El sometimiento de los gobernantes al Derecho Positivo se traduce en control sobre el comportamiento del poder al
compelerlo a ser necesariamente pblico e institucional y as forzarlo a ser susceptible de prediccin como garanta
relativa de seguridad al gobernado.
En el Estado de Derecho
"todo poder es una simple competencia jurdica", pues hasta el propio poder constituyente secundario o reformador de la Carta -mxima expresin de la soberana- se halla limitado en su proceder a normas pre-establecidas en la propia Constitucin.
En el Estado de Derecho, el deseo de racionalizar el ejercicio del poder mediante su sometimiento a la juridicidad tiene como fin la seguridad jurdica individual, el "saber a qu
atenerse", el conocer y predecir con alguna certidumbre las
reacciones
del
poder
frente
nuestro
comportamiento
como
particulares.
1.2.1.3.3
La Separacin de Poderes
Con esta institucin se busca evitar la concentracin del poder y el desbordamiento arbitrario en su ejercicio, en
cuanto tales tendencias connaturales al gobierno, an al ms virtuoso, representan la mayor amenaza para las esferas de derechos y libertades de los particulares. El mtodo para lograrlo consiste en fraccionar el poder, dispersando sus
palancas y recursos en varios sujetos de poder, en varios rganos; hacerlos relativamente independientes en su
conformacin y ejecucin de tareas y, ante todo, establecer entre ellos un complejo de frenos y contrapesas para su
recproco control.
Se
trata
de
un
principio empresarial
poltico de
garante es
antes una
que
una
racionalizacin
tareas;
estratagema
poltica con fines garantes y no de un esquema organizativo tcnico con pretensiones de maximizar la eficacia del control social. Se trata, en fin, de conscientemente debilitar, y no de robustecer, la potencia pblica sobre los particulares.
Segn
el
modelo
demo-liberal
el
poder
es
uno
slo
indivisible, por lo que la distribucin de las tareas del Estado en diferentes titulares no se ven como poderes, sino como rganos o complejos de rganos, a lo sumo como ramas del poder pblico. El modelo adems plantea una relativa
independencia entre tales rganos o ramas del Estado en el sentido ellas, de pero que no se debe haber que vnculos de jerarqua entre y
acepta
haya
ciertas
intromisiones
colaboracin en su integracin y conformacin, y an en el desarrollo de sus funciones pues se admite un cierto intercambio funcional, aunque se exige que no existan presiones de las otras ramas al cumplir la funcin asignada.
Por otra parte, la divisin clsica de las ramas del poder en tres se ha superado, pues el Estado contemporneo no slo legisla, ejecuta la Ley y define jurdicamente el derecho, sino que desarrolla otras tareas no reductibles a las clsicas funciones del poder. En efecto, hoy se habla de otras ramas como la fiscalizadora, integrada por el Ministerio Pblico, los defensores de derechos, el Ombusdman, los auditores
pblicos, etc., de la rama electoral y de la organizacin econmico-empresarial del Estado[49].
1.2.1.3.4
[49]
La Garanta de los Derechos y Libertades
Ibid. p.13.
El
reconocimiento,
respeto
garantas
de
los
derechos
libertades son la base material y esencial de legitimidad del Estado de Derecho, lo cual se concretiza en su establecimiento en el ms alto nivel de la organizacin jurdica del Estado, vale decir, en la Constitucin Poltica del Estado.
Hoy
todas
las
constituciones
contienen
inevitablemente
el
correspondiente catlogo o lista ms o menos exhaustiva de derechos y libertades que el Estado se compromete a respetar a garantizar. Sin embargo no basta con la simple enunciacin en la llamada parte dogmtica de la Constitucin para entenderse cumplido este requisito o elemento del modelo, para que exista la garanta individual.
Por esto los constitucionalistas distinguen entre el derecho o libertad y la garanta del derecho o libertad, siendo lo
segundo lo relevante para la existencia del Estado de Derecho pues an los sistemas constitucionales autoritarios se dan el lujo de exhibir flamantes catlogos de derechos y libertades, es decir, de ningn valor son las llamadas partes dogmticas si no se hallan complementadas por garantas especficas que puedan ejecutarse.
Cuando se habla de garanta de derechos y libertades, se hace referencia a que, adems de su proclamacin constitucional, esas esferas de prerrogativas ciudadanas estn protegidas o
tuteladas efectivamente a travs de un mecanismo prctico, un procedimiento especfico que pueda ser puesto en marcha para contener la violacin del derecho o libertad cuando todava es tiempo para ello.
1.2.1.3.5
Acciones y Recursos para el Control de Juridicidad.
No se concibe un Estado de Derecho en el que los particulares no dispongan de una serie de mecanismos jurisdiccionales -y an administrativos- enderezados a nulificar o enmendar los actos oficiales jurdicamente viciados y a la reparacin o restablecimiento de los derechos individuales injustamente
vulnerados por actos o hechos de los rganos estatales, lo que ordinariamente se denomina Control de Juridicidad.
Se busca que el particular pueda sentar al soberano en el banquillo judicial como acusado y hacerle reconocer su
responsabilidad por su accin y omisin, es decir, cuando el propio poder pblico puede ser vencido en juicio por cualquier persona o ciudadano.
La Administracin en un Estado de Derecho debe respetar el principio de la supremaca legal y, por tanto, encuadrar sus actos en la Ley preexistente, lo cual se manifiesta por un sistema de control y responsabilidad de la Administracin, que
permite garantizar la subordinacin de ella al Derecho y por tanto, la seguridad jurdica de los administrados.
Para
hacer
efectivo y el
el
principio
de
legalidad
de
la de
Administracin ella, se han
consiguiente los
control
jurisdiccional
establecido
tribunales
Contencioso-
Administrativos, los Consejos de Estado, los Tribunales de Cuentas, las Contraloras Generales de la repblica y los Ombusdman o protectores de los derechos ciudadanos frente a la administracin del Estado.
1.2.1.3.6
Procedimientos Electorales de Legitimacin
El modelo poltico demo-liberal posee su propio sistema de legitimacin de la autoridad pblica y maneja su discurso racionalizado para fundar ideolgicamente el aparato del poder pblico. Se trata pues de los mecanismos de seleccin
democrtico-electoral de las principales autoridades pblicas como procedimiento bsico de investidura y legitimacin de los detentadores del poder[50].
Es esencial a la forma demo-liberal de gobierno la existencia de elecciones

[50]
permanentes
competitivas
-es
decir,
con
CHINCHILLA, Tulio Hel. Por una Sociedad Civil hacia un Estado de Derecho. En: Revista Universidad de Antioquia, Medelln. Vol.55 No. 211. Enero-Marzo/1988. pp.56-64.
postulacin de alternativas partidistas reales- a travs de las cuales se puede reflejar confiablemente las preferencias del pueblo-electorado, lo que se ha llamado soberana popular mediatizada por la representacin poltica.
Las elecciones as concebidas tienen tambin, adems del papel de legitimar las autoridades pblicas, la funcin de servir
como instrumento de control sobre los gobernantes en cuanto estos gozan nicamente de una investidura temporal que debe ser puesta a prueba peridicamente ante los ciudadanos. Esto puede traer el efecto de tornarse la no reeleccin en una especie confirme. de cobro de cuentas, aunque la prctica no lo
1.2.1.3.7
Opinin Pblica
Este ltimo elemento hace referencia a un conjunto de medios fundamentalmente fcticos de control sobre los gobernantes, a diferencia de los otros dispositivos de control y limitacin del poder mencionados, los cuales tienen un carcter
institucional, formal y jurdico[51].
CHINCHILLA, Tulio Hel. El Estado Modelo Poltico-Jurdico. S.E. 1.988. p.23.
[51]
de
Derecho como
La opinin pblica es, ante todo, un poder de hecho, pero legtimo, que desde la sociedad civil vigila, presiona e
incide sobre el aparato poltico de Gobierno. poder de hecho no es obstculo para que
Que sea un obtenga el
reconocimiento de legtimo y necesario y para que algunas de sus manifestaciones reciban un encuadramiento jurdico, un
estatuto.
La
opinin
pblica
est
conformada
por
multiplicidad
de
espacios y canales a travs de los cuales se expresan las opiniones y posturas no necesariamente coincidentes con la opinin oficial: los partidos, los medios de comunicacin, las asociaciones y corporaciones privadas de toda ndole, etc. Es el espacio para la opinin discrepante del credo oficial; no es un apndice del Estado. Ella supone adems la vigencia de
la libertad de expresin que se concreta en las libertades pblicas de cultos, reunin, asociacin, derecho de peticin, libertad de enseanza, de prensa, derecho de informacin.
Es
de
especial
importancia
la
presencia
de
la
oposicin
legtima (no insurgente) al gobierno de turno, pues repugna al modelo liberal la existencia de un "partido nico", pues la presencia activa y con canales de expresin de una oposicin partidista con opcin real de llegar a ser gobierno es el requisito que permite ilegitimar la rebelin armada[52].
[52]
CHINCHILLA. Op. Cit. p.23.
1.2.1.4
CRISIS DEL ESTADO LIBERAL DE DERECHO
La doctrina Liberal del Estado de Derecho supuso un notorio avance en cuanto que indic la necesidad del reconocimiento de los derechos fundamentales a nivel constitucional, frente a la situacin del ancien rgime. Sus progresos , en ste y otros rdenes, han trascendido el momento histrico concreto de la ascencin de la burguesa como clase social dominante y se han incorporado al patrimonio cultural comn de la humanidad, de tal manera que sus lneas fundamentales son "presupuestos
ineludibles para las formulaciones intelectuales y filosficas de los perodos posteriores"[53], y ms concretamente de la actual forma de Estado de Derecho: el Estado Social de
Derecho.
Sin
embargo,
el
Estado
Liberal
de
Derecho
se
torn
insuficiente, especialmente por su radical individualismo, de corte sustancialmente econmico. En este punto valen las
palabras de Antonio Gramsci, quien con razn apuntaba que "...la lucha contra el individualismo lo es contra un
individualismo determinado que tiene un determinado contenido social, precisamente contra el individualismo econmico en una
LUCAS VERDU, Pablo. La Lucha por el Estado de Derecho. Estudia Albortiana, Bolonia. 1975, p.23.
[53]
poca
en
la
cual
ste
se
ha
hecho
anacrnico
antihistrico"[54].
A un nivel sociolgico, una serie de cambios sociales son los que determinan que las bases sociales sobre las que se
asientan, y en la que se apoya el Estado Liberal de Derecho, vayan desapareciendo, dando lugar as mismo, a la paulatina transformacin del Estado de Derecho de forma Liberal en otra forma poltica. Adems, el principio de igualdad era un
principio jurdico meramente formal, en amplia medida vaco de contenido.
El
modelo
jurdico
Liberal,
con
sus
rasgos
esenciales
de
separacin absoluta entre el Derecho Pblico y el Derecho Privado y su concepcin del Derecho Privado patrimonial como Derecho de empresarios individuales y autnomos, determin la existencia efectiva de un orden pblico econmico Liberal, consistente esencialmente en prohibir la organizacin de la economa, de la misma manera que existi una poltica social liberal que consisti esencialmente en la carencia de poltica social.
[54]
GRAMSCI,
Antonio.
Escritos
Polticos.
Roma,
1967.
p.354.
Resulta tambin evidente que el Estado Liberal no cumpli sino de un modo muy parcial, y formal, la condicin primaria y fundamental del Estado de Derecho: el imperio de la ley. La ley no era expresin de la voluntad general, sino expresin de la voluntad de una determinada clase social: la burguesa.
El Estado Liberal incumpli otras condiciones fundamentales del Estado de Derecho, resaltando como especialmente
importante la proteccin efectiva material de los Derechos Humanos. El Liberalismo Clsico, con su fondo de
individualismo burgus, constituye una insuficiente garanta para la realizacin y proteccin de los derechos y libertades de todos los miembros del Estado.
Lo anterior es corroborado por una diciente frase de Elas Daz: "en la ideologa del Estado Liberal y en el orden social burgus los derechos naturales o derechos humanos se
identifican, sobre todo, con los derechos de la burguesa, derechos tambin que slo de manera de formal y parcial se conceden En el
a los
individuos
las clases
inferiores.
sistema econmico capitalista que sirve de base a ese orden social se protegen mucho ms eficazmente la libertad y la seguridad jurdica (ambas por otra parte imprescindibles) que
la igualdad y la propiedad -se entiende la propiedad de todos"[55].
En fin, la crisis del Estado Liberal de Derecho se manifiesta tambin de un modo claro en las democracias occidentales. Este fenmeno sociales se produce en conexin por con la las transformaciones las crisis
modernas
motivadas
guerra,
econmicas que sucesivamente se van produciendo, el cada vez ms acelerado cambio social, el fabuloso y superacelerado
progreso cientfico y tcnico y el advenimiento y desarrollo de la sociedad industrial, por lo cual el problema del Estado de Derecho debe consistir en acomodar esa vieja expresin con el nivel social de la poca actual. 1.2.2 TRANSFORMACION HACIA EL ESTADO SOCIAL DE DERECHO
Las
circunstancias
descritas
en
el
numeral
anterior,
conjugadas con las nuevas condiciones en las que se desarrolla el capitalismo avanzado determinaron que abandonando la aparicin premisas del de
socializer
Rechtsstaat,
las
neutralidad e individualismo recaba para s la intervencin directa en los procesos socioeconmicos y que, aunque se
mantiene fiel al primado del Derecho, lo realiza a partir de principios heternomos frente a la autonoma caracterizadora del Estado Liberal de Derecho. Tras la Segunda Guerra Mundial el restablecimiento democrtico en diversos pases contribuy DIAZ, Elas. Estado de Derecho y Sociedad Democrtica. 6o.Ed. Cuadernos para el Dilogo, Madrid, 1.975. p.39.
[55]
decisivamente Derecho[56].
difundir
la
frmula
del
Estado
Social
de
El Estado Social de Derecho tuvo, por tanto, un origen hbrido fruto del compromiso entre tendencias ideolgicas dispares, que ha gravitado sobre su evolucin ulterior. De un lado, represent una conquista poltica del socialismo democrtico, lo que se advierte con nitidez en la ideologa inspiradora de una de sus primeras manifestaciones: la Constitucin de
Weimar. Por otra parte, tambin del pensamiento liberal ms progresista que lo concibe como un instrumento de adaptacin del aparato poltico a las nuevas exigencias del capitalismo maduro. Su componente del al socialista democrtica axiolgico Estado la se y traduce del en la
superacin positivista
agnosticismo imponer al
formalismo de
realizacin
determinados fines materiales, que contribuyan a una reforma social y econmicamente justa, en trminos de justicia social, de las condiciones de convivencia.
En
tanto, en
la
impronta tesis que
Liberal de
tiene
su
manifestacin inspirador de
ms del una
precisa Welfare
las
Keynes,
principal la
State,
defendan
posibilidad
transformacin de la poltica estatal por va democrtica y respetando la economa de mercado capitalista, as como el
[56]
PEREZ LUO. Op. Cit. p.223.
derecho de propiedad
sobre los bienes de produccin.
Se
acepta, sin embargo, un abandono del dogma del laissez faire en favor de un intervencionismo de los poderes pblicos en el proceso econmico tendiente a un incremento constante de la produccin, que permita garantizar el pleno empleo y el
aumento de las rentas de trabajo.
El trnsito del Estado Liberal al Estado Social de Derecho plantea una importante serie de cuestiones tericas y
prcticas. Se ha sealado, por ejemplo, que una de las ms evidentes mutaciones operativas que comporta el Estado Social reside en atribuir a los poderes pblicos la consecucin de la "procura existencial", es decir, responsabiliza a la
Administracin de la tarea de proporcionar a la generalidad de los ciudadanos las prestaciones necesarias y los servicios pblicos adecuados para el pleno desarrollo de su personalidad reconocida no slo a travs de las libertades tradicionales, sino tambin a partir de la consagracin constitucional de los derechos fundamentales de carcter econmico y cultural.
Al propio tiempo, el Estado Social de Derecho pretende asumir el cometido de reestructurar y equilibrar las rentas mediante el ejercicio de la poltica fiscal, lo que hace que haya podido ser denominado Steuerstaat[57].
[57]
GARCIA PELAYO. Op. Cit. pp.26 y SS.
1.2.3
EL ESTADO SOCIAL DE DERECHO
Como hemos ya dicho, el Estado Liberal de Derecho y el Estado Social de Derecho, se diferencian en cuanto que el primero basa sus instituciones en la idea de limitacin, magnitud sta negativa, en tanto que el segundo se caracteriza por la
dimensin positiva de la participacin. Mientras el Estado Liberal de Derecho apunta a la libertad en cuanto lmite, el Estado Social busca la participacin.
Esta
discriminacin
no
es
una
descripcin
superficial
que
contrapone dos vocablos distintos puesto que cada uno de ellos est lleno de hondo significado: El de la libertad, que
califica al Estado Liberal de Derecho, en cuanto garanta y lmite, y el de la participacin que da sentido al Estado Social de Derecho[58].
El
Estado Social
de Derecho
pretende el
desarrollo
de la
condicin humana en la vida social, la dignidad del hombre como dinmica de la libertad, a travs de la creacin de una organizacin social adecuada a esos objetivos. Es el
compromiso social que implica la ampliacin de la igualdad y la libertad como tarea del Estado. No es pues un modelo
cerrado sino abierto, por construir.

[58]
LUCAS VERDU. Op. Cit. p.101.
En
los
pases
de
occidente
que
lo
han
implementado,
el
carcter social del Estado es una de las directrices de la poltica y de la actividad de los poderes pblicos. Para
Alfredo Manrique Reyes[59], el Estado Social, entendido como idea regulativa, significa que para el Estado existe una
obligacin de buscar la justicia social en sus actuaciones. Este debe promover la igualdad para los diferentes grupos sociales, lo cual no significa la implantacin del
"igualitarismo", sino que todos los sectores de la poblacin deben tener igualdad de posibilidades para el pleno goce de sus derechos.
La concepcin del Estado Social de Derecho hace suyas todas las tcnicas establecidas por el Estado Liberal de Derecho, ampliando la proteccin de los derechos humanos hacia los sociales y econmicos y potencializando su viabilidad
efectiva. Entre ellos estn el derecho al trabajo,el derecho de asociacin, el derecho a un salario justo, el derecho a huelga, el derecho a la seguridad social, el derecho a la educacin, el derecho a la salud, el derecho a la
participacin.
[59]
MANRIQUE REYES. Op. Cit. p.6.
En el Estado Social, el Estado deja de tener un rol pasivo y se transforma en un Estado intervencionista, que acta en el plano social y econmico con el objeto de realizar la justicia social, obtener el desarrollo y buscar el bienestar,
asegurando un mnimo necesario a todos los miembros de la sociedad. Su accin incluye as el uso de la poltica y fiscal con el objeto de redistribuir los ingresos y la riqueza en la sociedad y utilizar los mecanismos de planificacin para el logro del desarrollo.
En
este
sentido,
hay
un
reconocimiento
al
derecho
de
propiedad, pero ste debe realizar una funcin social. Si ella no es desarrollada, el Estado puede actuar sobre ella con el objeto de expropiar con un fin de utilidad pblica o social.
1.2.3.1
DESARROLLO DOCTRINAL
El concepto de Estado Social de Derecho lo haba elaborado Hermann Heller en su obra "Teora del Estado", como reaccin al positivismo, al fascismo y al colectivismo que surgan en Europa a partir de los aos veinte, y por el socilogo Max Adler. Pero ya antes el concepto haba sido expuesto por Luis Blanc y Lorenz Von Stein en 1848, como rplica a las crticas
que surgieron por la incapacidad del Estado liberal de dar respuesta a la problemtica social.
1.2.3.1.1
Caractersticas
Hasta
el
momento
el
Estado
Social
de
Derecho
ha
sido
incorporado en la mayora de constituciones de Europa, entre las que se destacan Alemania, Francia y Espaa, tambin
Colombia lo acogi en su Constitucin de 1991[60]. En cada uno de estos pases tiene un desarrollo doctrinal acomodado a sus circunstancias histricas, econmicas y socioculturales, lo que aunado a su especial circunstancia de que es un modelo jurdico enunciar poltico en forma en evolucin constante de nos da pie para
genrica
algunas
sus
caractersticas
principales.
1.2.3.1.1.1
La estructura social
El Estado Social de Derecho se caracteriza porque est montado sobre una sociedad pluralista en la cual los diferentes grupos sociales realizan funciones que se pueden considerar como
importantes. Una sociedad pluralista, conformada de acuerdo con los principios del Estado Social de Derecho, se
caracteriza por la desaparicin del individualismo tpico del

