Capitulo once Uniones aduaneras Basicamente hay dos enfoques para la liberalizacién del comercio internacio- nal: el enfoque internacional y el enfoque regional. E] enfoque internacional involucra conferencias internacionales bajo el patrocinio del GATT, tales co- mo la Ronda Kennedy y la Ronda de Tokyo. El propésito de estas conferen- cias internacionales es reducir los aranceles y otras barreras no arancelarias al comercio internacional a nivel mundial. E] enfoque regional involucra acuer- dos entre un pequefio niimero de naciones cuyo proposito es liberar el comer- cio entre si, mientras que mantienen barreras al comercio con el resto del mundo. Tales acuerdos incluyen clubes de comercio preferencial, dreas de libre comercio, uniones aduaneras, mercados comunes y uniones econdmicas. Aunque la formacién de acuerdos de comercio preferencial, como se conocen colectivamente estos acuerdos, pueden estar influidos mas por fac- tores politicos que por factores econémicos, tales grupos de comercio regio- nal presentan un namero interesante de preguntas econdmicas. ,La forma- cién de grupos regionales comerciales representa un movimiento hacia un comercio mas libre o hacia mayor proteccién? {Los acuerdos de comercio preferencial incrementan la eficiencia econdmica y el bienestar del mundo como un todo? ;La formacién de acuerdos de comercio preferencial bene- ficia a cada pats participante? {El resto del mundo pierde? 290UNIONES ADUANERAS 291 Este capitulo trata el enfoque de equilibrio parcial al comercio prefe- rencial, puesto que el enfoque de equilibrio general esta més alld del aleance del libro. Después de definir los diferentes tipos de acuerdos de comercio pre- ferencial (seccién 11-1) y explicar la naturaleza general del comercio prefe- rencial (seccion 11-2), consideramos brevemente las principales proposi- ciones de la teoria del subdptimo (second best), (seccién 11-3), que son directamente aplicables a la teoria del comercio preferencial, y luego ins- peccionamos la teoria de las uniones aduaneras (seccién 11-4). La seccion 11-5 provee una ilustracién numérica de importantes conceptos de la crea- cién de comercio y de la desviacién de comercio. La seccion 11-6 generaliza el andlisis combinando tanto los efectos produccién y consumo de las unio- nes aduaneras. La seccién 11-7 examina brevemente los asi denominados efectos dinamicos de las uniones aduaneras, tales como una mayor compe- tencia, estimulo al cambio técnico, estimulo a la inversion y economias de escala. La seccion 11-8 ilustra algunos de los problemas practicos que los paises miembros enfrentan en la formacién de uniones aduaneras, tales como la determinacién de un arancel externo comin y el régimen especial para la agricultura. Finalmente, la seccién 11-9 trata los problemas especiales que surgen en relacién con el comercio preferencial entre los paises menos desarrollados. 11-1 ACUERDOS DE COMERCIO PREFERENCIAL: ALGUNAS DEFINICIONES Los acuerdos de comercio preferencial pueden asumir varias formas, las cua- les se pueden distinguir asi: Club de comercio preferencial, Grea de libre comercio, uniones aduaneras, mercado comin, y unidén econdmica. En esta seccién exploramos el significado de estas tomas de integracién regional e in- troducimos varios términos que se han vuelto muy comunes en el uso diario. Club de comercio preferencial Dos o més paises forman un club de comercio preferencial cuando reducen sus impuestos respectivos de importacién de todos los bienes (excepto los servicios de capital) entre si; es decir, cuando intercambian pequefias prefe- rencias arancelarias. Los paises miembros conservan sus aranceles originales frente al resto del mundo. En 1982, la Gran Bretafia y sus asociados de la Mancomunidad, que cu- bren aproximadamente una cuarta parte de la superficie de la tierra y de la poblacion, establecieron el sistema de comercio conocido como el sistema de preferencias de la Mancomunidad. Bajo él, los paises de la Mancomunidad redujeron sus aranceles en el comercio mutuo (es decir, las importaciones provenientes de otros paises de la Mancomunidad) pero retuvieron sus mayo- res aranceles sobre las importaciones provenientes del resto del mundo. El292 POLITICA COMERCIAL sistema de preferencias de la Mancomunidad es un buen ejemplo historico de un club de comercio preferencial. Area de libre comercio (0 asociacién) Dos o mas paises forman un drea de libre comercio, 0 asociacién de libre co- mercio, cuando suprimen todos los impuestos de importacion (y todas las restricciones cuantitativas) sobre su comercio mutuo en todos los bienes (excepto los servicios de capital) pero conservan sus aranceles originales frente al resto del mundo. Un ejemplo de un 4rea de libre comercio es el Area de Libre Comercio Europea (European Free Trade Area, EFTA), que originalmente consistia de los “siete de afuera”: Austria, Dinamarca, Noruega, Portugal, Suecia, Suiza y el Reino Unido. El lo. de julio de 1977, cuando Dinamarca y el Reino Unido (asi como Irlanda) entraron a la Comunidad Econémica Europea, los miem- bros del 4rea Europea de Libre Comercio se redujeron a cinco. Con sede en Ginebra, la EFTA es ciertamente un area de libre comercio. No tiene ni un arancel externo comin, ni una politica econdmica comin y no participa en las negociaciones del GATT como una unidad de negociacién individual. Cuando un grupo de paises forma un area de libre comercio al eliminar todos los impuestos de las importaciones sobre su comercio mutuo, pero sin establecer un arancel externo comin (sobre las importaciones del resto del mundo), surge un problema de control: las importaciones del resto del mun- do pueden entrar a un pais miembro con impuestos altos a través de un pais miembro con impuestos bajos; asi se evita el mayor impuesto de importacio- nes. Este fendmeno se conoce como “desviacién de comercio”’. Por ejemplo, consideremos tres paises: A (pais sede), B (pais socio), y C (representa el resto del mundo). Mientras el comercio entre A y Bes libre, las importaciones provenientes de C estan sujetas a impuestos de importa- cién. En particular, sup6ngase que el pais A impone un arancel de, digamos, 60% sobre las importaciones del bien X proveniente de C. Por otra parte, el pais B impone un arancel de solamente el 10% sobre tales importaciones provenientes de C. Bajo estas circunstancias, existe un fuerte incentivo para importar el bien X en el pais A (miembro con el arancel elevado) a través del pais B (miembro con el arancel bajo) y pagar un impuesto.de importacién de solamente el 10%, puesto que el comercio entre A y Bes libre. Para corregir el problema de “la desviacién de comercio”, los paises miembros deben ser capaces de distinguir efectivamente (quizds a través de un examen detallado de los certificados de origen a medida que los bienes cru- zan las fronteras nacionales) entre los bienes que provienen del area de libre comercio y los bienes que se originan en el resto del mundo. En realidad, el problema no es tan simple, como se ilustra por medio del caso de un produc- tor externo que simplemente construye una planta de ensamble “final” en el pais miembro con arancel bajo y luego lo exporta a partir