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Recursos naturales
Renán A. Póveda

Resumen

Bendecido por una abundante riqueza de recursos naturales, una geografía

única y una gran superficie de territorio, el Perú es uno de los países más
diversos y ricos del mundo en recursos naturales. El país disfruta de una
excepcional combinación de diversidad biológica (es uno de los doce países
megadiversos del mundo), de la octava mayor extensión forestal del orbe y de
grandes reservas pesqueras y recursos de hidrocarburos y minerales (es uno de
los países con más recursos minerales del planeta). Aunque los recursos
naturales han constituido históricamente el núcleo de la actividad económica
peruana, no siempre han contribuido al desarrollo de una economía
diversificada y sólida. Es más: con frecuencia han sido objeto de una gestión
insostenible que ha provocado ciclos de auge y depresión caracterizados por la
caída de determinados productos (como el guano, el salitre, el caucho y la
anchoveta). Son muchas y muy variadas las causas de estos ciclos, entre las que
se incluyen fallas políticas, de mercado e institucionales, y amenazas y
presiones sobre la base de recursos naturales del país. Este capítulo
proporciona una visión de conjunto y analiza el crecimiento potencial de los
recursos naturales claves, de los problemas y amenazas críticos y de las
alternativas de políticas específicas que garanticen su uso sostenible. El
capítulo se centra principalmente en: (i) la diversidad biológica; (ii) los
bosques; y (iii) la degradación del suelo. Otros capítulos se ocupan
específicamente de la gestión de los recursos hidricos, mineros y pesqueros.

I. Antecedentes

La economía peruana es altamente dependiente de su rica base de recursos

naturales. La extracció n y exportació n de sus recursos naturales (minerales,
productos agrícolas, hidrocarburos, caucho, reservas pesqueras y madera) han
cumplido un papel esencial en la historia del desarrollo econó mico del país e
influido sobre su estructura social y econó mica. Pero estos recursos no siempre se
han empleado para desarrollar una economía só lida y ampliamente diversificada.
Por el contrario, la historia peruana revela que los productos primarios atraviesan
ciclos de auge y depresió n seguidos del agotamiento y destrucció n del recurso
(Castro 2005). Los bienes que han experimentado este tipo de ciclos son el guano
(entre la década de 1850 y la de 1870), el salitre (1860-1870), el caucho (1890-
1910) y la anchoveta (1960-1970).
A la mala gestió n histó rica de productos primarios específicos hay que añ adir
el hecho de que los recursos naturales se encuentran actualmente bajo presió n.
Algunos de ellos, por ejemplo, está n amenazados por diferentes motivos como el
aumento de la emigració n hacia el este de la regió n del Amazonas (oriente), la tala
de á rboles y la minería ilegal, la sobrepesca y el desarrollo de carreteras e
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infraestructuras, arriesgando aú n má s a muchas especies en peligro de extinció n.

Ademá s, hay un problema cada vez mayor de erosió n y de salinizació n del suelo en
la regió n costera, que afecta a las zonas agrícolas. Ciertos acontecimientos recientes
que han puesto de manifiesto las consecuencias de la degradació n medioambiental y
del agotamiento de los recursos naturales han promovido acciones para fortalecer el
modelo de gestió n ambiental peruano. Por ejemplo, los devastadores efectos de los
desastres naturales asociados al fenó meno El Niñ o en 1998 y la caída de la reserva
de merluza y anchoveta han provocado reacciones institucionales a corto plazo. Del
mismo modo, los conflictos mineros asociados a los pasivos ambientales y a la
contaminació n han recibido una amplia cobertura de los medios de comunicació n y
han llevado a adoptar medidas concretas tanto al Gobierno (promulgació n de la ley
sobre pasivos ambientales y de leyes que decretan el cierre de explotaciones
mineras) como a las empresas locales (acuerdos participativos con las comunidades
en fase tan temprana como la de preexploració n). Una mejor gestió n de la variada
base de recursos naturales del Perú exige un mejor marco político y normativo, un
mayor nivel de recursos para poder gestionarlos y protegerlos, y un compromiso
nacional renovado con la gestió n sostenible de los recursos naturales.

II. La diversidad biológica

La importancia de la biodiversidad en el Perú El Perú está considerado como uno de
los doce países megadiversos del mundo. Alberga 70 por ciento de la diversidad
bioló gica mundial y mú ltiples especies endémicas.1 Es má s: el país acoge una
diversidad genética de má s de 128 variedades cultivadas de productos agrícolas,
incluida la mayor diversidad mundial de variedades de papa. Aunque los
instrumentos de evaluació n econó mica no ofrecen estimaciones fiables de los
costos asociados a la pérdida de la biodiversidad, el Instituto Nacional de Recursos
Naturales (INRENA) y la comunidad internacional de donantes consideran que
dicha pérdida es uno de los problemas prioritarios del país (Shack 2006). La
diversidad bioló gica del Perú es una ventaja comparativa para desarrollar especies
comerciales como la alpaca, la vicuñ a, los peces tropicales, el pecarí (para obtener
carne y cuero), así como las nueces del Brasil, las orquídeas y las plantas
medicinales. Aunque estas ú ltimas no tienen el mismo potencial comercial que otros
cultivos como la papa o el maíz, constituyen la base de una actividad agrícola má s
diversificada capaz de contribuir al desarrollo econó mico sostenible del país y a la
lucha contra la pobreza. Ademá s, el elevado grado de endemismo y las amenazas
existentes han impulsado que algunos ecosistemas peruanos hayan sido declarados
zonas críticas de biodiversidad.
Se han hecho numerosos intentos por establecer bases de datos y monitorear
la diversidad bioló gica en distintos espacios frá giles, pero la mayoría de ellos han
sido dispersos y no coordinados entre las distintas fuentes. Los datos sobre el
estado de la biodiversidad proceden del esfuerzo disperso e independiente de
organizaciones no gubernamentales (ONG), instituciones académicas, fundaciones,

1
El Perú alberga dentro de sus fronteras unas 25 mil especies vegetales, 460 especies de mamíferos, 1.710
especies de aves (19 por ciento del total mundial y el segundo puesto mundial detrás de Colombia), 297
especies de reptiles (el octavo puesto mundial), 315 especies de anfibios (el cuarto puesto mundial) y casi
1.600 especies de peces. Además, el endemismo de las especies peruanas es muy elevado, con al menos
6.288 especies endémicas, 5.528 de las cuales son especies de flora y 760 de fauna (véase Sánchez
Huamán y otros 2005).
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proyectos con financiació n externa y programas estatales, y ofrecen una

aproximació n al estado de la biodiversidad en el país. El cuadro 1 ilustra los
distintos esfuerzos y programas de supervisió n de la diversidad bioló gica.
Estos esfuerzos dispersos revelan, por ejemplo, que solo otros cuatro países
poseen un nú mero tan grande de especies de aves amenazadas y, dentro de
Sudamérica, solo el Brasil tiene má s plantas florales amenazadas. Ademá s, estos
esfuerzos han ayudado al INRENA a elaborar un catá logo de especies amenazadas
en el país: (i) especies en grave peligro de extinció n (cinco de mamíferos, doce de
aves, cuatro de reptiles y dos de anfibios); (ii) 71 especies amenazadas; (iii) 116
especies vulnerables; y (iv) 91 especies casi amenazadas. 2

¿Por qué debe preocupar al Gobierno la biodiversidad?

La biodiversidad es importante para la sociedad por muchos motivos. En el nivel
macro, favorece funciones del ecosistema vitales para el planeta, como el ciclo del
carbó n y los depó sitos carbó nicos, los flujos de las aguas superficiales y
subterrá neas, la protecció n y el enriquecimiento de los suelos, y la regulació n de la
temperatura de la superficie y del clima local. En el caso del Perú , la diversidad
bioló gica brinda valores estéticos, científicos, culturales y otros de naturaleza
intangible y no monetaria, pero que sin embargo gozan de un reconocimiento
prá cticamente universal. La biodiversidad es fuente de alimentos, fibras, productos
farmacéuticos y sustancias químicas, y un aporte esencial y una fuente de
informació n para la biotecnología. Permite mejorar las variedades existentes de
cosechas y ganadería, y desarrollar otras nuevas. Por ú ltimo, la particularidad y
belleza de los diversos sistemas ecoló gicos ofrece una gran variedad de
aprovechamientos recreativos.
Por lo tanto, la rica diversidad bioló gica del Perú supone un potencial
econó mico latente. Es má s: puede jugar un papel esencial en la lucha contra la
pobreza. Las distintas variedades de papa, por ejemplo, contribuyen
significativamente a la seguridad alimentaria de la nació n y constituyen una fuente
de ingresos para miles de familias del á mbito rural (en particular en el altiplano,
donde no pueden cosecharse otros productos). La biodiversidad del Perú también
supone una fuente de crecimiento econó mico futuro si se realiza una mejor gestió n
comercial de muchas especies de fauna y flora que tienen potencial econó mico.
Algunos ejemplos de lo dicho son la alpaca, la vicuñ a, los peces tropicales, el pecarí
(carne y cuero), las orquídeas, los ingredientes para elaborar cosméticos naturales y
muchos otros. Ademá s, la promoció n de destinos turísticos (como Paracas, Manu,
Pacaya Samiria, Huascará n, etcétera) puede generar empleo y recursos para el país.
El mercado global anual de productos derivados de la biodiversidad (que
abarca productos
agrícolas, alimentos funcionales, productos farmacéuticos y biofarmacéuticos,
hierbas medicinales, semillas y productos cosméticos y de cuidados personales) se
ha estimado recientemente en má s de 230 mil millones de dó lares (Roca y otros
2004). Las estimaciones de Chambi (2002) y de otros autores sugieren que la
biodiversidad del Perú posee un considerable valor econó mico. Si se gestiona
2
La relación completa de la fauna y la flora en grave peligro de extinción, amenazada y vulnerable, puede encontrarse
en <http://www.inrena.gob.pe/iffs/biodiv/catego_fauna_amenazada.pdf> y en
<http://www.inrena.gob.pe/iffs/iffs_biodiv_catego_flora_silv.htm>.
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adecuadamente, este valor (el de la biodiversidad silvestre y el de la agrícola) podría

convertirse en fuente de mayor renta nacional y empleo. Junto a la agricultura y al
crecimiento de industrias como el ecoturismo, el Perú posee un notable potencial
para mejorar la gestió n comercial de muchos tipos de especies de fauna y de flora
(Elgegren y Lee 2006). Numerosos datos procedentes no solo del Perú , sino también
de otros países como el Brasil, señ alan la importancia de la biodiversidad tanto para
los sectores tradicionales (es decir, alimentació n, vivienda, combustible) como para
los modernos (ecoturismo, bioprospecció n, captura de carbono y pago por servicios
medioambientales).
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Presiones y amenazas

Una de las formas como se ha introducido el establecimiento de prioridades en

materia de biodiversidad a escala mundial es la identificació n de á reas críticas
(ecosistemas con un alto nivel de endemismo y muy amenazados). Cuatro de las
dieciséis «á reas críticas» identificadas en Sudamérica pertenecen al Perú : (i) parte
de la cordillera del pá ramo central; (ii) el bosque seco del Marañ ó n; (iii) los yungas
peruanos centrales; y (iv) la puna andina central (Mittermeir y otros 1999). Ademá s,
el Perú es uno de los países donde se localiza el á rea crítica de los Andes tropicales.
Segú n Conservation International, los Andes tropicales son el á rea crítica má s rica y
con mayor biodiversidad del mundo. Aunque algunas zonas de estos se conservan
en un estado razonablemente bueno, la mayor parte del territorio se ha visto
afectada por la actividad humana y ha quedado reducida a pequeñ os fragmentos de
su extensió n original. La combinació n del elevado endemismo de todos los grupos
de organismos y el alto grado de amenaza hace de los Andes tropicales la
quintaesencia de las á reas críticas, y los ubica en el primer puesto de la lista de las
prioridades de conservació n de la biodiversidad global.

Recuadro 1. Á reas críticas en el Perú

El páramo central se extiende a través de numerosas cadenas y cimas montañ osas

desde el sur del Ecuador hasta el norte del Perú . Esta ecorregió n, como otros ecosis-
temas de páramo, ocupa desde el límite arbolado, a aproximadamente 3.200 metros de
altitud, hasta el límite de nieve perpetua, a cerca de 4.500 metros de altitud. El pastoreo
de ganado, la extracció n de madera, la quema, la agricultura y la construcció n de
carreteras son las principales amenazas para este frá gil ecosistema. Las especies no
endémicas está n empezando a asentarse, y la erosió n resultante del exceso de pastoreo
también resulta problemática.
El bosque seco del Marañón está situado en el punto en que se encuentran la
Cordillera Central de los Andes y la Cordillera Norte. Este valle seco se halla casi
completamente rodeado de exuberantes cadenas montañ osas. Durante mucho
tiempo este ecosistema ha estado sometido a una explotació n agrícola intensiva, y
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buena parte del bosque ribereñ o seco original se ha perdido. La agricultura (sobre todo
de la palma aceitera), las fincas ganaderas y la tala de los árboles representan en la
actualidad graves amenazas, y la extracció n de aceite supone un problema potencial.
La caza y captura para el comercio de animales de compañ ía (en especial la captura del
pachaloro) también supone una amenaza.
Los yungas peruanoscentrales son una ecorregió n subtropical, Los drásticos
contrastes de altitud dentro de la ecorregió n explican los diferentes paisajes y especies
que se encuentran en ella. En la zona seca los á rboles son de hoja caduca, pero el resto
de la regió n posee una densa vegetació n de hoja perenne, incluyendo selva alta. En toda
la regió n hay una gran diversidad de especies, con un elevado endemismo. Esta
ecorregió n todavía se conserva relativamente intacta como hábitat, aunque su defo-
restació n va en aumento. La abrupta naturaleza del paisaje le ha dado cierta protecció n,
pero los recientes asentamientos humanos y su expansió n han despejado ciertas zonas
para el pastoreo y la agricultura, en especial de café y coca ilegal.
La puna andina central es un altiplano que se extiende a lo largo de la columna de
los Andes, a través del Perú y de Bolivia, y llega, hacia el sur, hasta el norte de Chile y la
Argentina. Esta ecorregió n, con un régimen de lluvias moderado, se ha degradado a
consecuencia del pastoreo de rebañ os de llamas domésticas, alpacas, cabras y ovejas, y
del recojo de madera para calentarse. Es preocupante la introducció n de especies
invasivas y los incendios no controlados.
Los Andes tropicales son considerados la regió n m.is rica y con mayor diversidad
del mundo (además del Perú , abarcan parte de Venezuela, Colombia, el Ecuador y
Bolivia). Esta ecorregió n alberga alrededor de una sexta parte de toda la vida vegetal en
menos de uno por ciento de la superficie de la Tierra. Aunque una cuarta parte de su
hábitat aú n se conserva, la regió n se enfrenta a distintas amenazas (como la minería,
la extracció n maderera, la exploració n petrolera y las plantaciones de productos
narcó ticos) que se extienden a consecuencia del continuo crecimiento de numerosas
ciudades dentro de la regió n. Los bosques nubosos se enfrentan a una creciente presió n
procedente de las presas hidroeléctricas y de las especies invasivas.

Fuentes: National Geographic, Conservation International

http://www.biodiversityhotspor.org/xp/Hotspots/yhttp://
www.nationalgeographic.com/wildword/profiles/terrestrial_nt.html

Son varias las fuentes —Conservation International, WWF, Elegren y Lee

2006, Banco Mundial 2000— que señ alan la deforestació n como una de las
principales causas de pérdida de biodiversidad (particularmente en la vertiente
oriental de los Andes), ya que priva a las especies de sus há bitats. Un estudio
realizado por el Centro de Datos para la Conservació n de la Universidad Agraria La
Molina (CDC) trata de identificar los vínculos entre la deforestació n y la pérdida de
biodiversidad potencial en las á reas cocaleras del país.3 La construcció n de
carreteras en zonas de bosque tropical, seguida por la emigració n desde las zonas
3
Un estudio que relaciona la deforestación con la pérdida de diversidad biológica, realizado en 2004 por
el CDC en tres zonas cocaleras de la Amazonía peruana (Huallaga, Pachitea- Aguaytía y Apurímac),
revela que de las 7,9 millones de hectáreas estudiadas, 31,4 por ciento (alrededor de 2,5 millones de
hectáreas) pueden considerarse de un «elevado valor de conservación», basándose en una serie de
criterios sobre biodiversidad y paisaje.
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pobres del altiplano hacia el este; la tala ilegal; las fallas del mercado y de las
medidas políticas, que generan incentivos perversos y fomentan los cultivos de
«cortar y quemar» en zonas no aptas para la agricultura; las minas de oro (en
particular en Madre de Dios y Loreto); el cultivo de productos ilegales (coca y
amapola); la sobrepesca; la quema; la introducció n de especies exó ticas; la
contaminació n urbana e industrial de las fuentes de agua; y la falta de conciencia
entre la gente comú n sobre la importancia de la diversidad bioló gica para el
funcionamiento del ecosistema y el potencial econó mico son causas que subyacen a
la deforestació n y la pérdida de biodiversidad. La agro-biodiversidad también se
encuentra amenazada por los monocultivos y por la introducció n de variedades
especializadas que, pese a su elevada productividad y su contribució n a la
estabilidad de la alimentació n y de los medios de vida, han provocado el declive de
las variedades andinas originarias de raíces y tubérculos.

El marco institucional y político

El Perú ha establecido un marco institucional y político confiable para resolver los

problemas relativos a la conservació n de la biodiversidad. Por ejemplo, el Consejo
Nacional del Ambiente (CONAM), en su calidad de agencia nacional de coordinació n,
dirige una iniciativa a escala nacional para crear un sistema de directrices generales
sobre biodiversidad que se aplicaría en 2006 en el á mbito regional, con el objetivo
de compensar la falta de un sistema de monitoreo. 4 El INRENA, creado en 1993, se
encarga en la actualidad de: (i) gestionar los bosques de propiedad pú blica; (ii)
supervisar 61 á reas naturales protegidas; (iii) monitorear las exportaciones de
animales salvajes y las empresas lucrativas de cría en cautividad; (iv) controlar el
comercio ilegal de flora y fauna; (v) fomentar la gestió n sostenible de los suelos y los
recursos hídricos de la nació n; y (vi) apoyar las evaluaciones de impacto ambiental
de las diversas actividades econó micas en las zonas rurales. Ademá s, la Direcció n de
Conservació n de la Biodiversidad del INRENA es el ó rgano competente para
supervisar el cumplimiento por el Perú de tres tratados internacionales relativos a
la conservació n de la biodiversidad: (i) la Convenció n sobre el Comercio
Internacional de Especies Amenazadas de Fauna y Flora Silvestres (CITES); (ii) la
Convenio sobre la Diversidad Bioló gica; y (iii) la Convenció n sobre la Conservació n
de las Especies Migratorias de Animales Silvestres. Es un hecho conocido que el
INRENA y el CONAM no cuentan con la cantidad de personal necesaria y que sus
recursos son limitados para afrontar los grandes retos que plantea la conservació n
de la biodiversidad.
La agenda de la conservació n de la biodiversidad ha estado en gran medida
en manos de la comunidad de donantes, que ha aportado el mayor volumen de
recursos en materia medioambiental (67 por ciento del total de las donaciones y
transferencias para la conservació n de la biodiversidad). Ademá s, el movimiento
4
Este programa se aplicará en un principio en el departamento de Loreto, donde el Instituto de
Investigaciones de la Amazonía Peruana (IIAP) ha sido pionero en la aplicación de un sistema regional de
monitoreo de la biodiversidad. Se trata, además, de un ejercicio multilateral en el que participarán la
Universidad Nacional Amazónica, el Sistema Nacional de Áreas Naturales Protegidas por el Estado
(SINANPE) del INRENA, la Dirección de Conservación de la Biodiversidad, el Servicio Nacional de
Seguridad Agraria (SENASA), el Instituto Nacional de Investigación y Extensión Agraria (INIA), entre
otros.
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conservacionista peruano es considerado como uno de los má s importantes del

mundo (hay un só lido y activo movimiento de ONG conservacionistas locales) y
procede en su mayoría de los bien estructurados programas de formació n de la
Universidad Nacional Agraria La Molina (UNALM) (Castro 2005). Estos grupos han
dirigido numerosos talleres de fijació n de prioridades en á reas protegidas desde
finales de la década de 1980. Debe señ alarse que la mayor parte del financiamiento
internacional (bien de ONG o de fundaciones) se ha destinado a la regió n amazó nica.

Alternativas de política

El Perú se enfrenta al desafío de crear un modelo de gestió n coherente de la

biodiversidad que goce del apoyo al má s alto nivel político. En concreto, es
necesario garantizar la sostenibilidad de los esfuerzos conservacionistas existentes,
en particular en zonas vulnerables (como las á reas críticas), ya que la legislació n
vigente no establece con claridad las competencias de las diferentes entidades
responsables de la conservació n bioló gica, ni fomenta la coordinació n entre
organismos. Por otra parte, el cumplimiento de normativas y políticas es escaso, la
capacidad de gestió n en el á mbito local y regional, limitada, y el país carece de un
sistema de monitoreo estandarizado para evaluar el estado y los cambios que
ocurren en la diversidad bioló gica. Ademá s, es necesario evaluar las posibles
consecuencias del Tratado de Libre Comercio con los Estados Unidos sobre la
biodiversidad. Con ese propó sito, las alternativas políticas a corto y mediano plazo
deberían orientarse a:
 Reforzar la capacidad institucional de actores claves para la conservació n de la
biodiversidad, en los á mbitos nacional y regional, incluidos el CONAM, la
Direcció n de Conservació n de la Biodiversidad del INRENA (dependiente de la
Intendencia Forestal y de Fauna Silvestre) y su Intendencia de Á reas Naturales
Protegidas (IANP); el Instituto del Mar del Perú (IMARPE); los gobiernos
regionales (en especial aquellos que cogestionan actividades en á reas
protegidas); y los grupos informales que explotan la biodiversidad (mediante
programas formativos y educativos). Estos esfuerzos deberían centrarse en
garantizar la preservació n de las á reas críticas.
 Definir las funciones y competencias de los principales organismos (CONAM,
INRENA, el Fondo Nacional para Á reas Naturales Protegidas por el Estado
(PROFONANPE), los gobiernos regionales y locales).
 Apoyar los esfuerzos realizados en el á mbito nacional para valorar la diversidad
bioló gica y los servicios de apoyo al medioambiente. • Elaborar estrategias que
maximicen la ventaja comparativa del Perú en diversidad bioló gica (ecoturismo,
bioprospecció n, acuicultura, etcétera).
 Perfeccionar los mecanismos de coordinació n entre agencias donantes (para
evitar duplicidades y maximizar esfuerzos complementarios).
 Considerar la posibilidad de crear una agencia autó noma encargada del uso y la
conservació n de la biodiversidad, incluyendo la gestió n de los parques
nacionales.

III. La conservación de la biodiversidad mediante áreas naturales protegidas

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La política de á reas protegidas del Gobierno peruano comenzó en 1961 con la

creació n del primer parque nacional del país (PN de Cutervo). Desde la publicació n
por la Oficina Nacional de Evaluació n de Recursos Naturales (ONERN) de los
«Lineamientos de política de conservació n de los recursos naturales renovables del
Perú » en 1974, se creó una estrategia para «[…] la conservació n de los suelos, el
agua, la vegetació n y la vida animal». Posteriormente, la Ley Forestal de 1974 y sus
reglamentos para las unidades de conservació n condujeron a la declaració n de 7,5
millones de hectá reas (aproximadamente 6 por ciento del territorio nacional) como
á reas naturales protegidas. Un avance relevante fue la creació n del Sistema Nacional
de Á reas Naturales Protegidas por el Estado (SINANPE) en 1990, formado por
unidades de conservació n, bosques nacionales, puestos fronterizos y otras
categorías de interés pú blico establecidas por el sector agrario con fines
conservacionistas. Desde entonces el sistema se ha ampliado hasta 61 á reas
protegidas que abarcan casi 18 millones de hectá reas (14 por ciento de la superficie
total del país) (véase el grá fico 1).5

Muchas de las á reas protegidas coinciden con las á reas críticas identificadas.

Aunque el Perú asigna un elevado porcentaje a las á reas protegidas, está por
debajo de los países vecinos como Bolivia y el Ecuador, pero significativamente por
encima de otros países latinoamericanos ricos en biodiversidad (véase el grá fico 1).
Sin embargo, ello no significa necesariamente que el esfuerzo conservacionista es
eficiente y sostenible. En efecto, a pesar del notable crecimiento de la superficie
protegida, existe acuerdo en que el sistema de á reas protegidas carece de capital
humano y de los recursos necesarios para una gestió n y supervisió n eficientes. Los
recursos financieros para gestionar las 61 á reas protegidas proceden
5
El SINANPE comprende nueve categorías: 11 parques nacionales (47 por ciento del total de las áreas
protegidas); 10 reservas nacionales (20 por ciento); 7 santuarios nacionales (2 por ciento); 4 santuarios
históricos; 1 reserva paisajística; 11 zonas reservadas (17 por ciento); 6 bosques protegidos; 6 reservas
comunales (10 por ciento); y 2 cotos de caza.
 133

principalmente de organizaciones internacionales de ayuda bilateral y de ONG.

Segú n el Grupo de Apoyo a la Biodiversidad, el Perú gasta menos de 50 dó lares por
kiló metro cuadrado en financiar la biodiversidad (el Brasil gasta 130 dó lares/km2 y
México 420 dó lares/km2) (Elgegren y Lee 2006).
La IANP, dependiente del INRENA, tiene plenas competencias para gestionar
el SINANPE. El INRENA ha reconocido, lo que lo honra, su limitada capacidad para
supervisar las á reas protegidas del país y, en consecuencia, ha ido incorporando
paulatinamente nuevos métodos de gestió n de estas. En los ú ltimos añ os, por
ejemplo, ha conseguido incluir a pueblos indígenas y ONG en la cogestió n de á reas
protegidas y reservas comunales.6
Ademá s, en 1992 PROFONANPE creó una entidad privada para recabar y
promover el financiamiento para la conservació n de las á reas protegidas.
PROFONPE se creó con fondos (5,2 millones de dó lares) de la Global Environment
Facility (GEF). Desde su nacimiento, el fondo de dotació n de PROFONANPE ha
aumentado hasta los 10 millones de dó lares, y el organismo ha funcionado como
institució n prestataria de financiamiento y servicios al SINANPE.7
Ademá s, la conservació n privada y/o comunitaria (ya existente en países
como el Brasil, México y Costa Rica) es conocida por las grandes oportunidades que
ofrece para gestionar á reas protegidas claves. Aunque son pocos los casos en que el
sector privado ha apoyado de forma activa la cogestió n de á reas protegidas en el
país (por ejemplo, Pluspetrol está financiando la gestió n de la Reserva Natural de
Paracas), este sistema aú n no ha sido desarrollado ni apoyado plenamente por el
Gobierno.

Retos a los que se enfrenta el SINANPE

Un estudio recientemente elaborado por el Programa de Naciones Unidas para el

Desarrollo (PNUD) ha identificado algunas limitaciones para la sostenibilidad
financiera de la IANP que ponen en peligro su capacidad para gestionar eficazmente
las á reas protegidas del país. Entre los principales desafíos está n:
 El SINANPE dispone de mucha informació n sobre á reas protegidas, pero no está
organizada ni sistematizada.
 La informació n relevante sobre las á reas protegidas no se comparte ni está
articulada entre los principales interesados que toman decisiones en materia de
financiamiento.
 La mayor parte de los planes financieros de las á reas protegidas se basan en
cá lculos sobre sus costos de explotació n (en funció n de los recursos asignados
cada añ o), pero no reflejan siempre las necesidades reales de la conservació n de
la biodiversidad.
 La mayoría de las á reas protegidas no cuentan con la cantidad necesaria de
personal, está n insuficientemente financiadas y disponen de una capacidad
técnica limitada (desde el punto de gestió n, esto es, de las capacidades
contables) para llevar a cabo una gestió n eficiente.

6
El primer acuerdo de cogestión con una ONG está previsto para comienzos de 2006 en la Reserva
Natural de Salinas y Aguada Blanca, en el departamento de Arequipa.
7
Entrevistas con Alberto Paniagua, director ejecutivo de PROFONANPE, Manuel Pulgar Vidal (SPDA) y
Raúl Tolmos (UNDP), febrero de 2006
 133

 Muchas á reas protegidas carecen de un plan de financiamiento y no cobran las

visitas turísticas (a pesar del elevado nú mero de visitantes).
 La IANP carece de capacidad para gastar má s de 6 millones de dó lares al añ o, a
pesar de las ayudas procedentes de fuentes externas y de que un aná lisis sobre
la brecha financiera de las á reas protegidas reveló que se necesitan al menos 20
millones de dó lares anuales.

Ademá s, uno de los ejemplos de falla del mercado frecuentemente citado es el

precio demasiado bajo que se cobra por el ingreso a las á reas naturales y protegidas,
que no se corresponde con los costos de su gestió n y conservació n. En la mayoría de
los parques, las actuales tasas de entrada no reflejan la disposició n a pagar de los
visitantes para ingresar en las á reas naturales (Banco Mundial 2000, 2006). Es má s:
estas tasas no está n concebidas como un instrumento de regulació n de la entrada de
visitantes en funció n de la capacidad de carga turística. Las á reas naturales
protegidas del Perú , como el Parque Natural del Manu, el Santuario Histó rico de
Machu Picchu y el Parque Nacional de Huascará n está n expuestas a una intensa
presió n ambiental como consecuencia del alto índice de visitas, que pone de
manifiesto el «éxito» de la política nacional de promoció n del turismo nacional. La
congestió n humana y los residuos só lidos en el Camino Inca y en las playas
ribereñ as del Parque Nacional del Manu son algunos de los problemas má s
conocidos. En el caso de Machu Picchu, los datos de un estudio del añ o 2000 (EFTEC
Ltd.) muestran que los visitantes nacionales y extranjeros está n dispuestos a pagar
mucho má s por entrar en la ciudadela y pasear por el Camino Inca (véase el cuadro
2).

Se estima que las tasas de entrada que maximizarían los ingresos podrían
llegar a alcanzar los 5,07 millones de dó lares, y que generarían los mayores
beneficios si se fijase un precio conjunto para la ciudadela y el Camino Inca (EFTEC
2000). Aunque el establecimiento de precios diferenciados podría resultar mejor
para resolver algunos de los problemas antes mencionados, la legislació n vigente
impide hacer esta distinció n. Lo que sí existe es una tasa impositiva diferente para
 133

los turistas extranjeros y los visitantes locales, a menudo en perjuicio de los

visitantes locales de las á reas protegidas (Banco Mundial 2000).
Má s recientemente, el Gobierno del Perú ha aprobado la Ley de
Descentralizació n Fiscal (2004), que permitirá una reforma estructural en virtud de
la cual los gobiernos regionales y locales podrá n crear y gestionar á reas protegidas.
Esta es una oportunidad para que las entidades regionales y locales participen
activamente en la creació n y gestió n in situ de las á reas protegidas. También pueden
lograrse mayores economías de escala si estas á reas protegidas regionales se
establecen junto a á reas protegidas ya existentes del SINANPE (lo que, ademá s,
permitiría definir como susceptible de conservació n una superficie má s extensa).

Alternativas de políticas

Las principales enseñ anzas que se extraen del funcionamiento de las á reas
protegidas sugieren que su gestió n es un proceso de largo plazo que requiere: (i)
flexibilidad y participació n de la població n local, la sociedad civil, el sector privado y
todos los niveles de gobierno; (ii) un sistema integrado de gestió n que refuerce la
recientemente descentralizada estructura de gobierno del Perú ; y (iii) un sistema de
gestió n má s eficaz que garantice la sostenibilidad financiera e institucional.
La agenda futura exige también realizar un esfuerzo coordinado para ampliar
la cobertura y la gestió n eficiente de las á reas protegidas del sistema nacional que
actualmente carecen de apoyo financiero e institucional (unas 30 de las 61
existentes), así como para dar respuesta a los nuevos desafíos y oportunidades fruto
de las redes regionales, locales y privadas de á reas protegidas. En relació n con la
gestió n y la conservació n de la biodiversidad en las á reas protegidas, el sector
pú blico y el privado tienen la responsabilidad de establecer esquemas de gestió n
ambiental integrales. Para garantizar el desarrollo sostenible y una gestió n eficiente
de los recursos naturales en aquellos sectores econó micos que pueden resultar una
amenaza para la diversidad bioló gica del país, es crucial tener en cuenta las
cuestiones ambientales. En concreto, deberían sopesarse las siguientes alternativas
para reforzar las políticas a corto plazo:
 Incentivar una mayor consolidació n del sistema de á reas protegidas creando
á reas protegidas locales y regionales adyacentes a las que ya gestiona el
SINANPE. Esto haría posible la participació n local en la gestió n de las á reas y
ampliaría la superficie protegida en ecosistemas claves.
 Involucrar má s a las poblaciones locales en la gestió n de las á reas protegidas.
Esta propuesta refleja las lecciones extraídas de distintos proyectos de á reas
protegidas (incluido el del Foro para el Medio Ambiente Mundial en el río
Nanay), en los que es esencial que las comunidades locales sean propietarias de
los recursos.
 Reforzar la capacidad institucional, técnica y administrativa de la IANP, que
enfrenta limitaciones en su capacidad de gasto.
 Ampliar los acuerdos de promoció n y cogestió n de á reas protegidas con ONG y
con el sector privado sobre la base de resultados concretos. Estos acuerdos
podrían mejorar el desarrollo del pago por servicios vinculadas al ambiente y
las oportunidades ecoempresariales de las á reas protegidas.
 Considerar la posibilidad de crear una agencia autó noma encargada del uso y la
conservació n de la biodiversidad, incluida la gestió n de los parques nacionales.
 133

Esta autonomía proporcionaría má s flexibilidad y podría eventualmente mejorar

su capacitació n técnica y administrativa.
IV. Los bosques

La importancia de los bosques en el Perú

Estimaciones recientes señ alan que el Perú alberga alrededor de 69 millones de

hectá reas de bosques naturales (es decir, 53 por ciento del territorio nacional de
129 millones de hectá reas), una superficie solo superada en Latinoamérica por el
Brasil (FAO/INRENA 2005). El cuadro 3 muestra la superficie forestal por regiones
naturales durante el periodo 1975-2005. La distribució n geográ fica de los bosques
peruanos es desigual, pero casi todos ellos (99 por ciento) se concentran en la
regió n amazó nica oriental del país. Los bosques costeros han sido desprovistos casi
por completo de su manto de manglares y también de sus á reas con bosques secos y
semihú medos. El altiplano andino aú n conserva alrededor de 300 mil hectá reas de
bosque (Elgegren y Lee 2006). Las plantaciones forestales ocupan solo 720 mil
hectá reas y se localizan casi en su totalidad en zonas de la sierra deficitarias en
madera.
Aunque el Perú cuenta con extensos bosques, no es uno de los principales
productores de madera y productos forestales. De un total de 186 mil millones de
dó lares de productos forestales comercializados internacionalmente en 2002
(Seneca Creek Associates y Wood Resources International 2004) los productos
forestales peruanos representan alrededor de 136 millones de dó lares anuales, lo
que supone menos de 0,01 por ciento de las ventas mundiales (INRENA-CIF 2004).
Sin embargo, el sector forestal peruano tuvo en el periodo 1994-2003 un déficit
comercial medio anual de 116.280 dó lares (INRENA 2005), lo que sugiere que existe
mucho margen para un mayor desarrollo comercial de los recursos forestales. 8
Por otra parte, el costo anual de la deforestació n se sitú a alrededor de los
440 millones de nuevos soles, unos 130 millones de dó lares (Elgegren y Lee 2006;
INRENA 2005; Larsen y Strukova 2005). Este costo es sustancialmente inferior a
otras categorías (0,2 por ciento del PBI frente a, por ejemplo, 1,1 por ciento del PBI
en agua potable y saneamiento) y, por ello, no suele considerarse una cuestió n
prioritaria. Pero este aná lisis se basa en la noció n de «impacto», y no en la de
«oportunidad», y no estima la pérdida de oportunidades econó micas de los
productos forestales ni el potencial de reforestació n. Por ejemplo, todas las
exportaciones madereras del Perú (136 mil millones de dó lares en 2002) procedían
de bosques naturales. Por el contrario, Chile exportó 2 mil millones de dó lares de
plantaciones certificadas, y el Brasil, 5,5 mil millones de dó lares (de unas
exportaciones anuales de 7 mil millones de dó lares). Así, pues, el sector forestal
podría ser una prioridad ambiental de primer orden si tuviésemos en cuenta las
oportunidades que ofrece.
Un estudio reciente (PROCLIM) realizado conjuntamente por el CONAM y el INRENA
en 2005 estima la deforestació n acumulada entre 1990 y 2000 en la Amazonía
peruana en 7,2 millones de hectá reas, lo que equivale a una tasa anual de
deforestació n (TAD) de casi 150 mil hectá reas.9 Esta cifra difiere de la antes citada
8
Véase <http://www.inrena.gob.pe/iffs/cif/inf_estad/ANUARIO_PERU_FORESTAL_2003.pdf >.
9
En términos comparativos, la TAD de Bolivia alcanza las 168.000 hectáreas (durante el periodo 1975-
1993); la TAD del Brasil se estima en 1’850.600 hectáreas durante el periodo 1990-2004, con un nivel de
 133

estimació n de 261 mil hectá reas anuales y del total acumulado de 9,6 millones de
hectá reas para la década anterior. Pero el hecho de que las cifras sean inferiores no
debe llevar a concluir que el proceso de deforestació n en el Perú está disminuyendo
de forma permanente o se ha detenido. Aunque se estima que las tasas de
deforestació n pueden mantenerse estables, los nuevos proyectos (como la autopista
interoceá nica) y la actual emigració n hacia el Este puede incrementar la TAD. 10 En
comparació n, las estimaciones de deforestació n anualen países vecinos son las
siguientes: Bolivia, 168 mil hectá reas (1975-1993); el Brasil, 1’850.600 hectá reas
(1990-2004), que se elevan a 2’612.900 hectá reas en 2004; y el Ecuador, de 189 mil
hectá reas a 300 mil hectá reas (Butler 2004; Mecham 2001).

Aunque las zonas deforestadas no han sido catalogadas como á reas críticas
(aplicando la metodología para la biodiversidad de Conservation International), el
PROCLIM considera que las regiones má s gravemente afectadas por la deforestació n
son San Martín, Amazonas y Loreto (que han perdido, respectivamente, 1,3 millones
de hectá reas, 1 milló n de hectá reas y 0,95 millones de hectá reas), seguidas por
Junín, Ucayali y Huá nuco (véase el cuadro 4). El departamento de Amazonas ha
padecido el mayor incremento de deforestació n en el periodo 1990-2000, seguido
por Loreto y Cajamarca. Debe señ alarse, sin embargo, que los cá lculos sobre la
deforestació n subestiman de forma significativa la gravedad del problema, porque
no tienen en cuenta la degradació n forestal, que es difícil de medir. La deforestació n
suele ser la ú ltima fase de un proceso de degradació n incipiente causado por un
aprovechamiento escasamente controlado de los productos forestales, que con
frecuencia empieza con la tala de especies valiosas como la caoba. Entre las
deforestación de 2’612.900 hectáreas durante 2004; y la TAD del Ecuador se calcula entre 189.000
hectáreas y 300.000 hectáreas.
10
Entrevista personal con Jorge Elgegren y David Lee (2006).
 133

consecuencias de la deforestació n descontrolada y de la degradació n forestal está n

la pérdida de biodiversidad, el encenagamiento de las corrientes y la reducció n del
caudal de agua de las grandes cuencas de los ríos, la erosió n del suelo y su pérdida
de fertilidad, en especial en la sierra (Lee y Elgegren 2006).
El grado de deforestació n en la sierra se considera moderadamente elevado.
Los bosques (secundarios) que aú n se conservan siguen soportando intensas
presiones de las actividades de extracció n de leñ a. La deforestació n en la sierra es
una de las causas principales de la erosió n del suelo, y reduce la producció n agrícola
y la capacidad de retenció n de agua de las montañ as. Esto provoca inundaciones
durante las estaciones lluviosas y reduce la disponibilidad de agua para consumo
humano y para riego. Dos de los sistemas má s amenazados son el bosque seco del
noroeste (La Libertad, Lambayeque, Piura y Tumbes) y los manglares de Tumbes.
Los bosques de esta regió n se talan para fabricar muebles y obtener leñ a, y son
dañ ados por las cabras. También se ven afectados por incendios derivados de la
agricultura de «cortar y quemar». La amenaza a estos bosques es particularmente
preocupante, porque solo quedan alrededor de 2,6 millones de hectá reas de bosque
seco en el noroeste y 4.550 hectá reas de manglares en Tumbes (INRENA, J.
Elgegren).
En relació n con la certificació n de los bosques, el Perú está retrasado. El
proyecto de Certificació n y Desarrollo del Sector Forestal (CEDEFOR), financiado
por USAID, ha contribuido a reformar y fomentar los planes de certificació n forestal,
a reforzar la gestió n empresarial y a mejorar el acceso a los mercados, en especial a
los certificados. Los resultados del proyecto han sido positivos e incluyen la
asistencia técnica a 132 (23 por ciento) de las 576 concesiones forestales existentes
y la ayuda a la certificació n de cerca de 63 mil hectá reas de bosque (Lee y Elgegren
2006). A pesar de estos esfuerzos (dirigidos principalmente por USAID y por
empresarios locales), la superficie de los bosques certificados no supera las 40 mil
hectá reas (la mayoría fuera de las á reas de concesió n). Esta cifra es baja en
comparació n con la de la vecina Bolivia, que tiene má s de 2 millones de hectá reas de
bosque certificado.11 En consecuencia, el Perú tiene un gran margen para desarrollar
planes de certificació n que pueden contribuir a aumentar sus ventas en mercados
importantes como el de la Unió n Europea. Los actuales mercados de madera por
orden de importancia son: (i) México (aunque se cree que casi toda la madera se
exporta después a los Estados Unidos); (ii) los Estados Unidos; y (iii) la China (Lee y
Elgegren 2006). Los mercados locales clave se encuentran en Iquitos y Pucallpa.
La superficie forestal de propiedad pú blica, por su parte, se divide en cuatro
subcategorías: bosques de producció n permanente, concesiones para la
conservació n, á reas naturales protegidas y reservas estatales. En este caso, la
informació n es má s fiable que la relativa a bosques de propiedad privada. En la
actualidad hay má s de 25 millones de hectá reas de producció n permanente
(sostenible), principalmente de madera, y má s de 14 millones de hectá reas de
bosque protegidas.

Factores subyacentes a la deforestación

11
Entrevista con Jorge Elgegren (2006).
 133

El sector forestal peruano ha sido tradicionalmente un nido de informalidad,

cosechas ilegales, falta de aplicació n de la ley, corrupció n y prá cticas de
aprovechamiento ineficiente que despilfarran los recursos forestales (se estima que
la industria forestal solo utiliza 20 por ciento de la materia prima). Un informe
reciente de la Organizació n Internacional del Trabajo (OIT) señ ala la existencia de
una estructura comercial feudal que implica una compleja relació n entre la industria
maderera, los pequeñ os leñ adores y las comunidades indígenas, y que abarca a unas
33 mil personas, la mayoría perteneciente a comunidades indígenas (Bedoya y
Bedoya 2004).
A partir del aná lisis de imá genes tomadas por satélite, PROCLIM señ aló que el factor
explicativo má s importante de la deforestació n era la conversió n de la tierra a usos
agrícolas y ganaderos.12 Segú n el Mapa de Deforestació n de PROCLIM, la agricultura
ocupa alrededor de 610 mil hectá reas de la Amazonía peruana. Esta categoría
incluye tierras aradas, tierras en barbecho y nuevas parcelas agrícolas13 Amazonas
es el departamento con mayor extensió n de superficie agrícola (172.471 hectá reas),
seguido por San Martín (136.927 hectá reas) y Loreto (130.634 hectá reas). Otros
estudios, como el del CDC de la Universidad Agraria o el de WWF, concluyen que la
pérdida de superficie forestal también puede atribuirse al cultivo de la coca y a la
construcció n de carreteras.14 Esto ú ltimo concuerda con la experiencia de otros
países como el Brasil, donde las carreteras y las infraestructuras han sido el
desencadenante de la deforestació n porque han permitido el acceso a valiosos
productos madereros. Ademá s, la construcció n de carreteras ha facilitado la
emigració n a gran escala (como ilustra el caso de Rondonia) y la transformació n de
bosques en suelo agrícola.

12
No existen estudios que hayan analizado la significación estadística específica de cada una de las
posibles causas de la deforestación en el Perú.
13
Esto incluye tanto las cosechas estacionales (maíz, yuca, arroz) como las permanentes (cítricos, caña
de azúcar, plátano, aceite de palma, pijuayo).
14
Además, un informe elaborado por Garnica González (2001) sostiene que las plantaciones de coca han
causado la deforestación de 2,3 millones de hectáreas, que representan 24 por ciento de la deforestación
total de la Amazonía peruana; el restante 76 por ciento corresponde a otras causas. No obstante, el
estudio de Garnica no se basa en un análisis de inferencia estadística, de modo que debe considerarse
provisional. El informe señala que San Martín es la región más afectada por el cultivo de coca, con una
cantidad acumulada estimada de 800 mil hectáreas deforestadas a causa de la plantación de coca en el
año 2000, seguida por Huánuco, con 450 mil hectáreas.
 133

Un estudio realizado por Alcalde (2002) incluye un aná lisis de los agentes
causantes de la deforestació n, las condiciones que la hacen posible y sus causas. Este
aná lisis concluye que en la Amazonía peruana los principales agentes son:
 Los pequeñ os agricultores emigrantes que emplean la estrategia de cortar y
quemar para establecer sus pequeñ os terrenos agrícolas.
 La industria agrícola comercial a gran escala que transforma el suelo forestal en
agrícola para producir cosechas comerciales (p. e., aceite de palma). En
ocasiones estos agentes empujan a los pequeñ os agricultores hacia el bosque.
 Los cultivadores de coca y los traficantes de droga que talan el bosque para
construir pistas de aterrizaje no autorizadas para transportar drogas ilegales.
 Los propietarios de ganado estabulado, que a veces empujan a los pequeñ os
agricultores hacia el bosque.
 Los leñ adores que construyen rutas forestales para transportar troncos de
madera comerciales desde la zona de tala hasta carreteras importantes (estas
rutas forestales permiten a otros agentes adentrarse en el bosque).
 La construcció n de carreteras y los proyectos de infraestructuras
(hidrocarburos, presas, actividades mineras).
 La minería informal y artesanal.
 Los planificadores del programa de colonizació n rural, que promueven la
reubicació n de colonos en zonas forestales.
 133

El elevado valor de algunas especies madereras y los malos sistemas de control y

aplicació n de la ley son también importantes factores causantes e incentivos para la
deforestació n. La tala ilegal es extensiva, y se estima que 80 por ciento de la madera
de caoba se obtiene ilegalmente. Un cá lculo conservador del valor del costo
econó mico de la tala ilegal asociada solo a la caoba en el Perú está entre 40 millones
de dó lares/añ o y 70 millones de dó lares/añ o.

Marco de política

La Ley Forestal y de Fauna Silvestre (1975), que reguló el sector forestal hasta el
añ o 2000, tenía serias limitaciones: no reconocía las necesidades de las poblaciones
indígenas, contemplaba contratos forestales anuales de á reas demasiado pequeñ as
(mil hectá reas) y fomentaba una relació n de explotació n entre los pequeñ os
leñ adores y la industria maderera y sus intermediarios. En el añ o 2000 dicha ley fue
modificada y se reforzó el marco institucional del sector, introduciendo concesiones
madereras a cuarenta añ os de 5 mil hectá reas a 50 mil hectá reas, asignadas
mediante una licitació n pú blica transparente.15 Entre las características má s
importantes de la ley está la exigencia de planes de gestió n sostenible basados en
inventarios y censos, y en derechos de acceso a recursos forestales. Hasta la fecha se
han asignado má s de 7,5 millones de hectá reas de bosque (de los 24 millones de
hectá reas existentes) a 580 concesionarios. Sin embargo, la aplicació n de la nueva
ley se ha caracterizado por la falta de planificació n y un calendario apropiado del
proceso de licitació n pú blica, un mal diseñ o de las concesiones, lo que a su vez crea
problemas de acceso a las concesiones y conflictos con concesionarios que afirman
haber recibido algo distinto de aquello por lo que licitaron; largas demoras en los
trá mites administrativos, que hacen difícil cosechar a tiempo; y un monitoreo
inadecuado del comercio ilegal de madera. Algunos de los factores má s importantes
que han impedido el desarrollo del sector son la falta del capital de los
concesionarios, su limitado acceso al crédito y su escasa experiencia de gestió n
técnica, empresarial y forestal. Ademá s, la capacidad de hacer cumplir la legislació n
es limitada, y existe poca informació n como para determinar qué resultados se está n
obteniendo (Elgegren y Lee 2006).

Alternativas de política

Para potenciar la contribució n del sector forestal a la conservació n del medio

ambiente, deberían tenerse en cuenta las siguientes medidas:
 Crear consenso a favor de un nuevo marco de política forestal que obtenga la
aprobació n del Congreso. Este marco debe articular claramente el papel de los
bosques en el desarrollo en relació n con otras actividades como la agricultura, la
minería y la construcció n de carreteras.

15
Las concesiones fueron concebidas como instrumentos de mercado destinados a fomentar la inversión
en una industria forestal sostenible, e incluían: (i) un acceso más transparentey competitivo a los
recursos madereros mediante subasta pública; (ii) la estabilidad de la posesión del bosque durante un
periodo de cuarenta años (renovable mediante evaluación cada cinco años) sobre áreas de 5 mil
hectáreas a 50 mil hectáreas, haciéndolo de este modo más atractivo para la inversión privada a largo
plazo; y (iii) la introducción de incentivos para la certificación forestal voluntaria y el procesamiento de
la madera en el bosque.
 133

 Evaluar la evolució n del método de las concesiones forestales (suspendiendo

posiblemente el proceso de concesió n durante la realizació n de esta evaluació n),
revisando los criterios de concesió n para incrementar la probabilidad de que el
desarrollo de las empresas forestales tenga éxito, y considerar la posibilidad de
promover la creació n de consorcios de concesionarios. Los requisitos para la
obtenció n de concesiones forestales deberían incorporar está ndares má s
estrictos en aspectos como el equipo y el capital aportados por los licitadores.
Dos estudios distintos e independientes han señ alado que las concesiones son
econó micamente viables y que los problemas de la mayoría de los
concesionarios son consecuencia de su falta de capital para explotar la
concesió n.
 Buscar vínculos formales con los mercados, poniendo especial interés en
aquellos mercados internacionales con sistemas de certificació n aprobados y
que proporcionen incentivos a la reforestació n (como los que promueve
Fondebosque).
 Reforzar la capacidad institucional, sobre todo en lo que respecta al monitoreo y
cumplimiento de la ley. Las limitaciones financieras y de personal del INRENA y
de la recientemente creada Oficina de Supervisió n de las Concesiones Forestales
Maderables (OSINFOR), constituyen una notable restricció n de la capacidad del
Gobierno del Perú para monitorear y exigir el cumplimiento de la normativa
sobre gestió n forestal. El INRENA y OSINFOR podrían reforzarse mediante
asociaciones y alianzas con otros organismos, gubernamentales y no
gubernamentales, para monitorear y exigir el cumplimiento de las políticas y
normas de gestió n forestal.
 Resolver las principales lagunas existentes en la legislació n para afrontar el
problema de la tala ilegal. Es preciso penalizar la tala ilegal para que pueda
perseguirse a los delincuentes. Ademá s, habría que afrontar los vacíos legales
(especialmente en materia de sanció n y persecució n) que permiten la
continuidad de la tala ilegal. SUNAT (la agencia fiscal del Perú ) y el Ministerio
Pú blico han mostrado su compromiso y capacidad para ayudar a detener la tala
ilegal, pero todavía necesitan ayuda complementaria.
 Crear un sistema de informació n forestal fiable, capaz, entre otras cosas, de
monitorear las diná micas de transformació n de la superficie forestal y registrar
la producció n de las concesiones.
 Evaluar la eficacia de la Comisió n Multisectorial para la Lucha contra la Tala
Ilegal y, en caso se solicite, prestar asesoramiento específico sobre có mo
mejorarla.
 Promover una participació n má s activa de las poblaciones locales mediante la
creació n y la potenciació n de comités de gestió n forestales y el apoyo a la Mesa
Nacional de Diá logo y Concertació n Forestal y sus contrapartes locales.
 Revisar y analizar los motivos por los que los instrumentos de mercado
incorporados a la Ley Forestal del añ o 2000 no se han empleado eficazmente.
 Garantizar que la zonificació n econó mica y ecoló gica de los bosques de
producció n permanente preceda a la convocatoria de nuevos procesos de
licitació n, con el fin de definir con claridad las pautas de uso de la tierra y
concretar mejor los derechos de propiedad preexistentes para evitar conflictos
por la tenencia de la tierra.
 133

 Alentar la participació n de los gobiernos subnacionales, los grupos indígenas y

otros interesados en la gestió n forestal.
 Promover má s plantaciones forestales y planes de reforestació n para maximizar
el potencial forestal del país.
 Apoyar el proceso de transferencia de competencias de gestió n forestal del
INRENA a los gobiernos regionales con ayudas financieras decrecientes

V La degradación del suelo

Situación actual

La erosió n y la salinizació n del suelo son hoy graves problemas para el Perú , y
afectan la productividad de miles de hectá reas y, por consiguiente, el medio de vida
de miles de hogares peruanos. La tierra cultivable es un bien escaso en el país: la
tierra arable representa solo alrededor de 0,155 hectá reas per cá pita, uno de las
proporciones má s bajas entre los países en desarrollo. La erosió n del suelo
constituye un desafío especialmente importante en la sierra, ya que entre 55 por
ciento y 60 por ciento del total de la tierra (aproximadamente 40 millones
hectá reas) se considera que ha padecido algú n grado de erosió n. La erosió n no es un
problema tan grave en la costa y el oriente, aunque aquella producida por el viento
en la costa empieza a ser preocupante y la erosió n potencial es significativa en el
oriente, dado el alcance de la deforestació n. La falta de estadísticas actualizadas
impide hacer una valoració n realista de la magnitud del problema, pero los datos
disponibles de la década de 1970 señ alan que alrededor de 19 millones de hectá reas
se han visto afectadas de forma entre moderada y grave por la erosió n, y otros 110
millones de hectá reas se han visto afectados entre ligera y moderadamente por la
erosió n. Distintas estimaciones (la má s reciente de 1986) concluyen que la pérdida
de suelo derivada de la erosió n supera las 300 mil hectá reas anuales (Lee y Elgegren
2006).
Del mismo modo, se sabe que la salinidad también afecta a una porció n significativa
de la tierra cultivable del Perú . Inicialmente, la salinizació n puede afectar en menor
medida a la producció n, pero en casos extremos puede provocar la pérdida total de
la productividad agrícola y la transformació n de tierras productivas en desierto. De
hecho esto es lo que ha sucedido en muchas zonas de la costa peruana. La falta de
control y de datos fiables hace imposible, una vez má s, confirmar la magnitud del
problema en la actualidad. 16 La pá gina web oficial del Gobierno estima la salinidad
en 306.700 hectá reas, exclusivamente en las regiones de Piura, Lambayeque e Ica.
Pero estudios realizados en la década de 1970 afirman que la salinidad afectaba a 69
por ciento de los suelos examinados. Datos cualitativos sugieren ademá s que lo má s

16
Una limitación importante para valorar con rigor la gravedad de los problemas de calidad del suelo en
el Perú es la obsolescencia de las bases nacionales de datos. En 1982, la Oficina Nacional de
Evaluación de Recursos Naturales (ONERN), organización predecesora de INRENA, dirigió un estudio
para valorar la erosión del suelo en el Perú. En lo que se refiere a la salinización del suelo, la base de
datos es incluso más antigua, pues se remonta a un esfuerzo conjunto de la ONERN con la Universidad
Nacional Agraria en 1977. Estos dos estudios de alcance nacional siguen citándose con frecuencia, pero
cada vez están más desfasados, sobre todo en relación con aquellas zonas del país más proclives a una
erosión significativa del suelo y a problemas de salinización.
 133

probable es que la situació n haya empeorado con el tiempo. Larsen y Strukova

(2005) calcularon la pérdida de ingresos de los agricultores derivada de la erosió n y
la salinizació n del suelo entre 544 millones de nuevos soles y 918 millones de
nuevos soles anuales. De acuerdo con lainformació n disponible, los costos de la
erosió n y la salinidad, medidos como porcentaje del PBI, son bajos comparados con
los de otros países donde se han realizado estudios similares (véase el grá fico 2).

Fuerzas causantes
La erosió n y la salinizació n del suelo son causadas por una combinació n de factores
naturales (entre los que se incluyen las variaciones topográ ficas y las lluvias
estacionales exacerbadas por la aparició n perió dica de El Niñ o) y factores humanos
(como el exceso de pastoreo, la deforestació n y las malas prá cticas de cultivo). En la
sierra, las causas son la falta de acotamiento de los cultivos que provoca la
fá cilmente previsible erosió n de las empinadas laderas. El exceso de pastoreo de
ovejas y ganado reduce el nivel de la capa vegetal en los pastos, y trae como
consecuencia que los suelos resulten má s vulnerables a las lluvias torrenciales y la
erosió n. La deforestació n y la quema de á rboles incrementan asimismo la exposició n
del suelo y su vulnerabilidad. En términos generales, las prá cticas de cultivo de
muchos agricultores no se corresponden con las condiciones (pendiente del suelo,
fertilidad y humedad) existentes.
Igualmente, los problemas de salinidad del suelo son fruto de una mezcla de
factores naturales, como los altos niveles de sales minerales del suelo, y de
actividades humanas, como el riego ineficiente. En la costa estos problemas está n
íntimamente relacionados con el uso ineficiente y por completo inapropiado del
 133

agua de riego, en especial con el arroz. Se estima que los campos de arroz inundados
emplean 21 mil m3/ha al añ o, con prá cticas tradicionales de cultivo. La salinidad del
suelo se acumula con el paso del tiempo, y provoca un descenso de la productividad.
El uso abusivo de agua de riego se debe a su vez a mú ltiples factores, incluidas
prá cticas culturales arraigadas difíciles de cambiar, el uso en muchos lugares de una
infraestructura de riego obsoleta y mal mantenida, y la ineficaz recaudació n de las
tarifas por consumo de agua por las autoridades responsables del riego, que hace
que el precio del agua de riego sea de hecho bajo (o cero), lo que propicia un uso
ineficiente del servicio.

El marco institucional

La Intendencia de Recursos Hídricos del INRENA es responsable de la gestió n de los

recursos hídricos y del suelo en el Perú desde que las oficinas de ONERN
transfirieran al INRENA sus competencias en 1992, pero a diferencia de ONERN, la
Intendencia de Recursos Hídricos no dispone de capacidad técnica suficiente para
desempeñ ar tales funciones. Dadas las limitaciones presupuestarias y de personal,
el país carece de inventarios actualizados de recursos hídricos y del suelo. El
Programa Nacional de Manejo de Cuencas Hidrográ ficas y Conservació n de Suelos
(PRONAMACHCS), del Ministerio de Agricultura, dispone de un presupuesto
relativamente pequeñ o y centra sus esfuerzos en la promoció n de cadenas de
producció n y en el desarrollo regional en á reas seleccionadas del país,
especialmente en la sierra. Hasta mediados de la década de 1990, este programa
gozó de un apoyo financiero mucho mayor, incluyendo recursos procedentes de
donantes internacionales, y tenía un amplio programa de alcance nacional de
conservació n de suelos y actividades asociadas de desarrollo comunitario. Los
problemas de corrupció n, reales o imaginados, lo han debilitado.
La Oficina Nacional para la Atenció n de Desastres (ONADE) es la encargada
del diseñ o y la construcció n de proyectos de riego a gran escala en la costa, desde
una perspectiva ingenieril. El Proyecto Subsectorial de Irrigació n (PSI) promueve en
buena parte sistemas tecnificados de gestió n de riego en la costa, trabajando en
cooperació n con grupos de usuarios del riego. Antes, el Instituto Nacional de
Investigació n y Extensió n Agraria (INIA) tenía diseminados laboratorios de suelo
por todo el país, pero ha clausurado su departamento de suelo y ahora se centra en
la investigació n de sistemas de cultivo y recursos genéticos. La Universidad Nacional
Agraria La Molina tiene un Departamento de Agronomía con especialistas en gestió n
del suelo y del agua que dirigen investigaciones aplicadas y trabajan en colaboració n
con el INRENA, el INIA y otras instituciones nacionales e internacionales. En
términos generales, los esfuerzos nacionales en el á mbito de la gestió n del suelo no
parecen tanto padecer problemas burocrá ticos o tensiones como falta de recursos
presupuestarios y humanos y el establecimiento de prioridades.