[60]
Constitucin Poltica de Colombia. Artculo 1o.
Estado liberal y su sustitucin por los grupos en los cuales se mueven, actan y operan los individuos, de manera que para conseguir sus finalidades han de desenvolverse dentro de ellos y han de concertar sus acciones[61].
La base de este pluralismo social es una aguda conciencia de solidaridad y de las necesidades comunes, incluso de que es menester la diferenciacin social grupal, condicionada por
metas comunes a todos los grupos diferenciados, que el mismo Estado se encarga de promover e impulsar con su poltica. Esta estructura social tiene como ventaja, entre otras, que los individuos se reconocen y desenvuelven mejor en los grupos por ellos mismos elegidos que en estructuras artificiales
impuestas por el Estado.
As la sociedad tiene su propia dinmica grupal y, de este modo, tambin el dentro orden de social cauces se va configurando Una y
evolucionando estructurada puede hacer
espontneos.
sociedad
posee bastante movilidad, de manera que no se le el reproche de inmovilismo a la sociedad del
bienestar, como ocurre con la estructura social del Estado liberal.
[61]
LUCAS VERDU. Op. Cit. p.96.
El Estado Social de Derecho supone tambin el reconocimiento de la abolicin fctica de la separacin entre el Estado y la sociedad, de donde se infiere la posibilidad y la exigencia de que el Estado asuma la responsabilidad de la transformacin del orden econmico-social en el sentido de una realizacin material de la idea democrtica de la igualdad[62].
1.2.3.1.1.2
Nueva dimensin de los derechos fundamentales
Los
derechos
fundamentales,
conocidos
tambin
como
los
derechos de la primera generacin o derechos de la libertad, son aquellos que se configuran como formas de participacin de los individuos, bien objetiva o colectivamente en los procesos de formacin de la voluntad general[63].
El Estado Social de Derecho implica la superacin del carcter negativo de los derechos fundamentales, que de esta manera dejan de ser considerados como una autolimitacin del poder soberano del Estado para devenir en un lmite que el principio democrtico de la soberana popular impone a los rganos que de ella dependen.
[62] [63]
PEREZ LUO. Op. Cit. p.227. MANRIQUE REYES. Op. Cit. p.18.
Su papel, por tanto, deja de ser el de mero lmite de la actuacin estatal para transformarse en instrumentos jurdicos de control de su actividad positiva, que debe estar orientada a posibilitar la participacin de los individuos y los grupos en el ejercicio del poder, lo que trae como consecuencia la necesidad de incluir en el sistema de los derechos
fundamentales no slo las libertades clsicas, sino tambin los derechos econmicos, sociales y culturales como categoras accionables y no como meros postulados programticos.
En nuestra Constitucin Poltica[64] se consagran los derechos fundamentales, entre los que se podra enunciar el derecho a la vida, a a la la dignidad, igualdad, a la el integridad principio de personal, a la el
autonoma,
legalidad,
derecho de defensa, la libertad y seguridad, el derecho a la intimidad, las libertades de expresin, asociacin, reunin y conciencia, entre otros.
Estos derechos no requieren de desarrollo legal para poder ser reconocidos y aplicados por cualquier autoridad en beneficio de un
[64]
individuo
particular.
Cualquier
persona
estara
Constitucin Poltica de Colombia. Ttulo II, Captulo
I.
legitimada respetados
para por
invocar los
su
existencia o
exigir
que por
sean las
particulares, derechos
protegidos las
autoridades. ciudadanas
Estos
constituyen la
garantas de la
bsicas
sin
las
cuales
supervivencia
democracia y la vida civilizada no sera posible.
1.2.3.1.1.3
Es un Estado democrtico
Definir un Estado como democrtico implica no slo que todo poder pblico emana del pueblo y que es la fuente de la legitimidad sino que, adems, los centros de poder privados deben responder a principios democrticos. Adems de
garantizar procedimientos decisorios en los cuales se trata con igual consideracin y respeto a los posibles afectados, promueve valores esenciales que las decisiones no pueden
desconocer y que la Constitucin reconoce.
El Estado Social tiene como supuesto la democracia poltica, pero se caracteriza, adems, por su tendencia hacia la
instauracin de la democracia social, cuyas formas capitales son la democracia econmica y la democracia empresarial. En cuanto a la democracia social, no se refiere solamente a la intervencin en los criterios de distribucin del producto, sino tambin a la participacin en las decisiones de las
grandes lneas de las polticas econmicas y al proceso de gestin y produccin empresariales.
El concepto de Estado Democrtico parte del reconocimiento de la existencia de diversos intereses igualmente legtimos en una sociedad pluralista. La controversia abierta y pacfica es vista como algo inherente a la democracia, ya que no existe de antemano un acuerdo sobre cules son los problemas
prioritarios y cul es la mejor forma de afrontarlos. Por eso, el principio de la mayora es el fundamento de las decisiones polticas si en el proceso para su adopcin se respetan los derechos de las minoras, la igualdad poltica y las
oportunidades de participacin a los interesados[65].
El Estado Social, en su genuino sentido, es contradictorio con el rgimen autoritario, es decir, con un rgimen en el que la participacin de los bienes econmicos y culturales no va acompaada de la participacin en la formacin de la voluntad poltica del Estado, ni de la intervencin de los afectados en el proceso de distribucin o asignacin de bienes y servicios, sino que las decisiones de uno y otro tipo se condensan, sin la posibilidad de una eventual apelacin o control, en unos grupos de personas designadas por una autoridad superior y/o
[65]
MANRIQUE REYES. Op. Cit. p.7
por unos mecanismos de cooptacin, de modo que el ciudadano, sea en su cualidad poltica abstracta, sea en su cualidad social concreta, no posee, al menos hablando en trminos
tpico-ideales, el papel de participante en las decisiones[66].
1.2.3.1.1.4
Pluralismo y participacin
La interpretacin en sentido democrtico del Estado Social de Derecho comporta tambin la exigencia de que la estructura estatal no responda a un modelo centralista, rgido y
monoltico, sino que funcione a travs de formas pluralistas que posibiliten y articulen la participacin de las personas y de los grupos en el proceso poltico, econmico, social y cultural.
Los principios de participacin y pluralismo incorporan una gran carga poltica y filosfica a la concepcin dogmtica de la democracia. La participacin no es slo poltica (derecho a elegir y ser elegido), sino tambin social econmica y
cultural. Pero para que dicha participacin se d, y no sea solamente un enunciado filosfico o jurdico-poltico, se
deben cumplir varios requisitos, como son unas condiciones estructurales de contexto socio-econmico democrticas,
condiciones polticas que viabilicen la participacin.
[66]
GARCIA PELAYO. Op. Cit. p.49.
El pluralismo hace alusin, en primer lugar, a la verificacin emprica de la existencia dentro de la sociedad de diversos intereses, organizaciones, que estructuras en el sociales, juego por valores el y
comportamientos
confluyen
poder
poltico con distintas capacidades y, por otra parte, recoge una visin normativa de esa realidad social que le otorga un carcter democrtico, en la medida en que la vida en comunidad resulta de la confluencia regulada de diversas visiones sobre ella[67]. 1.2.3.1.1.5 Es un Estado redistribuidor
El Estado Social no se preocupa por la titularidad formal de los medios de produccin, ms bien por la redistribucin de lo producido. Lo primero por la prdida en la plena autoridad sobre la propiedad tanto por la funcionalidad social que
limita los derechos absolutos del propietario, como por la excesiva complejidad del sistema econmico.
Sin embargo cabe aclarar que no es caracterstica del Estado Social tener una poltica de nacionalizacin de los medios de produccin, sino que es redistribuidor por naturaleza, en el sentido de que utiliza la potestad impositiva para realizar una justa y equitativa redistribucin de lo que produce el sistema econmico. Esta siempre ha sido una caracterstica esencial
[67]
de
todo
tipo
de
Estado,
pero
ahora
dirigido
nicamente econmicos.
la
redistribucin
de
bienes
servicios
1.2.3.1.1.6
Es un Estado director
Esta caracterstica obedece a la lgica de que si se quiere redistribuir Estado, como hay que tener qu del redistribuir. producto Por eso, es el el
redistribuidor
social,
responsable de la direccin general del proceso econmico, dentro del marco de una economa de mercado que el mismo Estado contribuye a regular estructural y coyunturalmente.
En este sentido, y a diferencia de lo que suceda en el Estado liberal, el Estado asume una actitud activa, regulando el crecimiento y buscando ciertos objetivos dentro del sistema econmico. tiene como Esto implica el paso de un Estado legislativo, que principal herramienta a la ley, a un Estado
administrativo que acta pero bajo criterios de funcionalidad y de eficacia en su gestin. El parlamento, por su parte, conserva su funcin principal de ejercer la crtica a la
poltica de gobierno, de orientarla hacia unos objetivos, pero no acta, como s lo hace el ejecutivo.
1.2.3.1.1.7
Garantas jurdico-formales
La orientacin democrtica del Estado Social de Derecho no puede entraar una renuncia a las garantas jurdico-formales del Estado de Derecho. Las simbiosis entre los principios social y democrtico y el Estado de Derecho se lleva a cabo de acuerdo con lo prescrito en la Constitu-cin, por lo que la estatalidad social y democrtica sigue manteniendo el
principio de la primaca del derecho.
El abandono de la concepcin formalista del Estado de Derecho, de signo marcadamente conservador, no implica, por tanto,
sustraer la actividad de los poderes pblicos del sometimiento estricto al principio de legalidad, sino que tiende a evitar que la normatividad constitucional pueda quedar vaca de
contenido o falta de eficacia.
La
dogmtica
jurdica, del
se
ha
convertido
en
la la
principal ley y su del
herramienta
ciudadano, en
para la
convertir arma
interpretacin
estricta
mejor
en
contra
ejercicio abusivo del poder del Estado.
1.2.3.1.2
Fines del estado social
Al preguntarnos por los valores y fines que orientan el Estado Social, digamos que los valores bsicos del Estado liberal eran la libertad, la propiedad individual, la igualdad, la
seguridad jurdica y la participacin de los ciudadanos en la formacin de la voluntad estatal a travs del sufragio. Pues bien, el Estado Social no solo no niega estos valores, sino que pretende hacerlos ms efectivos dndoles una base y un contenido material y partiendo del supuesto de que individuo y sociedad no son categoras aisladas y contradictorias.
El Estado Social de Derecho cumple unos fines esenciales, donde se determina el contenido material de los valores, los cuales pueden variar de acuerdo con las condiciones de cada pas, pero que en general tienen el mismo sustento. La
Constitucin Poltica de Colombia consagra algunos de ellos en el Artculo 2o.
1.2.3.1.2.1
La procura existencial
Lo que Garca Pelayo[68] ha dado en llamar procura existencial, se logra creando las condiciones para un adecuado despliegue de potencialidades de la personalidad a travs de la
iniciativa y de la capacidad creadora y competitiva en las que se patentiza la autoderminacin del hombre. Esta no se agota en las medidas adoptadas respecto de las clases econmicamente
[68]
GARCIA PELAYO. Op. Cit. p.28.
ms dbiles sino que se extiende a la generalidad de los ciudadanos. Una simple actividad de ayuda econmica que tuviera como
resultado el enervamiento o la obstaculizacin del despliegue de la personalidad, que la alienara a una procura extraa, que hiciera depender la seguridad de una voluntad ajena, sera una degeneracin de la procura existencial.
Uno
de
los
aspectos bsicos
de
la
procura existencial se
refiere a la realizacin de una serie de prestaciones sociales que preferiblemente deben estar no slo proclamadas, sino
adems garantizadas por los textos constitucionales:
La fijacin de un salario vital mnimo con independencia de la clase de ocupacin y destinado a ser revisado de acuerdo con la coyuntura econmica nacional.
La procura de un puesto de trabajo para todo ciudadano til, para lo cual ha de desarrollarse una poltica de pleno empleo.
La atencin de los que estn incapacitados para el trabajo temporal social. o permanentemente, por medio de la seguridad
El
acrecentamiento
de
las
posibilidades
vitales
de
la
poblacin mediante una justa distribucin de ingresos a todos los niveles, de acuerdo con la coyuntura econmica; mediante el creciente acceso a los bienes culturales; y mediante la expansin y el perfeccionamiento de los
servicios sociales a travs, principalmente, de sistemas de seguros.
1.2.3.1.2.2
Hacer efectivos los valores bsicos del Estado liberal
Por tratarse de un verdadero Estado de Derecho, el Estado Social busca hacer efectivos los valores bsicos del Estado liberal, tales como la propiedad individual, la igualdad, la seguridad decisiones jurdica y la participacin de los popular en las de
estatales,
prevalido
mecanismos
democracia participativa.
No
es
posible
ejercer
la
libertad
sin
unas
condiciones
existenciales mnimas, que faciliten su materializacin real. Antes se consideraba que la libertad era exigencia de la
dignidad humana, ahora, la sola dignidad humana es exigencia bsica para el ejercicio de la libertad.
1.2.3.1.2.3
Servir a la comunidad
Este fin es la razn por la cual los servidores pblicos estn al servicio del Estado y de la comunidad, como lo indica el artculo 123 de nuestra Constitucin Poltica. Ello implica no slo una conducta negativa, sino adems positiva, es decir, no slo es una respuesta al derecho de la libertad y a la
libertad, sino adems al derecho de prestaciones[69].
1.2.3.1.2.4
Promover la prosperidad general y garantizar la efectividad de la Constitucin
El Estado Social requiere de una Constitucin normativa, de eficacia inmediata, al menos en la mayora de las normas, y otorgar a la Carta constitucional la categora de norma de normas, que vincule a todos los poderes pblicos. Es por esto que se consagra el principio de la responsabilidad que afecta a las autoridades pblicas, cuando su conducta infringe un precepto constitucional en detrimento de alguna persona.
MARTINEZ CABALLERO, Alejandro. Apuntes sobre el concepto de Estado Social en la Constitucin Colombiana. EN: Revista del Colegio Mayor de Nuestra Seora del Rosario. Bogot. No. 557. Jun-Jul, 1992. p.15.
[69]
Son
establecidos
adems
mecanismos
de
garanta
de
amparo,
tales como la accin de tutela, establecida para la proteccin inmediata de los derechos fundamentales, no slo ante actos del Estado sino incluso de los particulares y se instaura la prohibicin de suspender los derechos y las libertades en los estados de excepcin y el respeto del derecho humanitario en el desarrollo de los conflictos que lo originan.
Como
garanta
de
la
efectivizacin
de
los
derechos
fundamentales y guarda de la integridad de la Constitucin se encuentra adems la Corte Constitucional, la cual debe velar por la proteccin de los derechos fundamentales de las
personas, cuando quiera que resulten amenazados por la accin u omisin de cualquier autoridad pblica[70].
1.2.3.1.2.5
La vigencia de un orden justo
La realizacin de este fin esencial del Estado, se obtiene con la transformacin del Estado formal de Derecho, el cual se limita a ofrecer su jurisdiccin, en Estado material de
Derecho. Como se ha dicho, este ltimo busca un orden justo en

[70]
MARTINEZ CABALLERO. Op. Cit. p.15.
los sistemas poltico, econmico y social, dentro de un marco democrtico de participacin, donde el Derecho slo se
entiende vlido y eficaz, cuando reconoce y garantiza los Derechos Humanos.
1.2.3.2
EL ESTADO SOCIAL: SUS DETRACTORES Y BENEFICIARIOS
Segn el autor espaol Gregorio Peces-Barba[71], cuando los mecanismos Social se morales quiebran y racionales o se que fundamentan el el Estado de las
debilitan,
sentido
prestaciones pblicas para satisfacer necesidades bsicas se transforma, porque se ampla a aspectos poco justificados y todas las personas, incluso quienes tienen las necesidad
satisfechas, o tienen medios para hacerlo, quieren que el presupuesto pblico afronte esos gastos.
Esta, es una mentalidad extendida que rechaza el Estado Social y sus fundamentos doctrinales y que impide que los derechos PECES-BARBA, Gregorio. Sobre el Estado Social, sus detractores y beneficiarios. En: El Colombiano, Suplemento Dominical. Medelln, Junio 18 de 1.995. p.11.
[71]
econmicos y sociales -expresin subjetiva del Estado Socialgocen de la misma generalizada legitimacin y consenso que los derechos individuales civiles y polticos.
La
idea
de
que
hay ser
personas una
que
no
necesitan para
del
Estado los en
Social,
podra de
buena que
razn lo
reordenar y poner
principios
organizacin
configuran
entredicho el principio de generalizacin, puesto que existen personas que sostienen poder alcanzar por s mismas la
satisfaccin de necesidades bsicas. Es decir que deberan tratarse con base en el principio de igualdad como
diferenciacin, o sea como derechos de los que sern titulares quienes no pudieran satisfacer por s mismos esas necesidades bsicas.
Se trata de los defensores del llamado Estado Mnimo, quienes no pueden aceptar, al mismo tiempo, ser beneficiarios del Estado Social. En una conclusin sensata, sostienen, adems, que el sujeto egosta, que slo contempla el amor propio y que rechaza la cooperacin, no es el ciudadano adecuado para el Estado Social y tampoco debe ser su beneficiario.
SEGUNDA PARTE:
MODELOS ECONOMICOS
"La
actividad son
econmica libres,
la
iniciativa de los
privada
dentro
lmites del bien comn..." Constitucin Poltica de Colombia.
En
trminos
generales,
cuando
hablamos
de
un
modelo,
en
materia econmica, nos referimos a un esquema terico, con el cual se busca que facilitar se el desarrollo de la de una determinada para
poblacin,
abstrae
realidad
compleja
facilitarnos la comprensin de la misma, siendo tal modelo aplicable de cierta manera a diferentes sistemas econmicos.
El tema de los modelos econmicos es de gran complejidad, si se desarrolla con toda rigurosidad terica; pero para los
objetivos que nos trazamos en el presente trabajo, slo se requiere dar algunos elementos que permitan al lector entender en trminos generales cuando se habla de uno o de otro modelo. Adems debe tenerse presente que es muy difcil hablar de la
aplicacin de un modelo puro, dado que la poltica econmica de cualquier Estado est supeditada a factores tanto endgenos como exgenos que obligan a tomar decisiones en uno u otro sentido.
Cabe
anotar
que
la
Poltica
Econmica
debe
tener
cierta
flexibilidad que permita su adaptacin ms o menos automtica a las fluctuaciones coyunturales de la economa. El Estado
interviene en la economa pblica y privada a travs de la Poltica Econmica, que traza ciertos objetivos, segn los recursos disponibles y el tiempo previsto, a corto, mediano o largo plazo, siempre teniendo presente que la misma se
acomodar a las circunstancias especficas del lugar donde se tomen las medidas.
2.1
ESTADO LIBERAL
2.1.1
Modelo Clsico
Adam Smith autor del libro "La Riqueza de las Naciones", a fines del siglo XVIII, como economista, hizo los
planteamientos ms serios de la poca en torno al sistema liberal cambios de organizacin econmica. Lo anterior, como la unido a
estructurales
tan
importantes
Revolucin
Industrial,
la
Revolucin
Francesa
la
Declaracin
de
Independencia de Estados Unidos, permitieron el surgimiento definitivo de tal sistema de organizacin econmica[72].
Comienza con gran vigor el pensamiento del "Laissez faireLaissez passer", dejando al Estado como gendarme de la defensa externa, del orden pblico y la administracin de justicia. El sistema liberal de organizacin econmica tiene como
planteamientos bsicos, que la propiedad de los medios de produccin sea privada y que el mercado se mueva libre en la competencia.
Segn Fernando Salas Falcn[73] los fundamentos de la teora Clsica son adems del "Laissez faire", el que cada individuo persiga sus propios intereses, que aunque sean egostas, Tambin como
sirvan a los superiores intereses de la sociedad. entiende la industria, el comercio y busca y la
agricultura el
actividades
productivas,
conseguir
mximo
crecimiento y desarrollo econmico.
VASQUEZ RAMIREZ, Gilberto. El Neoliberalismo en la Constitucin Colombiana. Medelln: Universidad autnoma Latinoamericana, 1992. p.20. SALAS FALCON, Fernando. Los Fundamentos Econmicos del Neoliberalismo. En:Ciencia Poltica, No. 8. Bogot: Ed. Tierra Firme, 1987. pp.137-150.
[73]
[72]
Para los tericos de la Escuela Clsica el dinero es causa casi exclusiva del la que comportamiento de la que del nivel de precios de y
desarrollaban vertical, lo
curva
oferta
agregada sea el
manera
indicaba
cualquiera
nivel de
precios, se ofrecer la misma cantidad de bienes, dado que se parta dispone del de supuesto ms de pleno con empleo, el cual es decir que no se la
trabajo
poder
aumentar
produccin.
Tales teoras funcionaron hasta que la depresin de 1.930 puso al sector privado en tela de juicio, ya que haba defraudado al pblico, que haba depositado la confianza en tal sector, con especulaciones tendenciosas que demostraron que el sistema econmico no poda con ms y que llevaron a la quiebra total del mismo y al desempleo masivo.
Surgen tomando
de
aquella
coyuntura un
teoras mundo de
como alto
las
de
Keynes, que
como
referencia
desempleo,
desarrolla la teora del consumo cuyo fin primordial era el que se absorbiera esa masa ingente de desempleados. trminos de Juan Camilo Restrepo: En los
"...la teora del consumo, segn la cual toda economa tiende a consumir una proporcin constante del ingreso que percibe. Esto se conoce como la propensin media a
consumir. Ahora bien: en una situacin de recesin en donde los inversionistas no encuentran oportunidades
suficientemente atractivas de inversin, prefieren ahorrar, y como la inversin se ve as paralizada porque el ahorro no llega fluidamente a financiar la inversin, se requiere que haya un factor que rompa ese crculo vicioso. Ese
factor es el gasto pblico. El gasto pblico se irriga dentro de la comunidad, la cual lo destina aproximadamente en unas tres cuartas partes a consumir y en una cuarta parte a ahorrar. La propensin media a consumir, o sea el porcentaje de cada unidad de ingreso adicional que se
dedica al consumo es entre el 70 y 80%.
Estos consumos se
traducen en mayores pedidos a los productores, los cuales ven disminuidos sus inventarios y se ven as estimulados para reponerlos, y si el nivel de gasto pblico se mantiene durante un tiempo se generar (va aumento en los consumos) una induccin a los ensanches industriales, con lo cual se comenzar a reincorporar la masa de desocupados"[74].
Durante
la
mayor
parte
del
siglo
se
ha del lo
implementado Estado, que en
un las un
intervencionismo economas de los
exagerado pases
por
parte
occidentales,
ocasion
fenmeno llamado "Estanflacin", que es una economa estancada y una elevada inflacin.
RESTREPO, Juan Camilo. Hacienda Pblica. Universidad Externado de Colombia, 1994. p.42.
[74]
Bogot:
2.1.2
Modelo Neoliberal
Tngase
presente
que
las
frmulas
keynesianas
que
fueron
planteadas para un mundo en crisis, siguieron aplicndose para pocas normales o incluso de auge econmico, por ello su
descontextualizacin hizo que el sistema entrara en un nuevo ciclo inflacionario, lo que gener el rompimiento del sistema y por ello actualmente y desde la dcada del setenta han ido tomando vigencia argumentos en torno al Neoliberalismo, cuyos postulados fundamentales son, segn Fernando Salas Falcn[75], los siguientes:
Se
analizan
las
decisiones
de
los
sujetos
econmicos
individuales, las condiciones y los precios del mercado para una sola categora de bienes, la produccin de una sola empresa, es decir, el enfoque es microeconmico.
El
mercado
es los
competitivo, productos ningn son
hay
muchos
compradores y los tiene
vendedores, uniformes;
homogneos
precios poder
adems
sujeto
econmico
suficiente para influir perceptiblemente en los precios del mercado.
La demanda se constituye en la fuerza predominante en la determinacin del precio.

