Capiruto | LAS PARTICULARIDADES DEL REGIMEN PRESIDENCIAL PARLAMENTARIZADO EN EL PERU nel Perd, tras la declaracién de la independencia en 1821, desde la primera Constitucién se adopté la reptiblica coma forma de gobierno y un régimen de tipo presidencial, inspirado en el “modelo” de los Estados Unidos de Norteamérica’. Sin embar- go, a este régimen presidencial se le fueron incorporando, desde el inicio y progresivamente, diversas instituciones politicas propias de los regimenes de tipo parlamentario2, que fueron alterando ef mode- El régimen presidencial responde a una separacién rigida de poderes y funciones entre el Gobierno y el Congreso, Se caracteriza por la eleccién popular directa del Presidente de la Repablica y del Congreso, con un Poder Ejecutivo unipersonal donde el Presidente ejerce simulténeamente las funciones de Jefe de Estado y Jefe de Gobierno, Bl Presidente carece de responsabilidad politica ance el Congreso y cuenta con un conjunto de Secrerarios 0 Ministros, que designa y remueve libre- mente, sin que éstos integren un Consejo o Gabinete de Ministros ni estén sujetos a responsabilidad politica ante el Congreso. Pedro Planas, en su libro “Regimenes polfticos contemporéneos” analizaba en 1997 los regimenes presidenciales de 14 paises latinoamericanos (Argentina, 2FRANCISCO J. EGUIGUREN PRAELI lo original y han Ilevado a considerar que en nuestro pais existe un régimen presidencial “atenuado” o “parlamentarizado”. Muy probablemente el caso de! Perti resulta el més particular dentro de los paises latinoamericanos, pues incorpora, bajo un es- quema de tipo presidencial, la mayor cantidad de instituciones de origen parlamentario, insertadas con la intencién de establecer limites y contrapesos frente al significativo poder real del Presidente de la Reptiblica, tanto dentro del propio Poder Ejecutivo como, principal- mente, desde el control del Congreso. Ast, alo largo de los aftos y en forma progresiva, se fueron contemplando la necesidad de refrendo ministerial para la validez de los actos del Presidente de la Reptiblica; la compatibilidad entre las funciones de congresista y ministro; la existencia de un Consejo de Ministros y de un Presidente de dicho Consejo; la posibilidad de interpelacién, de los votos de censura y de confianza aprobada por el Congreso hacia los ministros; la disolucién del Congreso por el Ejecutivos etc. El hecho de que muchos de los textos constitucionales peruanos hayan sido elaborados y aprobados durante procesos de transicién politica desde regimenes de facto, ha tenido significativa incidencia en el tema que nos ocupa. En ciertos casos, como reaccién ante los excesos del poder presidencial y de gobiernos autoritarios o dictatoria- les, la nueva carta constitucional incorporé o fortalecié instituciones Brasil, Bolivia, Colombia, Chile, Costa Rica, El Salvador, Guatemala, México, Panamé, Paraguay, Pert, Uruguay y Venezuela) concluyendo que: En codos ellos se contemplaba la necesidad de refrendo ministerial a los actos del Presidente; la interpclacién de los ministros ante el Congreso, salvo en Chile; en. 11 paises (salvo ‘México, Brasil y Chile) se prevé la censura de los ministros, aunque en algunos de ellos su aprobacién parlamentaria no hace obligatoria la dimisién del Ministro; ol Gabinete de Ministros existe en 8 pafses (Costa Rica, Fl Salvador, Guatemala, Panama, Paraguay, Peri, Uruguay y Venezuela); el Primer Ministero © Jefe de Gabinete existe en Pert y Argentina, y en Venezuela un Vicepresidente Ejecutivos en todos fos paises «l Poder Ejecutivo tiene iniciativa legislativa ante el Congreso, ¥ (salvo en México) en todos ellos los ministros podian participar con voz en los debates parlamentatios, 22LAS PARTICULARIDADES DEL REGIMEN PRESIDENCIAL PARLAMENTARIZADO EN EL PERU de tipo parlamentario, que pudicran crear mayor contrapeso al poder del Presidente. En otros, en cambio, como reaccién a la experiencia de inestabilidad politica derivada de los conflictos entre Gobierno y una mayoria parlamentaria opositora (como ocurrié con Ia apli- cacién de la Constitucién de 1933 en los gobietnos de Bustamante y Rivero y de Belaunde) que generaron enfrentamientos agudos y bloqueo politico que Hevaron a la ruptura del orden constitucional y la instauracién de un régimen de facto, las Constituciones de 1979 y 1993 optaron resueltamente por fortalecer las atribuciones del Presidente, Es asi que la experiencia politica peruana, desde el inicio de la vida republicana y durante el siglo XX, estuvo signada por una alternancia pendular entre gobiernos democraticamente electos y regimenes de facto, inestabilidad que sin duda fue expresién politica de una sociedad fuertemente segmentada y con raices autoritarias, donde imperaba un escaso arraigo de los valores y pricticas demo- créticas en amplios sectotes sociales y diversos escenarios de la vida nacional, as{ como una marcada debilidad orgénica y representativa de los partidos politicos. Durante los primeros veinte afos del siglo XXI las casos pare- cieron mejorar, pues tras la cada del decenio autotitario de Fujimori (ines del 2000) y el aporte del “Gobierno de Transicién” a cargo de Valentin Paniagua, cuatro regimenes consecutivos fueron elegidos democréticamente (Toledo, Garefa, Humala y Kuczynski) y se logré que culminen su mandato transfiriendo el poder a otro régimen democrético. Sin embargo, durante el ultimo perfodo presidencial (2016-21) se ha asistido a una nueva e inédita etapa de inestabilidad politica, propiciada por el control del Congreso en manos de Ia oposicién. Asi, el Presidente Kuczynski se vio forzado a renunciar, tras 2 intentos parlamentarios de vacancia por incapacidad moral; el Vicepresidente Vizcarta, que lo sustituy6, afronté otros 2 pedidos de vacancia por similar causal, el segundo de los cuales alcanzé los votos necesarios para vacarlo de la presidencia; el Presidente Merino, que 23FRANCISCO J, EGUIGUREN PRAELI ocupé el cargo por ser Presidente del Congreso, durd pocos dias y debié renunciar ante la movilizacién social de protesta; finalmente, el Congreso designé como Presidente a Francisco Sagasti para culminar este mandato. En pleno siglo XI, y en democracia, 4 Presidentes en menos de 5 afios, Es por ello por lo que puede afirmarse que, en el Pert, usual- mente, las relaciones politicas entre Gobierno y Parlamento han sido disfuncionales y desequilibradas. Asi, cuando quien ejercta el Poder Ejecutivo conté con el respaldo de una mayorfa en el Con- greso, logré concluir su mandato, pero se instauré un régimen con concentracién de poder y virtual ausencia de control y contrapeso parlamentario, En cambio, cuando el Ejecutivo no logeé contar con el apoyo de una mayorfa parlamentaria frecuentemente se suscitaton entre ambos érganos agudos enftentamientos que generaron situa- ciones de crisis politica. En el pasado tales crisis solfan culminar con un golpe de Estado a cargo de los militares; mas recientemente tuvimos la experiencia del autogolpe de Fujimori (1992) y luego la ya referida inestabilidad politica vivida durante los gobiernos de Kuczynski y Vizcarra, donde los presidentes cayeron por accién del Congreso; donde incluso se produjo el primer caso de disolucién constitucional del Congreso (2019) y la cleccién de otro Parlamento para completar su mandato, Jo que no supuso la supeacién de los conflictos politicos. Ello lleva a sostener que Ja experiencia politica peruana muestra cémo un mismo marco normativo constitucional, con un régimen presidencial “atenuado” por la incorporacién de instituciones propias de regimenes parlamentarios, puede funcionar de manera bastante distinta segtin la composicién y correlacién de fuerzas politicas existente al interior del Congreso y de su relacién de colaboracién u oposicién con el Poder Ejecutivo, lo que ha incidido en que se hagan nds visibles 0 no los elementos patlamentarios del régimen politico presidencial disefiado en las constituciones peruanas. 