LOS 2,419 MUNICIPIOS MEXICANOS A LA LUZ DE LA

COORDINACIÓN HACENDARIA Y DEL NUEVO

FEDERALISMO, PROPUESTAS PARA SU MEJORAMIENTO

Dr. JOSÉ RAMÓN MORALES HERNÁNDEZ

RESUMEN

En México, desde 1998, el oficialmente denominado “Nuevo Federalismo” en el ámbito

fiscal tiene como objetivo que el Sistema Nacional de Coordinación Fiscal Federal pase a
ser un Sistema Nacional de Coordinación Hacendario; entendiendo por ello, que no sólo
exista Coordinación en Ingreso sino también en el Gasto y en el Endeudamiento.

Querétaro, de las diversas Entidades Federativas, es uno de los Estados que menos
Municipios, su poco número de Municipios (18) permite estudiar la totalidad de los
mismos; y, a la vez, dar cuenta de lo que acontece en las demás Entidades Federativas. El
Estado de México, por su parte, es el más poblado del país razón por la cual se ha
seleccionado.

Dentro del marco del Nuevo Federalismo, se analizan las acciones ya tomadas por los
poderes Federales y Estatales y la repercusión de las mismas en los Municipios.

I. EL SISTEMA NACIONAL DE COORDINACIÓN FISCAL FEDERAL: SUS

BASES, INTRUMENTOS Y PRINCIPALES EFECTOS
En virtud de que la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos no delimita
cuáles son las fuentes propias que cada nivel de Gobierno puede gravar, en 1980 entra en
vigor la Ley de Coordinación Fiscal Federal que busca solucionar los problemas inherentes
a la concurrencia impositiva en nuestro país.

En al ámbito nacional, la Coordinación Fiscal se ha instrumentado a través de Convenios

de dos tipos, celebrados entre las Entidades Federativas del país y la Federación: el
Convenio de Adhesión al Sistema Nacional de Coordinación Fiscal y el Convenio de
Colaboración Administrativa.
 1. Instrumentos de coordinación que signaron las entidades federativas

a) Convenio de Adhesión

Presentamos el Convenio de Adhesión y sus respectivos anexos, de manera condensada,

en la Ilustración No. 2.
b) Las Declaratorias de Coordinación

Las Declaratorias de Coordinación, tanto para el Impuesto Sobre Adquisición de Inmuebles

(ISAI) como en materia de Derechos no se incluyen como anexos al Convenio de
Adhesión, sino que las mismas se hicieron por separado y debían publicarse en el Diario
Oficial de la Federación como en el Periódico Oficial de la Entidad que se coordina.

Por la firma del Convenio de Adhesión, los Estados se obligan a dejar en suspenso los
Impuesto Locales (Estatales y Municipales) que con la entrada en vigor del Impuesto al
Valor Agregado; y, posteriormente (1981) del Impuesto Especial Sobre Producción y
Servicios se establecen a nivel federal en estas leyes citadas estipulándose en los anexos a
dichos convenios cuáles son los Impuestos Locales que se suspenden por quedar incluidos
en las leyes federales.

c) Los Convenios de Colaboración Administrativa

El otro tipo de Convenios que ha servido para instrumentar la Coordinación Fiscal en

México ha sido el Convenio de Colaboración Administrativa que han firmado los Estados y
la Federación.

Es importante resaltar el contenido de los anexos que quedaron vigentes:

ANEXO 1. - Zona Federal Marítimo Terrestre (Administración de los Derechos por el

otorgamiento de la Concesión y por el Uso o Goce de Inmuebles de la Zona Federal
Marítimo Terrestre); ANEXO 5. - Administración del derecho que pagan los contratistas de
obra pública; ANEXO 11. - Vigilancia y control de la tenencia o estancia ilegal en territorio
nacional de mercancía de procedencia extranjera (Gobierno Federal - Gobierno del Estado-
Municipios con frontera y/o con litoral), ANEXO 13. - Administración y Cobro del Derecho
por Servicios Turísticos (cédulas turísticas); ANEXO 14. - Verificación de la legal estancia o
tenencia en territorio nacional de toda clase de mercancías de procedencia extranjera,
excepto vehículos.