[75]
SALAS FALCON. Op. Cit. p.139.
El enfoque es hedonista, pues se supone que las fuerzas dominantes entre los hombres son la maximizacin del placer y la minimizacin del dolor.
Adems plantean ciertas recomendaciones en torno a la poltica econmica:
Que
la
economa
se
autorregule
por
la
ayuda
de
los
individuos en la bsqueda de sus propios intereses (fomento a la competencia).
Se aboga por minimizar la interferencia del Estado y del Gobierno en el mercado.
Se deben obstaculizar las injerencias de los particulares en el mercado, la tales formacin como de el acaparamiento, la
especulacin,
monopolios,
oligopolios,
carteles y la de los sindicatos cuando est orientada a fijar compulsivamente el precio del factor trabajo.
No se deben controlar ni regular los precios, dado que ello deriva en contraccin de la oferta y escasez, o en
especulacin, o en mercados negros, o en desempleo, o en inflacin, es decir lo que se logra fundamentalmente es acentuar los problemas.
No se deben brindar beneficios en favor de un sector si se perjudica otro.
Son
contraproducentes dado que
los
subsidios que
otros
beneficios la
sociales,
consideran
para
disminuir
pobreza, debe crearse ms riqueza a distribuir.
No creen necesario mantener un gasto pblico burocrtico y con fines de y "redistribucin", se recurre a la cuando ese gasto es para
deficitario mantenerlo.
exaccin
fiscal
Se oponen a la limitacin de los salarios, por considerar que se deben dejar en libertad de mercado.
Defienden
como
principio
bsico
fundamental
de
la
libertad poltica la libertad econmica.
Los monetaristas de la Escuela de Chicago plantean, as mismo, que si los medios de pago en poder de la comunidad son
abundantes y crecen ms rpido que la disponibilidad de bienes y servicios, los precios tienden a subir y ello genera la inflacin. Para contenerla debe restringirse el volumen de
los medios de pago; pero la restriccin de la liquidez contrae la demanda y por lo tanto la oferta, generando recesin
econmica y desempleo.
2.1.3
CRITICA AL MODELO NEOLIBERAL
Con la poltica econmica Neoliberal se pretende que el Estado de va libre a la competencia internacional, lo que en otros trminos hace que implcitamente los pases en va de
desarrollo, que no estn en condiciones de competir, queden a merced de pases desarrollados. Es as que se pregona la
liberalizacin de importaciones, que propicia el dumping y el contrabando, argumentndose que la industria es ineficiente y por ello debe someterse a la dura prueba de la competencia internacional, sin evaluarse los criterios de beneficio social que en trminos reales puedan ser inherentes a la
industrializacin.
La exigencia de dejar desprotegidos a los industriales de pases subdesarrollados, viene de organismos internacionales tales como el F.M.I., el B.M. y el B.I.D.; en tanto que en los Estados Unidos las industrias automotriz y textilera, entre otras, fuertes. vienen siendo protegidas con medidas arancelarias
Por ahora es muy apresurado establecer que este modelo sea ineficaz para las necesidades del mundo actual, por ello en la medida en que se ajuste como mecanismo estructural que le haga frente a las crisis que se avecinan, y se convierta adems en
parmetro
hacia
el
desarrollo
econmico
social,
siempre
teniendo presente que demasiada libertad puede ser generadora de crisis como las ocasionadas en la dcada del treinta, se tendr que asumir el reto.
2.2
INTERVENCIONISMO DE ESTADO
2.2.1
MODELO INTERVENCIONISTA
Podramos plantear que el intervencionismo de Estado tal y como se comenz a implementar en pases como Inglaterra,
Estados Unidos y Francia, a raz de la crisis capitalista de 1.930, tiene como exponentes principales a Len Duguit, en los aspectos polticos, y a John Maynard Keynes en lo que
concierne a los aspectos econmicos.
Len
Duguit
enfatizaba
que
los
servicios
pblicos
fundamentales en los cuales el Estado debe tener pleno control para alcanzar el bienestar social, son tres: el de Polica, el de Justicia y el de que tales Defensa exterior[76]. Adems introdujo demuestran como la la necesidad del del inters
planteamientos intervencionismo,
"Subordinacin
LONDOO HOYOS, Fernando. La Omnipresencia Creciente del Estado. En: Ciencia Poltica, No. 9. Bogot: Ed. Tierra Firme, 1.987. pp.73-96.
[76]
particular al inters general" y la "Funcin social de la propiedad"[77].
Para Keynes lo que fundamenta el desarrollo y por ende el bienestar social, es el equilibrio econmico que se consigue eliminando el desempleo y haciendo una distribucin equitativa de la riqueza.
Pero antes de la crisis de 1.930 ya se tenan antecedentes de situaciones donde el Estado intervena y que segn Germn Ramrez Garca[78] se di en dos momentos:
"En
un
primer
momento,
el
Estado
asume
la
tarea
de
intervenir autoritariamente en el campo de las relaciones de trabajo con el fin de hacer frente a las desastrosas consecuencias que para la clase obrera haba tenido la industrializacin, hacinamiento urbano. la libertad contractual y el
Una segunda fase se abre con la
intervencin generalizada del Estado en el funcionamiento de la economa, que tiene su punto de partida con la movilizacin de recursos exigida por la Primera Guerra Mundial, pero que persiste una vez finalizado el
[77] [78]
VASQUEZ RAMIREZ. Op. Cit. p.23.
RAMIREZ GARCIA, Germn. El Ocaso del Estado de Bienestar. En: Ciencia Poltica, No. 11. Bogot: Ed. Tierra Firme, 1.988. pp.97-104.
conflicto, de la manera de hacer frente a la inestabilidad monetaria de los aos veinte".
En la Segunda Guerra Mundial los pases de rgimen totalitario tuvieron grandes xitos en materia econmica gracias a la gran planificacin que desarrollaron para enfrentar el de las tal
acontecimiento blico. los aos treinta,
Lo anterior, unido a los hechos los argumentos para que
fortaleca
sociedades
occidentales
emprendieran
decididamente
accionar, entendiendo que ello no era respuesta a situaciones coyunturales, sino de tipo estructural.
Cabe anotar que la depresin de 1.930 deshizo la confianza del pblico en la empresa privada, lo que presenta al Estado como una posible garanta de alcanzar el bienestar social, dado que se ve al Gobierno como un potencial benefactor, ms que un simple rbitro o polica.
La ideologa socialista que dominaba el mundo de las ideas en las Universidades, por las desigualdades econmicas que hacan a los ms dbiles presa de los ms fuertes, generaba una gran antagonismo social que slo se reducira con profundas
reformas que dieran al traste con el liberalismo radical de Adam Smith.
Es as que hizo escuela la idea de que slo a travs de la intervencin del Estado se conjuran las crisis cclicas y se garantiza el equilibrio y buen funcionamiento del conjunto del sistema.
Keynes, segn Juan Camilo Restrepo[79], planteaba que el gasto pblico que tiene un mayor factor de multiplicador es aquel que llega a sectores con una alta propensin a consumir, los cuales, al recibir el ingreso, y en virtud del efecto
multiplicador, acrecientan la demanda agregada de la economa y por lo tanto incrementan el volumen de la renta. Pero:
"...Keynes no propuso desbocar las fuerzas inflacionarias para financiar el gasto pblico. Propuso que el Gobierno, mediante operaciones de crdito, adquiera una porcin del ahorro que el sector privado no se decida a invertir, para que ese ahorro, a travs del Gobierno, saliera a irrigar la economa y a transformarse en consumo de
receptores de los gastos oficiales".
Keynes propuso como frmula para lograr el pleno empleo, lo siguiente:
[79]
RESTREPO. Op. Cit. p.45.
Imposicin progresiva para elevar la propensin al consumo de la comunidad.
Inversin pblica e intervencin pblica de la inversin privada para neutralizar el bajo rendimiento del capital.
Autoridad monetaria fuerte que regule la oferta monetaria y controle el tipo de inters.
Adems
planteaba
que
los
precios
no
jugaban
un
papel
importante en el anlisis a corto plazo del ciclo econmico y desarrollaba horizontal, la lo curva que de la oferta las agregada empresas de manera la (El
indicaba
que
ofrecen
cantidad de bienes que se demanden al precio existente.
modelo parte del supuesto de que, como hay desempleo, las empresas pueden obtener todo el trabajo que deseen al salario corriente; por ello los costos de los medios de produccin no varan cuando varan sus niveles de produccin).
2.2.2
CRITICA AL MODELO INTERVENCIONISTA
Segn el concepto hegeliano de la poltica, el Estado es la encarnacin suprema de la idea en materia social; y como la idea es la ltima perfeccin del ser, el Estado es Dios sobre la tierra. Esta es la explicacin de la hipertrofia estatal
que fue la base del Fascismo, del Nazismo y del Comunismo, y
que tiene como elemento esencial la voluntad de hacerlo todo en el Estado, dentro del Estado.
La
liberalidad
interpretativa
permiti
los
polticos
entender, a partir de la tesis de Len Duguit, por servicio pblico todo lo que tienda a satisfacer necesidades colectivas de una manera estable.
Segn Fernando Londoo Hoyos[80], "Administrar es el arte de cambiar a tiempo, de de evolucionar en ms rpidamente y que las Las
necesidades, empresas del
competir Estado
ingenio
eficacia..." por una
estn
protegidas
coraza
burocrtica que las hace ineficientes y que cuando muestran en sus balances utilidades, no lo son por ser productivas, sino por ser monoplicas o por registrar como ingresos actos
elementales de exaccin.
El intervencionismo hace del Estado el mayor empleador. ello requiere de grandes ingresos, que satisfagan la
Para sed
burocrtica, obtenidos fundamentalmente de la carga impositiva que irnicamente afecta ms a los sectores ms desprotegidos de la poblacin, dado que la mayor parte de los impuestos son de los llamados indirectos, que gravan ciertas operaciones econmicas sin consideracin a la persona que la efecta.
[80]
LONDOO HOYOS. Op. Cit. p.81.
Friedman[81] intervencin legislacin,
plantea estatal, es
que:
"...el
efecto bajo y,
benfico la por forma
de de
la una as,
especialmente inmediato
directo,
decirlo
visible, mientras que sus efectos negativos son graduales e indirectos, y se ocultan de la vista ... pocos advierten que el Estado ayuda a matar la auto-ayuda". que un Gobierno limitado y el se no Adems hace alusin a la corrupcin se hace por de poco el
incentiva
funcionarios atractivo
pblicos
servicio interesan
pblico sobre
para
quienes
todo
enriquecimiento personal.
El modelo keynesiano o intervencionista ha sido el artfice directo de la "estanflacin", que es un fenmeno donde
estancamiento e inflacin se hacen presentes.
Germn Ramrez Garca[82] seala otras consecuencias que el advenimiento del Estado social ha entraado en el
funcionamiento de la institucin estatal:
FRIEDMAN, Milton y FRIEDMAN, Rose. Tres Etapas Bsicas del Pensamiento Occidental. En:Ciencia Poltica, No. 17. Bogot: Ed. Tierra Firme, 1989. pp.11-24.
[82]
[81]
RAMIREZ GARCIA. Op. Cit. p.101.
Impulsa
el y
imparable rganos
proceso estatales,
de
crecimiento
de de
las las
estructuras
principalmente
administrativas y, dentro de stas, de las encargadas de la direccin y control de la economa y el sistema de
prestaciones sociales.
Un crecimiento que ha aumentado en
forma exponencial el gasto pblico.
Se concentra gran poder en el ejecutivo, dada la creciente tecnificacin y la rapidez de las decisiones pblicas que agudizaron ese liderazgo.
Los problemas sociales fueron asumidos como problemas de redistribucin.
Se politiz la economa y se mercantiliz la poltica.
Se gener una gran expansin de derechos sociales.
La
poltica
social
se
va
resquebrajando,
dado
que
est
supeditada a la poltica econmica que est condicionada por la situacin del recurrente dficit fiscal. Adems la
burocracia en s se convierte en un lmite a la eficacia del Estado de bienestar en la medida en que se erige como una estructura de poder que obra en funcin exclusiva de sus
propios intereses, y no en la concrecin de ese ideal de servicio que debe inspirar su actuacin.
Cabe anotar adems, como juiciosamente lo hace Juan Camilo Restrepo, que las teoras keynesianas se formularon para
pocas de depresin grave de la economa, como la que se vivi en los aos treinta en del todo el mundo y que por ello la como generador de la demanda
presencia
activa
Estado
agregada nacional se justificaba en un momento de depresin cuando el sector privado atesoraba ahorros que no inverta.
Pero es obvio que cuando la tendencia es contraria, es decir que el sector privado invierte notoriamente, el Estado no debe seguir creciendo los niveles de gasto pblico a tasas
superiores a la inflacin, por cuanto se termina llegando a situaciones en donde no es fcil financiar los faltantes
presupuestales y slo se estimulan fuerzas inflacionarias.
TERCERA PARTE: DESARROLLO HISTORICO DE LAS POLITICAS ECONOMICAS COLOMBIANAS
"La
poltica
econmica con los
debe tiempos
estar
en
concordancia
modernos
evitando controlar lo incontrolable pero enviando seales claras, confiables y
estables a los agentes econmicos." Vicepresidencia Tcnica de Camacol.
Inicialmente examinaremos la conformacin de las decisiones que se tomaron por parte del sector pblico en este siglo, y la forma en que fueron realizadas y controladas, ocupndonos de aspectos fundamentales como el la suministro de bienes la
colectivos
(infraestructura),
redistribucin,
estabilidad y el desarrollo econmico.
El anlisis no solo tendr en cuenta el aspecto cuantitativo, o sea respecto a la demanda de bienes colectivos y su
crecimiento por el desarrollo tecnolgico y Urbanstico, sino que se ocupar del aspecto cualitativo frente a la
redistribucin de estos bienes, que tienen que ver con la
pretensin de ofrecer o al menos acercar a la igualdad de oportunidades de que deben gozar los miembros de la sociedad para participar del crecimiento econmico; veamos por ejemplo cuando el estado gasta ms en salud y educacin bsica
primaria, en el fondo lo que esta haciendo es restablecer la igualdad de oportunidades entre quienes nacen rodeados de todo tipo de privilegios y quienes carecen de ellos.
Posteriormente observaremos la orientacin del Gasto Pblico en la ltima dcada, intentando advertir si ha sido un
instrumento eficaz de la redistribucin, o si antes por el contrario se le ha dado una mala orientacin estimulando la mala distribucin de la economa, como cuando se orienta a obras suntuosas en que vez solo de benefician encaminarse a a las las clases clases mas ms
privilegiadas,
desvalidas y cubrir sus principales necesidades.
3.1
LA HACIENDA PUBLICA COLOMBIANA DURANTE EL SIGLO XX
partir
de
un
breve
anlisis entender
de los
la
Hacienda
Pblica se
en
Colombia,
intentaremos
procesos
que
estn
gestando actualmente.
3.1.1
EL COMIENZO DE SIGLO (1900 A 1920)
El inicio del siglo XX se abre en Colombia con una cruenta y larga conflagracin civil como fue la guerra de los mil das, sta produce efectos devastadores para la economa, vindose afectado principalmente el sector cafetero, puesto que las regiones cafeteras se convirtieron en escenario central de las actividades blicas, lo que consecuentemente ocasion el
abandono de los campos, afectando la organizacin misma de las haciendas, la cual se centraba sobre la fuerza de trabajo. A
ello se suma el descenso del precio del caf a la mitad de lo que haba sido durante los primeros cinco aos de la dcada, convirtindose la produccin de caf en algo secundario.
Al trmino de la guerra, el pas qued en ruinas, con una economa cafetera agobiada por la crisis externa como por el propio conflicto blico, con un sistema de transporte de por si precario, de que desvertebrado manufacturas las casi por completo, logrado las escasas lo
fabricas mismo
que
haban
prosperar,
industrias
textiles,
prcticamente
desaparecieron o quedaron semiparalizadas.
La reconstruccin econmica y poltica del pas no era fcil. La gran meta de la reconstruccin estuvo a cargo de Rafael Reyes, quien adopt una poltica econmica sustentada sobre la centralizacin fiscal, el proteccionismo y el impulso estatal a las actividades empresariales, al tiempo que mejoraba el sistema de transporte construyendo ms de 250 kilmetros de
ferrocarriles, ampli la red de carreteras y se emprendieron obras para mejorar la navegacin por el Magdalena, se estimul la agricultura de exportacin, no solo de caf, sino de otros productos como el azcar y el banano.
El proteccionismo se manifestaba con el aumento de aranceles, conjuntamente particulares con para la numerosas importacin exenciones de generales y y
maquinaria
materias
primas; se concedieron subvenciones a las exportaciones de caf, tabaco y caucho de plantacin, as como a los productos de algodn, dndose una transformacin muy notable a la
agricultura con la diversificacin de cultivos.
Esta intencin del gobierno de Reyes, parece haber sido mas Fiscalista que proteccionista, ya que el dficit fiscal era realmente alto en 1905, y se pretenda con el recargo aduanero sufragar ms de una tercera parte de aquel.
Las
exenciones
crearon,
segn
Ospina
Vsquez,
un
manejo
diferencial de la aduana que complic los procesos e hizo inoperantes las leyes, as que fueron derogadas en 1908,
disminuyendo
en
gran
medida
la
proteccin
vigente
durante
estos tres aos[83].
Segn
Jess
Antonio
Bejarano,
"el
hecho
decisivo
de
las
primeras dcadas del siglo XX fue la expansin de la economa cafetera, sustentada no en el sistema de haciendas, sobre la cual se haba desarrollado la produccin del grano en los Santanderes, Cundinamarca y en algunas zonas de Antioquia en las ltimas dcadas del siglo XIX, sino en la pequea
produccin parcelaria del pas"[84], expansin que no solo cre una sociedad econmica y poltica ms estable, sino que
contribuy a sentar las bases del crecimiento econmico.
Esta incidi en la estabilidad poltica del pas, ya que los grupos interesados en la expansin del grano fueron de
naturaleza bipartidista, puesto que Santander y Cundinamarca eran departamentos Liberales y Antioquia los cuales y Caldas, los
predominantemente
Conservadores,
eran
principales productores del grano.
"Igualmente a partir de 1890 se inici en el pas un lento proceso de industrializacin que, a diferencia de las fallidas
[83]
experiencias
del
siglo
XIX,
culminan
en
una
OSPINA VASQUEZ, Luis. Industria y Proteccin. Medelln: Ed. Oveja Negra, 1974. p.147. OCAMPO, Jos Antonio. Historia Econmica de Colombia. Bogot: Ed. TM Editores-Fedesarrollo, 1994. 177p.
[84]
transformacin apreciable de la sociedad Colombiana, ya que a finales del siglo se hizo factible establecer en el pas
talleres mecanizados que emplearon trabajadores asalariados, importaron ingenieros y tcnicos o permitieron su formacin en la experiencia productiva misma, adems exista un medio
poltico que incentivaba la acumulacin de capital"[85]
Este proceso avanzara primordialmente sobre el sector textil y sobre las manufacturas de la regin antioquea. Habra que destacar dos hechos en la industrializacin Colombiana de los primeros decenios. insinuaba la Por una parte, desde aquellos aos se regional en la produccin de
especializacin
ciertos bienes: textiles y cigarrillos en Medelln; Cerveza y cemento en Bogot y procesamiento de azcar en el Valle del Cauca, ramas que hasta la dcada del cuarenta constituiran el grueso de la produccin industrial Colombiana, conservando y an profundizando aquel perfil de industrializacin.
Por otra parte, a diferencia de los intentos iniciales de industrializacin industrias del en siglo las XIX, la mayor dcadas parte del de siglo las XX
montadas
primeras
KALMANOVITZ, Salomn. Economa y Nacin: Una Breve Historia de Colombia. Bogot: Ed. Siglo veintiuno editores, 1988. p.235.
[85]
lograron
subsistir,
convirtindose
algunas
de
ellas,
aos
despus, en las principales empresas del respectivo sector[86].
Este proceso de asentamiento de la industria en Colombia fue largo y penoso; todava en 1910 era algo arriesgado que un empresario invirtiera en una industria su capital, trado del exterior o acumulado en el comercio, el caf y la agricultura, aunque los riesgos haban disminuido considerablemente desde el final de la guerra de los mil das.
Supone el maestro Ospina Vsquez que sin proteccin no hubiera existido industria y por lo tanto este elemento defini el proceso, a lo que se contrapone el profesor Salomn
Kalmanovitz, manifestando que existan demasiados componentes de base en la formacin social Colombiana como para que el trabajo fuera organizado cada vez mejor por capitales armados de maquinaria, estandarizacin de procesos y lneas de
produccin y no tan slo en la industria, sino tambin en los servicios, el transporte, la agricultura y la Minera, es decir, en todas las actividades de esta colectividad humana[87].
3.1.2
LA ECONOMIA ENTRE 1921 Y 1945
[86] [87]
OCAMPO. Op. Cit. pp.187-188. KALMANOVITZ. Op. Cit. p.241.
La
economa
que
tan
lentamente
haba
progresado
en
las
primeras dcadas del siglo, experiment un crecimiento rpido, el cual "... se vi impulsado por un sector externo, que por la va de las exportaciones, sobre todo de caf, y por la del endeudamiento, permiti superar las limitaciones estructurales que caracterizaban la economa colombiana en los decenios
anteriores, este crecimiento del pas se debe igualmente a las divisas provenientes del Gasto de la indemnizacin a la de Panam, capacidad a la
expansin
Pblico,
mayor
para
importar y al crecimiento de la demanda interna derivada de los mayores ingresos cafeteros. Ello, por supuesto, habra de
reflejarse en la actividad de la industria, los transportes y la agricultura"[88].
El
endeudamiento
del
pas
entre
1923
1928
present
un
incremento del 743%, el cual no solo abarc el sector nacional del Gobierno, sino fundamentalmente los Departamentos y los municipios, as como el sistema Bancario, llegndose a lmites desbordantes sin pensar en sus efectos a largo plazo.
Debido al aumento de flujos de capital, era entendible que se diera a corto plazo una notable mejora en la situacin
financiera del pas, lo que se reparara en el aumento del Gasto Pblico, orientndose hacia las obras pblicas, el
transporte interno (el cual haba sido la principal limitacin

[88]
OCAMPO. Op. Cit. p.195.
de la economa Nacional), la construccin de viviendas urbanas y la actividad comercial. cont con un las fondo Adems, por primera vez el pas de divisas que le permiti y bienes
apreciable de
ampliar
importaciones
maquinaria,
equipos
intermedios con los cuales la industria poda expandir su capacidad para atender la creciente demanda interna.
3.1.2.1
LA MISION KEMMERER Y SUS PROPUESTAS
En 1923 el gobierno Colombiano contrato una misin financiera norteamericana para que estudiara e hiciera propuestas en
materias monetaria, bancaria y fiscal. Edwin W. Kemmerer fu el director de la misin.
Kemmerer era un especialista en teora monetaria, banca y finanzas pblicas. La misin propuso la creacin de un banco
central de emisin y redescuento bajo el modelo del Federal Reserve Sistem de Estados Unidos. Tambin aconsej cmo se
deba operar bajo el patrn oro y propuso una legislacin bancaria general y la creacin de una Superintendencia
Bancaria, copiada del sistema aplicado en Nueva York.
En materias fiscales, propuso una ley orgnica de presupuesto, nuevos procedimientos para recaudar y administrar las rentas
del gobierno, un sistema fiscal contable y polticas sobre emprstitos y obras pblicas[89].
A partir de dicha misin se da el reordenamiento del sistema monetario con la creacin del Banco de la y Banco Repblica, crediticia Agrcola
proporcionndose estable; un ao
una mas
organizacin tarde, se
monetaria crea el
Hipotecario, el cual permite disponer de algunos recursos para el sector agrario, dado que no haba sido beneficiado
directamente con el auge de las inversiones pblicas, y se traz entonces una poltica encaminada al desarrollo tcnico de la agricultura, suministrndose maquinaria, semillas
mejoradas e insumos; pero no se puede desconocer que ste sector se favoreci indirectamente de las inversiones
pblicas, puesto que al existir unas mejores condiciones de transporte interno, se presentaba una merma en los fletes de transporte.
3.1.2.2
LA SEGUNDA GUERRA MUNDIAL Y SUS EFECTOS EN LA ECONOMIA COLOMBIANA
VALENCIA RESTREPO, Jorge. La misin Kemmerer y los intereses financieros britnicos en Colombia durante la dcada de 1920. En: Lecturas de Economa, No 24. Medelln: Universidad de Antioquia, 1987. 20p.
[89]
partir
de
1929
se
presentan
dos
grandes
crisis
internacionales: la gran depresin de 1929 y la segunda guerra mundial, estas aceleran el surgimiento del intervencionismo estatal, de la industria manufacturera y de nuevas fuerzas sociales, procesos que realmente ya estaban en marcha.
Pero no solo se dio el aceleramiento de estos procesos, sino que esta crisis caus una rebaja en los precios del caf, as como una interrupcin de los flujos de capital que se haban adquirido mediante el mecanismo de emisin de bonos que se vendan en la Bolsa de New York (endeudamiento), los cuales, como comentamos anteriormente, haban impulsado en el pas una gran cantidad de obras pblicas.
Ante la interrupcin de esta fuente de recursos, los Gobiernos de Abada Mndez y Olaya Herrera, intentaron suplirlos por conducto de la Banca privada y prstamos a corto plazo con la Banca Norteamericana, brindando a cambio una poltica de
apertura a las inversiones petroleras de sus compaas[90].
An en medio de la peor crisis internacional se present un crecimiento de las exportaciones reales, todo por el
incremento de las exportaciones de caf y el dinamismo del sector aurfero manifestado entre 1925 y 1935, crecimiento que solo se extendera hasta sa poca, comenzando la disminucin
[90]
OCAMPO. Op. Cit. p.212.
de los precios del grano (caf) debido a la sobreproduccin del Brasil, lo que lleva al inicio de una gran crisis.
La magnitud de sta crisis llev a Estados Unidos a propiciar el Acuerdo interamericano de caf, que se firm en noviembre de 1940, establecindose un sistema de cuotas para los pases exportadores, garantizado por la participacin del principal pas consumidor como parte integral del de convenio; precios es del as como lo se obtuvo no la fue
estabilizacin
los
caf,
cual
suficiente para superar la crisis, ya que aun continuaba la guerra[91].
3.1.2.3
EL SURGIMIENTO DEL INTERVENCIONISMO ESTATAL
Sera impensable asentir que el intervencionismo estatal brot de un momento a otro, puesto que este proceso se remonta desde la poca de la colonia, pero es necesario advertir que los aos treinta fueron inmensamente prolijos en nuevas formas de intervencin, como respuesta a acontecimientos especficos, ms que a un plan preconcebido del gobierno, al tiempo que se desarrollaba una nueva concepcin del Estado como regulador de la vida econmica y social, "la cual no surgi como aplicacin de teoras econmicas abstractas, algunas de las cuales (el
[91]
Ibid. pp.215-216.
Keynesianismo) adoptaron
eran de
desconocidas las
en
el que
momento ms
en
que se
se le
muchas
polticas
tarde
atribuyeron"[92].
Dentro de algunas peculiaridades del intervencionismo estatal Colombiano que se pronunciaron en el perodo que analizamos, tenemos una activa intervencin en el sector externo y el mercado crediticio, combinada con un gran conservatismo en el manejo monetario y Fiscal, as como un control directo sobre las importaciones y se desarroll un mecanismo de crdito a largo plazo para la vivienda, la agricultura y la industria.
3.1.2.4
DESARROLLO ECONOMICO
Si comparamos el desarrollo econmico en este perodo con el de 1900 a 1920, podramos decir que el crecimiento de sta poca fue relativamente lento, pero obviamente debemos
reconocer que fue un lapso afectado por factores externos como la gran depresin y la segunda guerra mundial.
3.1.3
LA ECONOMIA ENTRE 1945 Y 1986 (EL DESARROLLO CAPITALISTA)
La actividad econmica de este perodo se caracteriz por grandes cambios como la fuerte reduccin de la participacin
[92]
Ibid. p.218
del sector agropecuario en la economa, toda vez que de 1945 a 1949 dicho sector representaba mas del 40% de la actividad econmica del pas, disminuyndose a menos del 23% a comienzos de los aos ochenta, dando lugar a nuevas actividades como la industria manufacturera, el sector financiero, transporte,
comunicaciones y servicios pblicos modernos, permitiendo la acumulacin de capital privado y social mas importante de la historia del pas, el cual vemos reflejado en la actualidad en los grandes grupos econmicos.
A su vez se di un aumento en los niveles de educacin y las capacidades tcnicas de la fuerza de trabajo, que algunas escuelas econmicas identifican como un "capital humano", y al presentarse un cambio en la composicin de la actividad
econmica as mismo se dio un cambio en la estructura del empleo.
3.1.3.1
CARACTERISTICAS DEL SECTOR EXTERNO
Respecto
al
sector Como
externo
este
disminuy
de
manera las
sistemtica.
observamos
anteriormente,
exportaciones, especialmente de caf, haban sido el eje del desarrollo nacional entre 1910 y 1929.
En
la
dcada
del
treinta,
el
continuo
crecimiento
de
las
cantidades de caf remitidas al exterior y la produccin de oro haba permitido mantener un sector relativamente dinmico,
posteriormente se perdi participacin en el mercado mundial del grano, quizs por que se trataba de un mercado que todava no estaba regulado por pactos internacionales y, solo en la segunda mitad de la dcada del setenta se inici una nueva fase de crecimiento rpido de la produccin, que permiti al pas aumentar su participacin en el comercio mundial del grano.
Como podemos apreciar, nuestro sector externo hasta esa poca haba experimentado una lenta diversificacin, quizs por la escasa prelacin que se le tena a este objetivo de poltica econmica, crendose unos fenmenos en la demanda interna
debido a las fluctuaciones del precio externo del caf, ya que un aumento de los precios, genera una mayor capacidad de
compra interna de los cafeteros, que a su vez se multiplica internamente por los mayores ingresos del gobierno y de
aquellos sectores que venden sus artculos a los productores del grano; y una baja en los precios externos del caf se refleja en sentido descendente sobre la demanda interna.
3.1.3.2
EL DESARROLLO INDUSTRIAL
Entre
1945
1974,
la
industrializacin
fue el centro de
atencin de la poltica econmica.
Entre 1974 y 1983, por el
contrario, la industria experimento una crisis creciente y a partir de 1984 se inici una nueva fase de crecimiento
industrial.
Debemos destacar en este perodo la estrategia de desarrollo, mediante la canalizacin de mayores recursos de crdito hacia la industria, las inversiones directas del estado en este sector y el creciente proteccionismo.
Las
primeras
se
concentraron
especialmente
en
la
Reforma
Financiera de 1951, que otorg amplios poderes al Banco de la Repblica concedido para por intervenir las en la asignacin Las del crdito
entidades
financieras.
inversiones
directas se canalizaron por medio del instituto de fomento industrial, creado en 1940 para fomentar nuevas empresas en industrias bsicas y en el frente proteccionista, el elemento mas destacado fue la reforma arancelaria de 1950 que consagr un sistema mixto de aranceles especficos y ad valorem, que elev significativamente los niveles de proteccin y adopt una nomenclatura arancelaria moderna[93].
El contenido de la poltica de proteccin adquiri un nuevo carcter al firmarse el acuerdo de Cartagena en 1969, que dio nacimiento al Pacto Andino, cuya idea central era la de
ampliar el mercado, permitindose superar la limitacin que representaban los estrechos mercados nacionales para el
desarrollo de nuevas industrias.
[93]
Ibid. p.261
3.2
CONFIGURACION DEL GASTO PUBLICO EN LA ULTIMA DECADA
El
concepto
de
Gasto
Pblico
ha
ido
tomando
especial
importancia, no solo porque ahora hay mas conciencia de su trascendencia econmica, sino por que se ha visto que el Gasto Pblico no desarrolla un papel neutro dentro de la actividad econmica, as como se ha constatado que ha menudo los
problemas fiscales no son tanto asunto de carencia de recursos sino de ineficiencia en la asignacin de los mismos; de hecho es un factor de tremenda importancia dentro del manejo de la economa y que por lo tanto el ideal del manejo hacendstico no es reducir el Gasto Pblico al mnimo posible, dentro de una supuesta neutralidad, sino el de manejar ste de acuerdo con la coyuntura y el nfasis econmico que en cada momento quiera drsele a este poderoso instrumento de direccin
econmica.
El Estado actual, inclusive por mandato constitucional, debe asumir un volumen creciente de servicios pblicos; hoy en da el campo de accin del estado es mucho ms amplio: es
responsable de la promocin del empleo; es responsable de la educacin obligatoria hasta ciertos niveles; es responsable de la promocin industrial; es responsable en buena parte de la seguridad social que constituye en las sociedades modernas uno de los puntos mas delicados y cruciales en el proceso del
gasto
pblico;
es
responsable
del
manejo
de
las
comunicaciones, etc.
Es lgico que no es lo mismo desde el punto de vista econmico el gasto pblico en No inversin, es lo que el el gasto gasto pblico pblico en en
funcionamiento.
mismo
adquisicin de armas que el gasto pblico en la construccin de puertos o de carreteras. Y no es lo mismo, obviamente,
como factor redistributivo, el gasto pblico en educacin o en salud que el gasto pblico meramente burocrtico. Por eso la
calidad del gasto pblico y la composicin del mismo se ha convertido en uno de los puntos centrales en el anlisis de la Hacienda pblica moderna[94], y obviamente de los puntos que debemos abordar en este trabajo.
3.2.1
POLITICAS ECONOMICAS DE LA ADMINISTRACION BETANCUR
Durante el perodo 1980-1988 el Gasto Social en Colombia como porcentaje excepto en del el PIB ao fluctu 1984 en general, entre el 7 y 8%,
donde
dicha proporcin
alcanz un
mximo del 9.4%[95] aunque