24LAS PARTICULARIDADES DEL REGIMEN PRESIDENCIAL PARLAMENTARIZADO EN EL PERU 1, LA PAULATINA CONFIGURACION DEL REGIMEN POLITICO ENEL PERU, LA PROGRESIVA INCORPORACION DE INSTITU- CIONES PARLAMENTARIAS EN UN ESQUEMA PRESIDENCIAL Las Bases Constitucionales de la Republica (1822) y la primera Constitucién peruana de 1823 adoptaron el régimen presidencial. El Presidente de la Republica se elige por votacién popular por un periodo de 4 afios y sin reeleccin inmediata (articulo 74); pero se exigié para la validez de los actos presidenciales que cuenten con re- frendo ministerial (articulo 73°), Se establece que habrin 3 Ministros de Estado: Gobierno y Relaciones Exteriores; Guerra y Marina; y Hacienda (a:ticulo 82°); se contempll la responsabilidad solidatia de los ministros por las resoluciones adoptadas en comin y la responsa- bilidad individual por los actos propios de su despacho {articulo 84°). iativa legislativa se reserva exclusivamente a los representantes patlamentarios (articulo 61°) pero la Constitucién de 1826 reconoce también la iniciativa legislativa del Poder Ejecutivo. El Congreso contaba con una Camara de Diputados y se contempla un Senado Conservador; los diputados gozan de inviolabilidad por sus votos y opiniones (articulo 57°) y Jas acusaciones penales en su contra son conocidas por el Congreso, no pudiendo durante sus funciones ser demandados civilmente ni ejecutades por deudas (articulo 59°). La Camara de Diputados se renueva por mitades cada 2 afios, debiendo luego de 4 afios renovarse totalmente (articulo 55°). Desde la segunda mitad del siglo XIX, empezaron a incorporarse otras instituciones propias del régimen parlamentario, como la com- patibilidad entre la funcién ministerial y la parlamentaria, la existencia de un Consejo de Ministros y de un Presidente de dicho Consejo, la interpelacién y el voto de censura contra los ministros (que nacidé de la prdctica parlamentaria), ast como la obligacién de renuncia impuesta al ministro censurado. El propésito de la incorporacién de estas instituciones parlamentarias era introducir algunos mecanismos de moderacién y control ante la concentracién de poder que ejercia el Presidente de la Republica y los reiterados excesos en que incurria, 28FRANCISCO |. EGUIGUREN PRAEUL La compatibilidad, entre las funciones de Congresista y su nombramiento como Ministro, caracteristica de los regimenes de tipo parlamentario, fue tratada y resuelta de manera contrapuesta y oscilante en nuestras diversas constituciones del siglo XIX. Asi, mien- tras la Constitucién de 1823 no lo prevefa, la Carta de 1826 admitié que un congresista pueda ser designado Secretario, a condicién que dejara de pertenecer a la Camara. A su turno, la Constitucién de 1828 establecié su prohibicién absoluta, mientras que las de 1834 y 1839 yolvieron a admitirla, pero disponiendo la pérdida del cargo parlamentario. Los textos constitucionales de 1856, 1860 y la efimera Carta de 1867 (que fue reemplazada por la restitucién de fa longeva Constitucién de 1860) establecieron la posibilidad de que el con- gresista pueda ser designado Ministro, pero sefialaban que al aceptar un cargo proveniente del Jefe del Poder Ejecutivo (el Presidente de Ja Republica) se producia la vacancia del mandato parlamentario. Una ley de 1887 aprobé la reforma constitucional que habilitaba exclusivamente la compatibilidad de las funciones de Congresista con la de Ministro, sin que conlleve la vacancia del mandato par- lamentario. Ya en el siglo XX, la Constitucién de 1920 mantuvo la compatibilidad de ambas funciones, pero con la suspensién del mandato parlamentario mientras se ¢jerza la labor ministerial. La Carta de 1933 eliminé esta ultima restriccién, estableciendo la con- servacién y ejercicio de ambas funciones. Incluso se admitié que los parlamentarios que ejerzan cargos de ministros puedan asistir a las sesiones de sus Cémaras, con derecho a participar en los debates y a votar en ellos. Si bien la Constitucién de 1856 (que solo rigié cuatro afios y era de inspiracion liberal) instauré formalmente la existencia del Consejo de Ministros, se pueden hallar sus antecedentes en la responsabilidad solidaria de los ministros, ya prevista en la Carta de 1823, y en una practica reiterada de reuniones entre el Presidente y sus ministros para abordar temas politicos de importancia. La Ley de Ministros de 1862 confirmé el caracter de cuerpo consultive del Consejo de Ministros, 26 [ee eeLAS PARTICULARIDADES DEL REGIMEN PRESIDENCIAL PARLAMENTARIZADO EN EL PERU pero no pudo, finalmente, establecerse su competencia deliberativa para ciertos asuntos, en mucho porque prevalecié el ctiterio de la Constitucion de 1860 (para entonces vigente) que no le conferfa esta atribucién. Poco después, al aprobarse la Ley de Ministros del 19 de febrero de 1863, que introdujo algunas reformas ala norma de 1862, quedé reconocido el voto deliberativo del Consejo de Ministros como requisito para la validez de ciertos actos del Poder Ejecutivo’, Las Constituciones de 1920 y 1933 recogieron ydieron continuidad a esta reforma. Pero, aunque el Presidente de la Repiblica requiere para la validez de sus actos la refrendacién de algiin ministro o del Consejo, es el propio Presidente quien nombra y remueve con entera libertad asus ministros. A su vez, el Consejo de Ministros podia reunirse sin la presencia del Presidente de la Republica, pero sin poder adoprar ninguna decisién normativa o politica de importancia. Aunque la existencia del Presidente del Consejo de Ministros estaba contemplada en las leyes de ministros de 1862 y 1863, sus atribuciones —por la orientacién presidencial del régimen politico— resultaban mucho menores de las que cortesponden a un Primer Ministro o Jefe de Gobierno de los sistemas parlamentatios. Su competencia se limitaba a poder convocar a reunién del Consejo de Ministros, fijar la agenda del orden del dia de los temas a discutir en la sesidn, y presidirla en caso de que no esté presente el Presidente de la Reptiblica. Su potestad para seleccionar a los ministros del gabinete y proponerlos al Presidente de la Repiiblica, era rara vez ejercida en la prdctica. No Hegaba a ser realmente un intermediario entr ¢ el Presidente y los Ministros, niiun “jefe” o superior de éstos. 3 La ley contemplé la accesidad del voto deliberativo del Consejo de Ministcos para decisiones presidenciales en casos tales como: suspensién de garantias cons- titucionales, presentacién de propuestas de reforma constitucional, convocatoria a sesiones extraordinarias del Congreso, celebracién de tratados, aprobacién de mensajes presidenciales ante el Congreso, solicitud al Congreso de permiso para salir del tertitorio nacional, nombramienco de agentes diplomaticos y prefectos, transferencia de partidas presupuestales, etcétera. 27FRANCISCO J. EGUIGUREN PRAELI La Constitucién de 1933 bused darle mayor importancia al Presidente del Consejo de Ministros, no solo porque mencionaba expresamente su existencia (a diferencia de las Cartas anteriores) sino porque establecia que el Presidente de la Republica debia consultar su consentimiento para disponer la separacién de algtin Ministro. Ei Presidente del Consejo —al asumir sus funciones— debia concurtir al Congreso para exponer la politica general del gobierno. A pesar de ello, Manuel Vicente Villarén anota que la figura del Presidente del Consejo de Ministros no adquirié gran relevancia politica, sefialando: La institucién de la Presidencia del Consejo de Ministros no tiene la utilidad ni la importancia que pensaron sus autores de 1856 y 1862. El volumen politico del Presidente de la Reptiblica no deja sitio al presidente del Consejo. La Presidencia del Consejo, débil de nacimien- to, est4 casi atrofiada. El caso se halla dentro de la ldgica del sistema de gobierno presidencial, que excluye como exética e inadaprable la existencia de un Jefe de Gabinete que posea algo mis sustancial que un titulo de honor y precedencia. Al lado de un Presidence, que es Jefe Supremo del Poder Ejecutivo, no cabe un Primer Ministro con poderes de un verdadero Jefe de Ministerio, so pena de crear una dualidad intolerable y nociva (1994, p. 59). La potestad de las Camaras de interpelar a los ministros surgié de la practica patlamentaria, especialmente en la Conyencién de 1855- 56, pero fue solo en la Constitucién de 1860 donde se le reconocid formalmente y se establecié que el ministro 0 ministros involucrados tenfan la obligacién de concurrir a contestar la interpelacién formu- lada desde el Congreso o de alguna de sus Cémaras. Fue también la practica parlamentaria la que definié que la interpelacién debia versar sobre hechos y temas concretos, que tenia que ser interpuesta por es- crito y ser respondida oralmente, suscitandose luego un debate entre el ministro y los congresistas. Recién la Constitucién de 1933 regulé con mayor precisién este instituto, disponiendo que la interpelacién procedia si era admitida por un quinto de los parlamentarios habiles, yassea de una CAmara o del Congreso, segtin quién la convoque. Con 28i LAS PARTICULARIDADES DEL REGIMEN PRESIDENCIAL PARLAMENTARIZADO EN EL PERU ello se respetaba de mejor manera el derecho de las minorias, pues la ley de 