Alternativas de política

La preocupació n por la degradació n del suelo se agrava por la evidente y progresiva

desinversió n del Gobierno del Perú en mecanismos para hacer frente al problema a
 133

lo largo de los ú ltimos treinta añ os. Algunas de las reformas políticas y de gestió n
pú blica que podrían ayudar a corregir esta situació n son:
 Reforzar los recursos financieros y humanos de la Intendencia de Recursos
Hídricos del INRENA de modo que pueda elaborar un nuevo Inventario Nacional
de 390 PERÚ : LA OPORTUNIDAD DE UN PAÍS DIFERENTE Erosió n del Suelo y
Salinidad. Esto también contribuirá a los esfuerzos que realiza el INRENA para
zonificar los recursos econó micos y ambientales del país (ZEE).
 Promover la mejora de las prá cticas de gestió n del suelo en la sierra por
intermedio de las instituciones gubernamentales existentes y fomentando la
cooperació n con esfuerzos aná logos en el sector de las ONG y con las adecuadas
redes de agricultores, investigadores aplicados, ONG y demá s organizaciones
que trabajan para mejorar la gestió n del suelo.
 Solucionar los problemas de salinizació n en la costa mediante la investigació n
aplicada, la formació n y la colaboració n con colectivos de regantes para
promover alternativas al riego por gravedad, especialmente el uso de sistemas
de riego por aspersió n y por goteo, que son mucho má s eficientes en el uso del
agua (y, en caso de que sean de fá cil acceso e implementació n, por tipo de
cultivo).
 Modificar la normativa en materia de agua que fija los precios de los recursos
por debajo de su costo econó mico y contribuye así a un uso ineficiente. Potenciar
un uso má s eficiente del agua trabajando con los gestores de los sistemas de
riego por cuenca del Ministerio de Agricultura y los representantes de cuenca de
las comunidades de regantes para renovar la infraestructura de riego, con el fin
de propiciar la aplicació n de un sistema má s eficiente de tarifas por consumo de
agua y tasas má s elevadas para los usuarios.
 Hacer aná lisis de viabilidad de las inversiones destinadas a la conservació n de
los suelos a partir de los cuales puedan adoptarse medidas de conservació n
costoefectivas.
 Llevar a cabo una evaluació n de PRONAMACHCS y determinar la eficacia de su
método.

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 133

¿Milagro peruano? : Crecimiento, desigualdad, pobreza y democracia

Efraín Gonzáles de Olarte

La economía peruana ha crecido durante los ú ltimos 8 añ os de manera

continua y el ú ltimo añ o logró capear el temporal internacional. Es un fenó meno
inédito en la historia econó mica posterior a la segunda guerra mundial, má s aú n, las
probabilidades que se siga creciendo en los pró ximos añ os son bastante altas. El
Perú ha entrado en un ciclo de expansió n de largo plazo. ¿Estaríamos frente al
milagro peruano?
Es verdad que con un crecimiento promedio del producto per cá pita por
encima del 5% al añ o durante ocho añ os, varios problemas se comienzan a resolver
y el país está cambiando. El tema es si los problemas se resuelven para todos y para
quienes es el cambio. Aquí entramos entonces en la diná mica ya conocida de
América Latina del crecimiento con desigualdad. El crecimiento basado en el modelo
primario-exportador y de servicios (PESER) que ha resultado después de la
reformas neoliberales en el Perú , reparte de manera desigual los beneficios del
crecimiento, los sectores modernos, de gran escala, exportadores con mejor capital
humano son los que se han beneficiado mucho má s que los sectores tradicionales
como los campesinos, los pequeñ os productores, los sectores que emplean mano de
obra poco calificada. La regla parece ser clá sica, se benefician aquellos sectores con
mayores productividades y con mayores escalas productivas.
Por ello, la pobreza ha retrocedido con menor velocidad a la que va el
crecimiento, y la desigualdad parece inconmovible, aunque sus determinantes
hayan ido variando con el tiempo. Lo cierto es que una buena parte de la població n
tiene la percepció n de que el crecimiento agregado no la ha beneficiado como a los
otros. Esto genera una exclusió n social, sobre todo por su débil participació n en los
mercados. Hoy un poco má s del 55% de la població n es asalariada, es decir pasa por
el mercado de trabajo, só lo el 35% tiene acceso al crédito, só lo una minoría
participa en el mercado de capitales, aunque la mayor parte está inserta en la
economía de mercado.
En la ú ltima década la economía peruana creció má s de 50% y la pobreza
retrocedió en 20%, al añ o 2010 la població n que está bajo la línea de la pobreza es el
34% habiendo estado en 54% el añ o 2000. Esto ha demostrado que el crecimiento
reduce la pobreza, sin embargo, con este ritmo se necesitará por lo menos dos
décadas de crecimiento para terminar con ella. Este es un desafío.
Lo mismo no se puede decir de la desigualdad, pues los coeficientes Gini han
disminuido levemente, en el mejor de los casos, pues la informació n estadística al
respecto no es confiable. Sin embargo, si bien las extremas señ ales de desigualdad
existentes en el Perú son preocupantes desde un punto de vista ético o político, en
verdad no son altamente críticas siempre que haya movilidad social interna y
migració n de la fuerza laboral hacia el exterior, cosa que hoy con la crisis
internacional se ha limitado, lo que podría cambiar el problema. Sin embargo, en el
largo plazo una reducció n de la desigualdad es imprescindible para consolidar y
estabilizar social y econó micamente el Perú . Una menor desigualdad con menores
 133

niveles de pobreza genera una demanda efectiva mayor que se constituye en un

factor de inversió n para el mercado interno, lo que genera mayor empleo e
integració n y permite entrar en el círculo virtuoso del desarrollo, es decir del
crecimiento con redistribució n.
Por alguna razó n, la desigualdad retrocede en los periodos de recesió n y se
incrementa en los periodos de bonanza econó mica. El actual modelo econó mico no
parece haber afectado esta situació n, lo que sí nos parece que ha cambiado son los
determinantes de la desigualdad, que son la concentració n de la propiedad de los
bienes de capital, las tecnologías ahorradoras de trabajo y la extrema desigualdad
educativa. Sin embargo, la principal característica del modelo es que no tiene
mecanismos endó genos para resolver los problemas de desigualdad y exclusió n, por
ello la intervenció n del Estado es imperiosa, pero éste no tiene los recursos
suficientes para poder redistribuir y la estructura política no favorece a la
redistribució n por medios políticos, dada la crisis de representació n política no
resuelta desde los añ os 90.

ORIGENES DEL NUEVO CRECIMIENTO.

A finales de los añ os ochenta, el Perú atravesó una crisis productiva y

distributiva combinada, es decir una crisis estructural. La reestructuració n vino por
el lado productivo, el Perú se hizo un país má s minero, má s de servicios,
acompañ ados por un boom de construcció n al que no está bamos acostumbrados y,
en los ú ltimos añ os, un incremento del sector industrial vinculado a la agro-
exportació n y a los servicios. Una característica importante de esta reestructuració n
fue que estos sectores no tuvieron capacidad creadora de empleo en magnitudes
importantes, la tecnología utilizada por todos ellos, salvo la agro-industria, ha
tendido a ahorrar mano de obra. Ademá s, dichos sectores no compran materias
primas u otros insumos a otros sectores domésticos en magnitudes considerables,
en consecuencia, el efecto multiplicador de las inversiones en el empleo ha sido
limitado. Esta es la razó n por la que existe, de manera latente en la població n, la
sensació n de que uno de los principales problemas en el Perú es la falta de empleo
adecuado o decente, es decir, formal, con salarios adecuados y buenas condiciones
de trabajo; lo que hay son malos empleos informales, mal pagados y sin ningú n
beneficio social. Es evidente que el problema del desempleo y sub empleo existente
es la primera causa de que el crecimiento econó mico no se redistribuya. La verdad
de esta situació n se ilustra en la reciente diná mica de departamentos como Ica y la
Libertad, donde las inversiones hechas generan una mayor demanda de trabajo, en
consecuencia se tiene la sensació n de reducció n de la pobreza y de la desigualdad,
algunas estadísticas lo corroboran.

La reestructuració n productiva no resolvió la crisis distributiva y la pobreza

por dos razones: i) porque los niveles de pobreza y la inequidad distributiva
precedentes habían alcanzado niveles no vistos antes, por lo menos si tomamos en
cuenta las estadísticas a mano. Enfrentarlos habría requerido de un gran esfuerzo
pú blico y privado, lo que era imposible en un país quebrado, ii) porque la nueva
estructura productiva no ha logrado generar los eslabonamientos entre sectores y
territorios capaces de generar má s mercados de trabajo y de capitales, es decir, esta
estructura no logra integrar hasta ahora má s sectores a través de má s mercados. En
 133

consecuencia, pese a tasas de crecimiento macroeconó mico por encima del 8% al

añ o, estas no son suficientes como para promover mayor empleo e ingresos y, en
consecuencia, para reducir la desigualdad , dada la envergadura de la pobreza
previa, la aú n importante tasa de crecimiento demográ fico y a una nueva estructura
productiva de capacidad limitada para crear empleo, en el conjunto de la economía y
de las regiones.

La situació n es pues compleja, sobre todo porque se suponía que el ajuste

estructural neoliberal debería haber logrado que los mercados funcionaran de
manera fluida, que la generació n de empleo sería tarea íntegra del sector privado y
que el Estado debería ocuparse solamente de las políticas sociales y de reducir la
pobreza, dada la reducció n de sus funciones. Todo esto no ha sucedido, como la
teoría neoclá sica lo preveía. Lo que se ha alcanzado es un robusto crecimiento
econó mico jalado por la demanda internacional de materias primas, la libre
afluencia de capitales y las inversiones en sectores de altísima rentabilidad
determinada por la demanda de materias primas debido al crecimiento de China,
India, Europa y Estados Unidos de antes del 2008. Es pues un crecimiento muy
dependiente de factores exó genos, es decir, sobre los cuales ni el sector privado ni el
sector pú blico peruano tienen capacidad de influir. El modelo econó mico peruano
primario exportador y de servicios tiene pocas fuentes autó nomas de crecimiento,
lo que hace que todos los avances en reducció n de la pobreza y ligera disminució n
de la desigualdad puedan ser fá cilmente revertidos en la pró xima crisis de balanza
de pagos.

¿MILAGRO PERUANO?

El Perú ha cambiado y sigue cambiando al compá s de estos procesos. Hoy es

un país con un nuevo modelo econó mico, con nuevos sectores sociales, con un
predominio del sector privado, con un estado aú n pequeñ o y débil, con dificultades
de reformarse. La democracia permite mayores libertades de expresió n de
descontentos y apoyos al modelo, la població n va descubriendo sus derechos y sus
deberes, parece estar emergiendo una nueva clase media proveniente de
profesionales, empresarios y técnicos ligados a los sectores de servicios, la cultura
del riesgo se va implantando poco a poco, al mismo tiempo que el peruano
promedio se hace má s individualista.

Todo esto parece un milagro, en un país acostumbrado a la pendularidad en

las políticas econó micas y en la política, a alzas y bajas econó micas, a altas tasas de
inflació n. También es un milagro que con tanto crecimiento con desigualdad, las
protestas populares no hayan puesto en jaque el sistema democrá tico y esto es
porque el Estado en sus tres niveles de gobierno ha tenido má s recursos para
construir la infraestructura bá sica, mejorar los servicios sociales y asumir nuevos
roles Sin embargo, ya con una economía estable, con crecimiento, con baja inflació n,
es necesario pasar a una etapa de priorizació n de la educació n superior y técnica, de
políticas sectoriales que permitan un crecimiento territorial má s equilibrado, una
política de inversiones descentralizada y una política de alianzas internacionales
para favorecer una mejor inserció n en los mercados internacionales. Quizá s
entonces hablemos en serio del milagro peruano, cuando la pobreza se haya
 133

reducido a menos del 10%, la desigualdad social y territorial tenga Gini’s de menos
del 0.4, cuando la tasa de asalariamiento sea superior al 65%, es decir, cuando los
peruanos no quieran irse del Perú . Todo esto manteniendo y perfeccionando el
régimen democrá tico, pues entonces los cambios habrá n sido participativos y
representativos, entonces estaremos frente al milagro peruano sin la menor duda.

Junio 2010

EL MODELO PRIMARIO EXPORTADOR Y DE SERVICIOS

Efraín Gonzales de Olarte.

“La economía peruana pos-ajuste estructural funciona en base a dos ejes: la

exportació n de materias primas y a un conjunto de servicios comerciales,
financieros y turísticos. Este modelo primario exportador y de servicios (PESER) es
en buena parte el resultado de la estructura productiva del estado previo a las
reformas. Este modelo explica en buena medida porque hay crecimiento sin mejoras
en la desigualdad socio-econó mica”

Los países que realizan reformas drá sticas de sus estructuras productivas e
institucionales siempre conservan elementos de la situació n anterior, aunque
cambien radicalmente otros. Este es el caso del Perú , que hizo una de las reformas
neoliberales má s radicales de América Latina, sin embargo pese a los drá sticos
cambios de propiedad, desregulació n y la liberalizació n de mercados los sectores
productivos siguieron siendo los mismos y fueron gestados durante el capitalismo
de estado que tuvo el Perú en la época de los militares. Las principales empresas
privatizadas o dadas en concesió n eran de propiedad del Estado y estaban ubicadas
en los sectores primarios como la minería, la agricultura, el comercio, los bancos, las
compañ ías eléctricas y la telefó nica. Si bien cambiaron de propiedad, los sectores
siguieron siendo los mismos: de exportació n primaria y de servicios.

El problema es que la exportació n primaria minera o petrolera no genera

eslabonamientos internos, en consecuencia sus efectos multiplicadores de empleo e
inversió n van má s bien al exterior. Así mismo, los servicios que no se pueden
almacenar ni trasladar, generan efectos multiplicadores só lo locales o, en el mejor
de los casos, regionales. En consecuencia, así la economía exportadora y los
servicios crezcan a tasas altas, sus posibilidades de transmitir crecimiento hacia
otros sectores o hacia otras localidades y regiones son bastante limitadas. El
resultado ha sido que no se han dado mejoras distributivas por falta de articulació n
econó mica entre sectores y entre regiones.

Sin embargo, en aquellos sectores como la agroindustria o regiones como Ica

y el norte, donde se han generado nuevos sectores que transforman productos
agrícolas o ganaderos, los efectos multiplicadores son mayores, pues los mercados
de trabajo son má s diná micos, la pobreza ha retrocedido má s que en el resto y la
desigualdad debe estar disminuyendo.
 133

Al Perú le hace falta un modelo con tres ejes, primario-exportador,

manufacturero y de servicios, para tener crecimiento con equidad.

Lima, 03.12.09

Un Estado en retirada
El nuevo mapa del poder económico en el Perú

El capital privado está avanzando hasta niveles nunca antes vistos, a tal punto que las
pocas empresas con mayor poder económico dominan cada vez más las ramas claves del
mercado. Por su parte, el Estado peruano no regula, no supervisa ni protege a la
propiedad comunitaria. Todo lo contrario: cede más espacios al poder fáctico de las
corporaciones nacionales y extranjeras.
Francisco Durand.

Mientras hace 30 añ os el énfasis de las ciencias sociales en el poder econó mico era
profuso y apasionado, al punto que se le veía como demiurgo, hoy predomina el
desinterés, la falta de estudios y una dificultad para entenderlo. Tal ausencia llama
la atenció n, pues si hay algo que define a nuestra época es que las corporaciones –y
má s generalmente el sector privado– han crecido de manera sostenida, al punto que
se han convertido en centro gravitacional. En poder fá ctico. Gracias al enorme
despliegue de recursos, la ayuda de gobiernos y la nueva política econó mica pro
mercado, se han desatado estos procesos de cambio que tienen mú ltiples
consecuencias. Algunas de ellas son negativas y merecen reflexió n, porque solo
entendiéndolas se pueden corregir; ignorá ndolas se ahondan los problemas.
Dibujaremos este “nuevo mapa del poder econó mico” describiendo cuatro
tendencias econó micas que tienen fuerte impacto políticosocial y que se han
desatado con gran rapidez por la permisividad del Estado, e incluso con su
colaboració n. Primero, la expansió n acelerada de la propiedad privada y
desplazamiento de la pú blica y comunitaria. Segundo, la reconfiguració n del poder
econó mico en torno a actividades primarias y financieras, y con concentració n del
mercado en manos de pocas corporaciones. Tercero, la desnacionalizació n
econó mica. Cuarto, la proyecció n social de las corporaciones de la mano con un
mayor impacto en zonas pobres y territorios de pueblos indígenas.
Explicaremos ahora cada una de estas tendencias.

La expansión del reino privado

Estamos frente a una tendencia capitalista muy poderosa, amplia y
multiforme, que expande el reino privado a niveles nunca antes vistos. Se trata de la
ú ltima y probablemente definitiva expansió n de la propiedad privada, que no es
detenida por la distancia, la altura ni los bosques. Tampoco por los actores políticos
que ocupan el Estado. Estos, má s bien, la protegen.
Debido sobre todo al “cambio de rumbo” en direcció n neoliberal operado
desde 1990, y al impacto de la globalizació n econó mica, el sector privado creció
sostenidamente a costa de otros tipos de propiedad. El cuadro No. 1 –actualizado
 133

por Humberto Campodó nico– muestra la participació n de los diferentes tipos de

capital en el PBI, desde 1950 hasta el 2000. En 1975, con 147 empresas estatales
(creadas y expropiadas), el capital estatal llegó a 21% del PBI, su punto histó rico
má s alto.
Luego predomina la tendencia privatizadora, empezando con las “reformas
de las reformas” de Francisco Morales Bermú dez (gobierno de facto de 1975-1980),
y las privatizaciones de Fernando Belaunde (gobierno constitucional de 1980-
1985). La ofensiva privatista se desata ininterrumpidamente desde el cambio de
modelo econó mico en 1990, y para el añ o 2000, el PBI de las empresas estatales
alcanzó apenas el 6% del PBI total.

Desde 1990 el Estado ha vendido gran parte de sus empresas y concesionado

puertos y aeropuertos. Pero no solo ha dejado que las corporaciones compren
preferentemente sus compañ ías y sin apoyar el accionariado difundido, sino que ha
permitido que el capital privado ingrese en rubros que antes habían sido
exclusividad del sector pú blico, como las pensiones y la infraestructura; e incluso en
actividades tan variadas como cementerios y prisiones. Ello ocurre en momentos en
que el Estado no ha desarrollado, en paralelo, buenas capacidades regulatorias ni ha
mostrado voluntad de fiscalizació n. Todo lo contrario, se ha caracterizado por tener
políticas y actitudes permisivas.
El Estado también viene eliminado o limitando el accionar de las formas
sociales de propiedad, tanto modernas como tradicionales. Este proceso, que
comenzó en 1975, se ha acelerado desde el gobierno de Alberto Fujimori en los 90 y
el actual régimen de Alan García. Las cooperativas agrarias y las cooperativas de
ahorros y préstamo urbanas prá cticamente han desaparecido: en 1975
representaban el 8% del PBI nacional y en 2000 ya no existían estadísticamente
(ver cuadro Nº 1). En cuanto a las formas tradicionales, se observa el debilitamiento
y reducció n territorial de la propiedad comunitaria de costa, sierra y selva. Las
causas son mú ltiples; entre las má s importantes figuran las concesiones del
subsuelo o de explotació n forestal realizadas por el Estado, el cambio de normas
 133

para facilitar concesiones y ventas de terrenos comunales a privados, y el avance de

la ló gica de mercado entre los comuneros y nativos.
Hay una diná mica empujada por dos actores. Desde “arriba” de la pirá mide
social, la desatan las corporaciones interesadas en recursos naturales para
abastecer el mercado mundial, proceso que ahora incluye a China, nueva potencia
manufacturera hambrienta de materias primas. En el caso de grandes enclaves en
zonas comunitarias, el cará cter traumá tico e intrusivo de la presencia privada
termina provocando reacciones defensivas, sobre todo en la minería porque la
contaminació n afecta la agricultura tradicional. Desde “abajo” –de manera má s
silenciosa– esta diná mica es impulsada por la pequeñ a propiedad privada, ya sea
formal, informal o incluso delictiva (narcotrá fico, piratería y contrabando).
Desde 2006, esta tendencia provoca un animado debate, en el cual destaca la
crítica del presidente García a “los perros del hortelano”. Segú n esta tesis, los
comuneros ni dejan entrar a los privados ni pueden hacer mejor uso de sus
recursos.
Esta idea la refuerzan instituciones pro propiedad privada como el Instituto
Libertad y Democracia de Hernando de Soto, que asume que los pueblos indígenas
deben aceptar esta situació n y ceder el paso al capital privado. En contraste, el
antropó logo Stefano Varese –autor del má s famoso estudio sobre los ashá ninkas–
sostiene que De Soto ve arbitrariamente la inversió n privada “como forma superior
de organizació n de recursos, por ser la mejor o ú nica oportunidad de progreso”17.
El problema de esta tendencia privatista es que en ciertos casos, como el del
gas y el petró leo, el Estado y la comunidad podrían obtener má s rentas e invertirlas
internamente si hubiera mayor presencia o reforzamiento de empresas pú blicas.
Esto facilitaría el abastecimiento preferente del mercado interno, en lugar de dar
prioridad al capital privado, que es predominantemente extranjero, y que tiende a
remitir las ganancias al exterior y a privilegiar el mercado mundial.
Asimismo, la privatizació n debilita en algunos casos el medio social,
particularmente allí donde sobreviven las culturas originarias que son base de la
nacionalidad e identidad popular. Es así porque el neoliberalismo limita
arbitrariamente las opciones de producció n y consumo a un solo tipo de propiedad.
También empuja al uso preferente de la tecnología moderna, y al abandono de
tecnologías tradicionales.
El Estado, por su parte, no promueve el desarrollo tecnoló gico propio, sea
moderno o tradicional. La condició n anémica del Concejo Nacional de Ciencia y
Tecnología (CONCYTEC) grafica el grado de desinterés pú blico en investigació n
tecnoló gica, mientras que la ausencia de políticas y programas de investigació n de
las universidades completan este sombrío estado de la investigació n en el Perú 18.

Reconfiguración y concentración

17
Ver “El síndrome del perro del hortelano” (El Comercio, octubre 28, 2008). Sobre De
Soto, quien inspira a García, ver Varese “Poco ha cambiado para los pueblos indígenas
amazónicos” en Quehacer (No.176, 2009:27-35).
18
Existen investigadores aislados más que programas y políticas de universidades.
 133

La estructura del poder econó mico se ha reconfigurado. El Perú ha abrazado,

sin una posició n crítica, la ló gica de la globalizació n que inducen las multinacionales,
el principal agente de una economía peruana cada vez má s concentrada.
A partir de 1990 la economía se organiza en torno a las exportaciones de
materias primas. Destacan la minería, a la que ahora se añ ade una presencia cada
vez mayor de productos agroindustriales, y algunas manufacturas,
mayoritariamente destinadas a los países del Pacto Andino y otras a países
desarrollados como los textiles y confecciones. En el caso de la manufactura interna,
predominan los productos de consumo masivo (bebidas y alimentos) y fá bricas de
metalmecá nica que abastecen a la minería.
Ademá s del eje primario-exportador hay que considerar como igual o má s
importante al sector financiero (bancos, seguros y pensiones), fortalecido con la
retirada del capital estatal y la entrada de privados al sistema de pensiones. La
banca privada ha aumentado su influencia al proveer crédito hipotecario a la nueva
clase media y crédito de consumo a las masas. Las AFPs invierten constantemente
en paquetes accionarios de los buques bandera de los principales grupos peruanos y
empresas que operan en la bolsa. Esto provoca una fusió n mayor entre el
capitalismo financiero y el productivo, y a su vez, eleva los niveles de cohesió n de la
pequeñ a elite de gerentes y propietarios que comanda la economía.
Aunque existe la percepció n del Perú como “país minero”, varios hechos
apuntan a considerar como predominantes los intereses financieros, cuya influencia
se nota má s en las decisiones monetarias. Lo sugiere el hecho que el Estado tolera la
devaluació n del dó lar, que favorece a estos intereses, si se toma en cuenta que un
alto porcentaje de los préstamos está n en dó lares y una subida de la moneda
extranjera dificultaría los pagos a los bancos. En contraste, al no sostenerse de
manera firme el dó lar, los exportadores se ven directamente afectados. La
concentració n econó mica avanza a grandes pasos, y el Estado no la restringe ni
limita (salvo excepciones como en el mercado de la energía eléctrica), sino que la
viene promoviendo desde la aprobació n de la Ley de Fusiones (DL 120-94-EF). Al
fusionarse o comprarse, unas pocas empresas ganan el dominio del mercado. El alto
y creciente grado de concentració n econó mica en ramas claves se observa en el
cuadro No. 2.
 133

Elaboración propia. Fuente: Jorge Chávez (2008). “Políticas de competencia en el Perú”. Lima, Maximixe School of Goverment.

Este fenó meno de oligopolizació n es muy fuerte en el sistema financiero y de

servicios, lo que lleva a que las empresas generen sobrecostos, recargos y costos
adicionales, en algunos casos automá ticamente. Lo má s preocupante es que estas
 133

anomalías ocurren en un contexto de debilidad regulatoria y permisividad estatal,

donde el usuario o consumidor no cuenta con las debidas protecciones y
oportunidades de hacer valer sus derechos, y donde la empresa mantiene una
relació n privilegiada con el Estado19.
Otro sector de alta concentració n es el agro, donde las agroindustrias
nacionales y extranjeras de los valles costeñ os han logrado acumular un alto
nú mero de hectá reas (ver cuadro No. 3)
Cuadro 3: Ranking de agroindustrias según número de hectáreas ( 2009 )

Elaboración: propia. Fuentes: La Revista Agraria (junio 2009) y AméricaEconomía Perú (septiembre 23,
2009).

Desnacionalización
19
Ver José Távara “La captura de los reguladores” (La República, enero 14, 2010).
 133

La extranjerizació n econó mica es un resultado de la globalizació n econó mica que

permite la entrada de capitales del Norte en un Sur menos competitivo. Es una
tendencia global, pero se hace má s fuerte en las economías menos desarrolladas y
donde hay Estados débiles. Las multinacionales entran principalmente por dos
razones: para acceder a las materias primas y para ganar mercados en varios países
a la vez. Este proceso se promovió en el Perú a partir del cambio del capítulo
econó mico de la Constitució n Política de 1993, y por el sistema de garantías
jurídicas de “estabilidad tributaria”, que pone en igualdad de condiciones a la
multinacional frente al Estado. El gobierno de Fujimori fue el principal impulsor de
esta política. Sin embargo tal permisividad ha continuado sin alteraciones desde el
2000.
En el cuadro No. 1 puede verse có mo avanzó el capital extranjero en el Perú ,
desde un 11% del PBI en 1975, hasta un 28% del PBI en el añ o 2000. Un indicador
má s reciente de esta desnacionalizació n se mide a nivel de la cú pula de empresas.
En 2008, entre las Top 500 empresas, 244 eran de propiedad extranjera y
representaban el 54,4% del total de ventas (US$ 54.238,8 millones) 20.

 “Se trata de la ú ltima y probablemente definitiva expansió n de la propiedad

privada, que no es detenida por la distancia, la altura ni los bosques”.
 “Las AFPs invierten constantemente en paquetes accionarios de los buques
bandera de los principales grupos peruanos y empresas que operan en la bolsa.
Esto provoca una fusió n mayor entre el capitalismo financiero y el productivo”.

Esta desnacionalizació n está impulsada por la nueva inversió n extranjera –sobre

todo en el sector financiero y en las industrias extractivas– y la compra de empresas
estatales, que fueron adquiridas y controladas por capitales extranjeros por má s de
US$4.000 millones, cifra que representa cerca del 50% del total obtenido por las
ventas (con excepció n de Cementos Lima). La compra de marcas peruanas de éxito
por multinacionales (Inca Kola por Coca Cola, por ejemplo) y hasta conglomerados
(Corporació n Backus en 2005, Tiendas Wong en 2008) es parte de esta tendencia 21.
A veces, por decisiones de sus centros globales, existen multinacionales que se
retiran como ocurrió con el Banco Santander CH adquirido por Crédicorp. Pero este
es un hecho má s bien excepcional que frena en algo, pero no detiene, la tendencia.
En cuanto al origen de estos capitales, en la década de 1960 predominó el
norteamericano, pero en la fase actual de desnacionalizació n del capital también
participan corporaciones de Chile y Españ a. Má s recientemente han ingresado con
fuerza inversiones de Brasil y China, lo cual acentú a la diversificació n de fuentes de
IED. En el caso de Chile, su entrada sin restricciones atrae empresas má s eficientes,
pero genera preocupaciones sobre la seguridad nacional al igual que Brasil por su
creciente peso y ante la posibilidad de que mañ ana actú e como “imperio”22. Perú
entonces no solo es vulnerable a multinacionales del Norte sino que también –
indicio de su debilidad– muestra asimetrías con los países vecinos. El país está
20
América Economía (septiembre 28, 2009: 33).
21
Sobre el caso Backus, ver La República (setiembre 1, 2002: 23) y El
Comercio,Economía & Negocios (enero 22, 2005). Sobre el caso Wong, ver El
Comercio, Somos (julio 18, 2007: 28-32).
22
Sobre Chile y Brasil, ver del autor “El eje Lima-Brasilia” en Nueva Sociedad (No. 219, enero-
febrero 2009: 113-126). El principal crítico del capital chileno es Carlos Ferrero .
 133

siendo crecientemente satelizado, con una seguridad nacional má s comprometida,

mientras el Estado no desarrolla una estrategia propia de competitividad y camina
ciego al ritmo de las influencias econó micas, vengan de donde vengan.
En la medida que los capitales nacionales poseen menor capacidad financiera
–pues no desarrollan sino que compran tecnología del exterior– no pueden ser
suficientemente competitivos. En realidad, el problema es má s serio en tanto incluso
los grupos exitosos pueden ser “comprados o quebrados” por conglomerados
extranjeros interesados en dominar el mercado peruano y latinoamericano a través
de megacompras. Por lo mismo, la tesis del éxito empresarial de los grupos
emergentes peruanos es relativa: estos son adquiridos precisamente porque han
tenido éxito y son vulnerables a hostile takeover (compras hostiles) por parte de
multinacionales. Estos son entonces casos de “fracaso del éxito”23.

El principal problema de la desnacionalizació n es que impide o debilita la

capacidad de concebir e implementar estrategias de desarrollo nacional y, por lo
tanto, de lograr una mejor inserció n en la globalizació n. El desarrollo propio solo
puede hacerse con recursos y políticas nacionales, lo que requiere empresas
nacionales fuertes, articuladas a cadenas productivas de empresas medianas y
eficientes, integradas a un proceso de desarrollo tecnoló gico nacional apoyadas por
el Estado. Esto no está ocurriendo. El problema mayor es cualitativo y se expresa en
la pérdida del sentido de las prioridades nacionales. ¿Acaso la decisió n de quiénes
fueron los primeros evacuados de Machu Picchu (cadena turística manejada por
ocho empresas articuladas al mercado mundial) por los desbordes de los ríos a
inicios de 2010, nos sugiere quién está primero? En ese caso, se rescató primero a
los turistas de países desarrollados, luego los de países vecinos, y solo al final los
peruanos.

El amigo corporativo
Estamos no solo frente a un capitalismo má s profesional y políticamente influyente
sino también socialmente inteligente y con nuevas capacidades para construir y
defender su reputació n. Hoy en día la corporació n moderna, nacional y extranjera,
también desarrolla estrategias, programas y políticas de corte social para lograr un
mejor manejo del entorno. Mientras el Estado cumple menos funciones, las
empresas llenan el vacío a su manera cuando intentan “fidelizar” a sus stakeholders
(obreros, clientes, proveedores o comunidades aledañ as a la planta).
En ninguna otra actividad es má s importante esta proyecció n social que en el
sector extractivo de zonas de extrema pobreza y en territorios de pueblos indígenas.
Es allí donde requieren “licencia social para operar” en tanto sus actividades afectan
el medio ambiente y alteran las formas de vida local.
Las grandes empresas han perfeccionado la “responsabilidad social
empresarial” que busca compatibilizar su poder desarrollando una relació n
armoniosa con la sociedad civil a través de sus contribuciones materiales. Asimismo,
el reparto de cuantiosas rentas del canon genera fondos a gobiernos locales y
regionales, aunque en estos escasea la capacidad de gasto y la honestidad. Así, en
muchos casos la població n afectada no llega a sentir los beneficios y se generan

23
Althaus (La revolución capitalista en el Perú. Lima: FCE, 2008) sostiene la tesis del
éxito de los conglomerados peruanos.
 133

relaciones hostiles. Este es un ejemplo de có mo la combinació n de empresa fuerte y

Estado débil y permisivo, que caracteriza al Perú , no favorece el desarrollo.
Pero los resultados varían considerablemente dependiendo de la vida
institucional y tipo de impacto de cada comunidad. Hay relaciones que van desde las
armoniosas, pasando por las tensas, hasta las abiertamente conflictivas. De estas dos
ú ltimas destacan Tintaya en el Cusco, que hoy vive una suerte de tregua social, y
Yanacocha en Cajamarca, donde los enfrentamientos son frecuentes.
Precisamente debido a que no predominan los resultados positivos, y porque
la calma es frá gil, las empresas invierten má s y má s en campeonatos deportivos,
festivales, obras de infraestructura, y programas de educació n y salud. Pero en los
casos de mayor tensió n recurren a la cooptació n de dirigentes populares o alcaldías,
formació n de gremios para dividir internamente a la sociedad civil y, en los casos
extremos, incluso desarrollan labores policiales y represivas 24. En cierta forma, esta
tendencia acrecienta las funciones de las empresas y restituye viejas prá cticas
asociadas al gamonalismo, pero el Estado no solo las autoriza ante su debilidad sino
que las refuerza permitiendo que estas compañ ías inviertan má s en la zona con
recursos que deberían ser pagados como impuestos.

 “El principal problema de la desnacionalizació n es que impide o debilita la

capacidad de concebir e implementar estrategias de desarrollo nacional”.
 “La tendencia actual acrecienta las funciones de las empresas y restituye viejas
prá cticas asociadas al gamonalismo. El Estado no solo las autoriza sino que las
refuerza permitiendo que estas compañ ías inviertan má s en la zona con recursos
que deberían ser pagados como impuestos”.

Queda por evaluar el panorama social en los valles de la costa, donde las
agroindustrias concentran cada vez má s hectá reas, convirtiéndose también en
centros gravitacionales de medios rurales. No existe actualmente límite a los altos
niveles de concentració n de las agroindustrias en los principales valles de la costa,
aunque no han faltado propuestas al respecto, en tanto existe preocupació n por el
creciente poder del neolatifundismo25.
Este conjunto de tendencias, donde se observan problemas econó micos que
tienen impactos preocupantes o negativos para el interés pú blico y la sociedad civil,
siendo algunos generales y otros específicos, debería llamar má s la atenció n de los
interesados en la cosa pú blica. Su aná lisis es necesario para identificar con mayor
claridad las causas y consecuencias que tienen, generando así una posibilidad de
introducir correctivos democrá ticamente. Cabe entonces preguntarse si las
instituciones del país pueden controlar a los poderes fá cticos, entre los que destacan
las corporaciones, o si es lo contrario.

Fuente: OXFAM Informe Perú 2009-2010

LAS CLASES SOCIALES Y LOS NIVELES SOCIOECONÓMICOS

24
Generalmente los estudios de impacto social y ambiental los hacen las propias
empresas, lo que cuestiona su objetividad.
25
Recientemente el Congreso presentó el proyecto de ley 3194 poniendo una barrera
considerablemente alta: 40,000 hectáreas. Ver El Comercio (mayo 12, 2009).
 133

Torres, Alfredo (2010). Opinión pública

1921- 2021- Editorial Aguilar.

El aná lisis de las clases sociales es uno de los temas centrales de la sociología
desde los orígenes de esta disciplina, en el siglo XIX. Ya Aristó teles había observado
que «en todos los Estados hay tres elementos: una clase muy rica, otra muy pobre y
una tercera que está en el término medio» y concluido que:
La mejor comunidad política estaba formada por ciudadanos de clase media y
es posible que estén mejor administrados aquellos Estados en los que la clase
media es amplia y más fuerte, si es posible, que las otras dos clases. 26
La organizació n en clases sociales es un fenó meno que ha ocurrido en casi
todas las civilizaciones. Normalmente, cada una de estas clases ha estado integrada
por familias que compartían unos há bitos, unas actitudes y un estatus que las hacían
similares entre sí, al mismo tiempo que diferentes de las otras, correspondientes,
por tanto, a estratos distintos. Curiosamente, el tema tardó en estudiarse. En la
famosa, Encyclopédie de Diderot y d'Alambert, publicada en la segunda mitad del
siglo XVIII, por ejemplo, no aparece la expresió n clase social. Los términos má s
parecidos que allí se encuentran son état y ordre. La tesis de los enciclopedistas es
que en Francia había solo tres estados u ó rdenes: la nobleza, el clero y el llamado
«tercer estado», que abarcaba a todo el resto de la població n.
A principios del siglo XIX, en cambio, se encuentran referencias a las clases
sociales en los trabajos de Alexis de Tocqueville. El agudo politó logo francés
sostenía que la sociedad moderna, que estaba formació n, no contribuía a la
consolidació n de las clases sociales, sino, por el contrario, favorecía su
fragmentació n debido a la dispersió n del poder, la riqueza y el estatus.27

LAS CLASES SOCIALES ENTRE MARX y WEBER

Solo a mediados del siglo XIX se generalizó el uso de la expresió n clase social,
especialmente gracias a Karl Marx y Friedrich Engels y su interpretació n de que la
Revolució n Industrial llevaba a la sociedad a dividirse en dos clases sociales:

o La burguesía, integrada por los propietarios de los medios de producció n, la

cual constituía la clase dominante.
o El proletariado, la clase social de los trabajadores.

Marx desarrolló varios conceptos alrededor de estas ideas. Denominaba

«clase en sí» a una clase social que no había tomado conciencia de sus intereses de
clase. Esta se transformaba en «clase para sí» cuando lograba la conciencia de clase,
que la llevaba a luchar por sus intereses. Se producía entonces la lucha de clases.
Lo cierto es que, en su esfuerzo de simplificació n, Marx adoptó una actitud
ambigua frente a los profesionales y los comerciantes, a los que llamó «pequeñ a
burguesía», así como hacia el campesinado, al que criticaba su falta de conciencia
sobre sus intereses de clase. Por ú ltimo, ignoró a los sectores má s pobres de la
població n, a los que llamó «lumpenproletariat», debido a que no formaban parte del
proceso de producció n.

26
Aristóteles, La política, Lima Universo, 1974
27
Enrique Acebo y Roberto Brie, Diccionario de Sociología. Buenos Aires. Claridad. 2001
 133

A fines del siglo XIX, el soció logo alemá n Max Weber amplió el concepto de
clase social para incluir en él no solo factores econó micos, sino también elementos
como el prestigio y el poder. Así, propuso cuatro clases:

o La clase de los propietarios.

o La «intelligentsia» (gerentes, dirigentes, administradores).
o La pequeñ a burguesía (pequeñ os empresarios).
o La clase trabajadora.

LOS PRIMEROS ESFUERZOS DE CLASIFICACIÓN

El primer esfuerzo oficial por clasificar a la població n fue llevado a cabo por
la Oficina General de Registros del Reino Unido. Publicada en 1913, la clasificació n
fue diseñ ada por el estadístico T.H.C. Stevenson y presentaba ocho «grados
sociales», que incluían cinco clases sociales (desde la alta hasta la trabajadora) má s
tres agrupaciones adicionales para actividades econó micas específicas (agricultores,
trabajadores textiles y mineros).
Posteriormente, en 1928, Stevenson ofreció un sustento conceptual de su
modelo al presentar su trabajo «Las estadísticas vitales de la riqueza y la pobreza»
ante la Real Sociedad Estadística del Reino Unido. Argumentó que el factor que má s
explicaba las menores tasas de mortalidad de ciertos sectores sociales era la
educació n sobre temas de salud e higiene, má s asociada a ocupació n que a ingresos.
Las cinco clases sociales en que dividió a la població n Stevenson, criterio que
se siguió usando por muchas décadas en Gran Bretañ a, fueron las siguientes:

o Los profesionales.
o Los empleados administrativos y los técnicos.
o Los trabajadores calificados.
o Los trabajadores parcialmente calificados.
o Los trabajadores no calificados.

En la década de 1930, el soció logo norteamericano Francis Stuart Chapín

desarrolló una escala de estatus social enfocada en la presencia de ciertas piezas de
mobiliario y de accesorios en la sala de estar, así como en las condiciones de los
dormitorios.28 La escala de Chapín se usaría también por mucho tiempo.
En la década de 1940, otro soció logo norteamericano, Charles Wright Mills,
propuso otra clasificació n en cinco estratos, aunque con una diferenciació n mayor
para los empleados o lo que llamó «trabajadores de cuellos blanco». Para Mills, los
estratos eran los siguientes:

o Los dueñ os de grandes negocios y los directores de empresas.

o Los dueñ os de pequeñ os negocios y los profesionales libres.
o Los trabajadores de cuello blanco profesionales y semiprofesionales.
o Los trabajadores de cuello blanco má s bajos (oficinistas, libreros, capataces,
mecanó grafos).
o Los trabajadores a salario (jornaleros).

28
Francis Stuart Chapin, Contemporary American Institutions. Nueva York: Harper,1935.
 133

En la década de 1960 fueron desarrollados en Estados Unidos otros dos Índices

compuestos que tuvieron gran aceptació n: el Index of Status Características (ISC),
de Warner, Meeker y Eells, que era una medició n ponderada de ocupació n, fuente de
ingresos, tipo de vivienda y zona de residencia, y el Socioeconomic Status Score,
propuesto por la oficina de censos de los Estados Unidos y que combinaba
ocupació n, educació n e ingreso familiar.29
Otro hito importante en la operacionalizació n del concepto de clase social, es
decir, en la definició n de variables medibles, fue el trabajo desarrollado por
ESOMAR.30 Desde la década de 1950, sus investigadores venían intercambiando
puntos de vista sobre la clasificació n social y en 1980 formaron oficialmente un
grupo de trabajo cuyo objetivo fue armonizar las variables sociodemográ ficas. El
trabajo concluyó en 1988 con la definició n del nivel social como una variable
compuesta que se debía construir a partir de los siguientes datos:

o La ocupació n del principal perceptor de renta (PPR).

o La edad de terminació n de los estudios del PPR.

En caso de que el PPR no se encontrara en actividad, la condició n econó mica del

hogar debía ser definida a partir de la posesió n de diez bienes duraderos
seleccionados.
La fó rmula de ESOMAR ha sido parcialmente aplicada en Europa y escasamente
utilizada en otras regiones. Casi siempre se ha objetado que en los países má s
pobres, donde predomina la informalidad, la ocupació n y la educació n por sí solas
no permiten asignar con precisió n el nivel socioeconó mico del hogar.

EN AMÉRICA LATINA

En América Latina, los criterios que predominaron hasta la década de 1980

fueron los de observació n de la vivienda o de la zona de residencia. Con el tiempo,
las principales agencias de investigació n y las asociaciones de investigadores de
mercado desarrollaron fó rmulas para clasificar a la població n sobre la base del
empleo de diversas variables. En la medida en que estas variables. eran tanto de
origen social como de raíz econó mica, el concepto que pasó a usarse en la regió n fue
el de nivel socioeconó mico (NSE).
Para construir las fó rmulas de NSE se ha tenido en cuenta, entre otros, los
siguientes criterios:

o La homogeneidad al interior de cada segmento.

o La heterogeneidad entre los diferentes segmentos.
o La estabilidad de las variables que diferencian a los segmentos a lo largo del tiempo.
o a La facilidad para identificar y medir a los segmentos.

29
Leon G. Schiffman y Leslie Lazar Kanuk, Comportamiento del consumidor. México D.F.:Pearson
Educación, 2001.
30
En 1948 se creó la European Society of Opinion and Marketing Research (ESOMAR), que luego se
convertiría en la World Association of Research Professionals o Asociación Mundial de Profesionales de
la Investigación, aunque conservando la sigla con la que nació.
 133

Ademá s, el tamañ o de cada segmento debía ser lo suficientemente grande como

para resultar relevante.
En casi todas estas fó rmulas se ha incluido variables referidas a lo siguiente:

o La educació n del jefe de familia o del principal sostén econó mico del hogar.
o a La ocupació n del jefe de familia o del principal sostén econó inico del hogar.
o a Las características de la vivienda (tipo de"piso, nú mero de habitaciones o bañ os o
focos de luz).
o La tenencia de diferentes bienes (automó vil, refrigeradora, lavadora de ropa,
computadora, etc.).
Si bien no se llegó a elaborar una fó rmula ú nica en América Latina para
determinar el NSE de un hogar, sí hubo consenso en que, a diferencia de lo que
ocurría en Estados Unidos, no convenía usar el ingreso familiar mensual o anual
como un elemento para clasificar a los hogares, pues muchas personas no estaban
dispuestas a declarar su ingreso -frecuentemente porque ni siquiera lo conocían con
precisió n-, y porque, si lo hacían, no se podía tener la certeza de que la cifra no
estuviese sobreestimada o subestimada por diferentes motivos.

Tras recoger la informació n socio econó mica, la mayor parte de las fó rmulas
clasifica a la població n en cuatro a ocho categorías, identificadas habitualmente con
las letras del alfabeto desde la A hasta la E, con algunas variantes por países. 31 Es
importante tener presente que los ingredientes de cada fó rmula son diversos y que
los cortes establecidos en cada caso para distinguir cada nivel son muy diferentes.
En ú ltima instancia, se trata de una convenció n, de modo que, en cada país, los
investigadores han denominado con determinada letra o nú mero a grupos sociales
con está ndares de vida específicos, que pueden ser muy diferentes a los que reciben
la misma denominació n en otro país.

EN EL PERÚ

En nuestro país, el primer estudio de niveles socioeconó micos fue realizado

por APOYO en Lima, el añ o 1990.32 Dicho estudio tuvo gran impacto entre el pú blico
atento debido a que ayudó a entender las características de los sectores sociales que
le habían permitido a Alberto Fujimori derrotar a Mario Vargas Llosa en las
elecciones de ese añ o. La primera fó rmula de APOYO clasificaba a la població n en
cuatro NSE: A, B, e y D. Eventualmente, cada uno de estos NSE se subdividiría en dos.
Finalmente, la fó rmula sufriría algunos ajustes y el NSE D2 se transformaría en el
NSE E.
La fó rmula desarrollada comprendía las variables sociales clá sicas -
educació n y ocupació n- junto a variables indicativas de la situació n econó mica del
hogar: las características de la vivienda (apariencia exterior y nú mero de bañ os en
relació n con el nú mero de habitantes del hogar), la tenencia de refrigeradora y
31
46 En Argentina, Chile y Uruguay: AB, CI, C2, C3, DI, D2 y E. En Perú, Ecuador y Bolivia: A, B, C, D y E. En
México: AB, C+, C-, D+, D- y E. En Colombia: 6, 5,4,3,2 y 1. En Venezuela: A, B, C+, C, D y E. En
Brasil:AI,A2, Bl, B2, Cl, C2, D y E.
32
La Asociación Nacional de Anunciantes (ANDA) otorgó en 2003 el premio en Investigación de Mercados
a Ipsos APOYO por sus estudios de niveles socioeconómicos.
 133

lavadora (dos bienes de penetració n relativamente estable en el tiempo) y la

presencia de servicio doméstico en el hogar, indicador, en el Perú , de cierto estatus
socioeconó mico. Esta fó rmula fue aprobada por la Asociació n Peruana de Empresas
de Investigació n de Mercados (APEIM) en 1999 bajo la denominació n de fó rmula
APOYO-APEIM.
Posteriormente, la APEIM acordó modificaciones en la fó rmula de cá lculo en
dos oportunidades. La fó rmula vigente, diseñ ada en 2008, incluye preguntas para
medir el grado de instrucció n del jefe de familia, el hacinamiento segú n el nú mero
de habitaciones, la tenencia de bienes (cocina, refrigeradora, lavadora, teléfono,
computadora), el material predominante en los pisos de la vivienda y el lugar
habitual de atenció n de la salud. Actualmente, todas las agencias de investigació n de
opinió n y mercado afiliadas a la APEIM emplean esta fó rmula en sus estudios en
Lima y en las principales ciudades del interior, aunque todavía no existe una
estimació n ú nica de la distribució n por NSE de la població n nacional.
La prá ctica habitual de muchas agencias de investigació n de mercado de
trabajar solo en Lima y en las principales ciudades del interior ha llevado a algunos
a sostener que «má s que una pirá mide, la sociedad peruana es un gran rombo». 33 La
imagen es vá lida para Lima y otras ciudades del interior, donde el NSE e es el má s
grande, mientras que los extremos son má s pequeñ os. Sin embargo, si se toma en
cuenta a la població n rural, donde predomina ampliamente el NSE E, se encuentra
que la estructura socio econó mica del Perú sigue siendo una pirá mide.

Lo que se conoce como NSE A en el Perú comprende no solo a empresarios e

inversionistas, sino también a altos ejecutivos y profesionales de éxito. En Lima
representa alrededor del 5 por ciento de la població n, pero su proporció n disminuye
en otras ciudades y desaparece en el sector rural, por lo que su peso nacional es
inferior al 2 por ciento. Las cabezas de familia de este NSE son graduados
universitarios, frecuentemente con posgrado. Sus ingresos superan a sus
necesidades, lo que les permite ahorrar y, eventualmente, hacer inversiones.
33
Rolando Arellano, Al medio hay sitio. Lima: Planeta, 2010
 133

Cuentan con todas las comodidades del hogar, habitan en viviendas amplias y sus
hijos estudian en los mejores colegios. Un estrato de este NSE, denominado A1, es
integrado por aquellos que cuentan con mayores excedentes, lo que les permite
tener casas de playa o de campo y automó viles de lujo, y viajar con frecuencia al
extranjero.

El NSE B está integrado por ejecutivos de mando medio, así como por
profesionales independientes y pequeñ os empresarios. Los jefes del hogar también
suelen tener grado universitario, aunque frecuentemente el có nyuge tiene un nivel
técnico. Sus ingresos les alcanzan para vivir có modamente, pero tienen dificultades
para ahorrar y, a veces, para pagar la tarjeta de crédito. Las viviendas son má s
pequeñ as que las del NSE A, pero suelen contar con todos los artefactos requeridos
para el hogar. Se puede distinguir entre un NSE B 1 y un B2. La diferencia en
ingresos entre ambos se refleja en que los primeros tienen un automó vil y pueden
tomar vacaciones, mientras que los segundos generalmente carecen de vehículo
particular y solo viajan para visitar a un familiar o por razones de trabajo.
El NSE C está conformado sobre todo por técnicos independientes,
comerciantes, transportistas, empleados pú blicos y obreros calificados de grandes
empresas. El jefe del hogar tiene ocasionalmente educació n superior, pero lo má s
comú n es que esta sea incompleta o de nivel técnico. Sus ingresos permiten a las
familias vivir ajustadamente y con frecuencia tienen dificultades para «llegar a fin
de mes». Sus viviendas son sencillas, generalmente con piso de cemento. La tenencia
de artefactos en el hogar es má s limitada y no cuentan con automó vil. Se puede
distinguir entre un NSE C 1 y un C2. Generalmente, las personas del primero tienen
cierta holgura que les permite acercarse en há bitos de consumo al NSE B, mientras
que las del segundo está n má s cerca del NSE D.
El NSE D está integrado por trabajadores poco calificados, que solo cuentan
con educació n escolar, no siempre completa. La mayoría son independientes,
pequeñ os comerciantes, transportistas no propietarios, vigilantes, obreros de
empresas medianas o chicas. Sus ingresos apenas les alcanzan para atender sus
necesidades bá sicas y sufren serios problemas cuando tienen un gasto imprevisto o
algú n problema de salud les impide trabajar. Habitan viviendas modestas -pocos
ambientes, un solo bañ o-, que a menudo está n a medio construir.
El NSE E es el má s pobre y se encuentra tanto en la periferia de las grandes
ciudades como en las zonas rurales. La mayoría tiene apenas educació n primaria y
probablemente sus padres fueron analfabetos. En las ciudades, casi todas estas
personas trabajan como vendedores ambulantes o como obreros informales. En el
campo, el grueso del campesinado pertenece a este estrato social. Las viviendas son
precarias, suelen carecer de instalaciones sanitarias apropiadas y con frecuencia
presentan hacinamiento. Sus escasos ingresos se gastan principalmente en
alimentos.
 133

Continú a

EL CONCEPTO DE CLASE MEDIA

Aunque el uso de letras para referirse a los distintos sectores de la població n

se ha hecho corriente entre el pú blico atento, e incluso entre la població n en general,
 133

no existe consenso sobre el alcance de la expresió n clase media. Si se compara con

está ndares internacionales, el NSE A peruano correspondería a la clase media alta, y
el NSE B, a la clase media baja de los países má s avanzados. Si se parte de la auto
percepció n de la població n, resulta que la mayoría de las personas de los NSE A, B y
e, e incluso una parte del NSE D, se considera a sí misma clase media. Si se toma en
cuenta la distribució n del ingreso, el estrato que estaría má s cerca del nivel de vida
promedio de la població n peruana sería el NSE e, mientras que la mediana de la
distribució n del ingreso caería en el NSE D.
Lo que ocurre es que no es posible hablar de una clase media, sino que es
necesario referirse a varias. En el Perú , el aná lisis má s sugerente fue efectuado por
Abelardo Sá nchez Leó n, Santiago Pedraglio y Alberto Adrianzén en el libro La clase
media ¿exisie?34. En opinió n de estos soció logos, es posible diferenciar dos clases
medias en la actualidad nacional: una tradicional y formal, con una mayoría de raza
blanca y de raíces costeñ as, que creció entre las décadas de 1950 y 1970 con la
industrializació n y el crecimiento del Estado; otra, má s mestiza, de origen andino,
que alcanzó su actual nivel de vida gracias a su éxito en los negocios, originados
muchos de ellos en la informalidad. Jaime de Althaus también destaca el surgimiento
de esta nueva clase media a la que acertadamente denomina «clase media
emergente», y sitú a su expansió n en la década de 1990.35
Aunque se encuentran entremezcladas, la clase media tradicional tiende a
encontrarse en el NSE B, mientras que la clase media emergente se halla en el NSE C.
Debido a sus diferentes orígenes, se aprecian distintas costumbres en la població n
mayor, mientras que la juventud tiende a integrarse en una cultura comú n.

LA MEDICIÓN DE LA POBREZA

De manera similar a lo que ocurre con la clase media, tampoco existe una
definició n uniforme de pobreza. En términos generales, la pobreza está asociada con
la incapacidad de las personas para atender sus necesidades bá sicas. Las diferencias
ocurren cuando se trata de precisar cuá les son estas necesidades bá sicas y cuá l es el
mínimo necesario para satisfacerlas.
El método má s conocido para la medició n de la pobreza es el que establece
una línea de pobreza (LP) a partir de cierto monto econó mico mensual. Tiene dos
variantes: para algunos, este monto debe ser el ingreso declarado y, para otros, el
gasto en consumo. Con este método son considerados pobres extremos quienes
tienen ingresos o gastos por debajo del valor estimado para una canasta alimenticia
mínima. A su vez, son considerados pobres pero no extremos aquellos que pueden
cubrir sus necesidades alimenticias, pero no el costo de una canasta bá sica que
comprende, ademá s del alimenticio, otros rubros también necesarios para vivir
adecuadamente. Por encima de esta LP, las personas son consideradas no pobres.
Para el Banco Interamericano de Desarrollo y el Banco Mundial, la LP es el
equivalente a $2 por persona al día. Por debajo de ese monto de ingresos, las
personas son pobres. A su vez, si el ingreso es inferior a $1 per cá pita al día, se
considera que las personas se encuentran en extrema pobreza. En el Perú , el valor
de la línea de pobreza para 2009 fue de 257 nuevos soles per cá pita al mes. De
34
Julio Gamero y Molvina Zeballos (eds.), La clase media ¿existe? Lima: Centro de Estudios y Promoción
del Desarrollo (DESCO), Serie Perú Hoy, nº 4, 2003
35
Jaime de Althaus, La revolución capitalista en el Perú. Lima: Fondo de Cultura Económica, 2007
 133

acuerdo con este criterio, la pobreza ha descendido en el Perú del pico alcanzado en
2002 de casi el 54 por ciento de los habitantes, al 35 por ciento en 2009, aunque con
grandes diferencias entre la població n urbana y la rural.

Otro método de uso generalizado por los gobiernos es el de las Necesidades

Bá sicas Insatisfechas (NBI). Este método toma en cuenta un conjunto de variables
relacionadas con carencias má s estructurales, como vivienda, saneamiento y
educació n. De acuerdo con este criterio son pobres aquellos hogares en los que
algú n niñ o o niñ a no va a la escuela o cuya vivienda presenta hacinamiento o carece
de agua potable y saneamiento. Asimismo, la pobreza extrema se presenta cuando
se presentan dos o má s necesidades insatisfechas.
Existe, por ú ltimo, el llamado «método integrado de medició n de la pobreza»,
que combina los dos métodos anteriores y clasifica a la població n en cuatro grupos:
pobres cró nicos, pobres recientes, pobres inerciales e integrados socialmente. Los
cró nicos son aquellos que tienen al menos una NBI e ingresos o gastos por debajo de
la LP. Los recientes son aquellos que no tienen NBI pero cuyos ingresos está n por
debajo de la LP. Los inerciales son aquellos que tienen al menos una NBI pero cuyos
ingresos está n por encima de la LP. Los integrados son los no pobres bajo todos los
criterios anteriores. Este método es probablemente el má s preciso, pero se difunde
poco, pues la proporció n de pobres es, naturalmente, mayor a la que indican por sí
solos los dos métodos que integra.
La diferencia entre los métodos empleados, por un lado, por las agencias de
investigació n y, por otro, por los organismos pú blicos lleva a que no se pueda
encontrar una equivalencia exacta entre las escalas de clasificació n de ambos tipos
de instituciones. Se suele sostener que el NSE D de las agencias de investigació n
corresponde a la pobreza y el NSE E a la extrema pobreza. En realidad, el NSE D se
ubica en una suerte de limbo en la medida en que la mayor parte de sus integrantes
es considerada no pobre para los métodos LP y NBI, pero el método de NSE tampoco
la considera parte de la clase media. A su vez, el NSE E corresponde tanto a lo que
los otros métodos llaman «pobres», como a lo que denominan «pobres extremos».
 133

Es decir, el NSE E podría diferenciarse entre un NSE El para los pobres y un E2 para
los pobres extremos.

LA IMPORTANCIA DE LOS NIVELES SOCIOECONÓMICOS

La estratificació n por niveles socioeconó micos es, actualmente, el método de

segmentació n má s usado en la investigació n de mercado y el estudio de la opinió n
pú blica en el Perú . Es imposible diseñ ar una estrategia de marketing de algú n
producto o servicio, o una estrategia de comunicació n política sin tomar en cuenta
los NSE. La gestió n pú blica los emplea también abiertamente. Por ejemplo, en el
campo de la vivienda, en vista de que el tradicional crédito hipotecario atendía
eficazmente solo a los NSE A y B, el gobierno desarrolló el Fondo Mi Vivienda para el
NSE C y el programa Techo Propio para el NSE D.
En materia de opinió n pú blica, ninguna otra variable, ni siquiera el género o
la edad, revela tantas diferencias o especificidades como la segmentació n por NSE.
La percepció n sobre la situació n econó mica del país o sobre la manera como debe
enfrentarse una protesta social suele ser muy diferente entre los NSE A y B, Y los
NSE D y E. En la medida en que las élites políticas, intelectuales y empresariales del
país forman parte de los NSE A y B, la presentació n de encuestas con informació n
desagregada por NSE resulta de gran valor para una mayor comprensió n de los
distintos puntos de vista que conviven en la sociedad peruana.
Cualquiera sea el método de medició n, es innegable que un crecimiento
econó mico sostenido en el tiempo genera una disminució n de la pobreza. En el caso
del método de NSE ocurren, en realidad, dos fenó menos simultá neos: el. ascenso de
las familias de un NSE a otro y el mejoramiento de las condiciones de vida propias
de cada NSE. Por ejemplo, a diferencia de lo que ocurría añ os atrá s, el tamañ o del
NSE C es hoy mayor que el del NSE D en Lima y en otras ciudades porque se ha
producido una migració n ascendente. Al mismo tiempo, la calidad de vida de ambos
NSE ha mejorado significativamente. Por ejemplo, hoy una familia urbana de NSE D
reside en una vivienda de material noble y cuenta con un bañ o con agua potable, así
como con algunos electrodomésticos. Sin duda, la situació n de sus padres era mucho
má s precaria. Del mismo modo, un NSE e de 2010 disfruta de comodidades en su
hogar similares en varios aspectos a las que presentaba el NSE B dos décadas atrá s.