[94]
Tenindose al descomponer dicho gasto, que el de mayor participacin es el
fluctuante,
RESTREPO, Juan Camilo. Hacienda Pblica. Bogot: Universidad Externado de Colombia, 1994. 2Ed. pp.33-51.
[95]
COYUNTURA SOCIAL, N 1. Diciembre de 1990.
correspondiente a Seguridad Social, siguindole, en su orden, educacin, salud y vivienda, varando segn el comportamiento de la economa en su conjunto.
Desde el inicio del Gobierno del Dr. Belisario Betancur, segn los analistas, resultaba claro que se presentaran dos
problemas, el abrupto debilitamiento del sector externo y la recesin. El primero de ellos se podra explicar por fenmenos externos como la baja de los precios del caf, la recesin econmica internacional y, al parecer, cambios sustanciales en los mercados ilegales de de estupefacientes, los ingresos por provocaron una
reduccin
sustancial
exportaciones
colombianas, sumndose a ello, el aumento de las importaciones debido a un relajamiento de los controles aduaneros y a la poltica de compras oficiales.
En cuanto al segundo problema, la recesin, desde 1979 se observaba un desaceleramiento en el ritmo de crecimiento
econmico, lo que condujo al estancamiento y al receso de varios de los la sectores reduccin productivos, en la teniendo como por causa sus
principal productos.
demanda
efectiva
Estos podran pensarse como los problemas econmicos que tuvo que afrontar durante su gobierno el Doctor Belisario Betancur, pero estos problemas no fueron su prioridad, sino la que se le asign a la reduccin de las tasas de inflacin en sustitucin
del
lugar que
debi ocupar la superacin
de
la situacin
recesiva y del dficit externo. Fuera de todo esto, se tomaron por el gobierno, como centrales en su poltica econmica y social, el de la construccin de vivienda y el de servicios pblicos.
Decidi implementar como programa bandera el de la Vivienda popular, el cual adopt principalmente a travs del sistema de corporaciones de ahorro y vivienda, para lo cual tom medidas que incrementaron notoriamente sus recursos y que las
obligaban a cambiar drsticamente la composicin de su cartera a favor de los programas de vivienda popular, intentando
atacar de esta forma la recesin econmica, ya que si se implementaba un programa agresivo de construccin de vivienda popular, se podra mostrar un crecimiento en el sector de la construccin, pero este crecimiento fue mnimo, por la falta de experiencia en de con la este tipo de programas oficial. adoptar una y la Se notoria esperaba de
disminucin igualmente
construccin formal,
una
manera
poltica
empleo, la cual tambin fue pauprrima.
Podra
decirse
modo
de
conclusin,
que
la
gestin
del
gobierno Betancur en materia econmica, estuvo caracterizada por falta de diagnstico de los problemas, lo que no llev a alcanzar sus metas propuestas.
3.2.2
POLITICAS DE LA ADMINISTRACION BARCO
"LA INSTAURACION DE UN REGIMEN DE ECONOMIA SOCIAL EN COLOMBIA."
En el perodo de 1986-1990, se abre el camino a la ms grande propuesta poltica y econmica que haya tenido lugar en los ltimos 20 aos en el pas: La instauracin de un rgimen de economa social que en Colombia. tienen los Se hace uso de uno de los la
instrumentos
gobiernos
para
mejorar
distribucin de la riqueza y los ingresos, cual es el gasto pblico social.
Colombia, al igual que muchos otros pases en desarrollo, ha venido destinando crecientes recursos pblicos a los distintos programas sociales, con el objeto de mejorar la distribucin del ingreso y de eliminar la pobreza.
El Dr. Virgilio Barco, puso en marcha el rgimen de economa social fundamentada en una nueva concepcin del papel del Estado en la economa, encaminada a una economa social,
definida esta como "una estrategia que busca articular a los agentes dentro de un sistema de relaciones econmicas y
sociales bien especficas, en donde la satisfaccin de las necesidades y demandas de los agentes y la conciliacin de sus intereses tiene lugar en funcin de la bsqueda del mximo social"[96]. En conclusin, lo que se busca con una poltica
[96]
MEDELLIN TORRES, Pedro. Economa Social y pobreza absoluta: redistribucin o crecimiento?. En: Lecturas de
social, es el logro de unos objetivos, como los de lograr una mejor asignacin de los recursos, de la Justicia Econmica y de la iniciativa social respecto de la individual.
La puesta en marcha de esta poltica social, implic el cambio en el aparato estatal, de una manera que se desarrollaran nuevas formas de interaccin y reproduccin social, debindose crear una flexibilizacin tanto en los instrumentos fiscales, como de los canales de participacin en el poltica de y gestin asuntos
administrativa
utilizados
manejo
los
sociales, encontrando su aplicacin principal, en los niveles relacionados con la prestacin de los servicios pblicos.
Al presentarse este cambio en el aparato estatal, no poda esperarse que la accin estatal cubriera como lo haca antes, todos los espacios, sectores e instancias de la vida econmica y social del pas.
Estas polticas sociales, tenan implcitas la intencin de llevar a cabo polticas que buscaran elevar los ndices de crecimiento del producto interno bruto y el empleo, en
resumidas cuentas se buscaba mejorar las condiciones de vida de la poblacin, cumpliendo as una verdadera funcin social.
Economa, No 24. Medelln: Universidad de Antioquia, 1987. 131p.
El
plan de
la
Administracin
Barco,
se
fundament
en
dos
estrategias bsicas:
3.2.2.1
DESARROLLO SOCIAL
Con ello se propona garantizar el acceso de la poblacin a los activos fsicos, sociales y productivos necesarios para su seguridad social, su activa vinculacin a la produccin y el consumo y su participacin en la gestin democrtica de la Nacin.
3.2.2.2
CRECIMIENTO ECONOMICO
Con base en un incremento en la productividad, fundamentado en el apoyo de la produccin nacional, buscaba elevar el empleo y aumentar el ingreso laboral, intentando as la orientacin de la economa hacia las prioridades sociales de desarrollo.
Con estas dos estrategias se persegua la erradicacin de la POBREZA ABSOLUTA, entendida sta como aquella situacin en la que un individuo se encuentra en una condicin lmite: cuando ya no dispone de los medios ms indispensables para subsistir, y sobre todo cuando no se le reconoce al individuo como ser social[97].
[97]
MEDELLIN TORRES. Ob. Cit. p.135.
En el plan del presidente Barco para erradicar la pobreza absoluta, tambin se encontraba una estrategia macroeconmica, en la que los instrumentos de poltica, en especial los de poltica econmica, se orientaron haca la bsqueda del
crecimiento econmico y la distribucin del ingreso, en un contexto donde lo social constitua lo prioritario.
Los sectores ms dinmicos de la economa en este perodo fueron la minera y la agricultura, la industria, la
construccin y el comercio decayeron sus tasas de crecimiento en los ltimos dos aos del perodo presidencial.
En cuanto al empleo y al Gasto social, su anlisis resulta un poco difcil, pues las estadsticas suelen ser incompletas, pero podemos decir que las cifras sobre empleo est entre los xitos de este Gobierno, ya que la tasa anual de desempleo baj de 13.4% en 1986 a 9.7% en 1989, en cuanto al Gasto social debemos decir que a pesar de los esfuerzos del gobierno y de sus programas banderas, el gasto social como proporcin del PIB cay de 7.8% en 1986 a 7.21% en 1988[98].
[98]
ESTRATEGIA ECONOMICA, No. 145. Julio de 1990. p.12.
Una de las herencias mas importantes de la administracin Barco es el hecho de que la discusin del tema econmico ya no se enfoca en el corto plazo, sino en las necesidades del pas en un trmino mas largo, dejando como Herencia para su
sucesor, a largo plazo, el de adelantar el proceso de apertura econmica, el cual no pudo adelantar por sus problemas de corto plazo.
3.2.3
LA ECONOMIA COLOMBIANA DURANTE LA ADMINISTRACION GAVIRIA "LA INTERNACIONALIZACION DE LA ECONOMIA"
Los antecedentes ms inmediatos del programa de apertura del presidente Gaviria se remontan a la administracin Barco. La administracin convulsionado. Justicia, Gaviria recibi en agosto de 1990 un pas
Caracterizado por una crisis profunda de la de marginalidad y un y pobreza absoluta de
ndices
verdaderamente
preocupantes
ambiente
endmico
violencia y de prdida de identidad poltica de las masas, el pas enfrentaba adems una guerra contra las mafias del
narcotrfico, a ello se sum en el aspecto econmico, los elevados niveles de inflacin y el decaimiento de la actividad productiva.
De ah que la nueva administracin se trazara como principales metas el robustecimiento de la democracia, la profundizacin de las polticas de paz y de rehabilitacin nacional y la
apertura e internacionalizacin de la economa de una forma gradual y concertada[99].
Se da una nueva orientacin del modelo de desarrollo, basado en la reconversin industrial, la internacionali-zacin de la economa y la privatizacin. El nuevo plan de desarrollo se propuso desarrollar cuatro reas bsicas: la ampliacin del capital humano, la construccin de la infraestructura fsica, el fortalecimiento de la capacidad cientfica y tecnolgica y la puesta en marcha de una estrategia ambiental,
redefinindose la intervencin del Estado.
Se presentaron cambios significativos como la eliminacin de los controles a las importaciones, la flexibilizacin del
control de cambios, la eliminacin de las restricciones a la inversin extranjera, la flexibilizacin del rgimen laboral y algunos avances en el proceso de desmonte de las inversiones forzosas del sistema financiero.
Estos
cambios
produjeron
efectos
contrarios
en
algunos
aspectos, por ejemplo las importaciones no respondieron a la liberacin del comercio y las exportaciones experimentaron un crecimiento mayor al previsto, lo que contrajo la tasa de inflacin mas alta de las ltimas dcadas, presentndose el grave problema de compatibilizar el control de la inflacin
[99]
CAMACOL N 49, Diciembre de 1991.
sin
deteriorar
las
condiciones
de
expansin
del
sector
externo.
El gradualismo pactado en el proceso de apertura econmica fue roto sin mediar dilogo y concertacin, lo que trajo un costo social en empleo y la quiebra de muchas empresas del pas que no se encontraban debidamente preparadas para afrontar la
competencia internacional.
La gradualidad es el nico recurso para salirle al paso a las conocidas y reiteradas negativas de los Estados Unidos y del mercado comn, para abrir sus mercados a varios productos latinoamericanos. Cada sector productivo se debe involucrar
al proceso de liberacin, con un grado de proteccin que sin impedir la competencia, si proteja racionalmente y dentro de un tiempo determinado la industria nacional[100].
Se
trazaron
como
objetivos
econmicos
corto
plazo,
la
reduccin de la inflacin y, a largo plazo, lograr tasas de crecimiento por encima del 5%, colocando al pas en la senda del crecimiento autosostenido. Se presentaron otras
estrategias econmico-sociales como:
3.2.3.1
VIVIENDA DE INTERES SOCIAL
[100]
CAMACOL Op. Cit. p.161.
El Gobierno nacional acorde con su objetivo de construir y mejorar 500.000 soluciones habitacionales, sancion el 15 de enero la ley 3a., que cre el sistema nacional de vivienda de inters social, eliminndose los obstculos a la financiacin de vivienda, esta ley instaur el subsidio familiar de
vivienda, dirigido a aquellas familias que certificaran un ingreso familiar inferior a los cuatro salarios mnimos
mensuales. 3.2.3.2 LA MODERNIZACION DEL ESTADO
El
proceso
modernizador cambiarias,
se
encarg
de
realizar
reformas
laborales,
fiscales,
financieras,
judiciales,
electorales y legislativas, quedando atrs el viejo esquema intervencionista, centralista y proteccionista.
La idea era que el Estado asumiera con eficacia y eficiencia su verdadero rol: la inversin social, la seguridad ciudadana y el progreso[101]. como un Algunos gran analistas hacia observan el ao todas y estas otros,
polticas
paso
2000
pesimistas o realistas, como una arremetida a los intereses nacionales.
3.2.3.3
LA REFORMA LABORAL
VALENCIA, Angela Piedad. Modernizacin o Deshumanizacin del Estado. En: El Colombiano, Medelln, 31 de Julio de 1994. p.5D.
[101]
No haban transcurrido 5 meses de la posesin del Dr. Csar Gaviria y ya transitaban en el Congreso de la Repblica la reforma laboral y la ley de Seguridad Social, expidindose en 1990 las leyes 50 y 60 , que recortaron el Derecho al pago de la retroactividad de las cesantas, cambiaron los factores componentes del salario, etc.
En 1993 se expidi la ley 100 o de reforma a la Seguridad Social, la cual apunta a la privatizacin de los sistemas de salud; estas dos leyes se convirtieron para el Gobierno del presidente Cesar Gaviria en dos pilares fundamentales para la adecuacin del pas a la apertura econmica, ya que con estas se pretenda asegurar la competitividad de las empresas
colombianas, al quitarles la obligacin de la retroactividad de las cesantas, reducindose de esta forma los costos de la produccin, pero fueron concebidas y aplicadas sin
concertacin, con grandes repercusiones sociales tales como el desempleo, el empleo temporal, la remuneracin segn la
productividad individual y la desmovilizacin sindical[102].
3.2.3.4
EL GASTO SOCIAL
RAMIREZ OSPINA, Gustavo Len. Para Los Trabajadores 4 aos sin sabores. En: El Colombiano, Medelln, 31 de Julio de 1994. p.5D.
[102]
Entre las diversas clases de gastos pblicos se ha visto al gasto social como el instrumento idneo de redistribucin, pues el Estado asigna parte o el total de los recursos a un determinado objetivo, con el fin de lograr una mejor
distribucin de bienes y servicios entre los miembros de la sociedad[103].
En la literatura siempre se ha asociado el Gasto Social con los gastos en educacin, salud, seguridad social y vivienda. En algunos casos se incluyen adems los gastos en agua potable y alcantarillado, siendo los gastos en salud y educacin ms redistributivos que el resto de los gastos sociales.
Mientras que en 1984 la participacin del Gasto Pblico Social en el presupuesto Nacional fue del 42%, en 1993 descendi al 32%, lo cual indica que el objetivo gubernamental de
fortalecer el sector social no se cumpli como se acord en el plan de desarrollo. Salud y Educacin recibieron una
proporcin de recursos inferiores a los que perciban estos sectores hace una dcada.
[103]
ANALISIS POLITICO, No. 15. Enero - Abril de 1992.
Por ejemplo, en 1983 al sector educativo se destin el 21% del presupuesto nacional, en tanto que en 1993 solo el 12% y la Salud disminuy dos puntos porcentuales[104], lo que pone en evidencia la necesidad que tiene el Gobierno de focalizar an ms el gasto social, para lo cual no basta con aumentar los recursos sino que se hace necesario reducir y eliminar los subsidios ingresos. que Con al le estn esto llegando se a los un grupos de mayores efecto y
lograra que
verdadero la
redistributivo
igual
aumentara
efectividad
eficiencia del gasto pblico, as como su rentabilidad social.
[104]
EL COLOMBIANO, Medelln, Julio 31 de 1994 p.6D.
CUARTA PARTE: CONSTITUCION ECONOMICA DE COLOMBIA
"Las
estructuras
econmicas
evolucionan
ms rpido que las estructuras sociales, y stas a su vez evolucionan ms rpido que las estructuras mentales" Cardoso
Sin entrar en la discusin sobre si se debe o no tener una rgida regulacin econmica en la Constitucin de un
determinado pas, partimos del hecho de que en Colombia estn consagradas anlisis. tales normas y slo entraremos a hacer su
La
Constitucin
econmica
debe
comprender
los
principios el
fundamentales que inspiran la organizacin del Estado:
tratamiento que el sistema econmico debe dar al derecho a la propiedad privada, a los principios de libertad contractual y libre competencia, adems de establecerse concretamente cul es el grado de intervencin de los poderes pblicos en la actividad econmica privada.
Al decir de algunos, el derecho econmico permite establecer las relaciones principales entre las estructuras
institucionales y las proyecciones econmicas.
Hay
que
precisar
cual
es
el
desarrollo
econmico
que
se
pretende, dentro del marco de un Estado Social de Derecho, para luego buscar las formas como puede ser instrumentado adecuadamente. Sin lugar a dudas la poltica impone las
normas jurdicas que se creen apropiadas para hacer realidad un modelo de organizacin social establecido.
Segn Marco Antonio Velilla[105],"El derecho se encuentra al servicio de la economa, en la medida en que el primero debe instrumentar una realidad donde la economa es slo un
aspecto, pero tambin lo es que la norma jurdica est llamada a llenar ciertos vacos de la realidad econmica con criterios prudenciales que escapan por completo a una economa de
mercado en pleno funcionamiento".
Es necesario que las instituciones jurdicas intervengan a travs de disposiciones fiscales, subsidios y seguridad social para asegurar la justicia distributiva, dado que la economa de mercado es indiferente ante la desigual distribucin de la riqueza.
VELILLA MORENO, Marco Antonio. La Constitucin Econmica Colombiana. En: Foro del Jurista, No. 14 p.56-65
[105]
Es verdad que nuestra Constitucin econmica contempla ciertos principios de origen liberal, pero tambin es cierto que estos principios encuentran sus limitaciones en la misma Carta.
4.1
DISPOSICIONES GENERALES
4.1.1
INTERVENCIONISMO
Podra plantearse que en 1936, en el debate sobre la reforma constitucional, ya se hacan ciertos planteamientos acerca de la necesidad de que el Estado tenga las riendas de ciertas reas econmicas en el funcionamiento del pas. Tales
planteamientos eran considerados por algunos como de tendencia comunista; es as que se hablaba de la posibilidad de regular en lugar de racionalizar[106].
En 1945 cuando hablar de planeacin ya no tena la connotacin de subversivo, se hace la reforma constitucional que permite que se establezca en el artculo 76, como una de las funciones del Congreso "fijar los planes y programas de desarrollo
econmico y social a que debe someterse la economa nacional, y los de las obras pblicas que hayan de emprenderse o
continuarse...".
MANRIQUE REYES, Alfredo. La Constitucin de la Nueva Colombia. Bogot: Editorial Presencia Ltda, 1991. 305p.
[106]
En trminos de algunos tratadistas, Colombia fue uno de los primeros pases no socialistas que consagr tanto a nivel legal como constitucional normas sobre planeacin.
Manrique Reyes, en la obra citada, plantea que en 1968 se fu ms explcito al consagrarse la libertad de empresa y ser taxativos con respecto a que la direccin general de la
economa estar a cargo del Estado, el cual intervendr, por mandato legal, en la produccin, distribucin, utilizacin y consumo de los bienes y en los servicios pblicos y privados, para racionalizar y planificar la economa a fin de lograr el desarrollo integral.
Gilberto Vsquez Ramrez[107] plantea que el Estado colombiano en 1989 tena una mnima ingerencia en la economa si se tiene en cuenta la relacin entre el Producto Nacional Bruto y el Gasto Pblico, para ello se basa en cifras dadas por Jorge Child[108] sobre tal relacin en ese ao en diferentes pases: Gran Bretaa 38.8%, Portugal 41.8%, Espaa 43.2%, Irlanda
43.8%, Alemania 44.3%, Grecia 44.8%, Francia 50.5%, Pases Bajos 56.9%, Dinamarca 57.2%, Italia 49.8% y Colombia 18.5%.
[107] [108]
CHILD, Jorge. Adis al Estado. En: El Espectador Econmico. Santaf de Bogot. Noviembre 11 de 1990. p.3B.
Se plantea la necesidad de analizar tres tipos de actividades que el Estado colombiano ha desarrollado para alcanzar sus fines, y son precisamente actividades productivas,
redistributivas y de formulacin de polticas:
El
Estado
productor el
se
convierte
en
el
gran y
empleador sus
acrecentando
clientelismo
burocrtico
adems
beneficios tienden a cero, pues la bsqueda del bien comn, la justicia distributiva, el desarrollo econmico, la
erradicacin de la pobreza y el equilibrio entre regiones, no posibilitan ser de otra manera.
Como
redistribuidor
el
Estado
subsidia
sectores
de
la
poblacin, regiones o actividades econmicas dbiles ante la competencia. Jorge Child[109] plantea que Colombia registra un
retraso, frente a otros pases de desarrollo medio de Amrica Latina, con respecto al gasto pblico social - educacin, ciencia y tecnologa, salud, comunicaciones, transporte,
servicios pblicos, etc.-.
Ya
como
formulador
de
polticas
el
Estado
debe
promover,
regular, orientar, fomentar y estimular empresas, regiones y sectores, es decir, que cumple funciones de planeacin.
CHILD, Jorge. Estado y Privatizacin Revista Taller, No. 3. Septiembre de 1990, p.13.
[109]
Social.
En:
Actualmente, con el artculo 334 de la Constitucin de 1991, se habla de intervencin desde una perspectiva ms completa, al establecer que:
"La direccin general de la economa estar a cargo del Estado. Este intervendr, por mandato de la ley, en la
explotacin de los recursos naturales, en el uso del suelo, en la produccin, distribucin, utilizacin y consumo de los bienes de y en los de servicios, los al mejoramiento la de la
calidad
vida de las
habitantes, y los
distribucin del
equitativa
oportunidades
beneficios
desarrollo y la preservacin de un ambiente sano.
El Estado, de manera especial, intervendr para dar pleno empleo a los recursos humanos y asegurar que todas las personas, en particular las de menores ingresos, tengan acceso efectivo a los bienes y servicios bsicos. Tambin
para promover la productividad y la competitividad y el desarrollo armnico de las regiones".
4.1.2
CONTRIBUCIONES PARAFISCALES
Una de las principales novedades constitucionales tiene que ver precisamente con la consagracin de las contribuciones parafiscales, que tienen identidad con los impuestos por su obligatoriedad adems de no constituirse en retribucin por un servicio recibido del Estado.
Las
contribuciones a una
parafiscales
se
crean Las por
para
alimentar de
nutrir
entidad deben
especfica. ser definidas
tarifas la
estas de
contribuciones
autoridad
eleccin popular que las impone[110].
Esta figura de las contribuciones parafiscales tiene su origen y un gran desarrollo en la Francia de la segunda Postguerra, asociado ello a la ampliacin de la cobertura de la seguridad social y a las contribuciones obligatorias que este fenmeno comenz a demandar de manera creciente.
El doctor Juan Camilo Restrepo ha investigado sobre el objeto que originalmente adems creo las contribuciones de parafiscales formas y de
encontr
que:
"el
surgimiento
nuevas
intervencin estatal en la vida econmica, fue lo que llev al Estado a propiciar la prestacin de bienes meritorios a grupos Constitucin Poltica de Colombia. Artculo 338 y 150 numeral 12.
[110]
delimitados
de
la
sociedad
por
parte
de
agremiaciones
privadas, para lo cual dotaba a estas entidades de poder para recaudar entre sus afiliados contribuciones obligatorias
destinadas a ser invertidas con exclusividad entre los mismos afiliados, en fines meritorios y con altas externalidades
positivas para toda la sociedad"[111].
Ejemplos de la parafiscalidad en Colombia son: la retencin cafetera y la cotizacin para la seguridad social.
Segn el Magistrado Ciro Angarita[112]:
"A diferencia de las
tasas, las contribuciones parafiscales son obligatorias y no confieren al ciudadano el derecho a exigir del Estado la Se
prestacin de un servicio o la transferencia de un bien.
diferencian de los impuestos en la medida en que carecen de la generalidad propia de este tipo de gravmenes, tanto en
materia de sujeto pasivo del tributo, cuanto que tienen una especial afectacin y no se destinan a las reas generales del tesoro pblico".
RESTREPO, Juan Camilo. Hacienda Pblica. Universidad Externado de Colombia, 2a.Ed. 1994. 254p.
[112]
[111]
Bogot:
Sentencia D-142, Febrero de 1993 Corte Constitucional
Las contribuciones parafiscales pueden aparecer relacionadas en el presupuesto, pero no deben ser sometidas a las normas de ejecucin presupuestal ya que los receptores de tales
contribuciones deben gozar de flexibi-lidad para ordenar el gasto de conformidad con la ley que les autoriz el recaudo y sus propios reglamentos internos.
De todos modos se habla de que debe haber un control fiscal, desde que se trata de recursos recaudados por ministerio de autorizacin legal para financiar total o parcialmente una actividad que el Estado ha juzgado meritoria.
El artculo 359 de la Constitucin de 1991 prohbe las rentas nacionales de destinacin las rentas especfica; que se segn son la las Corte que
Constitucional
mencionan
provienen de impuestos y no las provenientes de contribuciones parafiscales.
Cuando
los
esquemas
de
parafiscalidad
se
multiplican
exageradamente se corre el riesgo de desordenar la gestin financiera del Estado y el control fiscal.
4.1.3
COMPETENCIA Y MONOPOLIOS
El artculo 333 de la Constitucin de 1991 establece en su inciso segundo el derecho de todos a la libre competencia econmica, as el inciso cuarto exige al Estado impedir que se obstruya o restrinja la libertad econmica, controlando
cualquier abuso que personas o empresas hagan de su posicin dominante en el mercado nacional.
Cuando
se
establecen
polticas
aperturistas
en
materia
econmica, implica que se va a poner a la industria nacional en franca confrontacin o competencia con la industria
extranjera, es por ello que no se puede impedir a nuestra empresa ser todo lo grandes que pueden, ni tampoco se les prohbe posiciones dominantes en el mercado nacional desde que no se abuse.
En trminos de Alfredo Manrique Reyes[113]:
"La posicin dominante no ser para poner arbitrariamente los precios, ayudado de prcticas monopolsticas, sino Porque
para hacer ms competitiva la empresa nacional. slo la competitividad garantizar nuestro
desarrollo
econmico y la existencia del volumen de empleo actual y la creacin de los nuevos puestos de trabajo que nuestra sociedad requiere hoy y requerir en el futuro. Son estas
[113]
MANRIQUE REYES.
Op. Cit. p.303.
ltimas consideraciones las que nos han movido a proponer que entre los objetivos a la intervencin del Estado se contemple ste de la competitividad".
En la actualidad se requiere de economas donde se desarrolle un alto nivel de competencia que no est restringida a las fronteras patrias, dado que el mundo para todos los efectos se ha convertido en una aldea.
Dado
el
nivel
de
intervencin
que
an
tiene
el
Estado
colombiano, se consagra en el artculo 336 de nuestra Carta Magna que ste podr establecer monopolios estatales como un arbitrio rentstico. Manrique Reyes agrega[114]:
"Ampla
la
Constitucin
de
1991
las
posibilidades
de
constituir monopolios respecto de los que ofreca la de 1886. o de En efecto, prev ella que por razones de soberana inters social el Estado, mediante ley, puede o
reservarse
determinadas
actividades
estratgicas
servicios pblicos.
Desde luego, la ley respectiva, en
todos los casos, no podr aplicarse antes de que hayan sido plenamente indemnizados los individuos que queden
privados del ejercicio de una actividad econmica lcita".
[114]
Ibid. p.304.
El
inciso
sptimo
del
mismo
artculo
336
prev
que:
"el
Gobierno enajenar o liquidar las empresas monopolsticas del Estado y otorgar a terceros el desarrollo de su acti-vidad cuando no cumplan los requisitos de eficiencia, en los
trminos que determine la ley".
Esto nos deja entrever que no
se habla de monopolios estatales ad-eternum.
4.1.4
FUNCION SOCIAL DE LA EMPRESA
Textualmente
el
inciso
tercero
del
artculo
333
de
la
Constitucin de 1991 establece que: del desarrollo, El tiene una funcin
"La empresa, como base social las que implica
obligaciones.
Estado
fortalecer
organizaciones
solidarias y estimular el desarrollo empresarial". Claro est que si la propiedad es una funcin social que implica
obligaciones, tal y como lo establece la Constitucin, es algo redundante plantear lo mismo de la empresa, dado que sta es una forma de la primera.
Aunque Manrique Reyes[115] es ms especfico:
"En verdad, la empresa, como elemento vivo y fundamental de la economa moderna, es una organizacin de personas y
[115]
Ibid. p.305.
bienes para el ejercicio de una actividad productiva con un riesgo que soporta el empresario. Como tal, es un ente
complejo en el que convergen intereses pblicos y privados, sujetos muy diversos (empresarios, empleados y obreros) y bienes de muy distinta naturaleza y rgimen (inmuebles, muebles, corporales, incorporales, en propiedad, en
posesin, o simple tenencia)".
4.2
PLANES DE DESARROLLO
Es
importante
saber
que
los
pases
industrializados
intervienen en la economa con base en normas muy flexibles establecidas por leyes marco, y las constituciones de esos pases no reglamentan en detalle las caractersticas de esa intervencin[116].
Alfredo Manrique Reyes[117] define: "Por Planeacin Nacional se entiende el proceso que comprende el estudio y determinacin de las directrices macroeconmicas necesarias para el
desarrollo del pas, as como de los programas de inversin pblica que establezcan prioridades y distribuyan los recursos del Estado en forma equitativa para las diversas regiones".
URRUTIA M., Miguel. Planeacin Econmica. En: Revista Economa Colombiana, No. 234, Abril de 1991, p.24.
[117]
[116]
Es muy costoso para el Estado colombiano permitir que todo nuevo gobierno establezca cambios de polticas econmicas y sociales, al margen del Congreso y de los sectores de la vida social y econmica nacional.
La planeacin segn nuestra Constitucin est concebida para crear marcos propicios para que el sector pblico sea ms eficiente y el sector privado tenga en el mercado y los
precios su mejor aliado y regulador.
Para ello se consagran
tres objetivos importantes para la planeacin, veamos:
Desarrollo sostenible:
Se refiere a la planeacin en la
explotacin de los recursos naturales, es decir, beneficio que garantice el desarrollo sostenible, mediante la
conservacin, restauracin o sustitucin del medio ambiente (Artculo 80 C.N.).
Seguridad alimentaria:
Lo que implica una obligacin del
Estado otorgando prioridad al desarrollo integral de las actividades agrcolas, pecuarias, pesqueras, forestales y agroindustriales, inversin en y adems, de manteniendo obras de una permanente
construccin
infraestructura
fsica y adecuacin de tierras (Artculo 65 C.N.).
Avance en biotecnologa y gentica: promocin de la investigacin y
Tiene que ver con la la transferencia de
tecnologa
para
la
produccin
de
alimentos
materias
primas de origen agropecuario. el desarrollo de la
Hoy en da muy vigente con gentica que pretende
ingeniera
incrementar la productividad.
4.2.1
PLAN NACIONAL DE DESARROLLO
En
torno
esta
materia
Gilberto
Vsquez
Ramrez[118]
ha
planteado: "En materia de planeacin en la nueva Carta parece haberse impuesto unos criterios ms de corte neoliberal que
intervencionista. marco del diseo
De los planes globales, se ha pasado al de polticas que buscan: resolver
problemas especficos sociales o de infraestructura fsica con la planeacin, presupuestacin y ejecucin de las
inversiones pblicas, al reivindicarse el derecho de los votantes al cumplimiento de los gobiernos con sus
programas, o voto programtico.
Adems, es un mecanismo
para contribuir al manejo presupuestal del gobierno en procura del equilibrio fiscal, puesto que 'El Congreso podr modificar el plan de inversiones pblicas, siempre y cuando se mantenga el equilibrio financiero'(341). Adems el plan cubre el mrito de programar las polticas
macroeconmicas del Estado, puesto que sin un mnimo de estabilidad macroeconmica y sin un sector pblico
[118]
VASQUEZ RAMIREZ.
Op. Cit. p.46.
coordinado
al
interior,
eficiente,
no
es
razonable
esperar que el sector privado pueda convertirse en el principal pas". motor del desarrollo econmico y social del
Parece
ser
que
una
de ver
las con
mayores
deficiencias entre el se ve
de
la
planeacin pblico y
tiene que el sector
la relacin por ello
sector
privado,
necesario
establecer algn tipo de planeacin concertada en torno a una serie de objetivos centrales que demandan la participacin de los dos sectores.
Veamos textualmente lo que establece el artculo 339 de la Constitucin Nacional:
"Habr un Plan Nacional de Desarrollo conformado por una parte general y un plan de inversiones de las entidades pblicas del orden nacional. En la parte general se
sealarn los propsitos y objetivos nacionales de largo plazo, las metas y prioridades de la accin estatal a
mediano plazo y las estrategias y orientaciones generales de la poltica econmica, social y ambiental que sern adoptadas por el gobierno. El plan de inversiones pblicas contendr los presupuestos plurianuales de los principales programas y proyectos de inversin pblica nacional y la especificacin de los recursos financieros requeridos para su ejecucin.
Las
entidades
territoriales entre
elaborarn y el
adoptarn
de
manera
concertada
ellas
gobierno
nacional,
planes de desarrollo, con el objeto de asegurar el uso eficiente de sus recursos y el desempeo adecuado de las funciones que les hayan sido asignadas por la Constitucin y la ley. Los planes de las entidades territoriales
estarn conformados por una parte estratgica y un plan de inversiones de mediano y corto plazo".
4.2.2
CONSEJO NACIONAL DE PLANEACION
La
nueva
concepcin
que
del
Estado
imprime
la
Carta
Constitucional de 1.991, hace que haya participacin de todos los sectores en la elaboracin del Plan Nacional de
Desarrollo.
As es que se concibi el Consejo Nacional de
Planeacin y los Consejos Territoriales de Planeacin, los cuales tienen un carcter consultivo y del que se destaca el primero por constituirse en "foro para discutir el Plan
Nacional de Desarrollo" y estar conformado por representantes de entes territoriales, comunitarios de la y sectores econmicos, designados que sociales, por el las
ecolgicos, Presidente
culturales, de listas
Repblica
elaboran
entidades de cada sector.
4.3
PRINCIPIOS DEL GASTO PUBLICO Y DEL
ORDENAMIENTO PRESUPUESTAL.
Segn Alfredo Manrique Reyes[119], el desorden del gasto pblico se ha presentado porque en circunstancias de dficit fiscal ha sido imposible presentar un presupuesto completo, dada la
necesidad de autorizar previamente los recursos para financiar los faltantes, lo que impide que a la postre se muestre la totalidad de los gastos que el Gobierno pretende realizar durante el ao.
Segn el Artculo 346 de la Constitucin Poltica de Colombia, "El Gobierno formular anualmente el presupuesto de rentas y ley de apropiaciones que deber corresponder al Plan Nacional de Desarrollo...", lo que implica que debe haber una relacin armnica entre lo que se pretende recibir y gastar con lo que se ha planeado gastar.
Cabe resaltar que el Presupuesto General de la Nacin no es slo un listado de ingresos y egresos, dado que tiene mayor importancia al constituirse en todo un instrumento de poltica econmica, que refleja el inters del Gobierno de turno.
Ya
no
se
habla y
de
presupuesto de
anual
de dado
los que
principales los mismos hace
programas estarn
[119]
proyectos el plan de
inversin,
en
inversiones
pblicas
que
se
plurianual. Alfredo Manrique Reyes[120] hace un resumen de las caractersticas del presupuesto, que vale la pena transcribir:
"a).
La primera de todas es que la Ley de Presupuesto es de iniciativa exclusiva del Gobierno y en el curso de su trmite no es posible modificar el proyecto gubernamental sino con el asentimiento del Ministro de Hacienda dado por escrito.
"b).
No habr crditos adicionales o suplementarios que pueda decretar el Gobierno, lo que llevar a un presupuesto-realidad, financiera, pero a una el transparencia inters en no
desaparece
presentar desde un principio el presupuesto en toda su verdad, ya que de todas maneras ser el Congreso el que apruebe las adiciones que eventualmente se requieran.
En otros trminos, la totalidad del gasto pblico ser aprobadas por las cmaras, lo que desde el punto de vista democrtico y de fortalecimiento del Congreso cobra singular importancia.
[120]
Ibid. p.313.
"c).
Si
los
ingresos
que
las
leyes
correspondientes para atender los
autoricen no
fueren
suficientes
gastos que se proyectan, el Gobierno podr presentar por separado los respectivos proyectos de ley
destinados a la creacin de nuevas rentas o a la modificacin de las existentes con el fin de lograr la financiacin requerida.
"d).
El
gasto
pblico
social
tendr
prioridad
sobre
cualquier otra asignacin.
"e).
En la tendr
distribucin en cuenta bsicas fiscal
del el
gasto nmero
pblico social se de personas poblacin con y
necesidades eficiencia
insatisfechas, y
administrativa,
segn
reglamentacin que har la ley (Art. 350).
"f).
El presupuesto de inversin no se podr disminuir porcentualmente con relacin al ao anterior y
respecto del gasto total de la correspondiente ley de apropiaciones (Art. 350).
"g).
Se conserva la llamada 'Dictadura Fiscal' en el sentido de que si el Congreso no expidiere el
presupuesto regir el presentado por el Gobierno en el plazo legal, y si el presupuesto no hubiere sido
presentado dentro de dicho trmino, regir el del ao anterior (Art. 348).
"h).
Se eliminan las rentas de destinacin especfica a partir de 1.993, con excepcin de los gastos de inversin y previsin social y los referentes a las participaciones de las entidades territo-riales en los ingresos corrientes de la nacin.
"i).
En materia de impuestos es importante resaltar que slo el Congreso, las Asambleas Departamentales y los Concejos Municipales Dichos deben pueden no imponer pueden ser
contribuciones. retroactivos y
gravmenes consultar los
principios de
equidad, eficiencia y progresividad (Artculo 345).
"j).
Vale la pena resaltar la proteccin constitucional de que gozan los impuestos departamentales y
municipales. En razn de ello, nicamente de manera temporal pueden ser trasladados a la nacin y slo en caso de guerra exterior.
"k).
Sobre la propiedad inmueble, se dispuso que slo los municipios otras podrn gravarla, puedan sin perjuicio de que de
entidades
imponer
contribucin
valorizacin".
La
Ley
179
de en
1.994 lo
modifica que
la
Ley a
orgnica los
del
presupuesto[121],
respecta
principios
presupuestales, entre otros, dejando vigentes los siguientes: la planificacin, la anualidad, la universalidad, la unidad de caja, la programacin la integral, la especializacin, y la
inembargabilidad,
coherencia
macroeconmica
homeostasis. veamos un anlisis de cada uno de ellos:
- Principio de Planificacin. La Ley orgnica de Planeacin tiene la funcin de
correlacionar y someter los presupuestos a los planes de desarrollo. La Ley orgnica del presupuesto tiene
preeminencia sobre el sistema presupuestal en su conjunto, tal y como lo establece el Artculo 352 de la Constitucin Nacional, adems postula la coordinacin de los diversos presupuestos, nacional y descentralizados, con el plan
nacional de desarrollo.
Principio de la Anualidad. Los procesos presupuestales se cortarn anualmente y slo excepcionalmente se trasladan al ao siguiente dbitos
contra el tesoro o reservas no utilizadas.
Principio de la Universalidad de Ingresos.