1878 exigfa que [a interpelacién fuera aprobada por acuerdo de la Cdmara, lo que obviamente exigia la conformidad de una mayoria. En cuanto al voto de censura, fue también la convencién consti- tuyente de 1855-56 (que por su predominio liberal buscaba imponer limitaciones al Poder Ejecutivo) la que impulsé incorporarla desde la prictica parlamentaria. Asi, la Ley Orginica de Ministros, que se aprobé el 4 de diciembre de 1856, establecia en su articulo 37°: “No merece la confianza publica el Ministro contra quien emitan Jas Cémaras un voto de censura”. El antecedente mds remoto de esta institucién parlamentaria entre nosotros, segtin Villarén, es un voto de censura planteado en 1847. Pero la Constitucién de 1856 no con- templé la censura, sino solo lo hizo la ley de ministros de dicho afio, aunque sin estipular su fuerza juridica obligatoria, pues no imponia al ministro censurado la renuncia forzosa ni al Presidente tener que aceptar la dimisién. ‘Tampoco en la Constitucién de 1860 se plasmé el voto de censura, por considerarse contrario a nuestro sistema presidencial, a la separacién de poderes y a la autonomia del Presidente de la Repiiblica. Sin embargo, dicho cuerpo legislativo aprobé la Ley de Ministros de 1862 que si contemplaba expresamente la censura, pero como atribucién del acuerdo de ambas Camaras y sin disponer la obligacién de renunciar al ministro censurado. Dicha ley sefialaba que el voto de censura procede “para desaprobar la conducta de un ministro por las faltas que cometa en el ejercicio de sus funciones y que no metezca acusacién”. Un aspecto verdaderamente importante, es que no obstante las limitaciones a la procedencia y eficacia del voto de censura establecidas en la Ley de Ministros de 1862, la practica parlamentaria siguié un camino diferente. En efecto, lo corriente fue que bastara la aproba- cién de la censura por una sola Camara y que el ministro censurado renunciara necesariamente, procediendo el Presidente de la Republica aaceptar esta dimisién. La Constitucién de 1920 vino a reconocer 29FRANCISCO J. EGUIGUREN PRAEL! y formalizar dicha practica, aclarando que el voto de censura era un problema de desconfianza hacia el ministro y no de desaprobacién por la comisién de faltas o delitos; la Carta de 1933 confirmé este temperamento, aunque prefirié retomar el término “censura” en vez de “desconfianza”. Asimismo, conyalidé la costumbre de que el pedido de censura podia ser formulado por un solo parlamentario, aunque obviamente su aprobacién requeria la decisién favorable de la mayorfa de la Cémara, Dispuso también que el voto de censura deba ser votado en la misma sesién en que se solicitaba. 2, EL DEBATE CONSTITUYENTE SOBRE LA POSIBILIDAD DE ADOPCIGN DE UN REGIMEN PARLAMENTARIO. Los frecuentes excesos del poder presidencial propiciaron algunas Propuestas encaminadas a adoptar un régimen parlamentario; pero fueron rechazadas por considerarse ajeno a nuestra tradicién politica y carecer de partidos sélidos con organizacién disciplinada ¢ ideas politicas definidas, lo que hacfa impensable contar con mayorias estables como las que requiere dicha forma de gobierno, Villaran da cuenta de una propuesta del Presidente Manuel Pardo (en 1872) a favor de aprobar que se pueda llamar a congresistas al cargo de mi- nistros, manteniendo su mandato parlamentario, como un camino hacia el régimen, parlamentario (1994, p. 77); y recoge también las reflexiones del diputado José Maria Quimper respecto a que si bien el Gobierno debe considerar la posicién politica de la mayorfa par- lamentaria, la instauracién de un régimen parlamentario resultaba prematura por las deficiencias de los partidos politicos antes anotadas (Villaran, 1994, p, 80). Un debate similar se retomé durante la convencién constituyente de 1919, que aprobé la Carta de 1920, pero la mayorfa desestimé la propuesta de un régimen parlamentario por considerar que con las atribuciones de control y fiscalizacién conferidas al Congreso (in- terpelacién y censura de ministros, compatibilidad entre los cargos 30i i LAS PARTICULARIDADES DEL REGIMEN PRESIDENCIAL PARLAMENTARIZADO EN EL PERU de parlamentario y de ministro, potestad para nombrar comisiones investigadoras, ctc.), este érgano contaba ya con poder suficiente frente al Ejecutivo, lo que hacfa innecesario seguir avanzando hai un sistema parlamentario. Villarn sefiala que, aunque fue comin que los presidentes conformen gabinetes mixtos, incorporando a algunos congresistas, rara ver se inyitaba como ministro a personajes con gran peso politico o dominio en el parlamento, “temeroso de que intenten dominarlo a él, utilizando su valimiento parlamentario”; pero que también era poco frecuente que los jefes de mayorias o grupos parla- mentarios estén interesados en ser ministros (1994, p. 85). Quizds el hito mas importante en este debate hacia la transicién hacia un régimen parlamentario se presenté con motivo de la Cons- titucién de 1933, elaborada poco después del derrocamiento del gobierno de Augusto Leguia, que se habfa mantenido once aftos en el poder (1919-1930) mediante sucesivas y cuestionadas reeleccio- nes. Dicha Carta respondié a una natural reaccién de desconfianza y cuestionamiento ante el excesivo poder presidencial, optando por resttingir las attibuciones del Bjecutivo y fortalecer las del Congreso, al punto que algunos la califican como una Constitucién “orientada hacia el parlamentarismo”. En la Exposicion de Motivos del Ante- proyecto de Constitucién de 1931, elaborado por la comisién que presidié Manuel Vicente Villaran, se sefialaba: La primera interrogacién que nos hemos hecho los autores del anteproyecto es si debian alterarse los poderes que nuestra historia constitucional asigna al Presidente de la Reptiblica. No es raro escuchar opiniones favorables a un cambio de régimen y a la implantaci6n entre nosotros del gobierno parlamentario. El cardcter bien conocido de esta forma de gobierno, es anular o reducir a casi nada el poder personal del Jefe del Poder Ejecutivo, trasladando su autoridad al gabinete. La objecion capital contra esas opiniones tiene un cardcter prictico. El gobierno parlamentario o de gabinete es un régimen que las constitu- ciones pueden preparar pero no crear. Se establece y realiza por obra de fuerzas politicas ilegislables que logran, en circunstancias determinadas, 3132 FRANCISCO J. EGUIGUREN PRAELI dar a las mayorfas congresionales potencia bastante para dominar al Presidente y obligarlo a ceder la realidad del gobierno a gabinetes impuestos por las Cémaras (...). El Pert: no ha podido establecer el parlamentarismo, a pesar de que los textos constitucionales y la ley de ministros contienen absolutamente todos los elementos que lo hacen Jegalmente posible (...). ¥ a pesar de todo contintian gobernando los presidentes y no los gabinetes (...). En el Pert. el Congreso ha carecido de fuerza para implantar en los hechos el parlamentarismo que se halla de derecho en las entre lineas de la Constitucién. Lo que ha faltado en el Pert para dar vida al parlamentatismo no son textos escritos, sino una redistribucién de valores politicos entre el Congreso y el Presidente de la Reptiblica, cuyo resultado fuese romper definitivamente el equilibrio de fuerzas hacia ef lado del Congreso. Hasta abora, la balanza se ha inclinado del lado del Presidente, y la observacién de nuestra historia y nuestra psicologia y costumbres politicas conduce a la creencia de que, en el proximo porvenir, las mayorfas de los congresos carecerén de aquella popularidad, cohesién y disciplina, de aquelia inflexible y agtesiva voluntad de poder, que serfan necesarias para colocar al Pre~ sidente bajo su tutela, imponerle gabinctes parlamentarios y gobernar por medio de ellos. La institucién del Presidente con facultades pro- pias y extensas de gobernante efectivo, esté sustentada en el Perd y en la América toda por una fortisima tradicién y por hébitos populares incoercibles. Responde a un estado social y econémico que impone sus leyes inflexibles a la evolucién politica. No podemos imaginar la abolicién del régimen presidencial sino como resultado de un cambio de cosas profundo precedido tal vex de una revolucién [...] (pp. 40-41). Algdn tiempo después, Villardn (1994) escribiria: En realidad, la Constitucién de 1933 contiene, sobre el papel, todos los resortes legales que permitirian a nuestros congresos establecer el régimen parlamentario si tuvieran el grado necesario de poder politico efectivo de que han carecido hasta ahora, Esta Constitucién represen- ta el punto més avanzado de la serie de reformas