LOS ESTILOS DE VIDA DE LOS PERUANOS

 133

Rolando Orellana(2010): Al medio

hay sitio. Edit.Planeta.

Como ya hemos visto, la estructura de la sociedad latinoamericana cambió

drá sticamente en los ú ltimos treinta añ os. Esa sociedad, en la que se observaba
claramente una divisió n social y cultural de los grupos a partir de su capacidad
econó mica, se resquebrajó para convertirse hoy en una estructura en la cual no se
pueden discriminar tan claramente las diferencias econó micas y sociales.
Por ello, resulta necesario utilizar algunas herramientas que ayuden a
superar las distorsiones de la percepció n de los grupos «ricos» y «pobres» en
nuestros países. Como es evidente que esa distorsió n se debe a una sobrevaloració n
del ingreso como determinante de la manera de pensar y actuar de las personas -
creando estereotipos que no responden a la realidad-, deberían considerarse
también en las clasificaciones, variables ligadas a la forma de ser intrínseca de las
personas. Por ese motivo, la clasificació n por Estilos de Vida que planteamos trata
de agrupar a personas que comparten características similares má s allá de sus
ingresos. Antes de seguir leyendo, quizá al lector le interese observar el video «Los
nuevos Estilos de Vida», que se encuentra en las pá ginas web
www.arellanomarketing.com y www.editorialplaneta.com.pe.

¿Qué son los Estilos de Vida?

Los Estilos de Vida son maneras de ser y de actuar (no solamente de tener)
compartidas por un grupo significativo de personas.
Estas personas se parecen por razones socio demográ ficas (edad, sexo, clase
social), psicoló gicas (actitudes, motivaciones, intereses), conductuales (qué compra,
qué consume), de equipamiento (qué posee y có mo lo utiliza), de infraestructura
(vivienda, mercados), entre otras.
Un Estilo de Vida es un grupo de personas que se parecen en su forma
general de ser: les gustan cosas similares, creen en aspectos similares, buscan lo
mismo de sus acciones, tienen una idea similar de su futuro, má s allá del dinero que
poseen.
A diferencia de la segmentació n por ingreso, los Estilos de Vida consideran en
su clasificació n a diversas variables que van má s allá del «tener», para considerar a
las personas en funció n del «ser». Corno ya lo señ aló A. Cathelat en sus trabajos
pioneros en Francia36, mientras el ingreso es como el esqueleto del individuo (que
permite soportar todo el peso de los mú sculos y del resto de ó rganos), la
segmentació n por Estilos de Vida considera también en su aná lisis a los mú sculos
(dó nde puede ir), el cerebro (dó nde piensa ir), el corazó n (dó nde quiere ir) y el
estó mago (dó nde le conviene ir).
Un resultado fundamental de esta clasificació n por Estilos de Vida, que se
vincula con nuestro interés por el desarrollo de las clases populares, es que esta
segmentació n cambia el paradigma tradicional de la estructura de la pirá mide
social. Así, en lugar de plantear estratos horizontales en relació n con el ingreso, que

36
Chatelat, Bernard (1985), Styles de vie. Cartes et portraits. Paris. Editions d`Organisations.
 133

indican ademá s una especie de superioridad de los má s ricos sobre los má s pobres,
los Estilos de Vida plantean una clasificació n de estratos paralelos verticales. De esta
manera, se muestra que en nuestras sociedades existen grupos de personas que,
aunque tienen diversos niveles de ingreso, poseen muchas otras características
similares, es decir, comparten el mismo Estilo de Vida. Las consecuencias de este
cambio de paradigma pueden ser muy importantes para nuestras sociedades, desde
muy diversos puntos, como veremos má s adelante.

¿Cuáles son los Estilos de Vida de los peruanos?

Los peruanos tienen diversos Estilos de Vida, que fueron encontrados en estudios
realizados durante má s de quince añ os por los investigadores de Arellano
Marketing, empresa de investigació n social y empresarial. Los detalles
metodoló gicos y prá cticos de esta clasificació n vendrá n en capítulos posteriores,
aunque debemos adelantar que se trata de constataciones empíricas, reales,
derivadas de investigaciones con valor estadístico, y no solamente hipó tesis teó ricas
de lo que podría ocurrir en nuestra sociedad, como sucede con algunas
clasificaciones existentes en diversos países.

1. Clasificación inicial de los Estilos de Vida

(Primera versión: Estilos de Vida 1)

Quizá usted, lector, está familiarizado con la clasificació n hecha en 1996, a

partir del primer gran estudio de los Estilos de Vida de los peruanos (el primero de
su género en Latinoamérica), difundido en el libro Los Estilos de Vida en el Perú .
Có mo somos y pensamos los peruanos del siglo XXI 37. Allí mostramos que los
peruanos se podían agrupar en nueve grandes Estilos de Vida. Estos eran:

Figura 10
Los Estilos de Vida en el Perú (1996- 2004)

37
Arellano, Rolando (2000). Los Estilos de vida en el Perú. Cómo somos y pensamos los peruanos del siglo
XXI: CYM.
 133

Las Conservadoras 20,5%

Los Tradicionales 18,1%
Los Progresistas 17.6%
Los Sobrevivientes 16.0%
Las Trabajadoras 10.5%
Los Adaptados 8.2%
Los Afortunados 4.2%
Los Emprendedores 2.8%
Los Sensoriales 2,1%

Aunque estos Estilos de Vida siguen vigentes en su estructura general, luego de

varios añ os fue necesario replantear su estructura y vigencia específica. Los
inmensos cambios sociales ocurridos en los diez añ os siguientes hicieron que en
2006 se realizara una nueva segmentació n, acorde con los tiempos. Esta
segmentació n no solamente fue actualizada a la realidad de la sociedad peruana,
sino también adaptada a las características de investigadores y empresarios que
buscaban una herramienta má s prá ctica y rá pida de usar. Así, la segmentació n de
Estilos de Vida de los peruanos (versió n II), comprende seis Estilos de Vida.

2. La clasificación simplificada de los Estilos de Vida

(Segunda versión: Estilos de Vida II)

La segmentació n de los Estilos de Vida II de los peruanos, basada en variables

fá cilmente detectables y, por lo tanto, con mucho mayor facilidad de uso y
comprensió n, encontró la existencia de seis Estilos de Vida. Estos se parecen mucho
a los estilos anteriores, y en ciertos casos integran parte de algunos de los estilos
anteriores.
Como se muestra en la figura siguiente, los seis Estilos de Vida de los
peruanos en 2009 (y que coinciden, en descripció n pero no en porcentaje, con los
Estilos de Vida de los mexicanos, que estudiamos allá en 2005 y 2006) son los
siguientes:
• Los Sofisticados (8 por ciento).
• Los Progresistas (21 por ciento).
• Las Modernas (25 por ciento).
• Los Adaptados (20 por ciento).
• Las Conservadoras (19 por ciento).
• Los Resignados (7 por ciento).
 133

 Los Sofisticados. Segmento de género mixto (hombres y mujeres), con má s ingresos

que el promedio. Son muy modernos, educados, liberales, cosmopolitas y valoran
mucho la imagen personal. Siguen la moda, son innovadores en el consumo y cazadores
de tendencias. Les importa mucho su estatus y valoran el servicio y la calidad. La
mayoría son má s jó venes que el promedio de la població n.
 Los Progresistas. Hombres que buscan permanentemente el progreso personal y
familiar. Aunque está n en todos los niveles socioeconó micos, son en su mayoría obreros
y empresarios (formales e informales). Los mueve el deseo de revertir su situació n y
avanzar, y está n siempre detrá s de las oportunidades. Son extremadamente prá cticos y
modernos. Tienden a estudiar carreras cortas para salir a «producir» lo antes posible.
 Las Modernas. Mujeres que trabajan y/o estudian, cuyo principal centro de atenció n no
es el hogar. Buscan su realizació n personal como mujeres y como mamá s. Se maquillan,
se mantienen siempre arregladas y buscan el reconocimiento de la sociedad. Son
modernas, reniegan del machismo y les encanta salir de compras. Prefieren productos
de marca y los que les faciliten las tareas del hogar. Está n en todos los niveles
socioeconó micos.
 Los Adaptados. Hombres trabajadores y orientados a la familia, que valoran mucho su
estatus social. No son conformistas, pero generalmente buscan el mantenimiento del
statu quo o la mejora de la sociedad dentro de sus cá nones tradicionales. Aceptan con
dificultad los cambios drá sticos. Les gusta estar informados y esperan el reconocimiento
de sus pares. Llegan siempre un poco tarde a la adopció n de las modas, pues no se
arriesgan a ser los primeros en usarlas. Trabajan usualmente como oficinistas,
empleados medios, profesores, obreros o en actividades independientes de mediano
nivel.
 Las Conservadoras. Segmento conformado íntegramente por mujeres, de tendencia
bastante religiosa y tradicional. Típicas «mamá s gallina», siempre persiguen el bienestar
de sus hijos y la familia, y son responsables de casi todos los gastos relacionados con el
hogar. Se visten con prendas para «cubrirse» y solo utilizan maquillaje ocasionalmente.
Gustan de las telenovelas y su pasatiempo preferido es jugar con sus hijos. Está n en
todos los niveles socioeconó micos.
 Los Resignados. Segmento mixto con bajos recursos econó micos y resignados a su
suerte. Generalmente son personas de mayor edad, que prefieren la vida simple y sin
complicaciones. Si fuese posible, vivirían en el campo. Son reacios a los cambios, no les
 133

gusta tomar riesgos, y no les agrada probar nuevas cosas. Muchos son inmigrantes y es
aquí donde está el porcentaje má s alto de personas de origen indígena.

¿Cómo entender los Estilos de Vida?

Antes de hacer la presentació n específica de cada Estilo de Vida, es necesario tener
en cuenta algunas características específicas de la segmentació n, que nos ayudará n
a entendidos mejor.

 Los Estilos de Vida son individuales y no familiares. A diferencia de los niveles

socioeconó micos, donde se clasifica a la familia entera, los Estilos de Vida clasifican a los
individuos. Así, en una casa todos son B, C o D, mientras que en esa misma casa podría
haber un papá Progresista, una mamá Conservadora y una hija Moderna.

 Los datos que describen a los segmentos son generales, pero eso no significa que un
individuo debe tener absolutamente todos para pertenecer a ese Estilo de Vida. Así, un
Estilo de Vida puede estar conformado bá sicamente por personas jó venes, pero eso no
implica que algunos puedan ser mayores, si es que tienen muchos de los otros atributos.

 La descripció n es para un Estilo de Vida que llamaremos «puro». Aunque muchas

personas se identifiquen muy claramente dentro de un Estilo de Vida, también habrá
muchas otras que tengan rasgos compartidos. Así como en los signos del zodiaco existen
los “escorpio con ascendente en capricornio», pueden existir los “Sofisticados con
tendencia a Adaptados» o las “Conservadoras con tendencia a Modernas».

 En esta descripció n caben solamente las personas urbanas (no las que viven en zonas
rurales), que, en el Perú y en la mayoría de países latinoamericanos, representan poco
má s del 75 por ciento de la població n total del país.

 Solamente se incluyen aquí a las personas de 16 añ os a má s. Los menores de 16 añ os no

son considerados en este estudio porque todavía no han formado una personalidad y,
por lo tanto, un Estilo de Vida estable.

 Los Estilos de Vida registran, entonces, a la mayoría de la població n adulta peruana y no

a las excepciones de poca relevancia estadística. No estará aquí, por ejemplo, el
extranjero migrante o el pobre extremo sin domicilio fijo.

 Los datos que se presentan en este libro corresponden al total del Perú urbano y, por lo
tanto, está n muy influenciados por el peso demográ fico de la ciudad de Lima. Así, cada
ciudad de provincias tiene los mismos Estilos de Vida, pero con una conformació n de
pesos diferentes. No debe entenderse, por ello, que los Estilos de Vida modernos se dan
ú nicamente en la capital, pues ellos está n bastante repartidos en las diversas ciudades.

 Un Estilo de Vida implica una semejanza con otros individuos y, ademá s, una opció n de
querer actuar de determinada manera. Pero ello no significa necesariamente que el
individuo se reconozca de manera consciente como integrante de un grupo específico.

Descripción específica de cada Estilo de Vida

 133

Ahora presentaremos las principales características de los peruanos, segú n

sus Estilos de Vida. Veremos que muchos se parecen a personas que usted conoce y
que podrá identificar rá pidamente.

l. Sofisticados
«Estudio Arquitectura y trabajo en una agencia de publicidad. Me encanta la variedad
de mi trabajo, el estar en contacto con mucha gente y el ambiente que se vive. Quizá en
un tiempo busque irme a otra empresa más grande, mejor si es una multinacional que
me envíe al extranjero. Creo que el Perú ha mejorado mucho. Hoy hay más dinero y la
gente se preocupa más por su imagen, y hay más lugares donde salir con la gentita».

¿Quiénes son?
Hombres y mujeres jó venes, en su mayoría solteros, de mediana edad (entre los
25 y los 45 añ os), que pertenecen a los niveles socioeconó micos A, B y C de la
població n. Sus ingresos personales mensuales declarados, aunque muchos de
ellos todavía estudian, son los má s altos de la població n.
Se auto identifican como de raza blanca y mestiza, y como integrantes de las
clases altas y medias de la sociedad. Son citadinos sofisticados que no desean
perder su estatus y buscan mantenerlo moviéndose en círculos sociales de su
misma clase o superiores. El dinero es muy importante para ellos, tanto para
permitirles sus niveles de consumo, y también porque es una muestra de éxito.
Sin embargo, ganarlo no es una obsesió n, pues buscan también tiempo para
disfrutarlo. Provienen de familias de similar nivel social o econó mico que las que
tienen hoy. Aspiran a diferenciarse del resto, a alcanzar posiciones de liderazgo
econó mico y social.

¿Cómo son?
Son personas muy confiadas en sí mismas, cosmopolitas, viajeros, líderes de
opinió n, sociables, independientes, innovadores, liberales y con mentalidad muy
moderna.
 133

Buscan tener poder y afianzar sus relaciones sociales, de forma tal que
puedan mantener o mejorar su nivel social y econó mico. Como cuidan mucho su
imagen, la ropa es un aspecto muy importante para ellos. Les da bienestar y,
ademá s, les permite ser vistos e identificados dentro de la sociedad. Son lo má s in
en lo que a moda se refiere, y hacen que esta se vea bien, que sea deseable para el
resto.

¿Qué hacen?
Para ellos, la educació n es una vía de liderazgo econó mico y social. Son el Estilo
de Vida má s instruido. Cerca del 70 por ciento tiene estudios universitarios
completos, y son quienes cuentan con má s estudios de posgrado. Han preferido
seguir carreras universitarias como Educació n, Contabilidad, Administració n y
Derecho, por sobre las carreras técnicas.
Son bastante dedicados al trabajo. Buscan ser gerentes o empresarios de éxito y
obtener un nivel de vida confortable. Son actualmente el Estilo de Vida que má s
trabajadores estables (en planilla) tiene.

¿Qué tipo de consumidores son?

La modernidad es su paradigma. Son modernos e innovadores en su consumo y
en su modo de pensar. Son cazadores de tendencias.
La percepció n de riesgo frente a productos nuevos o desconocidos es menor que
para otros grupos. Cambian constantemente de gustos. No perciben mucho riesgo
en la compra de productos nuevos (ya sea porque tienen má s dinero o porque el
cambio constante es un valor en sí).

Gastan mucho en consumo suntuario. La marca y las connotaciones simbó licas de

los productos son tan importantes como los atributos racionales. El precio es
para ellos un indicador de calidad y la marca es un símbolo de diferenciació n y de
pertenencia. Valoran la calidad y el servicio, y por obtenerlos está n muy
dispuestos a pagar un precio má s elevado. Son asiduos consumidores de
productos light y está n muy familiarizados con los formatos má s modernos de
consumo.

¿Qué hacen en su tiempo libre?

En su tiempo libre, ven televisió n, escuchan mú sica, leen (libros o perió dicos) y
descansan. Cuando salen a divertirse, prefieren ir a casa de sus amigos o
familiares, o frecuentan lugares pú blicos como discotecas y cines.
Tienen preferencia por la comida criolla e italiana y suelen salir a comer a
pollerías, restaurantes de pescados y mariscos, y pizzerías.

¿A qué medios están expuestos?

El 94 por ciento de los Sofisticados lee perió dicos y ve en ellos el mejor medio
para informarse seria y profundamente. Sus preferidos, tanto para fines de
semana como para días entre semana, son aquellos que mezclan economía,
negocios y noticias internacionales, ademá s de nacionales. También leen revistas
semanalmente.
Internet y la televisió n son sus principales medios de entretenimiento. Suelen
estar conectados al menos una vez al día, principalmente para buscar
 133

informació n y ponerse en contacto con sus amigos. Casi el 80 por ciento tiene
televisió n con cable y los canales culturales, deportivos y de películas son los que
prefieren. Sus programas de televisió n favoritos son los documentales, los
noticieros y las películas. Prefieren los programas radiales musicales y de
noticias.

Preferencias, aspiraciones y expectativas

Prefieren vestir de manera moderna y casual y buscan ser respetados. Piensan
que es muy importante estar siempre bien vestidos y presentados. Pretenden
adquirir y mantener bienes materiales y, al mismo tiempo, superarse profesional
y educativamente. La familia, el trabajo y la educació n son los aspectos má s
importantes de sus vidas.
Los personajes que má s admiran son principalmente políticos o intelectuales;
entre ellos, principalmente escritores. Está n seguros de que son dueñ os de su
destino.

Visión de la vida y del progreso

En términos comunes, diríamos que un Sofisticado quiere y espera:
 Un departamento en un barrio «aceptado».
 Un buen carro, del añ o, de marca reconocida y diferencial.
 Una pareja como él o como ella. Quizá casarse con otro(a) Sofisticado(a).
 Un trabajo interesante, mejor si es en una empresa propia o multinacional.
 Poder viajar al extranjero de tiempo en tiempo (o tal vez hasta vivir allá una
temporada).
 Dinero para «juerguear».
 Poder vestirse a la moda.
 Estudios de posgrado.

2. Progresistas
«Soy carpintero y tengo mi taller desde hace ocho años. Estudié para técnico en Sena ti
y trabajé ~n poco en una empresa y luego me independicé. Tengo mi empresa y dos
hijos y dedico todo mi tiempo a hacer crecer mi negocio. Me gustaría aprender algo
para administrarla mejor y quizá poner mi propia fábrica de muebles».
 133

¿Quiénes son?
Son hombres jó venes de todos los niveles socioeconó micos. Son de cará cter
activo, pujante y trabajador. Está n siempre en busca del progreso personal o
familiar, dependiendo de la etapa de la vida en la que se encuentren.
Permanentemente conservan la «esperanza» de mejorar su situació n actual y
surgir. No se dejan vencer. Está n siempre detrá s de las oportunidades. Piensan
que el éxito está relacionado con el tiempo y el esfuerzo invertidos.
El dinero es muy importante para ellos. Buscan constantemente sacarle el mayor
provecho y, por ello, prefieren invertir antes que ahorrar. Si hablamos de los
niveles de bajos ingresos, nos estaríamos refiriendo, por ejemplo, al vendedor de
perió dicos de la esquina, que cada día trata de vender má s para poder comprar
un quiosco. Si hablamos de altos ingresos, entonces pensamos en el empresario
de transporte que tiene treinta camiones y planea comprarse un grifo en los
pró ximos meses. O en el comerciante «rey de la papa» del mercado mayorista.
A estos hombres les interesa mucho que los dejen trabajar y surgir. Las modas u
otros eventos no llaman su atenció n. Se enfocan en aquello en lo que puedan
obtener algú n provecho. La estética tiene menos importancia que la practicidad.
Su ingreso es variado, pero, por su dimensió n, lo convierte en el grupo
homogéneo de mayor capacidad econó mica del país. Generalmente, provienen de
hogares de menor nivel de ingreso y de una posició n social igual a la suya. Son
ellos mismos quienes se construyen su futuro. Se autoidentifican de clase media y
baja, y de raza mestiza, blanca y andina.

¿Cómo son?
Son relativamente individualistas, optimistas, proactivos, orientados al logro,
organizados, voluntariosos y con muchas expectativas en su futuro. Confían
mucho en sí mismos, y son exigentes y autocríticos.
Piensan que el éxito se logra con esfuerzo y con «mañ a», má s que con los
recursos econó micos. Buscan el liberalismo econó mico, pero sobre todo «que los
dejen trabajar».
No son muy respetuosos de las convenciones sociales, ni les interesa mucho su
aspecto. Por el contrario, se preocupan por los resultados antes que por las
formas.

¿Qué hacen?
Los Progresistas ven a la educació n como una vía de progreso y ascenso social,
como un escudo que evitará que «los agarren de tontos» o «les pisen el poncho».
Son extremadamente prá cticos y bastante modernos. Estudian carreras cortas
para salir a trabajar lo antes posible. Quienes tienen estudios superiores
prefirieron los técnicos antes que los universitarios.
Son el Estilo de Vida que má s trabaja. La tercera parte lo hace de forma
independiente. Son obreros, choferes, comerciantes (formales e informales) y;
también, los conocidos «mil oficios». Piensan que las oportunidades laborales
existen y que solo se necesita tener ingenio y saber aprovecharlas. Son, en este
sentido, muy proactivos y optimistas. Creen que el futuro laboral se lo constituye
uno mismo.

¿Qué tipo de consumidores son?

 133

Son relativamente modernos en su consumo, pero muy racionales. Pueden

consumir productos tradicionales o modernos, segú n la conveniencia. Al
momento de decidir la compra, analizan mucho el costo-beneficio. Les interesa el
rendimiento má s que el precio (relació n calidad-precio).
No le tienen miedo a la modernidad, pero no está n dispuestos a pagar má s por la
novedad o la exclusividad. Son el segundo grupo, después de los Sofisticados, que
gusta comprar productos de ú ltima tecnología. Son, ademá s, grandes tomadores
de cerveza, má s que de otros licores.

¿Qué hacen en su tiempo libre?

En su tiempo libre suelen descansar, ver televisió n y practicar deportes,
generalmente jugar fulbito con los amigos del barrio o del trabajo. Cuando salen a
divertirse, prefieren hacerla en casa de algunos amigos o en discotecas, así como
en losas deportivas (posiblemente luego del partido de fulbito haya una
celebració n con los amigos). Prefieren la comida criolla y acostumbran ir a
pollerías, cubicherías y chifas.

¿A qué medios están expuestos?

La televisió n es para ellos el medio idó neo para informarse de las noticias, así
como para entretenerse. Sus programas preferidos son los noticieros, pero
también los programas deportivos y humorísticos. Un tercio tiene televisió n por
cable, y sus canales favoritos son los relacionados con deportes y documentales.
Por otro lado, la radio es el medio que les permite informarse de las noticias, pero
solo superficialmente. Así, sus radios má s escuchadas son emisoras de noticias y
musicales, principalmente de salsa, cumbia y mú sica del recuerdo. Sus perió dicos
favoritos son diarios populares como Trome, de lunes a sá bado, y algo má s serios
para el domingo. Les gustan también los diarios con orientació n deportiva para
los días de semana.
Emplean internet como un medio para buscar informació n y para chatear. Suelen
conectarse desde una cabina pú blica. Solo el 19 por ciento lo hace desde su casa.
El 13 por ciento lee revistas de manera semanal y el 11 por ciento lo hace de
forma mensual, con pequeñ a preferencia por revistas de deporte y diversió n
general.

Preferencias, aspiraciones y expectativas

La familia y el trabajo son los aspectos má s importantes en sus vidas. En cambio,
la diversió n es el menos. Prefieren lucir deportivos y no les interesa las ú ltimas
tendencias de la moda.
Los Progresistas quieren seguir superá ndose, tener un negocio propio y ser
personas de bien. Admiran a cualquier personaje que se haya superado, que
tenga coraje y voluntad, pero que haya seguido manteniendo su sencillez. Una de
sus principales metas es ganar dinero y pretenden seguir haciéndolo a base de
puro esfuerzo y sacrificio.

Visión de la vida y del progreso

En términos comunes, diríamos que un Progresista quiere y espera:
• Un negocio propio, grande y que crezca cada día má s. Así, si hoy tiene una pequeñ a
tienda, mañ ana querrá una bodega y posteriormente un minimarket.
 133

• El local del negocio deberá ser de su propiedad.

• Una camioneta o auto versá til, que sirva para el trabajo y para la familia.
• Crédito en el banco para invertir cuando pueda.
• Que sus hijos trabajen con él.
• Tener de compañ era a una mujer igual de trabajadora, que lo apoye y lo acompañ e en
sus sueñ os de progreso.

3. Modernas
«Me Llamo Janet, tengo 27 años y una niña de 2. Vivo con mis suegros por el momento.
Estoy trabajando vendiendo tarjetas médicas. Para eso debes tener poder de
convencimiento... Me gusta mucho mi trabajo... También soy consultora de belleza de
diversas marcas. Por mi casa me conocen por las ventas».

¿Quiénes son?
Son mujeres de cará cter pujante y trabajador, con un modo de pensar y actuar
moderno. Pertenecen a los niveles socioeconó micos A, B, C, D y E. Son jó venes y
de edad mediana. Su vida está orientada hacia el progreso personal y familiar. El
hogar no es el principal espacio de su realizació n personal, y la oportunidad de
desarrollarse en el plano laboral les aporta mucha satisfacció n. Se autoidentifican
como de raza mestiza y blanca y de nivel socioeconó mico medio. Son, en su
mayoría, casadas o convivientes.
Su nivel de ingreso promedio es variado y no muy alto. Si pertenecen a los niveles
socio econó micos bajos, serían como aquella enfermera técnica que cada vez que
puede estudia para superarse y surgir en su trabajo. Si tiene ingresos altos,
podría ser como la empresaria de calzado, dueñ a de cuatro o cinco tiendas en el
mercado Central, y que se siente feliz por los logros de su empresa.
Generalmente, provienen de hogares de menor nivel de ingreso y de la misma
posició n social. ¿Por qué no son Sofisticadas, si algunas tienen altos ingresos?
Porque, en general, son personas que se han forjado solas y su nivel social es
superior al de sus familias, por lo que tienen maneras de comportarse
recientemente aprendidas. Las Sofisticadas provienen de hogares que tienen el
mismo nivel que ellas y, por lo tanto, guardan las costumbres y usos sociales que
aprendieron desde tiempo atrá s.
 133

¿Cómo son?
Son mujeres de empuje, trabajadoras incansables. Son organizadas y muy
planificadoras. Decididas, asertivas, con bastante confianza en sí mismas y con
mucho cará cter. Son poco conformistas. Muchas son líderes de opinió n en sus
barrios. Como mujeres, son solidarias, se ayudan entre ellas y buscan el beneficio
social. El hogar ya no es su ú nico espacio de realizació n, pues el trabajo y las
relaciones sociales son también importantes. Ellas son las mujeres del futuro,
salen a trabajar o estudian, y buscan la realizació n personal. Las que tienen que
quedarse en casa realizan todo tipo de actividades que las mantienen fuera de
ella. Les gusta verse bien, por lo que suelen maquillarse y vestirse a la moda (se
visten para «mostrar»). Generalmente, cuidan su figura, son má s delgadas que la
mayoría y hacen gimnasia o ejercicios. No son machistas, creen en el desarrollo
de la mujer y quieren compartir con su marido la direcció n del hogar.
Para ellas, la virginidad ha dejado de ser un tabú y consideran que una de la
metas de su vida es ganar dinero.

¿Qué hacen?
Para las Modernas, la educació n es una vía que les permite conseguir
independencia econó mica e ideoló gica. El estudio es parte esencial de su
desarrollo personal. Su promedio educativo es mayor al de otros grupos de
mujeres, aunque también hay un grupo con nivel educativo muy bajo. Un tercio
de ellas ha culminado la secundaría y otro grupo ha seguido carreras técnicas,
como secretariado, educació n y enfermería.
El trabajo les permite tener un Estilo de Vida independiente y, ademá s, «darse su
lugar» dentro del hogar.
La mayoría de ellas trabaja de manera independiente o en empleos de nivel
medio o bajo. Las que no tienen trabajo fuera de casa, generalmente, buscan
actividades econó micas o de desarrollo personal que las mantengan activas.

¿Qué tipo de consumidoras son?

El consumo es para ellas una actividad entretenida, divertida y muy emocionante.
Comprar es un placer.
Dan gran importancia a la calidad de lo que adquieren y, en segundo lugar,
consideran importante el precio. Les importa mucho la marca como signo de
prestigio social y valoran los productos extranjeros.
Compran productos que les faciliten las tareas del hogar, que ayuden a acortar el
tiempo del quehacer general y que les eviten sentirse solamente «amas de casa».
Muestran una preocupació n por la salud y, por ello, tienden a comprar productos
naturales y lights. Son grandes compradoras de ropa, maquillaje y productos de
cuidado personal (cremas, perfumes, entre otros).

¿Qué hacen en su tiempo libre?

Ademá s de descansar, escuchar mú sica y ver televisió n, les agrada hacer
manualidades, practicar deporte y pasear por la ciudad. Disfrutan yendo a casa
de familiares, cines, parques y centros comerciales. Gustan de la comida criolla,
del pollo a la brasa y de los pescados y mariscos. También gustan mucho de los
fast foods.
 133

¿A qué medios están expuestas?

Entre estas mujeres, la televisió n es el medio idó neo para informarse a
profundidad de la actualidad. Ademá s de ello, es un medio que les permite
aprender cosas, educarse. Sus programas favoritos son las telenovelas y los
noticieros. La mitad tiene televisió n por cable; sus canales preferidos son
Telenovelas, Canal de las Estrellas, Discovery Channel y Utilísima.
Utilizan internet de forma interdiaria y lo hacen desde una cabina pú blica,
principalmente para buscar informació n y para chatear.
Para ellas, las revistas son un medio para acceder a ofertas y promociones, y para
entretenerse y conseguir tips de belleza o nutrició n. Las leen de forma semanal y
sus preferidas son revistas de mujeres nacionales y algunas internacionales.
Los perió dicos son también un medio fiable para acceder a la noticia. Los
perió dicos generales son sus favoritos de lunes a sá bado, y los que traen mucha
publicidad para el domingo. Valoran, ademá s, que mediante este medio acceden a
cuponeras de descuentos.

Preferencias, aspiraciones y expectativas

La familia, el trabajo y el amor son los aspectos má s importantes de sus vidas.
Buscan ser respetadas, queridas y ser vistas y reconocidas como mujeres
inteligentes. Quieren para su familia una situació n econó mica y social mejor que
la que ellas tuvieron. Buscan sobresalir en esta sociedad, que, para ellas, aú n es
de hombres. Quieren demostrarse a sí mismas y a los demá s que los prejuicios
machistas ya no tienen pie en estos tiempo y que las mujeres son tan o má s
capaces que los hombres.
Admiran en general a mujeres que han sobresalido en algú n á mbito como la
actuació n, la mú sica o el cine. Ven con optimismo su futuro, pues confían en sí
mismas y en sus capacidades.

Visión de la vida y del progreso

En términos comunes, diríamos que una Moderna quiere y espera:
• Una casa propia.
• Un negocio propio, que le dé ingresos adecuados.
• Algú n tipo de estudios.
• Hijos estudiando en buenos colegios.
• Un marido trabajador que comparta con ella diversiones y tareas domésticas.
• Estar en forma, buena línea y buena imagen.
• Vestirse a la moda, bien maquilladas y con accesorios de marca.

4. Adaptados
«Mi nombre es Roger y soy padre de dos hijos. Soy asesor de cobranza en el Banco XXX.
Trabajo mandando notificaciones y logrando que la gente pague. Para eso tienes que
saber llegar a la persona, usar un poco la psicología, el trato... Pienso que el peruano es
bien palabreador, le gusta llegar a las personas, hacerse entender, buscar una salida».
 133

¿Quiénes son?
Son hombres cuyo comportamiento se orienta má s al mantenimiento -o la
mejora- de la estructura social y econó mica en la que se desempeñ an. Es la típica
«clase media» tradicional. Se sienten la bisagra entre los ricos y los pobres y
asumen su papel dentro de la sociedad. Expresan una aversió n al riesgo mayor
que otros segmentos, en especial el riesgo social (el que los llevaría a perder su
estatus en la sociedad). Se arriesgan menos al cambio, se adaptan, se conforman.
Se refugian en lo conocido y tienen menos aspiraciones de largo plazo.
Está n en todos los niveles socioeconó micos, pero su, presencia es mayor en el C y
el D. Un nú mero importante tiene má s de 55 añ os. Se auto identifican como parte
de la clase media y baja del país y de raza mestiza y blanca.
Es el Estilo de Vida má s interesado en ahorrar y en educarse. Valoran mucho el
ahorro como fuente de futuro. Su nivel de ingresos es variado. Si pertenecen a los
niveles socioeconó micos bajos, serían quizá el empleado de mostrador de una
farmacia, que se precia de tener amplios conocimientos médicos. Si está n en los
niveles altos, podría ser aquel empresario que administra su negocio de manera
muy tradicional, con poca innovació n y quizá con el clá sico letrero: «Hoy no fío,
mañ ana sí».

¿Cómo son?
Son gregarios y hogareñ os y valoran mucho la amistad. Eventualmente, pueden
ser muy activos para luchar políticamente para que las cosas mejoren, y pueden
ser intolerantes y exigentes. Son a quienes má s les gusta opinar de política y los
que má s se quejan de los gobiernos. Luchan para que las cosas mejoren, pero no
necesariamente buscan el cambio integral. Les encanta ser reconocidos como
líderes de opinió n.
A diferencia de los Progresistas, este grupo es menos ambicioso en su lucha
econó mica, y el confort material no importa tanto como la tranquilidad y el orden
suyo y de la sociedad. Como les gusta opinar sobre los temas sociales, buscan
estar permanentemente informados de lo que pasa. Son grandes lectores de
diarios y revistas y escuchan muchos noticieros y programas de opinió n.
 133

Quieren ser reconocidos en su grupo social. Buscan ser dirigentes de algo,

pastores en sus iglesias, presidentes de clubes y, si pudieran, hasta políticos en
puestos pú blicos. Les gustan los puestos donde puedan ejercer algo de poder
sobre otros.
Creen que «má s vale malo conocido que bueno por conocer». Por lo tanto,
defienden el statu quo.
Llegan siempre un «poco tarde» a la adopció n de las modas. No son innovadores,
ni les agrada mucho probar productos nuevos.

¿Qué hacen?
La educació n es para ellos una fuente de salida y desarrollo, una herramienta que
les permitirá conseguir mejores salarios y una mejor posició n laboral futura. Su
nivel de instrucció n es parecido al promedio poblacional (secundaria -completa o
incompleta- o estudios superiores no universitarios incompletos).
Prefirieron carreras técnicas como Contabilidad, Computació n o Educació n.
Quienes tienen educació n universitaria estudiaron en su mayoría Medicina o
ciencias afines.
Disfrutan de la posibilidad de tener estabilidad en sus trabajos; arriesgan poco en
este á mbito. Por lo general, trabajan como oficinistas, empleados medios,
profesores, obreros o en actividades independientes de mediano nivel.

¿Qué tipo de consumidores son?

Son medianamente tradicionales en su consumo, pues no se arriesgan a ser los
primeros en probar cosas nuevas (entre otras cosas, por temor al ridículo).
Prefieren los productos tradicionales, para no arriesgarse con los productos
nuevos o modernos, pero no les temen a estos ú ltimos, salvo por el tema del
ridículo. Lo moderno les parece bueno cuando incrementa su imagen social.
Má s que el precio o el rendimiento, les interesa la aceptació n social de los
productos. Por ello, valoran las marcas como símbolo de reconocimiento social.
No son innovadores en su consumo ni tampoco buscan maximizar el dinero.
Buscan menos ofertas que los demá s.

¿Qué hacen en su tiempo libre?

Cuando salen a divertirse fuera de casa prefieren hacerla con su familia o con sus
amigos de siempre. Frecuentan pollerías y cebicherías, así como restaurantes
campestres o regionales.
Les gusta pasear por los centros comerciales, porque así pueden observar el
mundo de bienestar al que pueden aspirar.
En su tiempo libre suelen descansar y ver televisió n, así como leer libros.

¿A qué medios están expuestos?

Son, luego de los Sofisticados, el grupo que lee má s perió dicos y revistas; entre
estas, prefiere revistas generales y semipolíticas. En cuanto a perió dicos, leen
aquellos que mezclan deportes, noticias nacionales y política nacional.
Son los mayores oyentes de las radios informativas, pues necesitan estar muy
bien informados de lo que sucede en la sociedad en la que se desenvuelven. La
 133

radio es el medio para informarse de la noticia de forma superficial; para

enterarse a profundidad recurren a perió dicos y televisió n.
La televisió n es el medio preferido para entretenerse, ya sea solos o con la
familia. Cerca de la mitad tiene televisió n por cable y de ella escogen los canales
culturales, deportivos y de películas. Gustan mucho de las series televisivas y de
los programas humorísticos y deportivos, así como de los documentales y
noticieros.
Internet es usado para entretenerse y para educarse. Son, después de los
Sofisticados, el Estilo de Vida que lo utiliza con mayor frecuencia, principalmente
para buscar informació n, chatear y revisar sus correos electró nicos.

Preferencias, aspiraciones y expectativas

La familia, el trabajo y la educació n son los aspectos má s importantes en sus
vidas. En contra parte, los menos importantes son la diversió n y la patria.
Prefieren lucir deportivos o casuales, pero, eso sí, con buena ropa, de marca, que
les permita ser reconocidos socialmente. Quieren ser respetados y admitidos
como personas honradas e inteligentes. Aspiran principalmente a acumular
bienes materiales con los que puedan mantener su statu quo y a conseguir el
reconocimiento social. Admiran a personajes de lucha y de poder, ya sea
econó mico o social, como Bill Gates.

Visión de la vida y del progreso

En términos comunes, diríamos que un Adaptado quiere y espera:
• Una casa có moda en un barrio «decente».
• Un trabajo estable y un salario adecuado y permanente.
• Una jubilació n adecuada.
• Tiempo para poder informarse de manera apropiada sobre la actualidad.
• El respeto de sus amigos, de su barrio y, si es posible, de toda la sociedad.
• Un puesto pú blico o un cargo político.
• Hijos profesionales, con trabajo estable.

5. Conservadoras

«Soy Carmen y tengo dos hijos; me dedico a ellos y a ayudar a mi esposo... Soy
muy honrada, me gusta dar todo de mí... Soy sincera: así como te hablo a ti, así soy,
todos me conocen por eso También soy muy católica y trato de ir semanalmente a la
iglesia Además, hago manualidades, me encanta... ».
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¿Quiénes son?
Son mujeres que pueden o no trabajar, pero cuyo centro de atenció n y realizació n
personal es el hogar y su familia. Las que son amas de casa está n siempre
persiguiendo el bienestar de los hijos y la familia. Las que «tienen» que salir a
trabajar fuera de casa normalmente son jó venes y está n a la espera de encontrar
un esposo, para así dedicarse a las labores del hogar.
Saben que su rol en la casa es vital y se sienten orgullosas de ello. Con los hijos
son sobreprotectoras y con el esposo, sumisas y atentas. Tienen una visió n
jerá rquica de las relaciones familiares. El jefe del hogar es el esposo y ella, su
apoyo.
Su rol como mujer es absorbido por el de madre y esposa. Una de sus mayores
alegrías es sentirse queridas y saber que sus hijos está n bien alimentados.
Se autoidentifican como de clase media y baja, y de raza mestiza, blanca y andina.
Está n en todos los niveles socioeconó micos y en todas las edades, aunque
observan una mayor tendencia hacia edades cada vez mayores. La clá sica
Conservadora de niveles bajos es la mamá que cuida a sus hijos en un
asentamiento humano y que espera que el marido traiga el dinero de su trabajo el
fin de la semana. La de niveles altos es aquella señ ora que pasa su tiempo
dedicada al cuidado de los hijos y del esposo y, eventualmente, haciendo «obras
sociales» o aprendiendo repostería fina. Distribuyen su presupuesto de manera
que puedan satisfacer sus necesidades, pero al menor costo posible. Son
responsables de casi todos los gastos relacionados con el hogar.

¿Cómo son?
Son mujeres amorosas con su familia, buenas madres, fieles y responsables en las
labores del hogar.
 133

Son muy pacíficas y calmadas, de moral rígida y muy religiosas; es uno de los
segmentos má s creyentes. No está n de acuerdo con las relaciones
prematrimoniales.
El dinero es importante solo como medio para conseguir ciertos logros. Son
ahorrativas, se proyectan y trazan planes, principalmente familiares.
Se preocupan menos por su aspecto físico, y son má s gorditas que el promedio.

¿Qué hacen?
Para estas mujeres, la educació n es un medio que les permite saber má s. No les
quita el sueñ o, pero reconocen que con ella podrían ayudar mejor a sus hijos con
sus labores escolares. En la medida en que pueda ser llevada con las actividades
del hogar, la educació n les resulta má s atractiva. Por otro lado, para ellas resulta
mucho má s importante la educació n de sus hijos, pues será el factor clave de
éxito en la vida de ellos. Tienen, en suma, una actitud de conformidad y pasividad
con su educació n, pero de expectativa y deseos de superació n para con sus hijos.
Su nivel de educació n es má s bajo que el promedio de mujeres.
El trabajo es para ellas una obligació n ante la falta de dinero, má s que un medio
de superació n; lo ven como una vía para la obtenció n de dinero, de forma tal que
puedan ayudar a sus esposos con el mantenimiento de los hijos y el hogar. Es el
Estilo de Vida que má s se dedica a su casa: dos tercios de ellas tienen como
ocupació n actual su hogar. Quienes tienen un trabajo estable laboran en su
mayoría de forma dependiente; las que laboran eventualmente lo hacen de forma
independiente.

¿Qué tipo de consumidoras son?

El consumo es para ellas una actividad necesaria que puede incluso llegar a ser
preocupante (<<comprar me da dolor de cabeza»). Los aspectos má s importantes
al momento de la compra son el precio y la calidad de los productos que
adquieren.
Son tradicionales en su consumo. No acostumbran adquirir productos de marca
ni artículos de lujo.
No suelen vestirse a la moda y su aspecto físico les interesa menos que a otros
grupos. Se visten para «tapar» y no para «mostrar», como lo hacen las mujeres
Modernas. Usan maquillaje de manera mesurada, solamente para salir.
Les gustan los sistemas de distribució n modernos, pero no abandonan a sus
bodeguitas y mercados (a sus caseros).
Son el segundo grupo, después de los Resignados, a quienes menos les gusta
probar nuevos productos; prefieren productos con precios menores. No buscan
comprar productos de marca; por el contrario, optan por sus marcas de siempre.
¿Qué hacen en su tiempo libre?
Su pasatiempo favorito es ver televisió n. Gustan mucho de las telenovelas y
disfrutan jugando con sus hijos y escuchando mú sica.
Por preferir la vida en familia frecuentan los parques pú blicos, los parques de
diversió n y los centros comerciales. Cuando salen a divertirse también suelen ir a
casa de sus familiares.

¿A qué medios están expuestas?

 133

Utilizan internet de vez en cuando, y lo hacen principalmente para chatear y

buscar informació n. Dos tercios se conectan desde una cabina pú blica de internet
y el otro tercio desde su casa.
Leen en promedio tres revistas al mes y entre sus preferidas está n las revistas de
mujeres, ademá s de las de temas generales. Son el segundo grupo que má s lee
revistas religiosas.
La televisió n y la radio son sus principales medios de entretenimiento. Sus
programas de televisió n preferidos son las novelas, los noticieros, las películas y
los programas humorísticos. Ademá s, este grupo se constituye como el má s
oyente de radio: el 75 por ciento escucha radio al menos una vez al día.
Las emisoras radiales de salsa, cumbia y mú sica del recuerdo son las preferidas
después de las que emiten noticias.
Después de los Resignados, son el grupo que tiene menor há bito de lectura de
perió dicos. El 23 por ciento no los lee casi nunca. Lee perió dicos relativamente
ligeros de lunes a sá bados, y el domingo, algunos de mayor informació n general.

Preferencias, aspiraciones y expectativas

Las Conservadoras son el Estilo de Vida que le da mayor importancia a la familia
(92 por ciento). La familia es el aspecto má s trascendente de sus existencias, pues
rige sus pensamientos, actos y sentimientos. Ademá s de ella, la religió n y el
trabajo son aspectos muy significativos para ellas.
Prefieren lucir casuales o vestir de manera Conservadora. Quieren ser respetadas
y queridas, principalmente por su familia. Su principal meta y aspiració n es
«sacar a su familia adelante»; después de esto estará n sus aspiraciones propias.
Admiran principalmente a sus madres, que las sacaron adelante y de quienes,
probablemente, aprendieron lo que saben; ademá s, a personajes ligados a la
religiosidad, como el Papa.
Sus expectativas de futuro está n conformadas por la consecució n de las metas de
su familia, bá sicamente referidas al desarrollo educativo de los hijos y laboral del
esposo; el éxito de ellos es ya el éxito de ella misma.

Visión de la vida y del progreso

En términos comunes, diríamos que una Conservadora quiere y espera:
• Una casa bien arreglada, con todos sus muebles y artefactos eléctricos.
• Hijos profesionales y, en el futuro, «bien» casados.
• Un marido con un trabajo estable y que le dé todo el salario para administrado.
• Un marido e hijos «gorditos» gracias a sus cuidados.
• Ver telenovelas y escuchar consejos de radio.
• Reunirse de vez en cuando con sus familiares.
• Ser la «reina de la casa».

6. Resignados
«Me llamo José y tengo 49 años. Trabajo de vigilante y en lo que sea.
Cuando hay, hay, y cuando no, hay que ingeniárselas nomás...: Yo hubiera querido ser
cocinero, pero no pude... No tengo La economía suficiente, y soy realista porque vivo mi
realidad; lo que me pasa lo demuestro, no puedo ocultado, soy franco, cuento mis
problemas... Me gusta decir lo que soy».
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¿Quiénes son?
Son hombres y mujeres, la mayoría de ellos migrantes, de raza mestiza o andina.
Tienen un nivel socioeconó mico muy bajo: está n presentes sobre todo en los
niveles socio econó micos D y E de la sociedad. Muchos viven de manera precaria.
Su principal preocupació n es conseguir dinero para subsistir y mantener a sus
familias.
El fatalismo que guía sus vidas se ve contrastado con la creencia de que para
conseguir algo hay que esforzarse. Por ello, mantienen una moral y disciplina
rígidas.
Se auto identifican en su mayoría como de clase baja y de raza mestiza y andina.

¿Cómo son?
Son fatalistas y ciertamente pesimistas. La principal característica de este grupo
es estar resignados a vivir así; la desesperanza es un sentimiento que los
acompañ a constantemente. Creen que su destino ya está escrito y no hacen nada
por remediado. Son reacios a los cambios. No les gusta tomar riesgos ni probar
nuevas cosas. Prefieren la vida simple y sin complicaciones. Si fuese posible,
vivirían en el campo; la ciudad no les acomoda. Son supersticiosos y tienen
creencias tradicionales como la cura del susto.

¿Qué hacen?
Para ellos, la educació n es un bien ansiado que desean dejar de legado a sus hijos.
Quisieron estudiar pero no pudieron por carecer de medios econó micos. Tienen
un nivel educativo muy bajo. Má s de dos tercios de ellos ni siquiera ha culminado
la secundaria.
Aspiran a tener un trabajo estable con todos los beneficios de ley, donde los
derechos de los trabajadores primen. Solo la mitad está laborando y la otra mitad
está en casa o se encuentra jubilada. Quienes trabajan lo hacen de manera
independiente y como obreros.
 133

¿Qué tipo de consumidores son?

Tienden al proteccionismo. No muestran igual interés que otros peruanos por
vivir en el extranjero o contactar gente diferente. De igual forma, detentan un
nacionalismo má s reactivo, pues no tienen capacidad para comprar productos
importados.
Son tradicionales en su consumo. Hacen sus compras diariamente y buscan
productos nutritivos, pero principalmente baratos. El precio es el elemento má s
importante de decisió n (la accesibilidad). No tienen capacidad de ahorro y mucho
menos acceso a servicios financieros. Son asiduos a los mercados. La relació n
personal con el casero y las ventajas de la confianza en la interacció n comercial
son muy importantes (“En el mercado puedes pedir yapa; en el supermercado,
no», «Yo ya tengo mi casero que me apunta y al final le pago»). No obstante su
menor acceso al consumo, la modernidad es un estado deseable para los
Resignados. En general, desean alcanzar un estatus superior, una mejor casa,
mejores condiciones de vida (muebles para el hogar).

¿Qué hacen en su tiempo libre?

Aprovechan su tiempo libre para descansar, ver televisió n, escuchar mú sica y
jugar fulbito con los amigos. Ya que muchos no trabajan, comparten el tiempo con
sus hijos y pasean dentro de la ciudad. Má s de la mitad prefiere divertirse en casa
de amigos o familiares. Es el Estilo de Vida que menos frecuenta formatos
modernos. Aunque el lugar favorito para salir a comer es la pollería, frecuentan
también chifas y restaurantes típicos, muchos de ellos, probablemente, de comida
andina.

¿A qué medios están expuestos?

Ven en la televisió n el mejor medio para estar informados del acontecer nacional,
así como para entretenerse. Ven bá sicamente los canales de señ al abierta, ya que
no tienen acceso al cable. Muestran gran interés por los noticieros, los programas
humorísticos, las novelas y los programas deportivos, así como por las películas.
Son quienes utilizan con menor frecuencia el internet. Los pocos que lo emplean
lo hacen desde una cabina pú blica.
De la misma manera, tienen poco há bito de lectura. En cuanto a revistas,
prefieren las de corte religioso, y en cuanto a perió dicos, optan por diarios muy
populares.

Preferencias, aspiraciones y expectativas

La familia, el trabajo y la religió n son los aspectos má s importantes en sus vidas.
Piden para ellos y sus familias salud y felicidad ante todo. Miran el futuro con
temor y resignació n. Son má s fatalistas que el resto (“Creo que mi destino está
escrito») y tienen una visió n má s pesimista de la situació n nacional ((“Es difícil
que las cosas cambien en este país»).
Creen en la suerte y en la voluntad de Dios para definir sus vidas. Admiran a
personajes ligados a la religió n (la Madre Teresa de Calcuta o el Papa) y a su
propia familia.

Visión de la vida y del progreso

En términos comunes, diríamos que un Resignado quiere y espera:
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 Una casa donde vivir.

 Un ingreso mensual suficiente que les permita tener una buena alimentació n.
 Capacidad para comprar sus medicinas y tener un control médico.
 Un buen entierro, como solían hacerlo en sus tierras natales.
 Un seguro de salud.
 Vivir mejor.

¿Cambian los Estilos de Vida?

Si, los Estilos de Vida pueden cambiar, aunque con menor facilidad que los
segmentos socioeconó micos. Alguien que se saca la lotería podría pasar del nivel
socioeconó mico E al A muy rá pidamente, pero si un Progresista se saca la lotería, no
dejará de ser Progresista, pues posiblemente comprará la mejor casa en su barrio
tradicional y tomará má s cerveza que antes, pero no se mudará al barrio má s rico de
la ciudad ni comenzará a consumir whisky. El “lluevo rico” difícilmente se
transforma en Sofisticado y, má s bien, tiende a seguir siendo un Progresista,
solamente que ahora será un Progresista con dinero.
 133

Mucho má s comú n es la existencia de cambios generacionales. El hijo del

Progresista que fue al colegio «fino» resultará con el tiempo siendo un Sofisticado.
La hija de la Conservadora que fue a la universidad y asumió allí una condició n má s
liberal será una Moderna. No olvidemos que los Estilos de Vida no tratan de familias,
sino de personas. En este sentido, la medida de los porcentajes de participació n de
cada Estilo de Vida en una ciudad o regió n dependerá también de la velocidad con
que se den los cambios que permiten que una generació n sea má s avanzada que la
anterior. A nivel agregado también se pueden observar grandes cambios en la
composició n de los grupos debido a fenó menos migratorios profundos, como el que
pudiera darse hoy en ciudades como Tacna, con la gran afluencia de puneñ os, o en
otras ciudades del norte, cuyo desarrollo econó mico y comercial está atrayendo a
muchas personas de las ciudades pequeñ as de la costa y la sierra.
Pero también encontramos que se pueden dar cambios profundos debido a
determinadas circunstancias externas. Este es el caso de muchas personas
catalogadas como Progresistas, que se «convencionalizan» cuando hay ofertas de
trabajo estable. Así, hemos observado, por ejemplo, que algunas personas asumen
una actitud Progresista -la bú squeda de desarrollo personal mediante el desarrollo
de una empresa- como resultado de la necesidad de supervivencia y no
necesariamente porque esa sea su orientació n profunda. Por lo tanto, estas
personas -generalmente aquellas que se encuentran cerca del borde de la
clasificació n en su Estilo de Vida- pueden volverse Adaptados cuando encuentran
una oferta de trabajo estable. De manera inversa, algunos Adaptados en el borde de
su clasificació n pueden asumir cambiar a Progresistas cuando se encuentran en
situació n de necesidad econó mica. Ello explicaría algunos cambios observados en
nuestros estudios recientes, donde aquellas ciudades que má s han crecido en
empleo formal, como Ica y Cajamarca, son también aquellas donde má s han crecido
los Estilos de Vida reactivos (Conservadoras y Adaptados, junto con Resignados), en
desmedro de los proactivos. Si bien ello puede deberse a que el empleo formal
atraiga a má s migrantes Adaptados hacia esas ciudades, queda siempre la
posibilidad de que parte de ese cambio se deba al fenó meno de orientació n
individual que acabamos de enunciar. ¿Y qué pasa con aquella Conservadora que se
divorcia y necesita salir a trabajar y defender a su familia? Quizá -lo estudiaremos
con el paso de los añ os- podría volverse Moderna. Y algo similar podría ocurrir con
algunas Modernas muy jó venes, a quienes los éxitos iniciales de sus carreras les dan
la oportunidad de cambiar de grupo social, de há bitos y, consecuentemente, de
Estilo de Vida. Como en las telenovelas, este es un capítulo para seguir
construyendo.

Hablan los zapatos (los nuevos Estilos de Vida)

Hace poco presenciamos un extrañ o encuentro entre los zapatos de los seis Estilos
de Vida que Arellano Marketing encontró en el Perú y México: Sofisticados,
Adaptados, Progresistas, Conservadoras, Modernas y Resignados. Aquí el recuento
de lo que oímos.

«Hi, amigos. Les habla una zapatilla Nike Super Plus X. Soy la última moda en
zapatillas y, cuando no me usan, comparto el locker con unas Converse bordadas y
 133

otros pares de zapatos nuevos que mi propietario, Sergio Sofisticado, tiene

guardados. Soy bastante utilizada los fines de semana, cuando Sergio sale a hacer
jogging y cuando se va de paseo con Sofi Sofisticada, su novia de ahora. El resto del
tiempo me aburro un poco, pues Sergio usa zapatos negros de cuero para combinar
con su terno de oficina».

« ¿Qué tal, patas? Yo soy la taba de Pedro Progresista. Soy de cuero marrón, un
poco grueso para el gusto de algunos, pero muy resistente. Acompaño a Pedro desde
un par de años y creo que debo durar todavía un buen tiempo, pues él no es de
gastar mucho y, al contrario, siempre está buscando la forma de ahorrar para
invertir en algún negocio. Franco, franco, ya estoy harto, pues me usa para
trabajar, pasear y hasta para jugar futbol, y encima, cuando tiene un compromiso
social, me da una lustrada y ¡a seguir trabajando!

«Disculpen que interrumpa. Soy el zapato negro que Arturo Adaptado se pone
para ir al ministerio donde trabaja. No me puedo quejar, ya que la paso bastante
bien, pues me dan un trato razonable, no camino mucho y casi todos los días me
lustran y sacan brillo. Además, descanso con frecuencia, pues Arturo usa también
sus otros dos pares de zapatos. La verdad es que me llevo bien con los mocasines
marrones, pero me molestan un poco esas zapatillas marca Adibas -sí, con B- que se
creen muy aristócratas».

«Sorry, permítame presentarme. Soy un zapato rojo taco 7 de Malena (Mali)

Moderna, y vengo corriendo pues mi dueña salió apurada de una reunión de
ventas para ver qué cocina antes que lleguen sus hijos del colegio. Felizmente, Mali
tiene varios pares de zapatos diferentes. Ella es muy coqueta en su presentación, y
cuando me pone en el clóset nos damos unas conversas con todos los otros pares
que están allí, que mejor ¡ni te cuento!».

« ¡Qué envidia escuchar al taco rojo y su vida tan excitante! La verdad, yo me

aburro un poco con Carmen Conservadora, pero, por otro lado, tengo una vida
tranquila y reposada. Soy una pantufla de lanita a cuadros que Carmen usa para
estar en casa, cuidando a sus hijitos y esperando a su marido. ¡Ella es tan
hacendosa! Eso sí, todos los días descanso un momento cuando ella sale al mercado
a hacer sus compras, aunque a veces hasta me voy con ella, ya que se siente muy
cómoda conmigo».

«Señores y damas, perdón que me meta en su reunión exclusiva. Soy el zapato

de Rosendo Resignado, que lo acompaña de la maña a la noche. La verdad es que
mi vida es variada, pues, cuando hay suerte y Rosendo tiene trabajo, chambeamos
fuerte, pero si no consigue nada, nos las pasamos por allí, tranquilos nomás. Ahora,
soy suertudo comparado con los zapatos de Rosa Resignada, que pasa todo el día
vendiendo galletas y chocolates en la calle y solo descansa para ir a misa. ¡Si hasta
me acuerdo cuando estaba nuevecito y vivía en Miraflores con mi otro patrón!».

Detalle de los Estilos de Vida 1 (1996-2007)

Las Conservadoras (20,5 por ciento)
 133

Grupo formado sobre todo por mujeres cuyo centro de interés es el cuidado de su
familia, aun cuando muchas de ellas trabajen también fuera de casa. Son personas
Conservadoras. Creen en la autoridad del hombre y pertenecen principalmente
(aunque no exclusivamente) a los estratos bajo y medio bajo de la sociedad. Su
nivel de instrucció n es secundaria completa o inferior.

Los Progresistas (17,6 por ciento)

Son hombres y mujeres relativamente jó venes, cuya característica central es que
migraron a las ciudades desde el campo o desde una ciudad má s, pequeñ a.
Buscan el progreso mediante el trabajo en cualquier tipo de actividad y también
mediante el estudio. Pertenecen sobre todo a los estratos bajos y medios de la
sociedad, con tendencia de crecimiento. Por su dimensió n y nivel de ingresos
constituyen el grupo homogéneo de mayor capacidad econó mica del país.

Los Sobrevivientes (16,0 por ciento)

Son hombres o mujeres cuyos ingresos los ubican en niveles de vida cercanos a la
supervivencia o a la pobreza extrema. Su consumo de productos no bá sicos es
muy bajo. Una gran parte de ellos son mayores de 60 añ os, pero también se
encuentran en este grupo personas má s jó venes, con mínimo nivel de instrucció n.
Son fatalistas, tradicionalistas y, en general, no tienen un trabajo estable.

Los Afortunados (4,2 por ciento)

Son hombres y mujeres jó venes con alto nivel de educació n (superior y
posgrado) y con niveles de ingreso individual y familiar bastante altos. La
mayoría trabaja en puestos ejecutivos, aunque algunos está n todavía siguiendo
estudios universitarios. Viven sobre todo en Lima y en grandes ciudades. Son
modernos en su consumo y en su modo de pensar. Son los que má s viajan al
extranjero y los má s cosmopolitas. Gastan mucho en productos de consumo
suntuario.

Los Adaptados (8,2 por ciento)

Son hombres y mujeres residentes especialmente en ciudades grandes y
medianas en donde nacieron o donde llegaron traídos por sus padres
inmigrantes. Son gregarios y centrados en su familia y su grupo de amigos.
Muchos ocupan puestos dependientes de nivel bajo y medio-bajo en empresas o
instituciones, o tienen ocupaciones independientes relativamente precarias. En
general, se ubican en los estratos bajos de la sociedad.