de esa planta al resto del 4rea de libre comercio. La desviacion de comercio también ocurre en el caso de los clubes de comercio preferencial, que no tienen un arancel externo comin tampoco. Sin embargo, debido a que el comercio entre los miembros del club no esUNIONES ADUANERAS 293 completamente libre —en ellos se intercambian solamente pequefias prefe- rencias arancelarias— el incentivo para derrotar el sistema no es tan fuerte como en el caso de las areas de libre comercio. Uniones aduaneras Dos o mas paises forman una unién aduanera cuando suprimen todos los impuestos de importacién sobre su comercio mutuo en todos los bienes (excepto los servicios de capital) y, ademas, adoptan un arancel externo co- miin sobre todas las importaciones de bienes (excepto los servicios de capi- tal) provenientes del resto del mundo. Una union aduanera es también un 4rea de libre comercio, debido a que el comercio entre los paises miembros es libre. Por otra parte, un area de li- bre comercio no necesita ser una unién aduanera, debido a que el drea de libre comercio no necesita tener un arancel externo comin. NOtese también que la adopcién de un arancel externo comin por una unién aduanera elimina el fendmeno de la desviacién de comercio junto con el problema de control del comercio interno a la unién de bienes que se origi- na en el resto del mundo. Existen muchos ejemplos histéricos de uniones aduaneras. Por ejemplo, en 1834 un gran nimero de estados soberanos alemanes formaron una union aduanera conocida como el Zollverein. (El Zollverein serfa muy util en la uni- ficacion por parte de Bismark de Alemania en 1870.) Un ejemplo mas recien- te es la Comunidad Econémica Europea (European Economic Community, EEC), que se fundé por el tratado de Roma (firmado en marzo de 1957). La comunidad econémica europea, también conocida como el mercado comtn, originalmente incluia seis paises: Bélgica, Francia, Alemania Federal, Italia, Luxemburgo y Holanda. Los miembros se han aumentado a 10 cuando Dina- marca, Irlanda y el Reino Unido se unieron a la comunidad en 1977 y Grecia en 1979. Mercado comin Dos o mas paises forman un mercado comin cuando forman una unién aduanera y, ademas, permiten el libre movimiento de todos los factores de producci6n entre ellos. Asi, los paises del mercado comin suprimen todas las restricciones al comercio de su comercio mutuo y también establecen un arancel externo comin, como una union aduanera. En esta forma, un merca- do comin es también una union aduanera (y un drea de libre comercio). Sin embargo, una unién aduanera no necesita ser un mercado comtin, debido a que este ultimo permite el libre movimiento de todos los factores de produc- cién (trabajo y capital) entre los paises del mercado comin. La comunidad econdmica europea esta trabajando hacia la implantacién del concepto de un mercado comin. Uni6n econémica Una union econdmica es la forma mas completa de integracién econdémica.294 POLITICA COMERCIAL Dos o mas paises forman una unién econémica cuando forman un mercado comtin y, ademés, proceden a unificar sus politicas fiscales, monetarias y socio-econémicas. Un ejemplo de una unién econdmica es el Benelux, que fue la union economica formada por Bélgica, Holanda y Luxemburgo. (El término Bene- lux se forma de las primeras letras del nombre de cada pais). Estos tres paises formaron una union aduanera en 1948; esta se convirtid en una unién econé- mica en 1960 (como resultado del tratado de Benelux en 1958). Como nota- mos anteriormente, Bélgica, Holanda y Luxemburgo formaron parte de la Comunidad Econémica Europea que también se esta convirtiendo gradual- mente en una union econdmica. Los Estados Unidos sirven como un ejemplo excelente de una union econdmica. Los 50 estados estan unidos entre si en una unién econdmica completa, con una moneda comin (lo que implica tasas de cambio perma- nentemente fijas entre los 50 estados y un unico banco central (esto es, el Sistema de la Reserva Federal). El comercio es libre entre los estados y tanto el capital como el trabajo se mueven libremente en busca de los maximos re- tornos. La politica fiscal y monetaria, asi como los asuntos internacionales, los gastos militares, los programas de retiro y salud y demas, se llevan a cabo por parte del Gobierno Federal. Otros programas, tales como educacidn, proteccion policiva y asuntos culturales, se llevan a cabo por parte de los gobiernos estatales y locales, de manera que los estados pueden mantener su “identidad” dentro de la unién. Una unién econémica es la forma final de la integracién econémica. Si la comunidad econdmica europea eventualmente logra el status de una unién econdmica, falta por verse. Los obstaculos son grandes. A diferencia de los Estados Unidos, la comunidad econdmica europea consta de diferentes nacio- nes soberanas, con diferentes idiomas, aduanas y tradiciones. E] nacionalismo es fuerte en la mente de las gentes, y los recuerdos de guerras violentas toda- via les impide descartar sus identidades nacionales individuales y unir manos en la busqueda de un bien comtin. Comentarios finales Los acuerdos comerciales preferenciales que hemos discutido en esta seccién representan varios grados de integracién econémica. Estos acuerdos comer- ciales comienzan en el grado mas bajo:de integracién econémica (es decir, el club de comercio preferencial) y avanzan progresivamente hacia estadios mas altos hasta el més completo grado de integracién econdémica (la unién econé- mica). 11-2 LA NATURALEZA DEL COMERCIO PREFERENCIAL La teoria de las uniones aduaneras, que sera discutida mas adelante, no trata exclusivamente los efectos de las uniones aduaneras estrechamente definidos. Trata también los efectos econdmicos de las areas de libre comercio, los mer-UNIONES ADUANERAS . 295 cados comunes y los clubes de comercio preferencial, y aun las uniones eco- némicas. En resumen, la teoria de las uniones aduaneras trata los efectos econdmicos de los sistemas discriminatorios, en general. Comenzamos nuestra discusién de la teoria de las uniones aduaneras considerando la naturaleza general del comercio preferencial. Discriminacién de bienes contra discriminacién por paises La teoria estandar de los aranceles estudiada en el capitulo octavo se basa en el supuesto simplificador de que los impuestos de importacién se imponen en una forma no discriminatoria; es decir, un impuesto ad valorem uniforme impuesto a todas las importaciones sin tener en cuenta el bien importado o el pais de origen. - En la practica, sin embargo, la discriminacion ocurre. Toma una de dos formas: (1) discriminacion de bienes 0 (2) discriminacién por paises (0 geo- grGfica). La discriminacién de bienes ocurre cuando se imponen diferentes impuestos de importacién ad valorem sobre diferentes bienes (por ejemplo, 20% sobre el petroleo y 50% sobre las cdmaras). La discriminacion por paises, por otra parte, ocurre cuando se establecen diferentes impuestos de importacién ad valorem sobre el mismo bien importado procedente de dife- rentes paises (por ejemplo, 10% sobre las camaras importadas de Alemania y 60% sobre las camaras importadas del Jap6n). Las uniones aduaneras como discriminacion por paises La teoria de las uniones aduaneras es una rama relativamente nueva de la teoria de los aranceles y trata principalmente los efectos de la discriminacién geografica. En particular, la teoria de las uniones aduaneras trata los efectos del comercio preferencial. Como hemos visto, un grupo de paises puede decidir formar un acuerdo comercial preferencial. Esto significa que todos los paises miembros se ponen de acuerdo para reducir (o eliminar) sus respectivos aranceles sobre las im- portaciones entre si pero no sobre las importaciones provenientes del resto del mundo. Tal reduccién reciproca de aranceles necesariamente trata desfa- vorablemente las importaciones provenientes del resto del mundo. 