[121]
Ley 38 de 1989.
Este principio busca incluir en el presupuesto todos los ingresos y rentas del Estado en un determinado nivel. Segn la Corte Constitucional, el Artculo 347 de la Carta
Poltica predica la universalidad de los gastos y no de los ingresos o rentas.
Principio de la Unidad de Caja. La Ley orgnica del presupuesto establece que los dineros que entran al tesoro pblico, cualquiera sea su
proveniencia, se funden en una caja comn y de ella se podrn destinar los cometidos que se determinan en el
presupuesto.
Principio de la Programacin Integral. Previene prctica la de irresponsabilidad ordenar administrativa sin y de la
inversiones
presupuestar
simultneamente el mantenimiento de las obras o servicios que se ponen en funcionamiento.
Principio de la Especializacin. Exige coherencia entre la apropiacin y el uso que se le d, y entre aquello y el objeto y funciones del organismo para el cual se hace.
Principio de Inembargabilidad.
Se establece que son inembargables las rentas incorporadas en el presupuesto general de la Nacin, as como los bienes y derechos de los rganos que lo conforman. Pero cuando se
trate de adoptar las medidas para que se hagan efectivos los pagos de sentencias judiciales en contra de organismo y entidades estatales, se tomarn teniendo presente el
respeto en su integridad de los derechos reconocidos a terceros en estas sentencias.
Principio de Coherencia Macroeconmica. El presupuesto debe ser compatible con las metas
macroeconmicas fijadas por el Gobierno en coordinacin con la Junta Directiva del Banco de la Repblica.
Principio de Homeostasis Presupuestal. Establece que el crecimiento real del presupuesto de
rentas, includa la totalidad de los crditos adicionales de cualquier naturaleza, debern guardar congruencia con el crecimiento de la economa, de tal manera que no genere desequilibrio macroeconmico.
A manera de conclusin podramos plantear que los elementos de juicio aportados y la revisin de todo el panorama de la interaccin llevaron procedente a entre la los principios de Unidad a y Autonoma, que o es
Corte
Constitucional los
concluir
aplicar
analgicamente
principios
bases
presupuestales de la Ley orgnica del presupuesto mencionados,
las
normas y
orgnicas municipal
del y,
presupuesto a travs
en de
los stas,
niveles a los
departamental
respectivos presupuestos anuales.
4.3.1
PRESUPUESTO Y PLAN DE DESARROLLO
El Artculo 346 de la Constitucin Nacional establece que debe existir una coherencia o correspondencia entre el presupuesto anual de rentas y ley de apropiaciones, y el Plan Nacional de Desarrollo. Es taxativo al expresar:
"En la Ley de apropiaciones no podr incluirse partida alguna que no corresponda a un crdito judicialmente
reconocido, o a un gasto decretado conforme a ley anterior, o a uno propuesto por el Gobierno para atender debidamente el funcionamiento de las ramas del poder pblico, o al servicio de la deuda, o destinados a dar cumplimiento al Plan Nacional de Desarrollo".
4.3.2
REPETICION DEL PRESUPUESTO
El Artculo 348 de la Constitucin Nacional prev qu hacer en caso de que el Congreso no expidiere el presupuesto y el Gobierno no hubiere presentado ante las comisiones que
estudian el proyecto de ley del presupuesto, y dentro de los trminos otro proyecto, entonces regir el del ao anterior, pudiendo el Gobierno slo reducir gastos y, en consecuencia,
suprimir
refundir
empleos,
cuando
as
lo
aconsejen
los
clculos de rentas del nuevo ejercicio.
4.3.3
EL GASTO PUBLICO SOCIAL
Podramos plantear que la Constitucin de 1.991 trae como novedad de gran importancia la prioridad que tiene sobre
cualquier otra asignacin el Gasto Pblico Social, excepto en casos de guerra exterior o por razones de seguridad nacional. Adicionalmente se tiene en cuenta, para la distribucin
territorial del gasto pblico social, criterios como el nmero de personas con necesidades bsicas insatisfechas, la
poblacin total y la eficiencia fiscal y administrativa.
La
Corte
Constitucional[122]
ha
planteado
que
uno
de
los
principios propios del Estado Social de Derecho, como lo es la solidaridad, legitima al Gobierno para intervenir en las
relaciones privadas de produccin a travs de una poltica fundada Estado. en el principio y en el papel redistributivo del
El Estado liberal y su dejar hacer, dejar pasar no tiene vigencia

[122]
en
nuestro
pas,
en
virtud
del
principio
de
CORTE CONSTITUCIONAL. de Febrero 11 de 1993.
Sala Plena.
Sentencia C-040
solidaridad antes mencionado: "El Estado Social de Derecho no hace caso omiso de la falta de libertad que causa la
miseria"[123]
Lo que requiere el pas para dar pleno cumplimiento al mandato constitucional, en materia econmica, es establecer una
poltica tributaria progresista o solidaria. Textualmente la Corte plantea:
"Si los recursos recaudados mediante impuestos, tasas o contribuciones estn destinados a los fines esenciales del Estado Social de Derecho, no puede decirse que con su poltica el Estado atenta contra los derechos de libertad econmica. naturaleza condiciones Por no el contrario, haciendo que las una cosa poltica distinta de a esta crear
estara
reales
para
decisiones
libremente
tomadas puedan ser desarrolladas, dentro del marco de la economa de mercado"[124].
4.3.4
EL CONTADOR GENERAL
El artculo 354 de la Constitucin Nacional establece que habr un funcionario de la rama ejecutiva como Contador
[123] [124]
General;
su
funcin
fundamental
ser
la
de
llevar
la
contabilidad general de la nacin consolidndola con la de las entidades descentralizadas territorialmente o por servicios.
Esta entidad permite que la Contralora se especialice en el control fiscal, dado que se le descarga de tener que presentar la contabilidad general, y as poder mantener en orden lo referente a la ejecucin del presupuesto.
Otras funciones del Contador General son las de uniformar, centralizar y consolidar la contabilidad pblica, elaborar el balance general y determinar las normas contables que deben regir en el pas, conforme a la ley.
4.4
TRANSFERENCIA DE RECURSOS NACIONALES
Para nadie es desconocido el gran centralismo que predomina en nuestro pas, dado que en Bogot, Medelln y Cali se concentra el 80% de todas las actividades econmicas, sociales y
polticas del pas, y de la misma manera la presencia estatal.
Un alto porcentaje de las sociedades constituidas en el pas se concentran de en estas de ciudades all que mencionadas, cerca del llamadas del el
"Tringulo
Oro",
50%
valor
agregado se produzca all. Como consecuencia, el 86% de la tributacin nacional se origina en estas ciudades[125].
La
Constitucin
busca en el
reforzar pas, lo
las cual no
tendencias constituye
de un
descentralizacin
desmembramiento nacional, sino que lo que se busca es que amplias zonas y sectores marginados se vinculen estrechamente al desarrollo. La estrategia consiste en profundizar el apoyo
a las entidades territoriales, especialmente los municipios que son la clula bsica del Estado colombiano.
4.4.1
HACIA LOS DEPARTAMENTOS
El situado fiscal se destina a financiar la educacin preescolar, primaria, secundaria y media y a financiar la salud, en especial la de los nios. Adems se debe distribuir de la siguiente manera: Un 15% por partes iguales entre los
departamentos y los distintos Distritos. asignar teniendo de en cuenta servicios las
El 85% restante se actuales como y los
necesidades as
potenciales
los
mencionados,
factores de esfuerzo fiscal y administrativo de la respectiva entidad territorial.
Claro est que se debe guardar el equilibrio entre servicios y recursos, por ello se prev que no se podrn descentralizar
[125]
responsabilidades
sin
previa
asignacin
de
los
recursos
fiscales suficientes para su atencin.
4.4.2
HACIA LOS MUNICIPIOS
Los municipios tendrn una participacin ascendente en los ingresos corrientes de la Nacin, partiendo de un 14% en 1993 hasta alcanzar un mnimo de 22% en el ao 2.002. sern distribuidos de la siguiente manera: Ingresos que El 60% en
proporcin al nmero de habitantes con necesidades bsicas insatisfechas y el 40% restante en funcin de la poblacin, la eficiencia fiscal y administrativa y el progreso demostrado en calidad de vida.
En
este
punto
conviene
citar
al
exconstituyente
Jaime
Castro[126] cuando plantea:
"La dcada de los aos noventa debe ser en Colombia la dcada de la descentralizacin. polticas, econmicas y As lo aconsejan razones Polticas, porque
sociales.
conviene crear los espacios que a escala humana le permitan a la sociedad civil y a la ciudadana participar, con poder real y efectivo, en el manejo de los asuntos pblicos de CASTRO, Jaime. La Pobreza de las Entidades Territoriales: Cuello de Botella de la Descentralizacin. Gaceta Constitucional. No. 5, p.17 y SS.
[126]
carcter regional y local.
Econmicas y Sociales, porque
slo gracias a un coherente y audaz estatuto de autonoma podrn las entidades y prestar territoriales los servicios construir que la
infraestructura
mejoren
sustancialmente las condiciones y calidad de comunidades urbanas y rurales.
Para
descentralizar
de
verdad
hay
que
repartir
territorialmente el poder del Estado, el derecho a decidir el destino de los dineros pblicos y las oportunidades que todo sistema democrtico debe brindar. Dicho con otras
palabras, exige tomar decisiones polticas, acometer una autntica empresa poltica, por su naturaleza y alcances". Es en la Ley 60 de 1993, donde se regulan los factores
establecidos por la Constitucin para la distribucin de las transferencias de la Nacin a los municipios y en su uso da prioridad a las reas de educacin, salud, vivienda, agua potable y saneamiento bsico. Se plantea adems la
distribucin de las partidas de libre asignacin por parte de los municipios, para que reorienten los recursos de la
transferencia hacia la inversin social.
La mencionada Ley procura concentrar la accin del Estado en la poblacin ms pobre realizando actividades en las reas que han mostrado en el pas mayor eficacia para la reduccin de la pobreza. Esta reorientacin sectorial de la accin pblica en
la
lucha
contra
la
pobreza
se
complementa
con
una
reorientacin regional de las transferencias.
4.5
CONTROL FISCAL
Luis Guillermo Nieto Roa[127] planteaba en la constituyente que "...se haca necesaria pues a la regulacin constitucional de la y
Contralora,
los
niveles
nacional,
departamental
municipal, la sal andaba corrompida, y por tanto nada bueno haba de esperarse de su gestin".
La Constitucin, en el inciso 4o. del Artculo 267, adopta el principio de la no intervencin de la Contralora en las
actividades de la administracin, dado que: "la Contralora es una entidad de carcter tcnico con autonoma administrativa y presupuestal. No tendr funciones administrativas distintas As, de este alejado de
de las inherentes a su propia organizacin". modo, se busca independencia y un carcter
cualquier circunstancia poltica o partidista.
El Contralor debe oponerse a lo que hace otro rgano, si este acto no est de acuerdo con la ley o con los reglamentos, con NIETO ROA, Guillermo. Exposicin de Motivos al Proyecto sobre Control Fiscal, N 15. En: Gaceta Constitucional, No. 30 del 27 de Marzo de 1991. p.31.
[127]
la
accin
administrativa,
con
la
verdad,
con
la
moral
gubernativa, financiera y la poltica general del Estado.
Los Artculos 267 y 272 de la Constitucin establecen que el control ser posterior y selectivo conforme procedimientos, sistemas y principios que establezca la ley. Y es una
vigilancia que incluye un control financiero, de gestin y de resultados fundados en la eficiencia, la economa, la equidad y la valoracin de los costos ambientales.
En un informe de la Presidencia de la Repblica sobre el objeto del control de gestin, se plantea que se debe luchar contra la corrupcin dado que:
"Los costos econmicos, sociales y polticos asociados a la corrupcin, desarrollo desigualdades representan del pas. sociales un La y serio obstculo para el las
corrupcin debilita
acenta los
esfuerzos
gubernamentales dirigidos a corregirlas.
Al extenderse en
la sociedad, la corrupcin distorsiona el funcionamiento del mercado libre alterando irremediablemente al sistema de incentivos y sanciones econmicas, con graves perjuicios para la correcta y eficiente asignacin de los recursos en el aparato productivo. la corrupcin En el nivel poltico, es claro que las instituciones pblicas y
deslegitima
alimenta
la
lucha
violenta
de
grupos
minoritarios
que
buscan su derrocamiento. confianza en el
La inestabilidad y la prdida de poltico son consecuencias
sistema
inevitables de la corrupcin, cuando ella alcanza niveles importantes de penetracin en la sociedad.
Quiz el mayor obstculo que se enfrenta al abordar esta temtica es el fatalismo derivado de la creencia errnea de que la corrupcin es un fenmeno que, por su magnitud, escapa a las posibilidades de control del Estado, o que forma parte de nuestra cultura o del propio proceso de desarrollo econmico y social del pas. El estudio de la
corrupcin en otros pases del mundo destruye el fatalismo asociado frecuentemente con este fenmeno"[128].
Hagmos
ahora
un
corto
anlisis
de
los
artculos
de
la
Constitucin que no hemos mencionado hasta el momento, en torno a la Contralora General de la Repblica:
El
Artculo
269
establece
la
obligacin
que
tienen
las
entidades pblicas de disear y aplicar los procedimientos de control interno. contratacin de La ley puede, por excepcin, autorizar la dichos servicios con empresas privadas
colombianas, lo que permitir a las entidades multinacionales PRESIDENCIA DE LA REPUBLICA: Informe Final. Comisin Presidencial para la Reforma de la Administracin Pblica del Estado Colombiano. Bogot, Agosto de 1990. p.201 y SS.
[128]
que otorgan crditos condicionados, mantener en nuestro pas un cierto "colonialismo multinacional".
El Artculo 270 en concordancia con el Artculo 88, sobre acciones populares, defiere a la ley organizar formas y
sistemas de participacin ciudadana para vigilar la gestin pblica y sus resultados, en los diferentes niveles
administrativos.
Segn
el
Artculo
271
los la
resultados
de
la
indagacin valor
preliminar
adelantada
por
Contralora,
tendrn
probatorio ante la Fiscala General y el juez competente, lo que es contradictorio con la permisin que le da a la
Contralora el numeral 8 del Artculo 268 en torno a poder decidir verdad sabida y buena f guardada.
El Artculo 273 establece que en las licitaciones, cualquier proponente puede solicitar ante las autoridades de control fiscal, que el acto de adjudicacin de la misma licitacin tenga lugar en audiencia pblica. La gestin fiscal de la Contralora General de la Repblica ser vigilada por un
auditor elegido por el Consejo de Estado, en los trminos del Artculo 274 de la Constitucin.
4.6
TRIBUTACION
Para
nadie
es
desconocido
que
cada
vez
ms
los impuestos
indirectos tienen mayor presencia que los directos en los ingresos corrientes de la nacin. Segn Gilberto Vsquez[129]
el Doctor Csar Gaviria llev en 1986 al Congreso una reforma tributaria que aligeraba las cargas al capital, al mermar el impuesto a sus rentas y al exonerar de gravmen los
dividendos, sabiendo de la concentracin accionaria en grandes pulpos impuesto financieros. al I.V.A., As de mismo se aument el regresivo
10% a 12 % en 1990; en 1992 los
ingresos de la clase trabajadora se gravan drsticamente al pasar el I.V.A. del 12% al 18%, segn la propuesta inicial, y al extenderse a prcticamente todos los productos y servicios, an a los de la canasta familiar.
El mismo Vsquez Ramrez plantea que existen cinco argumentos para la andanada tributaria de corte neoliberal[130]:
"-
Que
la
dinmica y
adquirida que sera
por fatal
el
gasto los
pblico
es
incontenible,
para
programas
macroeconmicos y de apertura tener un dficit fiscal.
[129] [130]
VASQUEZ RAMIREZ. Op. Cit. p.31. Ibid. p.34.
Que
la
violencia
guerrillera
al
atentar
contra
la
infraestructura del pas, impide el mnimo de seguridad requerida por la inversin extranjera.
- Que el slo cambio de modelo de desarrollo para volcarnos al mercado mundial implic una reduccin de los aranceles (impuestos a las importaciones) del 33.7% al 11% con un sacrificio fiscal de 360.000 millones.
Que
las
nuevas
instituciones
que
cre
la
Constitucin
tienen unos costos que hay que financiar, aparte de las nuevas transferencias para las regiones.
- Y que el propsito cardinal es financiar el proyecto social de la 'Revolucin Pacfica' y la infraestructura vial para la apertura en l programados".
La Reforma Tributaria tiene unas consecuencias y un impacto nefasto para las clases menos favorecidas en el pas.
Siguiendo nuevamente a Gilberto Vsquez, veamos:
"Que
es
doblemente
inflacionaria,
pues
de
un
lado
el
Gobierno succiona el capital de trabajo de las empresas y lo bombea a travs de la burocracia oficial reduciendo la posibilidad de produccin e incrementando la demanda de
consumo; y de otro lado porque al paso que se subsidian las importaciones, se coloca IVA a la produccin nacional
elevando los costos de produccin.
Que el aumento del IVA trae una distribucin regresiva del ingreso, contra la falacia oficial que lo niega. Ello
porque no slo el aumento del IVA afecta toda la estructura de costos, pues muchos productores no estn en capacidad de deducir el IVA pagado por algunos insumos, en la medida que ello ocurre, se encarecen bienes diferentes a los gravados explcitamente, y eso extiende su efecto a bienes que en el clculo inicial aparecen excluidos"[131].
4.7
SERVICIOS PUBLICOS
Varios exconstituyentes han planteado ciertos principios que pueden orientar la finalidad del Estado:
"Un
principio
fundamental
orienta
esta
exposicin:
la
concepcin de los ciudadanos como iguales ante la vida y no nicamente ante la ley. Hemos dicho que la Asamblea ha
sido convocada en la bsqueda de una salida democrtica a la crisis poltica, social y moral del pas y que la
comisin quinta se cre con la firme intencin de ir ms
[131]
Ibid. p.45.
all
del
necesario
rediseo
de
nuestra
estructura
institucional y consagrar en la carta unas normas que de alguna forma impacten la cotidianidad angustiosa de muchos compatriotas"[132].
Al respecto Alfredo Manrique Reyes expone[133]:
"Ningn estudioso de la poltica nacional desconoce el dbil vnculo que existe, actualmente, entre el concepto de democracia y la realidad social. Hemos olvidado que la
primera se fortalece slo en la medida en que se asimile con la segunda y que, por tanto, cualquier intento por robustecerla sera vano e inoperante si no se satisfacen las mltiples necesidades de la sociedad que las padece".
Si miramos globalmente la situacin colombiana desde el punto de vista social, es dramtica no slo por las altas tasas de desempleo, sino adems porque ms del 30% de la poblacin no tiene acceso a servicios mdicos y porque slo el 17% tiene derecho a precarios servicios de seguridad social.
LLOREDA C.R., CUEVAS T.R., YEPES P.A. Finalidad Social del Estado y Seguridad Social. Ponencia. En: Gaceta Constitucional, N 78, p. 2 y SS.
[133]
[132]
Manrique Reyes en la obra citada estableci que al evaluar el porcentaje de participacin en el P.I.B. en los ltimos aos, se evidencia que mientras el gasto total aumenta, el gasto social disminuye ostensiblemente como resultado de las
polticas de ajuste econmico.
As mismo ve la economa como un sistema dinmico compuesto de seres humanos y de organizaciones sociales que establecen una interaccin circundantes. exige que continua entre ellos y los ecosistemas
Ese contexto social y ecolgico de la economa el desarrollo econmico signifique tambin
desarrollo humano, y el Estado debe intervenir para lograr un progreso armnico.
El Artculo 366 de la Constitucin establece que el gasto pblico social tendr prioridad sobre cualquier otra
asignacin, en los planes y presupuestos de la nacin y de las entidades territoriales; lo anterior por cuanto consa-gra como finalidad social del Estado el bienestar general y el
mejoramiento de la calidad de vida de la poblacin, adems de tener como objetivo fundamental de su actuacin la solucin de las necesidades insatisfechas de salud, de educacin, de
saneamiento ambiental y de agua potable.
Segn el Artculo 265 es inherente a la finalidad social del Estado la prestacin de los servicios pblicos. Pero se deja
abierta la posibilidad de que sean entidades privadas las que asuman la responsabilidad de prestarlos, eso s bajo el
control del Estado.
Para los economistas de la escuela clsica el concepto de servicio pblico, que en su momento planteo Len Duguit, ha sido desvirtuado dndole tal etiqueta a todo lo que se le ocurre a los polticos. Pero cabe anotar que no se puede
restringir el concepto de servicio pblico a lo que para su momento Len Duguit consideraba, dado que las relaciones
sociales y las necesidades de la comunidad han ido amplindose ostensiblemente desde la fecha.
Se establece que el rgimen tarifario, adems de tener en cuenta los criterios de los costos, debe tener presente los de solidaridad y redistribucin de los ingresos.
4.8
BANCA CENTRAL
Todo Estado debe tener el poder soberano de emitir sus propias especies monetarias y regular su circulacin de manera tal que se puedan realizar las operaciones de intercambio que su
comunidad requiere. La Banca Central es un rgano esencial de cualquier Estado que quiera mantener o alcanzar la estabilidad econmica.
El artculo 371 de la Constitucin da al Banco de la Repblica las funciones de Banca Central como persona de derecho
pblico, con autonoma administrativa, patrimonial y tcnica, sujeto a un rgimen legal propio y que tiene las funciones bsicas de: regular la moneda, los cambios internacionales y
el crdito, emitir la moneda legal, administrar las reservas internacionales, ser prestamista de ltima instancia y
banquero de los establecimientos de crdito, y servir como agente fiscal del Gobierno.
El Doctor Vsquez Ramrez[134] lo explica muy didcticamente:
"En la nueva Carta el Banco Central es autnomo pero acta coordinadamente con el Gobierno, en otros aspectos de la poltica econmica. atender los Es autnomo al poder abstenerse de financieros de sectores
requerimientos
especficos y del oficial. cuanto usa los
Goza de autonoma funcional por que le son inherentes sin Y es
instrumentos
previas autorizaciones de otras instancias estatales.
el suyo un papel tcnico, por lo menos a nivel terico constitucional, y para ello el artculo 371 determina que el Banco de la Repblica estar organizado como persona jurdica de derecho pblico, con autonoma administrativa, patrimonial y tcnica, sujeto a un rgimen legal propio.
[134]
'La autonoma tcnica determina la capacidad para el libre anlisis de los fenmenos monetarios y el diseo de
instrumentos que demande el ejercicio de sus atribuciones en materias que tienen por objeto cautelar la estabilidad de la moneda y asegurar la solidez y la confianza en el sistema monetario de del inters pas, con y prevalencia beneficio de de la
consideraciones
pblico
economa nacional', se dijo en la Constituyente".
La estabilidad monetaria se consigue, entre otras, cuando el manejo monetario del es independiente que pueden de las necesidades de
financiacin
gasto
presentar
determinados
agentes; esa independencia del Banco y la especializacin de sus objetivos garantizan estos propsitos.
Con
respecto del
a la Banco
financiacin de la
del
Estado, en
slo de
la
Junta
Directiva
Repblica
casos
extrema
gravedad econmica, en decisin unnime, puede o no conceder el crdito. Adicionalmente el Banco qued facultado para
realizar operaciones de mercado abierto, negociando ttulos de deuda del Gobierno. El nico criterio vlido para disear y regular la poltica monetaria es el que determine el Banco de la Repblica en concordancia con el marco macroeconmico
general.
La Junta Directiva del Banco para regular la moneda y el crdito, debe adoptar normas que influyan sobre la cantidad,
costo y disponibilidad del dinero y del crdito, es as que podr: disponer la emisin, venta, compra y amortizacin de ttulos para regular el mercado monetario, elaborar
presupuestos monetarios, fijar y reglamentar encajes, sealar tasas de inters, sealar los intermediarios a travs de los cuales se harn las operaciones de mercado abierto, y tomar las decisiones para el cumplimiento de las funciones que la ley le asigna.
Todo lo que tiene que ver con poltica cambiaria, implica necesariamente la intervencin estatal en variables econmicas como la tasa de cambio y el movimiento de capitales, entre otras, por ello al Banco de la Repblica le corresponde
disear la poltica cambiaria. En ltimas, la autonoma o independencia de la autoridad monetaria de factores polticos, deja la planeacin y el presupuesto en manos del ejecutivo y se la quita al Congreso.
4.9
SOBRE LA PROPIEDAD
El derecho a la propiedad est reconocido, entre otros, por el Artculo 58 de la Constitucin, y se erige como fundamento del sistema capitalista, instrumento principal de nuestra
economa, dado que es base de la produccin, que a su vez
estructura el sistema econmico imperante en la Carta Magna de los colombianos.
La Corte Constitucional en sus sentencias ha fijado las bases del concepto de propiedad y el de democratizacin de sta. planteado la Corte Constitucional: Ha
"La propiedad en la Constitucin no se identifica con la propiedad especies. privada, que indudablemente la propiedad es es una un de sus
Materialmente
elemento
fundamental del sistema social que sirve para organizar y aplicar econmico la y riqueza permite social para que las genere desarrollo de la
satisfacer
necesidades
poblacin"[135].
Ms adelante cita a algunos exconstituyentes:
"...democratizar la propiedad, se nos presenta otro medio que hace inteligible su funcin social. Si queremos ir ms
all de los engaos y ejercer el mandato de las mayoras, CORTE CONSTITUCIONAL. Sala Plena. Sentencia C-006, de Enero 18 de 1993.
[135]
las nuevas normas constitucionales deben permitir el acceso a la propiedad para todos, con mecanismos de ser necesarios como la expropiacin. nacional utopa de y Slo as dejar La de darse la con
concentracin hambre es
riquezas... una y farsa. de los
democracia La
una del
inequitativa slo es
distribucin
ingreso
bienes,
compatible con la aclaracin de derechos ms no con su ejercicio pleno"[136].
Cuando en la constituyente se toc el tema de la propiedad, se planteaba que la libertad empresarial debe operar en las
condiciones del capitalismo universal contemporneo, pero con la presencia orientadora y reguladora del Estado, en el marco del juego de las fuerzas del mercado y de la competencia.
Adems no puede verse la propiedad como un concepto esttico ni como un fin en s mismo, pues es la forma de organizar la riqueza para que genere desarrollo econmico y uno de los elementos con los que trabaja la colectividad para alcanzar la felicidad. La pobreza los generalizada y cuestiona y la no forma de
distribucin
de
bienes
servicios,
al
sistema
capitalista que est en los cimientos polticos de la nacin.
Podramos plantear que nuestra Constitucin deja prever la existencia