Los Tradicionales (18,1 por ciento)

Son en su mayoría hombres que habitan en ciudades de la sierra (sobre todo la
sierra sur) o que, habitando en Lima y en otras ciudades de la costa, guardan
fuertemente sus tradiciones. Creen en la preeminencia del hombre sobre la mujer
y son bastante conservadores en su manera de pensar y en sus actividades de
consumo. Sus ingresos los colocan en los estratos bajos a medio-bajos, pero, por
su frugalidad de gasto, les alcanzan para vivir con tranquilidad. Su nivel de
educació n es igual al promedio nacional.

Las Trabajadoras (10,5 por ciento)

 133

Son sobre todo mujeres jó venes y de edad mediana que, siendo muchas de ellas
mamá s, orientan su vida hacia el progreso personal y familiar. La mayoría de
ellas trabaja fuera de casa de manera independiente o en empleos de nivel medio
o bajo (profesoras de colegio, vendedoras, distribuidoras, etcétera). En general,
han estudiado la secundaria completa y algunas han comenzado estudios
superiores. Sus ingresos las ubican entre las clases bajas emergentes y medias
bajas. Son optimistas y les gusta consumir productos que les den estatus social.
La proporció n de ellas es mayor en la regió n oriente que en el resto del país.

Los Emprendedores (2,8 por ciento)

Son en su mayoría hombres de edad mediana. : Muchos son trabajadores
independientes (pequeñ os empresarios, abogados, profesores universitarios) o
empleados de nivel medio de empresas privadas. Está n contentos con su
situació n y trabajan fuerte para progresar. Tienen la tasa má s baja de desempleo
de todos los grupos. Viven en ciudades medianas y grandes y viajan mucho por
trabajo (principalmente a provincias). Una buena parte es clase media típica.

Los Sensoriales (2,1 por ciento)

Se trata de hombres y mujeres jó venes o de edad avanzada (no hay personas de
edad madura), cuya vida está muy orientada hacia las relaciones sociales. Está n
centrados en el presente y tratan de disfrutar de los placeres de la vida. Les
interesa mucho la apariencia. Son trabajadores (o jubilados) y tienen ocupaciones
muy variadas (secretarias bilingü es, supervisores de ventas, obreros de grandes
empresas). Viven especialmente en Lima y Callao y en algunas ciudades grandes
del país (como Chiclayo). Sus ingresos son medios, pero su apariencia puede
hacerlos confundir con niveles superiores.
 133

La cumbia andina. Mestizaje y globalización

Julio Mejía Navarrete

A má s de cuarenta añ os de su existencia la cumbia peruana se ha expandido

con mucha rapidez por todos los espacios locales y regionales del país,
convirtiéndose en un gran movimiento musical de la nació n y que a su vez se
proyecta continentalmente.

La cumbia peruana se desarrolla sobre la base musical y presencia masiva del

huayno en los añ os cincuenta, con la primera generació n de migrantes que llega a
las ciudades y que habita principalmente en los asentamientos humanos precarios.
El huayno se transformó en la forma musical má s importante del país, se estimaba
para esos añ os un volumen de ventas cercano al 50 por ciento del total de géneros,
era la expresió n musical de dimensiones nacionales, aunque lo hacía desde las
ciudades del país, especialmente desde Lima, lograba superar sus manifestaciones
locales para llegar a ser la expresió n rítmica de los inmigrantes a nivel del país, para
finales de los añ os ochenta el huayno representaba só lo el 20 por ciento38.

En forma paralela, la cumbia peruana iniciaba su expansió n a partir de los

añ os sesenta y setenta como la mú sica del país, como resultado de la fusió n de la
cumbia colombiana, el huayno, el soporte instrumental del rock y la nueva ola, la
guitarra eléctrica, el ó rgano electró nico y la batería. La cumbia peruana o la chicha
costeñ a se transformo pronto en la mú sica favorita de los hijos de la primera
generació n de migrantes, se identificaban con la letra del huayno heredado de sus
padres y la mú sica alegre de la cumbia que se escuchaba por entonces en las
ciudades, fue rá pidamente catalogada como expresió n rítmica de los migrantes y
relegada junto a la mú sica folcló rica al á mbito periurbano marginal, propia de las
grandes conciertos en locales situados en la zona de la Carretera Central, las zonas
periféricas del norte y sur, y el Cercado de Lima. La llamada mú sica chicha ofrece
entonces una variante que la mú sica andina tradicional no podía seguir ofreciendo,
se expande por todo el ancho de los barrios pobres de las ciudades como Lima,
producto de las migraciones que provienen de las sierra, el há bitat de esta nueva
mú sica son los llamados pueblos jó venes. Es Chacalón y la Nueva Crema el mayor
exponente39, quién le canta a los barrios pobres y a los migrantes a Lima.

En la década de los 80s, se produjo la potenciació n de grupos,

especialmente de la variante conocida como chicha andina, por el influjo principal
de de la sierra central que trajo su ahuainamiento rítmico, inicio su despegue al
interior del país hasta convertirse en la mú sica nacional. La mú sica chicha se
38
Raúl Romero: Andinos y tropicales. La cumbia peruana en la ciudad global. Instituto de
Etnomusicología - Pontificia Universidad Católica del Perú, 2007, p. 15.
39
Lorenzo Palacios Quispe “Chacalón” expresa en toda su plenitud la fusión rítmica de lo urbano marginal
y el huayno de la cumbia peruana de ese entonces, nace el 30 de abril de 1950 en el Pasaje Carlos Bondy en
las faldas del Cerro San Cosme habitada por migrantes de la sierra peruana, de los distritos El Agustino y la
Victoria de Lima, sus padres fueron la cantante folklorica Olimpia Quispe “La Huaylita” y Lorenzo
Palacios, que fallece al poco tiempo. Veáse Carlos Leyva: Música ‘chicha’, mito e identidad popular. El
cantante peruano Chacalón. Universidad Andina Simón Bolívar - Abya-Yala - Corporación Editora
Nacional, Quito, 2005.
 133

transformó en la expresió n má s acabada de los sectores populares urbanos del Perú ,

en parte por la atenció n y difusió n de los medios de comunicació n, aunque todavía
era visto como un fenó meno marginal y de migrantes. De esta forma, la cumbia
peruana es un elemento fundamental de las preferencias socioculturales de los
jó venes hijos de inmigrantes del mundo andino y se convierte en vehículo de la
bú squeda de una nueva identidad cultural. La mú sica es el medio que les abre las
puertas de una modernidad difícil y es, precisamente, en lo musical donde estos
nuevos sectores sociales expresan su identidad. La mú sica expresa y desarrolla una
identidad mestiza y chola fundada por la interacció n entre lo tradicional andino y lo
moderno urbano. Precisamente, sus mayores exponentes son Los Chapis, que
comenzaron tocando en Huancayo, hasta convertirse en verdaderos iconos de la
mú sica peruana.

Los añ os noventa en un contexto de intensificació n de la globalizació n, expansió n de

los medios de comunicació n y la formació n de una clase media por los hijos de
migrantes que se asentaron en las ciudades, y en Lima de manera particular,
potenció el intercambio y cruzamiento sincrético de géneros que permitieron
desarrollar una nueva forma de cumbia peruana, en su vertiente de tecnocumbia o
cumbia amazó nica, que se fusionaba con sus variedades argentina y mexicana,
ademá s de incorporar los ritmos brasileñ os, la guitarra eléctrica sede el paso a los
sintetizadores y el teclado, lo que facilita que los contenidos no asuman en sus
componentes aspectos que hablen de la ruralidad o de la etnicidad perdida o dejada,
sino sean má s individualistas y pasen a melodías suaves, edulcoradas y má s
sensuales. La mú sica tecnocumbia es mú sica urbana y expotencia su mestizaje en
sus contenidos.

Sin embargo, el cambio má s importante de la cumbia peruana es su

transformació n, hacia fines de los noventa, en la mú sica má s difundida de todos los
sectores sociales del país, dejando de ser la mú sica de una clase social o de un sector
geográ fico diferenciado. La tecnocumbia o cumbia selvá tica logro las mayores
ventas musicales, ser ritmo favorito de la difusió n de la mayoría de estaciones de
radio y de los programas televisivos. La mú sica chicha, renovada como tecnocumbia
se transforma en un movimiento multilocal que se “desborda” de espacios locales y
regionales, de las provincias de los andes y la amazonía hacia Lima y, también, de
manera viceversa, se vuelve un ritmo nacional. Ademá s, la cumbia peruana inicia se
despegue internacional, origina los movimientos de cumbia en los países de la
regió n del continente como son Argentina, Chile, Ecuador y Bolivia, así como hacia
contingentes latinos en los Estados Unidos y Europa en dó nde los estilos son
imitados e incluso los nombres de los grupos y los temas de las canciones son
copiados. Este movimiento tiene en Rossy war y su Banda Kaliente al grupo má s
importante por las innovaciones introducidas, la expansió n nacional y proyecció n
internacional. Luego de tres décadas de historia, la mú sica chicha o cumbia peruana,
renovada como tecnocumbia, se convirtió en un género musical nacional,
multiclasista, multiétnico e internacional, la expresió n local musical se torna en un
componente y forma de la globalizació n cultural.

Hacia los primeros añ os del siglo xxI, asistimos a un éxito sin precedentes de
la cumbia peruana, en su dimensió n de cumbia norteñ a, todo el país experimenta un
 133

verdadero fervor musical que llega a niveles que antes nunca logró la cumbia
peruana, en forma definitiva ha trascendido los limites de una regió n y se ha llega a
convertirse en el ritmo de moda en todos los sectores sociales del país40. Los ranking
de las radios, las multitudinarias fiestas y ha logrado colocarse en los escenarios que
antes no figuraban en su circuitos habitual, las discoteca mas elitistas de la clase
media limeñ a, desplazando géneros extranjeros y venciendo todo tipo de prejuicio 41.
El desarrollo inusitado de la audiencia de la cumbia norteñ a ha permitido que se
convierta en la imagen corporativa de las principales empresas del país, los bancos,
las empresas de seguros y otras grandes compañ ías invierten sumas importantes en
radios donde nunca antes soñ aron anunciarse y lo adoptan como parte de su imagen
en sus campañ as publicitarias. La cumbia norteñ a ha potenciado el proceso de la
ú ltima década de transformarse en la expresió n musical nacional má s
representativa, al incorporarse como ritmo e imagen de los reductos má s exclusivos
del país.

La cumbia del norte es la vía en la que los migrantes del mundo andino a
las principales ciudades del país se han consolidado en nuevas clases medias y los
jó venes urbanos de tercera y cuarta generació n viven la modernidad. Se vive una
modernidad urbana construida desde abajo, en la que al ritmo de esta mú sica
proyecta y despliega un contenido má s hibrido y mestizo, a diferencia de la típica
cumbia peruana que tiene má s guitarra eléctrica y es cadenciosa, la cumbia norteñ a
tiene má s instrumentos de teclados y vientos y, sobre todo es má s alegre. Lo que
han hecho los grupos norteñ os es tomar el viejo estilo de los cantantes y grupos
romá nticos de la década de los setentas y de los ochentas, haciendo de las letras de
la cumbia norteñ a sean má s maduras y tengan un sentido má s estilizado, un mejor
balance de letra y mú sica.

En ese sentido la cumbia norteñ a representa el mayor desarrollo del

mestizaje de la mú sica peruana. No só lo porque expresa una fusió n muy audaz de
mú ltiples ritmos que hace difícil encontrar el substrato andino. Pero, lo má s
importante, es que la cumbia norteñ a es un fenó meno social que ha calado
fuertemente en todos los sectores sociales del país, una nueva forma de hacer
mú sica que no só lo se reduce só lo a lo popular sino que se difunde, al mismo tiempo,
a lo nacional e internacional. Aquí su singularidad, la cumbia norteñ a posibilita que
los jó venes de tercera o cuarta generació n de migrantes andinos se reconozcan y
proyecten desde la cultura urbana. Tiene un contenido musical, y estético
claramente definido, y, por lo tanto, define a quienes portan ese discurso musical:
los jó venes hijos de migrantes. Es como mostrar el doble origen del mestizaje, de un
discurso moderno pero que mantienen las claves de una identidad andina recreada
ahora en la ciudad. La particularidad de la cumbia norteñ a, no recae ú nicamente en
que la expresió n local de la mú sica devino en una forma nacional/internacional sino,
40
La expresión más cabal de este éxito lo representa la emisora La Nueva Q, fundada en marzo de 2008,
especializada en la difusión de la cumbia nacional. Es la emisora musical más escuchada en todo el Perú, al
poco tiempo ya contaba con 148 mil oyentes promedio cada media hora y un alcance semanal de 2.34
millones de personas.
41
Esa música no solo se escucha en conocidos locales de algún distrito popular, se toca en discotecas de
Larcomar y Asia. Steve Goycochea, el manager de marketing de la discoteca Onuba, en el Centro
Comercial Primavera Park Plaza, San Borja, ha variado la programación musical, del total de canciones que
se pasa cada noche en Onuba, el 50% es cumbia, la otra mitad se reparte entre reggeatón, salsa y rock.
 133

lo fundamental, es que inicia un proceso que va má s allá se sus propios límites

étnicos que la cultura andina le delimitaba.

El ‘PLATO FUERTE’ del desarrollo

Del boom culinario al rescate de los pequeños agricultores
Mariano Valderrama León42
La gastronomía peruana ha generado una cadena de valor tan alta que casi duplicó a la
producción minera de 2008. Su aporte no solo es económico sino cultural: abre paso a la
revalorización de alimentos tradicionales y al reconocimiento de los campesinos que trabajan en
su conservación. Aun así, está el reto de incluir a la pequeña agricultura en esta historia de éxito.

42
1 La Sociedad Peruana de Gastronomía (APEGA) es una plataforma que agrupa a cocineros,
gastrónomos, centros de investigación. Es un movimiento amplio que busca articular a todos los actores
involucrados en la gastronomía buscando promoverla. Ver www.apega.pe
 133

E n los ú ltimos añ os el Perú entero ha vivido bajo el son de un increíble hit

gastronó mico. Como lo han puesto sobre la mesa los críticos, cocineros,
medios de comunicació n y analistas má s reputados, esta puesta en boga de
nuestra culinaria y del sabor nacional tiene un importante potencial para promover
el desarrollo econó mico inclusivo del Perú y reafirmar nuestra identidad cultural43.
En el caso del agro se abren perspectivas para que el crecimiento del mundo
gastronó mico provoque una revaloració n de aquellos productos emblemá ticos
desarrollados por los campesinos del Perú profundo, tales como las papas nativas, la
quinua, los ajíes, los quesos y otros. Como veremos con má s detalle luego, gremios
agrarios como la Asociació n Nacional de Productores Ecoló gicos (ANPE) y la
Convenció n Nacional del Agro Peruano (Conveagro) han suscrito convenios con la
Sociedad Peruana de Gastronomía (APEGA) para promover cadenas agropecuarias
gastronó micas.

La revolución gastronómica peruana

La cocina genera una cadena de valor que produciría má s de S/.40.000 millones, lo
que equivale al 11,2% del PBI segú n lo proyectado para 2009. Es decir, casi el doble
de la producció n minera de 2008, segú n el estudio “Dimensiones del Aporte
Econó mico y Social de la Gastronomía en el Perú ”, elaborado por la consultora
Arellano Marketing para Apega. Pero no solo eso. Si solo vemos lo que generan los
restaurantes, el referido documento proyectaba un consumo de S/.12.350 millones
para 2009, lo que representaba el 4,2% del PBI, casi la producció n agrícola de todo
el añ o pasado.
La gastronomía involucra directa e indirectamente a cinco millones de
personas, el 20% de la Població n Econó micamente Activa (PEA), en toda la cadena
productiva que va desde extracció n, industria y comercio hasta servicio. El turismo
gastronó mico es una categoría en crecimiento que ya representa el 5% del turismo.
Las divisas obtenidas por este rubro se estiman en nada menos que los US$120
millones en 2008, de acuerdo con informació n de la Cá mara de Comercio de Lima.
Las estadísticas revelan que la gastronomía se está convirtiendo en una nueva
locomotora para el desarrollo del país.
Pero quizá el aporte má s grande de la gastronomía peruana no se refiere solo
al aspecto econó mico, sino al cultural. Es un factor de reafirmació n de identidad, de
revaloració n de comidas y sentimientos regionales y de los productos agropecuarios
e hidrobioló gicos nacionales. Má s allá de distingos sociales y regionales, crece el
orgullo por la comida peruana. La gastronomía es una de las pocas expresiones
nacionales que no generan discusió n ni antagonismos.

Despegue internacional
43
2 En los últimos años se han publicado diversos estudios que abordan el nuevo rol de la gastronomía.
Ver el libro de Mirko y Vera Lauer La revolución gastronómica peruana (Lima, Univ. San Martín de
Porres, 2007, y el ensayo de Mariano Valderrama “El boom de la gastronomía” (consultar en
http://www.apega.com.pe/detalle-sopaletras. php?id=23 y en el libro Perú Hoy (Lima, Desco, 2009).
También podemos hacer referencia al discurso de apertura del año académico 2006 en la Universidad del
Pacífico de Gastón Acurio, los ensayos de Fernando Villarán, el estudio de Centrum, la consultoría de
Tiara para Promperú, y los informes basados en encuestas de agencias como Apoyo, Maximize y
Arellano Marketing.
 133

Hace unos quince añ os la cocina peruana era una ilustre desconocida en el mundo.
Solo era apreciada por un puñ ado de cronistas gastronó micos y de turistas sibaritas
que visitaban el Perú en busca de la sazó n peruana. En grandes ciudades como San
Francisco, París, Madrid o Buenos Aires había algunos restaurantes peruanos, pero
estaban orientados principalmente a menoscabar la melancolía gastronó mica de la
colonia peruana. Este panorama ha comenzado a cambiar y en forma radical. La
proyecció n internacional de nuestra culinaria toma cada vez má s vuelo y se sirve en
aviones y trenes de lujo, es elogiada en los principales perió dicos del mundo, se lee
en las má s respetadas publicaciones de culinaria gourmet y pasea sus aromas por
festivales internacionales y programas de la televisió n internacional.
En el interior del Perú encontramos por doquier festivales de comida
auspiciados por los gobiernos regionales y locales, o por entidades privadas de
desarrollo. Se trata de un cú mulo de actividades que se organizan cada vez con
mayor frecuencia y esfuerzo. Y el panorama sigue mejorando, pues surge en varias
regiones del Perú el interés por promover rutas gastronó micas que promuevan el
turismo regional. La gente percibe hoy que la gastronomía regional y el turismo
rural se van convirtiendo en una importante generadora de empleo y de
oportunidades.

Mistura: todas las sangres

Que el boom de la gastronomía peruana no es solo un asunto de sibaritas quedó
claro en el Festival Gastronó mico Internacional de Lima, Mistura 44, que convocó
entre el 24 y 27 de setiembre de 2009 a cien mil paladares e implicó una inversió n
de un milló n y medio de dó lares. Una de las secciones má s importantes de la feria
fue el gran mercado de productos agropecuarios y la bioferia. En ellas se expusieron
los mejores productos traídos desde el interior del país por los héroes anó nimos de
nuestra cocina: pequeñ os productores agropecuarios, incluso de las má s recó nditas
regiones de la sierra y selva, quienes llegaron a Lima con papas nativas, quinuas de
diversos colores, ajíes, loches, quesos, café orgá nico y mucho má s.
En la feria, APEGA realizó una intensa labor para promover los ajíes
peruanos. Varios stands mostraban las diversas variedades regionales de este
producto, se organizó una mesa redonda sobre el tema, se presentó un documental
con tomas de diversas regiones y un libro amplio que tenía como lema: “no hay
cocina peruana sin ají”. En la publicació n, se informa con ilustraciones, fotos, mapas
e iconos todo lo que hay que saber sobre el ají: historia, variedades, usos en las
cocinas regionales, cultura del ají, chamanismo, los poderes curativos de este
producto bandera, sus variedades regionales, recetas y la añ eja relació n del ají con
las picanterías, la chicha y los batanes. El libro es un homenaje a los pequeñ os
agricultores peruanos que han sido baluartes de la conservació n de las diversas
variedades de ají45.
Como canapé de esta fiesta, se selló la alianza cocinero campesina, una
versió n aggiornada de la antigua alianza obrerocampesina. Los gremios agrarios
má s representativos como Conveagro y ANPE suscribieron convenios de
cooperació n con APEGA. También lo hizo la Universidad Nacional Agraria y el
Ministerio de Agricultura y se anunció un acuerdo con otras plataformas ecoló gicas.

44
Para mayor información ver www.mistura.pe
45
Los ajíes peruanos, sazón para el mundo. Lima: APEGA, 2009.
 133

En ese esfuerzo, se ha venido trabajando con el Instituto de Innovació n Agraria

(INIA).

La hora de los pequeños

Un aspecto novedoso del movimiento gastronómico liderado por APEGA
es su apuesta por un modelo de desarrollo inclusivo con responsabilidad
social y ambiental, así como su concepción del Perú como un país
pluricultural y biodiverso.
No es casual que Gastón Acurio, presidente de APEGA, publicara
recientemente una columna titulada “La hora de los pequeños”,
reclamando que el Estado asuma como nueva tarea una gran revolución
enfocada hacia los más pequeños y orientada a erradicar la pobreza. El
Estado debe creer “que el futuro y la grandeza del Perú está en los
pequeños grandes sueños. (…) en un país mayoritariamente de pequeños
agricultores, es la pequeña agricultura de nicho, de productos
diferenciados, de altísimo valor agregado, como sucede en Japón, la que
puede convertir a un humilde campesino en un próspero pequeño
exportador”.
La promoción de la pequeña agricultura resulta a todas luces de vital
importancia para el desarrollo del Perú. De esta actividad dependen
más de un millón y medio de hogares, lo que representa el 33% del total
en el país. Además, es el subsector que produce seis de cada diez
toneladas de alimentos consumidos por los peruanos. Casi 10 millones
de personas tienen a la agricultura como su principal fuente de ingresos:
es la principal fuente de trabajo en el país, ya que emplea al 36.7 % de la
PEA.
Sin embargo, la pequeña agricultura familiar ha sido en cierta manera
la cenicienta de las políticas públicas. Según un informe del Grupo
Nacional de Presupuesto Público, de cada 100 soles gastados por el
gobierno peruano en 2008, menos de 1,5 fueron destinados para la
pequeña agricultura. En el presupuesto de 2010 se planea usar S/. 2,205
millones en pequeña agricultura, que son S/.72 millones menos que en
2009. Esta cantidad representa solo el 0,5 % del PBI estimado para
2010.
El desarrollo de la pequeña agricultura es vital, pues de acuerdo con el
Instituto Nacional de Estadística e Informática (INEI), ocho de cada 10
habitantes que viven en el ámbito rural son pobres y ganan por debajo
de dos dólares diarios, y de ellos, unos seis son habitantes rurales que
están en situación de pobreza extrema y tienen un ingreso de menos de
un dólar diario. En la sierra, ámbito en el cual se ubica el 70% del total
de pequeños agricultores del país, de cada 10 pobladores rurales, 9 son
pobres, y de ellos siete son pobres extremos.
Sin embargo, no son solo razones sociales las que justifican la necesidad
de una agresiva política de promoción de la pequeña agricultura. En un
momento en que el mercado vuelca su atención a la comida sana y
nutritiva, los productos orgánicos de la pequeña agricultura adquieren
un nuevo valor.
 133

Promoción de cadenas
El boom de la gastronomía provoca un impacto positivo sobre el sector
agropecuario, porque en los ú ltimos añ os se ha elevado la demanda de cereales,
tubérculos, carnes, embutidos, frutas, y hierbas en beneficio de los hombres del
campo. Esto podría, a su vez, producir precios má s competitivos para los insumos y
llevarnos a desarrollar mejores cultivos y ganados.
Lo má s importante, quizá , es que hay una revalorizació n de muchos de los
productos emblemá ticos producidos por las comunidades campesinas alto andinas
y de las pequeñ as parcelas de la costa y selva, quienes producen las papas nativas,
quinua, loche, ajíes criollos, chirimoya y la granadilla que la cocina peruana de hoy
demanda.

Los beneficios de posicionar la gastronomía peruana como una alta cocina

son incalculables, pues esto permitirá construir la vitrina para promover los
ingredientes de origen nacional. Por eso, dentro del plan de trabajo de APEGA
aparece la labor conjunta con los gremios agropecuarias del país, y colaborar en la
promoció n de productos emblemá ticos como las papas nativas, ajíes criollos, maíz,
cacao, las frutas exó ticas de la selva, la quinua y los cereales andinos.
Con ese propó sito, se implementará con Conveagro, el auspicio de Oxfam
Internacional y del gobierno de Madrid, un proyecto orientado a promover el
establecimiento de cadenas gastronó micas econó micas sustentado en la pequeñ a
agricultura, para ayudar a dinamizar las economías locales y mejorar los ingresos de
los pequeñ os productores. Se implementará con las organizaciones locales un
programa de asesoría, capacitació n en aspectos técnicos y organizativos que les
permita generar oportunidades econó micas, emprendimientos e innovaciones
técnicas y comerciales para mejorar su competitividad.
También se trabajará una adecuada organizació n de la oferta productores-
gastronomía, se desarrollará canales de llegada a los establecimientos
gastronó micos y se establecerá n mesas de trabajo que vinculen a chefs y
productores que permita conocer los requerimientos técnicos para articularse al
mercado gastronó mico.

 “La gastronomía involucra directa e indirectamente a cinco millones

de personas, el 20% de la Población Económicamente Activa (PEA), en
toda la cadena productiva que va desde extracción, industria y
comercio hasta servicio”.
 “La promoción de la pequeña agricultura resulta a todas luces de vital
importancia para el desarrollo del Perú. De esta actividad dependen
más de un millón y medio de hogares, lo que representa el 33% del
total en el país”.

La selecció n de las cadenas deberá considerar criterios estratégicos:

1) cadenas que apunten a un cambio econó mico en la situació n de la masa de

campesinos pobres y prioricen aquellos productos, como la papa, que involucran un
 133

nú mero significativo de productores con bajos ingresos. 2) cadenas en las cuales el

componente nutricional sea importante (valor nutricional de productos como las
papas nativas, la quinua, etc) y 3) revaloració n cultural de los productos y de los
productores.

ANPE y APEGA han programado una serie de iniciativas para revalorar la

producció n campesina ante la opinió n pú blica y poner de manifiesto la contribució n
de la pequeñ a agricultura a nuestra gastronomía.

Con valor agregado

En el ensayo “Visió n estratégica de la culinaria peruana”, Fernando Villará n señ ala
có mo el desarrollo de la gastronomía peruana en el extranjero motiva, por ejemplo,
que se procesen nuestros productos agrícolas y se establezcan cadenas mundiales
de venta de alimentos y productos elaborados en el Perú . Señ ala que también abre
miles de oportunidades para los jó venes emprendedores que quieran hacer
maricultura, dedicarse a la agricultura ecoló gica, agroforestería, a procesar hierbas
aromá ticas y curativas, o bien a especializarse en agencias de viajes, en turismo
gastronó mico y, có mo no, a inaugurar restaurantes de calidad.
Hoy día el Perú tiene segú n Villará n46 una nueva oportunidad. Esta síntesis
entre arte y producció n, entre creatividad y trabajo, entre historia y crecimiento, se
está dando en la gastronomía. Nuestra maravillosa biodiversidad (los insumos de la
cocina, como el pescado, la papa amarilla y el rocoto) se mezcla con las diferentes
culturas originarias, con aquellas que llegaron a estas tierras (las recetas fusionadas
a lo largo del tiempo), y con los métodos modernos de administració n y
organizació n empresarial.
Tradicionalmente la gastronomía es ubicada en el sector servicios por su
parentesco con el turismo, pero es claro, señ ala Villará n, que la transformació n y la
adició n de valor que ha generado a los insumos (productos pesqueros y agrícolas) la
coloca en el sector industria, cuya principal característica es justamente agregar
valor. El proceso de innovació n (surgimiento constante de nuevos platos y
fusiones) y por lo tanto de creació n de riqueza de esta actividad es espectacular,
con claras repercusiones en el campo social (empleo, nuevas oportunidades y
distribució n del ingreso), pero también cultural (identidad nacional) y político
(expansió n de la presencia peruana en el mundo). Todos estos elementos indican
que podríamos estar asistiendo al inicio de una revolució n tecnoló gica nacional.

Mirada al futuro
No obstante el inmenso salto de la gastronomía peruana, aú n queda mucho por
hacer. Exponemos algunos de los principales retos que enfrentamos para promover
nuestra gastronomía.
No es un secreto que enfrentamos dificultades para la exportació n de
ingredientes peruanos por incumplimiento de las condiciones fitosanitarias, por
trabas aduaneras en el ingreso de nuestros productos a otros mercados, y por falta
de volú menes de escala para responder a la demanda internacional. Se hace
necesaria, entonces, una acció n concertada entre el Ejecutivo (léase Mincetur,

46
Fernando Villarán, Revista Puente, Colegio de Ingenieros del Perú.
 133

Cancillería y Ministerio de Agricultura), APEGA, empresarios y los gremios

nacionales.
De otro lado, la base productiva está aú n muy desconectada, desorganizada y
poco tecnificada. La comercializació n sigue siendo un cuello de botella importante
para un mejor ingreso de los productos campesinos al mercado. Otra barrera que
debemos superar es la pobre conciencia ecoló gica que amenaza la conservació n de
nuestros recursos naturales. Debemos implementar políticas serias y sanciones
drá sticas para quienes desperdician recursos y contaminan suelo, mares, ríos y
lagunas.
Debemos tener en cuenta la pérdida de semillas y variedades desplazadas
por cultivos má s comerciales. Como lo han señ alado varios conocedores del tema, el
principal capital del Perú está en la biodiversidad antes que en la producció n masiva
de alimentos. Corresponde al modelo de marketeo de los productos peruanos el
concepto de boutique de alimentos que se caracterizan por su singularidad. En el
caso de las papas nativas se trata por ende de darle un rostro, personalidad,
denominació n de origen a cada una de las variedades.
En el tema de políticas de conservació n es hora de que se pase del dicho al
hecho y que se detenga la salinizació n masiva de nuestros suelos por malas
prá cticas de cultivo (como con el arroz en el norte). Las formas de cultivo (roza y
quema, pesticidas) que deterioran el medioambiente deben parar ya. La pesca con
explosivos, y la violació n de los espacios destinados a la pesca artesanal, por parte
de naves de pesca industrial, no pueden seguir permitiéndose. Tampoco el
inadecuado tratamiento de basura y del agua que contamina nuestros mares, ríos y
nuestra tierra. También hay que ser consciente de los riesgos que implican la
introducció n y expansió n de los transgénicos para la biodiversidad del país.

País gastronómico pero desnutrido

En el Perú enfrentamos una chocante paradoja: vivimos la contradicció n de ser un
país con una excelente gastronomía pero donde campea la desnutrició n.
El economista Eduardo Zegarra destaca que pese a que el país tuvo en 2008
una tasa de crecimiento de 10% del PBI, hubo 1,2 millones má s de peruanos con
déficit caló rico, es decir, con insuficiencia alimentaria. A ello ha contribuido sin duda
la crisis alimentaria y el alza en el precio de los alimentos. “Segú n las encuestas de
hogares, si bien la desnutrició n infantil habría caído de 21,5% en 2008 a 19% en
2009 (una caída modesta, pero importante), cuando se desagrega la cifra resulta
que toda la mejora se ha centrado en los tres quintiles no pobres de la població n,
mientras que en el 40% en situació n de pobreza ha habido un grave aumento de la
desnutrició n infantil”47.
 “La base productiva está aún muy desconectada, desorganizada y
poco tecnificada. La comercialización sigue siendo un cuello de botella
importante para un mejor ingreso al mercado de los productos
campesinos”.
 “En un momento en que el mercado vuelca su atención a la comida
sana y nutritiva, los productos orgánicos de la pequeña agricultura
adquieren un nuevo valor”.

47
La otra Crisis en el diario El Comercio. Lima, 5 de abril de 2010.
 133

 “Hay una pobre conciencia ecológica que amenaza la conservación de

nuestros recursos naturales. Debemos implementar políticas serias y
sanciones drásticas para quienes desperdician recursos y contaminan
suelo, mares, ríos y lagunas”.

Tenemos el mar má s rico del mundo, pero desaprovechamos esa increíble

fuente de proteínas, así como el potencial nutritivo de nuestros productos nativos
como la quinua, el tarwi, la oca, la cañ ihua, el olluco, la mashua, la kiwicha, el
aguaymanto, el sanqui y las papas nativas que son garantía de buena salud y
adecuada nutrició n.
Precisamente, al promoverse la producció n agropecuaria en el interior del
país, la gastronomía debe estar ligada con la lucha contra la pobreza en el campo.
La revaloració n de nuestros productos emblemá ticos agropecuarios debe generar
mayor demanda y mejorar los ingresos de nuestros campesinos. También debe
permitir recuperar en la mesa productos peruanos de alto valor alimenticio.
En décadas pasadas, el Estado fue muy propenso a abastecer a la població n
urbana con alimentos basados en insumos importados como las harinas y el pollo.
Corresponde hoy dar un lugar especial a productos peruanísimos como la papa, la
quinua, el tarwi, el camu camu, la cocona, etc.
La revaloració n de los productos peruanos debe llegar a aquellas
instituciones que realizan adquisiciones masivas como las fuerzas armadas, los
hospitales, los clubes de madres, los comedores populares y otras instituciones. El
Estado debe convertirse en uno de los principales compradores de alimentos
nacionales para predicar con el ejemplo.

TODAS LAS CULTURAS DEL PERÚ

Rodrigo Montoya

En Lima – capital de reino y centro má s importante de inmigració n dentro

del Perú se ven los rostros con má s variados rasgos bioló gicos posibles48, se oyen
48
En una canción de la tradición criolla se habla de una “zamba china chola”, una mujer que sería fruto de
una triple mezcla biológica: de blancos y negros, por zamba; de asiáticos (japoneses, chinos o coreanos),
por china; y de blancos e indios (aimaras, quechuas) por chola antes de que llegaran los españoles. En el
tablero urbano impuesto por Pizarro en 1535, se instalaron también caciques indígenas con ciertos
derechos y a los llamados indios: se les permitió vivir en las áreas marginales. Su presencia junto a los
 133

varias lenguas, se celebran casi todas las fiestas patronales cató licas e indígenas
prehispá nicas recreadas, así como de religiones extranjeras (Mezquitas á rabes,
Sinagogas judías), se ven decenas de los llamados vestidos típicos, se encuentran
casi todas las variedades musicales y gran parte de los platos de comidas regionales
y locales. Esta descripció n elemental corresponde a lo que fotográ ficamente se
llama "ruralizació n de Lima" o también "conquista andina de Lima". Los indígenas
no aparecieron en Lima só lo en los añ os cuarenta. Poblaron los valles de Lima antes
de la llegada de los españ oles. En el tablero urbano impuesto por Pizarro en 1535,
se instalaron también caciques indígenas con ciertos derechos y a los llamados
indios se les permitió vivir en las á reas marginales. Su presencia junto a los negros
y a los españ oles fue un elemento estructural de la nueva formació n urbana del
valle del Rímac. La migració n existe desde el siglo XVI y a partir de 1940 só lo se
multiplicó el nú mero de migrantes andinos. El fenó meno de la multiculturalidad en
Lima só lo es una muestra parcial de la multiculturalidad que existe en todo el país.

A. VISIÓN DE CONJUNTO DE LA MULTICULTURALlDAD EN EL PERÚ

¿Cuá ntas culturas hay y cuá ntas lenguas se hablan en el Perú ? A fines del siglo XX
los peruanos y peruanas comunes y corrientes no tienen ni la menor idea de cifras
para responder a ambas preguntas. Tampoco en el mundo académico había una
respuesta mas o menos clara y aceptada hasta 1997, y aú n ahora. Si las lectoras y
lectores buscan informació n en el libro Perú en cifras de 1999 sobre la població n de
los pueblos indígenas en el Perú , sobre el nú mero de lenguas que se hablan, sobre
la cantidad de Comunidades Campesinas y Nativas en nuestro territorio, podrían
constatar que, en sus centenares de cuadros y má s de mil pá ginas, no hay
simplemente nada. Si por curiosidad leyeran el libro La utopía arcaica del escritor,
Mario Vargas Llosa, publicado a fines de 1996, se enterarían de que en el Perú los '"
indios y su cultura llamada arcaica "ya no existen". Los dos ejemplos que acabo de
citar revelan la gravedad del conflicto cultural no resuelto en el Perú . En materia de
informació n y de los discursos que se elaboran sobre el país hay una sistemá tica
exclusió n del componente indígena. El Perú oficial tiene rostro blanco, habla
castellano y una lengua extranjera, ú ltimamente inglés. En la televisió n los rostros
morenos, canelas, café con leche o llamados también "de color modesto" que son la
mayoría demográ fica del Perú , no aparecen; só lo son utilizados para anunciar
detergentes u objetos que sirven para la limpieza de las casas o como objeto de
burla en los llamados talkshow o televisió n basura. Sobre centenares de horas
semanales lo andino y lo criollo en la mú sica só lo disponen de muy pocas horas, en
horarios sobre todo marginales (4 a siete de la mañ ana). Para la clase política y los
medios de comunicació n, salvo escasísimas excepciones, el Perú es confundido con
Lima, como en tiempos coloniales, y la democracia sería só lo un conjunto de
elecciones presidenciales, parlamentarias y municipales cada cierto tiempo.
La visió n de conjunto del Perú -todo su territorio, toda su població n, todas
sus culturas y lenguas- continú a siendo una deuda del mundo académico e
intelectual. Como el Perú sigue escindido, también sus intelectuales y académicos se

negros y a los españoles fue un elemento estructural de la nueva formación urbana del valle del Rímac.
La migración existe desde el siglo XVI y a partir de 1940 sólo se multiplicó el número de migrantes
andinos. El fenómeno de la multiculturalidad en Lima sólo es una muestra parcial de la multiculturalidad
que existe en todo el país.
 133

ocupan de algunos de los fragmentos a los que pertenecen o a los que quieren
pertenecer con un agregado muy importante: por razones de conocimiento la
realidad es dividida en partes; de esa divisió n nace una especializació n, y de ésta un
mínimo interés por el resto o, simplemente, un no interés. Las mú ltiples
invocaciones para un trabajo interdisciplinario no resuelven el problema. Hay
antropó logos especializados en la Amazonia que no conocen o se interesan muy
poco por los Andes; otros só lo centran su atenció n en los Andes y no conocen la
Amazonia ni lo que se escribe sobre ésta; otros buscan en lo urbano lo nuevo e
importante y pierden de vista los Andes y la Amazonia. Si vamos má s lejos, entre los
especialistas en la Amazonia hay el interés en un só lo grupo indígena o a lo sumo en
una familia lingü ística. En el campo de la Historia ocurre lo mismo: ademá s de las
especializaciones temá ticas, cada quien toma un parte del pasado y se interesa por
el siglo tal o cual o el período talo cual. Algo parecido acontece también en las otras
disciplinas sociales. Si observamos en los hechos lo que se estudia y la manera có mo
se estudia, la realidad es reconstruida só lo como una suma de fragmentos. Ninguna
sociedad es o puede ser só lo un collage de fragmentos dispersos, tampoco un
laberinto; parece, pero no es. ¿Y el conjunto? ¿Y lo que une mínimamente al
conjunto?49 .
Una visió n de conjunto supone una informació n global como punto de
partida. Si no ha sido reunida tenemos la obligació n de elaborarla, de dar todos los
pasos que podamos en esa direcció n. Hasta hace dos añ os no había un acuerdo
sobre el nú mero de culturas y lenguas en la Amazonia. ¿56?, ¿60?, ¿65? En varios de
mis textos me incliné por la cantidad de 56, hasta que tuve la oportunidad de ver y
estudiar las cifras ofrecidas por Inés Pozzi Scott en su libro pó stumo El
multilingü ismo en el Perú (1998). En el ú ltimo trabajo de su larga vida, Inés Pozzi
Scott, Profesora Emérita de San Marcos ofreció 62 fichas con informaciones de
primera mano reunidas por los antropó logos y lingü istas especialistas de cada uno
de los pueblos indígenas de la Amazonia. Ese fue el mejor camino utilizado hasta
ahora para tener una visió n de conjunto de todos los grupos étnicos amazó nicos.
Inés Pozzi Scott presenta los datos y corresponde a cada lector o lectora la tarea de
sumar, restar y dividir para elaborar los cuadros que uno desee y reflexionar sobre
las tendencias que los datos revelan. El grá fico de la pá gina siguiente, sustentado en
el cuadro N° 1 de la pá gina subsiguiente, muestra la multiculturalidad en el Perú .
Al observar este cuadro las lectoras y lectores se preguntará n ¿y la cultura negra?
No hay en el país una lengua propia hablada por los negros. Las que hablaban los
esclavos traídos de diversas regiones de Á frica se perdieron. Esta es la razó n por la
que los negros no aparecen en el cuadro. El debate está abierto sobre la existencia o
no de una cultura negra y sobre la necesidad o no necesidad de una lengua para la
existencia de una cultura. Desde una perspectiva clá sica no tiene sentido hablar de
una cultura sin lengua -la lengua es depositaria de la cultura, decía Zapir- aunque es
posible que en una misma lengua puedan expresarse diversas subculturas.

49
Decir que la realidad es una totalidad homogénea y plenamente estructurada o decir que en ella nada hay
de unidad o estructura y el todo es sólo una suma de partes, un laberinto, o un collage es fruto de una
atención exagerada e indebida a sus componentes básicos: sin un mínimo de cohesión la sociedad no
tendría sentido; tampoco lo tendría si entre los elementos que la constituyen no hubieran conflictos,
diferencias, tensiones y novedades buscando sus propios espacios y desplazando a los elementos ya
existentes.
 133

Cuadro No. 1
MAPA DE LENGUAS Y CULTURAS DEL PERÚ EN EL 2000
CULTURAS FAMILIAS NÚMERO POBLACIÓN
LINGUISTIC DE QUE HABLA LA %
AS DIALECTOS LENGUA
1 cultura occidental criolla (castellana) 1 3 19 614,000 78.4
2. cultura quechua
3. cultura aymara 1 8 4 500,000 18.0
4. 42 culturas en la Amazonía*. 1 2 500,000 2.0
Colonias extranjeras en el Perú . 16 49 300,000 1.2
 JJaponeses.
 CChinos.
 Á Arabes.
35,000
 Otros 10,000
Subtotal 5,000
5,000
30,000
10 10 86,000 0.3
Total general 56 CULTURAS 29 65 23 000,000
99.9

Fuente: Inés Pozzi Scott, El Multilingü ismo en el Perú . 1988; Naciones Unidas, GEF,
PNUD, Amazonía Peruana, Comunidades Indígenas, conocimientos y tierras
tituladas, Censo de la Població n de 1981, informaciones de Amelia Morimoto,
Humberto Rodríguez Pastor; Giovani Bonfliglo, Juan Abugatá s, Leó n Tratemberg y
cá lculos tentativos del autor
AMAZONIA: FAMILIAS LINGÜ ISTICAS y GRUPOS É TNICOS. 13 Familias lingü ísticas y
42 grupos étnicos o culturas:
1. Arahuaca: 1. Amuesha, 2. Ashaninka, 3. Culina, 4. Chamicuro, 5. Machiguenga, 6.
Nomatsiguenga, 7. Piro. 11. Cahuapana: 6. Chayahuita, 9. Jebero. 111. Arakmbet:
10. Arakmbel, IV. Huitoto: 11. Bora, 12. Huitoto, 13. Ocaina, V. Jíbaro: 14. Achual,
15. Aguaruna, 16. Candoshi, 17. Huambisa, 18. Jíbaro, VI. Pano: 19. Amahuaca,
20. Capanahua, 21. Cashibo-Cacataibo, 22. Cashinahua, 23. Isconahua, 24. Mayo-
Pisabo, 25. Mayoruna, 26. Nahua, 27. Sharanahua, 26. Shipibo-Conibo, 29.
Yaminahua, VII. Peba Yagua, 30. Yagua, VIII. Quechua: 31. Quechua lamista, 32.
Quechua del Napo, 33. Quechua del Pastaza, IX. Tacana: 34. Ese Ejja Tucano: 35.
Ore¬jó n, 36. Secoya, XI. Tupi-guarani: 37. Cocama Cocamilla, XII: Zaparo: 38.
Arabela, 39, Iquito, XIII. Sin clasificació n: 40. Taushiro, 41. Ticuna, 42. Urarina.
 133

Lectoras y lectores se preguntará n ¿por qué considerar a las culturas china,

japonesa, italiana judía y á rabe en este panorama de las culturas en el Perú si en
principio son extranjeras? la razó n es muy sencilla, las hijas e hijos de estos
migrantes venidos al Perú en momentos diversos, nacidos en el Perú son
simplemente peruanas y peruanos. En largos añ os de presencia, algunos elementos
importantes de sus culturas se han recreado aquí y forman parte del Perú El chifa
es el nombre dado aquí a la comida china preparada con ingredientes nativos y que
es parte del saber culinario en todo el país50 . Un caso singular en todo el
continente ha sido la elecció n de un hijo de ciudadanos japoneses al cargo de
Presidente del Perú . .
Desgraciadamente no tenemos informació n precisa y plenamente confiable sobre
la cantidad de població n que habla cada una de las lenguas. El espacio está abierto
para controversias y discrepancias. Las cifras que aparecen en el cuadro só lo deben
ser tomadas en cuenta como aproximaciones. El universo de millones de personas
que hablan 45 lenguas indígenas en los andes y en la amazonía en 1999 podría ser
una cifra prudente. Desafortunadamente no tenemos informació n precisa para
saber cuá ntas de esas personas son bilingü es o trilingü es la tendencia de mediano y
largo plazo indica que el monolingü ismo indígena tiende nítidamente a bajar en

50
El chifa, o restaurante chino fue sobre todo limeño. Con el tiempo se está convirtiendo en una comida
nacional, presente en toda la Costa, la Amazonia y los Andes. La contribución japonesa para valorizar los
productos del mar y para enriquecer la tradición peruana de comida es también importante, aunque por el
momento, se trata de un fenómeno principalmente limeño. Es posible que en el futuro se expanda
también a otras regiones del país.
 133

contraste con el bilingü ismo (una lengua indígena má s el castellano) que aumenta
de añ o en añ o. Segú n el censo nacional de població n de 1993, las personas que
hablan quechua eran só lo 3'177, 938(51) . Esta cifra es efectivamente discutible. Un
argumento que me parece muy importante es que debido al fenó meno de la
diglosia lingü ística -dominació n de una lengua de prestigio sobre otras dentro de
un mismo país- muchas personas niegan al quechua que es su lengua materna( 52).
Andrés Chirinos sostiene que la cifra de personas que saben el quechua
probablemente supere los 4 millones" (Chirinos, 1998: 456) la cifra de 4'500 mil
me parece prudente.
¿En qué situació n se encuentran los 42 grupos étnicos pertenecientes a 16 familias
lingü ísticas en la Amazonia? De una atenta lectura del libro ya citado de Inés Pozzi-
Scott se obtienen algunas cifras importantes para responder a las preguntas
¿Cuá ntas culturas y lenguas amazó nicas se extinguen? ¿Cuá ntas está n en proceso de
extinció n? ¿Cuá ntas tienen relativa estabilidad?, y ¿Cuá ntas tienen su reproducció n
asegurada? El punto de partida de esta reflexió n es muy sencillo: si se considera que
los grupos humanos de mil personas está n en proceso de extinció n 18 lenguas y
pueblos indígenas estarían condenados a desaparecer;: siete, cuyas lenguas son
habladas hasta por 3,000 personas, estarían en peligro de extinció n; siete, habladas
hasta por 10 000 personas pueden ser por el momento relativamente estables; y 7,
habladas por má s de 10,000 y hasta por 40,000 personas, podrían contar con una
reproducció n asegurada. Las cifras pueden cambiar si los criterios que se usan son
modificados, naturalmente (53). Con otras fuentes, Carlos Mora y Alberto Zarzar
presentan en el libro Las naciones Unidas Amazonía peruana, Comunidades
indígenas, conocimientos y tierras tituladas, un cuadro con informació n puntual
sobre 11 grupos étnicos ya desaparecidos entre 1950 y 1997, 18 en peligro de
extinció n, 7 en situació n de aislamiento (No contactados") y 6 sobre los cuales no se
tiene aú n ninguna informació n (Naciones Unidas, 1997. 3).
En funció n de lo anterior deberíamos volver a mirar el cuadro N o 1 para
preguntamos cuá l habría sido el panorama multicultural en 1532 y cuá l podría ser
la situació n en el 2,050. No disponemos de informació n precisa sobre lo primero y
vale la pena correr el riesgo de adelantar una opinió n sobre lo que podría pasar a
mediano plazo en el futuro a partir de las tendencias actuales. El pasado ayuda a
explicar el presente y en el presente se decide lo que será el futuro que todavía no es
y podría no ser. Es pertinente no perder de vista que entre los momentos del tiempo
só lo el pasado y el presente fueron y son porque el futuro es só lo una ilusió n. Cada
quien llena esa categoría vacía con sus esperanzas, deseos y temores.

Por las lenguas que se perdieron es fá cil deducir que en 1532 hubo má s culturas y
lenguas que ahora y como sabemos que por lo menos 18 está n ahora en un proceso
inevitable de desaparició n, la tendencia de largo plazo indica que el nú mero de
culturas será cada vez menor. ¿Se cumplirá el sueñ o de los ideó logos de los estados
51
Rodolfo Cerrón Palomino sostiene con razón que esa cifra, a la q ue debe agregarse 20,536
quechua hablantes que figuran por error del censo como aimara hablantes, "
52
En el cuadro 34 del Censo de 1993, se dice por ejemplo en la nota 1 al pie: "Excluye a la población que
no declaró el idioma o dialecto materno aprendido en la niñez" (INEI, Censos 7Nacionales de 1993: 74).
53
En el homenaje que la Universidad de San Marcos rindió a la Dra. Pozzy Scott, con ocasión de la
presentación de su libro póstumo, presenté las cifras que acabo de citar y consulté a los lingüistas allí
presentes, Rodolfo Cerrón Palomino y Luis Enrique López sí a lo mejor mis cálculos podrían ser
considerados pesimistas. Ellos dijeron que eran acertados.
 133

naciones de tener un estado, una nació n, una cultura y una lengua? ¿Podrá la
diversidad cultural resistir y mantenerse? Desaparecieron ya en los andes peruanos
el puquina, el uro; el tallá n y el moche -de la costa norte- son también ahora só lo
parte del pasado. Los primeros testigos de lo que ocurría en la Amazonia en el siglo
XVI dan cuenta de muchos grupos étnicos má s de los que ahora quedan. Sin
embargo, no hay modo de saber cuá ntos má s con exactitud.

Para tener una visió n de conjunto de la multiculturalidad en el Perú debemos

considerar el conjunto de lenguas que las colonias extranjeras hablan en el Perú .
Con cá lculos aproximados, ofrecidos por investigadores especializados es posible
saber que 35 mil personas hablan el japonés (Amalia Morimoto), 10,000 el chino,
(Humberto Rodríguez Pastor), 5,000 el italiano (Giovani Bonfiglio), 5,000 el á rabe,
(Juan Abugattá s), 1,000 el hebreo (Leó n Tratemberg) y unos 30 mil otras lenguas
como el inglés, el francés, el alemá n ( 54 ).

Si las tendencias actuales se mantienen es posible que en el añ o 2 050 queden muy

pocas culturas y lenguas en el Perú . Como Cerró n Palomino (1999, conversació n
personal) uno de los lingü istas que mejor conoce el quechua que se habla en siete
países de América del sur, creo que las lenguas indígenas se encuentran en grave
peligro si las tendencias actuales se mantienen. Los elementos nuevos del ú ltimo
tercio del siglo XX que contribuyen a fundar la hipó tesis de una sustantiva
reducció n de lenguas son: el aumento importante de la alfabetizació n só lo en
castellano; la revolució n extraordinaria en los medios de comunicació n, sobre todo
con la imagen, luego del impacto de la radio; el deseo vehemente de los pueblos
indígenas para enviar a sus hijos a las escuelas con el explícito propó sito de
aprender a leer y a escribir en castellano como un recurso para defenderse, en
primer lugar, y como instrumento de aprendizaje, después. Salir del mundo de la
oscuridad y pasar al mundo de la luz, es la metá fora extraordinaria de la que se
sirve el mito civilizatorio de la escuela (Montoya; 1990). La hipó tesis contraria -
reproducció n de las lenguas indígenas- se funda de un lado, en la cantidad de la
població n y, de otro, en el interés creciente de las organizaciones indígenas por la
educació n bilingü e intercultural uno de cuyos propó sitos es la defensa y desarrollo
de sus lenguas. Pero el combate es desigual porque desde la esfera política, el
gobierno tiene un escaso interés en preservar la riqueza lingü ística del país.

B. ORALIDAD Y ESCRITURA

Cuando Atahualpa recibió la Biblia que el padre Valverde le entregó , la miró por los
cuatro costados, la olió , la acercó a sus oídos y finalmente habría respondido: "No
me dice absolutamente nada"( 55 ). Podría haber sido cierto que la tiró al suelo

54
El censo El Censo Nacional de 1891, ofrece los datos siguientes: personas que hablan el alemán, 1892;
francés, 2363; inglés, 1,378; italiano, 4,062; otros europeos 9,443. Total: 23,861. Censo 1981, Cuadro
N 22, elaboración de Giovani Bonfiglio.
55
Tragedia de la muerte del inca Atahualpa, pieza de teatro quechua, encontrada en Chayanta Bolivia,
por Jesús Lara: (Lara, 1957:173).
 133

despertando la rabiosa reacció n del fraile españ ol. Esa historia revela la
confrontació n derivada de saber y de no saber leer y escribir, el drama de no
entender ni aceptar las creencias religiosas de los otros, y el deseo vehemente de
imponer a los otros sus dioses y creencias. Los españ oles calificaron a los llamados
indios de "ignorantes" por no tener un alfabeto. Pensaban que la escritura se
confundía con un alfabeto y no era posible entonces que admitieran la posibilidad
de otras formas de escritura como el quipu. Tampoco se interesaron por aprender a
leer los quipus porque estaban convencidos de que no tenían nada que aprender de
los paganos, pero sí de enseñ arles todo con la ilusió n de convertirlos.

La posibilidad de contar con un alfabeto permite enriquecer la memoria de una

cultura, multiplicada y acumular conocimientos de modo ininterrumpido,
rompiendo los estrechos límites de la memoria oral. En la historia de la cultura es
decisivo el momento de invenció n de la escritura, hasta el punto que se justifica
plenamente distinguir dos de sus grandes períodos: antes y después de la escritura.
Poseer un alfabeto equivale a disponer de un recurso estratégico que funda no só lo
una diferencia si no una desigualdad importantísima transformada en poder. Lo
entendieron bien las clases dominantes europeas para reservarse el derecho de leer
y escribir, y privar a los hombres y mujeres corrientes de los pueblos de ese
extraordinario hallazgo; lo entendió perfectamente la iglesia cató lica que
monopolizó el saber intelectual y las posibilidades de reflexió n durante por lo
menos diecisiete siglos después de Cristo.

Cuando los indígenas del mundo entero descubren la escritura la consideran como
un recurso má gico, un privilegio de dioses má s poderosos que los suyos. El Inca
Garcilaso de la Vega contó aquella preciosa historia de los indios de Pachacá mac que
escondieron detrá s de una piedra la carta que el mayordomo enviaba a un
encomendero en Lima, para que esa carta no viera que ellos comían dos melones.
Cuando el patró n leyó el texto escrito en presencia de los indios y les reclamó los
dos melones que faltaban, huyeron despavoridos pensando que los españ oles eran
efectivamente unos Wiracochas, es decir, dioses. Es indudable que la escritura tiene
un gran encanto y parece má gica a quién no la conoce. Por eso, los hijos de las
aristocracias indígenas México y Perú , y los primeros mestizos hijos de ambas
aristocracias como el inca Garcilaso pidieron y obtuvieron el privilegio de ir a unos
colegios creados especialmente para ellos. Los otros, los del comú n, fueron
excluidos con menos suerte que los pobres de Europa a quienes por lo menos les
quedaba el consuelo de salir de pobres yendo a los seminarios y volviéndose curas.
Para Guamá n Poma de Ayala y Titu Cusi Yupanqui, que no tenían el abolengo de
Garcilaso, fue má s duro; aprendieron sin ir a colegio alguno, semiclandestinamente,
haciendo grandes esfuerzos porque estaban convencidos que aprender a leer y a
escribir era una necesidad, un recurso para defenderse y una especie de condició n
para tratar de cambiar el mundo en que vivían. Esa actitud es la misma entre los
indígenas de la segunda mitad del siglo XX con una gran diferencia: la de hoy es
masiva.
La diferencia existente entre las culturas fue percibida en términos de desigualdad
de poder, del privilegio de unos para sentirse superiores y de la humillació n de los
otros no só lo para ser maltratados sino también, lo que: es peor, para sentirse
inferiores. Esta es una herencia colonial del Perú que sigue en pie, a pesar del
 133

tiempo transcurrido, y a pesar también de los muchos esfuerzos que los indígenas
han hecho hasta ahora para cambiar su suerte y de la poca fortuna que tuvo el
indigenismo para cambiar la realidad vivida por los indígenas.

C. RELACIONES ENTRE CULTURAS: DIFERENCIAS, DESIGUALDAD, DOMINACIÓN

El conflicto es má s importante que la armonía si observa de cerca las relaciones

entre las culturas. El punto de partida para abordar esta secció n es el etnocentrismo
propio de cada cultura para ver al resto só lo desde su propia perspectiva. En los
nombres de los pueblos indígenas se encuentra la primera gran oposició n entre
pueblos de seres humanos y de no seres humanos o inferiores. El razonamiento
inicial parece haber sido muy sencillo: seres humanos, nosotros; inferiores o no
seres humanos, los otros. "Bá rbaro" es el nombre que los griegos inventaron para
denominar él los pueblos que no pertenecían a Grecia. Si en su origen significaba
extranjero ahora la palabra sirve, entre otras cosas, para llamar inferior a un pueblo
o a una persona. Runa en quechua quiere decir ser humano; runa simi, nombre con
que se conoce al quechua, serían entonces lengua de los seres humanos. Piro, en la
Amazonia quiere, decir también lo mismo: ser humano. Los otros, los awka runas u
hombres del monte pertenecerían a un grupo inferior. En el quechua de hoy se
distingue también a los qawa lIaqta, pueblos de afuera, con el inequívoco desdén de
quienes se sienten superiores. Las distancias entre lo propio y lo extranjero habrían
definido una de las primeras distinciones entre los pueblos. Si no fuera así no
aparecería en los mitos de origen de numerosas culturas en el mundo.