4Como se afecta el comercio entre los miembros de la union? zComo se afecta el comercio entre los miembros de la unién y el resto del mundo? 4Cémo se afecta el bienestar de los paises miembros, individualmente y como grupo, asi como el bienestar del resto del mundo, por esta discriminacion geografica? Todas estas son preguntas importantes, y las discutiremos en el resto de este capftulo. Las dos tendencias opuestas de una unién aduanera El pionero en la teoria de las uniones aduaneras fue Jacob Viner (1950). El expuso la proposicién de que una unién aduanera (o cualquier otra forma de comercio preferencial) combina elementos de un comercio mas libre con elementos de una mayor proteccién, y argumenté convincentemente que no es claro que tales acuerdos mejoren el bienestar (potencial).298 POLITICA COMERCIAL ~Cudles son los efectos de las uniones aduaneras sobre la asignacién internacional de recursos? ,La formacién de una unién aduanera mejora o empeora la asignacién de recursos y el bienestar? Antes de la publicacion del libro clasico de Viner, generalmente se crefa que la formacién de una union aduanera era un paso hacia un comercio ms libre y que por lo tanto tendia a incrementar el bienestar. Viner demostré que este punto de vista no es nece- sariamente correcto. En particular, Viner demostré que la formacién de las uniones aduaneras combina elementos de comercio mas libre con elementos de mayor proteccién y puede mejorar o empeorar la asignacion de recursos y el bienestar. Las principales herramientas del andlisis de Viner fueron los conceptos de la creacién de comercio y 1a desviacidn de comercio. En particular, Viner demostré que la formacién de una unién aduanera puede llevar ya sea a la creacién de comercio o a la desviacién de comercio; pero mientras que la creacién de comercio es buena y tiende a incrementar el bienestar, la desvia- cién de comercio es mala y tiende a disminuir el bienestar. El efecto final sobre el bienestar depende de cual de estas dos influencias opuestas, la creacién del comercio o la desviacién del comercio, es mas fuerte. éQué significan los términos creacién de comercio y desviacién de co- mercio? Aunque las siguientes dos secciones de este capitulo clarifican estos dos conceptos, no es dificil entender intuitivamente su significado. La for- macién de una unién aduanera, tal como la comunidad econémica europea, normalmente desplaza el centro nacional de produccién de algunos bienes. Cuando el desplazamiento en el centro nacional de producci6on de un cierto bien es tal como para crear un nuevo comercio, se podria decir que las unio- nes aduaneras dan lugar a la creacién de comercio. Por otra parte, cuando el desplazamiento de la produccién nacional es tal que simplemente desvia un viejo comercio de un pais a otro, decimos que la unién aduanera da lugar a la desviacion de comercio. Por ejemplo, considere la comunidad econdmica europea y supdéngase que antes de su formacién, Francia y Alemania eran autosuficientes en la produccién del bien X. En particular, supdngase que antes de la formacién de la comunidad, ni Francia ni Alemania importaban el bien X debido a sus altos aranceles vigentes. Sin embargo, supdngase que después de la formacién de la comunidad y siguiendo la eliminacién de los aranceles dentro de la co- munidad comercial, Francia encuentra mas barato importar el bien X de Ale- mania, debido a que presumiblemente Alemania es mas eficiente que Francia en la produccién de X. En esta forma, la produccién nacional del bien X se desplaza del productor francés de mds alto costo a los productores alema- nes de mds bajo costo, y como resultado se genera un nuevo comercio entre Francia y Alemania. Este es un caso de creacion de comercio. Notese cuidadosamente que la creacién de comercio mejora la asigna- cion internacional de recursos desplazando la produccién nacional de un productor de alto costo a un productor de bajo costo. Asi, la creacién de comercio mejora el bienestar al reducir los costos o alternativamente, al incrementar el ingreso mundial. En este sentido la creacién de comercio se concibe como benéfica para el bienestar.UNIONES ADUANERAS 299 Pasemos ahora a una ilustracién de la desviacion de comercio. Supénga- se que antes de la formacién de la comunidad econdmica europea, Francia importaba el bien Y de los Estados Unidos, presumiblemente debido a que los Estados Unidos era el productor mas eficiente (de menor costo) del bien Y en el mundo. Supéngase, ademas, que después de la formacion de la comu- nidad y siguiendo la eliminacién de los aranceles en el comercio intracomu- nidad, Francia encuentra mas barato importar el bien Y de Alemania, debido a que las importaciones de Alemania son libres de impuesto. Asi, gracias a la nueva discriminacién geografica de aranceles, la produccién nacional del bien Y se desplaza del productor de menor costo, los Estados Unidos, al produc- tor de mayor costo, Alemania. Las importaciones de Y de Francia se desvian de los Estados Unidos a Alemania. Este es claramente un caso de desviacion de comercio. De nuevo note cuidadosamente que la desviacién de comercio empeora la asignacién internacional de recursos al desplazar la produccién nacional del productor de bajo costo (por ejemplo, los Estados Unidos) al productor de alto costo (por ejemplo, Alemania). Asi, la desviacion de comercio reduce el bienestar al incrementar los costos 0, alternativamente, al reducir el ingreso mundial. En este sentido la desviacién de comercio es perjudicial al bienestar. En resumen, la formacién de uniones aduaneras origina que algunos produc- tos que antes se producian domésticamente (digamos, en Francia) se impor- ten de otros paises socios (digamos, Alemania) — los aranceles sobre tales importaciones han sido eliminados. Aqui el desplazamiento de la produccion es de un productor doméstico de mayor costo a un productor de menor costo en un pais socio: creacién de comercio. Pero, ademas, la formaci6n de una unién aduanera hace que algunos productos que antes se importaban del resto del mundo (digamos, los Estados Unidos) se importen de un pais so- cio, gracias a la nueva discriminaci6n de aranceles formada en el area geogra- fica. Aqui, el desplazamiento en la produccién es de un productor de mas bajo costo en el resto del mundo a un productor de mas alto costo en un pais socio: desviacién de comercio. El efecto final sobre el bienestar es indetermi- nado. El bienestar mejora solamente cuando la creacién