que los Congresos han venido acumulando en la direccién del gobierno parlamentario. Casi nada falta, en Ia letra de la legislacién, para hacerlo posible. Sin embargo, al lado de la literatura constitucional, y en oposicién a ella,LAS PARTICULARIDADES DEL REGIMEN PRESIDENCIAL PARLAMENTARIZADO EN EL PERU prevalece en la vida real con inexorable perseverancia el gobierno pre- sidencial, hondamente arraigado en las costumbres y cuyo vigor parece acentuarse como feaccién frente a las férmulas escritas que intentan sustituirla (pp. 182-183). Considero que estas aseveraciones tienen el gran mérito de de- notar un claro conocimiento de fa relacién que tiene que existir entre los postulados normativos sobre el régimen politico, contenidos en la Constitucién, y su vinculacién o posibilidad de aplicacién en la realidad politica y social del pais. Pero, aunque compartimos mucho de lo expresado en dichas afirmaciones, creemos algo exagerado sostener que nuestros textos constitucionales contenfan todos los elementos necesarios para instaurar el parlamentarismo y que solo falté la voluntad politica de las cdmaras para hacerlo posible. Aspectos centrales de todas nuestras constituciones han sido Ja eleccién popular directa del Presidente de la Republica, su do- ble condicién de Jefe de Estado y Jefe de Gobierno, su carencia de responsabilidad politica ante el Congreso, as{ como su atribucién para nombrar auténomamente a los ministros, sin intervencién del Congreso. Aqui se encuentran los elementos politicos medulares de un régimen presidencial, que excluyen la principal fuente del poder politico y la legitimidad de un régimen parlamentario, pues en este solo el parlamento emana de la eleccién popular directa, lo que le permite nombrar al Jefe de Gobierno y al Gabinete que conforman el Poder Ejecutivo, quienes son politicamente responsables ante el par- Jamento, Sia ello sumamos el liderazgo real, a nivel social y politico, ejercido por el Presidente desde el inicio de nuestra vida republicana, la tradicién caudillista y autoritaria, las supuestas posibilidades de udnsito de un sistema presidencial a otro parlamentario ciertamente se presentaban muy poco viables. En todo caso, este Anteproyecto de Constitucién fundamenté su opcién por la continuidad de un régimen esencialmente presidencial en el Penti, pero cuidando de mantener instituciones de corte parla- mentario destinadas a atenuar el poder del Jefe de Estado y a controlar 33,FRANCISCO J. EGUIGUREN PRAELI sus actos por el Congreso, Para contribuir a la estabilidad del régimen, se propuso que la eleccién del Presidente y el Congreso se realicen simulténeamente y por un rérmino similar de mandato, suprimiendo el sistema de renovacién parcial periddica de la Camara de Diputados. La Constitucién de 1933 plasmé la continuidad de este modelo presidencial “hibrido”, aunque acrecentando algunas de las atri- buciones del Congreso. Los miembros del congreso constituyente sostuvieron que, dado que nuestra forma de gobierno se apartaba del presidencialismo y el parlamentarismo puros, optaban por mante- ner este sistema “ecléctico”, al que denominaban “parlamentarismo atenuado o moderado”. A su entender, con ello se apartaban de las exageraciones del presidencialismo, pero evitaban los riesgos del parlamentarismo incontrolado (Villaran, 1994, p. 182). 3. LA CONSTITUCION DE 1979 LA OPCION POR EL FORTALE- CIMIENTO DEL EJECUTIVO E] funcionamiento del régimen politico plasmado en la Cons- citucién de 1933 resulté muy accidentado, pues ningéin gobierno electo en procesos inobjetables logré concluir su mandato entre 1933 y 1968, siendo derrocado por un golpe militar, Se pusieron de manifiesto las dificultades para la estabilidad politica de un sistema de corte presidencial, debido al incremento de algunas atribuciones del Congreso tomadas del régimen parlamentatio, sobre todo cuan- do el Congreso era dominado por una mayoria opositora al Poder Fjecutivo. Asi, durante los gobiernos de Bustamante (1945-48) y de Belaunde (1963-68), se produjeron agudos conflictos debido al bloqueo de las propuestas legislativas gubernamentales, la aproba- cién en el parlamento de leyes objetadas por el Ejecutivo, reiteradas interpelaciones o censuras al gabinete 0 a ministros, etc. Ello generé cuadros de virtual ingobernabilidad que, finalmente, tavieron como desenlace fa produccién de un golpe militar. 34| LAS PARTICULARIDADES DEL REGIMEN PRESIDENCIAL PARLAMENTARIZADO EN EL PERU La critica politica principal que se hizo al régimen adoptado en la Constitucién de 1933 fue que el incremento de los rasgos parlamen- tarios del régimen constitucional y de las atribuciones del Congreso, condujeron a la inestabilidad politica e gobernabilidad. Bsta expe- riencia fue tomada en cuenta por los constituyentes que elaboraron la Constitucién de 1979, proceso desarrollado como parte del retorno a la constitucionalidad para culminar el gobierno de la Fuerza Armada que rigid el pais entre 1968-80. De alli que un rasgo caracterfstico de dicha Constitucién fue su opcién resuelta al fortalecimiento de la posicién y atribuciones del Presidente de la Repiiblica y el Poder Fjecutivo. Esto se loged tanto mediante el reconocimiento constitu cional de algunas nuevas potestades al Presidente, como a través del recorte o la disminucién de ciertas atribuciones que la Carta de 1933 conferia al Congreso. Entre las principales caracterfsticas y novedades de la Constitucién de 1979 en esta materia, cabe sefialar: — Con el atgumento de acrecentar Ja legitimidad politica del Presidente de la Republica, se increment el niimero de voros exigido para su eleccién popular, requiriendo obtener “mas de la mitad de los votos vélidamente emitidos”; a diferencia de la Carta de 1933 que solo exigfa una votacién superior al tercio de los votos vélidos. $i ninguno de los candidatos obtenfa en primera instancia dicha votacién, se procederfa a una “segunda vuelta” para dirimir, también mediante votacién popular directa, entre los dos candidatos con las votaciones mds altas. Se abandoné asi el sistema de la Constitucién de 1933 que establecia, cuando ningtin candidato obtuviera fa votacién minima exigida, que el Congreso elegirfa al Presidente entre los tres candidatos que obtuvieron mayor votacién popular, algo propio de los sistemas parlamentarios. La duracién del mandato presidencial se estable- cié en cinco afios, sin posibilidad de reeleccién inmediata hasta luego de transcurrido un perfodo presidencial. —_ El Presidente de la Republica, durante su mandato, solo podia ser objeto de acusacién constitucional y antejuicio ante el Congreso 3536 FRANCISCO J, EGUIGUREN PRAEL! por haber incurrido en traicién a la pattia, por impedir las elec- ciones, el funcionamiento del Jurado Nacional de Elecciones o del Tribunal de Garantias Constitucionales, o por disolver el Congreso fuera del supuesto previsto en la Constitucién. Esta enumeracién ya estaba prevista en la Carta de 1933 y buscaba contribuir a la continuidad en el ejercicio de la funcién presidencial. El Presidente de la Reptiblica seguia conjugando Jas funciones de Jefe de Estado y Jefe de Gobierno, siendo nulos los actos presiden- ciales que no cuentan con reftendo ministerial, como una forma de control intraorganico en el Poder Ejecutivo y de fundamento para que el Presidente no sea politicamente responsable ante el Congteso. En cambio, los ministros resultan individualmente responsables por sus propios actos o por los actos presidenciales que refrendan; asimismo, todos los ministros son solidariamente responsable pot los actos delictuosos 0 infractorios de la Cons- titucién o las leyes en que incurra el Presidente de la Republica 6 que se acuerden en el Consejo de Miniscros, aunque salven su voto, a no ser que renuncien inmediatamente al cargo. Los ministros reunidos conforman el Consejo de Ministros, a cuya cabeza existe un Presidente del Consejo. Corresponde al Pre- sidente de la Republica nombrar y remover al Presidente del Consejo; también el Presidente nombra y remueve a los demés ministros, a ptopuesta y con el acuerdo del Presidente del Con- sejo, respectivamente. Los ministros no pueden ¢jercer ninguna otra funcién piiblica, excepto la de congresista. Las potestades de interpelar, censurar o extender confianza a los ministros se reservan exclusivamente a la Cémara de Diputados, corrigiendo la innecesaria duplicacién de funciones que establecia la Carta de 1933 al conferir esta facultad a ambas cdmaras. Ello fortalecié la posicién de los ministros frente al parlamento, situa- cién que se complements con el