Entre los pueblos indígenas de similares grados de avance tecnoló gico y de relativa
similitud demográ fica de sus linajes y segmentos de linajes las razones de conflictos
mas frecuentes derivaban y derivan aú n del rapto de las mujeres como un recurso
inevitable para garantizar el equilibrio demográ fico y él concepto de dañ o como
razó n para explicar la muerte, como ocurría entre los pueblos jíbaros del Perú y de
Ecuador. Lo ideal sería que al interior de cada pueblo el nú mero de hijos hombres
sería igual al nú mero de hijas mujeres, pero ocurre que bioló gicamente esa igualdad
aritmética no es posible. Buscar mujeres ha sido y sigue siendo aun una tarea muy
importante entre los pueblos para asegurar su reproducció n. La leyenda del rapto
de las sabinas en tiempos romanos ilustra muy bien lo que acabo de decir. Cuando el
nivel tecnoló gico entre los pueblos es muy desigual y cuando las diferencias entre
las cantidades de població n son muy marcadas, se abre un espacio para la conquista,
ocupació n y sometimiento de unos pueblos sobre otros. Allí donde a la tierra se le
atribuye un valor de propiedad, ésta se convierte en objeto de conquista. Las
grandes guerras entre los seres humanos está n ligadas a las disputas por territorio
y ese viejísimo capítulo de la historia no tiene cuando terminar. Los kurdos
perdieron el territorio que tenían y disputan ahora, en 1999, una cruenta guerra
principalmente contra los turcos. Los palestinos aú n no pueden formar su propio
estado porque Israel y sus aliados no aceptan esa idea. Por su lado, los serbios
siguen empeñ ados en su guerra de “limpieza étnica” para liberarse de los
musulmanes y los albaneses.
El intercambio de bienes culturales, má s espontá neo que organizado, entre
pueblos distintos corre paralelo a los grandes enfrentamientos. Confrontació n,
necesidad e intercambio aparecen como dos caras de la misma luna. En América del
 133

Sur, los incas formaron un imperio, sometieron a numerosos pueblos distintos de

los Andes y de la Costa. Sin sus excedentes agropecuarios, sus ejércitos, su
tecnología y su superioridad demográ fica no lo habrían conseguido. Intentaron
someter a los amazó nicos pero fracasaron. Las culturas y lenguas de los pueblos
vencidos fueron sometidas y cuando se les presentó la oportunidad de liberarse de
ellos gracias a una alianza con los españ oles no dudaron en hacerla. Esa alianza fue
uno de los elementos decisivos para explicar la rá pida caída de los incas. Poco
sabemos de las relaciones entre las culturas antes de los españ oles porque la
historia oral y los monumentos físicos son insuficientes. No ocurre lo mismo con la
gran confrontació n entre españ oles e incas de la que brota el Perú como país porque
los textos escritos, a pesar de que la mayoría de ellos defiende la versió n españ ola,
son fuentes de primer orden para conocer lo que fue ese encuentro de culturas
marcado desde el primer momento por la confrontació n, la conquista y el
sometimiento.
Cuando el 12 de octubre de 1492 Coló n y sus tripulantes se encontraron con
los indígenas del Caribe, cada uno de ellos y ellas tuvieron seguramente asombros
sucesivos: la desnudez y los cuerpos cubiertos con extrañ as cosas; los cabellos
blancos y las barbas tupidas en contraste con el color negro intenso y la ausencia de
canas. Se hablaron entre sí pero só lo pudieron ver el movimiento de los labios y oír
sonidos que no entendían. Las armas, los caballos y esas naves que flotaban como
casas en el mar debieron haber sido considerados como atuendos má gicos de
hombres de otro mundo. La ausencia de mujeres entre los españ oles habrá sido
también una sorpresa má s. En 1492 todos los europeos se vestían y la desnudez
humana era una característica atribuida a los primero tiempos, en los dibujos de
hombres primitivos. De la desnudez y de la austeridad indígena Coló n y sus
hombres extrajeron una primera conclusió n que fue decisiva para el resto de la
historia de América: la diferencia entre las culturas fue pensada en términos de
desigualdad, es decir, de superioridad y de inferioridad. Entre la desnudez y el
vestido existe la misma relació n que entre lo crudo y lo cocido, o -lo que es lo
mismo- entre la naturaleza y la cultura. “Nosotros, los cristianos somos superiores a
estos salvajes" habría sido una frase posible. Nadie contó que la oyó , pero podría
haber sido dicha. La elaboració n refinada de los conceptos para justificar esa
superioridad vendría después.
Los hombres y mujeres vestidos, con casas llenas de muchos objetos, con
armas, tecnología diversa, con ciudades y grandes monumentos, que vivían en
territorios aztecas, mayas e incas, conocidos 26 y 40 añ os después, fueron
considerados sencillamente como indios inferiores, del mismo modo que los
primeros.
Después de la primera impresió n visual y auditiva para percibir la diferencia
y fundar la desigualdad debió seguir el esfuerzo lingü ístico para encontrar, o
reinventar, las palabras que les servirían para designar a los otros, a los habitantes
del nuevo continente. La primera fue indio, derivada del malentendido histó rico
inicial: Coló n murió creyendo que había llegado a las Indias por otra ruta.
Independientemente a sus diferencias todos los hombres y mujeres de América
fueron llamados indios. En esos tiempos a ningú n españ ol se le ocurrió preguntarles
a ellos y a ellas no só lo có mo se llamaban sino tampoco có mo les gustaría que los
llamasen, porque estas preguntas só lo han sido formuladas en el ú ltimo tercio del
 133

siglo XX, a partir de la lucha de los pueblos indígenas para defender sus propias
identidades.
A mediados del siglo XVI los términos de la desigualdad para justificar la conquista
en la supuesta inferioridad de los llamados indios ya habían sido reunidos. Los
calificaron de "paganos", "brutos., "bá rbaros", "salvajes., "necios",
56
"bestias., .sodomitas", .animales como los monos"( ). Como puede observarse
fá cilmente todas son categorías negativas. No hay ninguna positiva. La palabra
"natural" es, probablemente, la ú nica designació n neutra que no encierra desprecio
alguno. Y debe ser por eso que hoy, en el 2000, los quechuas del sur de Ayacucho, se
llaman a sí mismos "naturales" en oposició n a los vecinos, principales, señ ores o
mestizos (mistis) descendientes de españ oles (57).
La primera oposició n con la que fue pensada la desigualdad desde 1532 en el
Perú fue entre cristianos e indios (cristianos y paganos). O se estaba con el Dios
cristiano “ú nico y verdadero" o con el demonio. No hubo reconocimiento alguno
para las creencias religiosas andinas. Ningú n indio podía ser considerado cristiano.
Conversos como Guamá n Poma de Ayala se sintieron cristianos, pero nunca fueron
reconocidos como tales. Hasta ahora no hay un santo indio”( 58). La propuesta de
humanizar a quienes aú n no eran seres humanos, y luego cristianizarlos, impuso un
modelo de cambio social y cultural sin permitir en los hechos que nadie que no fuera
españ ol

El valor de la superioridad que los españ oles sentían sobre los indios se gestó
rá pidamente y fue una de las columnas que sostuvo el imperio colonial que a fines
del siglo XVI ya estaba montado en sus grandes líneas. Creyentes en el Dios ú nico y
verdadero, sintiéndose má s inteligentes por tener un alfabeto para escribir y leer,
puros por creer que tenían una sangre no mezclada y poderosos por tener una
tecnología militar má s fuerte, los españ oles se creyeron lo mejor y el ú nico modelo
a seguir para los indios a quienes consideraron creyentes en el demonio, ignorantes
por no saber leer y escribir, inferiores por tener una sangre distinta y débiles por
tener una tecnología considerada inferior.

La apropiació n de los tesoros, de las minas, de las tierras, de la mano de obra de los
llamados indios y el monopolio del comercio fue la segunda gran columna
(material productiva y comercial) para forjar el imperio colonial. Sobre ambas
bases se formó una sociedad de clases en la que los españ oles reservaron para ellos
la condició n de señ ores terratenientes y comerciantes de gran poder y convirtieron
a los llamados indios en siervos o prá cticamente esclavos. En la vida cotidiana esta
estructura de clases fue percibida a través de una lectura eminentemente étnica:
56
En el libro Tratado de las causas justas en la guerra contra los indios, de Juan Ginés de Sepúlveda, (...)
se encuentra una muestra completa de categorías reservadas para los llamadosindios.

57
Esta categoría es preferida a la de Runa, que es propia de la identidad quechua en las provincias del sur
andino, sobre todo en el Cusco.
58
Juan Carlos Estenssoro, acaba de presentar en Paris su tesis doctoral de Historia sobre la evangelización
en los siglos XVI y XVII, texto rico e útil para conocer los términos de esta primera oposición entre
cristianos e indios pudiera ser considerado como un cristiano a plenitud. La condición de cristiano a
medias debe haber producido un enorme dolor entre los conversos que renunciaron a sus creencias en los
dioses andinos y abrazaron la causa cristiana.
 133

cualquier persona en la sociedad colonial de los siglos XVI y XVII só lo podía ser
españ ol, indio o negro. No había ninguna otra posibilidad.

D. VIVIR VARIAS CULTURAS: ESPACIOS DE CONFRONTACIÓN Y DE

ENCUENTRO

La vida cotidiana en países de fuerte composició n multiétnica como Perú , Ecuador,

Bolivia, Guatemala o México está atravesada por el conflicto y el encuentro de
culturas al mismo tiempo. Es probable que todo individuo, mujer u hombre, nacido
en el Perú tenga una y muchas experiencias, directas o indirectas, en Lima o en
provincias, con personas que hablan una lengua indígena, que no conocen el
castellano o lo conocen poco o muy mal, que se visten de modo diferente y que
tienen modos distintos de ser, de sentir, de pensar, de emocionarse y hasta de
caminar. La multiculturalidad en el Perú es parte del aire que respiramos, es lo que
siempre vemos y no nos llama la atenció n, lo que parece que siempre fue así. Má s
allá de un pequeñ ísimo sector del mundo académico, hablamos de este componente
nacional cuando los extranjeros que visitan el Perú manifiestan su extrañ eza por la
discriminació n racial y social que perciben en el aire y a flor de piel; que las gentes
comunes y corrientes del país no ven ni sienten. Buena parte de los jó venes
profesionales que salen becados en busca de un postgrado descubren fuera del Perú
que el componente indígena no só lo existe sino que, ademá s, es muy importante.
¿Cuá ntos peruanos han descubierto los huaynos en París o en Nueva York?
¿Cuá ntos otros reconocen tardíamente sus orígenes andinos y hasta recuerdan que
"hablan un poco de quechua, todavía"? y ¿cuá ntos otros siguen teniendo vergü enza
de sus orígenes indígenas a pesar de los rasgos bioló gicos andinos o amazó nicos en
sus rostros?

Las relaciones interculturales no son neutras. Cuando un limeñ o miraflorino

conversa con un gasfitero migrante andino que va a su casa para reparar una
cañ ería cualquiera, entre ambos -ciudadanos peruanos, cada uno con su respectiva
libreta electoral o carnet de identidad- hay diferencias histó ricas y presentes
profundas, má s inconscientes que conscientes. Una primera es el dominio del
castellano. Al migrante andino le corresponde hacer el esfuerzo de hablar el
castellano para entenderse con los otros peruanos mientras que al limeñ o no se le
ocurre la idea de aprender una lengua indígena porque nadie le ha enseñ ado en
colegio alguno, ni en ninguna otra parte que las lenguas indígenas son importantes
y que sería ú til aprender alguna de ellas. El Perú es un país donde la gente se burla
de los indígenas que hablan mal el castellano, que es una lengua extranjera -como
el inglés o el chino- para toda persona que habla otra lengua materna; pero esa
misma gente ve con simpatía, con mucha simpatía, a los turistas gringos que hablan
igualmente mal el castellano. Suaves con los blancos de fuera y duros con los
indígenas de dentro: este es uno de los rasgos de la esquizofrenia en materia
cultural, peruana, en particular y hasta cierto punto latinoamericana, en general.

Una segunda es el grado desigual de seguridad personal entre ambos. El

miraflorino se mueve y actú a como dueñ o no só lo de su casa, sino del mundo
entero. El migrante andino ve el mundo desde abajo, y no se siente seguro de sí
 133

mismo, salvo si se convierte en un empresario de éxito.

Los peruanos vivimos la multiculturalidad de diferentes modos y se manifiesta

principalmente en las zonas donde se hablan dos, tres o cuatro lenguas. En este caso
todos los indígenas son necesariamente bilingü es o trilingü es y só lo una parte de los
no indígenas conoce alguna de las lenguas indígenas. En Puno y alrededor del lago
Titicaca hay peruanas y peruanos que hablan castellano, quechua y aimara, con
grados diversos de dominio del castellano. Lo mismo ocurre en la Amazonia central
del país donde los ashá nincas ademá s de su lengua aprenden el castellano y también
el quechua, o má s al norte -cerca de la frontera con Ecuador- donde los indígenas
hablan su lengua materna, y aprenden el castellano. Podría decirse casi lo mismo en
ciertos contextos de migrantes andinos en Lima, en alguno de los conos norte,
centro o sur en los cuales el castellano se impone de modo creciente y masivo y el
quechua o el aimara siguen hablá ndose en los mercados, y en las casas, con los
abuelos, aunque cada vez menos.

Cuatro son los puntos de encuentro y conflicto má s importantes de la

multiculturalidad en Lima: los mercados; las casas de las capas altas y medias; los
centros de trabajo en las á reas de servicios y de la producció n; y los cuarteles de
las fuerzas armadas, sobre todo del Ejercito.

Las llamadas "paraditas" en los cuatro puntos cardinales de Lima, así como en
todas las ciudades de la Costa, de los Andes y de la Amazonia son los centros má s
importantes de habla indígena en las ciudades. En el comercio de alimentos
diversos y de comidas han encontrado las mujeres andinas el espacio má s có modo
y rentable, tanto para sobrevivir -todas- como para vivir en mejores condiciones,
no muchas. Personas que no fueron nunca a la escuela aprenden en el trabajo las
cuatro operaciones aritméticas para defenderse y no ser engañ adas, y todo lo que
necesitan para comprar y vender con la ganancia comercial má s alta posible.
Trabajan a veces con sus esposos y siempre con las hijas e hijos mayores mientras
los pequeñ os van al colegio "para que no sean como nosotros y abran los ojos".
Hablan en quechua entre ellas y con los clientes tanto en castellano como en
quechua. Hacen grandes esfuerzos para aprender bien el castellano, no só lo para
defenderse sino también para hablar con sus hijos que vuelven de las escuelas y las
calles con un castellano bien conocido y pronunciado.

No hay casa familiar alguna de las clases altas y medias de todas las ciudades del
país que no tengan por lo menos una empleada de origen andino. La mayoría
comienza a trabajar só lo por la comida, el techo y la posibilidad de ir a un colegio.
No llega a cien dó lares el salario mínimo de una empleada doméstica en Lima. Es en
la vida diaria de familias urbanas, muchas de ellas de origen igualmente andino,
donde las mujeres de origen indígena viven y sufren el drama de la
interculturalidad: mal trato, discriminació n, abuso sexual. En contraste con ese
dolor, hablar mejor el castellano y aprender a cocinar de acuerdo a los patrones
urbanos son dos recursos esenciales para el futuro de sus vidas que todas, sin
excepció n, imaginan libres de la condició n de empleadas domésticas. En casos, sin
duda minoritarios, algunas empleadas domésticas reciben buen trato y son
respetadas por los dueñ os de las casas en que trabajan.
 133

Cuando el capitalismo dependiente en el Perú requería aú n de una mano de obra

relativamente importante, los obreros de origen andino fueron un contingente
significativo dentro del sector industrial y comercial de Lima y de las grandes
ciudades. Después de la gran represió n laboral que siguió al paro nacional de 1977,
miles de obreros -dirigentes medios y de base de origen andino, en primera línea-
fueron expulsados de sus centros de trabajo y nunca má s repuestos. Hoy, luego del
gran impulso del capitalismo en el Perú , los obreros que quedan en la industria han
perdido su estabilidad laboral-derecho ganado en mú ltiples batallas y se vuelven
cada vez má s eventuales. Ya no hay ahora en el sector industrial y fabril espacio
para los migrantes andinos recién llegados a Lima. Só lo les queda la condició n de
desempleados o subempleados dentro de lo que se llama ahora la "informalidad".

Cuando se afirmó el crecimiento urbano de Lima después de 1940, el personal que

trabajaba en el sector de servicio de limpieza de las calles de Lima, por ejemplo, fue
copado por los migrantes andinos venidos de Puno que se organizaron y lograron
su estabilidad laboral, si no se era de Puno era muy difícil conseguir un empleo allí.
Con los tiempos neoliberales, la estabilidad laboral está siendo borrada del mapa y
equipos de mujeres de orígenes diversos -también andinos, pero en menor
cantidad, contratadas por empresas privadas llamadas "services" por menos de tres
meses, sin derechos de salud, seguridad social ni sindicales- han reemplazado a los
puneñ os de antes. Ese es el patró n laboral de hoy: planillas de trabajadores pagadas
por empresas ajenas a las fá bricas, a los ministerios o a las universidades. Lo mismo
ocurre con los miles de trabajadores eventuales del nuevo sector llamado "de
seguridad", que es parte de la política de enrejar Lima y las grandes ciudades para
protegerlas de la violencia que crece y se multiplica. Allí tienen espacios los andinos
que salen del ejército como licenciados con habilidades para usar armas, para
matar y para atacar físicamente a quienes se les ordene.

Servir a la patria por la fuerza, a través del secuestro de los jó venes en edad de ir al
ejército, detenidos como ladrones o delincuentes en las calles y en el campo, a
través de las llamadas "levas", situó a muchos jó venes indígenas en la primera línea
de fuego en el conflicto de 1995 con el Ecuador. En los cuarteles del ejército
peruano, cercanos a la larga frontera norte, los soldados eran jó venes de 16 añ os
salidos principalmente de las Comunidades Nativas amazó nicas, algunos con serias
dificultades físicas para cargar las pesadísimas ametralladores antiguas. Los rostros
de los soldados que combatieron son exclusivamente indígenas andinos y
selvá ticos, de un lado, y populares urbanos de otro. Ese es el Ú nico lugar en el cual
la noció n de patria se confunde en los hechos con el pueblo. Lo trá gico de la historia
es que esa identificació n se consigue principalmente a través del secuestro y só lo en
algunos casos por la decisió n voluntaria de los jó venes. El iró nicamente llamado
Servicio Militar obligatorio, es tal só lo para los llamados indios y para los jó venes de
las capas populares urbanas que no tienen recursos para evitar ser secuestrados.
Este es el patró n colonial que continú a inalterado, aunque felizmente cuestionado
en los ú ltimos añ os (59). Del mismo modo que los pobres de la Europa medieval
59
Mientras en España Mientras en España se acaba de adoptar el histórico acuerdo de contar con sólo
un ejército profesional, liberando a los jóvenes de la obligación de servir en el ejército, en el Perú las
fuerzas armadas siguen en el siglo XIX. El reclutamiento obligatorio empleado por el ejército fue sin
 133

tenían el consuelo de ir a los seminarios y conventos para comer, tener un oficio y

salir de pobres, los jó venes indígenas amazó nicos y selvá ticos tienen en el Perú la
posibilidad de ir al ejército para aprender a hablar el castellano, para tener
alimentació n asegurada por el tiempo que dure su servicio a la patria y aprender un
oficio (chofer, carpintero, herrero, mú sico de una banda, etc.). Para algunas familias
urbanas los colegios militares y los cuarteles tienen el encanto de ser lugares a los
cuales se envía a los hijos para que aprendan la disciplina, se hagan hombres y
corrijan sus posibles desviaciones ( 60). Lo dicho hasta aquí no niega, de ningú n
modo, que entre los voluntarios y aú n entre los reclutados por la fuerza hayan
jó venes patriotas dispuestos al sacrificio para defender al Perú .

Si bien es cierto que los espacios dentro de una repú blica constitucional como el
Perú está n formalmente abiertos a todos los ciudadanos y ciudadanas, ocurre que
en la realidad la regla ideal no se cumple sino en parte. No hay restricció n alguna
para que nadie que pueda pagar su pasaje no sea admitido en un bus o en un
microbú s. Pero hay discotecas limeñ as en las que los jó venes de apariencia indígena
o popular urbana no pueden entrar pese a tener el dinero necesario para pagar su
consumo. La norma no está escrita ni acordada en ninguna parte, pero los dueñ os
se sirven de un cartel que dice "la casa se reserva el derecho de admisió n". "¿Por
qué?", "Son ó rdenes superiores". Y no hay nada má s que discutir.

Los espacios urbanos en las grandes ciudades y metró polis son mú ltiples, variados
y de acceso diferenciado. Los grandes shoppings, centros comerciales y culturales
importados de Estados Unidos que se está n generalizando en todas las capitales de
América latina y otras ciudades grandes está n pensados sobre todo para las capas
de altos ingresos y para parte de las capas medias que, aunque estén muy venidas a
menos y empobrecidas por los reajustes estructurales del capitalismo neoliberal,
siguen con interés má s cultural que comercial esta novedad. Los pobres de los tres
conos de Lima no tienen espacio alguno en un shopping como el Plaza de
Monterrico. Un cuerpo de agentes de seguridad de numerosos services deben tener
instrucciones precisas para actuar ante el má s leve movimiento sospechoso de las
personas con rostros modestos o indígenas que no está n en condiciones de
comprar objetos norteamericanos con precios norteamericanos.

En el otro extremo, en los campos donde se realizan los grandes espectá culos de
mú sica para las capas populares de los tres conos de Lima - andina, chicha (costeñ a,
andina y amazó nica), rock, tekno, etc.- no se ven nunca a los jó venes de capas altas
y medias que frecuentan los bares y discotecas de Barranco o Miraflores. Hay, en
consecuencia, espacios de accesos prá cticamente exclusivos en funció n de los
ingresos y los colores de los rostros. Las relaciones étnicas y de clase siguen
duda copiado por Sendero Luminoso que hizo lo propio con muchos jóvenes estudiantes de colegios en
Ayacucho y entre 105 indígenas asháninkas de la Amazonía central del país.
60
Hay también otra razón para que algunos jóvenes se presenten de voluntarios en el Ejército: para poder
entrar desde abajo a la escuela de oficiales. Parece que esta puerta está casi cerrada. Uno de 105 últimos
casos conocidos es el del general Velasco Alvarado, que con un golpe militar derrocó al presidente
Belaúnde en 1968 y gobernó hasta 1975, año en el que fue derrocado por otro golpe militar dado por
quien fue Ministro de su gobierno el general Morales Bermúdez. El fue un soldado raso del ejército antes
de pasar a la escuela de oficiales.
 133

marcando diferencias profundas por debajo de apariencias que inducen

erró neamente, a suponer que la eliminació n de las fronteras sociales y culturales es
una característica de la llamada globalizació n. El shopping en sí no es en general
patrimonio de las clases altas; sí lo es cuando es exclusivo, caro y situado en los
barrios muy residenciales; no lo es si está situado en Chorrillos o Comas, donde la
estrategia capitalista es diferente por adaptarse a los gustos y costumbres de
personas de ingresos principalmente bajos (61).

El acceso a los parque en Lima es igualmente diferenciado y sigue las mismas

pautas de exclusió n: no van las capas medias y altas al parque de la exposició n -que
antes fue casi suya- o la plaza Unió n porque esos son lugares de encuentros de
migrantes sobre todo andinos. Tampoco ocurre lo contrario: los migrantes no van al
parque Salazar en Miraflores o alguno de los parques en Monterrico o en las zonas
residenciales de Surco.
El conflicto cultural sigue siendo un elemento estructural del país. La confrontació n
no ha desaparecido ni ha sido reemplazada por los espacios de encuentro que
aparecen entre los

Aníbal Quijano: ¿Qué tal Raza?

Rev. Venez. de Economía y Ciencias Sociales 2000, Vol. 6 Nº 1 (ene.-abr.), 37-45

La idea de raza es, con toda seguridad, el má s eficaz instrumento de

dominació n social inventado en los ú ltimos 500 añ os. Producida en el mero
comienzo de la formació n de América y del capitalismo, en el trá nsito del siglo XV al
XVI, en las centurias siguientes fue impuesta sobre toda la població n del planeta
como parte de la dominació n colonial de Europa62.
Impuesta como criterio bá sico de clasificació n social universal de la
població n del mundo, segú n ella fueron distribuidas las principales nuevas
identidades sociales y geoculturales del mundo. De una parte: “lndio”, “Negro”,
“Asiá tico” (antes “Amarillos” y “Aceitunados”), “Blanco” y “Mestizo”. De la otra:
“América”, “Europa”, “Africa”, “Asia” y “Oceanía”. Sobre ella se fundó el
eurocentramíento del poder mundial capitalista y la consiguiente distribució n
61
Este es el caso de parte de la cadena Metro en los distritos de Chorrillos y Comas, en
contraste con el shopping Plaza de Monterrico.
62
Acerca de la invención de la idea de raza y de sus antecedentes, véase Quijano (1992a).También,
Quijano y Wallerstein (1992).
 133

mundial del trabajo y del intercambio. Y también sobre ella se trazaron las
diferencias y distancias específicas en la respectiva configuració n específica de
poder, con sus cruciales implicaciones en el proceso de democratizació n de
sociedades y estados y de formació n de estados-nació n modernos.
De ese modo, raza, una manera y un resultado de la dominació n colonial
moderna, invadió todos los á mbitos del poder mundial capitalista. En otros
términos, la colonialidad se constituyó en la piedra fundacional del patró n de poder
mundial capitalista, colonial/moderno y eurocentrado 63. Tal colonialidad del poder
ha probado ser má s profunda y duradera que el colonialismo en cuyo seno fue
engendrada y a la que ayudó a imponerse mundialmente64.

Racismo y raza
El racismo en las relaciones sociales cotidianas no es, pues, la ú nica manifestació n
de la colonialidad del poder. Pero es, sin duda la má s perceptible y omnipresente.
Por eso mismo, no ha dejado de ser el principal campo de conflicto. En tanto que
ideología, a mediados del siglo XIX se pretendió incluso presentarla como toda una
teoría científica (Gobineau, 1853 y 1857). En esa pretensió n se apoyó , casi un siglo
después, el proyecto del Nazional-Sozialismus, má s conocido como nazismo, de
dominació n mundial alemana. La derrota de ese proyecto en la 2ª. Guerra Mundial
(1939-1945), contribuyó a la deslegitimació n del racismo, por lo menos como
ideología formal y explícita, para gran parte de la població n mundial. Su prá ctica
social no dejó por eso de ser mundialmente extendida, y en algunos países, como
Sudá frica y su sistema de apartheid, ideología y prá cticas de dominació n social
llegaron a ser incluso má s intensas y explícitamente racistas. Con todo, aú n en esos
países la ideología racista ha debido ceder algo, ante todo frente a las rutas de las
victimas, pero también de la condena universal, hasta permitir la elecció n de
gobernantes “negros”. Y en países como el Perú , la prá ctica de la discriminació n
racista requiere ahora ser enmascarada, con frecuencia si no siempre con éxito,
detrá s de có digos sociales referidos a diferencias de educació n y de ingresos que en
este país son, precisamente, una de las má s claras consecuencias de relaciones
sociales racistas65.
Lo que es realmente notable, en cambio, es que para la abrumadora mayoría
de la població n mundial, incluidos los opositores y las víctimas del racismo, la idea
misma de raza, como un elemento de la “naturaleza”, que tiene implicaciones en las
relaciones sociales, se mantenga virtualmente intocada desde sus orígenes.
En las sociedades fundadas en la coloniaIidad del poder, las víctimas
combaten por relaciones de igualdad entre las razas, quienes no son víctimas,
directamente al menos, admitirían de buen grado que las relaciones entre las razas
fueran democrá ticas, si no exactamente entre iguales. Sin embargo, si se revisa el
debate respectivo, incluso en los países donde ha sido má s intenso el problema, en
Estados Unidos o en Á frica del Sur, só lo de modo excepcional y muy reciente se
63
Sobre la colonialidad del poder y el patrón colonial/moderno y eurocentrado del capitalismo mundial,
véase Quijano (1998a).
64
El concepto de Colonialidad del Poder fue introducido en mi texto “Colonialidad y Modernidad/
Racionalidad” (Quijano, 1992b) Véase también Quijano y Wallerstein (1992). Sobre las tendencias del
actual debate, véase Mignolo (1998).

65
Véase encuesta entre estudiantes universitarios de Lima Metropolitana (León, 1998).
 133

puede encontrar investigadores que hayan puesto en cuestió n, ademá s del racismo,
la idea misma de raza66.
Es, pues, profunda, perdurable y virtualmente universal, la admisió n de que raza es
un fenó meno de la biología humana que tiene implicaciones necesarias en la historia
natural de la especie y, en consecuencia, en la historia de las relaciones de poder
entre las gentes. En eso radica, sin duda, la excepcional eficacia de este moderno
instrumento de dominació n social. No obstante, se trata de un desnudo constructo
ideoló gico, que no tiene, literalmente, nada que ver con nada en la estructura
bioló gica de la especie humana y todo que ver, en cambio, con la historia de las
relaciones de poder en el capitalismo mundial, colonial/ moderno, eurocentrado.
Dos de las cuestiones implicadas en esa extrañ a relació n entre la
materialidad de las relaciones sociales y su dimensió n intersubjetiva, son las que me
propongo discutir en esta ocasió n.

¿Sexo-género y color-raza?

En la crisis actual del patró n mundial de poder vigente, acaso la má s

profunda de todas las que ha confrontado en sus 500 añ os, las relaciones de
clasificació n social de la població n del planeta son las má s profundamente afectadas.
Esas relaciones han combinado, variablemente, todas las formas de dominació n
social y todas las formas de explotació n del trabajo. Pero a escala mundial su eje
central fue -aunque en declinació n, todavía es - la asociació n entre la
mercantilizació n de la fuerza de trabajo y la jerarquizació n de la població n mundial
en términos de raza y de género67.
Ese patró n de clasificació n social ha sido largamente duradero. Pero el
agotamiento de la primera y la resistencia a la segunda, han producido el estallido
del anterior patró n de clasificació n de la població n mundial. La reproducció n y
reexpansió n de formas no-salariales de explotació n, es una consecuencia del
agotamiento de las relaciones salariales en el largo plazo. Y la resistencia creciente a
las discriminaciones de género y de raza es la otra dimensió n de la crisis.
El mundo del capitalismo es, por cierto, histó rico-estructuralmente heterogéneo y
las relaciones entre sus partes y regiones no son necesariamente continuas. Eso

66
En América Latina muchos prefieren pensar que no existe racismo. Todos somos “mestizos”. En Brasil,
la postura oficial es que existe una demacrada racial. Un número creciente de latinoamericanos que
residen un tiempo en Estados Unidos, inclusive estudiantes de ciencias sociales, regresan a sus países
convertidos a la religión del color consciousness, de la cual han sido, sin duda, victimas. Y regresan racistas
contra su propio discurso, convencidos de que raza, puesto que es “color”, es un fenómeno de la
naturaleza y sólo el “racismo” es una cuestión de poder. En algunos casos, eso lleva a la confusión
arbitraria entre las categorías del debate sobre el proceso del conflicto cultural y las de ideologías racistas,
y se dejan arrastrar hacia argumentos de extrema puerilidad. En el Perú, un curioso ejemplo es el de
Marisol de la Cadera (1998).

67
Las relaciones de dominación fundadas en las diferencias de sexo son más antiguas que el
capitalismo. Pero éste las hizo más profundas asociándolas con las relaciones de raza y haciendo a las
dos objeto de la perspectiva eurocéntrica de conocimiento. Pero la clasificación racial de la población
mundial llevó también a que las mujeres de las razas dominantes fueran también dominantes sobre las
mujeres de las razas dominadas. Eso introdujo un eficaz mecanismo de fortalecimiento de ambas
formas de dominación, pero sobre todo de la que se apoya en la idea de raza.
 133

significa que la crisis del patró n capitalista colonial/moderno de clasificació n social

de la població n mundial tiene ritmos y calendarios diferentes en cada á rea del
mundo capitalista. La resistencia de las víctimas del racismo avanza en ciertas
regiones y en otras encuentra no só lo menor espacio, sino abiertos intentos de
relegitimació n. Esa discontinuidad entre la resistencia al racismo y su
relegitimació n, puede verse, por ejemplo, en el caso del Perú bajo el fujimorismo7 68.
Pero esas mismas discontinuidades, precisamente, hacen patente la mencionada
crisis. Debido a ella, finalmente parece haber comenzado a ser puesta en cuestió n la
idea misma de raza, no só lo el “racismo”’. Pero inclusive la minoría que avanza en
esa direcció n, no consigue aú n desprenderse de las viejas anclas mentales de la
colonialidad del poder.
Así, el debate sobre la cuestió n del género y los movimientos feministas, van
logrando que una proporció n creciente de la població n mundial tienda a admitir que
género es un constructo mental fundado en las diferencias sexuales, que expresa las
relaciones patriarcales de dominació n y que sirve para legitimarlas. Y algunos
proponen ahora que, aná logamente hay que pensar también raza como otro
constructo mental, éste fundado en las diferencias de “color”. Así, sexo es a género,
como color sería a raza.
Entre ambas ecuaciones existe, sin embargo, una insalvable diferencia. La
primera de ellas tiene lugar en la realidad. La segunda, en absoluto.
En efecto, en primer término, sexo y diferencias sexuales existen realmente.
En segundo término, son un subsistema dentro del sistema conjunto que conocemos
como el organismo humano, del mismo modo que en el caso de la circulació n de la
sangre, de la respiració n, de la digestió n, etc., etc. Esto es, hacen parte de la
dimensió n “bioló gica” de la persona global 69. Tercero debido a eso implican un
comportamiento “bioló gico” diferenciado entre sexos diferentes. Cuarto, ese
comportamiento bioló gico diferenciado está vinculado, ante todo, a una cuestió n
vital: la reproducció n de la especie. Uno de los sexos fecunda, el otro ovula,
menstrú a e concibe, gesta, pare, amamanta o puede amamantar.
En suma, la diferencia sexual implica un comportamiento, esto es un rol,
bioló gico diferenciado. Y el hecho de que género sea una categoría cuya explicació n
de ningú n modo puede agotarse y menos legitimarse allí, no deja por eso de ser
visible que hay, en realidad, un punto de partida bioló gico en la construcció n
intersubjetiva de la idea de género.
Así no ocurre, de modo alguno, en las relaciones entre color y raza. Primero que
todo, es indispensable abrir de par en par la cuestió n del término “color” referido a
las características de las gentes. La idea misma de “color” en esa relació n es un
constructo mental. Si se dice que hay “colores” políticos (“rojos”, “negros”
“blancos”), todo el mundo está , presumiblemente, dispuesto a pensarlo como una

68
No hace mucho, reporteros de la TV documentaron una abierta discriminación de carácter
racista/etnicista en algunos locales nocturnos. Fueron sancionados, en principio, por la institución
encargada de esos asuntos. Pero la Corte Suprema de Justicia, nada menos, dictaminó después que las
empresas discriminantes tenían ¡derecho legal de hacerlo!
69
Es indispensable tener en cuenta que, a menos que se acepte el radical dualismocartesiano, lo
“biológico” o “corporal” es una de las dimensiones de la persona, y que ésta tiene que ser pensada
como un organismo que conoce, sueña, piensa, quiere, goza, sufre, etc., etc., y que todas esas
actividades ocurren con y en el “cuerpo”. Este no es, pues, “biológico” en el sentido de separado y
radicalmente diferente del “espíritu”, “razón”, etc.
 133

metá fora. Pero curiosamente no ocurre así cuando se dice que alguien es de “raza
blanca”, o negra”, “india”, “piel roja” o amarilla”. Y, má s curiosamente aú n, pocos
piensan espontá neamente que se requiere una total deformació n de la vista para
admitir que “blanco” (o “amarillo” o “rojo”) pueda ser el color de piel alguna sana. O
que se trata de una forma de estupidez. A lo sumo, los má s exigentes pensará n que
se trata de un prejuicio.
La historia de la construcció n del “color” en las relaciones sociales, está
ciertamente por hacer. No obstante, existen suficientes indicios histó ricos para
señ alar que la asociació n entre raza y “color” es tardía y tortuosa. La idea de raza es
anterior y “color” no tiene originalmente una connotació n racial. La primera raza
son los “indios” y no hay documentació n alguna que indique La asociació n de la
categoría “indio” con la de “color”.
La idea de raza nace con América y originalmente se refiere a las diferencias
entre “indios” y conquistadores, principalmente “castellano”’ (Quijano, 1992a). Las
primeras gentes dominadas a las que los futuros europeos aplican la idea de “color”
no son, sin embargo, los indios. Son los esclavos secuestrados y negociados desde
las costas de lo que ahora se conoce como Á frica y a quienes se llamará “negros”.
Pero aunque sin duda parezca ahora extrañ o, no es a ellos a los que originalmente se
aplica la idea de raza, a pesar de que los futuros europeos los conocen desde mucho
antes de llegar a las costas de la futura América.
Durante la conquista, los ibéricos, portugueses y castellanos, usan el término
“negro”, un “color”, como consta en las cró nicas de ese período. Sin embargo, en ese
tiempo los ibéricos aú n no se identifican a si mismos como “blancos”. Este “color” no
se construye sino un siglo después, entre los britanoamericanos durante el XVII, con
la expansió n de la esclavitud de los africanos en América del Norte y en las Antillas
britá nicas. Y obviamente, allí “white” ("blanco”) es una construcció n de identidad de
los dominadores, contrapuesta a “black” (“negro” o “nigger”), identidad de los
dominados, cuando la clasificació n “racial” está ya claramente consolidada y
“naturalizada” para todos los colonizadores y, quizá s, incluso entre una parte de los
colonizados.
En segundo término, si “color” fuera a raza, como sexo es a género, “color”
tendría algo que ver, necesariamente, con la biología o con algú n comportamiento
bioló gico diferenciado de parte alguna del organismo. Sin embargo, no existe indicio
alguno, ni evidencia, de que algo, en alguno de los subsistemas o aparatos del
organismo humano (genital o sexual, de la circulació n de la sangre, de la respiració n,
de filtro de toxinas y líquidos, de producció n de glá ndulas, de producció n de células,
tejidos, nervios, mú sculos, neuronas, etc., etc., etc.) tenga naturaleza, configuració n,
estructura, funciones o roles diferentes segú n el “color”, de la piel, o de la forma de
los ojos, del cabello, etc., etc. (Marks, 1994).
Sin duda, las características corporales externas (forma, tamañ o, “color”)
está n inscritas en el có digo genético de cada quien. En ese especifico sentido, se
trata de fenó menos bioló gicos. Pero ese no está , de modo alguno, referido a la
configuració n bioló gica del organismo, a las funciones y comportamientos o roles
del conjunto o de cada una de sus partes.
Finalmente, y contra el trasfondo de todo lo dicho, si “color” fuera a raza
como sexo es a género, ¿de qué modo podría explicarse que determinados “colores”
son “superiores” respecto de otros? Porque en la relació n patriarcal entre varó n y
mujer, lo que se registra es que uno de los géneros es “superior” al otro. No el sexo
 133

como tal, o só lo por extensió n a partir de la construcció n de género. El sexo no es un

constructo, como género lo es.
Es tiempo, pues, de concluir que “color” no esa raza sino en términos de un
constructo a otro. De hecho, “color” es un modo tardío y eufemístico de decir raza y
no se impone mundialmente sino desde fines del siglo XIX.

El nuevo dualismo occidental y el racismo

Al comienzo mismo de América, se establece la idea de que hay diferencias de

naturaleza bioló gica dentro de la població n del planeta, asociadas necesariamente a
la capacidad de desarrollo cultural, mental en general. Esa es la cuestió n central del
célebre debate de Valladolid. Su versió n extrema, la de Ginés de Sepú lveda, que
niega a los “indios” a calidad de plenamente humanos, es corregida por la Bula papal
de 1513. Pero la idea bá sica nunca fue contestada. Y la prolongada prá ctica colonial
de dominació n/explotació n fundada sobre tal supuesto, enraizó esa idea y la
legitimó perdurablemente. Desde entonces, las viejas ideas de “superioridad-
inferioridad” implicadas en toda relació n de dominació n, quedaron asociadas a la
“naturaleza”, fueron “naturalizadas” para toda la historia siguiente.
Ese es, sin duda, el momento inicial de lo que, desde el siglo XVII, se
constituye en el mito fundacional de la modernidad, la idea de un original estado de
naturaleza en el proceso de la especie y de una escala de desarrollo histó rico que va
desde lo “primitivo” (lo má s pró ximo a la “naturaleza”, que por supuesto incluía a
los “negros”, ante todo y luego a los “indios”) hasta lo má s “civilizado” (que, por
supuesto, era Europa), pasando por “Oriente” (India, China) (Quijano, 1992a).
La asociació n entre esa idea y la de raza en ese momento era ya sin duda
obvia desde la perspectiva europea. Estaba implicada en la ideología y la prá ctica de
la dominació n colonial desde América y fue reforzada y consolidada en el curso de
expansió n mundial del colonialismo europeo. Pero no será sino desde mediados del
siglo XIX que se iniciará , con Gobineau, la elaboració n sistemá tica es decir teó rica,
de dicha asociació n.
Esa tardanza no fue accidental, ni sin consecuencias para la colonialidad del
poder. Sobre la base de “América”, la cuenca del Atlá ntico se convirtió en el nuevo
eje central del comercio mundial durante el siglo XVI. Los pueblos y los grupos
dominantes que participaban del control de dicho eje tendieron pronto a la
formació n de una nueva regió n histó rica y allí se constituyó “Europa” como una
nueva identidad geocultural y como centro hegemó nico del naciente capitalismo
mundial. Esa posició n permitió a los europeos, en particular a los de Europa
Occidental, imponer la idea de raza en la base de la divisió n mundial de trabajo y de
intercambio y en la clasificació n social y geocultural de la població n mundial.
Durante los tres siglos siguientes se configuró así el patró n de poder mundial
del capitalismo y su correspondiente experiencia intersubjetiva. Su condició n de
centro hegemó nico de ese moderno sistema-mundo capitalista, segú n la categoría
acuñ ada por Wallerstein, permitió a Europa tener también plena hegemonía en la
elaboració n intelectual de toda esa vasta experiencia histó rica, desde mediados del
siglo XVII y la llevó así mismo a mitificar su propio rol como productora autó noma
de sí misma y de esa elaboració n. (Wallerstein, 1974-1 989)
La modernidad, como patró n de experiencia social, material y subjetiva, era
la expresió n de la experiencia global del nuevo poder mundial. Pero su racionalidad
 133

fue producto de la elaboració n europea. Es decir, fue la expresió n de la perspectiva

eurocéntrica del conjunto de la experiencia del mundo colonial/moderno del
capitalismo.
Uno de los nú cleos fundacionales de esa perspectiva eurocéntrica fue la
instauració n de un nuevo dualismo, de una versió n nueva del viejo dualismo, como
una de las bases de la nueva perspectiva de conocimiento: la radical separació n, no
só lo diferenciació n entre “sujeto”- “razó n (o alma, espíritu, mente) y “cuerpo”-
“objeto”, tal como se establece por la hegemonía final del cartesianismo sobre las
propuestas alternativas (Spinoza, principalmente)70.
A virtualmente todas las “civilizaciones” conocidas les es comú n la
diferenciació n entre “espíritu” (alma, mente) y “cuerpo”. La visió n dualista de las
dimensiones del organismo humano es, pues, antigua. Pero en todas ellas ambas
dimensiones estén siempre co-presentes, activas juntas. Es por primera vez con
Descartes que “cuerpo” es” percibido estrictamente como “objeto” y radicalmente
separado de la actividad de la “razó n”, que es la condició n del “sujeto”. De ese modo,
ambas categorías son mistificadas. Se trata de un nuevo y radical dualismo. Y éste es
el que domina todo el pensamiento eurocéntrico hasta nuestros días71.
Sin tener en cuenta ese nuevo dualismo no habría modo da explicar la
elaboració n eurocéntrica de las idea de género y de raza. Ambas formas de
dominació n son má s antiguas que el cartesianismo. Pero éste es el punto de partida
de su elaboració n sistemá tica en el pensamiento europeo “occidental”.
En la perspectiva cognitiva fundada en el radical dualismo cartesiano,
“cuerpo” es “naturaleza”, ergo el “sexo”. El rol de la mujer, el “género femenino” está
má s estrechamente pegado al “sexo”, al “cuerpo” pues. Segú n eso es un “género
interior”. De otro lado raza es también un fenó meno “natural” y algunas razas está n
má s cerca de la “naturaleza” que otras y son, pues, “inferiores” a las que han logrado
alejarse lo má s posible del estado de naturaleza.
Contra ese trasfondo, es pertinente insistir que sin desprenderse de la
prisió n del eurocentrismo como perspectiva de conocimiento, y, en este caso
específico, en la prisió n del dualismo entre “cuerpo” y no-“cuerpo”, no puede
llegarse lejos en la lucha por liberarse de modo definitivo de la idea de raza, y del
racismo. Ni de las otra forma de la colonialidad del poder, las relaciones de
dominació n entre géneros.
La descolonizació n del poder, cualquiera que sea el á mbito concreto de
referencia, en el punto de partida importa la descolonizació n de toda perspectiva de
conocimiento. Raza y racismo está n colocados, como ningú n otro elemento de las
modernas relaciones de poder capitalista, en esa decisiva encrucijada.

Bibliografía
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de la (1998): “El Racismo silencioso y la superioridad de los intelectualesen el
Perú ”, Socialismo y Participación, No. 83, setiembre , Lima, Perú .
Descartes, René (1637): El Discurso del Método, Paris, Francia.

70
Esa es la clara figura establecida en Decartes (1637 y 165O). Para una buena discusión de esta ruptura
ver Bousquie (1997). Ver también Michel (1965).
71
Sobre estas cuestiones, ver Quijano (1999b y 1999c).
 133

________ (1650): Traité des Passions (traducido como Las Pasiones del Alma),
Paris, Francia.
Gobineau, Conde Arthur (1853 y 1857): Essays sur I´lnegalité des Races Humaines,
Paris, Francia.
Leó n, Ramó n (1998): El pais de los extraños, Lima, Fondo Editorial de la Universidad
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Mignolo, Walter (1998): “Diferencia colonial y razó n postoccidental”, Anuario
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Ouijano, Aníbal (1992a): “ ´Raza´, ´etnia´, ´nació n´, cuestiones abiertas” en Roland
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__________ (1999a): ‘Coloniality of Power and Eurocentrism” en: Goran Therborn,
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Quintero Rivera)”, en Á ngel Quintero, Salsa, sabor y control, México, Siglo XXI.
Quijano, Aníbal e lmmanuel Wallerstein (1992): “Americanity as a Concept or the
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Wallerstein, lmmanuel (1974-1989): The Moderm World System, 3 vols., Nueva York,
Academic Press.
 167
133

Estado y ciudadanía en el Perú

Sinesio López Jiménez72

El presente artículo analiza cuatro dimensiones de la relació n entre el Estado y

la ciudadanía en el Perú . La primera parte examina las formas de Estado en el Perú y
las maneras a través de las cuales esas formas se relacionan con la ciudadanía,
limitando o impulsando derechos, responsabilidades y garantías. El aná lisis
parte de la repú blica liberal epidé rmica del siglo XIX, en la que el Estado no tiene
un cuerpo establecido pero se legitima a través de elecciones relativamente
72
Profesor principal de las facultades de ciencias sociales de la Pontifcia Universidad Católica del Perú
(PUCP) y de la Universidad Nacional Mayor de San Marcos. En la PUCP, es miembro del Centro de
Investigaciones Sociológicas, Económicas, Políticas y Antropológicas (CISEPA), miembro del comité
asesor de la Escuela de Gobierno y Políticas Públicas y coordinador de la especialidad de política
comparada de la maestría y el doctorado en ciencias políticas.
 133

amplias, abiertas y poco institucionalizadas en una sociedad multicultural no

reconocida y estructurada bajo relaciones de esclavitud (primera mitad del siglo
XIX), de servidumbre y de clientelaje y culmina en el actual Estado neoliberal que
integra cultural y políticamente a los ciudadanos, pero los excluye econó mica y
socialmente pasando por el Estado oligá rquico, cuya exclusió n total y cerrazó n
tanto a las libertades como a la participació n política fue cediendo y abriéndose
gracias a las presiones políticas de los partidos políticos mesocráticos y populares
en medio de un proceso cíclico de democracias y dictaduras; y por el Estado
populista (velasquista), que fortaleció sus funciones e instituciones y constituyó
un corporativismo inclusivo y que, pese a su carácter dictatorial, amplió los
derechos civiles y sociales a través de reformas estructurales e impulsó una política
de reconocimiento de la ciudadanía multicultural.

La segunda parte analiza las políticas del Estado frente a las sociedad
multicultural y las modalidades a través de las cuales esas políticas han ido
obstaculizando o construyendo una ciudadanía multicultural. En una primera
etapa (1895-1945), el Estado impuso una homogeneizació n forzada a través de
la educació n que fue al mismo tiempo una castellanizació n. En una segunda
etapa los gobiernos reformistas y los intelectuales indigenistas (1945-1968)
impulsaron una homogeneizació n amable cuya finalidad era la castellanizació n
indígena reconociendo, sin embargo, la multiculturalidad como mé todo
pedagó gico. En una tercera etapa (1968 en adelante), el Estado desarrolló una
política de reconocimiento de la ciudadanía multicultural en sus dos
variantes: la ciudadanía multié tnica y la ciudadanía diferenciada o multinacional.

La tercera parte estudia tanto el nivel efectivo de ciudadanía alcanzado,

independientemente de la ciudadanía normativa reconocida por el Estado,
como las brechas ciudadanas. El 43% de los peruanos y peruanas son
ciudadanos de primera clase que gozan efectivamente de todos los derechos y
garantías, el 25% son ciudadanos de segunda clase que acceden má s a los derechos
políticos que a los derechos civiles y sociales, y poco má s de un 30% son
ciudadanos de tercera que tienen derechos políticos pero carecen de acceso
efectivo a derechos civiles y sociales. En esta parte se investigan tambié n las
brechas que presenta la ciudadanía en diversas dimensiones: social, regional, é tnica, de
gé nero.
Finalmente, la cuarta parte investiga los tipos de relació n que establecen los
ciudadanos con el Estado a partir de dos encuestas nacionales (1997, 2004) sobre
ciudadanía. Se establecen cuatro tipos de ciudadanos (comunitaristas estatistas,
estatistas liberales, comunitaristas liberales y liberales) y se examina los modos de
incidencia de estos tipos de ciudadanía en el nivel cognitivo, afectivo y evaluativo
de derechos, obligaciones y garantías, así como las percepciones diferentes que ellos
 133

tienen de otras dimensiones de la ciudadanía: niveles de inclusió n-exclusió n,

niveles de eficacia y representatividad del Estado y sus instituciones, niveles de
vulnerabilidad social y tipos de democracia preferida. Má s del 90% piensa, en las
dos encuestas, que no existe igualdad ante la ley entre ricos y pobres, limeñ os y
provincianos, hombres y mujeres y cerca del 40% cree que los derechos sociales
(salud, educació n, empleo) está n poco o nada garantizados.

II. Formas de Estado y ciudadanía73

1. República liberal epidérmica del siglo XIX.

Salvo el caso de Mé xico, todos los países latinoamericanos que conquistaron
la independencia de Españ a redactaron constituciones republicanas.
Reconocieron derechos naturales inalienables, establecieron la libertad de prensa,
adoptaron los juicios por jurados, protegieron estos derechos a través de la
separació n de poderes y atribuyeron más poder al Legislativo.74 ¿Qué entendían por
repú blica los primeros legisladores latinoamericanos? Ciertamente, la repú blica
que ellos proclamaron no era idéntica o siquiera parecida a la Repú blica clá sica de
Roma y de las ciudades-repú blicas italianas (de los siglos XII al XV) que eran
comunidades políticas pequeñ as homogéneas y unánimes (ciudades-Estado),
defendían el bien comú n, cultivaban la virtud cívica, formaban ciudadanos
activos (y armados), propugnaban la moderació n y la austeridad e instituían
gobiernos representativos (mixtos). Tampoco era idéntica a las variantes conocidas
del republicanismo clásico.75
La concepció n republicana de América Latina no era la misma, pero se
acercaba a la repú blica redefinida por Montesquieu, quien asumió una
perspectiva pluralista con respecto a las formas de gobierno,76 y para quien la
repú blica (la virtud cívica) no era incompatible con el comercio.77 Montesquieu se
73
Ver Sinesio 1997: cap. V. La forma de Estado es una categoría política que alude a los modos
específicos de relación del Estado con la economía y con la sociedad definiendo las coaliciones
sociales y políticos que lo sustentan, su naturaleza política, el carácter de sus instituciones, su
sistema legal y sus tipos de políticas.
74
Aguilar Rivera 2002:57
75
En realidad, el republicanismo clásico asumió diversas variantes: el clásico (Esparta y Roma), que
combinó el gobierno representativo con las virtudes cívicas de los ciudadanos en armas; el de las
ciudades-república italianas, que recogieron Maquiavelo, Guiciardini, Savonarola y otros de la
tradición romana republicana; el de Harrington, que combinó la tradición romana y maquiaveliana
con algunos elementos liberales para el caso inglésj el de Rousseau, que asumió el modelo romano y
el de las ciudades-república italianas, pero sin el gobierno representativo; el de Jefferson, que hizo
suyo el modelo rousseauniano, pero con el gobierno representativo; y el del joven Hegel que asumió
el modelo maquiaveliano en su obra La Constitución alemana.
76
Manin 2002: 33.
77
Montesquieu 2004: cap. VI, p. 37. Esta es una concepción republicana distinta a la de Maquiavelo
para quien la república y el comercio son incompatibles porque el principio republicano da origen
al bien común, mientras el comercio es la fuente del interés individual. Por esa razón, para
Maquiavelo, republicanismo y liberalismo son incompatibles (Pocock 2002).
 133

enfrentó , no a los gobernantes ineptos de las ciudades-Estado como Maquiavelo,

sino a las monarquías absolutas que dominaban territorios extensos y sociedades
complejas, densamente pobladas. Ese enfrentamiento dio origen a la oposició n
entre el republicanismo y el absolutismo moná rquico. Los independentistas
norteamericanos (1776), por el contrario, se aproximaron a una concepció n
clásica de la repú blica. La independencia norteamericana no dio origen a una
democracia sino a varias repú blicas.78 Los federalistas de 1787, en cambio, hicieron
suya la concepció n republicana de Montesquieu.79 Esa propuesta compatibilizó la
repú blica (la virtud cívica y el bien comú n) con el liberalismo
(el interés individual y el pluralismo) y con la democracia (la participació n extensa
y masiva y la representació n). El resultado de esa combinació n produjo la repú blica
liberal.
Para los políticos y legisladores latinoamericanos de comienzos del siglo XIX, la
repú blica era, en cambio, una forma de gobierno contraria a la monarquía. Se
aproximaron, de ese modo, a la idea republicana de Montesquieu. A diferencia de
los federalistas, los legisladores de Amé rica Latina no se plantearon el debate
con el republicanismo clá sico sino que asumieron el republicanismo liberal
entendido en su sentido formal. Ellos no se sintieron herederos de
Maquiavelo, sino de Montesquieu. Simó n Bolívar y sobre todo el ideó logo
peruano Manuel Lorenzo Vidaurre constituyen una excepció n. Vidaurre
conocía bien tanto los Discursos sobre la primera década de Tito Livio como El príncipe.
Apelaba también a Rousseau y a otros autores, pero su referencia central es
Montesquieu. Su lectura de Maquiavelo no es unívoca: Lo veía como
republicano, pero también como consejero del príncipe. En Cartas
americanas expresó también su preocupació n por el futuro expansionismo
norteamericano. Asumió la definició n de ley del autor de El Espíritu de las
leyes: “La libertad solo consiste - como decía Montesquieu- en la seguridad
que se logra bajo el amparo de las leyes. Si la ley no es má s fuerte que el
ciudadano, no hay libertad”.80 A diferencia de Montesquieu, Vidaurre y la
mayoría de ideó logos de la independencia de Amé rica Latina creían que la
repú blica no estaba en contradicció n con la religió n y con la Iglesia Cató lica.

El Perú no ha sido una tierra fé rtil en donde germinara y se desarrollara con

78
La monumental obra de Pocock (2002) logró mostrar que la independencia norteamericana
fue menos el primer acto revolucionario de la Ilustración y más el último gran acto del
Renacimiento.
79
Después de la guerra con Inglaterra (1776-1783), del compromiso de pagarle la deuda producto
de esa guerra, y de los problemas de gobernabilidad que experimentaron, la Constitución de
1787 planteó la necesidad de construir un gobierno de la Unión, hacer compatible la república
con la geografía y la historia norteamericanas, así como con las facciones, producto de la
modernización social y cultural de Estados Unidos y de la libertad de expresión
(Hamilton, Madison y Jay 2001).
80
Vidaurre 2002: 79.
 133

amplitud el republicanismo, inspirando la formació n una cultura republicana

(bien comú n y virtud cívica) de ciudadanías activas y gobiernos representativos.
Carmen Mc Evoy ha contribuido, sin embargo, a poner de relieve la presencia del
republicanismo en la historia política peruana del siglo XIX. Sus notables
investigaciones y publicaciones sobre las ideas y proyectos políticos
republicanos de ese siglo (La utopía republicana, Un proyecto nacional del siglo
XIX, Forjando la nación) han sido corrientes de aire fresco en la asfixiante
perspectiva economicista que predominaba hasta hace poco en la historiografía
peruana. Esas investigaciones han puesto en cuestió n el predominio de las ideas
republicanas y liberales en el proceso independentista y en la historia política del
siglo XIX.81

Desde el punto de vista institucional, el republicanismo latinoamericano asumió

[…] el entramado de la moderna repú blica liberal burguesa: gobiernos

electivos, separació n de poderes, constituciones escritas, derechos individuales
e igualdad jurídica para sus ciudadanos […]
La repú blica, como mera antinomia de la monarquía se explica en parte por el
ambiente político de la época. La Restauració n reafirmó los principios
políticos del absolutismo. Aunque las monarquías constitucionales eran
posibles (Francia había hecho un intento), no eran representativas de la ola
conservadora posnapoleó nica. Desde el punto de vista ideo1ó gico, el
republicanismo adoptó en los diferentes países de Hispanoamérica distintos
significados sustantivos; son precisamente esos significados y lenguajes los que
debemos rescatar y analizar.82

El Estado peruano del siglo XIX no tuvo un definido cuerpo organizativo ni una
vertebració n institucional. Los intereses pú blicos no estaban separados de los
intereses privados: existía una tensió n entre el patrimonialismo de los caudillos y
los poderes feudales del gamonalismo. Tampoco tuvo una estructura centralizada: el
poder del Estado estaba feudalizado y mantenía débiles vínculos con el caudillismo.
Con la excepció n de las pequeñ as ciudades, los caudillos no tenían una relació n
directa con la població n sino que su poder estaba mediado por los gamonales y los
poderes locales que mantenían relaciones de servidumbre y de favores y lealtades
con la població n que estaba bajo su propiedad y su dominio. Los poderes del Estado
eran muy débiles. El Perú del siglo XIX no tuvo una élite vigorosa y unificada ni
instituciones políticas y estatales que reemplazaran a las que habían organizado el

81
Mc Evoy y Stuven 2007. En realidad, esta nueva perspectiva forma parte de una revolución coperni-
cana en la historia de las ideas que, realizada por la Escuela de Cambridge (John G. A. Pocock, John
Dunn, Quentin Skinner) a partir de la década del setenta del siglo pasado, desplazó al liberalismo de
su rol protagónico en esa historia, particularmente en Inglaterra y Estados Unidos.
82
Aguilar 2002: 82
 133

orden colonial. Los criollos -tanto los aristó cratas como los de la clase media- no
lograron constituirse en una élite alternativa a la élite colonial ni tuvieron, por eso
mismo, la capacidad de crear las instituciones necesarias que contribuyeran a la
organizació n de una relació n directa, centralizada e individualista de la autoridad y
al establecimiento de un orden político estable. Pese a estas limitaciones, las
elecciones del siglo XIX cumplieron una funció n muy importante no solo en el
origen legítimo de los gobiernos sino también en la emergencia de la ciudadanía
política.
Durante casi todo el siglo XIX, “la gran mayoría de las elecciones fueron
indirectas y, usualmente, de dos grados, el primero de los cuales era el de las
elecciones parroquiales, que eran generalmente muy inclusivas y tenían por
objeto seleccionar a los electores de los colegio electorales provinciales quienes, a
su vez, elegían a las autoridades”.8312 La participació n política fue má s amplia y
abierta que en los primeros treinta añ os del siglo XX:

La elección indirecta fue parte fundamental del sistema electoral. El proceso

electoral se inscribía en un proceso complejo de diferentes elecciones en las
que se iba depurando a los elegidos tanto como a los propios electores. Para
los teóricos decimonónicos, la elección por grados tenia la función de
contrarrestar la fuerza electoral de los sectores populares y crear a la vez un
mecanismo de selección que favorecía a los más capaces y a los notables en
especial, lo que que se observa por los requisitos, que se hacen más exigentes
conforme se pasa de un grado al siguiente. 84
El proceso electoral tenía una serie de peculiaridades. La parroquia fue la
jurisdicció n electoral para las elecciones de primer grado. El proceso electoral, que
era bastante largo para las elecciones indirectas,85 se puede dividir en tres etapas:
las elecciones parroquiales, las provinciales y la junta de calificació n (el Congreso).
El voto era abierto y no cerrado, pues el elector escogía el candidato de su
simpatía. En el proceso participaba un nú mero significativo de indígenas y de
analfabetos hasta 1896, añ o en el que el sistema electoral se centralizó , se
institucionalizó y se tornó excluyente.