de comercio com- pensa la desviacién de comercio. Cuando la desviacién de comercio compen- sa la creacién de comercio, el bienestar se deteriora. Ciertamente, un pais socio puede perder, aunque el otro socio gane. 11-5 UNA ILUSTRACION DE LA CREACION DE COMERCIO Y DE LA DESVIACION DE COMERCIO Los conceptos de creacién de comercio y desviacion de comercio se ilustran mejor por medio de un ejemplo numérico. Considere tres paises: A (pais sede), B (pais socio), y C (representa al resto del mundo). Supongase que cada pais produce el bien X a un costo promedio constante, como se muestra en la tabla 11-1. Bajo condiciones de libre comercio, el pais C exportaria el bien X tanto a A como a B (US$ 30 < US$40, US$ 30 < US$ 50). Supongase, sin embar-300 POLITICA COMERCIAL Tabla 11-1 Creacion de comercio (Costo promedio de produccién del bien X en los pafses A, ByC;ycostodeA para importar X de B y C) Costo promedio A impone un impuesto A elimina el impuesto de de importacién de importacién a B produccion,US$ —_uniforme del 100% pero no aC,US$ Pais 4) (2) (3) A 50 50 50 B 40 80 40 c 30 60 60 go, que el pais A impone un arancel ad valorem uniforme del 100% sobre todas las importaciones. Mientras que el costo de produccién de X en A per- manece en US$50, el costo (incluyendo el arancel) de importar KdeByC aumenta a US$ 80 y US$60, respectivamente, como se muestra en la colum- na (2) de la tabla 11-1. Puesto que US$ 50 < US$ 80 y US$ 50 < US$60, el pais A produciré el bien X domésticamente. Ahora supongamos que los paises A y B formen una union aduanera y eliminen todos los impuestos sobre las importaciones entre si (pero no sobre las importaciones provenientes de C). Los costos pertinentes para Ase mues- tran en la columna (3) de la tabla 11-1. Asi, el costo doméstico de produc- cin para A de importar X de B se reduce a US$ 40 (puesto que el pais A elimina ahora el arancel sobre las importaciones provenientes de B), y el cos- to de importar X de C (incluyendo el arancel) permanece en US$ 60. Obvia- mente, después de la formacién de la union aduanera, el pais A deja de pro- ducir X y lo importa del pais B (el otro miembro de la unién). Este es un ejemplo de creacion de comercio. Es decir, antes de la formacién de la union aduanera, el pais A producia domésticamente X a US$ 50. Después de la for- macion de la union aduanera, el pais A deja de producir X y lo importa de B. Puesto que el costo de produccién de B es més bajo que el de A (US$ 40 < US$ 50), tal desplazamiento en el sitio de produccién nacional representa creacién de comercio y mejora la asignacién de recursos. La tabla 11-2 da un ejemplo de desviacién de comercio. El costo de pro- duccién del bien Y en los tres paises es exactamente el mismo que el costo de produccién de X en la tabla 11-1, La tnica diferencia de la ilustracién anterior es que el impuesto de importacién inicial de A es 50%. En esta for- ma, antes de la formacién de la union aduanera, el pais A importa Y de C, puesto que US$45 < US$50 < US$60 [véase columna (2)]. Sin embargo, después de la formacién de la unién aduanera, el pais A importa Y de B, puesto que US$40 < US$45 < US$50 [véase columna (3)]. El desplaza- miento de la produccién es ahora del productor de bajo costo, C (US$ 30), al productor de alto costo, B (US$ 40). Este desplazamiento de la produccién representa desviacion de comercio y es negativo para la asignacién de recur- sos y el bienestar. En esta ilustracion, se necesita mayor protecciOn para los productores de alto costo como B. Esto se hace no en la forma acostumbrada de una re-UNIONES ADUANERAS 301 Tabla 11-2 Desviaci6n de comercio (Costo promedio de produccion del bien Y en los pafses A, B y C; y costo de A para importar Y de B y C) Costo promedio A impone un impuesto A elimina el impuesto de de importacién sobre las importaciones produccién,US$ —uniforme del 50%,US$ provenientes de B . pero no de C, US$ Pais a (2) (3) A 50 50 50 B 40 60 40 c 30 45 45 duccién en las importaciones de B, del bien Y sino mas bien a través de la discriminacién de precios en el pais A a favor de B. Este tipo de proteccién ofrecido a los productores de B les permite extender sus ventas al pais A reemplazando, desafortunadamente, a un productor mas eficiente (C). 11-6 EFECTOS CONSUMO Elandlisis innovador de Viner de las uniones aduaneras, que se presenté en las secciones 11-4 y 11-5, trata solamente los efectos produccidn del comercio preferencial. Sin embargo, la formacién de las uniones aduaneras también da lugar a efectos consumo. Estos efectos consumo fueron destacados por Mea- de (1955a), Lipsey (1957, 1960, 1970) y Gehrels (1956). En esta seccién, seguimos a Johnson (1962) y combinamos tanto los efectos produccién co- mo los efectos consumo de las uniones aduaneras. La naturaleza de los efectos consumo gCual es la naturaleza de los efectos consumo de las uniones aduaneras? Vuelva a los ejemplos de la creacion de comercio y desviacién de comercio dados en las tablas 11-1 y 11-2. En ambos casos, después de que el pais A elimina sus aranceles sobre las importaciones provenientes de B (pero no de C), el precio pagado por los consumidores en A se reduce. En el ejemplo de creacién de comercio de la tabla 11-1, el precio de X se reduce de US$ 50 (el costo doméstico de X en A) a US$ 40 (el costo promedio de X en B), En igual forma, en el ejemplo de la desviacién de comercio de la tabla 11-2, el precio de Y se reduce de US$ 45 (el costo promedio de Y en C mas el impuesto de importacién) a US$ 40 (el costo promedio de Y en B). Por consiguiente, a menos que la demanda de A por X o Y sea perfectamente ine- lastica, el consumo tanto de X e Y debe incrementar en A. El aumento resul- tante en el consumo es efectivamente el efecto consumo de las uniones adua- neras — un elemento dejado de lado por Viner. En nuestra discusion de la teorfa de las uniones aduaneras, debemos considerar este nuevo efecto (consumo), puesto que tiende a expandir el comercio y a mejorar el bienestar. Hacemos esto en el resto de esta secci6n.302 POLITICA COMERCIAL A D s Curva de demanda doméstica de A Curva de oferta doméstica de A. 2 g & 7 P | P' (Socio) l | | | | Ss | | D | | bop _ o a, a, a; Os Cantidad Figura 11-1 Creacién de comercio. ‘Antes de la formaci6n de la unién aduanera, el pais A consume OQ;, con OQ, producido por A y QQ importado de B (el socio). Después de la formacién de la unién aduanera entre A y By de la eliminaci6n del arancel PT de A, el consumo de A se incrementa a 0Qz, la produccién doméstica de A se reduce a OQ,, y las importaciones de A aumentan a Q1Qz, y el ingreso arancelario G, F,F3G2 de A, desaparece. La ganancia neta para A estd representada por las areas de los dos triéngulos sombreados, F)F2G1 y F3F4G,.El tridngulo F, FG; ilustra el efecto produccién y el triéngulo F3',G, el efecto consumo. Creacién de comercio, de nuevo La figura 11-1 ilustra los efectos produccién y consumo de las uniones adua- neras, La linea de pendiente decreciente DD’ es la curva de demanda de A (por un cierto bien, digamos X). En igual forma, la linea de pendiente positi- va SS’ es la curva de oferta doméstica de A (del bien X). Para simplificar nues- tro andlisis, suponemos que la curva de oferta de B (esto es, el socio) es infi- nitamente elstica, como se muestra por la linea horizontal PP’. Agregando el arancel de A a la curva de oferta de B, obtenemos la curva horizontal TTS Asi, antes de la formacién de la unién aduanera (y suponiendo que el costo spromedio de prohnerion de G es mayor aye OP, el yais A consume 0Q,, con OQ, producido por los productores domésticos de A y Q.