Es pertinente resaltar que a partir del año de 1997 los Estados también ADMINISTRAN Y
RECAUDAN, el Impuesto Sobre Automóviles Nuevos y al efecto signaron para ello el nuevo
Anexo 2 al actual Convenio de Colaboración Administrativa en Materia Fiscal Federal. Para
Querétaro, dicho Anexo 2 fue publicado en el Diario Oficial de la Federación del 31 de
enero de 1997.

En el Convenio de Colaboración Administrativa se contemplan incentivos para los

Municipios en tratándose de Multas Federales, según se resalta a continuación.

con relación a las adiciones, para 1998, a la Ley de Coordinación Fiscal Federal se otorga a
los Municipios la posibilidad de obtener un incentivo de hasta 70% de la recaudación que
se obtenga de los denominados “pequeños contribuyentes” que se incorporen al padrón
de contribuyente a partir del 1 de enero de 1998.

2. El nuevo convenio de colaboración administrativa, Los anexos que deja

vigentes y los nuevos anexos que se han firmado hasta la fecha.

II. SITUACIÓN DE LOS MUNICIPIOS DEL PAÍS DENTRO DEL SISTEMA

NACIONAL DE COORDINACIÓN FISCAL
(*) Candelaria, Campeche es el Municipio 2,419. Se decreta su creación el día 19 de junio
de 1998. Su integración se llevó a cabo con territorio de los Municipios de Escárcega y
Calakmul.

(1) Estas cantidades oficiales, en millones de pesos, fueron tomadas del Informe
proporcionado por la Dirección General de Coordinación con Entidades Federativas, de la
SHCP.

(2) Los % corresponden a las cifras oficiales pagadas durante 1997 con relación a la RFP.
Se ha partido del Art. 2-A, fracción III de LCFF que señala que al FFM le corresponde 1%
de la RFP.

(3) La LCFF estipula como mínimo un 20% para los Municipios salvo para el FFM que se
distribuye conforme a Ley Local. Los fundamentos son: fgp: Art. 6 penúltimo párrafo; FFM

(4) La Reserva de contingencia no llega a todos los Municipios. Se integra con el 0.25% de
la RFP y fue establecida en el Art. 4 de la LCFF a partir de 1991(D.O.F. del 26/XII/90)

(5) Estas participaciones son las directamente estipuladas en la Fracción I del artículo 2-A
de la LCFF y contempladas en el Anexo 11 que beneficia sólo a 39 Municipios.

(6) En el Artículo 2-A, fracción II, se establece que se participará el 3.17% del derecho
adicional sobre la extracción de petróleo, excluyendo el derecho extraordinario sobre el
mismo, a los Municipios colindantes con frontera o litoral por los que se realice
materialmente la salida del país de dicho producto.

(7) OTROS INCENTIVOS: 7.1.- NUEVO CONVENIO DE COLABORACIÓN ADMINISTRATIVA

EN MATERIA FISCAL FEDERAL. 7.2.- ANEXOS 1: Incentivos para Municipios con
ZOFEMAT; 7.3.- Anexo 5: Incentivos por Derechos de SECODAM. 7.4.-Anexo 13:
Incentivos por Administración y cobro del Derecho por Servicios Turísticos (cédulas
turísticas); 7.5.- Anexo 14.- Incentivos por coordinación en fiscalización por combate al
contrabando de bienes importados o exportados, salvo Vehículos (Los anexos 1, 5, 13 y
14 del 4o. CCAMFF quedan en vigor por el nuevo CCAMFF según su cláusula segunda
transitoria). 7.6.-PRODUCTOS DE LA FEDERACIÓN: 7.7.- Convenio Sobre Caminos y
Puentes de Peaje.

