De los movimientos sociales a la sociedad civil: de la identidad a la representacin?

Luis Gmez Calcao

Documento preparado para el Seminario "Los Desafos de la Democracia en Amrica Latina" Lima, 17 y 18 de Junio de 2010 Hace casi dos dcadas, Arturo Escobar y Sonia lvarez publicaron un panorama de los movimientos sociales en Amrica Latina, en el que destacaban su impacto sobre las sociedades del continente y su creciente visibilidad para el mundo acadmico, pero tambin la incertidumbre sobre su desenvolvimiento futuro (Escobar y lvarez, 1992). El anlisis global y los estudios de caso se centraron sobre tres ejes o dimensiones: identidad, estrategia y democracia. Con esto pretendan superar la dicotoma entre los enfoques de "movilizacin de recursos", centrados en las estrategias racionales de los movimientos y sus recursos organizativos, y los de "nuevos movimientos sociales", ms orientados hacia la explicacin de los conflictos subyacentes al origen de los movimientos y hacia la construccin de nuevas identidades colectivas. El tercer eje implicaba la hiptesis de que los movimientos sociales actuaran como impulsores de la democratizacin de las instituciones polticas, contribuyendo a desmontar los residuos autoritarios y ampliando el acceso de los excluidos a la formulacin e implementacin de polticas pblicas (329). Un rasgo llamativo de este libro es la ausencia casi total de la nocin de sociedad civil, que iba a tener un papel tan protagnico en el debate intelectual de las dos dcadas siguientes. Es como si no se hubiera encontrado todava, en aquel momento, una hiptesis que permitiera la articulacin entre los movimientos sociales y las instituciones establecidas sin comprometer la autonoma y la identidad de los primeros y la legitimidad de las segundas. Ello daba lugar a una tensin caracterstica de los movimientos, entre la afirmacin de su identidad autnoma y la exigencia de reconocimiento de sus demandas por el Estado y los actores polticos establecidos. En algunos de los casos estudiados en nuestros proyectos andinos pareciera confirmarse, hasta cierto punto, este rol democratizador y ampliador de la ciudadana que se esperaba cumplieran algunos de los movimientos estudiados, pero no sin algunos riesgos. Como indica Fernando Mayorga para el caso de Bolivia, aunque las reformas mostraron algunos resultados positivos, tambin se produjeron efectos no deseados:
En los ltimos aos se han agudizado las fisuras identitarias (tnicas y regionales) en la sociedad, as como se exacerb la polarizacin ideolgica en el sistema de partidos. La profundizacin de la democracia mediante la inclusin de nuevos sujetos sociales, la utilizacin de nuevas reglas de participacin y el avance en la descentralizacin poltica lejos de resolver el desfase entre el sistema poltico y la sociedad provoc el debilitamiento de la autoridad gubernamental y puso en entredicho la viabilidad de la reforma estatal. ( Mayorga, 2009: 18-19)1

Y como tambin muestra Mnica Pachn en el caso de Colombia, despus de la reforma constitucional de 1991, impulsada en gran parte por movimientos sociales y resistida por las elites tradicionales, en los procesos subsiguientes de reforma poltica e institucional algunos actores polticos aprovecharon los nuevos mecanismos de participacin, especialmente el referndum o la amenaza del mismo, para lograr enfrentar dos pblicos: los ciudadanos y su congreso(Pachn, s/f: 20) En aos recientes, la presencia y actividad de movimientos sociales ha perdido su novedad en nuestra regin, y en algunos casos ellos han tenido un papel decisivo en los cambios institucionales producidos. Sin embargo, pareciera que se ha subsumido a los movimientos dentro de las teoras de la sociedad civil, en tanto la consideran como un espacio dinmico, no limitado a los actores tradicionales o neocorporativos, sino capaz de abarcar

Centro de Estudios del Desarrollo, CENDES, Universidad Central de Venezuela 1Este diagnstico coincide en algunos aspectos con la evaluacin de Roberto Laserna sobre las reformas participativas en
Bolivia. (Laserna, 2009)