@3 importado de B. E] 4rea del recténgulo G, F, FG, nos da el ingreso arancelario para A. 4Qué ocurre después de la formacion de la union aduanera y la elimina- cién del arancel de A? El consumo de A se aumenta a OQ,, la produccién doméstica de A se reduce a OQ,, y las importaciones de A incrementan a Q; Q,, y el ingreso arancelario de A desaparece.UNIONES ADUANERAS 303 Los consumidores de A se benefician de la eliminacion del arancel de A pero, qué tanto? Por el drea PF,G,T. Pero no todo esto es una ganancia neta para el pais A. Por una parte, el area PF, G, T es un excedente de los productores gozado por los productores de A antes de la eliminacion de los aranceles de A, y ahora se pierde (a los consumidores de A). Por otra parte, el drea del rectangulo G, F,F3;G, representa el ingreso arancelario recauda- do por el gobierno de A antes de la formacion de la unién aduanera. Este ingreso arancelario ahora se pierde. En esta forma, la ganancia neta para el pais A esta representada por las dreas de los dos triéngulos sombreados, F,F,G, y F3F4G2. El triangulo sombreado F, F,G,; representa las economias para A de costos reales de produccién doméstica reemplazados por las importaciones e ilustra el efecto produccién de Viner de una unién aduanera que lleva a la creacién de comercio. La cantidad @,Q, se producia antes domésticamen- te a un costo total dado por el 4rea Q, Q; G, F;. Esta misma cantidad (Q; Q2) ahora se importa de un pais de menor costo a un costo total dado por el area Q, Q,F,F,. Obviamente, existe una ganancia neta de F, F,G,. En igual forma, el triangulo sombreado F; F,G, representa una ganan- cia neta en el excedente del consumidor. Este es el efecto consumo que Viner ignor6. Meade (1955a) clasifica esta ganancia como algo diferente de la ganancia produccién y en efecto establece que esta ganancia se debe a la expansién del comercio (debido a que representa un incremento neto en el consumo de A que se satisface con importaciones y no es solamente un mero reemplazo del consumo doméstico de los bienes anteriormente producidos en A, como en la ganancia de produccién). Johnson (1962) agrego los dos tridngulos juntos para obtener la ganancia total de la creacion de comercio. La ganancia total de la creacién de comercio, como se representa en la figura 11-1 por la suma de las areas de los dos triangulos sombreados, F,F, G, y F;F4Gz, depende de tres parametros: (1) el arancel inicial de A (esto es, la distancia PT), (2) la elasticidad de la oferta de A en el punto de produc- cién previo a la unién G,, y (3) la elasticidad de la demanda de A en el punto de consumo previo a la unién G2. En general, cuanto més alto sea el nivel inicial del arancel de A y mis eldstica sea la oferta y la demanda domésticas de A, mayor sera la ganancia de la creacién de comercio. Dibuje la linea a trazos G, F; paralela a G, F, (figura 11-1). Entonces la suma de los dos tridngulos sombreados es igual al 4rea del tridngulo F, F's G,, que es la mitad del area del rectangulo F, F; G, G3 (es decir, el incremen- to en importaciones multiplicado por el arancel). Esto provee una férmula conveniente para la medicién empirica de las ganancias de la creacién de co- mercio de las uniones aduaneras. Efectivamente, los estimativos empiricos de esta figura son extremadamente bajos —1 6 2% del producto nacional bruto de los paises participantes, algunas veces aun menos. Para entender por qué, supéngase que un pais cuyas importaciones (M) son un 30% del producto nacional bruto (J) impone un arancel del 40% (t) sobre las importaciones. Supéngase, ademés que el precio externo de importaciones es p,, y, al elimi- narse el arancel, las importaciones aumentan en un 50%. La ganancia total,306 POLITICA COMERCIAL Uniones aduaneras que desvian el comercio y mejoran el bienestar’ En el andlisis anterior esté implicita la nocién de que la desviacién del comer- cio no necesita tener un efecto negativo sobre el bienestar, a diferencia del punto de vista original de Viner. Asi, volviendo de nuevo a la figura 11-2, si la suma de los dos tridéngulos sombreados (esto es, F; F,G, + F3F4G,) es mayor que el 4rea del rectangulo sombreado F, H,H, F3, entonces, la desvia- cién del comercio efectivamente resulta en una ganancia social neta. Mas ain, muchos economistas han intentado demostrar que una unién aduanera que desvia el comercio puede incrementar el bienestar. Este no es el momento de revisar la literatura sobre este enigma. Solamente deseamos sefialar que la disputa sobre la posibilidad de que las condiciones bajo las cuales una union aduanera que desvia el comercio puede incrementar el bienestar, es una disputa ficticia — un problema semdntico. El problema surge de la definicién de la desviacién de comercio que in- cluye, por un lado, la desviacién del comercio inicial de una fuente de bajo costo (pais C) a una fuente de alto costo (pais socio B) y, por otra parte, la creacién de nuevo comercio entre el pais sede (A) y el socio (B), que resulta tanto del ajuste en el consumo de A y del reemplazo de la produccién do- méstica de A por la produccién de B. Analiticamente, estos dos elementos deben mantenerse aparte. La desviacién del comercio inicial de una fuente de menor costo a una fuente de mayor costo se denomina desviacién pura de comercio. Por otra parte, la creacién de nuevo comercio entre el pais sede y el socio comercial debe considerarse como creacién de comercio y se debe agregar a la creaci6n de comercio propiamente. Una vez que se hace esto, siempre podemos decir que la creacién de comercio es un “buen suceso” (es decir, incrementa bien- estar) y que la desviacion de comercio es un “mal suceso” (es decir, reduce el bienestar) con el efecto neto de la unién aduanera que depende de cual de estos dos efectos (correctamente definido) es mas fuerte. Si se acepta la anterior reconciliacién, podemos volver a la figura 11-2 y decir que la suma de las dreas de los dos tridngulos sombreados F, F,G; y F;F,G,, es efectivamente creacién de comercio, y que solamente el rectan- gulo F,H,H, F; representa desviacién de comercio. Algunas limitaciones El andlisis anterior se concentré en los efectos de una unin aduanera sobre un solo bien, Pero la formacién de una unién aduanera afectard, en general, muchos bienes. Cuando se introducen muchos bienes, deben agregarse varias repercusiones secundarias al andlisis. Asi, por el lado de la demanda existiran varios grados de complementariedad y sustituibilidad. Mientras que por el la- do de la oferta, los costos no necesitan ser constantes. 