[136]
de
varias
formas
de
propiedad,
como
la
que
Ibid.
tradicionalmente
se
conoce,
que
la
misma
Constitucin
respeta, que es la propiedad privada de las personas para su usufructo y para crear riqueza.
Otra forma es la propiedad sin nimo lucrativo, la cual se consolida en personas organizadas colectivamente para acceder a bienes y servicios o para producirlos en beneficio del
inters comn.
El beneficio se logra cuando se va mejorando
la calidad de vida, ya sea por usar tales bienes, o por las posibilidades laborales que tienen con su esfuerzo solidario.
El artculo 60 de la Constitucin establece como deber del Estado, el promover el acceso a la propiedad, por ello cuando ste enajene su participacin a en una la empresa, tomar de las sus
medidas
conducentes
democratizar
titularidad
acciones, y ofrecer a sus trabajadores, a las organizaciones solidarias y de trabajadores, condiciones especiales para
acceder a dicha propiedad accionaria.
La
propiedad
intelectual,
tambin
es
tutelada
por
nuestra
Constitucin.
Es de transcendental relevancia establecer, en
este punto, que el hecho de que la propiedad es una funcin social implica un carcter inherente a la naturaleza de la misma y no se debe entender como un simple complemento
accidental y limitado.
4.10
CREDITO PUBLICO
La Constitucin de 1991 introdujo dos novedades fundamentales en materia de crdito pblico, la primera tiene que ver con el endeudamiento interno y externo de la Nacin y la segunda con las funciones que tiene el Congreso en torno a la organizacin del crdito pblico.
El Artculo 364 de nuestra Constitucin Poltica establece que "el endeudamiento interno y externo de la Nacin y de las entidades territoriales no podr exceder su capacidad de
pago..."; ello con el fin de que las entidades manejen sus presupuestos con eficiencia y utilicen del crdito slo en la medida de sus capacidades y de sus necesidades, es as que la Ley determinar los criterios generales para establecer cual es el nivel razonable de endeudamiento de cada entidad, segn su tipo.
El
literal
a)
del
numeral
19
del
artculo
150
de
la
Constitucin estableci que es el Congreso quien debe dictar las normas a el generales los y sealar debe en ellas los el objetivos y
criterios organizar
cuales
sujetarse Esta
Gobierno se
para en
crdito
pblico.
reforma
debi,
trminos de Juan Camilo Restrepo, a que
"...de esta manera reitera la Constitucin que todo lo concerniente al crdito pblico tendr que manejarse en adelante mediante las llamadas 'leyes marco' en las que la densidad amplio normativa que las del es baja, dejando as a es como un la marco ms
leyes
ordinarias lo cual
facultad
reglamentaria tratndose de
Gobierno, tan
conveniente el crdito
temas
cambiantes
pblico"[137].
[137]
RESTREPO. Op. Cit. p.343.
QUINTA PARTE:
MODELO ECONOMICO PARA EL ESTADO
SOCIAL DE DERECHO COLOMBIANO
"La
direccin
general
de
la
economa
estar a cargo del Estado..." Constitucin Poltica de Colombia.
Amrica latina bien podra exponerse como una muestra de lo que sera un teatro en el cual se viven los ms diversos dramas de gentes y naciones que, entre aciertos y errores, se mueven en una bsqueda afanosa, aunque hasta hoy frustrada para la mayora, de un ambiente de progreso y bienestar para sus habitantes a partir de la referencia que les representan los modelos de los pases industrializados.
Partiendo del conocimiento de los efectos que produce una poltica agresivamente neoliberal, consideramos que hay un
choque entre los principios que pregona la Constitucin y algunas de las polticas que en materia econmica se llevaron a cabo en el Gobierno Gaviria.
Todo lo anterior nos llevara a plantear que aunque el modelo keynesiano aplicado en extremo es fatdico para el desarrollo econmico de los estados en los actuales momentos de la
economa mundial, es bien cierto que tampoco el neoliberalismo radical y aplicado aceleradamente puede llevarnos a la
materializacin del proyecto de Estado Social de Derecho que supuestamente nos trazamos con la expedicin de la
Constitucin Poltica de 1991.
No queremos con esta investigacin dar a conocer la panacea en modelos econmicos, hasta el punto que, como sucedi con la Constitucin de Rionegro de 1.963, aflore como resultado un modelo econmico para un pas de ngeles. Debemos ser
conscientes que en materia econmica, las variables de trabajo no se comportan dentro de parmetros que permiten hacer
predicciones con un nivel exacto de confiabilidad.
En efecto, el mundo econmico es impulsado por un cmulo de hechos de la naturaleza y de emociones humanas que no pueden ser analizadas, De y mucho esto menos anticipadas, todos los por modelos
matemticos.
ser
posible,
economistas
seran ricos, pues con sus herramientas cuantitativas podran predecir antes que cualquiera los frecuentes y abruptos
cambios que caracterizan los mercados burstiles, los precios de las materias primas y las tasas de cambio.
Luego de haber analizado con alguna profundidad el concepto jurdico-poltico de Estado Social de Derecho, los diferentes modelos econmicos, el desarrollo de la economa colombiana en los ltimos aos y la Constitucin econmica de Colombia, y siendo plenamente conscientes de la trascendencia que dicho concepto social tiene en las instituciones econmicas que
rigen al pas, consideramos que el modelo que se ajusta mejor al caso colombiano debe estar estructurado de la siguiente manera:
5.1
ASPECTOS ECONOMICOS
Para la configuracin de un modelo de desarrollo se requiere establecer tanto los aspectos infraestructurales, base
econmica, como los superestructurales, es decir, lo sociocultural, poltico y religioso, entre otros. Pero sin lugar a dudas resulta de trascendental importancia establecer los
aspectos que tienen que ver con el manejo econmico, pues dentro de las relaciones sociales es el aspecto que ms avanza y va modificando paulatinamente lo que tiene que ver con la superestructura.
Hemos querido dividir esta parte en items que puedan de alguna manera garantizar pedaggicamente una mayor comprensin del tema y que recojan los elementos fundamentales en lo que se refiere al manejo de lo econmico dentro del Estado. Por
tratarse de una propuesta, trataremos de hilar coherentemente
las ideas de manera que se pueda, de alguna forma, cumplir con los objetivos trazados.
Aunque sin lugar a dudas un modelo econmico que corresponda a un Estado comprometido con lo social debe tener un componente intervencionista, partimos de la idea de que no se puede dar al traste con toda una serie de polticas que se han tomado agresivamente a partir del Gobierno del Dr. Csar Gaviria, por lo que hemos dado en aplicar el mtodo revisionista, dentro de un enfoque neoestructuralista, para presentar la propuesta.
5.1.1
LA RECTORIA ECONOMICA DEL ESTADO
Una de las decisiones polticas fundamentales tomadas en el desarrollo de la Nueva Constitucin, tiene que ver con la consagracin del principio de la rectora econmica del Estado para lograr el desarrollo nacional garantizando que ste sea integral. necesario Cuando que las necesidades las normas econmicas cambian, por es ello
cambien
jurdicas;
modificando las ltimas debe encauzarse nuevamente la vida social bajo el conjunto de nuevos valores que explican el desarrollo de una nacin.
Uno de los fundamentos bsicos de la democracia, debe ser que sta se entienda como un sistema de vida y fundado en el del
constante
mejoramiento
econmico,
social
cultural
pueblo. Ninguna nacin ser libre si no es capaz de satisfacer las necesidades ms elementales de su pueblo, y tampoco podr disfrutar de una verdadera independencia poltica y econmica si no produce la alimentacin suficiente para la totalidad de su poblacin.
Por todo ello es que se hace imprescindible que haya una planeacin democrtica que implica el conjunto de tentativas deliberadas y conscientes emprendidas por el Gobierno de
nuestro pas, en colaboracin con otras entidades que permitan coordinar de una manera racional las actividades nacionales a fin de alcanzar mejor y ms pronto los fines deseados para el futuro desarrollo.
El
futuro
desarrollo
integral,
cuya
rectora
es
responsabilidad del Estado, deber realizarse a travs del crecimiento econmico y del empleo, con el fin de hacer
posible una distribucin equilibrada de la riqueza nacional, respetando las libertades constitucionales tanto de
individuos, como de grupos y clases sociales.
Al confiarse al Estado buscar la distribucin ms equitativa de la riqueza, la vigilancia de la funcin social que debe cumplir la propiedad, la regulacin del beneficio social en el aprovechamiento de los recursos naturales susceptibles de
apropiacin cuidando su conservacin, el logro del desarrollo equilibrado del pas y el mejoramiento de las condiciones de
vida
de
la
poblacin,
la
explotacin
de
los
recursos
servicios cuyo dominio y prestacin se le reserven en forma exclusiva, el impedir la formacin de monopolios de los que se derive alguna desventaja con perjuicio para el pblico en general o para alguna clase social, el intervenir como rbitro en las relaciones el el laborales, el la el legislar tanto de sobre aspectos como
econmicos, exterior y
regular buscar
comercio
interior la
estabilizacin
produccin
nacional, la Constitucin da a la entidad pblica la tarea de planear, conducir, coordinar y orientar la actividad econmica nacional, dejando a su cargo el fomento de actividades en beneficio del inters general.
5.1.2
CONSUMO Y BIENESTAR SOCIAL
En el modelo que proponemos, se requiere el crecimiento del consumo, con miras a un aumento del bienestar social, mediante la funcin redistribuidora del ingreso y prestadora de
servicios del Estado Social. A su vez, mediante estas mismas funciones, el Estado aumenta el consumo, concluyendo el ciclo.
Lo que se busca no es explotar a la masa de asalariados, en cuanto masa de consumidores potenciales, por y en el consumo, incitndoles a travs de los medios de comunicacin a que
consuman ms, a fin de que sea absorbida la mayor produccin posible, es decir, un consumo intil o superfluo.
Con el aumento del consumo se pretende incentivar las reas de la economa que ms lo necesitan, tales como las industrias agropecuaria y manufacturera, las cuales se han venido a menos con el auge de las importaciones en un indiscriminadas. aumento del Esta empleo
situacin
adems
repercutir
productivo, que es precisamente el necesario para reactivar el crecimiento econmico del pas.
Se trata, pues, de un planteamiento tpicamente keynesiano segn el cual para acrecer la produccin no es necesario
disminuir el consumo de las masas trabajadoras, sino, por el contrario, acrecerlo, pues la produccin est determinada por la demanda efectiva, y esta, a su vez, por la cuanta de las personas empleadas, por el nivel de los salarios y por la expansin de las prestaciones sociales.
5.1.3
POLITICA DE EMPLEO
El Estado Social de Derecho busca dar especial proteccin al trabajo lo cual poltica de se logra, por una parte, implementando una y adems sentando el fundamento
empleo
constitucional para que la legislacin pueda orientarse hacia el cumplimiento de este propsito.
El
Estado,
pues,
tiene
la
obligacin
de
procurar
toda
persona un trabajo estable y productivo, en la medida de sus capacidades y posibilidades, a fin de obtener los recursos para su subsistencia o en beneficio de la comunidad.
Recordemos que segn nuestra Constitucin, El trabajo es un derecho y una obligacin social, que goza de la especial
proteccin del Estado, pues de l depende el sustento de las personas. Sin embargo, este trabajo debe tener la especial caracterstica de ser motor del incremento de la riqueza
social, pues el objetivo no se logra si se crean empleos improductivos, como es el caso de la burocracia.
Para mejorar las condiciones de empleo de los colombianos, consideramos que es necesario replantear el actual modelo de desarrollo econmico, el cual se sustenta en una apertura radical e indiscriminada del mercado, en el marco de una
poltica abiertamente neoliberal, pues la superacin de los abrumadores niveles de pobreza, que cada vez involucran a mayores grupos de la poblacin, slo es posible si se alcanzan ndices de crecimiento econmico superiores a una tasa del 5
por
ciento
anual
si
al
mismo
tiempo
crece
el
empleo
productivo, estable y bien remunerado.
Si miramos indicadores claves que sealan este crecimiento, tales como empleo, y crecimiento econmico de los un sectores panorama
productivos
exportaciones,
encontramos
preocupante: casi la mitad de los sectores manufactureros, que son precisamente los que permiten el empleo productivo y con seguridad social, presentaron crecimientos negativos del
empleo a lo largo de estos ltimos cuatro aos, y en conjunto, en el ltimo ao, el sector present un crecimiento negativo del empleo de 2.4 por ciento.
Se requiere, pues, un cambio en las estrategias de desarrollo, las cuales suponen hacer uso de la democracia participativa, apelando a la ciudadana. Los planes y los modelos de
desarrollo no pueden hacerse en el pas como se han venido haciendo hasta ahora, de espaldas al pas y de cara a las presiones de los organismos financieros internacionales.
Deben
crearse
frentes
de
trabajo,
no
slo
en
los
entes
burocrticos, sino en empresas productoras de manufacturas, tal vez implementando polticas de tipo tributario que hagan atractiva la idea de invertir en industrias rentables,
competitivas y con niveles de ingreso para los trabajadores por encima de lo necesario para la simple reproduccin de la fuerza de trabajo.
Consideramos que un pas en donde su poblacin tiene empleo, avanza hacia el progreso; por esta razn si no se crean ms y mejores oportunidades de trabajo productivo y remunerativo, no nos ser posible crecer con rapidez ni buscar una
redistribucin del ingreso para lograr una sociedad ms justa y solidaria y tampoco ser posible consolidar la paz ni la convivencia pacfica.
5.1.4
CRECIMIENTO ECONOMICO
El crecimiento econmico implica que el pas en su conjunto tenga cada ao ms y mejores cosas. Eso, por s solo, es algo deseable y es lo que busca todo Gobierno. Pero un crecimiento con peor distribucin del ingreso es lo que generalmente
ocasiona desajustes y tensiones sociales, los cuales terminan frenando el desarrollo.
Colombia,
que
es
un
pas
que
se
ha
caracterizado
en
los
ltimos aos por sus altos niveles de desempleo y subempleo de la fuerza de trabajo, por su cierta fragilidad en el sistema financiero, debido sobre todo a los perodos recesivos como el de mediados de la dcada de los ochentas, tiene que establecer como poltica central en materia econmica la creacin de condiciones favorables para el crecimiento sostenido del pas. Las nuevas polticas deben tener un pronto impacto positivo,
con
el
fin
de
recuperar
los
disminuidos
niveles
de
vida,
fortaleciendo adems la democracia participativa.
En
los
pases
latinoamericanos
se
ha
detectado
que
sus
problemas econmicos y su misma condicin de subdesarrollo se debe a factores de origen histrico y de ndole endgena y estructural; pero ello se refleja an ms cuando, en materia econmica, se concentran en un nico patrn de insercin
externa que slo lleva hacia el empobrecimiento, cuando se tiene un patrn productivo que se encuentra desarticulado e incapaz de absorber el aumento de la fuerza de trabajo, y cuando la distribucin del ingreso es marcadamente concentrada y excluyente.
La inversin pblica no debe sustituir en ningn caso a la inversin privada sino desarrollarse en aquellos sectores
donde la presencia del Estado sea absolutamente necesaria. Se ha descubierto que la falla de algunos mercados estriba en la ausencia de mecanismos que permitan a los gentes captar a tiempo los costos y los beneficios de la inversin en
educacin, tecnologa y medio ambiente.
Estos
campos
de bienes
inversin, pblicos,
que
corresponden en el
los
as de
denominados
juegan
proceso
crecimiento
un
papel
ms
importante
que
el
que
tradicionalmente les ha sido asignado. La nueva teora del crecimiento, al decir de los autores del plan, muestra cmo el desarrollo del capital humano contribuye significativamente a mejorar la equidad en la distribucin del ingreso. Se
enfatiza, por eso, el concepto de la accin social del Estado hacia aquellos grupos que requieren mayor consideracin.
Este enfoque liga, adems, crecimiento econmico y desarrollo social. No se trata de del adelantar programas sociales de la
compensatorios
desligados
comportamiento
global
economa como fue muy comn en las dcadas del 50 y 60. Se trata de enfrentar los problemas de la marginalidad y la
pobreza desde la perspectiva de un mayor ingreso per cpita, empleo, consumo y educacin para la poblacin de menores
recursos.
La moderna teora del crecimiento propone, en sntesis, que el Estado no sustituya, sino contribuya a desarrollar el mercado; utilizar instrumentos tales como controles y racionamientos; una accin selectiva del Estado, centrndose en los bienes pblicos, dirigida hacia los sectores ms dbiles y haciendo nfasis recursos en las bondades y en de la los usos alternativos de una de los
pblicos
necesidad
consistencia
macroeconmica para lograrlos.
La
estrategia
de
crecimiento
keynesiano
consisti
fundamentalmente en asegurar la demanda y la integracin del mercado interno, pero descuid la eficiencia productiva; es as que esa seguridad del mercado atent contra la innovacin, dando lugar a una actividad empresarial rentista. Tampoco el liberalismo, madre del individualismo y el utilitarismo, nos puede dar la clave para un crecimiento econmico sostenido, que se sustente en el beneficio social.
El
estructuralismo,
que
es
la
teora
que
interpreta
el
comportamiento econmico de los agentes individuales segn sus contextos histricos, de carcter socioeconmico e
institucional, puede ser la frmula, dado que recoge aspectos trascendentales del intervencionismo y del liberalismo sin
quedarse en su aplicacin pura.
Para crecer no basta con la liberalizacin que favorezca los precios correctos para la asignacin ptima de los factores productivos en una situacin esttica y en condiciones de una distribucin del ingreso extremadamente desigual; es as que el mercado se debe complementar significativamente con una accin estatal activa y dinmica.
Lo que se necesita es un gran esfuerzo conjunto para que haya una combinacin y utilizacin eficiente de los recursos
productivos, tcnico, capacidad frugalidad un
una
incorporacin innovador
deliberada y
del
progreso adems de
esfuerzo
creatividad, y
organizativa, en el
articulacin y
disciplina de
social, para
consumo
adquisicin
capacidad
insertarse dinmicamente en la economa mundial.
El
mejoramiento
de
la
productividad
depende
de
que
se
conjuguen en el pas una serie de factores que, tomados en su conjunto, conforme un clima frtil para que florezcan la
empresa privada, el espritu innovador, la creatividad, el ahorro, la inversin y el trabajo.
La productividad del trabajo puede ser incrementada por una mejor asignacin de recursos. Si estos se mueven desde
aquellas industrias en las cuales la productividad es baja hacia aquellas donde y el es alta, entonces el promedio de vida deben de la La
productividad
estndar
crecer.
realizacin de tal desplazamiento ser la mejor si la economa es abierta, pues ningn pas tiene concentradas todas las industrias ms competitivas.
La
productividad
es
el
elemento
clave
para
alcanzar
el
mejoramiento sostenido y permanente del nivel de vida; adems es indispensable para configurar una posicin competitiva en mercados internacionales que evolucionan en forma permanente
hacia mejores niveles de satisfaccin. La accin estatal debe estar dirigida a apoyar tanto la produccin y la
productividad, como los ingresos y los servicios sociales, para minimizar el impacto de los problemas de orden externo sobre los grupos ms pobres y vulnerables, y facilitar la erradicacin de la pobreza y de la concentracin excesiva del ingreso y la riqueza.
5.1.5
SECTOR FINANCIERO
El sector financiero colombiano ha pasado por profundas crisis que desde 1.982 lo tuvieron desestabilizado, pues ha tenido una cartera de dudoso recaudo que ha superado el capital y las reservas de todo el sistema en conjunto, adems posee muchos activos que son improductivos. Por ello, pensar en ceder las entidades que han sido nacionalizadas o intervenidas sin haber terminado la tarea de saneamiento, es poltica definitivamente inconveniente.
Se
debe
tener
presente
que
la
corriente
de
inversiones
externas se est orientando hacia Europa y Asia, dejando a un lado a Amrica Latina, por lo que los recursos extranjeros no
sern
fciles
de
capitalizar,
entre
otras
razones
por
la
situacin poltica y social del pas.
En los ltimos aos tuvo lugar un intenso proceso de reformas en el sector financiero que redujo los riesgos de que se presenten perturbaciones sistmicas, removi trabas
tradicionales para su desarrollo y puso en accin vigorosas fuerzas de largo plazo.
Las reformas que en los ltimos aos se han implementado en el sistema financiero colombiano han aumentado la competencia en el sistema, implicando para el usuario mejores servicios y mayor acceso al crdito. Sin embargo, el sistema de
intermediacin que se mantiene sigue siendo muy alto, lo que implica un encarecimiento en las actividades por los costos de administracin y operacin. Se encuentran an partes de
mercado demasiado protegidas por la legislacin, lo que a la larga limita las competencias cruzadas e inhibe la libertad de salida, lo que hace pensar, como posible solucin, en una reforma a nivel legal.
5.1.6
FINANZAS PUBLICAS
En
Colombia
el
impuesto
de
patrimonio,
concebido
histricamente como una sobretasa destinada a diferenciar las
rentas segn su origen y que gravaron con ms nfasis los ingresos que provenan del capital, dej de regir desde 1.991. Este impuesto de patrimonio se aplicaba como una sobretasa diferencial, exclusivamente entre por la la tributacin actividad de ingresos y producidos aquellos
personal
provenientes de la explotacin de bienes.
Eliminado el impuesto de patrimonio, las rentas de trabajo quedan sometidas al mismo impuesto que pagan las rentas de capital y en ciertos casos hasta un impuesto superior. Ahora las rentas provenientes de intereses se les reconoce
doblemente el efecto inflacionario, con una ventaja apreciable sobre las rentas de trabajo y de explotacin de otros bienes.
Es importante recordar que se estn violando principios de tributacin que buscan conservar la equidad, cuando no se tienen en cuenta el volumen y la importancia de las
actividades del pas que se mueven a travs de sociedades, dado que la tarifa proporcional nica que se aplica es la de un 30 por ciento y no con una tarifa progresiva como debera ser.
Adicionalmente, el sistema tributario debe consultar el grado de sacrificio de los contribuyentes, y no simplemente el hecho que una persona pague ms impuestos que otra, en la misma proporcin en que tiene ms ingresos o posee ms bienes.
Se requiere que se vuelva al impuesto directo la importancia que realmente tiene dentro de la economa y el rgimen
tributario, dado que ste tiene sus bondades como instrumento de redistribucin equitativa del ingreso, de un elemento Social que de
consideramos Derecho.
indispensable
dentro
Estado
En
cuanto
las
sociedades,
se
presenta
el
problema
de
determinar el mtodo para gravar los ingresos generados por utilidades de las mismas y los ingresos de otras fuentes. Es decir, se plantea si es ms conveniente la doble tributacin o un sistema de integracin total, es decir se olvida a la sociedad como sujeto tributario y todas sus utilidades se gravan en cabeza de los socios.
Sin embargo, el sistema aplicado en Colombia[138] resulta ser un tipo de integracin parcial, donde se elimina la doble
tributacin, gravando a la sociedad y desgravando al socio por las utilidades y recibidas, adems sistema sin que consideramos el tema de poco las
equitativo
que
dej
regular
utilidades no distribuidas.
5.1.7
[138]
SECTOR EXTERNO
Ley 75 de 1986.
Colombia en los ltimos aos, al igual que la mayora de los pases de Amrica en y su la Latina, ha venido asistiendo Las a cambios reformas modelo al de
importantes introducidas desarrollo,
estructura implantacin destacar
econmica. de un
nuevo nfasis
permiten
con
mayor
sector
externo colombiano en los ltimos cuatro aos. Es de destacar la importancia que tiene para Amrica latina la bsqueda de mecanismos de integracin que le permitan a la regin
fortalecer la posicin global del continente americano frente a los Bloques Econmicos que se han formado en Asia, donde el lder es Japn, en Europa, bajo el mando alemn, y
norteamrica.
5.1.7.1
SITUACION ACTUAL DEL SECTOR EXTERNO
En
la
actualidad
se
presentan
modificaciones
en
materia
comercial con los desmontes de los controles cuantitativos a las importaciones, disminucin de sus niveles arancelarios, al igual que la mayor influencia de capitales y el trnsito por tres (3) regmenes cambiarios distintos generando un proceso de apreciacin de tipo de cambio real que de alguna manera condicion el crecimiento econmico y afect los objetivos de la poltica de estabilizacin.
En
lo
que y
refiere
al
control las
inflacionario, obtenidas
durante en el
este
perodo,
analizando
cifras
frente
externo de la economa, se constata un crecimiento superior en el ritmo de importaciones de bienes (47%) con respecto al crecimiento promedio de las exportaciones (32%), lo que a las claras da una muestra del efecto que tuvieron las polticas comercial y cambiaria en el sector en el ltimo cuatrienio.
El reflejo de todo lo anterior caracteriza al sector externo en gran evolucin a raz de la implementacin del modelo
aperturista, en vista del comportamiento asumido por las tasas de cambio real, el nivel de reserva y la dinmica que
enfrentaron los sectores productores de bienes domsticos y bienes comercializables.
El comportamiento de la economa mundial y fundamentalmente de los pases desarrollados afecta a la economa colombiana en forma significativa y al manejo de su poltica econmica. En
los ltimos aos los pases desarrollados han padecido una recesin, es decir, una falta de sincronizacin en esta fase, teniendo como consecuencia que el mayor logro de su poltica econmica lo obtuvo en el campo de la inflacin, la poltica monetaria restrictiva y de austeridad fiscal implicaron en muchos casos sacrificios en el crecimiento y agravacin en el desempleo, al igual que la reestructuracin industrial y un cambio tcnico. economas La esperada recuperacin paulatina de estas el abrir mejores perspectivas para el
ocasion
comercio mundial y por ende a la apertura colombiana.
La principal estrategia durante la economa de Gaviria en el frente econmico, fue continuar con el proceso de apertura presentndose una mayor internacionalizacin de la economa y en lo particular en la apertura comercial, implicando
reduccin arancelaria. En la poca actual, lo anterior se refleja en una importante disminucin en la proteccin
efectiva, lo que no fue tan notorio como la baja arancelaria, ya que se redujeron ms que proporcionalmente los aranceles de las materias primas y de los bienes de capital, que los bienes de consumo. Esta poltica condujo a un incremento muy
acelerado de la inversin privada y de la productividad en los ltimos aos.
5.1.7.2
EL MANEJO DE LA POLITICA ECONOMICA EN EL SECTOR EXTERNO
La estrategia de estabilizacin estuvo orientada a compensar los efectos monetarios de la acumulacin de reservas y a
neutralizar el ritmo de crecimiento de los precios que se haban disparado a una tasa de 32.4%. la poltica monetaria, se una, destacan sobre la En cuanto se refiere a dos caractersticas del control
sucesivas
importantes:
base
monetario como mecanismo de la estrategia anti-inflacionaria, y la otra sobre la base de las tasas de inters como poltica para disminuir el diferencial de rentabilidades y frenar la entrada masiva de divisas.
En conclusin, las medidas tomadas en favor de las tasas de inters tuvieron objetivos muy claros: atenuar la revaluacin a travs del control a la entrada de capitales y servir como punto de partida para disminuir el margen de intermediacin financiera productiva servicios. y con propiciar miras a la reactivacin la de la de inversin bienes y
expandir
oferta
5.1.7.3
LA BUSQUEDA DE LA DISCIPLINA FISCAL
Sin
lugar
dudas
uno
de
los
requisitos
centrales
de
la
poltica econmica durante los ltimos aos lo ha constituido el control se del dficit hizo a fiscal. El ajuste de las el finanzas
pblicas
necesario raz de
para las
alcanzar
equilibrio y
macroeconmico
dificultades
cambiarias
monetarias por las cuales ha atravesado la economa nacional.
El inters de las autoridades econmicas en este aspecto debe centrarse en lograr un supervit fiscal o, en su defecto, un dficit muy reducido y buscando contrarrestar el auge de las reservas internacionales, disminuir las presiones sobre la
revaluacin del tipo de cambio, propiciar las cadas en las tasas de inters internas y el control de precios.
La poltica fiscal influye en la poltica de estabilizacin a fin de mantener una tasa de cambio real estable, evitando
cadas abruptas en el tipo de cambio nominal, aunque puede darse un conflicto de poltica econmica entre la tasa de cambio y el dficit fiscal, pues el financiamiento de un
dficit fiscal se traduce necesariamente en un incremento de reservas internacionales, ya sea directamente a travs del crdito interno o indirectamente a travs de la presin que ejercera sobre las tasas de inters internas y conduciendo, por tanto, a entradas adicionales de capital.
5.1.7.4
APERTURA ECONOMICA
La
apertura
de
la
economa
colombiana
es
una
realidad
inobjetable.
Durante los ltimos tres aos hemos presenciado
el trnsito del modelo econmico anterior, caracterizado por un fuerte proteccionismo, al que hoy tenemos, centrado en el concepto de la internacionalizacin. Los cambios en la
estructura econmica colombiana son, sin lugar a dudas, el elemento caracterizador legado de la anterior administracin. La apertura fue el eje del gobierno Gaviria.
El
proceso
de
apertura
tiene
que
superar
dos
grandes
escollos.
El primero de ellos es de carcter externo, pues
durante los ltimos aos se han incrementado las barreras proteccionistas en los principales mercados mundiales. A
medida que la crisis econmica genera estragos en los pases avanzados, resurgen las medidas encaminadas a obstruir el
libre
comercio.
Podramos
entonces
encontrarnos
ante
la
situacin paradjica de haber abierto nuestra economa en el momento en el cual otros nos cierran el acceso.
El segundo obstculo est relacionado con la futura bonanza energtica. holandesa. variables Cusiana puede contagiarnos de la enfermedad
Los recursos del petrleo podran presionar las macroeconmicas, revaluando la tasa de cambio, De
alimentando la inflacin y fomentando el dficit fiscal.
presentarse un escenario de esta naturaleza, la apertura se vera comprometida en el mediano plazo. Volveramos a una
situacin de mono-exportadores, slo que en esta ocasin sera de productos energticos. El balance de la apertura muestra contrastes. Hay xitos
innegables sobre los cuales reposa el futuro del proceso y que constituyen activos para la economa colombiana. Pero tambin
existen pasivos como la reforma aduanera, la modernizacin del Estado y la redefinicin de la poltica de promocin de
exportaciones.
Los primeros aos han sido definitivos.
Falta
an tiempo para poder tener capacidad de analizar la totalidad de las facetas de la internacionalizacin. fase crtica en la cual o se consolida Entramos en una nuestra vocacin
exportadora o tendremos que afrontar un doloroso proceso de ajuste.
Desarrollarse internacional probablemente,
dentro
del
contexto
de
una
economa requiere y la
crecientemente como parecen
asimtrica la
ilustrarlo
historia
teora, de una poltica comercial ms activa que propicie una recomposicin sectorial y tecnolgica del aparato productivo.
No basta, pues, con invertir; es necesario que las inversiones se inscriban dentro de una estrategia En esta pertinente perspectiva, de la
especializacin
internacional.
apertura de la economa a las importaciones, debera ser una estrategia exportador. subordinada y puesta en funcin del xito
5.1.7.5
BLOQUES ECONOMICOS
Los procesos de integracin buscan la formacin de un mercado de libre comercio dndose la de y la formacin resultado de en de de aranceles estos frente a de la ms
terceros,
como
procesos en es
integracin, produccin competitiva,
especializacin
las las
naciones cuales una
aquellas siendo
mercancas
sta
considerada
como
necesidad
estratgica, que busca con estos grandes bloques el bienestar de los pueblos.
A nivel de latinoamrica se ha procurado la integracin en un gran bloque econmico, caso registrado como el Pacto Andino, el cual no goz de la aceptacin por parte de algunos pases quedando a un lado el sueo de Bolvar y logrndose nicamente un acercamiento entre Colombia y Venezuela con el asocio de Mxico por el llamado Grupo de los Tres.
Actualmente
se
est
observando
la
necesidad
de
la
consolidacin de este proceso, puesto que en la mayora de los pases latinoamericanos de sus se est presentando claro la apertura dar
econmica
mercados, siendo
que se deben
procesos de integracin e intercambio comercial a nivel de latinoamrica, dando lugar a la ampliacin de los mercados.
Pero estos procesos se deben realizar en forma gradual, ya que podran conllevar cada consecuencias del funestas, tales como etc., el es
desempleo,
crecimiento,
endeudamiento,
decir, retardo del desarrollo econmico y social, pues si se da la apertura en forma ilimitada, se perdera el espacio en el mercado nacional por parte de los sectores de la industria ms desprotegidos y quizs estos no compensaran esta prdida con el lugar que entraran a ocupar en el mercado de otros pases, ocasionndose la imposicin del ms fuerte sobre el ms dbil o, en otros trminos, del desarrollado sobre el subdesarrollado.
5.1.7.5.1
Integracin Econmica
La integracin econmica es el proceso por el cual dos o ms pases unen sus mercados, para conformar uno de mayor
dimensin, que permita un buen desarrollo econmico. Podramos plantear que los tipos de integracin econmica ms
frecuentemente utilizados son:
5.1.7.5.1.1
Preferencia aduanera
Se determinan unas ventajas arancelarias entre un determinado grupo de pases, las mismas que no se aplican a otros.
5.1.7.5.1.2
Area de libre comercio
Se eliminan todo tipo de aranceles y cuotas entre dos o ms pases.
5.1.7.5.1.3
Unin aduanera
Aunque
se determina un
rea
de
libre comercio, existe un
arancel externo comn.
5.1.7.5.1.4
Mercado comn
Se constituye por ser la unin aduanera con libre movilizacin de factores.
5.1.7.5.1.5
Unin econmica
Es
un
mercado
comn con
una
unificacin
de
las polticas
econmicas.
5.1.7.5.2
Tratados Acuerdos
Para que una economa nacional pueda integrarse a la economa mundial compitiendo exitosamente, adems de tener un avanzado desarrollo tecnolgico, se debe estructurar
constitucionalmente el marco de condiciones normativas que den orden funcional a la economa de mercado, para lo que se exige garantas a la propiedad privada, a la libertad contractual y que se d una efectiva proteccin judicial a los derechos subjetivos.
A lo anterior, se une el hecho de que se debe tener en cuenta que la negociacin no puede poner en riesgo nuestra industria y el bienestar de la poblacin. Miremos ahora los tratados o acuerdos ms importantes que en materia comercial ha
celebrado, o pretende celebrar, nuestro pas y que de alguna manera pretende beneficiarnos.
5.1.7.5.2.1
Andean Trade Preference Act (ATPA)
Es
la
llamada por
Ley los
de
Preferencias Unidos a
Arancelarias Colombia, Esta
Andinas, otros
concedida pases,
Estados su
entre Ley
"premiando"
lucha
antidrogas.
concede
ciertas preferencias a una serie de productos en un plazo de diez aos, expirando el 4 de Diciembre del ao 2001.
Segn el economista Mauricio Correa[139],
"La
iniciativa
debe
interpretarse a una
como
una
respuesta y
poltica
estadounidense
necesidad
econmica
estratgica para enfrentar las profundas transformaciones del entorno internacional, la tendencia a la conformacin de nuevos bloques regionales como la Unin Europea, la distensin ideolgica y la desactualizacin de la guerra fra".
Esta
Ley
norteamericana
es parte
de
un
programa
de
lucha
contra las drogas y excluye los siguientes productos: ron; tafia; relojes y piezas de relojera; calzado, con excepcin de artculos desechables y partes para los mismos; algunos guantes de piel, de caucho y de plstico; equipajes, carteras y otros productos de cuero sin curar, as como ciertas prendas
CORREA, Mauricio. El ATPA, filantropa o estrategia econmica? En: El Colombiano, Medelln, 27 de Febrero de 1994. p.6D.
[139]
de cuero; la mayora de los textiles; atn enlatado y el petrleo junto con sus derivados.
La iniciativa norteamericana responde a la difcil situacin de su economa que confrontada con desequilibrios de orden macroeconmico, le crean la necesidad de encontrar nuevos
espacios para la ampliacin y dinamizacin de su comercio; lo anterior, unido a la prdida de su liderazgo internacional y los riesgos que corre con una economa europea fortalecida en medio de la desactivacin de la guerra fra.
Lo que quiere Estados Unidos es fortalecer su liderazgo ahora que el orden econmico internacional se est reconfigurando; por ello esta iniciativa podra convertirse en un esquema favorable al aumento de inversiones, de produccin y de
intercambios en el interior de la regin. El enfoque es hacia la promocin del comercio y de la inversin directa, y no de asistencia financiera por parte del pas del norte.
Podra decirse que esta Ley tiene, entre otros, los siguientes componentes: la cooperacin comercial para la celebracin de acuerdos de libre comercio entre los Estados Unidos y otros pases de la regin y el estmulo de la inversin nacional y extranjera mediante el otorgamiento de financiacin a
programas y proyectos que promuevan reformas de poltica en
materia
de
inversin,
travs
de
un
fondo
de
inversin
administrado por el Banco Interamericano de Desarrollo.
5.1.7.5.2.2
El Tratado de Libre Comercio con Chile
Desde la dcada del 70 Chile emprendi su proceso de apertura. Por ello ha suscrito procesos integracionistas en forma
bilateral con Colombia, Mxico y Venezuela. Con nuestro pas el pacto entr a regir desde el 1o. de Enero de 1994.
5.1.7.5.2.3
El Grupo Andino
Conformado por Colombia, Venezuela, Ecuador, Bolivia y Per. Se integr desde 1969 con el fin de crear una zona de
proteccionismo, pero con la apertura econmica de 1990 se cambia el enfoque hacia la liberalizacin de los mercados. El proceso de integracin es del tipo de Area de Libre Comercio y la Unin Aduanera, que es su objetivo. Se busca una accin conjunta como bloque subregional que logre la insercin
internacional competitiva y menos asimtrica.
Un primer elemento ha sido acelerar el diseo de medidas que conduzcan a la conformacin de una zona de libre comercio y de una unin aduanera subregional. Inicialmente se fij como
fecha lmite para la configuracin del rea de libre comercio el 31 de Diciembre de 1991.
Ya no se trata de crear un mercado andino libre para el intercambio intrasubregional, protegindolo y aislndolo de la competencia externa, sino que, por el contrario, se trata de consolidar un espacio econmico amplio, eficiente, competitivo y capaz de insertarse hacia afuera con la economa
internacional.
Los gobiernos miembros del pacto deben promover e incentivar la libre circulacin de capitales, personas y servicios
subregionales. Esta debe ser una de las prioridades de nuestro Gobierno, en la bsqueda de una mejora en nuestra economa y por tanto del bienestar general.
5.1.7.5.2.4
El Grupo de los Tres (G-3)
Lo integran Colombia, Mxico y Venezuela y busca la formacin de un Area de Libre Comercio. Surgi de la iniciativa de los mandatarios de dichos pases, pero es Colombia quien ha
liderado en intenciones para dar materializacin al proyecto.
La idea es desgravar de manera gradual, en un perodo de 10 aos, todo el universo arancelario. Claro que una lista de productos debe desgravarse en su totalidad a partir de la entrada en vigencia del acuerdo y otra parte de los
mencionados productos se desgrava de manera inmediata para el ingreso a Colombia.
Sin
embargo,
Colombia
logra
mantener
intactos
mecanismos
econmicos como el Plan Vallejo, lo que le permite compensar de alguna manera e la las ventajas en del de Mxico del en la compra de de
materias Comercio
primas para
insumos Amrica
virtud Norte.
Tratado la
Libre
Adems,
posicin
estratgica de Mxico, Colombia y Venezuela, es fundamental para buscar una integracin con los mercados de Centro Amrica y del Caribe.
5.1.7.5.2.5
El Acuerdo de Amrica del Norte para el Libre Comercio (NAFTA)
Con
este
Tratado,
suscrito a
finales de
1993
por
Canad,
Estados Unidos y Mxico, se busca la consolidacin de un Area de Comercio, lo cual de por s representa un paso importante para la integracin econmica del hemisferio; Colombia tiene la aspiracin de adherirse.
El Seor Henry Kissinger, en su columna de Los Angeles Times Syndicate, publicada el 8 de Agosto de 1993, planteaba que: "Representar el paso ms creativo hacia un nuevo orden
mundial dado por grupo alguno de pases desde el fin de la guerra fra, y ser el primer paso hacia una visin todava ms grande de una zona de libre comercio para todo el
hemisferio occidental".
Con
el
acuerdo
se
rene
un
territorio
aproximado
los
21'600.000 kilmetros y una poblacin cercana a 362'000.000 de personas, con 6 billones de dlares de ingreso anual, con un producto volmen combinado comercial de de 5.9 225 trillones billones de de dlares y con que un lo
dlares,
convierten en el mercado ms grande y codiciado del planeta.
Si
las
economas
de
los
pases
ms
avanzados
del
rea
latinoamericana ya estn preparadas y son admitidas, pueden disfrutar el estar en el mercado ms vigoroso del mundo. Si, por el contrario, no se al logra limbo la del admisin, ostracismo quedarn de esta
virtualmente
relegadas
poderosa rbita de comercio.
El T.L.C. o NAFTA, entr en vigencia el 1o. de Enero de 1.994 y tiene estipulado que las barreras comerciales entre los miembros del acuerdo deben caer en un plazo mximo de 15 aos. Colombia aspira a ser admitida y para ello tiene las
credenciales: Una apertura de mercado, una legislacin para la inversin extranjera, una estabilidad y una seriedad
destacable en el manejo de su poltica econmica. Sin embargo, sera prudente esperar y ver cmo le va a Mxico en su
poltica interna con la intromisin yanqui.
5.1.8
ECONOMIA DE MERCADO
Tomando como punto de partida la forma de la economa, mucho se ha discutido si los partidarios de las ideas socialistas tienen que ponerse forzosamente a favor de la economa
planificada, en tanto que los defensores de la economa de mercado deben, irremisiblemente, ser representantes de un
sistema capitalista.
Sin embargo encontramos que algunos Estados socialistas han entendido que las doctrinas socialistas no exigen que
necesariamente la forma de la economa sea planificada, pues el socialismo liberal ha hecho de la economa libre de mercado y de la libertad de la humana los una profesin de fe y ve en la tanto de legtimos la como
institucin ilegtimos, capitalista.
monopolios, nociva
influencia
organizacin
Por su parte, el capitalismo, que en un principio se mostr radical en sus bases econmicas, se ha ido apartando de las reglas de la economa de mercado y adopt, de manera
progresiva, los rasgos propios de la economa planificada, permitiendo sustituyeran que la se establecieran econmica formas colectivas uno de que sus
accin
individual,
principales dogmas.
Desde el punto de vista de poltica econmica debe quedar claro que lo importante es lograr una humanizacin del
ambiente en todos los sectores de la vida, y en especial dentro del acontecer es la econmico. forma La pregunta que sigue se siendo al
entonces
cul
econmica
ajusta
establecimiento de un modelo econmico para un Estado Social de Derecho, a lo cual se tratar de dar respuesta en las siguientes pginas, luego de analizar a espacio los conceptos hasta ahora enunciados.
5.1.8.1
ECONOMIA LIBRE O DE MERCADO
La llamada economa libre o simplemente economa de mercado, es un sistema econmico en el que las fuerzas de la oferta y la demanda guan el proceso econmico sin ser interferidas por regulaciones gubernamentales u otras intervenciones. Por regla general estn basadas en la propiedad privada del capital y, por tanto, las decisiones acerca del empleo del capital y la inversin son en su mayor parte decisiones privadas. Por este motivo se le identifica con las economas capitalistas.
Este tipo de economa se apoya sobre los principios de la soberana del consumidor, el principio del beneficio y el principio de la escasez. Son los consumidores quienes
determinan los bienes que la economa debe producir, pagando por ellos lo precios ms elevados.
En una economa de mercado las necesidades no son satisfechas por el altruismo de los productores, sino, como dijera Adan Smith, por su propio egosmo e inters. Es tambin de Smith el planteamiento segn el cual en el mercado existe una mano invisible necesidades conveniencia. que de gua la a cada oferente a a satisfacer de su las
colectividad
partir
propia
En este tipo de economa la distribucin del producto entre los componentes de de la sociedad privada de se realiza en medios de funcin del
derecho
propiedad
los
produccin
vigente en las mismas y en funcin del principio de escasez. Como se dijo, los precios son la variable fundamental sobre la que se toman las decisiones en las economas de mercado, pues transmiten informacin sobre las necesidades mayores, orientan las tcnicas de produccin a utilizar y encauzan los factores de la produccin hacia los sectores ms rentables, al tiempo que sealan cmo el producto se distribuir entre los
propietarios de los recursos productivos.
En la actualidad es difcil encontrar en la prctica un modelo de economa de mercado puro, en el que los mercados asignen libremente los bienes y servicios y los factores de produccin sin alguna restriccin del Estado. del En efecto, gran an en los del
Estados
Unidos,
paradigma
capitalismo,
parte
sector pblico opera en forma dirigida, aunque es cierto que un gran porcentaje de la asignacin de recursos para el
consumo y la produccin se realiza a travs del mercado, y los bienes producidos son, en su mayora, vendidos a quienes pagan por ellos, al tiempo que la mayor parte de las rentas son determinadas por el mercado.
5.1.8.2
ECONOMIA PLANIFICADA
En
las
llamadas
Economas
Planificadas
Economas
de
Planificacin Central, es la autoridad econmica u oficina de planificacin la que toma las decisiones, prescindiendo en la prctica del libre funcionamiento del mercado, razn por la cual se suele relacionar con las economas del llamado bloque socialista.
Podemos
plantear
que
en
la
actualidad para la
no
existen de
las un
condiciones
previas
necesarias
implantacin
modelo de economa planificada, pues las interferencias de este tipo de modelo siempre han conducido a graves
perturbaciones en la economa de los pases donde se trata de
implementar. An en los pases que han sido considerados como paradigmas de la economa planificada algunos bienes de
consumo se asignan a travs del mercado y no solamente por el llamado sistema de las colas.
Una ordenacin econmica del tipo colectivo-totalitaria (de economa planificada) en ltimo trmino slo sirve para el endiosamiento consiguiendo y el aumento de poder del Estado, de los tal vez
buenos
resultados
dentro
lmites
fcilmente regulables de la industria de las materias primas, pero siempre resulta incapaz para servir al hombre, objetivo que ha sido considerado como la misin primaria de cualquier economa.
5.1.8.3
ECONOMIA SOCIAL DE MERCADO
Cuando la intervencin del sector pblico en la economa es importante, subsistiendo el mercado como principal asignador de recursos y la propiedad privada de los medios de
produccin, se habla de la llamada Economa Social de Mercado Economa Mixta, por cuanto implica de alguna manera una combinacin de las formas econmicas ya analizadas, las cuales no son aplicadas en ningn Estado en forma absoluta.
Puede decirse entonces que una Economa Social de Mercado es una Economa de Mercado, en la que el Estado interviene para corregir las deficiencias de aquel, sobre todo en aquellos
casos en que los mecanismos del mercado por s solos plantean situaciones colectivos. en conflicto con los intereses sociales
En
el
desarrollo
de
la
Economa
Social
de
Mercado
los
problemas poltico-sociales pasan a ocupar el mismo rango de los econmicos. En efecto, una poltica social que, a partir de una simple ideologa pretenda estructurar la situacin, debe basarse en las condiciones reales de nuestro ambiente econmico. El modelo poltico y social que debe desarrollarse necesita, adems de una aplicacin lgica de las medidas
aisladas, una visin de conjunto de los objetivos sociales.
En las condiciones actuales existe la necesidad de que el Estado, dirigiendo y regulando la economa, propugne fines y asiente los fundamentos directivos econmico-polticos, sin anular a la economa de sus impulsos de libre desarrollo. Debemos reconocer que la economa no se enfrenta de forma enemistosa con el progreso social, sino que en l encuentra la medida de su valor, por lo que un Estado Social de Derecho debe propugnar por la expedicin de medidas que conduzcan a una ms justa distribucin del producto social o, lo que es lo mismo, de la renta pblica.
La Economa Social de Mercado implica una poltica econmica integral, pues su concepcin busca armonizar los mtodos de la
poltica econmica prctica con los ideales objetivos de la seguridad idoneidad social, se dentro de la libertad en econmica. muchos de Su sus
confirma
tambin
porque
principios, an en lo que concierne a la forma interna de la empresa, el objetivo de la produccin est de acuerdo con la norma poltico-social.
5.2
ASPECTOS POLITICOS
La
democracia
no
hay
que de que
entenderla los
simplemente sino para
como como
la la
participacin posibilidad
electoral
ciudadanos, el pueblo
generalizada
tiene
influir
eficazmente en las decisiones que lo afectan y se materializa en nuestra Constitucin Poltica en principios como la
soberana popular, la definicin del Estado como democrtico, la consagracin de los principios de participacin y
pluralismo.
Se habla entonces de lo que sera una democracia cotidiana y no solamente no electoral, es slo pues un se debe para entender escoger que a la los
democracia
sistema
gobernantes, sino, sobre todo, un mtodo para manejar los asuntos sociales. pblicos y los intereses comunes de los grupos
Segn Alfredo Manrique Reyes[140],
"La democracia no subsiste donde impera el criterio de los movimientos que generalmente son expresiones coyunturales, cohesionada por manifestaciones emocionales o actitudes de solidaridad, frente a fenmenos circunstanciales, pero sin un planteamiento que doctrinario, garanticen su ni unos principios cuando se
aglutinadores
permanencia
supere la razn de su establecimiento o conformacin. Un sistema dirigido por organizaciones de este tipo
necesariamente cae en el desamparo, la desintegracin y la demagogia".
5.2.1
PARTIDOS POLITICOS
Los partidos polticos, que por regla general han nacido y se han desarrollado al margen de las disposiciones legales, son consustanciales al sistema democrtico pues por su intermedio resulta viable la expresin popular. Sin su existencia no es posible imprimir a la direccin del Estado el carcter cvico y participativo que diferencia a una democracia de un rgimen desptico.
Pero
se
requiere
que
los
partidos
polticos
superen
la
incapacidad que han tenido para constituirse en verdaderos