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todo tipo de actores, desde los ms tradicionales a los ms nuevos, desde los ms conservadores a los ms radicales, y desde los ms localistas a los ms universalistas. Es as como muchas de las demandas de reformas polticas por la ampliacin de los derechos ciudadanos y de la participacin han resultado en la creacin de instituciones donde se hace explcito que el sujeto de dicha participacin es la sociedad civil y no, por ejemplo, los movimientos sociales, como si estos no tuvieran la jerarqua lingstica o cultural necesaria para ser admitidos en los textos constitucionales que tanto les deben.2 Algunos anlisis recientes dan por supuesta la existencia y legitimidad de una sociedad civil que sera una derivacin cuasi-natural de los sectores oprimidos por el capital. Esta sociedad civil sera el agente encargado de mantener las luchas de las masas contra el capital que en otros perodos fueron protagonizadas por la clase obrera, y la mayor expresin de este carcter estara en las numerosas movilizaciones contra la globalizacin en los ltimos aos.3 En otros casos se asimila directamente a los movimientos sociales dentro de la categora de organizaciones de la sociedad civil, aunque sin atribuirles una misin histrica predeterminada, ya que sta depender de las coyunturas sociopolticas. Uno de los roles centrales que estos movimientos han tendido a jugar es el de ofrecer mecanismos alternativos de expresin y hasta de representacin a sectores sociales que se han sentido excluidos de las decisiones sobre polticas pblicas por las elites gobernantes. Y esto ha planteado el difcil tema de la denominada antipoltica y las pretensiones de sustituir a los partidos por otros actores cuya legitimidad democrtica no siempre es evidente, en medio de las profundas crisis polticas de algunos pases de la regin en los ltimos aos. En un estudio comparativo de tres de esas crisis, Hochstetler y Friedman (2008) estudiaron hasta qu punto las organizaciones de la sociedad civil (OSC) haban logrado sustituir a los partidos como instancias de participacin y representacin cuando estos ltimos entraron en crisis. Los casos comparados fueron Bolivia, Argentina y Brasil, y las autoras concluyen en que slo en el primer caso, en el cual el colapso de los partidos tradicionales fue ms completo y radical, las OSC llegaron a tener una influencia decisiva en el desarrollo y resolucin de la crisis; mientras que en Argentina, el protagonismo de las OSC fue temporal y los partidos recuperaron en un tiempo relativamente breve la legitimidad necesaria para retomar la iniciativa poltica. Y en Brasil, las OSC afines al PT casi siempre prefirieron trabajar "desde adentro" del partido y slo rara vez se le enfrentaron como actores alternativos. Pero lo ms importante, como plantean las autoras del trabajo, es que la intervencin, aun temporal, de OSC en coyunturas polticas crticas no es suficiente para resolver los problemas de fondo de la representacin. Por una parte, la hiptesis de la "crisis de representacin" de los partidos no explica la aparicin de otros casos en los que la representacin deriva hacia populismos que desplazan tanto a los partidos preexistentes como a las OSC. Pero adems, el supuesto normativo segn el cual las OSC podran suplir la funcin de representacin de los partidos es dudoso, como muestra, segn las autores, el caso boliviano, donde OSC opuestas entre s reproducen los conflictos que los partidos no pudieron resolver, sin poder ellos tampoco superarlos (25). En efecto, aun si el resultado de la intervencin fuera positivo, se plantea la inevitable pregunta sobre la legitimidad de esta intervencin, y en particular sobre la representatividad como una credencial para legitimar la intervencin de estos actores en la vida propiamente poltica y la pretensin de influir en las polticas pblicas estratgicas.4 Tradicionalmente, se ha reconocido como representativas a las organizaciones corporativas como los sindicatos o los gremios, ya que ellas tienen una base social identificable y mecanismos universalistas de eleccin de sus autoridades. En la medida en que algunas de estas organizaciones entran en compromisos obligatorios para las partes, como la concertacin salarial o la poltica anti-inflacionaria, y en consecuencia se traslada a ellas parte de
2 En las recientes constituciones de Bolivia, Ecuador y Venezuela, la sociedad civil tiende a ser el sujeto en algunas de las instancias de participacin, pero no hay mencin alguna de los movimientos sociales. 3 Por ejemplo, Vilas (1994): Pero los actores que se movilizan por la democratizacin, y por impulsar sta por encima de sus fronteras convencionales de lo pblico y lo econmico -aunque sin dejar de lado lo pblico y lo econmico-, son ante todo los actores del mundo de los pobres y de los oprimidos. ( 9) []Tengo la impresin por lo tanto de que lo que hoy llamamos sociedad civil se parece enormemente a lo que antes llambamos pueblo. (11) 4 El enfoque aqu adoptado sobre el problema de la representatividad se apoya en Gmez Calcao (2009)