incremento del nimero de-votos requetidos para que se apruebe la censura, pues mientras la Carta de 1933 habilitabaa que pueda plantearla un solo congresista, laLAS PARTICULARIDADES DEL REGIMEN PRESIDENCIAL PARLAMENTARIZADO EN EL PERU Constitucién de 1979 disponia que debia formularla no menos de 25% del ntimero legal de diputados y su aprobacién queda- ba sujeta al voto favorable de més de la mitad del ntimero legal de éstos, El ministro o los ministros contra quienes se apruebe un voto de censura tenfan que renunciar, estando obligado el Presidente de la Reptiblica a aceptar esta dimisidn; similar es la consecuencia cuando el ministro solicitaba, por propia iniciativa, un voto de confianza y no lo obtenia, Esta Constitucién disponia que la censura se debata y vote por lo menos tres dias después / de su presentaci6n, precepto que no existfa en la Carta de 1933 1 y que permitia incluso su debate y votacién inmediata. — Elnuevo Gabinete de Ministros debfa concurrir ante el Congre- so pata exponer su programa general de gobierno y principales propuestas de medidas politicas y legislativas; presentacién que / no daba lugar a la emisién de voto parlamentario de aprobacién o rechazo de confianza. El Senado, ademas de poder invitar a los ministros para rendir informe, ejercia una importante funcién de control politico, al quedar sujetos a su ratificacién los nombramientos hechos por el Poder Ejecutivo de los magistrados de la Corte Suprema, del Presidente del Banco Central de Reserva, de los Embajadores, asi como de los ascensos a general y grados equivalentes de los oficiales de las Fuerzas Armadas y la Policia Nacional. También correspondia al Senado designar al Contralor General, a propues- ta del Presidente de la Repiiblica, y a tres de los siete miembros del Directorio del Banco Central de Reserva. Se otorgé al Presidente de la Reptiblica la facultad de disolver la Cémara de Diputados, siempre que esta haya censurado o negado confianza a tres consejos de ministros. Esta potestad presidencial solo podia ejercerla una vez durante su mandato, sin admitirse en el tltimo afto de éste, lapso en el que la Camara solo podré aprobar una censuta mediante el voto favorable de dos tercios del ntimero legal de diputados. El decreto presidencial de diso- 3738 FRANCISCO J. EGUIGUREN PRAELI lucién de la Cémara de Diputados conllevaba la obligacién de convocatoria a elecciones para ésta y su realizacidn en el plazo perentorio de treinta dias. Si no se producfan las elecciones, la Camara disuelta recobraba sus funciones y quedaba cesado el Consejo de Miniseros, sin que sus miembros pudieran volver a ocupar un cargo ministerial durante el resto del mandato presi- dencial. En el campo de la funcién legislativa, dentro de la orientacién hacia el fortalecimiento del Poder Ejecutivo, se introdujo la posi- bilidad de que el Congreso pueda delegarle facultades legislativas para que dicte decretos con fuerza de ley en las materias y el plazo exptesamente delimitados en la ley de delegacién. Asimismo, se reconocié al Presidente la potestad para dictar medidas extraor- dinarias en materia econémica y financiera, con cargo de dar cuenta al Congreso. Esta ultima atribucién, profusa e injustifica- damente utilizada durante el periodo 1980-92, evolucioné, por obra de su uso practico y de la interpretacién predominante, hasta ser asumida como una modalidad —ciertamente muy imperfecta en su regulacién— de los denominados “decretos de necesidad y urgencia”. También se reconoce la potestad del Presidente de formular observaciones a los proyectos de ley aprobados por el Congreso, mediante una suerte de “veto suspensivo”*. La Constitucién de 1979 innové también en materia de la aprobacién de la ley anual del Presupuesto del Sector Pablico, disponiendo que si el proyecto remitido por el Poder Ejecutivo La Carta prevefa que el proyecto de ley debfa ser remicido para su promulgacién por el Presidente de la Repiblica, quien debia hacerlo dentro del plazo de quince dias; si no lo hacta en dicho lapso, el proyecto volvia al Congreso quien lo promulgaba directamente. Pero si el Presidence de la Repiiblica, siempre dentro del plazo de Jos quince dias, formulaba expresamente observaciones al proyecto de ley 0 a parte de este, la notma observada retornaba para su reconsideracién por el Congreso, alcanzando caricter de ley tinicamente si lograbsa la aprobacién por ms de la mitad del ntimero legal de miembros de ambas cdmaras.Po | : i LAS PARTICULARIDADES DEL REGIMEN PRESIDENCIAL PARLAMENTARIZADO EN EL PERU al Congreso, pata su estudio, debate y aprobacién, no eta vorado y aprobado antes del 15 de diciembre, entraba en vigencia la propuesta que elabord el Poder Bjecutivo. En definitiva, la Constitucién de 1979 fortalecié las atribuciones del Presidente de la Repiblica y del Poder Ejecutivo, pero sin abando- nar el cardcter “hibrido” del modelo imperante en nuestra tradicién constitucional. Las relaciones entre gobierno y parlamento suftieton un cambio de orientacién con respecto a la Carta de 1933, inclinando esta vez la balanzaa favor del Poder Ejecutivo, sin que ello implicara la supresién (aunque sf su disminucién cuantitativa y cualitativa) de numeroses mecanismos de control parlamentario. 4, LA CONSTITUCION DE 1993 ¥ LA REAFIRMACION DE LA ‘TENDENCIA AL FORTALECIMIENTO DEL PRESIDENTE Y EL. PODER EJECUTIVO La eleccién de Alberto Fujimori como Presidente en 1990, permitié establecer una continuidad de tres gobiernos consecutivos democrdticamente elegidos (en procesos inobjetables) situacién sin- gular en la experiencia politica peruana. A su vez, supuso el primer caso practico de utilizacién del sistema de segunda vuelta previsto en la Constitucién de 1979 para la cleccién presidencial. Pero a diferencia de lo sucedido en los gobiernos precedentes de Belaunde y Garcia, Fujimori carecia de una mayoria parlamentaria (propia o constituida mediante acuerdo politico) lo que hacia temer que se repitiera aquella fatal constante de ingobernabilidad o crisis politica; mas atin cuando el pafs sufria los estragos de una década de violencia politica y accién armada de grupos subversivos y terroristas. Finalmente, el régimen democratico fue quebrantado, pero esta vez no por el habitual golpe militar sino por un autogolpe de estado montado por el propio Fujimoti, con el respaldo de la ctipula militar, logrando r4pidamente el apoyo de los grupos de poder econémico y de amplios sectores de la poblacién, en clara confrontacién con losFRANCISCO J. EGUIGUREN PRAELI partidos politicos “tradicionales”. El gobierno de Fujimori ensayé diversos intentos de justificacién de esta medida, pero la verdad era otra. El Ejecutivo, pese a que carecia de mayoria en el Congreso, no bused seriamente propiciar alianzas con otras organizaciones politicas en el parlamento para construir una base de respaldo o compromiso para el desarrollo de su politica, no obstante que en muchos casos esta posibilidad quedé evidenciada, como con la aprobacién de reformas econdémicas en el Congreso 0 por delegacién de facultades legislativas al Poder Ejecutivo. No existia un abuso de interpelaciones parlamen- tarias ni de censura a ministros, o una situacién de ingobernabilidad por el bloqueo politico del Congreso a la gestién gubernamental. Tras el golpe de Estado del 5 de abril de 1992, se cerré el Congreso y el Tribunal de Garantias Constitucionales, se destituyé arbitraria- mente a gran niimero de jucces, fiscales y altos funcionarios de la Cancillerfa, El régimen fujimorisca asumié una orientacién autoritaria, aspirando a concentrar todo el poder en el Presidente (y el Fjecutivo) para gobernar sin mayor oposicién ni control. En claro desprecio por las reglas democrdticas, se prefitid el camino dictatorial para aprobar un conjunto de decisiones politicas y econdémicas que requerian de reformas constitucionales previas, sin siquiera intentar establecer acuerdos sobre puntos especificos con la oposicién en el Congreso. ‘Tampoco el Peri necesitaba de una nueva Constitucién, pues ningiin sector politico o académico habia formutado tal planveamien- to; a lo més, podian establecerse algunas reformas puntuales para cortegir ciertas deficiencias advertidas en Ja aplicacién y vigencia de la Carta de 1979. Sin embargo, el régimen dictatorial de Fujimori se vio forzade —principalmente por presiones de la comunidad internacio- nal— a anunciar un pronto cronograma de retorno a la normalidad institucional democrdtica, que conllevaba la eleccién popular de un Congreso que debfa elaborar una nueva Constitucién y reemplazar al parlamento