[140]
canales de representacin, lo cual ha significado la prdida de credibilidad en ellos, generando los altos ndices de
abstencionismo que hoy conocemos.
Los
partidos
deben
cumplir
con
la
importante
misin
de
institucionalizar los conflictos y los inconformismos latentes en la sociedad, a fin de servir como instrumento en la
bsqueda de la paz, pues sera el canal ms apropiado para dirimirlos. educacin ciudadana, edificacin Se les encomienda del pueblo, de tambin la los que la tarea de la o la los
poltica la del
formacin fundamentos permita
cvica para
construccin Estado
Nacional
superar
regionalismos desintegradores y la actividad mediadora entre los ciudadanos y el Gobierno, de que haga e de los partidos de
verdaderos
canales
comunicacin
instrumentos
democracia real.
5.2.2
DEMOCRACIA INTRAPARTIDISTA
Para que se pueda hablar de una democracia plena es requisito adems que al interior de los movimientos y partidos polticos haya una concientizacin de lo importante que puede ser la opinin de los distintos miembros que la conforman, en el sentido de tener la oportunidad de incidir positivamente en la toma de las decisiones ms trascendentales.
Lo
que
se
ha
dado
en
llamar
democracia
intrapartidista,
consiste entonces en tomar en cuenta la opinin y el sentir de los miembros rasos del partido, es decir, de quienes conforman su base, para efectos de tomar decisiones tales como la
elaboracin de listas de candidatos en cuanto conformacin y orden, situacin que ha estado en manos del caudillo o del cacique que dentro del movimiento tradicionalmente mueve
fichas a su antojo sin ms motivacin que el amiguismo o el dinero.
Como seala Alvaro Tirado Meja[141], "En Colombia existe un gran anacronismo en los partidos polticos. Comunista, estn Los que tradicionales: fueron Liberal, para Conservador sus y
funcionales las
propsitos, y
sobrepasados
por
nuevas
circunstancias
requieren una modernizacin, so pena de desaparecer o de volverse insignificantes. En cuanto a los movimientos que han aparecido en escena con relativo xito electoral, pesa sobre ellos el interrogante de si lograrn mantenerse o si van a desaparecer en prontamente, Colombia. Como como en ha los acontecido partidos no
recurrentemente
existen organizaciones intermedias, como las de jvenes, de mujeres, ecolgicas, sindicales, etc., y como adems no existe
[141]
la
identificacin
ideolgica
programtica,
las
TIRADO MEJIA, Alvaro. Partidos en crisis. En: Magazn Dominical, El Tiempo. Febrero 3 de 1.991. p.7-8.
directivas
del
partido
se
confunden
con
los
parlamentarios",
lo que impide a los partidos cumplir su funcin de ser la va de ascenso de la sociedad o del pueblo hacia el Estado. Esto slo es posible si la direccin de los partidos permanece vinculada a sus bases sociales.
5.2.3
MOVIMIENTOS CIVICOS
El pas necesita una transformacin social radical, que exige una reduccin sustancial del arrogante verticalismo tanto de altos dirigentes del Estado como de las organizaciones de izquierda que aspiran hay que no como a constituirse con el en vanguardias de las
revolucionarias; guerrillas, participativos,
acabar
fanatismo
que as
permiten tambin
autnticos con las mal
procesos llamadas
"vanguardias" sectarias y con los mesianismos de empleados oficiales.
Podramos
plantear
que
el
caudillismo
demaggico
est
revaluado, dado que los procesos participativos poco a poco sobrepasarn constituirn a en los partidos polticos establecidos y se y
contrapoderes
populares
decisorios
fiscalizadores del Estado, en la bsqueda del bien comn.
Ya el pueblo est conociendo ms sobre sus problemas y sus posibilidades de accin y por ello se organiza en todo tipo de comits y con cierta independencia de las viejas maquinarias partidistas; democracia ahora hay que acabar para que con la tradicional fuerza la
representativa,
logre
participacin directa de la comunidad en las decisiones que le efecten. Hay que seguir fomentando una apertura democrtica, participativa y civilista que nos permita acabar con la
mentalidad del Estado centralista y con la concepcin errada de funcionarios corruptos.
5.2.4
ORGANIZACIONES NO GUBERNAMENTALES
En
la
actualidad,
sectores
cada
vez
ms
numerosos
de
la
poblacin perciben el carcter formal de las instituciones democrticas vigentes, en las que su capacidad de accin es ms ideal que real. No es pues cierto que la ciudadana
carezca absolutamente de voluntad participativa, sino que los sistemas polticos no siempre son capaces de estimular su libre expresin y establecer canales eficientes que motiven su manifestacin, aceptando adems que su responsa-bilidad es
representar las crecientes y dinmicas demandas sociales, sin arrogarse el monopolio de la participacin.
Es esta la hora de dejar la competencia por espacios de poder meramente virtuales, bajo la errnea pretensin de reconocer como nico canal Hoy, viable debemos de participacin por a los partidos ms
polticos.
luchar
espacios
muchos
concretos, de poder real, aunando esfuerzos entre los partidos polticos, movimientos cvicos, las ONG's y dems
instituciones participativas.
Las Organizaciones No Gubernamentales, ONG's, se han definido como diversos movimientos, entre que ellos se de han la iglesia, o
estudiantes,
polticos,
etc.,
organizado
estructurado a fin de satisfacer las necesidades de aquellos sectores de la poblacin ms desprotegidos.
Muchas
de
estas
organizaciones
han
supervivido,
otras
han
perdido su autonoma a fin de obtener recursos econmicos, o ensayan formas alternativas de financiacin, lo que les hace perder la identidad o el sentido con que inicialmente se
formaron, quedando al final de este proceso en una nueva forma burocrtica.
estas
Organizaciones
No
Gubernamentales
no
se
les
ha
concedido el verdadero manejo dentro de la planificacin del desarrollo econmico colombiano, a pesar de ser merecedoras del apoyo del Gobierno, por el lugar y el papel que juegan dentro de nuestra sociedad, papel que podramos considerar como un enlace entre el mbito pblico y el privado.
Estas
organizaciones
deben
constituirse
en
un
verdadero
instrumento canalizador de las actividades del Estado y as contribuir a la formacin de un sistema pluralista y
participativo.
Es hora, pues, de que los Gobiernos tomen
medidas de regulacin, entre las que se debe brindar apoyo a las iniciativas en de estas tcnica organizaciones, y financiera, el cual debe
reflejarse
ayuda
brindndoseles
quizs mayor autonoma, efiencia y calidad en los programas que desarrollan.
5.3
ASPECTOS SOCIALES
5.3.1
SERVICIOS PUBLICOS
A diferencia de los derechos de la primera generacin, donde tradicionalmente el Estado ha tenido una obligacin de
abstencin, en este caso el deber esencial del Estado es el de proporcionar los instrumentos y medios requeridos a fin de crear las condiciones precisas para satisfacer las necesidades de carcter econmico, social y cultural de la poblacin. Es
por esto que se dice que la implementacin y plena vigencia de estos derechos depende en gran medida no de la legislacin, sino de la poltica social y econmica del Estado, y de la justicia del ordenamiento econmico internacional[142].
[142]
Comienza Poltica finalidad
diciendo que "Los
el
artculo
365
de
nuestra son "es
Constitucin a la
servicios del Estado"
pblicos y que
inherentes deber del
social
Estado
asegurar su prestacin a todos los habitantes del territorio nacional", de donde se podra afirmar que con el slo
cumplimiento de este precepto se estara dando aplicacin a los mandatos de un Estado Social de Derecho.
Ya se haba dicho en la primera parte de este estudio, que la concepcin del Estado moderno tiene funciones relacionadas con sus fines, la seguridad, la tranquilidad y la salubridad de los asociados, para as justificar su existencia. En lo que se refiere a la tarea de la prestacin de los servicios pblicos
se le ha entregado normalmente a la administracin, la cual se debe orientar por varios principios entre los que se destacan el de la igualdad, segn el cual toda la poblacin tiene derecho a una prestacin eficiente de dichos servicios.
Adems
de
consistir
en
un
derecho
social
consagrado
constitucionalmente, el tema de los servicios pblicos hace relacin al concepto de prevencin en materia de salubridad, pues en palabras de un estudioso del tema, es ms importante
llevar un grifo de agua potable a una vereda, que crear un centro de salud.
Con todo, si lo que se pretende es crear en Colombia una nueva cultura de paz y convivencia, basada en el cubrimiento de necesidades bsicas, tales como los servicios pblicos, se debe construir un del Estado capaz social los de ejercer una metas de funcin de socialmente o
direccin
conjunto as
hacia
compartidas,
evitando
riesgos
fragmentacin
disgregacin social, en donde cada grupo tiende a luchar por sus intereses. Tambin implica, como necesidad no menos
prioritaria, un Estado potente instrumentalmente, esto es, con los recursos tcnicos, financieros y humanos necesarios para poder ejercer su rol de direccin.
5.3.2
SEGURIDAD SOCIAL
Correspondiente
los
llamados
derechos
de
la
segunda
generacin, la seguridad social parte del concepto de que el ser humano debe vivir y desenvolverse dentro de condiciones sociales, econmicas y culturales acordes con su dignidad[143].
El
artculo
48
de
la
Constitucin
Poltica
consagra
especficamente lo relativo a la seguridad social, como un