1 El lector puede omitir esta secci6n,UNIONES ADUANERAS 307 El andlisis anterior también supone implicitamente que el incremento en importaciones (que sigue a la formacién de la unién aduanera) se compen- sa por un correspondiente incremento en exportaciones a los términos de intercambio dados de manera que el comercio permanezca equilibrado. Sin embargo, esto no necesariamente es asi. En general, los términos de intercam- bio tendran que cambiar también para restablecer el equilibrio entre exporta- ciones e importaciones. Estas limitaciones del enfoque de equilibrio parcial a la teoria de las uniones aduaneras sefialan la necesidad de un andlisis de equilibrio general, que esta mas alla del alcance de este libro. El lector interesado puede consul- tar a M. Chacholiades (1978), capitulo 23. 11-7 EFECTOS DINAMICOS DE LAS UNIONES ADUANERAS ‘Ademas de los efectos estaticos de la creacién de comercio y de la desviacion de comercio, aquella magnitud, como hemos visto, no es mas que un porcen- taje insignificante de la renta nacional de los paises participantes, las uniones aduaneras tienen algunos efectos dindmicos interesantes, tales como una ma- yor competencia, estimulo al cambio tecnolégico, estimulo a la inversion y economia de escala. Los asi llamados efectos dindmicos no se prestan, por si mismos, facilmente a un analisis sistematico. Como resultado, existe una amplia controversia y desacuerdo alrededor de ellos. Discutiremos estos efec- tos brevemente. Para mayor informacién, el lector queda referido a Balassa (1961), Corden (1972) y Scitovsky (1958). Mayor competencia En este contexto la competencia no significa que muchas firmas vendan un producto homogéneo. Mas bien, se refiere a la capacidad y deseo de los pro- ductores para penetrar en sus mercados respectivos. Scitovsky (1958, pags. 19-48) argumenté que la mayor competencia fue muy significativa en la Comunidad Econémica Europea. Cuando se remueven los aranceles y se expande el mercado, el nimero de competidores potenciales se incrementa. Las estructuras de mercado mono- polisticas y oligopolisticas se exponen a presiones externas. Las firmas inefi- cientes deben, o volverse eficientes 0 cerrar. La competencia se vuelve menos personal y mas efectiva, y lleva a la investigacion y al desarrollo de nuevos productos. Cambio tecnolégico Para repetir, la ampliacién del mercado lleva a una mayor competencia, y a su vez estimula la investigacion y el desarrollo. Esto crea un clima que con- duce a un mayor cambio tecnolégico y a un mayor crecimiento econémico.308 POLITICA COMERCIAL Inversién El aumento en la competencia y en el cambio técnico Ievan a inversiones adicionales, que son necesarias a fin de aprovechar las oportunidades re- cientemente creadas. Sin duda, ciertas industrias que compiten con importa- ciones se ven afectadas por la competencia adicional de productores mas eficientes localizados en otros paises de la unién. En estas industrias, es de esperar cierta cantidad de desinversién. Esta desinversi6n se debe restar de la inversién positiva en otras industrias que florezcan a fin de determinar el efecto neto sobre la inversion. Esto ultimo es muy dificil de estimar. Algunos paises de la union pueden experimentar también un incremen- to en la inversién proveniente del resto del mundo. Asi, las firmas extranje- ras existentes en la union pueden expandirse o reagruparse a fin de sacar provecho de las nuevas oportunidades creadas. Ademas, las firmas extranje- yas, que en el pasado servian a los paises de la unién por medio de exporta- ciones, ahora pueden decidir construir plantas en los paises de la union — después de todo, como vimos anteriormente en la discusién de la desviacion de comercio, estos productores extranjeros estan siendo discriminados des- pués de la formacién de la unién aduanera. Efectivamente, esta puede haber sido la raz6n para la inversion masiva de los Estados Unidos en Europa des- pués de 1955, aunque hay algunos que creen que este fendmeno se debia a una sbita conciencia por parte de las corporaciones estadounidenses de la existencia de un mercado creciente y vigoroso del cual no deseaban verse excluidas. Economias de escala En el capitulo 4 discutimos brevemente el fendmeno de las economias de escala. Aqui es suficiente notar que la creacién de un mercado amplio lleva a un mayor grado de especializacién, que resulta en una reduccién en los costos, por varias razones: una mayor utilizacién de la capacidad de planta, aprendizaje en el trabajo y desarrollo de una base de trabajadores y directi- vos calificados. Se ha argumentado que una gran ventaja de la economia de los Estados Unidos es su gran mercado interno, que facilita la explotacién de economias de escala. Sin embargo, los criticos observan que, por otra parte, muchas compajifas pequefias son eficientes, mientras que al mismo tiempo algunas economias grandes son lentas y, por otra parte, los paises con mercados internos relativamente pequefios, como Suecia y Suiza, tienen industrias alta- mente eficientes y muy abundantes. Las economfas de escala son particularmente importantes para los paises menos desarrollados. (Véase seccion 11-9). 11-8 OTROS PROBLEMAS DE LAS UNIONES ADUANERAS. La formacién actual de una unién aduanera usualmente enfrenta enormes dificultades. Esta secci6n ilustra estas dificultades y discute brevemente laUNIONES ADUANERAS 309 determinacién del arancel externo comin y el régimen especial para la agri- cultura. El arancel externo comin? La determinacién de un arancel externo comin por una unién aduanera no es siempre un asunto facil. Aparte del problema real de llegar a una no- menclatura arancelaria comin, los miembros de la union pueden también lo- grar acuerdo sobre el nivel del arancel comin asi como la distribucion de los recaudos arancelarios entre los paises miembros. En el caso de la Comunidad Econémica Europea, el Tratado de Roma que establecié el arancel externo comin igual al promedio aritmético de los impuestos de importacién de los paises miembros — un procedimiento que fue consistente con las reglas de GATT inicialmente. Este simple promedio de los impuestos de los miembros resulté en aranceles mas bajos para Francia e Italia y mas alto para Alemania y los paises del Benelux. El simple promedio aritmético de los impuestos de importacién sobre las naciones miembros no es la Gnica forma de determinar el arancel externo comin. Quizds, un mejor enfoque seria tomar un promedio ponderado. {Pero qué ponderaciones deberian usarse? Si los impuestos de importaciones existentes se ponderan por el volumen real de comercio, el promedio resul- tante seria mas bien sesgado — cuanto mayor sea el impuesto a las importa- ciones, m4s bajo sera el volumen de importaciones y por lo tanto su pondera- cién. En el caso extremo de un arancel prohibitivo, su peso seria cero, lo cual es ridiculo. Es comprensible que el volumen del libre comercio pueda generar un sistema mucho mejor de ponderaciones. Sin embargo, las ponderaciones de libre comercio no estan disponibles — por lo menos no antes de que los miembros de la unién aduanera completen una cantidad enorme de trabajo econométrico para estimar las elasticidades. Pasemos ahora a la pregunta de la distribucién de los recaudos arancela- rios entre los paises miembros. ecomo debe hacerse esto? Quizé la solucién mas simple seria permitir que cada pais miembro conservara todos los recau- dos arancelarios que percibe por bienes (enviados del resto del mundo a la unién aduanera) que crucen sus fronteras. Sin embargo este no es necesaria- mente un sistema equitativo. Las importaciones de un miembro de la union aduanera del resto del mundo pueden tener que entrar primero a través de las aduanas de otro pais miembro, tal como las importaciones de Alemania, que llegan a través de Holanda o de Italia. Un sistema mas equitativo seria distri- buir los recaudos arancelarios con base en lo que el pais efectivamente consu- me de bienes importados del resto del mundo. Desafortunaaamente, seguir los bienes importados al pais de consumo requiere una maquinaria burocrati- ca prohibitiva. 