que habia sido arbitrariamente disuelto por el gobierno. El pats se vio asi incurso en un proceso constituyente que era producto de una “salida politica” antes que de una necesidad real. El 40pn LAS PARTICULARIDADES DEL REGIMEN PRESIDENCIAL PARLAMENTARIZAOO EN EL PERU denominado “Congreso Constituyente Democrdtico”, ampliamente dominado por el oficialismo fujimorista, elabord una nueva Consti- tucién que, aunque reproduce una parte significativa del articulado de la Carta de 1979, introdujo serias restricciones —de orientacién neolibetal— en la intervencién estatal en el régimen econémico y en materia de los detechos econémicos y sociales, asi como un marcado retroceso en la descentralizacién y las competencias de los gobiernos municipales y regionales. A nivel de los Poderes Ejecutivo y Legisla~ tivo, la Constitucién de 1993 prosigue en el camino de acrecentar las atribuciones del gobierno y adopta un Congreso unicameral, abandonando nuestra tradicional bicameralidad, La Constitucién aprobada en el Congreso fire sometida, como estaba previsto, a un referéndum popular, el 31 de octubre de 1993, donde el “ST” obtuvo un apretadisimo (y bastante discutido) triunfo sobre el “NO”, por una diferencia de escasamente el 4% de los yotos. Dicha Carta contempla las siguientes innovaciones en materia de las relaciones entre Gobierno y Parlamento: a) Se permite la recleccidn presidencial inmediata, por un perfodo adicional de cinco afios. Este era quizds el principal objetivo del oficialismo y del golpe de Estado en materia de la reforma constitucional. No obstante, luego de ser reelecto en 1995 para un nuevo periodo de cinco aiios, Fujimori y sus seguidores en el Congreso aprobaron una ley, autodenominada de “interpre- tacién constitucional auténtica”, que sostuvo que la reeleccién presidencial inmediata por una vez recién se computaba desde el gobierno en curso, por lo que Fujimori podria volver a ser candidato presidencial en el 2000 para un tercer perfodo conse- cutivo, como en efecto sucedié, a pesar del cardcter notoriamente inconstitucional de dicha norma y de la marcada oposicién de la mayoria de fuerzas politicas y sectores de la poblacién del pats. b) Aunque pata acceder a la Presidencia de fa Republica se mantiene la exigencia de obtener una mayorfa absoluta de mas de la mitad de los votos, se excluyen para efectos de este cdmputo los votos aLd) 42 FRANCISCO J, EGUIGUREN PRAELL nulos y en blanco. Ello tornarfa menos dificil la posibilidad del triunfo de algin candidato en la primera vuelta. Se contempla que el presidente del Consejo de Ministros pueda ser un ministro “sin cartera’, es decinjejercer dicha funcién sin necesidad de que ocupe simultineamente otro ministerio, Asimis- mo, se enumeran algunas atribuciones especificas del Presidente del Consejo de Ministros, tales como ser (después del Presidente dela Repiiblica) el poreavoz del gobierno, coordinar las funciones de los demés ministros; y refrendar los decretos legislativos, los decretos de urgencia y otras normas dictadas por el Ejecutivo. Con ello se fortalece su supremacia sobre el resto de los ministros, Seestablece un Congreso unicameral de ciento veinte miembros, cuya elecci6n se realiza de acuerdo al sistema de representacién proporcional. Si bien la determinacién de la composicién del Congreso, en atenci6n a la organizacién territorial del pais, se deja a la decision de la ley, la Constitucién establecié que para el proceso electoral de 1995 el Congreso se clegira por “distrito nacional nico”. Ello favorecia el centrafismo y facilitaba la digitacién de los candidatos al parlamento por el Presidente. Al interior del Congreso unicameral existe una Comisién Per- manente elegida por este, cuyos integrantes no excederdn del 25% del niimero total de congresistas, tendiendo a mantener la proporcionalidad de la representacién parlamentatia de las distintas fuerzas politicas?, La Comisién Permanente recibié algunas de las competencias y funciones que eran propias del Senado. Entre sus principales attibuciones estan: acusar ante el Congreso alos altos funcionarios que cometan infraccién de la Constitucién o algin delito en el ejercicio de sus funciones (Antejuicio y Juicio Politico); designar al Contralor General, a propuesta del Presidente de la Repiiblica; ravificar el nombeamieato del presidente del Banco Central de Reserva y del Superintendente de Banca y Segu- ros; ejercer [a funcién legislativa que fe delegue el Congreso; aprobar los créditos suplementarios y tuansferencias presupuestales, durante el zeceso parlamentatio; revisat los decretos de urgencia que expida el Poder Ejecutivo durante el interregno2. re e) f) LAS PARTICULARIDADES DEL REGIMEN PRESIOENCIAL PARLAMENTARIZADO EN EL PERU Se suprime como atribuciones del Congreso la ratificacién del nombramiento de los magistrados de la Corte Suprema, de los as- censos al grado de general de los oficiales superiores de las Fuerzas Armadas y de la Policia Nacional, asi como de los embajadores nombrados por el Presidente de la Repiblica; atribucién que Ja Constitucién de 1979 otorgaba al Senado. Se establece que la obligacién del Presidente del Consejo de Ministros y su Gabineve de concurrir al Congreso para exponer su programa de gobierno y las policicas y medidas de su gestién, debe efectuarse dentro de los treinta dias siguientes de haber asumido sus funciones. Pero a diferencia de la Constitucién de 1979, que disponia que esta presentacién ministerial no daba Jugar a ningtin voto del parlamento, la Carta de 1993 sefiala ex- presamente que el Presidente del Consejo planteara una cuestién de confanza, fo que obliga al Congreso a votar concediéndola o negindola, con los efectos consiguientes para la continuidad del nuevo Gabinete. Se mantiene la potestad del Presidente de disponer fa disolucién del Congreso, pero su aplicacién procede cuando el parlamento haya censurado 0 negado confianza a dos Consejos de Minis- tros, a diferencia de la Carta de 1979 que exigia la caida de tres gabinetes ministeriales. LIMITACIONES DE LOS MECANISMOS PARLAMENTARIOS INTRODUCIDOS EN EL REGIMEN PRESIDENCIAL PERUA- NO PARA DAR UNA SOLUCIGN DEMOCRATICA EFECTIVA A CONFLICTOS POLITICOS ENTRE GOBIERNO Y CONGRESO. Como hemos sefialado, la incorporacién progresiva de un conjun- to significativo de instituciones originarias del régimen parlamentario en el modelo presidencial peruano, configurando un régimen hibrido parlamentario (cuando el Congreso haya sido disuelto) y elevar un informe sobre su validez ante el nuevo Congreso, 43FRANCISCO 3, EGUIGUREN PRAELI conocido como “presidencialismo atenuado o parlamentarizado”, buscaba introducir mecanismos de mayor control, contrapeso y ra~ cionalizacién del excesivo poder politico del Presidente. Sin embargo, como sostuve en un estudio sobre el tema publicado muchos afios atras (Eguiguren, 1993, pp. 170-178), a pesar de la existencia de un andamiaje institucional parlamentario injertado en el régimen politico presidencial peruano, esta mixtura origina que el funcionamiento de dichas instituciones conduzca a resultados bastante distintos de los que podria corresponderles en un modelo parlamentario. Es por ello que cuando se producen graves conflictos entre el Gobierno yel Congreso, el régimen presidencial “atenuado” peruano presenta una “rigidez” politica que no fe petmite realmente dar una solucién democratica efectiva al problema. Esta situacién, como desarrollaremos a continuacién, se presenta respecto de los efectos que producen instituciones tipicamente parlamentarias como la censura o negacién de confianza a los ministros, la incorporacién de un Presidente del Consejo de Ministros y su Gabinete, la disolucién del Congreso por el Ejecutivo, etc, 5.1. La aprobacién de la censura o denegacién de confianza al Gabinete de Ministros, no conllevan el cambio de Gobierno ni (necesariamente) de la politica gubernamental En los regimenes parlamentarios, la aprobacién de una censura o el rechazo de 1a cuestién de confianza contra el Primer Ministro o Jefe de Gobierno, producen la caida del Gobierno y su susticucién por otro elegido por la mayorfa parlamentaria vigente. Ello debe conducir también a cambios en la orientacién y gestidn politica, pues en dichos regimenes la continuidad del Gobierno esta supeditada a que conserve la confianza politica de un sector mayoritario del parlamento. Enel régimen politico peruano, en cambio, si bien la aprobacién de un yoto de censura (0 el rechazo al pedido de confianza) origina la caida y reemplazo del Gabinete o del ministro contra quienes se adopta, no implica