[143]
Ibid. p.27.
servicio pblico de carcter obligatorio, el cual se prestar bajo la direccin, coordinacin y control del Estado. Dice
adems que deber sujetarse a los principios de eficiencia, en trminos de calidad, cobertura y costos, universalidad, en trminos de eliminar permitiendo discrimaciones la de todo de tipo, y
solidaridad,
participacin
instituciones
privadas, Organizaciones No Gubernamentales y comunidad.
Mediante la Ley 100 de 1993, el Congreso reform el sistema pensional y adems el de salud que vena rigiendo en Colombia desde varios aos est atrs. la de de Entre crear ahorro las los modificaciones fondos privados paralelos ms de al
importantes, pensiones,
con
cuentas
individual,
sistema pensional del I.S.S. reparto simple un al de
Con esto se busca pasar del individual, ahorro y lo que
capitalizacin en el
representa pensional.
cambio
radical
distribucin
Se destaca adems que el Gobierno garantiz, como mecanismo de solidaridad, una pensin equivalente a un salario mnimo a todas las personas que cumplan los requisitos para
pensionarse, y que se cre un fondo de solidaridad pensional con aportes del Gobierno y de los asalariados que devengan ms de 4 salarios mnimos, el cual deber garantizar una pensin mnima a los ancianos indigentes y a los grupos ms pobres de la poblacin.
En lo que se refiere a la salud, antes de la Ley 100 existan tres sistemas claramente diferenciados: el de los pobres
(S.N.S.); la seguridad social para la poblacin vinculada al mercado laboral formal, bsicamente a travs del I.S.S.; y la medicina prepagada para las personas en condiciones de comprar un seguro mdico privado. Esta diferenciacin redundaba en la prestacin de servicios mdicos de muy distintos niveles de calidad y limitaba fuertemente las posibilidades de cobertura en salud.
En nuestra propuesta, consideramos que se debe garantizar la cobertura en salud a toda la poblacin colombiana,
independientemente de su nivel econmico, buscando extender adems coberturas a aquellos sectores anteriormente marginados del sistema. La cobertura, pues, debe ser universal y
equitativa.
5.3.3
LA VIOLENCIA
Sin duda,los ndices de violencia en Colombia, medidos no solamente en materia de homicidios, que suman alrededor de 20.000 al ao en todo el pas, sino adems en lo que respecta a las lesiones personales, los delitos contra el patrimonio econmico, la libertad y la violencia generalizada que se concreta en el saqueo, el robo, el boleteo, el secuestro, la
extorsin,
hacen muy
baja
la
certeza de
que
las
personas
puedan beneficiarse de su inversin y su trabajo; seguramente sern muchos los negocios que dejarn de iniciarse o
instalarse.
En verdad la economa colombiana, que hasta hace varios aos vena creciendo a un ritmo de 6,0 por ciento, a partir de 1978 lo hizo a un promedio de 4,0 por ciento. Si bien pueden existir otras causas adicionales, tambin es cierto que los altos ndices de violencia juegan un papel importante en esta situacin.
Esta tendencia descendente es lenta y leve pero muy importante por lo que representa en trminos de bienestar material de la poblacin, pues esos puntos porcentuales de prdida se han ido acumulando a travs de los aos. Si la economa colombiana hubiera continuado creciendo al 6,0 por ciento anual, como a mediados de los setentas, el Producto Interno Bruto de hoy sera 50 por ciento ms grande.
Esa paz tan anhelada por los colombianos, hasta el punto que fue consagrada constitucionalmente como un derecho y un deber de obligatorio cumplimiento, puede conseguirse de diversas
maneras, tales como la concertacin, el dilogo con los grupos armados, etc. Pero sin lugar a dudas un mnimo de ley y orden es una condicin necesaria para el buen desempeo econmico de
un
sistema
que
se
basa
en
la
iniciativa
privada
principalmente.
Las decisiones de inversin, de exploracin o de apertura de mercados o de acometer desarrollos tecnolgicos son realizadas por individuos que esperan beneficiarse del producto de su trabajo, de su ingenio o de su iniciativa. Nadie sabe cuanto cuesta la violencia, pero lo cierto es que desde hace aos ha afectado mucho los programas de inversin y la generacin de empleo.
5.4
CIENCIA Y TECNOLOGIA
Actualmente nos encontramos en un mundo donde el conocimiento, el talento y la habilidad de los trabajadores son los
ingredientes primarios para producir los milagros econmicos; mediante el uso de la ciencia y la tecnologa los Estados pueden tejer un futuro que da tras da es mejor para todos, no obstante que a algunos en la actualidad apenas si los toca.
La inversin en ciencia y tecnologa no ha sido considerada prioritaria dentro de las polticas gubernamentales, en cuya formulacin se argumentan como ms urgentes las decisiones que muestren sus efectos de manera inmediata. Adems de estos,
surgen consideraciones de costos que, a diferencia de lo que
ocurre
en
las
naciones
avanzadas,
ni
el
Estado,
ni
los
particulares, se muestran dispuestos a asumir, reflejando un afn eminentemente cortoplacista que, a la postre, lleva a que la incorporacin de conocimiento avanzado sea sacrificada y a la ampliacin de la brecha entre las distintas clases de
pases.
5.4.1
EDUCACION
La
educacin,
desde
la y
primaria, teniendo
debe en
planificarse la en
con
criterios colombiana
finalistas y sus
cuenta
realidad el mbito
requerimientos
especficos
ocupacional, para quienes no ingresen a la universidad puedan tener otras alternativas de capacitacin.
Se debe, por tanto, hacer de la educacin una alta prioridad tanto del Estado como del sector privado. Este ltimo debe ser obligado e incentivado a ofrecer programas educativos y
entrenamiento tcnico a sus trabajadores en forma continua. El Estado, por su parte, debe tener la obligacin de implementar centros de estudios superiores donde se capacite en alta
tecnologa e investigacin y no solamente centros de estudios tcnicos.
De otro lado, mientras nos obsesionamos con conseguir un fin u objetivo, debemos concentrar toda nuestra energa en mejorar
constantemente
los
procesos
que
producen
el
resultado,
haciendo el proceso ms confiable y continuo, y no depender del chispazo espordico de un genio o del tan ansiado
descubrimiento cientfico, proceso conocido por los japoneses como "Kaisen".
Nadie desconoce que elevar la calidad de la educacin formal a todos los niveles de empleo significa que se est generando un avance de la sociedad. en desarrollo, esta Sin embargo, en el caso de los pases evolucin favorable resulta frustrada
cuando la absorcin efectiva del trabajo es desigual y se acumulan, como ocurre en nuestro pas, contingentes de hombres y mujeres jvenes que no pueden obtener empleo en los campos de su especializacin ni en los niveles a los que aspiran.
La inversin social busca una rentabilidad igualmente social, pero ello no implica que no est supeditada a unas inversiones econmicas que den solidez a las reservas y continuidad a los programas. Todo ello por cuanto la inflacin erosiona los recursos que se asignan originalmente; es por esto que debe buscarse un mecanismo econmico que preserve el valor real de las reservas, que se traduzca en el aumento de la cobertura o en la creacin autocosteable de nuevos programas.
Un modelo eficiente de desarrollo debera, por lo tanto, tener en cuenta, al involucrar el aspecto educativo, que el xito no es directamente proporcional al nmero de programas
profesionales que se ofrezca y que, para el nivel de pregrado, no debe haber Es superespecializacin decir, un sistema ya que sta con causa buena la mano
desempleo.
econmico
estructura educativa es aquel que es capaz de mover
de obra de una ocupacin a otra y reentrenarla rpidamente a bajo costo. Para reentrenarla se necesita que el individuo
tenga una educacin bsica buena, y ello seguramente es ms fcil si la educacin con que cuenta ese personal es de tipo general y no superespecializada.
Debe buscarse, pues, que toda la poblacin pueda acceder a la cultura, para que as pueda cumplir un papel dinmico y
responsable de los procesos sociales; adems ello redunda en el mejoramiento sustancial de la calidad de vida del pueblo colombiano.
5.4.2
INVESTIGACION PRIVADA
Hay que entender que el entrenamiento tcnico se hace en la empresa, se hace trabajando. En las compaas de Estados
Unidos, se gasta en entrenamiento un poco ms de lo que la totalidad de las universidades gastan en educar. En el Japn ese proceso los es claro, hasta un el punto que de las compaas
reclutan
estudiantes
ao antes
que
terminen la
carrera universitaria y no tienen, para ese efecto, ningn
inters
en
la
carrera
especfica
que
est
siguiendo
el
individuo; lo reclutan para su entrenamiento posterior en la empresa.
En los Estados Unidos, Alemania y Japn el sector productivo paga laboratorios y da contratos de investigacin a la
universidad. De esa manera asegura que parte de la universidad responda a la demanda del sector privado. En Colombia se dan algunos casos, no existiendo una poltica general y clara a este respecto, donde se de una integracin de la empresa
privada y la universidad.
Un mecanismo interesante de crear algn tipo de relacin entre el sector productivo y el acadmico, sin destruir su libertad, es que la industria cumpliendo privada ciertos cree ctedras de en las
universidades,
requisitos
ndole
econmico. Dotar de labotarios a las universidades o facilitar sus instalaciones a los estudiantes. La creacin de semestres de industria, donde el estudiante, sin vincularse
necesariamente como elemento productivo, conozca la tecnologa con que se cuenta en la empresa. La financiacin de becas hacia el exterior con el fin de que el estudiante se
familiarice con la tecnologa de los pases ms avanzados. Finalmente, un mecanismo importante sera el de costear el desplazamiento de cientficos de otros pases, con el fin de realizar charlas y conferencias que permitan conocer otros avances de la tecnologa.
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MODELO ECONOMICO PARA UN ESTADO SOCIAL DE DERECHO -CASO COLOMBIANO-

Trabajo de Grado Presentado como Requisito para Optar al Ttulo de Abogado

Presidente: Dr. GABRIEL LONDOO

UNIVERSIDAD DE ANTIOQUIA FACULTAD DE DERECHO Y CIENCIAS POLITICAS MEDELLIN

requisito para optar al ttulo de abogado.

Medelln, Octubre 11 de 1995

JUAN CARLOS AMAYA CASTRILLON Jurado

conducirnos Estado Social

Medelln, Octubre 11 de 1995

JORGE RESTREPO MORALES Jurado

A mi madre, Mara Cano F. Hernn

A mis padres y a Nina Harvey

A Lina Mara Juan Diego

Los autores expresan sus agradecimientos:

PRIMERA PARTE: ESTADO SOCIAL DE DERECHO............. 19

1.1.1.1.1 1.1.1.1.2 1.1.1.2

1.1.1.2.1 1.1.1.2.2 1.1.1.2.3 1.1.1.3

El Estado concebido como organismo intelectual o tico espiritual.......... 25

1.2.1.3 1.2.1.3.1 1.2.1.3.2 1.2.1.3.3 1.2.1.3.4 1.2.1.3.5

1.2.1.3.6 1.2.1.3.7 1.2.1.4 1.2.2

TRANSFORMACION HACIA EL ESTADO SOCIAL DE DERECHO.................... 78

1.2.3.1.1 1.2.3.1.1.1 1.2.3.1.1.2

1.2.3.1.1.3 1.2.3.1.1.4 1.2.3.1.1.5 1.2.3.1.1.6 1.2.3.1.1.7 1.2.3.1.2

Hacer efectivos los valores bsicos del Estado liberal............ 96

Servir a la comunidad................. 96 Promover la prosperidad general garantizar la efectividad de la Constitucin..... 97

La vigencia de un orden justo......... 98

EL ESTADO SOCIAL: SUS DETRACTORES Y BENEFICIARIOS........................... 99

SEGUNDA PARTE: MODELOS ECONOMICOS................... 101

2.1 2.1.1 2.1.2 2.1.3 2.2 2.2.1 2.2.2

TERCERA PARTE: DESARROLLO HISTORICO DE LAS POLITICAS ECONOMICAS COLOMBIANAS.............. 120

LA HACIENDA PUBLICA COLOMBIANA

3.1.2 3.1.2.1 3.1.2.2

3.1.2.3 3.1.2.4 3.1.3 3.1.3.1 3.1.3.2 3.2

CONFIGURACION DEL GASTO PUBLICO EN LA ULTIMA DECADA.......................... 136

POLITICAS ECONOMICAS DE LA ADMINISTRACION BETANCUR.................... 138

3.2.2.1 3.2.2.2 3.2.3

VIVIENDA DE INTERES SOCIAL............... 147

3.2.3.2 3.2.3.3 3.2.3.4

CONSTITUCION ECONOMICA DE COLOMBIA.. 152

4.1 4.1.1 4.1.2 4.1.3 4.1.4 4.2 4.2.1 4.2.2 4.3

4.8 4.9 4.10

BANCA CENTRAL................................ 193 SOBRE LA PROPIEDAD........................... 196 CREDITO PUBLICO.............................. 200

5.1 5.1.1 5.1.2 5.1.3 5.1.4 5.1.5 5.1.6 5.1.7

5.1.7.3 5.1.7.4 5.1.7.5 5.1.7.5.1

5.1.7.5.1.1 5.1.7.5.1.2 5.1.7.5.1.3

5.1.7.5.1.4 5.1.7.5.1.5 5.1.7.5.2 5.1.7.5.2.1

5.1.7.5.2.2 5.1.7.5.2.3 5.1.7.5.2.4 5.1.7.5.2.5

INVESTIGACION PRIVADA...................... 259

COMPLEMENTO BIBLIOGRAFICO.......................... 261

constituye representar Derecho.

un principio, para un Estado lo

denominado -Caso muy

constituye el ncleo de la propuesta que presentan.

dogmticas. presentacin autores.

revisin fiscal: la Contralora.

La tesis planteada por los autores se resume en el

pueblo" (Cfr. pg. 208).

mecanismos que garanticen la convivencia.

Para terminar, quiero

destacar - ya en todo el trabajo - un

par de aspectos que merecen particular atencin:

veces ms conducen a conceptos.

confusin que a la claridad en los