(8) CONTRIBUYENTES PEQUEÑOS: Con la reforma a la Ley de Coordinación Fiscal para el

ejercicio fiscal 1998, se adiciona el Artículo 3-B, en el que se establece que los Municipios
de los Estados y el Distrito Federal, participarán con el 70% de la recaudación que se
obtenga de los contribuyentes que tributen en la Sección III del Capítulo VI del Título IV
de la Ley del Impuesto Sobre la Renta.

(9) Este % se reparte entre los 2,419 Municipios del país, según LCFF

(10) Este subtotal no se reparte a todos los Municipios del país pues como se detalla en
nota (4), quienes firmaron el anexo 11 son sólo 39 Municipios;

(11) Los otros incentivos son los contenidos en los Anexos del nuevo convenio y en el
CCAMFF mismo.
 III. LA COORDINACIÓN FISCAL EN EL AMBITO ESTATAL Y MUNICIPAL
En el ámbito local se han establecido Sistemas de Coordinación Fiscal entre los Estados y
los Municipios siendo las Entidades Federativas que poseen un Sistema de Coordinación
Fiscal Estatal las siguientes, citándose los ordenamientos que regulan dicho sistema:

AGUASCALIENTES. Ley de Coordinación Fiscal del Estado 1997 Vigente a 1998.

BAJA CALIFORNIA. Ley de Coordinación Fiscal del Estado 1993 Vigente a 1998

COLIMA. Ley de Coordinación Fiscal del Estado 1997 Vigente a 1998.

CHIAPAS. Ley de Coordinación Fiscal del Estado. 1995 Vigente a 1998

GUANAJUATO. Ley de Coordinación Fiscal del Estado 1992. Vigente a 1998

JALISCO. Ley de Coordinación Fiscal del Estado con sus Municipios 1997 Vigente a 1998

ESTADO DE MÉXICO. Ley de Coordinación Fiscal del Estado 1995. Vigente a 1998

QUERÉTARO. Ley que fija las bases, montos y plazos conforme a los cuales se distribuirán
y cubrirán las participaciones federales correspondientes a los Municipios del Estado de
Querétaro para el año fiscal de 1997

TAMAULIPAS. Ley de coordinación Fiscal del Estado. 1993 Vigente a 1997

ZACATECAS. Ley General de Coordinación del Estado y sus Municipios.

1984 Vigente a 1997

1. El sistema estatal – intermunicipal de coordinación fiscal entre el estado de

Querétaro y sus municipios
El Sistema Estatal Intermunicipal de Coordinación Fiscal entre el Estado y sus Municipios
se vio fuertemente influido por el Sistema Nacional de Coordinación Fiscal. En El Estado de
Querétaro, a casi nueve meses de haber entrado en vigor la Ley de Coordinación Fiscal de
la Federación, se publicó y puso en vigor una Ley Estatal-Intermunicipal de Coordinación
Fiscal, misma que es la base legal del sistema local de coordinación fiscal y que se
instrumenta como a continuación se muestra.
La instrumentación de dicha Ley, en forma muy similar a lo que sucede en el ámbito
federal, se hace también por medio de un Convenio. El primero de ellos tiene como fin
determinar la forma como una parte de las participaciones Federales que percibe nuestro
Estado va a ser repartida entre los Municipios.

El Convenio celebrado entre cada Municipio y la Secretaría de Finanzas y la Ley Anual que
fija los porcentajes de participación son los instrumentos que establecen el Sistema Local
de Coordinación Fiscal.

El 31 de diciembre de 1996 es publicada en la Sombra de Arteaga la Nueva Ley de

Coordinación Fiscal Estatal-Intermunicipal del estado de Querétaro, que abroga a la del 30
de octubre de 1980 que era la que venía operando junto con el convenio de Colaboración
Administrativa celebrado entre el estado y sus Municipios.

Con la Nueva Ley de Coordinación Fiscal Estatal-Intermunicipal vigente a partir de 1997,

hoy día opera el Sistema Estatal-Intermunicipal de Coordinación Fiscal.