2. El Estado oligárquico y la ciudadanía: patrimonialismo, mediaciones

faccionalismo y exclusión total
El Estado oligárquico fue un Estado cerrado tanto a las libertades como a la
participació n política de los ciudadanos. Instaurado en 1895 por la coalició n del
83
Aljovín 2005: 26.
84
Aljovín 2005: 35.
85
La elección de Manuel Pardo duró casi dos años, entre 1871 y 1872.
 133

Partido Demó crata y el Partido Civil, partidos de notables de entonces, poco a

poco se fue abriendo, sin embargo, a las libertades, pero se mantuvo prácticamente
cerrado a la participació n. Durante la vigencia de la llamada Repú blica
Aristocrática (1895-1919), solo el 2% de los ciudadanos elegía a los presidentes y a
los parlamentarios. La participació n electoral durante los primeros treinta añ os del
siglo XX fue má s reducida y excluyente que en el siglo XIX.86

Pese al golpe del general Benavides en 1913, los gobiernos elegidos

mantuvieron una relativamente larga estabilidad política. Esta expresa el dominio
de una élite civil que, pese a sus rasgos señ oriales, étnicos y patrimonialistas y a sus
compromisos con el gamonalismo, tuvo la capacidad suficiente para crear un orden
político alejado de los cuarteles. Esta élite civil impulsó el crecimiento y la
especializació n de algunas instituciones estatales, entre ellas la profesionalizació n de
las Fuerzas Armadas. Es cierto también que el Estado oligárquico no alcanzó un
alto nivel de centralizació n política, pero sí el suficiente como para superar la
situació n pretoriana que caracterizó al Perú del siglo XIX. La política del siglo XX
dejó de ser la arena movediza en la que disputaban los ambiciosos caudillos
militares, que buscaban mantener la ficció n de la unidad de una “sociedad”
fragmentada y feudalizada y de un territorio heterogéneo, difícil e incomunicado,
para devenir una forma relativamente institucionalizada de construcció n del
orden político. La política dejó ser taquicárdica para devenir cíclica. A diferencia
de los gobiernos del siglo XIX, que tuvieron una duració n promedio de un añ o, los
del siglo XX alcanzaron un promedio de tres añ os y medio.
¿Qué era entonces el Estado oligárquico? ¿Có mo definirlo? ¿Cuáles eran los rasgos
que lo caracterizaban? Arriesguemos una definició n que no es, sin embargo,
arbitraria sino que surge de un balance de las experiencias sociopolíticas del Perú
y de América Latina en una época determinada de su historia política.

El Estado oligárquico87 fue la forma política e institucional más o menos

centralizada que asumió el Estado en los países periféricos en la fase capitalista de
exportació n de materias primas y alimentos cuando esta estuvo en manos de las
élites señ oriales. El Estado oligárquico suponía, pues, la existencia de una élite que
lograra reinsertar la economía de los países periféricos en el mercado internacional y
centralizar relativamente el poder, manteniendo las mediaciones de los
terratenientes tradicionales88 y superando parcialmente tanto el aislamiento
86
Ver Peralta 2005: 79-80.
87
Un análisis más amplio y detallado del Estado oligárquico puede encontrarse en mis libros El
Dios mortal (1991) y Ciudadanos reales e imaginarios, concepciones, mapas y desarrollo de la
ciudadanía en el Perú (1997).
88
En el Perú, los terratenientes tradicionales recibieron el nombre de gamonales y privatizaron el
poder público en su localidad. En la medida en que fueron propietarios de grandes haciendas,
tuvieron el control social y político de la población.
 133

internacional como la feudalizació n política del país. La peculiaridad del caso

peruano consistió en que el Estado oligárquico organizó y combinó la dominació n
racial, étnica y social de las élites criollas, señ oriales y terratenientes sobre una
sociedad multicultural cuya mayor parte de la població n fue sometida a la
explotació n social _ principalmente por medio de las relaciones de servidumbre_ y a
la discriminació n étnica.

En los primeros treinta añ os del siglo XX, la participació n electoral fue muy
limitada. El proceso electoral se centralizó , se institucionalizó y se tornó muy
excluyente, si se le compara con el del siglo XIX:

La república se encaminó propiamente hacia un estatus aristocrático gracias a

una reglamentación que dio al electorado connotaciones de tipo económico y
social, colocando en la cúspide de la gestión del sufragio a los mayores
contribuyentes. Ciertamente, con el centralismo electoral desaparecieron
antiguas anomalías, como las tomas de mesas electorales por los clubes políticos,
las dualidades en el registro de los votos y la calificación parlamentaria. En la
medida que la ley fue pensada, asimismo, para garantizar la alternancia en el
poder entre los socios de la coalición cívico-demócrata, a la que se sumó la Unión
Cívica de Valcárcel, la misma funcionó. Pero esta convivencia iba a durar poco,
por lo que el sistema comenzó a requebrarse y la reglamentación se convirtió en
el marco propicio para el surgimiento de inéditas anomalías políticas y
electorales. En efecto, la ruptura de la coalición a principios del siglo XX iba a
generar un sistema político en donde la exclusión partidaria, la abstención
electoral y el boicot revolucionario fueron convirtiéndose en prácticas
habituales.89

La coalició n dominante, que organizaba y dirigía el poder del Estado, estaba

constituida por la oligarquía criolla y el gamonalismo, generalmente mestizo, en
estrecha alianza con el capital extranjero. La composició n de la coalició n
dominante tenía dos implicancias principales. En primer lugar, los componentes
terrateniente y étnico (criollo y mestizo) de la coalició n dominante impregnaban
al Estado oligárquico de un carácter señ orial y de discriminació n racial y étnica
contra los campesinos, los cholos y los indios. En segundo lugar, la influencia
indiscutible del capital extranjero en el Estado implicaba una cierta soberanía
limitada en la medida que, en la elaboració n de las decisiones políticas, no
intervenían solo los actores nacionales sino que tenían injerencia tambié n los actores
_los sectores intermediarios_ que canalizaban los intereses de los centros
hegemó nicos internacionales. Ello no obstante, el espacio de negociació n de temas
y problemas de diversa naturaleza en el que intervenían los actores sociales y

89
Peralta 2005: 79-80.
 133

políticos era el Estado oligárquico.

La forma de dominació n era el patrimonialismo, esto es, la privatizació n del poder

estatal por las élites y los funcionarios pú blicos, reivindicando algú n derecho para
ello _explícitamente la elecció n e implícitamente su cuna, el apellido y la
experiencia_ y estableciendo con los gobernados relaciones prebendistas y
clientelistas. No existía una clara diferenciació n entre los intereses pú blicos y los
intereses privados ni un respeto por la universidad de la ley. El vértice del
patrimonialismo era el presidente de la Repú blica, o quien ejercía sus veces, a partir
del cual se establecía una estructura piramidal de prebendas y clientelas.90

Pese a que había logrado una muy débil centralizació n de la autoridad, el Estado
oligárquico era un gobierno indirecto y mediado pues mantenía los poderes locales
del gamonalismo que seguían privatizando el poder pú blico y que mantenían una
relació n de favores y de lealtades con la població n bajo su dominio. Por eso mismo,
el Estado oligárquico no logró establecer plenas relaciones individualistas de
autoridad con los gobernados, salvo en las ciudades y en algunas zonas aisladas del
campo.

Las instituciones estatales a través de las cuales la coalició n dominante ejercía su

dominació n eran pocas, muy frá giles y principalmente coercitivas (ejército y
policía). Las instituciones administrativas y culturales, por ejemplo, eran escasas,
débiles o prá cticamente inexistentes. Las funciones extractivas (las cargas
impositivas) pertenecían al Estado, pero eran encargadas a organizaciones
privadas. Ellas estaban presentes en diversas instituciones estatales en las que
decidían las políticas del Estado. Este era el caso notorio del Banco Central de
Reserva en el que la Sociedad Nacional Agraria, el Club de la Banca, la Sociedad
Nacional de Industrias y otras organizaciones privadas, junto con algunos
funcionarios del Estado, decidían las políticas monetarias. Las instituciones
pú blicas eran manejadas directamente por los intereses privados. Esto era así, no
por influencia coyuntural de los intereses privados en un determinado
gobierno, sino por la naturaleza del propio Estado oligá rquico. La coalició n
dominante carecía de instituciones políticas _sistema de partidos o partidos
simplemente_ que canalizaran las demandas de la sociedad, razones por las cuales
ella apeló a instituciones no específicamente políticas - s gremios, los diarios, la
Iglesia, etc.- de la incipiente sociedad civil que, por lo demás, era muy “dé bil y
gelatinosa”. Todo ello le quitaba universalidad al Estado y lo teñ ía más bien
de patrimonialismo y particularismo.

La dominació n oligárquica se basaba en la exclusió n de las clases populares,

90
Cotler 1978.
 133

especialmente de las campesinas, tanto cholas como indígenas, del conjunto de sus
derechos, con tendencia a la exclusió n total: social, de género, regional, racial, étnica.
Muchas de estas exclusiones fueron “legalmente sancionadas”91 o fueron impuestas
de facto apelando a la fuerza, al engañ o o simplemente a la discriminació n pura y
simple. Algunas exclusiones, como la racial y la étnica, fueron legitimadas por
alguna exigencia de calificació n, tal como la negació n del voto a los analfabetos.

En cualquier forma, las mayorías indígenas quedaron marginadas, y para

justificar su exclusión, el racismo fue decisivo. Las doctrinas racistas fueron la
ideología implícita del Estado oligárquico. Decimos implícita porque en el Perú
no se institucionalizó un apartheid, una exclusión basada en el color de la piel. El
racismo no llegó a ser una ideología oficial. Pero de todas maneras las ideas
racistas justificaron el no tomar en cuenta la opinión de los indios y los cholos,
puesto que “siendo brutos e ignorantes”, acaso irredimibles, no podían saber lo
que era bueno para ellos, menos aún, para el país. El trasfondo social del régimen
oligárquico es la dominación étnica, el colonialismo. Un sistema corroído por las
doctrinas liberales y democráticas durante gran parte del siglo XIX, pero
reforzado luego por las doctrinas racistas.92

En opinió n de Gonzalo Portocarrero, el racismo encubierto de las esferas oficiales se

impuso después de la guerra con Chile, reprimiéndose sus formas más
radicales, pues las élites percibieron que ellas no tenían “un futuro plausible” en
el Perú . El racismo radical se mantuvo en la esfera privada, en las actitudes y
comportamientos de las élites:
En los discursos públicos, las ideas racistas estaban fuera de lugar,
proscritas. Pero en los comportamientos, tanto en el hogar como en la calle,
el desconocimiento de los derechos y la discriminación apenas se encubren, son
muy abiertos. No obstante, tampoco se los exhibe con orgullo. Todos lo saben
pero nadie lo dice. Expresar la realidad, hacer público lo privado, sería el
primer paso hacia la desmitificación y la toma de conciencia. Pero son muy
pocos los interesados en desarrollar un pensamiento crítico. Se trata de una
época en la que se supone que todos somos iguales pero donde se sabe, desde
luego, que unos valen más que otros. El discurso racista más radical circula en
voz baja, en pocas ocasiones llega a la imprenta. A pesar de todo ello, el discurso
es fundamental para legitimar la exclusión política de facto de mestizos e
indígenas. En efecto, ¿qué puede valer la opinión de gente bruta e ignorante?
Tómese en cuenta que con estos argumentos se justifica no tanto la exclusión
legal, la restricción de la franquicia electoral, sino sobre todo el engaño y el

91
Portocarrero 1995: 221.

92
Portocarrero 1995: 222
 133

fraude, o el abierto cuartelazo.93

El Estado oligárquico no construyó una comunidad política pues la mayoría de la

població n estaba excluida y las élites no mostraron interés alguno en recoger sus
demandas de inclusió n y en procesarlas transformá ndolas en derechos. Aquellas
demandas que terminó reconociendo no fueron procesadas por propia voluntad
del Estado sino por imposició n y conquista de los movimientos de protesta.94 Su
legitimidad era frá gil y se apoyaba principalmente en la apelació n implícita o
explícita a algunos criterios tradicionales, como la pertenencia a una etnia
determinada y la experiencia de gobierno, en la concepció n paternalista del orden,
que era necesario imponer autoritariamente desde arriba, y en un cierto impulso
del progreso.

93
Portocarrero 1995: 224
94
Chaplin 1967.
 133

Su hegemonía cerrada se abrió tímidamente a la liberalizació n para establecer una

oligarquía competitiva, pero se negó a abrirse a la inclusió n y participació n política
de las clases populares urbanas y rurales. La participació n electoral, que fue de 2% de
la població n total, llegó al 7% en 1930.95 En este proceso de ampliació n de la
ciudadanía política jugó un papel muy importante la expansió n de la educació n
desde comienzos del siglo XX en adelante.96

A partir de 1930 aparecieron nuevas fuerzas políticas (Apra, Partido Socialista y

otros actores) que, canalizando y representando la emergencia de las clases medias y
populares, presionaron al Estado cerrado para abrirlo a la participació n política de
los ciudadanos de a pie. El Estado oligárquico se resistió , la polarizació n política y
social se acentuó , se produjo entonces una dura confrontació n que, luego de la
derrota de las fuerzas políticas emergentes, dio origen a lo que Denis Gilbert ha
llamado el “régimen tripartito”, en donde el Ejército se impuso y controló al
Estado, la oligarquía comandó la economía y el Apra lideró la política en la
sociedad. La ciudadanía política se incrementó (ver cuadro 1) por el efecto
combinado de las presiones de las organizaciones políticas de las clases medias y
populares y del crecimiento acelerado del alfabetismo y los niveles educativos, pero
el restringido régimen democrático establecido fue interrumpido cíclicamente por
golpes militares.97

Las políticas pú blicas que aplicaba el Estado oligá rquico tenían un cará cter
95
Lynch 1996j North 1972.
96
Ver López 2005.
97
Ver Gilbert 1982. Ver también López 2005.
 133

ortodoxamente liberal, especialmente sus políticas econó micas, propias de una

economía abierta. Las recetas son conocidas: congelamiento del gasto pú blico, de
las importaciones y de los salarios, eliminació n de los subsidios, del dé ficit fiscal
y de los controles estatales, sinceramiento de precios de la moneda, los bienes y
servicios de acuerdo a las leyes de la oferta y la demanda, y apertura irrestricta
de la economía interna al mercado internacional. Todas estas medidas
bloqueaban la industrializació n, primarizaban la economía y le quitaban
centralidad al Estado como mecanismo asignador de recursos para el desarrollo
econó mico. Las crisis convertían a los oligarcas, sin embargo, en liberales criollos:
en esas condiciones, demandaban la intervenció n del Estado para compartir las
pé rdidas con el resto de la població n.

3. El velasquismo: el estatismo orgánico, la inclusión corporativa y la ciudadanía

comunitarista
Apelando al fracaso, al entreguismo y a la inmoralidad del gobierno belaundista, un
grupo de oficiales radicales encabezó el golpe del 3 de octubre de 1968 que pronto
devino institucional y que, como tal, cerró el camino a la coalició n gubernamental de
centro-derecha y abrió paso a la forma de Estado que má s se aproxima a un Estado
populista, apoyándose en sus propias instituciones militares y en los pequeñ os
partidos populistas radicales (la Democracia Cristiana y Acció n Popular dirigida
por Edgardo Seoane) que habían sido excluidos por el gobierno de Belaunde. La
nueva coalició n dominante del Estado populista acabó con la oligarquía y el
gamonalismo mediante la reforma agraria y puso límites al capital extranjero
mediante agresivas políticas de nacionalizaciones y estatizaciones. Esa coalició n
apeló al estatismo orgánico,98 al corporativismo y a la participació n como forma de
dominació n,99 centralizó la autoridad del Estado eliminando al gamonalismo,
descartó la exclusió n basada en la raza y en la etnia, estableció las relaciones de
inclusió n corporativa de autoridad dando lugar a un ciudadano comunitarista y
desplegó , ademá s de una serie de reformas que acabaron con la oligarquía, el
gamonalismo y limitaron el enclave, agresivas políticas pú blicas heterodoxas:
control de cambios, políticas arancelarias favorables a las importaciones, y una
política expansiva del gasto pú blico apelando al endeudamiento externo y al control
de precios que favorecían a la industria y a la ciudad.100
98
El punto de partida del estatismo orgánico es la comunidad política y la forma mediante la cual
sus miembros se integran a ella. La prioridad teórica e histórica está, no en el individuo y en el
individualismo, sino en la comunidad. Para el estatismo orgánico, el Estado no es neutro sino que
tiene una finalidad moral. Esta consiste en la búsqueda del bien común que puede ser definido no
solo por la capacidad de acceder a ventajas y bienes materiales, sino también y principalmente por
el logro de ciertos fines morales, entre ellos la armonía, la libertad, la paz, el orden, la vida buena o
la virtud. La paz existe cuando cada parte de la comunidad se adapta al todo y funciona en él con
razonable facilidad.
99
Stepan 1978.
100
Lowenthal 1985.
 133

El gobierno de Velasco, llamado la primera fase, es la etapa de las grandes reformas y

de los cambios más importantes en las relaciones sociales y en las relaciones de
autoridad, y el gobierno de Morales Bermú dez, llamado la segunda fase, es la etapa
fracasada de la institucionalizació n de esas reformas.101
La etapa de la instauració n no solo comprende la realizació n de las grandes
reformas sino tambié n la definició n de la ideología de la “Revolució n Peruana”,
cuyos elementos bá sicos fueron la definició n del modelo orgá nico-estatal y el
diseñ o político de la inclusió n corporativa de la població n dentro de ese modelo
que otorgaba el sentido fundamental a dichas reformas. El estatismo orgá nico,102
autodenominado el modelo ideoló gico de la Revolució n Peruana, era una forma
de relacionar el Estado con la sociedad de diferente manera a como lo hace el
capitalismo liberal y el comunismo, de los cuales tomó distancia. Pese a su interés
por la estabilidad, la ideología del estatismo orgá nico justificó tanto el cambio
estructural rá pido como una fuerte intervenció n del Estado para imponerlo.
Ello no obstante, existían dos principios normativos que restringían la acció n
legítima del Estado dentro de los límites impuestos por el concepto de
unidad orgá nica. El primer principio, llamado de coordinació n, establecía que,
cualquiera fuera forma, el Estado debía proponerse como finalidad la consecució n
del bien comú n. El segundo principio, llamado de subsidiaridad, establecía que, no
obstante que el Estado era la comunidad política má s perfecta, todas las partes
componentes (individuos, familias, asociaciones privadas) tenían su propia
funció n dentro del todo orgá nico.103 Como modelo de gobierno, el estatismo
orgá nico no maximizaba ni la competencia para el logro de la eficiencia
101
Stepan 1978
102
Alfred Stepan ha hecho un largo recorrido intelectual por la historia del pensamiento político
para recomponer los elementos básicos del modelo orgánico estatal. Stepan encuentra que el
concepto yel cuerpo de ideas que definen al estatismo orgánico nacen con Aristóteles, pasan luego a
Roma, se expanden después a Europa, sobre todo a los países del sur de Europa y, a través de ellos, a
América Latina. Esta historia ha configurado una tradición cultural e intelectual que hace que
los teóricos políticos de América Latina apelen a Aristóteles, la ley romana, la ley natural de Tomás
de Aquino y a las encíclicas del Papa cuando se busca un cuerpo de ideas para definir la
comunidad política, la teoría de la asociación y el papel del Estado en su relación con la sociedad y
con los individuos. Las ideas básicas que definen el estatismo orgánico son, esquemáticamente, las
siguientes: el hombre no se desarrolla aisladamente como individuo sino en la comunidad, existe
una natural propensión asociativa de las personas, la finalidad moral de la política es más
importante que las garantías procedimentales, y el Estado desempeña un papel central en el logro
del bien común. Esta tradición del estatismo orgánico, que puede tener diversas variantes, es
radicalmente diferente a la tradición del liberalismo pluralista que apela a Locke, Madison,
Tocqueville, Truman y a la ley común como cuerpo coherente de ideas para definir el
individualismo, el balance de poderes, la autonomía de los grupos
de interés, el rol central de las fuerzas sociales, y los procedimientos neutrales de gobierno dentro
de los cuales los grupos sociales compiten para definir objetivos y políticas (Stepan 1978: 26-40).

103
Stepan 1978: 34-35.
 133

econó mica y el equilibrio político, como lo hacía el liberalismo clá sico, ni el

control de la economía por el Estado planificador, como lo hacía el
comunismo. Postulaba, en cambio, un rol má s intervencionista que el
liberalismo clá sico, pero, gracias al principio de subsidiaridad, planteaba una
menor penetració n del Estado en la sociedad que la formulada por el
socialismo. Mediante estos dos principios, el estatismo orgá nico tomaba
distancia tanto del liberalismo como del socialismo estatista. Por un lado, la
prioridad de la comunidad política y la responsabilidad del Estado en la
bú squeda del bien comú n implicaban límites fuertes al individualismo del libre
mercado y, por otro, la existencia de asociaciones privadas implicaban fuertes
limitaciones sobre la legitimació n del Estado para actuar como propietario de
los medios de producció n y como planificador de la economía.104 El modelo
tenía, sin embargo, sus propias tensiones internas. La más importante de ellas era
la tensió n que provenía, por un lado, de la construcció n del sistema desde arriba,
desde el Estado, para asegurar la integració n, el control y el bien comú n y, por
otro, de la pregonada participació n de las organizaciones funcionales al Estado
orgá nico. Esta tensió n hizo que dicha participació n nunca llegara a ser efectiva.
En el caso peruano, el estatismo orgá nico se articuló con el corporativismo de
cará cter inclusivo, pese a que cada uno de ellos aludía a realidades diferentes.
Mientras el estatismo orgánico, como ya se ha señ alado, era un enfoque
normativo de la política que podía ser formulado como un modelo abstracto
de gobierno, el corporativismo se refería a un conjunto de políticas y de
arreglos institucionales para estructurar la representació n de los intereses
sociales. Donde dichos arreglos prevalecían, el Estado establecía o incluso creaba
grupos de intereses, buscaba regular su nú mero y les daba la apariencia de un casi
monopolio representativo con prerrogativas especiales. En respuesta a dichas
prerrogativas y monopolios, el Estado reclamaba el derecho a vigilar a los grupos
representativos mediante una variedad de mecanismos, tales como el desaliento de
demandas conflictivas basadas en estrechas relaciones de clase. Las élites estatales
peruanas utilizaron las políticas corporativas para estructurar la representació n
de intereses de los diversos grupos sociales, tratando de utilizar los aparatos
del Estado para forjar una sociedad solidaria, funcionalmente interrelacionada
y articulada al estatismo orgá nico.105 Ese corporativismo inclusivo fue
asimismo primariamente distributivista y secundariamente coercitivo, tratando
de expandir las capacidades de control y de planificació n, de arbitraje y de
regulació n del Estado sobre la economía y las masas movilizadas y de legitimarse
a través de un populismo político y del nacionalismo econó mico. En resumen, las
reformas velasquistas de la primera fase produjeron, no un ciudadano liberal,
sino un ciudadano comunitarista.
104
Stepan 1978: 42.
105
Stepan 1978: 46-47.
 133

La reforma agraria repartió 10 millones 298,453 hectáreas entre 399,576 familias

campesinas, afectando al 55.3% de la superficie agrícola y al 32.9% de las familias
rurales.106 La reforma agraria constituyó una agresiva redistribució n de
recursos en el campo, pero sobre todo “la liquidació n de la base de poder de la
clase terrateniente”. Los beneficiarios, sin embargo, no fueron individuos
privados sino asociaciones en donde ellos participaban y en cuya direcció n tenía
una presencia decisiva el Estado. La reforma agraria no dio lugar, pues, a
relaciones individualistas de autoridad y a ciudadanos liberales sino más bien a
formas comunitaristas _corporativas_ de relació n entre los trabajadores y el
Estado y a ciudadanos sociales. Las nuevas asociaciones agrarias (cooperativas,
SAIS, comunidades) fueron centralizadas en la Confederació n Agraria (CNA),
estrechamente vinculada al Ministerio de Agricultura. Las reformas en el sector
industrial siguieron el mismo patró n. El gobierno del general Velasco creó la Ley
de la Comunidad Industrial que permitiría a los trabajadores acceder a la
propiedad de hasta el 50% de su propia empresa y participar en su manejo
empresarial. El gobierno creó el Consejo de Comunidades Industriales
(CONACI) que estaba estrechamente articulado al Ministerio de Industrias y
Comercio. Los pobladores de los barrios marginales de las ciudades más
importantes del país siguieron el mismo modelo. Las viejas asociaciones de
pobladores fueron reemplazadas por los comités de promoció n y desarrollo y por
los comités ejecutivos de los pueblos jó venes, que eran elegidos por los delegados
de los diversos comités vecinales que los integraban. Un comité vecinal
generalmente estaba constituido por tres representantes de los vecinos de una
cuadra. Para ser elegido dirigente vecinal se exigía cumplir con algunos
requisitos, entre ellos contar con un trabajo conocido y no tener antecedentes
policiales. Los diversos comités de promoció n y desarrollo de un departamento
constituían organizaciones regionales de los pueblos jó venes a cuya cabeza estaba
un alto oficial de las Fuerzas Armadas. Lima fue dividida en cuatro zonas
encabezadas cada una de ellas por altos oficiales militares. Las organizaciones
centrales de los pueblos jó venes, de las comunidades industriales (CONACI) y
de los trabajadores rurales (CNA) estaban dirigidas y supervisadas por el
Sistema Nacional de Movilizació n Social (SINAMOS) que, creado en 1971, se
encargaba de promover la participació n organizada de la població n civil.
Como toda dictadura militar, el gobierno del general Velasco presentó los
siguientes rasgos típicos: preeminencia de las Fuerzas Armadas y del Poder
Ejecutivo, eliminació n del Legislativo y subordinació n del Poder Judicial. Otro
rasgo importante fue la expansió n de los aparatos estatales, especialmente de los
econó micos y, dentro de ellos, de las empresas pú blicas, la hibernació n de la
sociedad política -al menos hasta 1973, añ o en que se reactivó la oposició n
partidaria- y el crecimiento controlado de la sociedad civil por parte del Estado.

106
Carboneto 1986: 486, citado por Lynch 1992: 66-67.
 133

Como ré gimen político, el del Velasco fue una dictadura populista cuyo poder
reposó en la Fuerza Armada, “que asumió funciones y atribuciones de una clase
social dirigente que buscaba reordenar la sociedad y el Estado, adecuá ndolo a sus
aspiraciones y propó sitos”.107 En virtud de esas atribuciones, las Fuerzas Armadas
“pretendieron absorber y monopolizar el Estado, encerrando en sus $las toda
la vida política de la sociedad peruana”.108 Pero el ré gimen del general
Velasco no solo concentró el poder, como toda dictadura, sino que centralizó
la autoridad que hasta entonces estaba fragmentada por la presencia del
gamonalismo que, si bien había perdido el poder dentro de la coalició n
oligá rquica, seguía siendo un poder en su localidad y controlaba a la població n
que estaba bajo su propiedad y su dominio. La reforma agraria le permitió al
ré gimen militar centralizar la autoridad y reemplazar a la oligarquía y a los
gamonales por las formas asociativas de propiedad agraria, controladas por el
Estado.
La aplicació n de la reforma agraria radical que acabó con la dominació n de los
oligarcas y de los gamonales implicó al mismo tiempo la reivindicació n y el
reconocimiento de los campesinos, los cholos y los indígenas. Con la reforma
agraria, Velasco puso fin a las relaciones de servidumbre en el campo y, con ellas,
a la discriminació n étnica y racial de los campesinos. La eliminació n de la
discriminació n supuso la dació n de una política específica que la concretaba y abría
las puertas al reconocimiento del mundo andino, de su cultura y de su lengua. Este
fue el objetivo de la ley 21156 que reconocía el quechua como lengua oficial y
establecía el bilingü ismo en el Perú .109El bilingü ismo presentaba, sin duda, muchas
dificultades, las más importantes de las cuales eran la acelerada castellanizació n del

107
Cotler 1985.
108
Cotler 1985.
109
Uno de los considerandos de la ley a$rmaba que “al no tener acceso directo al conocimiento de
las leyes y no apersonarse ante los organismos y reparticiones del sector público nacional por
razones de idioma, vastos sectores de la población desconocen sus obligaciones y están limitados
en el ejer- cicio de sus derechos, con menoscabo del principio de igualdad ante la ley”. La ley
establecía que, a partir de abril de 1976, la enseñanza del quechua era obligatoria en todos los
niveles de educación de la república y que a partir del 1 de enero de 1977 el Poder Judicial debía
adoptar las medidas a $n de que “las acciones judiciales en las cuales las partes sean solo de habla
quechua se realicen en ese idio- ma”. La ley encargaba asimismo a los ministerios de Guerra,
Marina y Aeronáutica el cumplimiento de la ley y al Ministerio de Educación, “la preparación
y edición de diccionarios, textos, manuales y otros documentos para el pleno cumplimiento de
la ley”. La nueva ley reconoció al Perú como un país pluricultural. Cuando se promulgó la ley, en
1972, la población peruana mayor de 4 años era de 11 millones 790,150 habitantes, de los cuales 3
millones 109,763 hablaban quechua, pero se pretendía que la enseñanza del quechua fuera
obligatoria para todos los peruanos con la $nalidad de construir una nación bilingüe: “En tanto
que la nueva ley dispone la enseñanza de esta lengua a los monolin- gües de castellano, postula
con visión de futuro una imagen de sociedad bilingüe y bicultural, que se apoya, por lo menos
en el nivel de la experiencia idiomática, en un conocimiento recíproco de la necesidad de
comprender la existencia de las dos culturas mayoritarias dentro del Estado peruano” (Escobar
1975: 67).
 133

mundo andino, la diversidad dialectal del quechua y, sobre todo, la resistencia

del mundo criollo hispanohablante a aprender el quechua. En efecto, la
castellanizació n se había acelerado a partir del añ o cincuenta y el monolingü ismo
quechua había descendido en forma vertical. Segú n el censo de 1940, el 31.80%
de los peruanos mayores de 5 añ os eran monolingü es quechuas, porcentaje que
descendió al 16.87% en 1961 y al 11.12% en 1972. Por otra parte, el quechua
presentaba diversas variedades dialectales (el cuzqueñ o, el ayacuchano, el central y
otras) que eran incomprensibles entre ellas, lo que hacía preguntarse a los
opositores a la nueva política cuá l era el quechua que había sido oficializado. Esas
dificultades determinaron que el gobierno del general Morales Bermú dez diera
marcha atrás en esta política de reconocimiento. Es probable que, si la nueva
política se hubiera circunscrito a aquellas zonas en donde predominaba el
monolingü ismo quechua o el bilingü ismo quechua-castellano, hubiera tenido
éxito. Pese a este retroceso en el reconocimiento de la identidad cultural de los
indígenas y de los cholos, la Asamblea Constituyente (1978-1980) y la Constitució n
de 1979 reconocieron la participació n política y otorgaron el voto a los analfabetos
junto con la concesió n del mismo a los jó venes mayores de 18 añ os.
Ademá s de las tradicionales funciones de seguridad y de legitimació n, el Estado
velasquista desplegó agresivamente una funció n de acumulació n. El sector pú blico
pasó de producir el 7.8% del valor agregado en 1955 y el 11.4% del mismo en 1970
al 21.45% en 1975, la inversió n fija pasó de 3.9% y 4.5% del PBI a 8.8% en los mismos
añ os y el empleo pasó del 10% y el 15% del empleo no-agrícola al 24% en el mismo
periodo:
Durante el periodo 1955-1975, el valor agregado del sector estatal aumentó
ocho veces, el empleo casi nueve veces, la participación en la inversión pasó
a ser casi la mitad del total nacional, y la proporción de la inversión
privada, financiada por los bancos estatales, aumentó del 5% al 30%.
Además, la participación del Estado en las exportaciones aumentó de casi
cero a 9 décimos en 1975, y la participación en las importaciones de menos
de un décimo a casi la mitad del total. En otros términos, el Estado se había
convertido en una fuerza predominante en la economía.110

La ampliació n de las funciones econó micas del Estado exigió un aparato institucional
acorde con ellas. Se amplió el Ministerio de Agricultura para impulsar la reforma
agraria, se creó el Ministerio de Alimentació n, el de Industria, el de Comercio, el de
Pesquería y el de Energía y Minas, se transformó el de Hacienda en uno de Economía
y Finanzas y se fortaleció el Instituto Nacional de Planificació n, dándole el control
de todas las inversiones del sector pú blico y la responsabilidad de la política
econó mica de largo plazo.111 Las funciones (sociales) de legitimació n del Estado en

110
FitzGerald 1981: 244-245
111
FitzGerald 1981.
 133

esta década se debilitaron con respeto a la anterior, lo que se expresó en la estructura

de los gastos fiscales. El gasto en educació n fluctuó entre 19% y 29%,112 pero la
cobertura se amplió : en 1981, el 89.8% de la població n entre 6 y 14 añ os, el 54.3% del
grupo entre 15 y 19 añ os y el 23.8% del grupo entre 20 y 24 añ os asisten a algú n
centro educativo.113
La segunda fase del gobierno militar, bajo la direcció n del general Morales
Bermú dez, dio por terminados los grandes cambios, se propuso moderarlos e
institucionalizarlos. En un primer periodo de la segunda fase, el general Morales
Bermú dez se dedicó a limar y a morigerar las aristas más radicales de las reformas
del velasquismo y a librarse de los sectores más extremistas del gobierno y de
las Fuerzas Armadas. En un segundo momento, Morales Bermú dez se abrió a la
transició n democrá tica, luego de derrotar a los sectores que querían dar paso a una
tercera fase.114 Segú n Alfred Stepan, las tareas de la institucionalizació n son
distintas a las de la instauració n de las reformas y obligan a revisar parcialmente el
esquema orgánico estatista y corporativista del gobierno en el que dichas reformas
se inscribían. La institucionalizació n implicaba que el velasquismo hubiera
logrado desarrollar exitosamente las siguientes tareas: consolidar los patrones
de sucesió n, de control y de participació n; establecer un patró n viable de
acumulació n econó mica; forjar consistentes y extensas bases de apoyo para su
dominio; y conquistar un alto grado de aceptació n hegemó nica en la sociedad
civil. Ello hubiera significado que los principales actores políticos desplegaran sus
estrategias para ganar posiciones dentro del esquema velasquista en lugar de luchar
contra él, como efectivamente sucedió .115

Si nos atenemos a estos criterios, era evidente en 1977 que el gobierno del general
Morales Bermú dez había fracasado en sus tareas de institucionalizació n. Ese fracaso
abrió las puertas a la transició n democrá tica de 1977-1980.11645 Los sorprendentes
resultados electorales hicieron que la Asamblea tuviera una composició n política
plural y dividida en tres tercios, obligando “a los distintos ‘bloques’ a llegar a
transacciones y a relativas fó rmulas de consenso en ciertas materias para lograr su
concreció n en el texto constitucional; de ahí que la carta magna recoge _no
siempre con la deseable coherencia_ un contenido que globalmente expresa
aportes y concesiones de las distintas fuerzas representadas”.117
112
Portocarrero y Oliart 1989.
113
Rodríguez 1992
114
Lynch 1992
115
Stepan 1978: 298
116
El análisis más consistente sobre la transición democrática 1977-1990 es el trabajo de Nicolás Lynch (1992).
117
Eguiguren 1987: 9. El Apra jugó un papel conciliador haciendo concesiones a la derecha en algunos
temas y a la izquierda en otros. Entre las concesiones a la derecha estuvo la definición de una economía
social de mercado que restringía el rol del Estado en ella, sin llegar a los extremos neoliberales de 1993.
Entre las concesiones a la izquierda - de que el Apra siempre fue partidaria de esa medida- estuvo la
extensión del sufragio a los jóvenes mayores de 18 años y a los analfabetos. Con esa medida, el Perú
 133

Pero el contenido de la Constitució n no fue el resultado solo de las negociaciones

entre las fuerzas integrantes de la Asamblea Constituyente sino tambié n de las
tensiones y acuerdos con el gobierno militar. Esto explica, por un lado, la
afirmació n de los derechos individuales y “la incorporació n de nuevas garantías y
ó rganos constitucionales destinados a cautelar los derechos ciudadanos y la
supremacía de la Norma Fundamental; respuesta elocuente a aspiraciones
mayoritarias de la població n frente a las restricciones y violaciones
producidas en estos á mbitos durante el ré gimen de facto”118 y, por otro, el
reconocimiento de los derechos sociales y econó micos, muy acordes con los
cambios realizados por el gobierno militar, y el establecimiento del nuevo rol de
las Fuerzas Armadas en los estados de excepció n. La normatividad má s precisa
sobre este rol fue redactada en el Có digo Militar, elaborado paralelamente a
la Constitució n por un ó rgano especializado de los institutos armados.

El fracaso de la institucionalizació n de las reformas en la segunda fase del gobierno

militar y la transició n democrá tica 1977-1990 abrieron las puertas al desmontaje
legal del estatismo orgá nico y del corporativismo inclusivo y, con él, a un nuevo
ré gimen político de carácter democrá tico y a un nuevo ré gimen econó mico
basado en la economía de mercado. Se produjo, de ese modo, una inclinació n
hacia la democracia y el mercado. Ella no duró , sin embargo, mucho tiempo. En
todo caso, la inclinació n hacia la democracia duró más tiempo que la inclinació n
hacia el mercado. En 1985, los electores decidieron el retorno del populismo que
mantuvo el régimen democrá tico pero alteró significativamente las reglas de juego
del mercado.

4. El Estado neoliberal: exclusión económica e inclusión cultural y política

En julio de 1990 el Estado estaba prá cticamente destruido. Sus instituciones y la
burocracia estaban paralizadas. Una parte de la alta burocracia había
abandonado sus puestos de mando. En las filas mismas de los institutos armados
aumentaban las solicitudes de pase al retiro. La burocracia media y baja que
quedaba tenía serias dificultades para cobrar sus magros sueldos que se habían
reducido a un tercio de los que percibía en 1980.
Las relaciones tradicionalmente precarias del Estado con la sociedad y la
ciudadanía se habían roto. Los servicios de educació n y salud funcionaban a un
nivel ínfimo. Algunos, como los de vivienda y los de inversió n en
infraestructura, habían desaparecido. Otros, como los de seguridad, funcionaban a
media má quina, pese al irracional despliegue de la violencia terrorista. La sociedad
tuvo la sensació n de carecer de Estado justamente cuando más lo necesitaba. Pese a

instauraba el sufragio universal a partir de 1980.

118
Eguiguren 1987: 9-10.
 133

su inutilidad mostrada con creces, la gente seguía demandando más Estado, como
puede verse en las diversas encuestas de entonces.
Tres fuerzas poderosas se conjugaron para demoler el Estado: los grupos
fnancieros internacionales, el terrorismo y el populismo irresponsable. En efecto,
la banca internacional, el terrorismo y Alan García allanaron el camino del
achicamiento del Estado que propugnaron luego Fujimori y las reformas
neoliberales. En realidad, lo que el desmoronamiento primero y la
desinstitucionalizació n después hicieron fue darle una nueva resignifcació n al
Estado cambiando radicalmente el lugar central que ocupaba y asigná ndole un rol
secundario. De pilar central del ordenamiento social, el Estado devino la ú ltima
rueda del coche o casi. Este cambio de lugar y del rol del Estado dentro de la
matriz sociopolítica del Perú es en sí mismo una revolució n: rompió la matriz
Estado-céntrica del ordenamiento social anterior, independizó en forma relativa
la sociedad civil (incluidos el mercado y la economía) de las esferas del Estado y
de los partidos políticos con los que anteriormente ella tendía a fusionarse y
estableció un nuevo esquema de relació n entre ellos, puso en cuestió n el
Estado-nació n y la soberanía nacional, destruyó el rol activo del Estado en el
desarrollo de la industria, debilitó drá sticamente su rol integrador y lo sometió a
las leyes del mercado que se han erigido en la nueva institució n hegemó nica del
ordenamiento social y de una economía abierta.
Fujimori llegó al gobierno gracias al desmoronamiento de las instituciones -
todo de los partidos políticos-, se mantuvo en él y se consolidó luego del
autogolpe del 5 de abril de 1992, explotando el desprestigio de los partidos y el
Parlamento y apoyá ndose en los poderes fá cticos.119 Fujimori llegó al poder como
un candidato neopopulista, pero luego de su viaje al exterior, inmediatamente
después de la segunda vuelta, se convirtió , además, en un Presidente neoliberal. Al
carecer de un programa, asumió el plan de estabilizació n del FMI y, al poco
tiempo, aplicó un drá stico ajuste estructural que ha dado lugar a una economía
de mercado, basada en las ventajas comparativas, y al actual Estado neoliberal. Se
produjo entonces un realineamiento de fuerzas: el Apra pasó a la oposició n y los
partidos y movimientos integrantes del Fredemo respaldaron a Fujimori
quien, sin embargo, buscó un respaldo más seguro en las Fuerzas Armadas y el
Servicio de Inteligencia. Se fue organizando desde entonces la nueva coalició n
dominante del gran capital _integrada por el capital extranjero, el gran
empresariado nacional y la tecnocracia primero civil y, luego del autogolpe,
tambié n militar_, cuya forma de dominio es el neopopulismo combinado con la
democracia plebiscitaria.

En sus siete añ os de su gobierno, Fujimori aplicó una política de exclusió n en

términos econó micos, pero de inclusió n plebiscitaria en términos políticos. Las

119
López 1993.
 133

políticas pú blicas aplicadas han sido las propaladas por el FMI y la tecnocracia
fondomonetarista. Sus metas son una economía eficiente basada en las ventajas
comparativas, con un mercado en equilibrio y sin precios artificiales una
sociedad de individuos sin organizaciones ni instituciones só lidas y un Estado
que, en lo posible, prescinda de sus funciones econó micas y sociales. Los
instrumentos para lograrlas fueron la reducció n drá stica del dé ficit fiscal, la
liberació n de precios, salvo el de los salarios, la liberació n de los flujos
internacionales de capitales y la eliminació n de los subsidios, entre otras medidas.
Los éxitos parciales en la disminució n de la inflació n y del dé ficit fiscal se han
logrado a costa de una asfixiante recesió n.
Los cambios estatales han sido rá pidos. En corto tiempo, el Perú ha pasado
de un Estado populista sobrecargado a un Estado más o menos pequeñ o que
busca eludir sus responsabilidades econó micas y sociales. El gasto pú blico en
acumulació n ha disminuido del 11.4% en 1986-1990 a 6.0% en 1991-1993. Algo
parecido ha sucedido con el gasto en legitimació n que se ha reducido del 19.6% al
15.7% en los mismos periodos y con los gastos regionales y generales. Sin embargo,
después de 1994, los gastos sociales monopolizados por el Ministerio de la
Presidencia tienden a crecer, concordando dicho crecimiento con la reelecció n de
Fujimori en 1995.120 La intervenció n del Estado en la economía ha disminuido en
forma drástica. Las funciones e instituciones que tenían que ver con la regulació n
del mercado de trabajo, de bienes y servicios y de capitales han sido desactivadas. Ya
a fines de 1992 se expidieron alrededor de cien decretos legislativos, como
producto de las facultades delegadas al Ejecutivo por el Parlamento, para desregular
los diversos mercados. Se han mantenido y fortalecido, en cambio, aquellas funciones
e instituciones que tienen que ver con la política macroeconó mica y con el
funcionamiento del mercado, entre ellas el BCR, la SUNAT, SUNAD e INDECOPI.121

Las reformas estructurales - la apertura de la economía al mercado internacional

liberándola de los controles estatales, la desregulació n de los mercados de trabajo,
bienes y servicios y de capitales y las privatizaciones- han dado origen a otro Estado
que ya no tiene la centralidad anterior, han reducido su tamañ o, han eliminado sus
funciones de acumulació n y han puesto en cuestió n las funciones sociales de
legitimació n: atenció n a la educació n, la salud, la vivienda y otras. A ello hay que
añ adir, por un lado, el autoritarismo, el presidencialismo exacerbado y la relació n
plebiscitaria que han contribuido a acelerar el proceso de desinstitucionalizació n
estatal producido en la década del ochenta y, por otro, el neopopulismo que ha
llevado a concentrar en el Ministerio de la Presidencia los recursos fiscales más
120
Balbi 1996.
121
Gonzales de Olarte 1993.
 133

importantes del país, cambiando drásticamente el escenario principal de la

representació n en el que se procesan las demandas y en el que los partidos
populistas, especialmente los partidos de los gobiernos anteriores a 1990, establecían
mú ltiples redes de clientelas.

Las instituciones representativas, tanto las que operan en el Estado - el

Parlamento y el poder electoral- como las que actú an en la sociedad civil y en el
Estado - los partidos- se desgastaron y colapsaron, acentuando las tendencias
preexistentes de la década anterior. En lo que va de la década del noventa, la crisis
de los partidos se ha profundizado y los ha convertido en factores irrelevantes en la
lucha por el poder. La centralidad de los outsiders se ha consolidado en la misma
medida en que los partidos han sido arrinconados en el escenario político y han
colapsado.

III. Estado y ciudadanía multicultural

En un país multicultural como el Perú , la ciudadanía fue impulsada por tres

estrategias educativas - el acriollamiento forzado, el acriollamiento amable
y la política de reconocimiento de las diferencias culturales- y por una
estrategia social -la cholifcació n- que fue más allá de la educació n para asumir
otras formas como la migració n a las ciudades, la inserció n en el mercado, el
abandono del quechua y de la vestimenta, pero manteniendo los valores culturales
indígenas y asumiendo los occidentales en una nueva identidad. El acriollamiento
forzado y el acriollamiento amable fueron impulsados desde el Estado, el
primero por el civilismo de comienzos de siglo, y el segundo, por una corriente
intelectual indigenista en los añ os cuarenta. La política de reconocimiento fue
impulsada después de 1968. La cholifcació n, en cambio, fue una estrategia asumida
por la propia població n andina a partir de los añ os cincuenta. A fines de los añ os
sesenta, el velasquismo desarrolló una política de reconocimiento del mundo
indígena, con la intenció n de hacer del Perú un país bilingü e.

1. La homogeneización cultural o el acriollamiento forzado

El siglo XX heredó los problemas irresueltos del siglo XIX. Uno de ellos, el más
importante quizá s, era el problema de la construcció n de una comunidad política
nacional en un país en donde la població n indígena, que seguía siendo
mayoritaria, estaba excluida de la vida social y política. El problema, además,
había recobrado una muy viva actualidad con la guerra con Chile y sus
desastrosos resultados. Resueltos a enfrentarlo, las élites y sus más destacados
intelectuales de la generació n del novecientos sostuvieron encendidos debates y se
propusieron soluciones que buscaban ser eficaces. Los puntos de vista fueron
 133

diversos y complejos, unos más que otros. Las propuestas eran tambié n mú ltiples
y se movían en campos diversos.122 La política más importante que impulsó el
civilismo desde el Estado fue la educació n desplegada como una estrategia de
integració n y de inclusió n de la població n indígena. De ese modo, el civilismo se
desplazaba del campo de las inocuas medidas jurídicas en el que se habían
manejado los liberales del siglo XIX al campo pedagó gico, anidando la esperanza
de obtener resultados alentadores. Los civilistas del siglo XX mantuvieron el
objetivo de la integració n de los liberales decimonó nicos, pero cambiaron la
estrategia. Jorge Polar, ministro de Justicia, Instrucció n, Beneficencia y Culto,
sostenía que “felizmente está probado que no hay ninguna raza ineducables no lo es
la nuestra, por cierto, ni en las remotas regiones territoriales. La leyenda de que el
indio no quiere salir de su condició n mísera, va desacreditándose
rá pidamente”.123 El desafío era grande y las tareas eran complejas, puesto que
no se trataba solo de impartir conocimientos, informaciones y formas de
razonamiento sino de castellanizar a la població n indígena, que, además, segú n el
censo de 1876, “representaba nada menos que el 57% del total y para 1900
significaba en cifras absolutas unos dos millones de habitantes de los 3.4 que
contenía el Perú ”.124 No se trataba de educar a los indígenas en su propia lengua
sino de enseñ arles el castellano. Para el civilismo de comienzos de siglo, educar era
castellanizar. La educació n partía del desconocimiento del otro, de su cultura, de
su lengua y de su raza, y solo podía reconocerlo cuando el otro - la població n
indígena- se hubiera negado a sí mismo porque se “parecía”, gracias a la
castellanizació n, a los que tenían el poder y dirigían la educació n. La
castellanizació n y la educació n constituían los mecanismos culturales de una
homogeneizació n forzada, independientemente de si los indígenas asistían de
buena o mala gana a la escuela.

El Estado en manos de los civilistas desplego una serie de medidas y de actividades

que le permitieran tener en sus manos todos los recursos necesarios para llevar a
122
Algunos, como García Calderó n, apostaron por el mestizaje racial y a la inmigració n; otros,
como Riva-Agü ero, pensaron que el mestizaje cultural - cuyos paradigmas eran Garcilaso de
la Vega y él mismo- era el camino de la peruanidad no faltaron quienes, como Víctor
André s Belaunde, creyeron que la unidad de la nació n podía ser construida a partir de la
unidad espiritual que irradiaba el catolicismo. Con la excepció n de García Calderó n, la
mayoría de los arielistas se movían propia y vagamente en el terreno de la cultura (Gonzales
1996: 273-286). En cambio, la élite civilista, especialmente sus intelectuales, enfrentaron
tambié n el “problema indígena” desde una perspectiva principalmente cultural, pero como
tenían responsabilidades de gobierno, se vieron obligados a imaginar políticas específicas y
eficaces que concretaran sus propuestas culturales generales. En abierta discrepancia con uno
de los maestros de los arielistas, Alejandro Deustua, quien sostenía que la educació n debía
concentrarse en la é lite porque un país era el fiel retrato de ella, Villará n propugnaba una
distribució n jerá rquica de la educació n en la que los indígenas tenían un lugar adecuado a su
propia situació n: una educació n especial para el trabajo (Villará n 1962).
123
Contreras 1996: 7.
124
Contreras 1996.
 133

cabo el proyecto educativo de integració n. Una de las primeras medidas fue la

preparació n de un censo que se realizó en 1902. De acuerdo a los resultados de ese
censo, solo el 29% de los niñ os de 6 a 14 añ os recibía instrucció n en todo el país y
solo el 23% de la població n sabía leer y escribir. El porcentaje de niñ os que no
asistía a la escuela y el analfabetismo de los adultos se incrementaban en
departamentos como Apurímac, Huá nuco, Puno, Ayacucho y Cusco, en donde
menos del 12% sabía leer y escribir.

Otra medida del Estado fue retomar la direcció n, organizació n y gestió n de la

educació n que estaban entonces en manos de los municipios, los mismos que,
debido a la falta de fondos y a su incapacidad de gestió n, se habían mostrado
ineficaces en el manejo de las tareas educativas y habían terminado anulando en
la prá ctica la educació n gratuita. El Estado dispuso, por eso, que la educació n
elemental fuera gratuita y que ella incluyera, además del no pago de la enseñ anza,
la entrega de materiales de aprendizaje, muchos de ellos importados de Estados
Unidos y Francia, el servicio de comedores en algunos casos y la provisió n de libros
de lectura. El proyecto educativo se complementó con la creació n de escuelas
normales en Lima y en provincias para la formació n de los maestros calificados.
Dispuesto a tener é xito en su proyecto educativo, el Estado dedicó una parte
significativa del presupuesto de la repú blica a la educació n entre 1900 y 1920.125

Las poblaciones rurales tuvieron comportamientos diversos, de apoyo o de rechazo

segú n los casos, con respecto a los maestros:

Las comunidades de indios se hallaban en algunos casos persuadidas de las

ventajas de la castellanización y alfabetización de sus hijos, al punto de que

125
El porcentaje dedicado al Ministerio de Justicia e Instrucción pasó de 10% en 1900 a 15.9% en 1906
y se mantuvo en ese porcentaje hasta 1920. En cambio, los ministerios tradicionalmente
beneficiados con el gasto público, como el de Gobierno y Policía y el de Guerra y Marina bajaron,
entre 1900 y 1919, de 24.5% y 25.4% respectivamente, a 13.9% y 17.9% (Contreras 1996: 8-9). El
ingreso de los maestros en el mundo rural produjo, al parecer, un cierto impacto en la
organización social y en la vida cotidiana de centenares de pueblos rurales y comunidades
campesinas. Carlos Contreras ha reseñado los estudios que los antropólogos han hecho de diversos
casos y experiencias con resulta- dos positivos y negativos. Entre los resultados negativos se señala
que la presencia de los maestros y normalistas incidió en el cambio de la composición de los
organismos que ejercían la autoridad en las poblaciones rurales. Dado su prestigio, ingresos y
nivel de educación, los maestros fueron requeridos por la misma población para que ocuparan
cargos como jueces de paz, regidores del concejo municipal, miembros de la junta departamental
e incluso candidatos a diputados, dejando de ser maestros. De ese modo, el maestro se
transformaba en un misti, esto es, en un engranaje más del sistema de dominación gamonal.
Muchas veces el maestro devenía un misti, sin necesidad de cambiar su profesión: le bastaba
asociarse a las autoridades que estaban generalmente al servicio de los gamonales.
 133

solían donar terrenos y locales para las escuelas. Incluso algunas, antes de la
estatización y obligatoriedad de la educación primaria, habían contratado por
cuenta propia o bajo el liderazgo de curas progresistas, a preceptores pagados
de sus propios fondos […] Pero en otros, la prédica de los gamonales locales,
opuestos a las escuelas, el temor de perder el control sobre sus hijos, así como
la sospecha de que la inicial gratuidad de la enseñanza pronto se trocaría en
alguna exacción gravosa para su precaria economía, volvieron las reacciones
menos cálidas […].12655

Los mayores logros del proyecto educativo civilista se obtuvieron entre 1905
y 1920, justamente el periodo de la Repú blica Aristocrá tica. En ese lapso la
població n creció en un 22%, pero el nú mero de escuelas se duplicó pasando de
1,425 a 3,107, el nú mero de maestros se triplicó y la matrícula de los alumnos
pasó de 85 mil a 196 mil. En las dos décadas siguientes, el crecimiento siguió ,
pero fue mucho más lento. Entre 1902 y 1920 el crecimiento promedio de los
alumnos de primaria en los diez departamentos de la sierra fue de 2.75 veces,
mientras que en los ocho departamentos de la costa fue de 1.64 veces. El crecimiento
fue, pues, mayor en la sierra que en la costa. Los departamentos donde más creció
la educació n primaria fueron Huá nuco (5.3 veces), Ayacucho (3.2 veces), Apurímac
(3.1 veces), Huancavelica (3.0 veces) y Cusco (2.8 veces).127

Wiese señ alaba que, en 1907, el 37% de los estudiantes de primaria eran “indios
aborígenes”, el 43% eran mestizos, el 18.7% eran blancos y el 1.3% eran
negros.12857 Probablemente los blancos y los mestizos estaban sobrerrepresentados
y el resto, subrepresentado con respecto al porcentaje real de su respectiva
població n.

Pese a los avances logrados, la presencia de la escuela en el campo era todavía dé bil. El
censo de 1940 confirmó esta idea y mostró que el proyecto civilista y las
políticas educativas de los gobiernos que vinieron después (Leguía, Sánchez Cerro,
Benavides, Prado) no habían sido del todo exitosos. Entre 1902 y 1940 el porcentaje
de niñ os 6 a 14 añ os con instrucció n había crecido de 29% a 35%. Incluso en los
departamentos en donde se habían hecho los mayores esfuerzos y gastos, los
resultados no eran muy alentadores. Avanzaron un poco Ancash y Apurímac, se
estancaron Ayacucho y Cusco y retrocedieron Puno y Huancavelica. Los
departamentos de la sierra habían pasado de 21% de niñ os con instrucció n en
1902 a 24% en 1940. En cambio, los departamentos de la costa pasaron de 37% a 49%
en el mismo periodo. Al parecer, los avances más auspiciosos de la costa tenían que

126
Contreras 1996: 17
127
Contreras 1996: 18.
128
Portocarrero 1989: 43.
 133

ver con la existencia de numerosos colegios secundarios en esta regió n, casi todos
ellos en manos privadas. La població n alfabeta mostró cierto progreso: subió de
20% al 42%.

Es muy probable que el incremento del alfabetismo haya favorecido una mayor
participació n electoral. En efecto, a comienzos del siglo XX solo el 2% de la
població n votaba, mientras en 1930 la participació n subió al 7%.129

2. El acriollamiento amable y la educación bilingüe

Constatado el relativo fracaso del proyecto educativo de los civilistas y de los

gobiernos que le siguieron, se ensayó un nuevo proyecto: la enseñ anza bilingü e. El
objetivo era aparentemente el mismo -la integració n- pero no se buscaba la
homogeneizació n cultural ni tampoco la autonomía de los indígenas sino su
integració n a la comunidad política reconociendo identidades y diferencias. Este
proyecto pasó por dos etapas: la del método pedagó gico y la política del
reconocimiento. La primera se caracterizó por la utilizació n del bilingü ismo solo
como método pedagó gico en aquellas zonas rurales en donde predominaban las
lenguas vernáculas. Fue impulsada por un equipo educativo de orientació n
indigenista del Ministerio de Educació n durante el corto gobierno de
Bustamante y Rivero, en el que participó el Apra dentro del Frente
Democrático Nacional (FDN), pero tuvo una relativa continuidad con los
gobiernos que vinieron después. La segunda fue definida por el reconocimiento del
quechua como lengua oficial que debía ser usada no solo en la enseñ anza, sino
tambié n en la administració n de justicia y en otras actividades del Estado en
aquellas zonas donde la mayoría de la població n hablaba predominantemente ese
idioma. El objetivo explícito de la política de reconocimiento, aplicada por el general
Velasco Alvarado, fue hacer del Perú un país bilingü e.

En el diseñ o de la primera etapa jugó un papel central José María Arguedas, quien
bosquejó el contenido general del proyecto educativo basado en el bilingü ismo y
estuvo dirigido por connotados indigenistas, como Luis E. Valcárcel, ministro de
Educació n del gobierno del presidente José Luis Bustamante y Rivero, y como José
Antonio Encinas, presidente de la Comisió n de Educació n del Congreso en 1945. La
aplicació n de esta estrategia de integració n que Arguedas llamó “método
cultural” suponía educar a la població n andina en la propia lengua y dotar al
quechua de un alfabeto con ese fin. Se esperaba una mayor eficacia educativa,
así como la afirmació n de su personalidad cultural. A través de la enseñ anza del
quechua se buscaba, no la afirmació n de la autonomía del mundo andino, sino su

129
North 1970s Lynch 1996.
 133

integració n a la comunidad política nacional a través del bilingü ismo. Se

respetaba su identidad, al menos mientras duraran los añ os de educació n, sin que
ello implicara la concesió n de una autonomía política. El proyecto educativo que
Carlos Contreras ha llamado “indigenista” tenía varios elementos:

Uno fue el de la alfabetización en quechua a la población indígena, otro: el del

mejoramiento del salario de los maestros, para que recuperasen su jerarquía social
en la sociedad rural; asimismo decidieron ampliar la gratuidad y obligatoriedad
de la enseñanza a los tres primeros años de la Secundaria. Se dispuso también que
las haciendas o establecimientos rurales privados, donde existieran treinta o más
niños en edad escolar, estuviesen obligados a abrir una escuela sostenida por el
propietario. Estas fueron las que en adelante se llamarían escuelas fiscalizadas.130

Los resultados del “método cultural” de Arguedas fueron relativamente positivos,

desde una perspectiva cuantitativa. De 4,652 escuelas primarias y 565,932 alumnos
en 1938 se pasó a 10,512 y a 990,458 respectivamente en 1948, a 13,624 y 1,308,305 en
1958 y a 19,587 y 2’208,299 en 1968. El nú mero de maestros de primaria creció
tambié n en forma significativa: 13,584 en 1945s 29,753 en 1955s y 57,310 en 1965. El
crecimiento fue vertiginoso: “En el cuarto de siglo que medió entre 1940 y 1965 los
principales indicadores educativos se multiplicaron por cuatro o más veces, mientras
que el crecimiento de país no llegó a duplicarse”.131

Pero el dato más relevante de los resultados del nuevo proyecto educativo
fue el crecimiento acelerado de la educació n secundaria y de la superior, las
mismas que pasaron, respectivamente, de 14,400 y 3,920 en 1938, a 47,130 y 13,420
en 1948, a 103,710 y 20,520 en 1958, y a 476,240 y 73,610 en 1968. La explicació n
radica en la intervenció n del Estado en un campo que anteriormente había
estado en manos casi exclusivamente privadas, decretando la gratuidad de los tres
primeros añ os y masificando, de ese modo, la educació n secundaria. Otro dato de
enormes implicancias para el desarrollo de la ciudadanía en el Perú , especialmente
130
Contreras 1996: 24. La educación indígena se organizó en núcleos educativos comunales (NEC) que
agrupaban a quince o veinte escuelas “seccionales” con profesores quechuahablantes en torno a
una escuela central que asumía un rol de dirección. En 1947 existían 320 escuelas en los
departamentos de Cuzco y Puno y en la década del cincuenta superaron la cifra de 1,500
distribuidas en once departamentos. Los diversos gobiernos dieron mucha importancia a la
educación en esta etapa, incrementando en forma sostenida el gasto real en educación entre 1946
hasta 1968. En efecto, ese gasto real pasó del 9.8% del presupuesto nacional en 1938 al 14.3% en 1948 y
al 24.4% en 1958 y 1968, alcanzando los porcentajes más altos en 1965 (28.7%) y en 1966 (30.1%). El gasto
por alumno pasó de 209.5 mil soles en 1948, a 493.5 en 1958 y a 603.5 en 1968 (Portocarrero 1989: 59-
60).