2 Rsta subseccién esté influida por Kindleberger y Lindert (1978), capftulo 9.310 POLITICA COMERCIAL Debido a que la solucién a los problemas anteriores es vital para el bienestar del pais miembro, las negociaciones tienden a dilatarse por largo tiempo. El objetivo individual de cada pais, en estas negociaciones, es maxi- mizar su propia participacion en las ganancias netas de bienestar. Politica agricola comin os Sin duda, uno de los mis dificiles problemas de la Comunidad Econémica Europea ha sido el establecimiento de una politica agricola comin. Debido a que los programas agricolas nacionales de los miembros originales de la co- munidad eran marcadamente diferentes entre si, el acuerdo sobre una poli- tica agricola comin no fue facil de lograr. Eventualmente, la Comunidad Econémica Europea adopté un sistema anico conocido como el impuesto variable (prélévement). La idea basica del sistema es simple. Primero, la comunidad determina por adelantado el precio interno deseado (para cada producto agricola) que desea mantener. Este pre- cio de sustentacién, conocido como el precio objetivo (precio indicativo), determina el nivel del consumo y la produccién interna y, por lo tanto, el volumen de importaciones de cada bien. Segundo, la comunidad impone un arancel variable (o impuesto variable) igual a la diferencia entre el precio (mas bajo) en el mercado mundial y el precio objetivo, Cualquier cambio en el precio mundial, o en el precio objetivo, da lugar a un cambio correspon- diente en el impuesto variable. Aparentemente, el impuesto variable desplaza todo el peso del ajuste a variaciones en el consumo y la produccién de la comunidad sobre los proveedores de terceros paises. Ademas, el impuesto variable desestimula a los paises extranjeros para subsidiar sus exportaciones y a los productores extranjeros para absorber parte del impuesto de importa- ciones a fin de mantener (o incrementar) sus ventas. Un acuerdo sobre el sistema del impuesto variable fue relativamente facil. Sin embargo el acuerdo sobre los niveles deseados de precios de susten- tacion, fue mucho mas dificil. Ciertamente, se presenté un conflicto directo entre Francia y Alemania Federal. En particular, Alemania Federal, que es relativamente ineficiente en la produccién de trigo, demandaba un precio de sustentacién alto para el trigo, especialmente debido a que los agricultores alemanes eran politicamente poderosos. Por otra parte, Francia, con un sec- tor agricola mas eficiente, solicitaba un precio de sustentacién mas bajo para el trigo. Eventualmente, la comunidad logré un acuerdo sobre un precio de sustentacion entre los dos extremos. La politica agricola coman fue también un obstaculo principal para el ingreso de Inglaterra a la Comunidad Econdémica Europea. Inglaterra apoyé su sector agricola con subsidios directos a los agricultores britanicos. Esen- cialmente, el sistema britanico, conocido como sistema de “‘pago por deficien- cias”, permite que las condiciones de oferta y demanda determinen los precios de los alimentos. Por esta razén, los precios de los alimentos que paga el con- sumidor britanico, asi como los ingresos agricolas britanicos, son general- mente bajos. Los britanicos suplen, entonces, las ‘‘deficiencias” en los ingre-UNIONES ADUANERAS 311 sos agricolas por medio de pagos directos en dinero a los agricultores. El ingreso de Inglaterra a la Comunidad Econémica Europea y la aceptacion del sistema de precios de sustentacién de la comunidad, en lugar de su propio sis- tema de pago por deficiencias, generé un drastico aumento en el costo de vida en Inglaterra. Irénicamente, el mayor aumento en el precio de los ali- mentos esencialmente subsidiaron a los agricultores franceses, alemanes federales e italianos. = A propésito, nétese que el sistema de pagos por deficiencias es superior al sistema de precios de sustentacién por varias razones. Primero, el sistema de pagos por deficiencias no genera ningiin excedente de produccién no deseado. Segundo, el sistema de pago por deficiencias mantiene los precios bajos para los consumidores. Finalmente, el sistema de pago por deficiencias hace publico el costo total de esta forma de ayuda. Asi, el sistema continua- mente est sujeto a control presupuestal y a escrutinio piblico. 11-9 COMERCIO PREFERENCIAL ENTRE LAS ECONOMIAS MENOS DESARROLLADAS Entre los paises menos desarrollados existe un comprensible deseo de acele- rar el ritmo del desarrollo econdmico y de elevar sus niveles de vida. Para lograr este objetivo, los paises menos desarrollados a menudo prosiguen una politica conocida como industrializacion por sustitucién de importaciones. Como vimos en el capitulo 7, aunque esta politica a menudo significa sustan- ciales pérdidas para los paises involucrados, una industrializacion excesiva por sustitucién de importaciones va en contra de las ventajas comparativas y genera ineficiencia econdmica. Un factor econémico importante que puede explicar la falla de la indus- trializacién por sustitucién de importaciones en muchos paises menos desa- rrollados es el pequefio tamafio de sus mercados nacionales. Los paises menos desarrollados sufren de bajos ingresos per. capita. Ademas, las poblacio- nes de muchos de estos paises son muy pequefias. Por estas razones, cada pais subdesarrollado individualmente no es capaz de sostener industrias efi- cientes. Una industria moderna debe servir un mercado amplio a fin de lograr economias a escala y, por lo tanto, volverse eficiente y viable en el largo plazo. Para sobreponer el obstdculo de sus pequefios mercados nacionales, los paises menos desarrollados a menudo buscan integraciones regionales. Por ejemplo, supdngase que cada uno de los cinco paises, tales como Costa Rica, E] Salvador, Guatemala, Honduras y Nicaragua, sean demasiado pequefios para sostener cinco industrias modernas, digamos, X;, X2, Xs, Xq y Xs. Es- tos cinco paises podrian formar una unién aduanera y acordar asignar sola- mente una industria a cada pais. Por ejemplo, podrian asignar la industria X, a Costa Rica, la industria X, al Salvador, la industria X; a Guatemala, la in- dustria X, a Honduras y la industria Xs a Nicaragua. En esta forma, cada pais individualmente podria desarrollar una industria eficiente para servir a todos312 POLITICA COMERCIAL los cinco paises — un mercado mucho més grande que cualquiera de los cinco mercados nacionales. En realidad, los cinco paises anteriores establecieron en 1960 el Merca- do Comin Centroamericano (CACM); y se han establecido uniones aduaneras y areas de libre comercio entre los paises menos desarrollados en varias partes del mundo. Por ejemplo, la Asociacién Latinoamericana de Libre Comercio (ALALC) se establecié en 1960; la Asociaciérivde Libre Comercio del Caribe (ALCC) se formé en 1968 y se transformé en 1973 en la Asociacion Latino- americana de Integracién (ALADI); la Comunidad de Africa del Este se esta- blecié en 1967; la Comunidad Econémica de Africa Occidental se formé en 1974, Notese cuidadosamente que la tendencia hacia la integracion regional entre los paises menos desarrollados es el resultado de las realizaciones de los que no pueden tener éxito en sus esfuerzos por industrializarse a menos que logren economias de escala, lo cual requiere mercados grandes. Asi, su inte- rés no reside en la creacién de comercio. Mas atin, estos paises parecen estar mas interesados en la desviacién de comercio. En otras palabras, debido a su interés en ampliar el tamafio de sus mercados, los paises menos desarrollados estan realmente interesados en desviar por lo menos parte de sus compras de las naciones industriales a sus paises socios. Después de todo, el trabajo que se dedica a las actividades de desviacion de comercio rara vez se toma de otras actividades utiles. Mas a menudo, tal trabajo se toma de las filas de los desempleados o subempleados y su costo de oportunidad es muy bajo, cerca a cero. Desafortunadamente, la integracién regional no ha sido muy exitosa. Varias son las razones que explican este hecho. Primero, hay dificultades po- liticas. Los gobiernos, especialmente los de las naciones recién creadas, no estan dispuestos a sacrificar su libertad, soberania y autonomia. Segundo, existe el problema del transporte. A pesar de su proximidad geografica, los paises menos desarrollados carecen de facilidades de transporte adecuadas para hacer que el mercado ampliado sea significativo. La carencia de facilida- des adecuadas de transporte, mas el hecho de que los mercados globales per- manecen efectivamente pequefios aun después de la integracion, limitan el alcance de las economias de escala asi como el alcance de la competencia. Tercero, tal como lo sefialan Kindleberger y Lindert (1978, pag. 184), siempre existe la aprehensiOn entre los paises relativamente mas pobres de que los paises relativamente mas avanzados del grupo pueden eventualmente domi- nar toda la unién aduanera. Es decir, los paises relativamente mas pobres creen que una vez que ellos abran las puertas a sus socios, nunca seran capa- ces de construir su propia industria. Para enfrentar este problema, varias uniones aduaneras, tales como el Mercado Comin Centroamericano, trataron, con muy poco éxito, el enfoque de la planificacién industrial. Esto implica la asignacion de ciertas industrias a ciertos paises. Pero mientras que cada pais puede alegrarse de su propio monopolio, algunos paises no pueden resis- tir la tentacion de inmiscuirse en los monopolios de otros paises. Esto es, efectivamente, lo que sucedié en el Mercado Comiin Centroamericano, enUNIONES ADUANERAS 313 donde la planificacién industrial se quebr6 luego del comienzo de la denomi- nada “guerra del fatbol” entre Honduras y el Salvador en 1969. Para concluir, puede ser justo decir que los paises menos desarrollados estan determinados a industrializarse sin considerar el costo social, la integra- cién regional debe ser preferible cuando sea factible. La razon es simple: la integracién regional puede apoyar mayores y mas eficientes unidades de pro- duccion. = 11-10 RESUMEN 1 La teorfa de las uniones aduaneras trata los efectos econémicos del comercio preferencial, tales como los clubes de comercio preferencial, las areas de libre comercio, las uniones aduaneras, los mercados comunes y las uniones econdmicas. 2 Mientras que los miembros de los clubes de comercio preferencial intercambian pequefias preferencias arancelarias, los miembros de un area de libre comercio suprimen todos los impuestos de importacién sobre su comer- cio mutuo. 3 Una unién aduanera es un 4rea de libre comercio con un arancel ex- terno comtn. Los miembros de la unién deben acordar tanto el nivel del arancel comin como la distribucion de los recaudos arancelarios. 4 A diferencia de las uniones aduaneras, los clubes de comercio prefe- rencial y las areas de libre comercio no tienen un arancel externo comin. Por esta raz6n, surge un problema de vigilancia: las importaciones del resto del mundo pueden entrar a un miembro con altos aranceles a través de un miem- bro de bajos aranceles (desviacion de comercio). 5 Un mercado comin es una unién aduanera cuyos miembros permi- ten, ademas, el libre movimiento de todos los factores de produccién entre si. 6 Una unién econdmica es un mercado comin cuyos miembros unifi- can sus politicas fiscales, monetarias y socioeconémicas. 7 Un acuerdo de comercio preferencial da lugar a dos tendencias opues- (a) aumenta la competencia del comercio entre los paises miembros (movimiento hacia un comercio mas libre), y (b) aumenta la proteccién en contra del comercio y la competencia del resto del mundo (movimiento hacia una mayor proteccién). 8 La teoria de las uniones aduaneras es un caso especial de la teoria del suboptimo (second best), cuya principal proposicién establece que cuando se viola una condicién de Pareto, todas las otras condiciones de Pareto, aunque todavia alcanzables, ya no son deseables. La teoria del subéptimo (second best) nos advierte que no todas las condiciones generales se pueden especifi- car, por lo cual la formacién de un acuerdo de comercio preferencial siempre lleva a un incremento en bienestar. 9 Viner demostré que la formacién de una nueva unién aduanera gene- ra dos efectos estticos: creacion de comercio y desviacién de comercio. El314 POLITICA COMERCIAL trato solamente los efectos de produccién (que surgen del desplazamiento en la produccién nacional). Meade agrego los efectos consumo (que surgen del abaratamiento de los bienes en los paises miembros). 10 Cuando se definen apropiadamente, la creacién de comercio (0 des- viacién) siempre es benéfica (0 perjudicial) al bienestar. Asi, el bienestar incrementa (o disminuye) cuando la creacién de comercio es mayor (o me- nor) que la desviacién de comercio. me 11 Las uniones aduaneras siempre generan efectos dindmicos, tales co- mo una mayor competencia, un estimulo al cambio téenico, un estimulo a la inversion y economias de escala. 12 Uno de los problemas mas dificiles en la formacién de la Comuni- dad Econémica Europea ha sido el establecimiento de una politica agricola comin. La comunidad eventualmente adopté un sistema tnico conocido co- mo el impuesto variable. 13 Para superar el obstaculo de sus pequefios mercados nacionales y lo- grar economias de escala, los paises menos desarrollados recurren a menudo a integracién regional. Estos paises se interesan menos en la creacion de comercio que en la desviacién de comercio (es decir, la desviacién de, por lo menos, parte de sus compras de las naciones industriales a sus socios). Tales esquemas de integracién regional no han tenido éxito. 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