2. Sistema de coordinación fiscal del estado de México

A diferencia de Querétaro, el Estado de México no tiene una Ley anual que fije los montos
para cada Municipio sino que ha sido en la misma Ley de Coordinación Fiscal y ahora en el
Código Financiero de dicha Entidad en donde se asignan los porcentajes de Distribución
de Participaciones siendo los artículos de la Ley de Coordinación Fiscal (y en esencia, se
reitera su texto en el nuevo Código Financiero) que a continuación se resumen, los que
señalan la forma de asignación a sus Municipios de los montos de aportaciones e
incentivos económicos.

“ARTICULO 4. Las participaciones provenientes del Fondo General...

se determinarán como sigue:
I. A cada Municipio le corresponderá anualmente hasta una cantidad igual a la
que haya resultado para él en el año anterior, en relación al ejercicio fiscal
para el que se lleve a cabo el cálculo.
II. …
Esta fórmula operará en base a los coeficientes respectivos, considerando que
el incremento del Fondo General, está estructurado en tres partes para su
distribución:
a) El 40% del incremento, se asignará en proporción directa al número de
habitantes que tenga cada Municipio en el año de que se trate.
b) Otro 40% del incremento del Fondo, se asignará en proporción directa al
incremento relativo de la recaudación realizada por cada Municipio en sus
impuestos y derechos en el año precedente, respecto a la recaudación
obtenida en el segundo año anterior, en relación al año para el que se lleve
a cabo el cálculo.
…
“ARTICULO 6. Las participaciones provenientes del Fondo de Fomento Municipal,
incluyendo las cantidades adicionales a dicho Fondo derivadas de la Coordinación del
Estado de México con la Federación en materia de Derechos, se distribuirán conforme a lo
siguiente:
I. El 50% del Fondo se distribuirá en partes iguales entre todos los Municipios del
Estado.
II. El 50% restante se distribuirá conforme a la relación que guarde la
recaudación por habitante que reporte cada Municipio en su Impuesto Predial y
Derechos de Agua Potable y Drenaje, en el ejercicio fiscal anterior.
“ARTICULO 7. ...
Las participaciones a los Municipios, derivadas de los Impuestos sobre Tenencia o Uso de
Vehículos, Federal y Estatal, así como del impuesto sobre la adquisición de vehículos
automotores usados, se distribuirán tomando como base la cifra índice que se registre,
equivalente a la magnitud de la red carretera estatal que exista en el territorio de cada
Municipio.

Tanto las Participaciones como las Aportaciones Federales son trasferencias de la

Federación a los Estados y Municipios siendo su diferencia específica que las Aportaciones
Federales tienen asignado un fin específico mientras que las Participaciones no. Debemos
recordar que es a partir de 1998 cuando se incluyen las Aportaciones Federales por
adición del Capítulo V a la Ley de Coordinación Fiscal Federal, razón por la cual las mismas
Entidades Federativas las contemplan con diversos rubros: Fondos de Aportaciones
Federales, Transferencias, Fondo Aportaciones para las Educación o para la Salud;
independientemente de ello obsérvese que las Participaciones y Aportaciones, en suma,
constituyen los ingresos más significativos de los niveles locales pues la media nacional de
ingresos por Impuestos es sólo de 2.811% (incluyendo Distrito Federal).

3. Participaciones de impuestos estatales a los municipios

No todos los Estados participan de impuestos propios a sus Municipios, pero hay algunos
que sí, estos son:

PARTICIPACIONES POR INGRESOS ESTATALES:

BAJA CALIFORNIA: Impuestos Estatales, con excepción del Impuesto Adicional
para la Educación Media y Superior.
CHIHUAHUA: Impuestos Estatales no destinados a un fin específico.
GUANAJUATO: Derechos por Licencias de funcionamiento para
almacenamientos, distribución y compra-venta de bebidas
alcohólicas.
JALISCO: Impuesto Estatal sobre Nómina.
Impuesto estatal de Espectáculos Públicos. Impuesto Estatal
Sobre Hospedaje
ESTADO DE MÉXICO: Impuesto sobre Loterías, Rifas, Sorteos. Concursos y Juegos
permitidos con cruce de Apuestas. Impuesto Estatal sobre
tenencia y Uso de Vehículos. Impuesto sobre Adquisición de
Vehículos Automotores Usados.
MICHOACAN: Impuesto sobre Loterías; Rifas y Concursos.
NUEVO LEON: Derechos Estatales sobre Control vehicular.
SONORA: Impuesto por la Obtención de Premios.
TAMAULIPAS: Derechos por Prevención y Control de la Contaminación del
Medio Ambiente. Por los Ingresos por Incentivo de Acciones
Fiscalizadoras
ZACATECAS: La Legislatura Local determinará anualmente los montos de
Participaciones a Municipios por Ingresos Estatales.

IV. EL NUEVO FEDERALISMO FISCAL Y LA SITUACIÓN DE LOS

MUNICIPIOS QUERETANOS
Dentro de las modificaciones a las Leyes Fiscales propuestas por el Ejecutivo Federal al
Legislativo para el ejercicio fiscal de 1996 se encuentran las siguientes contribuciones
locales:
 1. Para 1996 los Estados pueden gravar el Hospedaje;
2. El Impuesto Sobre Adquisición de Inmuebles, se libera sin restricción alguna y de
forma definitiva a las Entidades Federativas, abrogándose la Ley Federal
correspondiente que desde 1982 logra unificar, en el ámbito nacional, los
elementos de este gravamen;
3. En materia de Derechos se propuso modificar la Ley de Coordinación Fiscal Federal
para que a partir de 1996 se puedan establecer Derechos por Licencias a
establecimientos que expendan bebidas alcohólicas al menudeo y por la colocación
de anuncios.
4. Durante 1997 se permite establecer en el ámbito local el gravamen a las Loterías,
Rifas y Sorteos; así mismo se restablece el ISAN y no se elimina del ámbito Federal
el ISTUV. De estos Impuestos 20% es para los Municipios y 80% para el Estado.

1. Implicaciones económicas de los impuestos sobre vehículos

trasladados a los estados
Como se desprende de la Tabla, los impuestos federales que se pasaron a las Entidades
Federativas no tienen relevancia recaudatoria a más de que el ISTUV ya venía siendo
administrado por las Entidades Federativas dentro del Marco del Sistema Nacional de
Coordinación Fiscal Federal y si bien a futuro podrá presentarse nuevamente la
concurrencia impositiva en este Impuesto, el monto a recaudar no será relevante.

MONTO DE RECAUDACIÓN FEDERAL Y PORCENTAJE QUE REPRESENTAN LOS

IMPUESTOS QUE SE TRASLADAN A LAS ENTIDADES EN EL MARCO DEL NUEVO
FEDERALISMO

% EN RELACIÓN % EN RELACIÓN
AL TOTAL DE AL TOTAL DE
IMPUESTO QUE
INGRESOS INGRESOS
PASA A LAS ISTUV ISAN
TRIBUTARIOS, TRIBUTARIOS,
ENTIDADES
EXCLUYENDO EXCLUYENDO
DERECHOS DERECHOS
1992 2,055.61 1.7 1,078.69 0.90
1993 2,017.70 1.5 1,225.20 0.90
1994 2,693.20 1.8 1,248.20 0.80
1995 3,266.40 1.9 1,156.90 0.70
1996 4,089.90 1.7 * *
1997 5,296.00 1.59 400.00 0.12
1998 6,450.00 1.49 1,504.00 0.35
El Impuesto al Hospedaje es aún de menor cuantía por el mismo objeto que grava y lo
mismo acontece incluso con los Derechos que a partir de 1996 se autoriza a gravar a las
Entidades Federativas.