131
Contreras 1996: 24-25.
 133

de la ciudadanía política, es la caída vertical del analfabetismo: de 60% en 1940 a

39% en 1961 y a 27% en 1972. Estos cambios significativos modificaron en forma
drá stica el perfil educativo de los peruanos entre 1940 y 1972. Del predominio del
analfabetismo en 1940 se transitó hacia el predominio de la primaria en 1961 y
1972, asomando el crecimiento veloz de la secundaria que tiende cada vez más a
acercarse a la primaria.132

Los resultados del proyecto educativo indigenista, en lo que se refiere a la

educació n primaria, fueron relativamente equitativos entre la costa y la sierra en el
periodo 1943-1953. En cambio, en el periodo 1953-1966, el crecimiento de la
educació n primaria fue mayor en la costa que en la sierra, gracias probablemente a
las masivas migraciones del campo a la ciudad. Lo nuevo de esta etapa es el
crecimiento de los colegios secundarios en la sierra: cada provincia de esta regió n
tenía, por lo menos, un colegio secundario. Los mestizos accedieron a la educació n
secundaria y aquellos sectores indígenas que tuvieron igual acceso fueron
considerados igualmente mestizos en términos culturales. La castellanizació n
avanzó del 65 % en 1940 al 80% en 1961, pero el analfabetismo se redujo más en la
costa (27%) que en la sierra (56%) en el mismo periodo, colocándose por encima de
esa cifra los departamentos de Apurímac (76%), Ayacucho (71%), Huancavelica
(70%), Cusco (66%) y Puno (64%). Estas abultadas cifras no tenían que ver solo con
un menor avance de la educació n en la sierra, sino tambié n con la mayor
propensió n a migrar de las personas que tienen mayores niveles educativos. El
analfabetismo, además, era mayor en las mujeres que en los hombres: dos de cada
tres analfabetos eran mujeres en 1961. En general, los campesinos muestran menor
interés en educar a las hijas que a los hijos por razones culturales.

3. La política de reconocimiento

El gobierno del general Velasco Alvarado transformó el bilingü ismo de estrategia

educativa en una política de reconocimiento del mundo andino, cuya lengua,
cultura y derecho el Estado reconocía dentro de la comunidad política nacional.
¿Cuá l es la diferencia entre una estrategia educativa y una política de
reconocimiento en el tratamiento del mundo andino?

Tres parecen ser las diferencias fundamentales. En primer lugar, el

reconocimiento oficial del quechua hacía posible que dicho idioma fuera más allá
de la escuela y se extendiese a la justicia y a otras áreas del Estado con las que la
població n andina quechuahablante podía establecer una determinada relació n. En

132
Portocarrero 1959: 60s Contreras 1996: 37.
 133

segundo lugar, la utilizació n del quechua era, como el mismo Arguedas lo

reconocía, una estrategia de educació n y de homogeneizació n cultural no forzada,
esto es, era una forma de lograr la castellanizació n por métodos no impositivos. En
tercer lugar, el velasquismo no pretendía un país castellanizado sino un país
bilingü e.

La ley 21156 de 1972 establecía que, a partir de abril de 1976, la enseñ anza del
quechua era obligatoria en todos los niveles de educació n de la repú blica y que a
partir del primero de enero de 1977 el Poder Judicial debía adoptar las medidas a
fi n de que “las acciones judiciales en las cuales las partes sean solo de habla quechua
se realicen en ese idioma”. La ley encargaba asimismo a los ministerios de Guerra,
Marina y Aeroná utica el cumplimiento de la ley y al Ministerio de Educació n, “la
preparació n y edició n de diccionarios, textos, manuales y otros documentos para el
pleno cumplimiento de la ley”.

Cuando se promulgó la ley, un poco más de 3 millones de un total de 11

millones 800 mil peruanos hablaban quechua, pero se buscaba que la enseñ anza
del quechua fuera obligatoria para todos los peruanos con la finalidad de
construir una nació n bilingü e. El bilingü ismo presentaba, sin duda, muchas
dificultades, las más importantes de las cuales eran la acelerada castellanizació n del
mundo andino, la diversidad dialectal del quechua y, sobre todo, la resistencia del
mundo criollo hispanohablante a aprender el quechua. Incluso los mismos
quechuahablantes identificaban la educació n con la castellanizació n y retiraban a
sus hijos de la escuela porque no mostraban progresos en el aprendizaje del
castellano. Estas diversas dificultades y resistencias sirvieron de pretexto para que
el general Morales Bermú dez derogara la ley de reconocimiento del quechua y del
mundo andino.

Pese a las grandes aspiraciones del proyecto, los recursos econó micos dedicados al
sector educativo no estuvieron a la altura de esa ambició n. En efecto, ellos no se
incrementaron en forma significativa con respecto a los gastos reales de 1968
(24.5%), salvo los añ os 1972 y 1973 en los que el gasto real ascendió a 29.07% y a
29.71% respectivamente. En la segunda fase del gobierno militar, el gasto pú blico
descendió a un promedio del 20.0o% y en la década del ochenta la caída fue
dramá tica, a menos del 10% del presupuesto nacional. En realidad, la educació n
comienza a perder prioridad, si se analiza el gasto pú blico, a partir de 1968:

Tomado como base 100 ese año base, los gastos por alumno bajan a 43 en 1984.
Esta dramática reducción ha significado profesores mal remunerados y poco
motivados para mejorar su magisterio, colegios que comienzan a derruirse sin
haber sido nunca terminados o, en todo caso, ausencia general de servicios de
mantenimiento y reparación. Cuestionada su utilidad económica, vista con
 133

sospechas como una incubadora de radicalismo político, la educación, aún

cuando conserve la expectativa popular, tiende a ser abandonada por el Estado y
las clases dominantes. Falto de orientación y de apoyo económico, el sistema
educativo pierde coherencia y sentido. En este contexto de vacío normativo la
posición de los maestros resulta cada vez más autónoma para decidir los
contenidos y orientación ideológica de la enseñanza. Dado que en la mayoría de
los centros educativos estatales los alumnos no están en la capacidad económica
de adquirir textos escolares, la influencia de estos se ejerce solo en tanto ellos son
internalizados por los maestros que se ven en la necesidad de, literalmente, dictar
la clase para que esta sea acopiada en los cuadernos, improvisándose así textos
que muchas veces no tienen ni el desarrollo ni el rigor requeridos.133

Pese a la disminució n del gasto pú blico y al deterioro de la educació n, los

estudiantes de primaria aumentaron de un poco más de dos millones en 1968 a casi
tres millones en 1980 y a tres millones y medio en 1985, los de secundaria de casi
medio milló n a más de un milló n y a un milló n trescientos, y los universitarios de
73 mil a 177 mil y a 242 mil en los mismos añ os. El analfabetismo se redujo de 27%
en 1972 al 18% en 1981 y al 13% en 1993. Estos cambios han generado un perfil
educativo de los peruanos en el que la primaria y la secundaria tienden a
equilibrarse y la universitaria crece en forma muy acelerada por encima del 10% de
la població n posescolar.134

4. La cholificació n: de campesino-indígena a cholo y a ciudadano

Casi es un consenso hoy en las ciencias sociales que, desde los añ os cincuenta, la
població n indígena inició un camino cultural propio que Aníbal Quijano ha
llamado la cholificació n135 y que, a diferencia de las dos estrategias estatales
anteriores, fue una opció n de los mismos campesinos indígenas. Se trata de una
estrategia de aproximació n - de tensió n entre la integració n y la conquista- a lo
que hoy existe como una “comunidad política nacional”, redefiniendo su propia
identidad indígena sin asumir totalmente la identidad de la cultura criolla
occidental, sino dando lugar a una identidad nueva: el cholo. El mó vil principal de
esta opció n ha sido lo que Carlos Ivá n Degregori ha llamado el mito del progreso y
los caminos utilizados han sido principalmente los movimientos campesinos, la
demanda y la extensió n de la educació n en las localidades rurales, el comercio y la
migració n voluntaria a las ciudades a partir de los añ os cincuenta.

En efecto, una de las corrientes más importantes que incrementaron el caudal de la

133
Portocarrero 1989: 60-61

134
Contreras 1996: 37s Portocarrero 1989: 58.
135
Quijano 1967.
 133

ciudadanía fue la transformació n del indio en campesino-indígena, primero, y de

campesino-indígena en ciudadano, después. La primera transformació n fue un
proceso de larga duració n generado por la conquista y la Colonia que
transformaron un imperio organizado como el incaico en una clase campesino-
indígena.136 La segunda es un proceso más corto que comenzó en la década del
cincuenta del siglo XX y que consistió en la evolució n cultural, social y política del
campesino en general y del campesino-indígena, en particular, hacia una nueva
condició n cuyo punto terminal ha sido un nuevo ciudadano de origen campesino.

Varias han sido las principales rutas que recorrieron los campesinos para
desembocar en la conquista de la ciudadanía: los movimientos campesinos,
sobre todo de aquellos que vivían en relaciones de servidumbre, las
migraciones rural-urbanas, el mercado y el cambio cultural impulsado por el
alfabetismo, el incremento del nivel educativo y el consumo creciente de
medios de comunicació n social. Estas rutas se abrieron cuando el campo
tradicional dominado por el gamonalismo entró en un proceso de descomposició n
debido principalmente a la centralizació n de la autoridad estatal y al desarrollo del
mercado interno, procesos que tuvieron lugar después de los añ os cincuenta. Gracias
a estos procesos, el campesinado-indígena no se encapsuló en sí mismo
convirtiéndose en movimiento indígena, como en otros lugares de América Latina,
sino que se lanzó a buscar y organizar nuevas alternativas de vida social, la más
importantes de la cuales ha sido la conquista de las principales ciudades del país.137
Todas estas rutas implicaron un cambio econó mico y social - expresado en
diversas opciones ocupacionales tanto campesinas como urbanas-, otro de carácter
sociopolítico -el trá nsito de siervo a ciudadano-, pasando por un cambio de
identidad: de campesino-indígena a cholo.

Ha sido Aníbal Quijano, sino el primero, uno de los primeros soció logos que prestó
especial atenció n a lo que él llamó la emergencia del grupo cholo en la sociedad
peruana. Quijano señ aló que el contexto de este fenó meno era “una sociedad de
transició n” de la sociedad tradicional a una sociedad que buscaba ser moderna
gracias al proceso de industrializació n. La cholificació n misma que toca a un sector
importante de la masa indígena es, para Aníbal Quijano, una cultura de transició n,
como lo es el acriollamiento que afecta a una parte de la població n indígena y chola y
como lo es tambié n la modernizació n que toca a la sociedad en su conjunto,
principalmente a los criollos. El punto terminal o la comunidad política y cultural a
la que se llegue depende de las fuerzas sociales, políticas y culturales y de los
proyectos que logren establecer un nuevo sistema institucionalizado y estable de
dominació n social.

136
Spalding 1974s Ló pez 1979.
137
Degregori 1993.
 133

A partir de los añ os cincuenta comienza a emerger en el Perú un sector de la

població n “que se diferencia al mismo tiempo de la població n indígena y de la
occidental, en términos de ciertas características externas fá cilmente visibles, y de
elementos psicoló gico-sociales más sutiles”. Este sector nuevo, que los antropó logos
comenzaron a llamar cholo,

[…] se desprende de la masa del campesinado indígena y comienza a

diferenciarse de ella adoptando o elaborando ciertos elementos que
conforman un nuevo estilo de vida, integrado tanto por elementos de
procedencia urbano-occidental, como por los que provienen de la cultura
indígena contemporánea. El fenómeno de la “cholificación” es un proceso en el
cual determinadas capas de la población indígena campesina, van
abandonando algunos de los elementos de la cultura indígena, adoptando
algunos de los que tipifican la cultura occidental criolla, y van elaborando con
ellos un estilo de vida que se diferencia al mismo tiempo de las dos culturas
fundamentales de nuestra sociedad, sin perder por eso su vinculación original
con ellas.138

Lo que diferencia a los cholos de los otros grupos étnicos es el desempeñ o de ciertos
roles -obrero de minas, albañ il, chofer, pequeñ o comerciante, mozo, sirviente,
jornalero agrícola-, el bilingü ismo, una vestimenta occidentalizada, el
alfabetismo y un nivel elemental de educació n, la migració n permanente y ciertos
patrones urbanos de consumo (relojes, radios portá tiles). Hacia los añ os cincuenta,
los jó venes eran cholos, los adultos entraban en un proceso de cholificació n y los
viejos se mantenían como indios. Los cholos ocupan una posició n ambigua pues,
procediendo de la població n indígena, tienden a diferenciarse de ella y,
asumiendo elementos de la cultura criolla, no se identifican con ella. La població n
indígena, a su vez, los percibe semejantes a ella por la raza y la cultura, pero
distintos por las ocupaciones y el idiomas mientras los criollos los perciben
étnicamente distintos, aunque se vinculan a ellos por las ocupaciones que
desempeñ an. Los cholos combinan criterios étnicos con criterios de clase en su
propia constitució n como grupo: “Por una parte, los cholos resultan ser la capa más
alta de la població n indígenas por la otra, es la parte de la població n obrera o de las
capas bajas de la clase media rural o urbana, y en conjunto participa de ambas
características, en un conjunto no separable en la realidad”.139

Esta ambigü edad comienza a ser superada en la medida que el grupo cholo toma
conciencia de que participa en una situació n social comú n y se autoidentifica como
138
Qunano 1976: 19
139
Quiano 1996: 23
 133

un grupo distinto de la població n indígena y de los criollos. Aníbal Quijano señ ala
que los principales canales de emergencia del grupo cholos son el Ejército, en el que
reciben educació n y aprenden cierto roles ocupacionales nuevos y del que vuelven a
su comunidad como licenciados los sindicatos; en los que reciben cierto tipo de
entrenamiento para la acció n las organizaciones políticas, que difunden en el campo
elementos culturales provenientes del mundo urbanos y los clubes provincianos que
constituyen redes de apoyo y de adaptació n de los migrantes a las ciudades.

Carlos Iván Degregori ha señ alado que “entre las décadas de 1920 y 1960, y sobre
todo a partir de mediados de siglo, entre la mayoría del campesinado el mito del
Inkarrí había empezado a ser reemplazado por el mito del progreso” y que uno de
los caminos que habían descubierto para avanzar hacia él era “el mito de la escuela,
recogido y relatado en diversas ocasiones por Rodrigo Montoya: la ausencia de la
escuela, el no saber leer y escribir, aparecen en él como sinó nimos de oscuridad,
noche (tuta)s con la escuela y la alfabetizació n se hace la luz, llega el día (punchau)”
(Degregori 1986: 50-51). Ademá s de la escuela, los campesinos se lanzan a la conquista
del futuro y del progreso a través del comercio, de algunos bolsones de trabajo
asalariado y de la migració n a las ciudades. Esos diversos caminos a la modernidad
los ha conducido a la conformació n de una nueva identidad en la que generalmente
han sacrificado “la lengua y las vestimentas tradicionales, los dos principales signos
exteriores por los cuales los indios resultaban fá cilmente reconocibles y ademá s
despreciados en tanto la discriminació n es más cultural que estrictamente racial”,
pero manteniendo y preservando la tradició n de ayuda mutua y trabajo
colectivo, y algunas manifestaciones culturales, como la mú sica, el canto, la danza,
la fiestas patronales de los pueblos de origen, un cierto regionalismo, e incluso
potenciando la plasticidad de la familia extensa, los mecanismos de reciprocidad y
el pragmatismo y la versatilidad en el aprovechamiento de un má ximo de pisos
ecoló gicos.140

Pero son las migraciones a las ciudades el factor más importante que ha
transformado tanto a las ciudades como a los migrantes mismos. Las ciudades han
sido transformadas en grandes laboratorios de democratizació n y de peruanidad
en la medida en que en ellas se encuentran pobladores que nunca antes habían
tenido comunicació n alguna -ni siquiera a través del mercado- ni habían tenido
el sentimiento de una comunidad más amplia. Gracias a la acció n de las ciudades,
los migrantes cambian de identidad: ellos dejan de ser indios o campesinos
indígenas para convertirse no en criollos urbanos, sino en cholos. El resultado
final no es una comunidad homogénea y uniforme sino “la unidad de lo diverso”.

Algunos investigadores afirman que los migrantes no constituyen una identidad

140
Degregori 1986: 52-53
 133

propia sino que se someten a un proceso de acriollamiento y se integran

conflictivamente a la vida urbana sin que sus integrantes lleguen a establecer algú n
tipo de conocimiento y de comunicació n:

Los criollos de El Terminal (La Parada) tienen una visión vaga de los limeños,
como si todos fueran de clase alta, mientras que la mayoría de los miembros de la
clase alta amontonan a los serranos, acriollados, criollos y limeños pobres a la
categoría de “cholos”. La mutua ignorancia, y la falta de contacto entre los dos
grupos, conducen a la ficción de las diferencias raciales; así las barreras sociales
contra la movilidad se refuerzan.141

Los investigadores sociales más jó venes lo ven como un fenó meno de

exclusió n, de discriminació n y de desprecio,142 o como una identidad negada que
conduce generalmente al achoramiento, especialmente en los sectores
juveniles143 los investigadores más experimentados parecen ser también los má s
optimistas pues unos lo ven como la conquista de un espacio en la comunidad
política y en la ciudad,144 otros como un ensanchamiento de los má rgenes de la
sociedad y de las instituciones modernas,145 un penetrante analista lo ha
imaginado como un laberinto en el que “todos los caminos están entrecruzados y
simultá neamente bloqueados, casi”146 y no ha faltado quienes lo han visto como un
desborde popular debido, por un lado, a “ una retracció n acelerada de la presencia
de las instituciones de gobierno en las barriadas y barrios populares” y, por otro, a
las multitudes movilizadas que tratan “de sobrevivir y alcanzar seguridad por vías
de la propia iniciativa individual y colectiva, sin tomar en cuenta los límites
impuestos por las leyes y las normas oficiales”.147

Desde una perspectiva cultural, el Perú ha pasado de la polarizació n colonial

entre lo criollo y lo indio a una diná mica má s bien centrípeta del acriollamiento,
por un lado, y de la cholificació n, por otro. Pese al racismo soterrado que aú n
existe, esta despolarizació n cultural que controla las fuerzas centrífugas hace
posible que el Perú tienda puentes crecientes entre los acriollados y los cholos
con la finalidad de conformar una comunidad diversa pero unida.

IV. Estado y ciudadanía efectiva148

141
Patch 1973: 77
142
Cosamaló n 1993: 279-284.
143
Acha 1993: 313-327.
144
Degregori y otros 1986s Golte y Adams 1987.
145
Franco 1990: 96.
146
Nugent 1992: 18.
147
Matos 1984: 90-91.
148
Esta parte del artículo se basa en las ideas y la información de la tercera parte de mi libro
 133

Los avances en la configuració n de la ciudadanía normativa han sido muy

significativos en el siglo XX. En el nivel normativo se ha eliminado todo tipo de
discriminació n tanto en la Constitució n como en los diversos tipos de leyes. Los
problemas actuales se centran principalmente en la conquista de una ciudadanía
efectiva y en la plena vigencia de las garantías ciudadanas que ofrece el Estado.
Todos los peruanos y peruanas tienen los mismos derechos, pero no todos pueden
acceder a ellos y, sobre todo, no todos reciben las mismas garantías del Estado. El
diferente acceso efectivo a los derechos ciudadanos y a las garantías ha dado lugar a
ciudadanos de primera, de segunda y de tercera clases.

a. La ciudadanía, al intentar desplegar su universalidad en sus tres

contenidos básicos -igual dignidad de todos expresada en el
reconocimiento de derechos iguales, pertenencia a la misma comunidad
política y participació n en las mismas instituciones y el igual trato para
todos mediante las mismas leyes y reglas de juego- a través de la
homogeneizació n de las diferencias y de las desigualdades de estatus y de
clase, ha generado sus propias desigualdades: los ciudadanos de primera, de
segunda y de tercera clases.

b. La ciudadanía reduce, cuando no elimina, la desigualdad de estatus,

puede disminuir parcialmente las desigualdades de clase en lo que se
refiere a la distribució n del ingreso, pero mantiene el patró n básico de
desigualdad clasista: la propiedad de los activos productivos, físicos y
financieros. El desarrollo de los derechos civiles afecta la desigualdad de
estatus y en menor medida la desigualdad de ingreso si se tiene en cuenta el
derecho y la prá ctica de la organizació n. En el caso peruano, el desarrollo de
los derechos políticos y sociales y sus respectivas prá cticas disminuye la
desigualdad de estatus, mantiene la desigualdad de clase -tanto en el
ingreso como en el patró n básico de desigualdad-, no genera fusió n de
clase o experiencias compartidas entre los miembros de las diversas
clases sociales ni reduce probablemente los resentimientos de clase.

c. La desigualdad social -tanto de estatus como de clase- determina un

acceso diferenciado al flujo de recursos y prá cticas ciudadanas. La
desigualdad de estatus incide particularmente en el acceso a los derechos
civiles y a las prá cticas individuales y autó nomas. La desigualdad de clase
incide particularmente en el acceso a los derechos sociales y al bienestar.

Ciudadanos reales e imaginarios. Los datos pertenecen al censo de 1993, al mapa de la pobreza de la
misma fecha y al referéndum también del mismo año.
 133

d. Existe, por un lado, una relació n directa de la modernizació n y la

democratizació n de las regiones con los niveles alcanzados de ciudadanía y una
relació n indirecta de las mismas con las brechas y, por otro, una relació n
inversa de la pobreza con los niveles logrados de ciudadanía y una relació n
directa con las brechas. En otras palabras, los departamentos más
modernizados y democratizados albergan a los ciudadanos de primera clase,
esto es, tienen también más altos niveles de ciudadanía y menores brechas en
cambio, los departamentos más pobres albergan a los ciudadanos de segunda y
tercera clases, esto es, tienen menores niveles de ciudadanía y sus brechas son
má s amplias.

Con la finalidad de medir los niveles alcanzados por la ciudadanía, he asumido,

no una perspectiva unilateral, sino que he tratado de integrar las tres
perspectivas que permiten tener una mirada relativamente integral de la
ciudadanía, tal como lo sugirió Marshall en su célebre conferencia de 1949 en la
Universidad de Cambridge. Pero, a diferencia de Marshall, lo que aquí se pretende
medir no son los derechos sino las prácticas ciudadanas en el plano civil, político y
social.149

1. Niveles de ciudadanía efectiva:150 los ciudadanos de primera, segunda y tercera

clases.
149
Para cuantificar la ciudadanía civil se han utilizado tres variables que tienen que ver con la autonomía
de las personas: el porcentaje de los trabajadores asalariados con respecto a la población
económicamente activa (PEA)s el porcentaje de los trabajadores familiares no remunerados y la tasa de
dependencia eco- nómica. El porcentaje de trabajadores familiares no remunerados y la tasa de
dependencia económica pretenden medir algunas trabas que presenta la sociedad tradicional en la
formación de la ciudadanía civil. Para medir la ciudadanía política se han utilizado algunas variables
clásicas que utilizan la ciencia política y la sociología electoral: la participación políticas la participación
efectivas y la abstinencia electoral. Para medir lo que Marshall llama la “ciudadanía social”, se ha
tomado un conjunto de variables que tienen que ver con la salud, la educación, la vivienda y el
empleo. La salud y la educación siguen siendo derechos sociales reconocidos por el Estado. En cambio,
la vivienda, que era reconocido como un derecho en la Constitución de 1979, dejó de serlo en la
Constitución de 1993. Algo parecido ha sucedido con el empleo, algunos de cuyos elementos como la
estabilidad laboral eran derechos reconocidos en la Constitución de 1979 y han dejado de serlo en la de
1993. Como se puede ver, las variables que pretenden medir las diversas dimensiones de la ciudadanía
son muchas y heterogéneas. Ello no obstante, las diversas mediciones de la ciudadanía exigen
uniformar, en la medida de lo posible, esas variables para obtener los resultados buscados. Una forma
de lograrlo es mediante la construcción de índices. Con esa finalidad, se elaboraron deciles a partir de
cada una de las variables, se ponderaron esos deciles con valores que iban de 10 a 1 teniendo en cuenta
su carácter positivo o negativo en relación con cualquiera de las dimensiones de la ciudadanía y se
sumaron los valores de cada distrito para obtener los niveles de ciudadanía.
150
Para la construcción de los índices de ciudadanía efectiva y de las brechas, ver la tercera parte y el
anexo metodológico de mi libro Ciudadanos reales e imaginarios.
 133

En términos normativos, todos los peruanos en tanto ciudadanos tienen los mismos
derechos y responsabilidades, pero en términos reales no tienen igual acceso a los
mismos. El 44% son ciudadanos de primera que viven en el 8% de los distritos, el
26% que viven en el 24% de los distritos son ciudadanos de segunda y el 30% que
viven en el 68% de los distritos son ciudadanos de tercera. Los distritos de los
ciudadanos de primera se encuentran en las grandes ciudades, los de los ciudadanos
de segunda son los distritos pobres de las ciudades grandes y medianas, y los de los
ciudadanos de tercera se encuentran en la sierra, sobre todo en la sierra sur, y en la
selva.

MAPA 1. Perú : niveles de ciudadanía por distritos, 1993

REL. ALTA
MEDIA
BAJA
MUY BAJA

1.1 Las brechas ciudadanas: el desigual acceso a la ley

 133

a) La brecha de género

Existe, sin duda, una brecha de género, pero ella no es tan alta como se presumía. En
efecto, el 19.3% de la població n que vive en el 44.7% de los distritos está sometido a
una relativamente alta y mediana brecha de género. La mayoría de la població n
(46.1%) que vive en el 44.5% de los distritos experimenta solo una baja brecha de
género y el 34.7% que vive en el 10.8% de los distritos tiene una brecha de género
muy baja y extremadamente baja

Los distritos que presentan una mayor brecha de género se encuentran en la sierra
y en la selva y los distritos que muestran menores brechas de género están
principalmente en la costa. Existe una relació n inversa entre los niveles de
ciudadanía y las brechas de género. Los distritos con mayores niveles de
ciudadanía presentan menores brechas de género y, por el contrario, los distritos
con menores niveles de ciudadanía presentan más altas brechas de género. Esta
relació n inversa no es, sin embargo, muy alta (r.377)

b) La brecha regional
Los más altos niveles de ciudadanía se hallan en la costa: 313 de los 369 distritos que
ella tiene y de los 558 distritos que tienen esa condició n en todo el país. De los 1,097
que tiene la sierra, 985 distritos con 5’241,738 habitantes presentan altos niveles de
pobreza y bajos (591), muy bajos y extremadamente bajos (268) niveles de
 133

ciudadanía, y solo 126 distritos con 2’523, 623 habitantes tienen niveles medios de
ciudadanía. La selva presenta una situació n parecida. De los 288 distritos con
2’929,968 habitantes que tiene dicha regió n, 262 distritos con un poco más de dos
millones de habitantes se ubican en altos niveles de pobreza y solo cinco tienen bajos
niveles de pobreza. La mayoría de los distritos de esta regió n (211) tiene un nivel
bajo de ciudadanía y solo 54 distritos con un poco más de un milló n de
habitantes presentan niveles de ciudadanía relativamente altos y medios. En la
costa sucede lo contrario. De los 369 distritos con más de doce millones de
habitantes que ella tiene, 313 distritos con el 83.8% de habitantes de la regió n
presentan altos niveles de ciudadanía. Un nú mero significativo (106) de distritos
con cerca de nueve millones de habitantes tiene bajos niveles de pobreza en esta
regió n.
En resumen, la brecha regional de la ciudadanía es clara. La costa presenta los más
bajos niveles de pobreza y los más altos niveles de ciudadanía, mientras que la
sierra y la selva muestran los más altos niveles de pobreza y al mismo tiempo los
niveles ciudadanos bajos, muy bajos y extremadamente bajos.
 133

1 Callao 6 - - - 6
1 Lima 51 50 58 5 164
R. ALTO 1 Arequipa 17 40 42 8 107
1 Moquegua 6 6 8 - 20
1 Tacna 4 12 10 - 26
2 Ica 19 19 4 1 43
MEDIO 2 Madre de Dios - 2 7 - 9
2 Tumbes 3 9 - - 12
3 Junín 5 53 60 5 123
3 La Libertad 13 17 33 15 78
BAJO 3 Lambayeque 3 26 2 2 33
3 Pasco - 11 13 3 27
3 Ucayali - 2 9 1 12
4 Amazonas - 13 64 6 83
4 Ancash 3 28 106 25 162
MUY BAJO 4 Loreto - 6 33 6 45
4 Piura 7 31 22 4 64
4 San Martín - 26 47 3 76
5 Apurimac - 2 33 41 76
5 Ayacucho - 2 41 64 107
5 Cajamarca - 16 94 15 125
EXT. BAJO 5 Cusco 1 11 67 27 106
5 Huancavelica - 2 42 37 81
5 Huánuco - 4 31 38 73

TOTAL 138 420 898 308 1,764

* Los deciles 9 y 10 son irrelevantes porque representan el 0.6% de los distritos y el
0.2% de la població n, motivo por el cual han sido incluidos junto a los deciles 7 y 8 (7-
10 = muy bajo).
c) La brecha rural-urbana

La relació n entre la ciudad y el campo de los ú ltimos treinta añ os es parecida a la

existente entre la costa y la sierra. Entre ellos existe un mayor acercamiento
comunicativo y cultural y al mismo tiempo una mayor distancia econó mica y social.
El proceso de urbanizació n ha sido muy acelerado en todas las regiones, especialmente
en la costa. El crecimiento veloz de las ciudades acompañ ó y desbordó al proceso de
industrializació n de los añ os cincuenta en adelante, dando lugar a la creciente
informalidad urbana. El rezago del campo con respecto a la ciudad se puede percibir
tambié n en las brechas ciudadanas que existen entre ellos.

De los 249 distritos que ocupan el nivel más alto de la població n rural con cerca de
dos millones de habitantes, 135 tienen un nivel bajo de ciudadanía, 98 un nivel
muy bajo, 15 un nivel medio de ciudadanía y uno un nivel relativamente alto. En
cambio, de los 207 distritos con cerca de 11 millones y medio de població n que
ocupan el nivel más bajo de població n rural, o sea, que albergan porcentajes
menores de població n rural, 170 de ellos con una població n de 11’337,922
habitantes tienen un nivel de ciudadanía relativamente alto y medio, 29 un nivel
bajo y 8 un nivel muy bajo. De los 955 distritos (con un poco más de seis millones de
habitantes) que presentan altos porcentajes de població n rural, solo 117 distritos con
alrededor de 800 mil habitantes tienen niveles relativamente altos y medios de
ciudadanía. La mayoría de ellos tienen niveles bajos y muy bajos de ciudadanía.
Existe, pues, una relació n inversa entre la condició n rural de los habitantes y el nivel
de ciudadanía que alcanzan: a más població n rural, menos ciudadanía, y a menos
població n rural, más niveles de ciudadanía.

d) La brecha étnica

El 18.0% de los distritos con el 6.8% de la població n ocupa el nivel más alto de la
brecha étnica, mientras el 36.3% de los distritos y de la població n ocupa el nivel más
bajo de dicha brecha. En realidad, la mayor parte de los distritos y de la població n
ocupan los niveles más bajos de la brecha étnica, lo que concuerda con las
características culturales y lingü ísticas del Perú actual, que es un país de cholos y de
criollos. En realidad, la brecha étnica en la actualidad no es tan alta como en 1940, añ o
en el que más del 31% de la població n era monolingü e quechua y 6% era monolingü e
aymara. A medida que pasa el tiempo esta brecha se reduce, pues la població n se
castellaniza aceleradamente. ¿Significa esto que la discriminació n étnica y el
racismo tienden a desaparecer en el Perú actual? No necesariamente. Pero es posible
que ellos tiendan a disminuir dada la abrumadora mayoría de mestizos y cholos
que son ciudadanos y que escalan las cumbres del poder econó mico y político. La
extensió n de la ciudadanía en el Perú logrará en algú n momento que la demografía
densamente mestiza y chola se imponga en la política. Si ello sucede, estaremos
entonces frente a una democracia que no solo sería una forma libre de gobierno sino
tambié n un tipo igualitario de sociedad.

e) La brecha social
La brecha social entre los ciudadanos puede ser establecida de diversas
maneras. Una de ellas, intrínseca a la constitució n misma de la ciudadanía, es el
establecimiento de las diferencias ciudadanas provenientes del diferente acceso a
los derechos sociales. Si se sigue este criterio, solo el 2% (35) de los distritos que
tienen, sin embargo, el 16.4% de la població n (má s de tres millones setecientos mil
habitantes) ocupan el nivel má s alto de ciudadanía social, y el 5.5% de los distritos
con el 28.9% de la població n ocupa el segundo nivel má s alto de ciudadanía. Los
distritos que ocupan los deciles má s bajos de ciudadanía social (9 y 10) alcanzan al
1.7% de los distritos del país que tienen el 0.9 % de la població n. Existe sin duda una
brecha social, pero esta no es muy profunda en la mayor parte de los distritos y
de la població n. Los distritos que ocupan los niveles bajos de ciudadanía social
constituyen el 24.4% de los distritos con el 12.3% de la població n, cifras que, sin
embargo, son notoriamente má s altas si se las compara con los correspondientes
niveles de ciudadanía civil y política.

V. El Estado y los tipos de ciudadanía151

151
Esta parte del artículo utiliza la encuesta realizada por IMASEN en 1997 a pedido del IDS
y la encuesta realizada por IECOS-UNI a fnes del 2004 a pedido de la Biblioteca Nacional del
Perú .
 .
En el Perú y en América Latina no existe solo el ciudadano liberal. Existen tambié n
otros tipos de ciudadanos como producto de la coexistencia y la combinació n de varias
matrices culturales: el patrimonialismo, el comunitarismo, el republicanismo y el
liberalismo. La cultura liberal postula al individuo como la realidad primordial, no
acepta la noció n de comunidad política o solo le otorga un sentido instrumental,
sostiene que el Estado tiene un papel complementario y afirma que el fin de la
política es el logro del interés general que es la suma de los intereses particulares. Los
comunitaristas, en cambio, afirman que el individuo solo es una utopía y que él
existe en la medida que integra la comunidad que es la realidad primordial, postula
un rol activo del Estado cuyo papel es garantizar la armonía de las partes que
conforman la comunidad política y sostiene que el fin de la política es el bien comú n
que pertenece, no a los individuos, sino a la comunidad misma. El republicanismo
defiende el bien comú n, aun a costa del sacrificio de los intereses particulares, postula
la virtud cívica, la ciudadanía activa, la moderació n y la austeridad y se expresa
institucionalmente como régimen representativo. El patrimonialismo es la
apropiació n privada de lo pú blico y su administració n como un asunto privado
apelando a un derecho. Basadre sostenía que en el Perú existía el satanismo que es una
especie de patrimonialismo impuesto por la fuerza o el capricho.

1. Estatistas a pesar del Estado

La relació n real e imaginada de los peruanos con el Estado es muy contradictoria. Al

mismo tiempo que lo perciben lejos de sus intereses y de sus aspiraciones, y en ese
sentido poco representativo, lo demandan para que atienda sus necesidades más
sentidas, tales como la seguridad, pistas y veredas, salud, empleo y la instalació n de
servicios básicos. En la encuesta de 1997 realizada por IMASEN a pedido del
Instituto Democracia y Socialismo (IDS), el 75% de los peruanos piensa que la
presencia del Estado debe ser mayor en su localidad y solo el 19% afirma que es
suficiente. Los que exigen más Estado le demandan una mayor asistencia social
(19.5%), la creació n de centros de trabajo (12%), la instalació n de agua, desagü e, luz,
alumbrado (11.5%), la construcció n de pistas (9.9%), el otorgamiento de más
seguridad (8.3%), la construcció n de obras pú blicas (8.1%), el apoyo a la salud
(6.6%), el apoyo a la educació n (5.3%), el arreglo de los colegios (4.2%), el apoyo
financiero (4.8%), la fiscalizació n de los municipios (4.6%) y otras actividades en
menor medida. Estas demandas varían segú n el nivel de educació n, el ingreso y la
clase social. A medida que má s se desciende en la escala social, mayor es la demanda de
Estado.
2. Comunitaristas, estatistas y liberales.

En la señ alada encuesta de IMASEN y en otra de la UNI, realizada a pedido de la

Biblioteca Nacional del Perú en diciembre del 2004, se preguntó a los encuestados
la misma pregunta sobre las dos funciones má s importantes del Estado. En las
dos encuestas, la mayoría de los ciudadanos contestó que la funció n más
importante era “lograr que todas las familias tengan ingresos suficientes” (ver
cuadro 4) y que la otra funció n má s importante era, tambié n en las dos
encuestas, “lograr que haya unió n entre todos los peruanos” (ver ese mismo
cuadro). Pese a que las dos funciones son señ aladas como importantes, en la
encuesta del 2004 hay un ligero descenso. A los ciudadanos152 que contestaron
las dos funciones señ aladas al mismo tiempo se les denominó “estatistas

152
La pregunta se aplicó, en ambas encuestas, a mayores de 18 años.
comunitaristas”.153 Ellos son la mayoría en la encuesta de 1997 (45.4%) y ocupan
el segundo lugar en la encuesta del 2004 (38.1%), como puede verse en el cuadro 6.
En el polo opuesto se ubican los ciudadanos que piensan que la primera funció n
má s importante del Estado es “hacer que funcione la competencia para que las
personas consigan ingresos” (7.6% en 1997 y 11.5% en 2004) y que la segunda
funció n má s importante del Estado es “garantizar la libertad individual” (7.7%
y 8.0% respectivamente). Los ciudadanos que postulan simultá neamente estas
dos funciones del Estado pueden ser llamados “liberales puros”. Ellos son pocos:
3.1% en 1997 y 4.9% en el 2004.

Entre estos dos polos se encuentran dos tipos de ciudadanos que combinan y
demandan funciones del Estado aparentemente opuestas. Un tipo intermedio
que sostiene que la principal funció n del Estado es “lograr que todas las familias
tengan ingresos suficientes” y que la segunda funció n má s importante es “hacer
que funcione la competencia para que las personas consigan ingresos” o
“garantizar la libertad individual”. Aquellos ciudadanos que sostienen tanto la
funció n distributista -competitivista (opció n del mercado) como la funció n
distributista-liberal (protecció n de la libertad) pueden ser llamados
estatistas liberales. Ellos demandan má s Estado para que cumpla una funció n de
distribució n con la ciudadanía y al mismo tiempo postulan la vigencia del
mercado o la protecció n de la libertad. En 1997, los estatistas liberales eran la
segunda mayoría (43.1%) y ocuparon el primer lugar en el 2004 (46.4%). Esto
significa que se ha producido un pequeñ o cambio cultural en el Perú en estos
ú ltimos añ os y que la cultura mayoritaria combina el estatismo154 con el
liberalismo. Otro tipo intermedio de ciudadanía postula que la primera funció n
má s importante del Estado es “lograr que haya unió n entre todos los peruanos”
y que la segunda funció n má s importante es la defensa de la vigencia del
mercado o la protecció n de la libertad. Los ciudadanos que postulan el
comunitarismo y al mismo tiempo la competencia econó mica y el liberalismo
político pueden ser denominados “comunitaristas liberales”. En 1997
alcanzaron el 8.4% y en el 2004 llegaron al 10.6% de los ciudadanos.

153
Índice de tipos de ciudadanía. Preguntas 48a (¿Cuál es la primera función del Estado?) y 48b (¿Cuál
es la segunda función del Estado?). Solo se consideran los casos que tienen respuesta en ambas
preguntas (a y b)s de no ser así, el caso no clasifca (no sabe / no opina) y no se considera como parte
del índice.

154
El estatismo, en realidad, es una variante de tradició n cultural comunitarista. Ver Alfred
Stepan.
Existe un cierto nivel de asociació n entre la demanda de un determinado tipo de
funciones del Estado (estatistas, comunitaristas, de competencia econó mica, de
liberalismo político) o de combinaciones de estas con el nivel educativo, el nivel
de ingreso y la clase social. Los ciudadanos estatistas comunitaristas tienen
menores niveles de educació n y de ingreso y tienden a pertenecer a los estratos
sociales populares y pobres. Los liberales y los que tienen algú n componente
liberal en su cultura política, por el contrario, tienen un más alto nivel educativo
y de ingreso y pertenecen a los estratos medios y altos. Los estatistas liberales se
reclutan de entre las diversas clases y estratos sociales.

Existe una relació n positiva entre los tipos de ciudadanos y el nivel

educativo. Los comunitaristas estatistas tienen un menor nivel educativo pues
se concentran en los niveles de educació n primaria y en la secundaria
incompleta. Los comunitaristas liberales han estudiado principalmente
secundaria incompleta, la secundaria completa y la técnica incompleta. Los
estatistas liberales y los liberales han alcanzado los más altos niveles
educativos: la educació n superior. Existe igualmente una relació n positiva entre
los tipos de ciudadanos y el nivel de ingreso. Los liberales y los estatistas tienen
mayores niveles de ingreso, mientras los comunitaristas estatistas y los
comunitaristas liberales tienen los má s bajos niveles de ingresos. Los
comunitaristas estatistas y los estatistas liberales viven predominantemente en
los distritos con alto nivel de pobreza y bajo nivel de ciudadanía, mientras los
liberales y los comunitaristas liberales viven en los distritos con menores niveles
de pobreza y con mayor nivel de ciudadanía.

3. Desigualdad ante la ley y falta de igualdad de oportunidades

Los ciudadanos demandan diversos tipos de derechos (civiles, políticos y

sociales)al Estado, pero este, pese a que ha reconocido a muchos de ellos,
despliega políticas inadecuadas para atenderlos. La mayoría de estos derechos,
tanto los que tienen que ver con la igualdad ante la ley como los que tienen que
ver con la igualdad de oportunidades, no está n garantizados.

Los tipos de ciudadanía constituyen un mirador importante para analizar un

conjunto de características de la ciudadanía en el Perú . Esos tipos, en efecto, son
factores explicativos (variables independientes) del nivel de conocimiento, de la
afectividad y de la evaluació n de derechos, obligaciones y garantías del sistema
político, esto es, de la cultura política en la perspectiva analizada por Almond y
Verba.155 Los ciudadanos estatistas comunitaristas son los que conocen menos
los derechos, las obligaciones y las garantías del Estado. Ellos evalú an y se
comprometen má s con derechos y valores materialistas (salud, educació n,
vivienda, empleo, seguridad), relegando a un segundo plano a los valores
posmaterialistas156 (libertades, calidad de la vida, autoexpansió n del yo). El
derecho a la vida y el respeto a la dignidad humana, en cambio, son compartidos
por todos los tipos de ciudadanos. Esta percepció n probablemente esté vinculada
a la experiencia traumá tica del terrorismo, a partir de la cual todos los
peruanos aprendimos a valorar la vida y a asumir una posició n ética universal
en su defensa. Los tipos de ciudadanos que albergan un componente liberal tienen
un mayor nivel de conocimiento, de obligaciones y de garantías estatales que los
comunitaristas estatales y valoran y tienden a comprometerse más con los valores
y derechos posmaterialistas que con los materialistas.

Todos los tipos de ciudadanos perciben un alto nivel de desigualdad (más

del 90% en las dos encuestas señ aladas) ante la ley entre ricos y pobres, blancos y
cholos, limeñ os y provincianos, con educació n y analfabetos, y hombres y
mujeres, y una falta de garantías estatales que pongan en vigencia la igualdad ante
la ley.157 Los ciudadanos comunitaristas perciben que existe una mayor
desigualad de oportunidades en el Perú . Ellos creen que el Estado garantiza poco
o nada el acceso a la seguridad, a la salud y al empleo. El 43.6% piensa que la
educació n está poco garantizada y el 28% que lo estás el 51% cree que el empleo no
está garantizado y el 31% que está poco garantizados el 51.8% siente que la
seguridad no está garantizada y el 35% que está poco garantizadas y el 44.2% que
la salud está poco garantizada y el 34.9% que no lo está.

155
Ver Almond y Sidney 1963, parte I, cap. 1 y parte V, cap. 15. Ver tambié n Almond y Verba
1989, cap. I.
156
Un aná lisis de la brecha cultural entre los países del Norte y los del Sur en términos de
valores materialistas y posmaterialistas puede verse en Inglehart 1998.
157
En este conjunto de desigualdades ante la ley, la desigualdad entre los hombres y las
mujeres es percibida como menor que las otras.
El tipo de ciudadanos determina asimismo las razones atribuidas al acceso a los
derechos ciudadanos. Los comunitaristas estatistas tienden a atribuir el
fundamento de sus derechos al hecho de ser hijos de Dios, mientras los ciudadanos
cuya cultura tiene algú n componente liberal tienden a encontrarlo
principalmente en el hecho de compartir la naturaleza humana y, en segundo
lugar, en el hecho de ser peruanos. El tipo de ciudadanía está asociado
tambié n a las actitudes de los ciudadanos frente a los desafíos que les presenta la
vida. Los ciudadanos comunitaristas estatistas creen que para salir adelante en la
vida es necesario tener fe en Dios, contar con el apoyo y la unidad de la familia,
de los amigos y contactos, tener suerte y recibir el apoyo de la política econó mica
de los gobiernos. En cambio, los ciudadanos cuya cultura tiene un componente
liberal creen que para salir adelante en la vida, hay que basarse en el trabajo, el
esfuerzo personal, la educació n y la lectura.

El tipo de ciudadanos está asociado igualmente a las percepciones de los niveles de

inclusió n y de exclusió n ciudadana, del grado de eficacia y de
representatividad del Estado y de las instituciones políticas, y de los niveles de
vulnerabilidad social. El tipo de ciudadanía explica, en gran medida, el tipo de
democracia preferida por los peruanos. Los ciudadanos comunitaristas estatistas
prefieren la democracia plebiscitaria en la que el buen líder juega un papel
central. Los otros tipos de ciudadanos, en cambio, tienden a preferir los tipos
de democracia que tienen un carácter representativo, liberal y un mayor
nivel de institucionalizació n.158

158
En las dos encuestas aludidas se construyó un índice de tipos de democracia a partir de las
diversas respuestas a la pregunta: ¿cuáles son las características má s importantes de una
buena democracia? Los tipos de democracia resultantes fueron: la democracia plebiscitaria-
deliberativas la democracia plebiscitaria-participativas y la democracia de base que se apoya
en la participació n y en la deliberació n y en la que está ausente el líder. En la encuesta del
2004 se valora los partidos y la democracia representativa.
 167

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 167

Las dificultades y los desafíos del proceso de descentralización peruano 159

Eduardo Ballón Echegaray 160

I. Introducción

El proceso de descentralizació n, iniciado el añ o 2001 durante la gestió n del

presidente Toledo, es la ú nica reforma emprendida por el país en el siglo XXI. El
mismo, que avanzó contradictoriamente durante dicho mandato, se bloqueó tras los
resultados y el subsecuente fracaso del referé ndum sobre integració n de regiones,
realizado en octubre del 2005.161 La posterior campañ a electoral del 2006 estuvo
marcada por la competencia entre las distintas agrupaciones participantes que
abundaron en ofertas y promesas alrededor de la reforma del Estado y de la
profundizació n de la descentralizació n en curso. 162

El presidente García, instalado en el gobierno desde ese añ o, expresó

reiteradamente en los primeros meses de su gestió n, su voluntad de
profundizar y “corregir” la reforma descentralista, anunciando distintas
medidas en esa perspectiva, la mayoría de las cuales permanecen incumplidas
hasta hoy.163 No resulta exagerado, en consecuencia, sostener que el bloqueo
mencionado, a grandes rasgos, se ha mantenido sin mayores cambios.

La descentralizació n peruana que estamos viviendo, conviene recordarlo, se inició

en el marco de un nuevo período político nacional - sin de la guerra interna y
transició n a la democracia desde un ré gimen político autoritario, corrupto y
concentrador de las decisiones- que estuvo marcado por tres factores: i) un
crecimiento econó mico muy significativo y sostenido en el tiempo hasta el 2008,
que fue de “base estrecha” y “sin calidad”, asociado a altos niveles de desigualdad y
con marcadas limitaciones para responder a las demandas de empleo, ii) una
democracia anclada en un sistema político frá gil y con muy escasa capacidad de
representació n, iii) una fuerte crisis de integració n social, de raíces seculares, que
alienta una importante conflictividad social, que se expresa en movilizaciones y

159
El presente texto toma mucha de las ideas y de la informació n de uno previo, Notas del balance del
proceso de descentralización peruano, elaborado por el autor con Javier Azpur, para el Grupo
Propuesta Ciudadana. Su contenido actual es de responsabilidad exclusiva del autor.
160
Antropó logo e investigador principal del Centro de Estudios y Promoció n del
Desarrollo (DESCO).
161
Para un aná lisis de los resultados y el proceso de integració n de regiones de octubre del 2005,
ver Grupo Propuesta Ciudadana junio 2005, y del mismo grupo, diciembre 2005. En idé ntica
perspectiva, ver Balló n 2005.
162
Para un resumen de las distintas propuestas electorales sobre la materia ver Grupo
Propuesta Ciudadana marzo 2006. Ver también, Grupo Propuesta Ciudadana febrero y marzo
2006.
163
Sobre el cumplimiento de las promesas descentralistas del presidente García, ver PRODES 2007.
 167

estallidos que no buscan ni tienen la capacidad de articularse.164

II. Los nudos que enfrenta la descentralización

En ese marco, en marzo del 2002, el congreso aprobó la reforma constitucional que
establecía la descentralizació n como política permanente del Estado, algunos de
cuyos rasgos más relevantes fueron: i) la creació n de gobiernos regionales sobre
la base de los departamentos, ii) la eventual conformació n de regiones a partir de
la integració n de dos o más departamentos contiguos sobre la base de los
resultados de un referé ndum, iii) la participació n de la població n en la
elaboració n de planes y presupuestos locales y regionales, así como la obligació n de
los gobiernos regionales de rendir cuentas anualmente.

Dicha decisió n expresaba el consenso político existente en ese momento

alrededor de la reforma y respondía de alguna manera a las mú ltiples demandas
sociales que venían desde añ os atrás del interior del país. Este consenso inicial se
mantuvo, de alguna manera, en el debate sobre la Ley de Bases de la
Descentralizació n, en la cual se desarrollaron y ampliaron estos elementos y se
afirmó con claridad el concepto de autonomía como un eje de la propuesta
descentralista.

Sin embargo, esta coincidencia no fue suficiente para garantizar una visió n
compartida del proceso ni un acuerdo nacional de largo plazo sobre este, lo que
constituye la debilidad central de la descentralizació n peruana. La ausencia de
dicha visió n, tanto en la clase política como en una sociedad civil fragmentada y
dé bil, constituye el taló n de Aquiles del proceso en curso.

Al priorizar la dimensió n política de la descentralizació n, el acuerdo nació

innegablemente dé bil, como pudo observarse posteriormente en la formulació n
de las leyes orgá nicas de gobiernos regionales y de municipalidades o las leyes
de integració n de regiones y descentralizació n fiscal que evidenciaron có mo la
reforma devino en un proceso de disputa política y de demanda social
fragmentada.
Esta debilidad es la que explica algunos de los “nudos” principales de la
descentralizació n a la fecha, que desde nuestro punto de vista, son los siguientes:

i) Su carácter fundamentalmente político: al priorizarse unilateralmente

este aspecto clave del proceso, no se han logrado las condiciones má s
adecuadas para abordar los aspectos econó mico, administrativo,
territorial y fiscal de la reforma, bloqueá ndose la posibilidad de avanzar
en una perspectiva de reforma integral e integradora que resulta

164
Ballón 2006
 167

indispensable.165 El marco normativo de la descentralizació n, aunque

profuso y “teó ricamente” completo, es desordenado y poco articulado,
evidenciando los límites y las contradicciones de su formulació n (distintas
voluntades y momentos políticos), que no fue pensada en un diseñ o
integrado y compartido, por lo que cada disposició n resultó de distintas
pujas y correlació n de fuerzas, lo que hace que distintos analistas hablen
de un modelo “Frankenstein”.

ii) Su desvinculación de la indispensable reforma y modernización del

Estado, en la que se ha avanzado muy poco, lo que provoca permanentes
desencuentros entre los cambios institucionales que promueve la
descentralizació n y la diná mica general de un Estado que mantiene su
cará cter centralista en lo fundamental, carente de capacidad efectiva de
planeamiento y marcadamente ineficiente.

iii) La persistencia de una organización del territorio basada en una

demarcación política sustentada en los antiguos departamentos, que
muestra grandes limitaciones para sustentar estrategias de desarrollo
integral. La misma se agrava por la falta de claridad para resolver el
desafío de la integració n y la conformació n de regiones que respondan a
procesos reales y dispongan de una masa crítica de capacidad y poder
econó mico territorial que las sostenga.

iv) La incapacidad de transformar los procesos y mecanismos de

participación ciudadana en efectivos instrumentos de democratización y
transformación de la gestión pública regional y local.

v) El desinterés de los distintos actores políticos y sociales por generar una

amplia corriente de opinión pública descentralista, que haga de la reforma
una “causa” y un camino nacionales. La desinformació n de la població n y
el poco interés de la gente en la reforma, que se refleja en distintas
encuestas nacionales, no es un aspecto menor para su marcha, como se
constató ya, en el fracaso del referé ndum del 2005.

165
La experiencia internacional muestra que todo proceso de descentralizació n tiene, por lo
menos, cuatro dimensiones que deben darse articuladamente: la política, referida a la
transferencia del poder de formulació n de políticas y decisiones a las autoridades electas en
los á mbitos subnacionales, la administrativa, relativa a la transferencia de responsabilidades
funcionales, la econó mica, vinculada al desarrollo productivo, la competitividad y su
articulació n con la organizació n del territorio, y la fiscal, que involucra la transferencia del
poder de financiamiento a los gobiernos subnacionales para dotarlos de suficiencia de ingresos
y autonomía en estos.
 167

CUADRO 1 Situación actual de la reforma descentralista por “componentes”

Componen- Avances Límites
te
Organización político territorial con limitaciones
para la provisión de servicios del Estado.
177 provincias y 1,310 distritos sin límites definidos
Organiza- Ley de Demarcación y y 50% distritos no cumple con mínimos de
ción Organización Territorial. población establecidos por normas.
territorial
y
conforma- Doce juntas de coordinación Fracaso del referéndum de integración.
ción
interregional. Dos juntas
de No hay estrategia para la conformación de regiones.
macrorregionales “reales”.
regiones
Ley de Mancomunidades Heterogeneidad municipal no es considerada.
Municipales y Asociatividad en
No hay recursos comprometidos ni incentivos
construcción.
previstos.
Transferencia de proyectos Proyectos de INADE poco significativos y con
de INADE a gobiernos recursos limitados. Algunos inviables.
regionales y de programas Tendencia a la recentralización de los programas del
de complementación PRONAA
alimentaria de PRONAA y
Provías Descentralizado a las FONCODES permanece como un programa del
Transferen- municipalidades. Proyectos de Ministerio de la Mujer y Desarrollo Social.
cia de infraestructura social y productiva
funciones, de FONCODES a
programas municipalidades distritales.
y
proyectos Transferencia formal del 87.2% de Transferencia sin recursos ni personal.
las funciones programadas
Transferencia sin muchas competencias, lo que
(180 funciones
anula la función.
a las regiones). Municipios no son considerados en el proceso.
Paralizada en la práctica el 2008 porque no
Municipalización piloto (50 contempla recursos. Se restringe a los consejos
distritos) de la educación. educativos municipales.
Plan Nacional de Desarrollo de Insuficiente y no se ha implementado
Capacidades significativamente.
Ley de Descentralización Fiscal. Subordinada a la integración de regiones. No se ha
Descentra- avanzado ni siquiera en el “sinceramiento” del mapa
lización tributario.
fiscal Incremento en los recursos La inequidad y falta de transparencia en la
de inversión de los gobiernos asignación de los recursos profundiza la
subnacionales. desigualdad.
Alta dependencia de los gobiernos subnacionales de
transferencias del
ámbito nacional.
Alta discrecionalidad del Ministerio de Economía y
Finanzas (MEF) en el proceso
tansferencias.

Estos nudos son los que explican, en ú ltima instancia, la situació n actual de la
reforma descentralista y que de manera esquemática se resume en el cuadro 1, en
términos de sus principales “logros” y “limitaciones”.
Componente Avances
Canon
CCR* y CCL** consolidados
formalmente en su
funcionamiento.
Presupuesto participativo
consolidado en distritos y
provincias e incremento del
número de participantes.
Participación ciudadana
Vigilancia ciudadana
creciente:
comités de vigilancia más
activos y visibles.
Procesos de rendición de
cuentas consolidados.
GR*** con portales activos
transparencia
y con información bastante
comple ta. 67% de promedio
de
cumplimiento en los portales
regionales.167 9
Gestión
subnacio- Incremento de recursos y
nal de mejora de la capacidad de y
recursos GL****.
166
REMURPE 2009.
167
Defensoría del Pueblo 2009.
167
Límites
Falta de mapa de ingresos por funciones y
jurisdicciones.
Débil conciencia fiscal en ámbitos subnacionales.
Concentrado en seis regiones y cuarenta provincias,
aumenta la inequidad y alienta la conflictividad.
Representa el 49.2% de las transferencias a los
gobiernos subnacionales (2007).166
CCR poco significativos para la población vs. CCL
distritales con participación masiva.
CCR poco significativos para la población vs. CCL
distritales con participación masiva.
Desinterés y resistencia de autoridades regionales y
provinciales especialmente.
Débil vinculación con electores de la sociedad civil en
regiones y provincias.
Desinterés en regiones y poca participación.
Tendencia a la fragmentación de recursos en
provincias.
Relativo incumplimiento de proyectos aprobados en
regiones y provincias más grandes.
Relativo incumplimiento de proyectos aprobados en
regiones y provincias más grandes.
Dependencia de la voluntad política de autoridades
subnacionales.
Problemas de convocatoria e información en las
regiones. Más formales que reales.
No están contemplados en provincias y distritos pero
se dan en muchos de ellos.
Límites de acceso y de capacidades de la sociedad
civil.
Falta de herramientas en provincias y distritos sin
acceso a Internet.
En general, incapacidad estatal de ejecutar
presupuestos de inversiones. GR ejecutan alrededor
de 60%, GL 50% y gobierno nacional 65%.
 167

Má s allá de los logros y limitaciones concretos, que pueden verse en los distintos
balances que circulan sobre el proceso, es evidente que estamos frente a una
descentralizació n en curso, lo que no es un hecho menor en un país donde esta ha
sido una promesa incumplida por sucesivos gobiernos y donde es prá ctica comú n
hacer de las leyes una declaració n sin efectos sobre los poderes reales.

III. La descentralización y los nuevos elementos en el sistema político

Como hemos señ alado, una de las limitaciones fundamentales de la reforma es su
fuerte sesgo político administrativo. La creació n de gobiernos regionales sobre
la base de los antiguos departamentos y la elecció n ciudadana de sus autoridades
fueron en la prá ctica el inicio de la reforma. Las instancias intermedias creadas en el
2002 se constituyeron desde el primer momento en uno de los cambios más visibles
del proceso.

La opció n tomada, que supone priorizar una de las dimensiones de la

descentralizació n, paradó jicamente ha sido una de las “garantías” de la
continuidad de la reforma, habida cuenta que esta modificó - aunque
limitadamente- la estructura de poder y toma de decisiones en el país, haciendo
evidente la crisis del sistema de partidos y la representació n nacional, que son
previas a la reforma y no se explican por ella.
1. Las instancias intermedias de gobierno y la política
 194

1. Las instancias intermedias de gobierno y la política

La elecció n y el funcionamiento de las instancias intermedias de gobierno

de base departamental constituyen, sin ninguna duda, un factor relevante para la
nueva distribució n de poder en el país. Los gobiernos regionales han devenido
lentamente en un contrapeso del gobierno nacional en la puja por la distribució n
de recursos, pero tambié n en la definició n de algunas orientaciones y políticas
pú blicas en el país.

Las elecciones regionales, en el 2002 y en el 2006, cambiaron la fisonomía electoral

del Perú y evidenciaron, en medio de la profunda crisis del sistema nacional de
partidos políticos, tanto la bú squeda de representació n de los pobladores del
interior, cuanto el surgimiento de nuevas agrupaciones políticas regionales y
locales. Se trata, en consecuencia, de un cambio significativo en la política nacional
que está lejos de ser un proceso homogéneo, planteando para estas nuevas formas
de organizació n el doble desafío de canalizar los intereses de la població n de sus
regiones y contribuir a construir una propuesta alternativa frente a la crisis de
los denominados partidos nacionales. El cuadro 2 grafica con claridad las
características de dicho proceso.