un cambio de Gobierno ni necesariamente una 4a Oe eeLAS PARTICULARIDADES DEL REGIMEN PRESIDENCIAL PARLAMENTARIZADO EN EL PERU variacién en la politica gubernamental. Y es que la Constitucién establece que el Presidente de la Republica es el Jefe de Estado y también de Gobierno, cuya continuidad en el cargo no se ve afectada por la eventual caida del Gabinete o de algiin Ministto; procediendo el propio Presidente a fa libre designacién del sucesor o sucesores, sin participacién del Congreso. Es asi que, por lo general, la aprobacién dela censuta o denegacién de confianza conlleva un simple reemplazo de personas en el Gabinete, pero mantiene la continuidad de la misma politica gubernamental, salvo que el Presidente decida introducit modificaciones en ella. Por ello, a pesar de obtenerse con la censura el cambio de Gabinete, puede subsistir © agravarse fa discrepancia o cl conflicto politico existente entre el Congreso y el Presidente de la Reptiblica, Ahora bien, la Constitucién de 1993, en su articulo 130°, esta- blece que cada nuevo Presidente del Consejo de Ministros y su equipo ministerial deben concurrir ante el Congreso (dentro de los 30 dias de asumir su funcién) para exponer y debatir la politica general y principales medidas que se propone realizar en su gestién; estando obligado a solicitar una cuestién de confianza. De no obtenerla, el Gabinete caer4, Algunos han calificado este mecanismo como un “voto de investidura”; pero considero que no es tal, pues el Gabinete designado por el Presidente de la Reptiblica asume funciones desde el momento de su juramentacién. La presentacién obligatoria ante el Congreso solo determina si obtiene o no un respaldo politico (confianza) para su continuidad, pero no supone un requisito de confirmacién o ratificacién para el desempefio del Presidente del Consejo de Ministros o de la funcién ministerial’. i Durante el gobierno del Presidente Vizcarra, se produjo el caso de la designacién, del Gabinete presidido por Pedro Cateriano y la denegacién de confianza tras su presentacidn ance el Congreso, Desde su designacién presidencial y juramentacién en el cargo, y hasta la obligada renuncia presentada debido a ia denegacién por el ‘Congreso de la confianaa solicitada, no cabe duda que Cateriano y los integrantes de su Gabinete fucron ministros y ejercieron el cargo como tales, sin que constitu- 45FRANCISCO J, EGUIGUREN PRAELL Sin perjuicio de ello, considero que deberfa eliminarse de la Constitucién esta obligacién del nuevo Gabinete de tener que pre~ sentar un pedido de confianza ante el Congreso luego de la exposicién de las medidas de gobierno propuestas para su gestidn. Y es que no encuentro mayor sentido politico a forzar a los congresistas de opo- sicién a votar sobre otorgar respaldo a un gobierno al que realmente no respaldan; sabiendo que si el Gabinete no obtiene tal confianza deberd dimitiry ello puede ser utilizado luego por el Presidente como fundamento para disolver el Congreso, si se produce la negacién de confianza a dos gabinetes. Ello puede llevar a convertir este acto en un mero ritual, politicamente inétil, con una oposicién que otorge una confianza no sincera ni duradera, solo para salir del tramite. En todo caso, més razonable seria dejar en libertad al Presidente del Consejo de Ministros para decidir si plantea o no una cuestién de confianza sobre su programa de gestién; asf como a los congresistas tener libertad para determinar si quieren formular un pedido de censura al gabinete, 5.2. La composicién del Gobierno y el Congeeso no se modifican durante sus mandates En ef Pert, la eleccién popular directa del Presidente de la Re- publica y de los congresistas se realiza por separado pero en el mismo acto electoral, manteniendo ambos érganos esta composicién durante todo el mandato comtin de cinco afios. La Constitucién no contempla la renovacién periddica parcial del Congreso, por lo que cualquier vatiacién en la cepresentatividad politica real de las distintas agru- paciones parlamentarias en el electorado durante dicho perfodo, no se vers reflejada en la composicién y cortelacién de fuerzas politicas imperante al interior del Congreso. La Constitucién prohibe a los cionalmente requirieran ningiin tipo de voto de investidura parlamentaria; lo que es distinto a le ulterior presentacién ante ei Congreso y Ja obtencién del voto de confianza, que debe plantearse en forma obligatoria. 46 iceLAS PARTICULARIDADES DEL REGIMEN PRESIDENCIAL PARLAMENTARIZADO EN EL PERU congresistas renunciar a su mandato y tampoco permite su revoca- cién por los ciudadanos. De alli que los cambios en la composicién politica del Congreso se pueden dar cuando algunos parlamentarios renuncian a su bancada o pasan a otra agrupacién, lo cual rara vez tiene mayor incidencia cuantitativa ni cualitativa en la conformacién politica del Congreso. Aunque la Constitucién contempla la disolucién del Congreso, por decision del Presidente, cuando ha censurado o negado confianza a dos Consejos de Ministros, mecanistno que podria incidir en la modificacién de la composicién politica y correlacién de fuerzas del parlamento por obra de una nueva eleccién popular, su posibilidad de implementacidn esta bastante condicionada a decisiones de! propio Congreso antes que del Presidente. Ello difiere de la mayor flexibilidad politica que en los regimenes parlamentatios se otorga a la disolucién del Congreso, como herramienta en manos del Gobierno a utilizar para acudir al “arbitraje” del electorado a fin de ditimir controversias agudas con el Congreso. Porque la disolucién del Congreso conduce a nuevas elecciones parlamentarias, para buscar una nueva composi- cién y correlacién de fuerzas en el drgano parlamentario, que puede resultar mds favorable o adversa al Gobierno, de lo que dependerd su continuidad o cafda, A su vez, el Presidente de la Republica, en su calidad de Jefe de Estado y de Gobierno, continuard en el cargo con independencia del cambio o la caida del Presidente del Consejo de Ministros y el Gabinete, ya sea por decisién del propio Presidente o de la aproba- cién de una censura 0 rechazo de confianza del Congreso. Ademés, el Presidente de la Republica solo puede ser acusado y destituido por el Congreso durante su mandato por un excesivamente limitade listado de causales: traicién a la patria, disolucién del Congreso fuera del supuesto previsto en la Constitucién, no convocatoria a elecciones 0 por impedir el funcionamiento de los érganos electorales; supuestos que resultan, como lo ha confirmado nuestra experiencia politica, muy poco factibles de aplicacién, a7FRANCISCO J. EGUIGUREW PRAEL En consecuencia, la composicién y correlacion de fuerzas polf- ticas en el Poder Ejecutivo y el Congreso se establecen al momento de su eleccién, sin que existan mecanismos que puedan alterarla, significativamente, ao largo del mandaro coiin de ambos drganos. De allf que esta telativa inmutabilidad de la composicién politica del Fjecutivo y el Congreso, que puede tener incidencia en una cortelacién favorable o adversa al Gobierno en el Congreso, puede subsistir a lo largo de todo su mandato; y los conflictos entre estos drganos persistir sin solucién efectiva, a pesar de que se susciven enfrentamientos y “escaramuzas” ente el Presidente, los ministros y el parlamento, lo que puede afectar la gobetnabilidad y generar “bloqueos” politicos. 5,3, La exigencia constitucional de lograr inds de la mitad de los votos para ser clegido Presidente de la Repiblica, sea en primera o segunda vuelta, no garantiza al Ejecutive contar con mayoria parlamentaria Las Constituciones de 1979 y 1993 incorporaron la exigencia de que para serclegido Presidente de la Republica se requiera obtener mis dela mitad de los votos validos, sea en primera o en segunda votacién popular directa. Su propésito fue, segtin sus impulsores, dar mayor respalde de representatividad politica al Presidente, quien seria ungido por ana mayorfa absoluta del ntimero de votantes, como contraparte a las mayores atribuciones constitucionales que se Je confirieron y supuesto refuerzo de su legitimidad frente a los frecuentes golpes de estado producidos durante la vigencia de la Constitucién de 1933. Pero esta exigencia de alcanzar una mayorla absoluta de votos, de ser necesatio mediante una segunda vuelta, solo se aplica a la elecci6n del Presidente de la Republica. Porque si bien las elecciones presidenciales y parlamentarias se realizan simult4neamente, la com- posicién politica del Congreso queda definida, indefectiblemente, en Ia primera votacién, sin verse alterada por el resultado de la eventual segunda vuelta y de quién resulte electo Presidente. 