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la autoridad del Estado (como en la contratacin colectiva y pactos tripartitos) se ha legitimado establecer jerarquas de representatividad entre organizaciones, basadas en el nmero de miembros que la forman, o en el carcter estratgico de sus reas de accin. Pero si se trata de participar en la esfera pblica, incluso con medidas de presin, para influir sobre las decisiones de otros actores, la representatividad no vendra dada por un origen formal electoral sino por la medida en que los ciudadanos, o grupos significativos de ellos, se identifiquen con las proposiciones y acciones de las organizaciones, sin ser necesariamente integrantes de ellas. La cuestin de la representatividad de las OSC se ha planteado una y otra vez en los ltimos aos, como consecuencia de la crisis de los partidos. Surgen entonces numerosos grupos de accin, o se politizan otros preexistentes, sin haber resuelto en forma convincente su pretensin de actuar "en nombre de" unas bases que no los han elegido. Gurza, Houtzager y Castello (2005), en un estudio sobre organizaciones civiles en Sao Paulo, Brasil, identifican varios criterios segn los cuales ellas actan y se perciben a s mismas como representantes de determinados sectores. Segn estos autores, las organizaciones estudiadas ejercen actividades de representacin de cuatro tipos: (1) representacin ante el poder ejecutivo, visible en la participacin en consejos de polticas pblicas y/o procesos de presupuesto participativo; (2) mediacin directa de demandas frente a organismos pblicos especficos; (3) patrocinio poltico por medio de canales electorales tradicionales, como el apoyo a candidatos polticos; y (4) patrocinio poltico por medio del legislativo, como, en el caso de las organizaciones locales, la formulacin de demandas al Concejo Municipal. (18) Sin embargo, las actividades mencionadas en s mismas no garantizan el carcter representativo de los actores que las ejercen, al menos no en el sentido limitado de representacin como eleccin. De hecho, muchas de las organizaciones no pueden alegar este origen, por lo cual se ven obligadas a elaborar argumentos convincentes para justificar su representatividad.5 El estudio identifica seis formas de representacin asumida que resumen los diferentes tipos de argumentos: 1. Clsico-electoral: las organizaciones alegan ser representativas porque realizan elecciones democrticas para la seleccin de sus lderes; este argumento ocurre con ms naturalidad en las organizaciones de segundo grado como federaciones. 2. Proximidad: enfatiza la relacin de intimidad, cercana y horizontalidad con su pblico, relacin confirmada porque su pblico la busca, la reconoce o confa en ella. 3. Servicio: la representatividad se basa en las acciones de la organizacin para mejorar la calidad de vida, en forma de prestacin de servicios sociales o de otro tipo. 4. Mediacin: la organizacin es representativa porque su rol como mediador ante otros actores (instituciones gubernamentales, partidos y otros) permite a su pblico un acceso a centros de poder y decisin que sin ella no tendra. 5. Membresa: esta forma de representatividad corresponde a aquella en la que el inters representado es creado por el hecho mismo de la formacin del cuerpo representativo, cuyo ejemplo clsico es el sindicalismo. Por basarse en pblicos cerrados, es el tipo de representatividad ms parecida a la clsicaelectoral. 6. Identidad: Se refiere a la semejanza de caractersticas sustantivas entre representante y representados, tales como gnero u origen tnico. (28-31) Sin pretender extrapolar los resultados precisos del estudio mencionado, creemos que apunta a dos fenmenos importantes: por una parte, la necesidad de ampliar las formas de concebir la representatividad de los actores sociopolticos, y por la otra la tendencia, aparentemente irreversible, a la difuminacin de las fronteras entre la

55A medida que las organizaciones civiles ejercen cotidianamente actividades en las cuales es probable que se ejerza
representacin poltica, y se enfrentan con los problemas de asumir esas tareas de representacin sin modelo alguno para afirmarse como representantes legtimos, el asumir la representacin tiende a formularse y verbalizase basndose en justificaciones cambiantes, que no son slo crebles y razonables sino tambin defendibles pblicamente (Trad. nuestra: 14).