El avance de los partidos regionales _en realidad la descomposició n de los

partidos nacionales_ despertó grandes preocupaciones sobre la gobernabilidad y
la capacidad de gestió n de aquellos. Los hechos parecen demostrar que varios de
los gobiernos liderados por estos movimientos han logrado un nivel relativo de
aceptació n ciudadana y algunas mejoras en su gestió n que se evidencian, por
ejemplo, en el incremento sostenido de su capacidad de inversió n. Salvo algunos
casos, como Puno, Ancash o Madre de Dios, a dos añ os de su elecció n, los gobiernos
regionales actuales exhiben una aceptació n de su electorado mayor que el
gobierno nacional168 y, como tendencia, se puede demostrar que su desempeñ o es
mejor que el de sus antecesores.

Má s importante aú n, aunque se trata de agrupaciones bastante heterogéneas, varias

de ellas _Fuerza Social (Cajamarca), Movimiento Humanista (Lambayeque), Nueva
Amazonía (San Martín), Convergencia Regional Descentralista (Junín), Frente
Popular Llapanchik (Apurímac) y Tradició n y Futuro (Arequipa)_ tienen varios
añ os de fundadas, una cierta institucionalidad, liderazgos claramente reconocidos
en su territorio que no son nuevos en la política, así como propuestas más o menos
desarrolladas para sus regiones, ademá s de la pretensió n de muchas de ellas de
caminar hacia su articulació n nacional. Incluso algunas está n embarcadas en la
construcció n de un proyecto comú n (Nueva Amazonía, Convergencia Regional
Descentralista y Fuerza Social), mientras otras (Movimiento Humanista) lo está n
168
De acuerdo a las encuestas disponibles (en diez regiones), así ocurre claramente en los
casos de Lambayeque, Arequipa, Cusco, Loreto, Junín, San Martín, Apurímac e Ica.
 194

buscando.169

En otras palabras, hay síntomas claros de alguna posibilidad de recomposició n del

sistema de partidos desde las regiones, en un escenario en el que continú a
primando la fragmentació n electoral.170 Mal que bien, esta dinámica está ligada
al proceso de descentralizació n, que genera condiciones para la renovació n de los
liderazgos en las escalas regional, provincial y distrital. En esta perspectiva,
conviene recordar que 67% de las autoridades locales elegidas proviene de
agrupaciones locales y regionales. Como es evidente, los partidos que se
pretenden nacionales tendrá n que enfrentar esta realidad y ello será parte de
la recomposició n señ alada.

2. Los consejos regionales y la participación social

Má s allá de sus limitaciones, no se puede olvidar que los consejos de coordinació n
regional y local son parte de la estructura de los gobiernos regionales y
municipales y, por lo tanto, son una propuesta orientada a modificar el sistema
político. La participació n de “representantes” de la sociedad civil en estos
espacios, supone una nueva manera de establecer las relaciones entre Estado y
sociedad, entre autoridades y representados.
La movilizació n de distintas organizaciones sociales alrededor de su elecció n es
importante en sí misma, aunque es evidente que el problema de fondo que tienen
dichas instancias es que sus funciones se superponen y compiten con las de las
autoridades elegidas y con otros espacios participativos, como el presupuesto
participativo.171 Como es sabido, los Consejos tienen importantes problemas de
diseñ o, entre los que destacan su cará cter consultivo, la ausencia de garantías
para el cumplimiento de sus acuerdos, el nú mero limitado de sus sesiones
anuales, la falta de recursos, la superposició n de funciones con los agentes
participantes del presupuesto participativo (de las juntas vecinales tambié n, en
el caso de los consejos de coordinació n local-CCL), así como la exigencia de
registro pú blico de las organizaciones interesadas.

En el caso de los consejos de coordinació n regional (CCR), se constata la poca

atenció n de los presidentes regionales a su funcionamiento y a la implementació n
de sus acuerdos, así como el paulatino desinterés de las organizaciones sociales, lo
cual se evidencia en la asistencia limitada de los representantes de la sociedad
civil (63% de las sesiones), a lo que se suma la restringida participació n de los
alcaldes provinciales (45%), que se relacionan bilateralmente con el presidente
169
Sin ninguna duda, ese es uno de los intereses que explican la aceptació n del Premierato por
parte de Yehude Simon, su líder má ximo quien ha rati$cado varias veces su voluntad de ser
candidato presidencial en el añ o 2011.
170
En el proceso del 2006 participaron 14,920 listas regionales y municipales, para poco menos
de 1,920 gobiernos. En total, má s de 500 agrupaciones.
171
Tanaka 2007.
 194

regional. Con ello se debilita este espacio y comienza a perder sentido para las
instancias de gobierno y las organizaciones sociales. Es importante resaltar el
problema que significa que una instancia que debería orientarse hacia la
participació n ciudadana trate de convertirse tambié n en un mecanismo de
relació n intergubernamental. Con ello se genera confusió n de roles y
desorientació n sobre el posicionamiento de esta instancia. En el caso de los
municipios, aunque 83% de ellos cuenta con un CCL instalado y activo,17214 el
nú mero de organizaciones sociales involucradas es relativamente bajo en
provincias, aunque su importancia crece significativamente en los distritos.

El carácter consultivo del CCR y la falta de recursos mínimos conspiraron tambié n

contra su funcionamiento. Los problemas de representatividad de sus integrantes
se fueron haciendo más evidentes conforme pasó el tiempo. Elegidos por
distintas organizaciones sociales sin un mandato ni propuestas claras, sin un
referente organizativo en el cual apoyarse, los representantes de la sociedad
civil terminan actuando en buena cuenta en términos individuales. Existen,
sin embargo, experiencias importantes que muestran la potencialidad de estos
espacios, como puede ser el caso de la Asamblea de Delegados de Organizaciones de
la Sociedad Civil de Lambayeque (ADOSCIL) que reú ne a más de 180
organizaciones sociales de ámbito regional, provincial y distrital.

Adicionalmente, hay que señ alar que por fuera del marco normativo, y como
expresió n de la voluntad política concertadora de distintas autoridades
subnacionales, tanto en el á mbito regional como local, han surgido
innumerables mesas de concertació n temáticas y sectoriales (cerca de 100 en el
á mbito regional), en las que autoridades y grupos de la sociedad civil definen
distintos aspectos de las políticas pú blicas, lo que es parte innegable de la misma
redefinició n de las relaciones entre Estado y sociedad que mencioná ramos al
inicio de este punto. Si bien la desarticulació n de tales iniciativas con los CCL y los
CCR es lamentable, su potencial es innegable y forma parte de la redefinició n de
las políticas a las que estamos haciendo menció n.

172
FONCODES 2007a.
 194

3. La aparición de nuevos actores en el proceso descentralista

En el nuevo contexto que se ha generado, la arbitraria desactivació n del Consejo
Nacional de Descentralizació n (CND) alentó iniciativas subnacionales
importantes, entre las que destacan la Asamblea Nacional de Gobiernos
Regionales (ANGR) y la Red de Municipalidades Rurales del Perú (REMURPE).
La primera, integrada por todos los presidentes de regió n, se ha convertido en
el principal interlocutor político del gobierno en relació n con la
descentralizació n, ganando tambié n posiciones sobre algunos de los principales
ejes de la política nacional.
 194

Si bien la ANGR está integrada por los distintos presidentes regionales, tiene un
nú cleo más activo, entre los que destacan cinco o seis de ellos. Desde su consejo
directivo, con el apoyo de una secretaría ejecutiva, ha avanzado en distintos
instrumentos y propuestas173 y ha logrado importantes momentos de diá logo
con el gobierno nacional, que no puede esconder su incomodidad por la
articulació n de estos gobiernos subnacionales.
En general, el gobierno central ha buscado mantener un esquema de relaciones
bilaterales y de acuerdos concretos con distintas regiones, como ocurrió en los
casos de Arequipa, Cusco, Piura y Ucayali, entre otros. A pesar de las
debilidades que todavía muestra la Asamblea en té rminos de su
institucionalidad, así como de un posicionamiento más claro frente a la
propia descentralizació n, es evidente su fuerza creciente, como quedó
demostrado en el retroceso de la pretensió n del Ministerio de Economía y
Finanzas (MEF) de imponer recortes presupuestales en el ú ltimo trienio del añ o
2008 y en el presupuesto del 2009. La intenció n de un buen nú mero de gobiernos
regionales de construir una visió n compartida del futuro del país desde las
regiones, puede entrar en conflicto con el estilo y con las decisiones de un
gobierno nacional que no parece muy interesado en avanzar en la
descentralizació n y apunta con mucha facilidad y ligereza a señ alar las
limitaciones de las gestiones regionales.
En lo que hace a la REMURPE, cierto es que el proceso electoral y los resultados
del 2006 afectaron a algunas de sus $guras más visibles y emblemá ticas. Sin
embargo, es claro que su composició n y representatividad no se vieron
significativamente afectadas, como se desprende del cuadro 4.

173
Entre otros, destacan sus propuestas de descentralizació n fiscal y agenda legislativa,
y de electrificació n rural y programas y presupuesto complementario para el 2008 en los
sectores salud y educació n, así como su posicionamiento frente al Sistema Nacional de
Inversió n Pú blica.
 194

La REMURPE reú ne a representantes del 27% de las provincias del país y del 23%
de los municipios rurales. Por su configuració n política plural y su
representatividad, aparece con una potencialidad que es innegable y que se ha
expresado visiblemente en la convocatoria de autoridades lograda en las cuatro
conferencias anuales de municipalidades rurales que han organizado hasta la
fecha, así como por su incidencia parcial en las leyes de municipalidades y de
mancomunidades municipales.

Los desafíos de ambas agrupaciones son significativos, siendo quizá el mayor de

ellos su encuentro, porque es indispensable que el proceso de descentralizació n
incorpore en su visió n y conducció n a los gobiernos subnacionales que hoy en
día vienen avanzando en la articulació n de sus intereses, perspectivas y
expectativas. Es desde estos espacios que la suerte y la velocidad de la reforma
pueden cambiar porque, como hemos dicho, estamos frente a un proceso
“bloqueado” por el gobierno y el presidente.

4. La coordinación intergubernamental
Una dimensió n relevante del proceso de descentralizació n es la incorporació n
en su diseñ o de la dimensió n intergubernamental para la conducció n de la
reforma. En el marco normativo inicial, se constituyó el Consejo Nacional de
Descentralizació n formado por representantes de los tres niveles de gobierno,
bajo el control mayoritario del gobierno nacional. Esta experiencia fracasó
durante el gobierno de Toledo por la ausencia de un adecuado equilibrio de
funciones y recursos entre sus integrantes, así como por la falta de mecanismos
y procedimientos para una efectiva conducció n concertada, junto con
problemas de representatividad de los gobiernos regionales y locales. En los
hechos, se transformó en una entidad burocrá tica y centralista, que buscaba
imponer la percepció n que tenía su presidente sobre la reforma, a lo que se
 194

sumaba la ausencia de un proyecto de mediano plazo orientado a consolidar la

descentralizació n. Al asumir el gobierno Alan García, diversas voces, desde las
regiones y municipios, así como desde la sociedad civil, plantearon la necesidad
de promover una profunda transformació n de esta instancia, preservando la
importancia del enfoque intergubernamental para la conducció n del proceso de
descentralizació n. El gobierno optó por un camino distinto: eliminó el CND y
puso la conducció n del proceso bajo directa y exclusiva responsabilidad del
gobierno nacional, conformando para ello una secretaría de descentralizació n en
la Presidencia del Consejo de Ministros.

La consolidació n de la Asamblea Nacional de Gobiernos Regionales, el

fortalecimiento de la REMURPE y el resurgimiento de la Asociació n de
Municipalidades del Perú (AMPE), pusieron en la agenda nuevamente el
tema de la conducció n intergubernamental, bloqueando de paso la estrategia
del gobierno de fragmentar a los gobiernos regionales para impedir su
constitució n como interlocutor político nacional. Ello forzó a que en la Ley
Orgánica del Poder Ejecutivo se incluyera la conformació n del Consejo de
Coordinació n Intergubernamental (CCI), integrado por los presidentes
regionales y representantes de las municipalidades y del gobierno nacional. El
CCI deberá ser presidido por el presidente del Consejo de Ministros. Un factor
adicional que ayudó a la toma de esta decisió n fue la realizació n de reuniones de
trabajo entre la Asamblea Nacional de Gobiernos Regionales, el presidente de la
Repú blica y el Consejo de Ministros, las que constituían en los hechos un
mecanismo “informal” de coordinació n intergubernamental.

Má s allá del CCI, está n pendientes en esta materia dos aspectos indispensables
para la reforma descentralista: i) la indispensable coordinació n entre los
sectores y los gobiernos regionales, que permitiría una adecuada distribució n de
las funciones y de los recursos, así como una acció n complementaria y de
cooperació n entre ambos niveles de gobierno, ii) la construcció n de un sistema
de coordinació n intergubernamental entre los gobiernos regionales y locales,
que es un requisito imprescindible para diseñ ar e implementar estrategias,
políticas y proyectos de efectivo alcance regional.

5. La transferencia de funciones y competencias

El traslado de funciones y competencias a los gobiernos subnacionales, es uno de
los aspectos neurá lgicos de la dimensió n político-administrativa de la
descentralizació n. Trabada hasta el 2006 por la falta de disposició n política del
gobierno de Toledo, el gobierno aprista aceleró el proceso, eliminando los planes
quinquenales y estableciendo la “autoacreditació n” para dar cuenta de la aptitud
de los gobiernos regionales para asumir nuevas funciones. Es claro, sin embargo,
que los límites de la transferencia son muy marcados:
 el desarrollo de capacidades, indispensable para la transferencia, continú a siendo
 194

un tema pendiente: los convenios de cooperació n y coordinació n no forman parte de una

estrategia que apunte a fortalecer capacidades de gestió n y diseñ o de políticas pú blicas
regionales;
 el proceso no contempla hasta ahora la dimensió n municipal, alentando
la desarticulació n entre lo local y lo regional: salvo los planes piloto de
municipalizació n de la salud y la educació n, no se contempla la transferencia
de funciones sectoriales al á mbito local, manteniéndose los problemas de
articulació n entre este y el á mbito regional;
 la indefinició n de las funciones de los sectores nacionales impide la
indispensable concurrencia para las funciones compartidas;
 las transferencias realizadas no están acompañ adas de recursos humanos
ni financieros: los plazos para la cuanti$cació n de los recursos vinculados
a las funciones transferibles se extendieron hasta el término del proceso de
acreditació n,
 muchas de las funciones transferidas están desprovistas de facultades
elementales, perdiendo contenido y muchas veces sentido;
 no hay mayor vinculació n entre las necesidades concretas de cada
gobierno y las transferencias ejecutadas: la eliminació n del CND limitó
la coordinació n entre los tres niveles de gobierno para definir de manera
conjunta, y de acuerdo a las realidades específicas, las prioridades de la
descentralizació n, así como para concertar mínimamente el proceso de
transferencias.

IV. La descentralización y el desarrollo económico

1. Las características de la descentralización económica

Las leyes orgá nicas de los gobiernos regionales y de municipalidades
establecieron responsabilidades para ambos, en materia de promoció n del
desarrollo econó mico en sus jurisdicciones. Dichas normas fueron
complementadas en el 2003 con la Ley Marco de Promoció n de la Inversió n
Descentralizada, que establece la organizació n, funciones e instrumentos para que
los tres niveles de gobierno actú en en la materia, estableciendo la creació n de las
agencias de fomento de la inversió n privada (AFIP) y los comités especiales.

Má s allá de ellos, es evidente un vacío muy grande en temas como la

transformació n tecnoló gica y la producció n para el desarrollo territorial,
la competitividad y los eslabonamientos productivos o la consideració n de
las políticas sectoriales o econó micas como instrumentos para promover la
superació n de las grandes brechas territoriales, lo que hace que la pobreza, el
desempleo y la exclusió n se mantengan como las características de un bloque
amplio de regiones, provincias y distritos del país. En una palabra, no hay una
mirada integral de la dinámica formadora de territorios econó micos en el Perú
y de los desafíos que ella entrañ a.
 194

Así, aunque entre el 2000 y el 2006, todos los departamentos del país crecieron
y 17 de ellos lo hicieron má s que Lima, el 46% del PBI se genera en la capital, lo
que demuestra la fuerte centralizació n econó mica existente, que no se ha
visto afectada. Peor aú n, la heterogeneidad de dicho crecimiento, que es
fuertemente concentrado, se mantiene: los departamentos má s pobres, como
Ayacucho y Huancavelica, crecieron por debajo del 2%, aunque la tasa promedio
nacional fue de 6.4% y distintos departamentos, como Ancash y San Martín,
estuvieron bastante por encima del 7%. La situació n es má s grave en el largo
plazo si asumimos que el dé ficit estimado en infraestructura bordea los 30 mil
millones de dó lares,174 mientras los recursos destinados para tal fin
resultan absolutamente limitados ante la dimensió n del desafío, lo que a la
larga hace que esta brecha tambié n se profundice.

El esfuerzo de los gobiernos regionales en esta materia se concentró en formular

planes de promoció n de inversiones y de competitividad, que son documentos
formales, antes que instrumentos de gestió n, limitá ndose muchos de ellos a crear
sus AFIP, la mayoría de las cuales se encuentra inactiva. En el caso de las
municipalidades, las que han avanzado en esta materia, lo han hecho
mayoritariamente a través de intervenciones concretas, las más de ellas apoyadas
en recursos de la cooperació n internacional y poco significativos desde una
perspectiva nacional.

2. Organización territorial y desarrollo económico

La organizació n y demarcació n territorial, que apunta a una vertebració n
racional y delimitada del territorio nacional a partir de circunscripciones que
garanticen el desarrollo y el ejercicio del gobierno y la administració n y
provisió n de servicios pú blicos, sigue siendo una materia pendiente de la
descentralizació n en el país. Seguimos observando un desencuentro entre el
ordenamiento territorial en departamentos o regiones, provincias y distritos,
las funciones de cada uno de estos niveles de gobierno y las necesidades de la
població n. Como es obvio, las consecuencias para el desarrollo econó mico son
grandes.

Los distintos gobiernos subnacionales, que son totalmente heterogéneos en

cuanto a su població n, su extensió n territorial y sus recursos, tienen que aceptar
un marco normativo que los homogeniza en las funciones que deben cumplir,
condená ndolos en infinidad de casos a una misió n imposible, en un escenario en el
que se constata una fuerte atomizació n del territorio -30% de las provincias y
50% de los distritos no cumplen con los mínimos de població n establecidos por las
normas- , graves problemas de delimitació n -177 provincias y 1,310 distritos sin
límites bien definidos-, así como importantes conflictos entre regiones por el
control y el uso de recursos naturales, como los que se observan entre Moquegua
174
Dubois y Torres s/f.
 194

y Arequipa o entre Ica y Huancavelica por el uso de fuentes hídricas.

En ese escenario, el fracaso del referéndum del 2005 mostró los límites del
modelo de regionalizació n vigente.175 Definida la integració n como la
“segunda etapa” de la descentralizació n, alrededor de dicho proceso predominó
la necesidad de cumplir plazos normativos antes que el desarrollo de una
visió n estratégica de un proceso, que por definició n es largo y difícil,
obviá ndose la necesidad de reforzar la articulació n econó mica como condició n
para la formació n de regiones sostenibles.

Entendida la regionalizació n como un proceso fundamentalmente político-

administrativo, se dejó de lado toda preocupació n por la organizació n
territorial, tarea esta aú n pendiente en el país. La larga demora para conformar el
Centro Nacional de Planificació n (CEPLAN) y, junto con él, el Sistema Nacional de
Planeamiento, así como la ausencia de una estrategia nacional para un nuevo
ordenamiento del territorio nacional, está n a la base del fracaso del modelo de
regionalizació n. No hay una propuesta clara, ni incentivos significativos para
transitar de los departamentos a las regiones, a pesar de que existe un amplio
acuerdo en que la demarcació n actual no es la má s adecuada para hacer realidad
diná micas efectivas de desarrollo. Las modificaciones legislativas que se está n
haciendo, aunque positivas, son claramente insuficientes para producir una
efectiva reorientació n del modelo de regionalizació n vigente.

En esta ló gica, la perspectiva más significativa en términos de integració n, pero

tambié n de desarrollo econó mico, es la de las juntas de coordinació n interregional
_creadas inicialmente para proyectos específicos de inversió n y acicateadas por la
nueva diná mica transversal del territorio_ que está n desembocando en la
articulació n creciente de los grandes espacios Norte y Centro del país.

175
Sobre los resultados y características de dicho proceso, ver Balló n 2005.Ver tambié n, PRODES
2006.
 194

La conformació n de las Juntas estuvo inicialmente vinculada a proyectos

específicos. En un segundo momento fueron alentadas por el proceso de
integració n de regiones, en el marco del primer plazo definido en la legislació n
descentralista para ese $n. En muchos casos fueron inducidas por el antiguo
Consejo Nacional de Descentralizació n.

Las dos Juntas más significativas actualmente se asientan sobre ese proceso, a lo que
se debe añ adir el hecho que está n sustentadas, tanto la del Norte como la del
Centro, en dos de los grandes espacios neoeconó micos realmente existentes en
nuestro país. La denominada Internor tiene un tiempo importante de trabajo
 194

conjunto, cuenta con estatutos, ha firmado distintos convenios con sectores del
Estado y tiene un equipo ejecutivo. La denominada Censur está dando sus
primeros pasos. Ambas expresan la voluntad política de los presidentes y
autoridades regionales que las componen, pero carecen aú n de articulació n con sus
respectivas sociedades. Aunque débiles porque no tienen mecanismos de
planeamiento integrado, porque tienen grandes trabas para implementar
proyectos interdepartamentales y porque carecen de vínculos só lidos con las
municipalidades, expresan la voluntad política de sus autoridades y una
disposició n a generar una nueva forma de organizació n del territorio.

Algo equivalente se observa en los espacios locales. El asociativismo

municipal se ha multiplicado significativamente y ha presionado por una ley
de mancomunidades que le crea mejores condiciones para su acció n y
desempeñ o. Distintas experiencias en Piura, Ayacucho y Puno demuestran la
potencialidad de este camino para dinamizar la economía y la articulació n de
distintos territorios ubicados en una cuenca o microcuenca. En general, ambas
diná micas _Juntas y mancomunidades_ pueden ser muy significativas para la
descentralizació n, tanto en lo que se refiere a la organizació n territorial como al
desarrollo econó mico productivo.

3. Descentralización fiscal y territorio

En el 2002, el gobierno central manejaba el 79% del presupuesto nacional, mientras

los consejos transitorios de administració n regional (CTAR), el 13%, y los
gobiernos locales, el 8%. En el 2008, los gobiernos regionales llegaron al 16.3% y los
locales al 16.8%. La descentralizació n del presupuesto de la repú blica es un proceso
en curso, pero de manera excesivamente lenta.

Los limitados avances se deben, fundamentalmente, a la transferencia que se hace a

ambos a través de mecanismos previos a la descentralizació n, principalmente el
canon,176 que se ha entendido de manera paralela a la descentralizació n, así como el
FONCOMUN. Aú n así, es innegable que los gastos de inversió n se han
incrementado significativamente aunque de manera heterogénea y desigual.

La dotació n de recursos, sin embargo, no responde a un criterio técnico de

asignació n de responsabilidades, sino a los montos histó ricos transferidos, a la
capacidad de gasto del gobierno central y su discrecionalidad, a la recaudació n
fiscal por tributos como el canon y a la eventual capacidad de negociació n de las
autoridades regionales. El resultado es la falta de equidad en la asignació n de las

176
Sobre el particular ver Monge y García, 2008.
 194

transferencias, que no responden a las necesidades de las distintas zonas del país.
Así, cuando el promedio nacional del presupuesto de inversió n por persona en el
2007 alcanzó los 488 soles, encontramos disparidades inexplicables: Moquegua, que
no es precisamente pobre, obtiene 1,301 soles por habitante, mientras Huá nuco,
que sí lo es, alcanza apenas 222 soles. Por lo demás, si se revisa el consolidado del
sector pú blico en el presupuesto del 2008, a pesar de la anunciada transferencia de
funciones, se descubre el enorme peso del gobierno central en los niveles
subnacionales, siendo la principal fuente del gasto institucional en 12 regiones.

Má s allá de ello, el tema de fondo es la relació n entre la descentralizació n

fiscal y los territorios. Si se “sincera” el mapa tributario, se constata que las
regiones generan el 48% de la tributació n nacional _no el 15% como se considera
hoy_, y que por lo menos 10 de ellas (sin incluir Lima) reciben de retorno menos
del 50% de los recursos que generan. Es este el dato a discutir, contemplando
ciertamente mecanismos de compensació n para aquellas que generan menos, pero
asumiendo que es la vía real de debate de la descentralizació n fiscal.

Junto a ello es fundamental establecer el costo de las competencias y funciones de

los tres niveles de gobierno, para lo cual un requisito es la asignació n clara de las
mismas. Sin estos instrumentos, el debate de la asignació n presupuestal y de la
reforma del actual sistema de distribució n de los recursos se hace impreciso y se
orienta hacia los recursos de inversió n por encima de las políticas y los programas.

V. El presupuesto participativo y la democratización: una dimensión muy visible de

la descentralización

Ademá s de los cambios en el sistema político, la descentralizació n contribuye

tambié n, en alguna medida, a la democratizació n en el plano de la sociedad. El
Perú es uno de los países con el má s alto índice de participació n de la població n
en asuntos de su gobierno local, en relació n con sus pares latinoamericanos
(14.7%),177 lo que se explica por el presupuesto participativo. Los agentes
participantes se han incrementado anualmente, superando los 320 mil
(incluyendo regiones, provincias y distritos) en el añ o 2007.178

Aunque no existen evaluaciones a profundidad del proceso _dado el corto

tiempo transcurrido_ , los distintos estudios de percepciones realizados,
evidencian, desde el primero de ellos,179 hasta el más reciente,180 una mirada
positiva sobre un espacio valorado por los actores de la sociedad civil para la

177
LAPOP 2006, Americas Barometer, Vanderbilt University.
178
Portal de Transparencia del Ministerio de Economía y Finanzas.
179
PRODES 2004.
180
Mesa de Concertació n y Lucha Contra la Pobreza 2007.
 194

concertació n del presupuesto pú blico, así como un reconocimiento de la mejora

gradual que se da añ o tras añ o. Los agentes entrevistados sobre el presupuesto
2006, consideran que la experiencia fue mejor que en los añ os anteriores (73.1%
en el á mbito regional, 69.8% provincial y 68% distrital).181 Este tipo de
evaluaciones son un contrapeso necesario para una aproximació n más global del
proceso frente a los balances de la dimensió n política del mismo, que tienden a
ser más críticos.182 En cualquier caso, constatamos que hay una prá ctica ausencia de
estudios globales sobre las características de las inversiones, la transparencia o el
impacto en la situació n de los servicios a cargo de los gobiernos subnacionales.

Má s allá de estas cuestiones, es evidente que el presupuesto participativo (PP) es el

mecanismo de participació n más exitoso y consolidado en las gestiones local y
regional, contrastando con las dificultades de diseñ o (participació n restringida
de las organizaciones por la exigencia de personería jurídica, ausencia de
garantías, falta de recursos para funcionar, falta de mandatos claros para los
“representantes”, etc.) y funcionamiento (sociedad civil débil y fragmentada y
falta de voluntad política) que han debido enfrentar y tratar de superar los
consejos de coordinació n local y regional,183 cuyo papel se hace difuso ante la
$gura de los agentes participantes, como los actores neurá lgicos del PP. Ello
porque el PP introduce los procedimientos más abiertos para la presencia de la
sociedad en la toma de decisiones, al no exigir la formalizació n de las
organizaciones para su representació n, además de contar con un proceso
relativamente fluido de informació n, capacitació n, diagnó stico, definició n de
prioridades, identificació n y aná lisis técnico de las propuestas.

Cabe destacar que distintos trabajos han mostrado que las mejores
experiencias de participació n en los ú ltimos añ os son aquellas que han logrado
trascender la frontera de la normatividad vigente que, por su carácter
reglamentarista y su pretensió n “universalista” y “homogeneizadora”, opera
como una camisa de fuerza frente a la posibilidad de innovar o de aprovechar las
distintas experiencias previamente acumuladas en diversas regiones y
localidades.184

Es claro que al tratarse de un proceso que afecta la gestió n y el poder de

autoridades elegidas, enfrenta las resistencias que resultan de una cultura política
patrimonialista y de clientelismo que tiende a dificultar el proceso y a limitarlo a
un conjunto de “formas” con las que hay que cumplir dada su obligatoriedad,
181
Mesa de Concertació n de Lucha contra la Pobreza 2007.
182
Remy 2005: 116-146, Grompone 2005.
183
Azpur, Balló n, Baca, Tá vara y Chirinos 2006.
184
Luis Chirinos lo ha demostrado en sus trabajos má s recientes sobre el tema y José
Ló pez Ricci muestra la gran distancia que existe entre la normatividad y la prá ctica en esta
materia en su texto “Planeamiento y presupuesto participativo: tendencias generales
analizadas a partir del portal MEF”. Ver Ló pez Ricci 2005.
 194

establecida por ley. El monitoreo realizado por la Mesa de Concertació n y Lucha

Contra la Pobreza (MCLCP) registra que el 56.1% de entrevistados piensa que el
rol asumido por las autoridades de los gobiernos subnacionales en el 2006 fue
regular o malo, mientras que la evaluació n intermedia del proyecto Voces de los
Pobres185 muestra que la presencia de alcaldes y regidores en los distintos
momentos del PP fue pobre.

Muchas autoridades no identifican los beneficios de impulsar presupuestos

participativos y entienden que su legitimidad se juega más decididamente en
otros espacios, como en la negociació n con los grupos de poder local, o en la
ejecució n de obras muy visibles.186 La normatividad, al no contemplar incentivos,
tampoco estimula esta dimensió n que pretende romper con una inercia que tiene
carácter secular. A ello se adicionan las inevitables tensiones que siempre existen
en la combinació n de mecanismos de democracia representativa con otros
propios de la democracia participativa. A pesar de estas dificultades, es innegable
que se ha venido generando una importante corriente, especialmente de
autoridades locales, pero tambié n algunas regionales, que encuentran en el PP un
nuevo camino para relacionarse con su sociedad y desarrollar procesos
innovadores.

Es claro que los participantes varían de acuerdo a los distintos contextos

locales y a la voluntad política de las autoridades involucradas. Aunque no
existen evaluaciones globales que permitan una comparació n rigurosa, es
indiscutible que la participació n de la sociedad civil se ha incrementado de
manera significativa en los á mbitos regional y provincial, y se ha mantenido en el
á mbito distrital, donde fuera más alta desde un primer momento.

En los á mbitos regional y provincial predominan los actores territoriales.

Aunque algunos sectores que inicialmente no se involucraron _gremios,
universidades y colegios profesionales_ lo vienen haciendo en el ú ltimo tiempo, es
claro que hay otros, especialmente los empresarios, que muestran una
participació n escasa o nula. En lo que se refiere a la participació n de los grupos
más vulnerables, cabe señ alar que si bien la participació n de las mujeres ha
mejorado, alcanzando en el 2007 casi el 35% en el á mbito distrital, la de indígenas
y comunidades campesinas sigue siendo poco significativa. Ahora bien, a pesar
de estos cambios y mejoras, todo indica que los actores que participan con una
agenda determinada son aquellos de carácter territorial (organizaciones barriales,
por ejemplo), y se ven afectados aquellos agrupados temá ticamente,187 lo que
dificulta las miradas más sectoriales y constituye un problema en los á mbitos

185
Citado por Doig 2008.
186
Balló n 2007, se analiza los casos en cinco provincias de Ayacucho, Piura y Puno.
187
Grupo Propuesta Ciudadana 2004, Tanaka 2007.
 194

provincial y regional.

Entre los instrumentos contemplados en el proceso, el más significativo es el Plan

de Desarrollo Concertado, que teó ricamente debe orientar el PP y la inversió n,
y se complementa con otras herramientas, como el Plan de Desarrollo
Institucional. En la realidad no es así. A las debilidades de los planes de
desarrollo,188 que por lo general son instrumentos muy amplios, sin metas ni
indicadores, se suman las limitaciones de las burocracias subnacionales y se
enfrentan las urgencias y “demandas” má s inmediatas que son las que aparecen
en el PP, cuyos agentes, muchas veces desconocen los planes.

No sorprende entonces, la existencia de distintas brechas entre el plan

concertado y los planes institucionales, entre el planeamiento estratégico y el
operativo, entre el PP y el institucional y, obviamente, entre los planes
operativos y los presupuestos institucionales.

Peor aú n, aunque el Plan de Desarrollo Concertado (o un resumen ejecutivo del

mismo) se entregó en el 89.2% de los casos, segú n el monitoreo de la MCLCP, en el
84% de los casos en los que se realizaron talleres del Plan, se hicieron diagnó sticos
temá ticos y territoriales, se actualizó el Plan en el 41.1% de ellos y se modificaron
los objetivos estratégicos en el 91.6%. Como es obvio, ello convierte a los planes en
instrumentos de corto plazo, “adecuables” a los intereses y fuerzas en juego en
cada ocasió n, tendiendo a desnaturalizarlos y hacerlos menos ú tiles.

En el caso de la vigilancia social, el principal mecanismo es el de los comités de

vigilancia y control del presupuesto participativo, elegidos por los agentes
participantes de la sociedad civil. Aunque hasta el 2007 la situació n había
mejorado ostensiblemente en esta materia _94.1% de comités se habían
conformado nacionalmente, segú n el ú nico monitoreo existente_, su
funcionamiento era muy limitado, porque no existe una delimitació n clara de
sus funciones, ni una explicació n sobre su funcionamiento, lo que hace que en el
96.3% de los casos, las responsabilidades de sus integrantes sean generales (todos
hacen todo) o no se precisan. Adicionalmente, deben enfrentarse a la cultura
política de las autoridades y a la cultura del silencio de los funcionarios, de cuya
informació n y voluntad son dependientes en buena cuenta. Así, esta es una de las
dimensiones del PP que entrañ a riesgos más altos de la frustració n de los
participantes.

Má s allá de las limitaciones del PP reseñ adas, es evidente su contribució n a la

democratizació n de la sociedad y de sus organizaciones, muchas de las cuales se

188
Leyton 2005.
 194

dinamizan en su marco. Ello, sin embargo, no debe llevarnos a olvidar los límites
estructurales de la participació n en el país.189 El primero de ellos es sin duda el de
la pobreza y la exclusió n. Su predominio, pero también el de la desigualdad en la
mayoría de regiones, hace extremadamente difícil representar políticamente a sus
sociedades. Los intereses y las identidades colectivos, que antes mal que bien eran
representados por los partidos políticos y que le daban sentido al intercambio
entre actores en el sistema político, son reemplazados, como consecuencia, entre
otros elementos de la pasividad de la pobreza, por las demandas o lo que
Adrianzé n denomina “reclamos privados”.190 Se dificulta así, por esta vía, la
construcció n del interés pú blico que supone un intercambio entre actores y
sectores que tienen condiciones mínimas para ello.

Dicho de otra manera, los niveles de pobreza en muchas regiones y provincias

del país hacen que un sector muy significativo de su població n _si no el 45% de
pobres, por lo menos el 18% de indigentes_ se ubique en el plano de la demanda y
no esté en capacidad de articular intereses. Eso hace inevitablemente que no esté
interesado _carece de fuerza_ en el intercambio político con otros actores, pues
sus reclamos serán indudablemente segmentados. La relació n que buscará con el
sistema y con el Estado _el gobierno regional o la municipalidad en este caso_
será directa y difícilmente de representació n, la que resultará invariablemente
atomizada. Este hecho es uno de los elementos que explican la fragmentació n y la
dispersió n electoral que se observa en estas regiones y provincias. Como es obvio,
la multiplicació n de demandas e identidades privadas que resulta de la pobreza y
la desigualdad, pero tambié n de la existencia de partidos débiles, impide que esas
demandas sociales devengan en identidad política pú blica. El resultado, que se
constata en el país, es no solo la fragmentació n de la representació n política y de la
protesta social, sino tambié n una conflictividad social permanente en la que
actú an grupos con “identidades privadas”.191

En segundo té rmino, como parte de la pobreza y la desigualdad imperantes, pero

tambié n como consecuencia de los cambios en la sociedad y el Estado y la propia
crisis del sistema de partidos, se hace muy evidente un alto grado de faccionalismo
porque las disputas por el poder local _fuertemente concentrado en regiones y
municipalidades y personalizado en las figuras del presidente regional y el
alcalde_ están en el centro de la acció n política. Los conflictos y las diferencias que
se suceden por la divisió n entre los espacios más urbanos y lo rural en cada
regió n, las diferencias entre una regió n y otra, entre la capital y las
provincias y entre estas y los distritos, la competencia entre pequeñ os grupos de
189
Balló n 2007.
190
Alberto Adrianzén, siguiendo la reZexió n de Adam Przeworski en “El Estado y el
ciudadano”, en Nexos, México D. F: febrero 1999.

191
Para una aproximació n conceptual a este asunto, véase Pizzorno 1995.
 194

poder, etc., corresponden a este fenó meno. Los “operadores políticos” que
disputan el poder en este escenario, responden en muchos casos a pequeñ os
grupos de interés, carecen de aparatos políticos significativos, tienen una relació n
de vinculació n larga con el Estado y negocian su posició n hacia arriba con los
distintos actores de la regió n y el país.

A la base de esta situació n, encontramos tambié n la virtual ausencia de élites

regionales fuertes. Las sociedades regionales peruanas experimentaron cambios
de fondo como resultado de las movilizaciones sociales que se iniciaron en
los añ os cincuenta y de las reformas econó micas e institucionales puestas en
prá ctica por el gobierno de Juan Velasco Alvarado en los añ os setenta.192 Estas
mismas sociedades regionales han experimentado una nueva transformació n
resultante del doble impacto de las reformas neoliberales en un contexto de
globalizació n y de la guerra interna desatada entre Sendero Luminoso y las
Fuerzas Armadas.

Como resultado, no hay duda que tenemos hoy “nuevas (y débiles) sociedades
regionales”, sustentadas en nuevas realidades y diná micas econó micas, en las
que existen nuevos actores, formas de presencia del Estado y nuevas relaciones
de poder. De hecho, se habla ya de una nueva ruralidad y de una nueva
institucionalidad.193 Por si ello fuera poco, estas sociedades regionales
experimentan, hoy, un tercer momento de cambio, signado esta vez por el
proceso de descentralizació n iniciado en el 2002 y los mecanismos de
participació n que él trae consigo.194 En el mismo se han constituido ya gobiernos
regionales electos, cuya sola existencia da curso a la expresió n y posicionamiento
de viejas y nuevas élites políticas regionales.

En tercer lugar, en ese contexto de cooptació n y clientelismo, la participació n

que se implementa tiende a legitimar a quienes siguen las “pautas” y los
“carriles”195 establecidos, excluyendo en nombre de la concertació n, la
conflictividad social y con ella las posibilidades de transformació n que tiene la
participació n,196 alentando significativamente su despolitizació n. En un escenario
como el nuestro, con un sistema político bastante desestructurado y una fuerte
fragmentació n social, este asunto tiene enorme significació n.

Finalmente, por lo menos, no se puede dejar de mencionar la clásica tensió n entre

la democracia representativa y la democracia participativa, donde la segunda no
puede aparecer como una forma superior, ni la primera puede ponerle a aquella
192
Ver al respecto Monge 1995.
193
Ver Ayuda en Acció n 2005.
194
Ver al respecto, Grupo Propuesta Ciudadana marzo 2006.
195
Sobre el particular ver Remy 2005.
196
Sobre este elemento ver Grompone 2005.
 194

límites que parezcan razonables. Ello, en un contexto en el que la “confluencia

perversa”197 entre quienes defienden la participació n en nombre de un Estado
mínimo que transfiere sus responsabilidades a la sociedad y quienes lo hacen
promoviendo la intervenció n ciudadana en los asuntos pú blicos como algo
inherente a los procesos de democratizació n, se encuentran y se confunden en el
marco de la descentralizació n.

VI. Riesgos y posibilidades de la descentralización

A pesar de sus debilidades y limitaciones, el proceso de descentralizació n ha

avanzado lo suficiente como para que resulte muy difícil plantear su
desactivació n. Es claro, sin embargo, que está aú n lejos de consolidarse porque
no logra resolver lo que hemos denominado sus “nudos” principales. Sigue
siendo un proceso relativamente divorciado de la gente y dependiente de la
voluntad política y la capacidad de sus actores principales.

El escenario general de los pró ximos añ os será más difícil aú n. A las dificultades de
la crisis financiera global _que alcanzará, sin duda, al país a pesar del discurso
gubernamental en la materia_, se añ aden el desgaste del Presidente y su gobierno,
así como el “adelanto” del calendario electoral, que compromete de una manera u
otra, a muchos actores actuales de la descentralizació n. Dicho de otra manera, sus
acciones _de impulso o resistencia a la reforma_ estará n crecientemente
impregnadas por agendas y cá lculos propios, lo que supone el mayor riesgo para
un proceso que no está en el centro de la atenció n de la clase política. En ese
marco, el bloqueo y el “desorden” que caracterizan a la reforma en este
momento, pueden instalarse y afectarla aú n más, “pasmá ndola”.

Un primer tema crítico de la agenda descentralista está vinculado a la definició n

de una imagen clara sobre las características y los alcances de la reforma
descentralista. Ello implica dar forma a una amplia corriente social y política que
la sustente y que construya un nuevo consenso nacional. Sin propuesta estratégica
no es viable dar forma a una estrategia de informació n y motivació n de la
ciudadanía efectiva y eficiente, tanto en lo que se refiere a sus potencialidades
democrá ticas, como a su potencialidad inclusiva de amplios sectores de la
població n. Ese consenso debe asumir que fue un error priorizar la
descentralizació n política _elegir presidentes regionales y atribuirles funciones_
obviando la importancia neurá lgica de la formació n de recursos humanos
subnacionales y la definició n técnica de las regiones, antes de su “creació n” como
poder político.

Otro aspecto estratégico es la consolidació n de un sistema de coordinació n

intergubernamental que permita articular de manera complementaria los
197
Ver al respecto Dagnino 2005.
 194

recursos, capacidades y propuestas de los tres niveles de gobierno. Un

Estado realmente descentralizado hace má s necesaria la articulació n entre sus
distintos niveles de gestió n pú blica. El Consejo de Coordinació n
Intergubernamental debe ser la referencia general de diversos mecanismos
sectoriales y territoriales de coordinació n intergubernamental. Se debe afirmar
un camino de diá logo y cooperació n entre los tres niveles de gobierno para
responder de mejor manera a los intereses y demandas sociales, econó micas y
políticas de la població n.

Una tercera dimensió n clave de la agenda descentralista es avanzar de manera

decidida y viable en el camino de la descentralizació n fiscal. Se debe superar
la actual forma de transferencia de recursos _en mucho, arbitraria_ por un
diseñ o predecible y transparente en los criterios de asignació n de todos los
ingresos fiscales del Estado. El criterio de la coparticipació n, que sustenta los
instrumentos como el canon y el FONCOMUN, es un punto de partida
fundamental para dar forma a este proceso clave para la descentralizació n. Ello
es má s urgente si tomamos en cuenta que es muy posible que en los pró ximos
añ os se reduzcan de manera significativa los ingresos provenientes de las
actividades extractivas. No se trata solo de un debate por má s o menos recursos,
sino fundamentalmente de la discusió n difícil pero necesaria de los
“privilegios” regionales, como el canon minero, y de la afirmació n de la
autonomía financiera de las instancias regionales y locales de gobierno.

Un cuarto asunto fundamental de la agenda descentralista, es replantear y el

proceso de regionalizació n que no se resolverá por la vía de la creació n de regiones
piloto (nominalmente, hoy existen dos procesos en esa orientació n). Para ello, un
primer aspecto es consolidar las juntas de coordinació n interregional,
fortaleciendo su capacidad de planeamiento territorial, así como de formulació n
y gestió n de proyectos interdepartamentales. Junto a ello se debe apoyar las
distintas iniciativas orientadas a la conformació n de regiones, promoviendo
incentivos de diverso tipo y alcance, asumiendo que las Juntas son
mecanismos que deben tener planes y plazos para la integració n de los
departamentos que las forman. Esta orientació n no puede ser producto de la
acció n espontánea de diversos actores, sino expresió n de un plan y una propuesta
nacional de regionalizació n. Dicha propuesta debiera pensar en regiones
suficientemente grandes y sostenibles, como podrían serlo la Internor o la Centro
Sur Oriental.

Vinculado al anterior, otro eje clave para la profundizació n de la

descentralizació n es la conformació n del CEPLAN y del Sistema Nacional de
Planificació n. Junto a la construcció n de una visió n de futuro, es fundamental que
se construya el marco institucional necesario para orientar la acció n de los
diversos actores y niveles de gobierno. Definir objetivos nacionales, concertar
 194

prioridades y organizar los recursos en esa perspectiva es clave para la

reforma descentralista, así como para la generació n de nuevas perspectivas y
posibilidades de desarrollo de los departamentos y localidades del país
desde una perspectiva territorial.

En cualquier caso, de cara a la regionalizació n, es obvio que no tiene sentido

someter cualquier propuesta a votació n de la població n, si esta no tiene
conocimiento de su conveniencia técnica y adicionalmente está sesgada en
muchos casos por la defensa “egoísta” de los recursos del canon y las regalías.
En esta materia, creemos indispensable crear una comisió n técnica que sea capaz de
hacer consultas amplias y propuestas viables, que entonces sean recién sometidas a
votació n.

Simultá neamente, se debe abordar seriamente el tema de la demarcació n

político administrativa. La integració n de regiones, la descentralizació n misma, se
hace muy difícil con la profusió n de provincias y distritos que se observa hoy
día. Recordemos que el 53% de los distritos del país tienen menos de cinco mil
habitantes y sus municipios cuentan en promedio con 11 trabajadores,198 por lo
tanto, con capacidades limitadísimas para cumplir con las funciones que les
manda la ley.

Otra dimensió n relevante para la consolidació n de la reforma descentralista es la

necesidad de vincularla con una gestió n no solo eficiente sino eficaz. En ese sentido
se deben priorizar, junto con un programa de inversiones de proyecció n
estratégica, la mejora de las políticas y los servicios en sectores particularmente
sensibles, como son la educació n, la salud y la vivienda, así como la integració n
vial y la promoció n de la producció n agraria e industrial. La legitimidad de los
gobiernos regionales y locales _y del proceso mismo_ se juega en gran parte en que
la població n perciba cambios concretos en sus condiciones de vida social, política y
econó mica.

Es claro que las posibilidades de desbloquear la reforma se sustentan en

mucho en el fortalecimiento de la Asamblea de Gobiernos Regionales y su
articulació n con las asociaciones de alcaldes (REMURPE y AMPE). Ello permitiría
promover el funcionamiento del Consejo de Coordinació n Intergubernamental
y, desde este, reorientar y relanzar el proceso, atendiendo sus aspectos más
urgentes. La tercera elecció n regional, finalmente, seguramente ratificará la
fragmentació n electoral que se observa desde hace unos añ os, pero ratificará
tambié n la fuerza de algunas de las agrupaciones regionales que se vienen
consolidando. Su implementació n será una afirmació n del actual proceso, pero no
supondrá necesariamente la correcció n de sus errores.
198
FONCODES 2007b.
 194

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 194

LOS MOVIMIENTOS SOCIALES EN EL PERÚ CONTEMPORÁ NEO

Julio Mejía Navarrete
Las tensiones entre el crecimiento econó mico y la existencia de desigualdades
sociales extremas han dado lugar al progresivo aumento de conflictos y
enfrentamientos sociales, que han puesto en tela de juicio el modelo neoliberal y la
inserció n a la globalizació n desplegada en el Perú . La diná mica se inició con la
caída del gobierno autoritario de Fujimori, con los movimientos por la democracia
en el 2000 y experimenta un desarrollo constante a partir del movimiento de
Arequipa contra la privatizació n de la energía eléctrica.
Estos movimientos son resultado de que diversos grupos sociales entre los que
destacan, usuarios d servicios pú blicos, provincianos, comunidades campesinas o
indígenas, productores agrarios, asalariados, pensionistas, pobres e incluso
sectores de clase media cuestionan por medio de acciones colectivas, desde fuera
de los marcos institucionales, las decisiones de políticas neoliberales y de
integració n global del gobierno en torno a las privatizaciones, concesiones,
inversiones mineras que contaminan el medio ambiente, distribució n de recursos
para las regiones , obras pú blicas, erradicació n de cultivos de coca y derechos
laborales. Grupos que perciben que el crecimiento econó mico reproduce mayores
desigualdades sociales, la pobreza, la persistencia de las exclusiones étnicas y só lo
beneficia a un sector reducido de inversionistas extranjeros, empresarios
exportadores y ciertos sectores medios. Se pueden destacar los siguientes
movimientos sociales:

Movimiento contra las privatizaciones

El movimiento má s importante se desarrolla en Arequipa, en junio de 2002 contra
la privatizació n de dos empresas regionales de servicios eléctricos: Egesa y Egesur.
Fue una respuesta directa a la política de privatizaciones de las empresas del
Estado que vinieron implementá ndose desde 1990199. Este rechazo parte de la idea
que las nuevas empresas privadas suben los costos de los servicios, generan
desempleo y precariedad laboral, con el agravante de que son compañ ías
solventes y venían funcionando eficazmente, no había razó n para su privatizació n.
Fue un movimiento que tuvo éxito no só lo porque impidió la privatizació n de las
empresas eléctricas a la transnacional Tractebel, sino porque fue la primera
derrota importante del neoliberalismo. A partir de entonces, el Estado comenzó a
revisar sus políticas de privatizaciones. No obstante que la resistencia a las
privatizaciones se expresó bajo la forma de un movimiento regional por la
participació n activa del Frente Regional, que involucró a las principales fuerzas
políticas y sociales de Arequipa, su objetivo principal no solo buscaba una mayor
descentralizació n, sino revelaba un movimiento contra la política de
privatizaciones, así se definió por el estado y la sociedad peruana desde entonces.
Movimiento contra las mineras
Los movimientos desarrollados contra las empresas mineras y otras industrias
extractivas, que en los ú ltimos añ os han cobrado inusitada fuerza se han
producido principalmente en zonas de extrema pobreza del á rea andina de país.
Estos “conflictos mineros” se orientan a la bú squeda del desarrollo sostenible en
las comunidades afacetadas por la extracció n de materias primas, de sus tierras y
recursos naturales por las empresas transnacionales. Los movimientos contra las

199
Romero Grompone: La escisión inevitable. Partidos y movimientos en el Perú actual .IEP, Lima 2005,
pp.89-90.
 194

mineras han sido liderados principalmente por organizaciones populares,

autoridades locales y ONG200 .Son movimientos que todavía siguen siendo
relativamente fragmentados, han ejercido una influencia importante en la opinió n
pú blica nacional y en las decisiones de los sectores pú blico y privado, en los que
destacan: la expansió n de la minería Yanacocha al cerro Quilish (en la mejora de
la contaminació n del agua que afectaba actividades ganaderas y agrícolas), la
suspensió n del proyecto minero de Tambogrande (que atentaba contra el
patrimonio ecoló gico y producció n campesina), la empresa minera Doe Run Perú
(para la extensió n del programa de Adecuació n y Manejo del Medio Ambiente) y la
minera Tintaya (en la mejora de la contaminació n ambiental y desarrollo de obras
viales).
Movimiento Indígena
El movimiento indígena adquirió importancia desde fines de la década del noventa
con el impulso de las explotaciones de hidrocarburos en la selva y, de modo
específico, con el gobierno de Alejandro Toledo (2000 - 2005) que propició la
adopció n de un discurso indígena y la creació n de organismos estatales vinculados
a dicha problemá tica201, desde entonces la cuestió n indígena dejó de estar reducida
a la propia Amazonía y alcanzó niveles nacionales. Las comunidades nativas de la
selva peruana tienen como organizaciones má s representativas a la Asociació n
para el Desarrollo de la Selva Peruana (AIDESEP) y la y la confederació n de
Nacionalidades Amazó nicas del Perú (CONAP) .El movimiento indígena propicia la
defensa de la autonomía de los derechos colectivos, la biodiversidad, el medio
ambiente y los recursos naturales de los pueblos nativos que se ven amenazados
por las empresas transnacionales extractivas de materias primas (productos
minerales, petró leo, su gas y maderas) y los megaproyectos de infraestructura con
el Brasil. Su fuerza tuvo mayor expresió n en la exitosa movilizació n indígena
amazó nica en oposició n y por la derogatoria de los decretos legislativos 1015 y
1073 dados en agosto de 2008 que pretendían promover las inversiones privadas
en las tierras de las comunidades nativas y campesinas 202.
Movimiento agrario
El movimiento agrario expresa los intereses de pequeñ os y medianos
cultivadores de la costa y agricultores de la sierra y selva orientados al mercado, la
mayoría se organiza por tipo de cultivo (algodoneros, maiceros, paperos,
arroceros, albahaqueros,etc.) y tienden a identificarse como productores. No
representa al movimiento campesino de décadas pasadas y tampoco expresan los
intereses de los grandes agroexportadores, de los cafetaleros o de las comunidades
campesinas y nativas que producen para el auto consumo y Las asociaciones de
regantes. La principal organizació n es la Convenció n Nacional del Agro
(CONVEAGRO) fundada en 1994 y con mayor presencia desde 1998. Las
principales reivindicaciones que formulan giran alrededor de los temas de
producció n y mercado para lograr má s competitividad y beneficios (precios,
insumos, créditos, infraestructura, servicios, etc.), que ahora, se han extendido en

200
Por ejemplo, en Transporte, la Oroya y Rio Blanco, los , conflictos fueron dirigidos por una alianza de
organizaciones representativas locales, el frente de defensa de Tambogrande y el Valle de Sa Lorenzo
(FDT),el movimiento por la salud de la Oroya (MOSAO), y otra llamada Mesa Técnica con las ONG.
201
Comisión Nacional de Pueblos Andinos y Amazónicos (CONAPA) primero y luego Instituto Nacional
de Desarrollo de los Pueblos Andinos, Amazónicos y Afroperuanos (INDEPA).
202
Bebbington, Anthony; Scurrah, Martin Bielich, Claudia. 2008. Mapeo de movimientos sociales en el
Perú actual. Proyecto de Movimientos Sociales y Pobreza. Manchester – CEPES.
 194

negociar mejores condiciones con el TLC con los EE.UU. y se muestra crítico hacia
el modelo neoliberal.
Movimientos regionales
Los antecedentes inmediatos de los movimientos regionales se encuentran
a mediados de los noventa, cuando lograron una presencia unificada y nacional, en
las luchas frente al gobierno autoritario de Fujimori por restablecer la democracia
en el país y lograr una política de descentralizació n. Pero una vez que estos
objetivos, a partir del añ o 2000 , se comenzaron a desarrollar, su proyecció n
nacional se desvaneció y fue sustituido por uno má s circunscrito a nivel de cada
regió n . Hoy tenemos movimientos regionales activos en los departamentos de
Arequipa, Ayacucho, Cusco, Junín , Lo reto, Moquegua y Tacna, son varios
movimientos regionales, con demandas propias y reivindicaciones locales, e
incluso se han dado fuertes y masivas movilizaciones de regiones contras otras,
Moquegua y Arequipa por el acceso al agua y entre Moquegua y Tacna por la
distribució n del canon minero. Movimientos que se desarrollan en funció n de un
frente regional que incluyen la participació n de organizaciones barriales,
sindicatos, maestros, choferes, transportistas, comerciantes informales,
universidades y colegios profesionales, a veces la integran las municipalidades,
organizaciones campesinas o indígenas, cá maras de comercio y turismo, partidos
políticos y ONG. Estos movimientos han conseguido expresar las demandas de las
regiones frente al histó rico centralismo limeñ os de la capital del país y a la
diná mica de crecimiento econó mico desigual entre las regiones . Los movimientos
siguen demandando mas facultades y mayores recursos para las regiones, incluso
cuando tienen limitaciones para gestionar las responsabilidades y recursos que
administran.
Movimiento cocalero
El movimiento cocalero es resultado de otra forma de integració n del Perú a
la globalizació n, la que tiene que ver con el narcotrá fico, que relaciona
consumidores de los países desarrollados y cultivadores de hoja de coca. Este
movimiento implica la participació n de campesinos en el sembrío de hojas de coca
en las zonas de la selva del país donde predomina la pobreza extrema y, por lo
comú n, son de origen migrante de los Andes del país. Se trata de un movimiento
muy desarticulado y con escasa comunicació n entre los diferentes valles y
productores de la hoja de coca, su discurso varía desde posiciones sobre la hoja de
coca como símbolo de identidad indígena y con mayor cercanía a las políticas
pú blicas, hasta puntos de vista cercanos a la defensa del narcotrá fico, se cuestionan
directamente los acuerdos del gobierno con los EE.UU. y se da un rechazo má s
explícito a las políticas de erradicació n y desarrollos alternativos.
Movimiento sindical
El movimiento sindical se encuentra muy debilitado desde la década del
noventa, se organiza principalmente en torno a la Confederació n General de
Trabajadores del Perú 203 (CGTP), pero quienes tienen mayor protagonismo son la
Federació n de Construcció n Civil y el Sindicato Ú nico de Trabajadores de la
Educació n del Perú (SUTEP). La mayor parte de las huelgas y conflictos que
ocurren en el Perú ya no son organizados por los sindicatos sino son llevados por
los otros movimientos sociales. El movimiento sindical ha decaído como resultado

203
En el Perú, al lado de la CGTP existen la Central Unitaria de Trabajadores del Perú (CUT) de
orientación socialdemócrata, la Confederación de Trabajadores del Perú (CTP) afiliada al Partido Aprista,
y la Central Autónoma de Trabajadores del Perú (CATP) de orientación demócrata cristiana .
 194

de la globalizació n y las políticas econó micas neoliberales que han llevado a la

creciente informalidad del empleo en el Perú , hoy menos del 10% de la població n
econó micamente activa se encuentra sindicalizada, y por la predominancia de una
concepció n tradicional y populista del trabajo, todavía, en gran parte, se considera
que no hay grandes diferencias entre los objetivos del movimiento en los ú ltimos
40 añ os, algunos dirigentes creen que la tarea principal es la recuperació n de la
estabilidad laboral casi absoluta tal como existía en la década de sesenta. En
general, se trata de un movimiento llevado por organizaciones tradicionales,
contrariamente a su prédica discursiva se trata de conflictos fragmentados por
centros de trabajo, que no logran trascender má s allá de lo puramente
reivindicativo y que no afecta a las decisiones centrales del Estado preocupado
ahora má s en la inserció n del Perú a la esfera mundial.
Perspectivas de los movimientos sociales
Los movimientos sociales , aunque todavía se trata de formas localizadas
esporá dicas y fragmentadas, son importantes porque trazan nuevas posibilidades
y vislumbran puntos de cuestionamiento a la políticas oficiales de inserció n del
país a los flujos internacionales. Se propugna un nuevo imaginario que concilia
democracia y mercado pero con una amplia intervenció n del Estado, con empresas
pú blicas muy vigorosas en el sector de servicios, políticas que favorezcan la
defensa del medio y los recursos naturales, mejoren los niveles de productividad y
de mercado de los productores agrarios, propugnen derechos indígenas de las
comunidades nativas y favorezca una amplia descentralizació n del país.
Por los contenidos que expresan los movimientos sociales má s importantes
del país, podemos distinguir dos tipos de diná micas que se definen en torno al
proceso de inserció n global del Perú . En primer lugar, subrayamos los
movimientos de clara oposició n a la globalizació n, son los que buscan redefinir
una nueva perspectiva en el contexto social, y al hacerlo, de alguna manera trazan
un ideario de transformació n de la sociedad claramente má s opuestos a la
globalizació n neoliberal: el movimiento contra las privatizaciones, el movimiento
contra los movimientos que buscan cambiar algú n aspecto parcial de modelo
neoliberal: el movimiento agrario y el movimiento regional.
En segundo lugar, sobresale el sindicalismo como un movimiento que ha
devenido en puramente reivindicativo, propio de la etapa de la industrializació n
por sustitució n de importaciones, que se desarrolló en torno a la organizació n del
Estado, de una economía dirigida hacia el mercado interior y en funció n del
contrato entre capital y trabajo. El sindicalismo se encuentra en crisis por el
desarrollo de la ló gica de la vida mundializada y por la visió n tradicional que
muestran sus principales líderes 1