En cuanto a Derechos, la naturaleza de los mismos es una contraprestación por los

servicios que presta el Estado en sus funciones de Derecho Público y, salvo que se
desvirtúe su naturaleza, los Derechos no pueden tener significancia recaudatoria en
cuanto que su monto va en relación con la contraprestación que corresponde al gasto que
ocasiona el servicio público.

2. La interpretación del poder judicial y las contribuciones que a partir de

1996 se les autoriza cobrar a las entidades federativas
En relación a dichas contribuciones el Poder Judicial ha emitido ya diversos criterios entre
los que resaltan:

a) En relación a bebidas alcohólicas

Instancia: Pleno Fuente: Semanario Judicial de la Federación y su Gaceta Época:

9A Tomo: V, Febrero de 1997 Tesis: P. XV/97 Página: 126 Clave: ADM, CONST LICENCIA
DE USO DE SUELO O DE EDIFICACIONES, DERECHOS PARA LA EXPEDICIÓN DE.
INCONSTITUCIONALIDAD DEL COBRO POR CADA METRO CUADRADO DE
CONSTRUCCIÓN (LEY DE HACIENDA DEL ESTADO DE NUEVO LEON).

Instancia: Pleno Fuente: Semanario Judicial de la Federación y su Gaceta Época:

9A Tomo: V, Febrero de 1997 Tesis: P./J. 8/97 Página: 65 Clave: ADM, CONST BEBIDAS
ALCOHOLICAS. DERECHOS POR REVALIDACIÓN ANUAL PARA EL FUNCIONAMIENTO DE
ESTABLECIMIENTOS QUE LAS ENAJENAN. EL ARTICULO 65 DE LA LEY DE HACIENDA
PARA EL ESTADO DE COAHUILA QUE LOS ESTABLECE, VIOLA LOS PRINCIPIOS DE
PROPORCIONALIDAD Y EQUIDAD TRIBUTARIA PREVISTOS EN EL ARTICULO 31,
FRACCIÓN IV, CONSTITUCIONAL.

b) En relación a impuestos sobre loterías, rifas y sorteos

El comunicado de prensa número 29, de 1997, de la suprema Corte de justicia de la
Nación señala:

"Dirección General de Comunicación Social

Comunicados de Prensa
Comunicado Número 29
México, D.F. a 17 de Abril de 1997
LA LEY 513 DE HACIENDA DEL ESTADO DE GUERRERO INVADE LAS FACULTADES DEL
CONGRESO FEDERAL AL ESTABLECER IMPUESTOS A LOS SORTEOS CELEBRADOS EN
DICHA ENTIDAD: SCJN.
 3. las aportaciones federales que se introducen a ley en 1998
Para 1998 se adiciona el Capítulo V a la Ley de Coordinación fiscal Federal, creándose
cinco nuevos fondos de aportaciones federales, aunque lo correcto es decir que en
realidad se integran antiguos ramos presupuestales a uno nuevo, el ramo 33, y se regula
éste en la Ley de Coordinación Fiscal Federal.

Los Nuevos Fondos de Aportaciones establecidos por la Ley de Coordinación Fiscal Federal
a diferencia de las Participaciones Federales, poseen un fin específico mientras que las
primeras tienen como regla general que no se afectan a fin alguno.

V. CONSIDERACIÓN FINAL, CONCLUSIONES Y PROPUESTAS

1ª.- CONCLUSIÓN:

Desde 1980 en que inicia la vigencia el Convenio de Adhesión al Sistema Nacional de

Coordinación Fiscal Federal signado por los Estados y sin anuencia o consulta de los
Municipios, quedaron en suspenso los Impuestos Estatales y Municipales detallados en los
anexos de dicho convenio.

1ª.- PROPUESTA:

Es imprescindible legalmente agrupar a los Municipios para que tengan voz y voto no sólo
en el ámbito Estatal sino también en la Reunión Nacional de Funcionarios Fiscales, órgano
máximo de la Coordinación Fiscal Federal con el objeto mínimo de coadyuvar en las
decisiones que vayan hacia una verdadera Autonomía Municipal