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accin de influencia externa que se atribuye a la sociedad civil y la accin poltica directa. 6 Ms recientemente, estos autores han enfatizado en la relacin de mediacin como la ms capaz de producir un carcter claramente representativo en estos actores (Houtzager y Gurza, 2010) . Sin embargo, estas formas alternas de expresar la representacin no necesariamente resuelven dos problemas clave: el de la autonoma de los actores, y el de las diferentes dotaciones de recursos entre ellos. Los estudios de Gurza y sus colaboradores han mostrado que la participacin en los nuevos espacios institucionalizados es ms efectiva para aquellas OSC que tienen algn tipo de lazo con los partidos polticos, y especialmente con el partido que controla el poder local. Si a esto sumamos el carcter mediador de las OSC, se entra en un terreno que roza muy de cerca el clientelismo poltico. La garanta de que la relacin entre ciudadanos de base y mediadores no se convierta en una de clientelismo estara en que las instancias de participacin sean realmente abiertas, incluyentes y no sesgadas, de manera que los ciudadanos de base puedan plantear sus demandas y reivindicaciones en forma pblica y en igualdad de condiciones con los dems actores. En cuanto a las desigualdades de recursos, como ha subrayado Oxhorn (2006), los criterios para definir los espacios de la sociedad civil en Amrica Latina no pueden ser los mismos que los de los pases avanzados. A diferencia del nfasis consensual de las teoras sobre la sociedad civil en esos pases, en Amrica Latina la sociedad civil surge muchas veces de conflictos originados en la precariedad de los derechos civiles, polticos y sociales de amplios sectores de la poblacin. Las OSC provenientes de sectores populares estn en desventaja frente a las de los sectores dominantes, ya que estos aprovechan su capital social y cultural para mantener y reforzar su posicin privilegiada. Por su parte, las OSC de los excluidos viven una dinmica dual, ya que al mismo tiempo que se resisten a subordinarse al Estado, estn demandando su inclusin en las estructuras polticas nacionales (68). Es por ello que Oxhorn propone una concepcin diferente, colectivista y no individualista, de sociedad civil donde el Estado no sea un rival, sino un aliado, especialmente de las OSC de origen popular. En este sentido, se tratara de equilibrar una relacin inicialmente sesgada a favor de los ms poderosos, en la que el Estado debera fomentar, pero evitando la tentacin de controlar, una SC ms diversa y menos desigual. Sin embargo, no se puede evitar pensar en los peligros del corporativismo de Estado y el clientelismo, puesto que es difcil pensar que el Estado o el grupo gobernante no vaya a esperar algn tipo de contraprestacin a cambio de su apoyo. Es por eso que la promocin desde arriba de la organizacin de los sectores populares, intentada muchas veces en Amrica Latina por gobiernos de diversas orientaciones, ha tendido a ofrecer resultados ambiguos, que pocas veces se han traducido en la generacin de organizaciones autnomas y sostenibles. El desafo de la sociedad civil y del Estado estara en lograr un equilibrio entre la necesidad de estimular la organizacin de los sectores populares y la tentacin de convertir a estas organizaciones en clientelas de un proyecto hegemnico; en otras palabras, la de combatir una forma de exclusin para sustituirla por otra.

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6 Para Chalmers (2001) las organizaciones de la sociedad civil ... se han convertido en parte del escenario poltico (63),
por lo cual es necesario modificar el marco institucional de las democracias modernas. Para otra concepcin de la sociedad civil como mbito poltico, vase Arditi (2004). Incluso una defensora de la distincin entre las esferas de la sociedad civil y la sociedad poltica como Jean Cohen ha admitido que ...en la nueva sociedad civil global la poltica de influencia es complementada por la utilizacin de algunas formas de poder. (Cohen, 2003: 452) (Trad. nuestra)

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Cincias Sociais, Vol. 46, No. 3: 419-459. Escobar, Arturo y Sonia E. Alvarez (eds.) (1992). The making of social movements in Latin America: identity, strategy and democracy. Boulder, Westview Press. Gmez Calcao, Luis (2009) La disolucin de las fronteras: sociedad civil, representacin y poltica en Venezuela. Caracas, CENDES. Gurza, Adrin, Peter Houtzager y Graziella Castello (2005). In whose name? Political representation and civil organisations in Brazil. Brighton, IDS Working Paper 249. Hochstetler, Kathryn y Elisabeth Jay Friedman (2008). Can civil society organizations solve the crisis of partisan representation in Latin America? Latin American Politics and Society, V. 50, N. 2: 1-32. Houtzager, Peter y Adrin Gurza Lavalle. Civil society's claim to political representation in Brazil. Studies in Comparative International Development, No 45: 1-29. Laserna, Roberto (2009) Decentralization, local initiatives and citizenship in Bolivia, 1994-2004, en: Andrew Selee y Enrique Peruzzotti (eds.), Participatory innovation and representative democracy in Latin America. Baltimore, The Johns Hopkins University Press: 126-155. Mayorga, Fernando (2009). Bolivia: el azaroso camino de la reforma politica. Manuscrito no publicado. Oxhorn, Philip (2006). Conceptualizing civil society from the bottom up: a political economy perspective. En: Feinberg, Richard, Carlos H. Waisman y Leon Zamosc, (eds.) Civil Society and Democracy in Latin America. New York-Houndmills; Palgrave Macmillan: 59-84. Pachn, Mnica. (s/f)Reforma institucional en Colombia: el viacrucis por el balance entre la gobernabilidad y la representacin (1991- 2006). Manuscrito no publicado Vilas, Carlos M. (1994) La hora de la sociedad civil. Anlisis Poltico. N 21, Enero-abril: 5-14.