48; LAS PARTICULARIDADES DEL REGIMEN PRESIDENCIAL PARLAMENTARIZAO EN EL PERU Aunque la simultaneidad de las elecciones para Presidente y Congreso suelen generar un “efecto arrastre” de votos del candidato presidencial a su lista parlamentaria, nada garantiza que el Presidente electo logre conseguir una mayoria parlamentaria que le sea favorable. La experiencia demuestra, mds bien, que existe una significativa dis- tancia entre los votos obtenidos en la primera vuelta por el candidato ala Presidencia (incluso sia la postre resulta ganador) y la conseguida por su representacién politica en el Congreso, siempre muy inferior. Son ilustrativos los casos del primer gobierno de Fujimori (1990- 92) y de los gobiernos de Toledo (2001-2006), Garefa (2006-2011), Humala (2011-2016) y Kuczynski (2016); todos ellos elegidos Presidentes teniendo que recurrirse a la segunda vuelta, pero donde ninguno alcanzé mayoria parlamentaria propia en el Congreso. El caso de Kuczynski es el mas significativo, pues el Pujimorismo obtuvo el primer lugar y una alta votacion en la primera eleccién, controlande casi el 60% del Congreso, a pesar que perdié la presidencia en la se- gunda vuelta, lo que ha desencadenado gran inestabilidad politica en todos estos afios; evidenciada en dos pedidos de vacancia presidencial a Kuczynski y su ulterior renuncia, dos denegaciones de confianza al Gabinete, disolucién del Congreso, elecciones patlamentarias para completar el mandato, y un nuevo pedido de vacancia contra el Pre- sidente Vizcarra, por un nuevo Congreso fuertemente fraccionado en su composicién politica. Considero por ello que la incorporacidn de la exigencia de una mayoria absoluta de votos, y de una eventual segunda vuelta, para la eleccién del Presidente, no ha aportado mayores soluciones. Ello porque parte de un supuesto politico ertado: que la mayoria matemd- tica obtenida por el ganador en Ja segunda vuelta se traduce en una mayoria politica real de respaldo efectivo del electorado al Presidente; Jo que no es asi, pues en la segunda vuelta muchos de los electores se ven forzados a escoger entre dos candidatos por los que no han votado ni respaldado en la primera votacién. La segunda vuelta para la eleccién presidencial favorece el criterio de elegir “entre el mal 49FRANCISCO J, EGUIGUREN PRAELL menor”, lo que no supone un verdadero respaldo politico efectivo ni duradero al Presidente finalmente elegido. Més atin cuando la com- posicién politica del Congreso queda definida en la primera voracién. Esta exigencia de contar con més de la mitad de los votos para alcanzar la presidencia, y la incorporaci6n de la segunda vuelta, rara vez han permitido establecer alianzas previas en las candidacuras pre- sidenciales ni para la conformacién de listas parlamentarias. Tampoco han Ilevado a superar un sistema politico multipartidario y tan frac- cionado como el nuestro, donde en realidad ya no existen yerdaderos partidos con solidlez orgénica y representatividad social. La exigencia de obtener mas dela mitad del cotal de los votes validos para alcanzar la Presidencia conduce a una mera ficcidn politica, que no resuelve la estabilidad del régimen cuando el Congreso es dominado por una mayoria parlamentaria opositora al Gobierno. Frente a esta problematica, algunos han propuesto adoptar la segunda vuelta también para la eleccidn del Congreso, para propiciar menos dispersiény fraccionamiento en la representacién parlamenta- ria, pero que podria llevar a que su composicién no refleje la pluralidad y proporcionalidad de la representacién politica del electorado, de- jando sin acceso al Congreso a muchas agrupaciones minoritarias, pero socialmente relevantes, en un sistema que no es bipartidista. 5.4, La “debilidad” del Presidente del Consejo de Ministros y del Gabinete La existencia del Consejo de Ministros y de su Presidente fueron adoptados desde mediados del siglo XIX (Constitucién de 1856 y Ley de 1862) con la intencién de limitar las atribuciones del Pre- sidente de la Reptiblica en ef Poder Ejecutivo, pero también para que éstos asuiman la responsabilidad politica ante el Congreso, de la que carece el Presidente. Pero como seftala Villarén (1994, pp. 54) nuestra Constitucién y la practica polftica crearon un Presidente de la Reptiblica fuerte y un Presidente del Consejo y ministros débiles, 50LAS PARTICULARIDADES DEL REGIMEN PRESIDENCIAL PARLAMENTARIZADO EN EL PERE: pues es el Presidente de la Repitblica el que los nombra y remueve con entera libertad, sin que el Congreso pueda hacer mucho para sostenerlos contra la voluntad presidencial. Es significativo que, aunque la Constitucién sefala que el Presi- dente de la Repiiblica designa al Presidente del Consejo de Ministros y que a propuesta de este nombra o remueve a los ministros que inte- gran el Gabinete, la verdad es bastante distinta. El liderazgo politico del Presidente de fa Repiiblica hace que imponga la designacién o continuidad de la mayoria de los ministros en el Gabinete. Ademés, el Presidente del Consejo de Ministros no es un Primer Ministro o Jefe de Gobierno, siendo mds bien un coordinador o “jefe” administrativo de los ministtos y un vocero gubernamental alterno del Presidente. | E] Gabinete no tiene competencias auténomas frente al Presi- dente de la Repiblica, sea en materia politica o legislativa. De alli que Villardn concluye que la institucién del Presidente del Consejo de Ministros no ha tenido la utilidad ni importancia que pensaron sus autores, porque “el volumen politico def Presidente de la Reptiblica no deja sitio al Presidente del Consejo”, débil de nacimiento y casi atrofiado (1994, pp. 58-59). | A esta dependencia de los ministros de Ja confianza presiden- : cial, para llegar y continuar en el cargo, se suma la responsabilidad politica que tienen ante el Congreso, que puede hacerlos pasibles del yoto de censura parlamentaria (o de negacién de confianza) lo que acarrea su inevitable caida. Esta exposicién simulednea a “dos frentes” antagdnicos, debilita la posicién politica de los ministros, optando por el sometimiento y lealrad al Presidente de la Reptiblica, que es a quien deben su nombramiento. La necesidad de refrendo ministerial impuesta por nuestras constituciones para la validez de Jos actos presidenciales, luce poco efectiva como limite al poder del Presidente, dado que él puede prescindir de cualquier ministro que se resista a secundar la orientacidn politica que determine; con el | agravante para los ministros que deberdn asumir ante el Congreso la 51FRANCISCO J. EGUIGUREN PRAEL! responsabilidad politica por los actos presidenciales que refrendan. Los ministros pueden entonces convertizse en meros “fusibles”, que se sustituyen para garantizar la continuidad de una politica decidida por el Presidente, aunque esta no le plazca al Congreso. Debido a que el Presidente de la Repiblica conjuga las funciones de Jefe de Estado y de Gobierno, le corresponde la direccién de la politica gubernamental y la adopeién de las principales decisiones. Si se quisiera limitar ese poder, podeia otorgarse algunas de las com- petencias de gobierno, en ciertos sectores especificos, al Gabinete y a los ministros del sector involucrado, lo que haria mds coherente y efectiva la responsabil dad que tienen ante el Congreso y permi- tirfa un cambio de politica cuando sean censurados o se les niegue Ja confianza parlamentaria. Ello no impediria que el Presidente de la Republica conserve la potestad de poderlos remover en caso de disctepancia politica, 5.5. La virtnal ausencia de una efectiva responsabilidad penal y constitucional del Presidente de la Republica durante su mandato La ausencia de responsabilidad politica del Presidente de la Re- publica, asi como las limitaciones en la eficacia de fa responsabilidad politica ministerial ante el Congreso, hacen que el tinico mecanismo directo de control parlamentario al Presidente serfa la posibilidad de someterlo al Antejuicio o Juicio Politico. Esta institucién, prevista desde tiempo atrds en nuestras constituciones, y actualmente en los articulos 99° y 100° de la Carta de 1993, permite acusar al Presiden- te y a determinades altos funcionarios por los delitos de funcién o infracciones constitucionales que cometan durante el ¢jercicio del cargo; siendo que de aprobarse por el Congreso su responsabilidad penal o constitucional, podrdn ser sometidos a juicio ylo destitui- dos del cargo e inhabilitados hasta por diez afos para el ejercicio de cualquier cargo publico. Pero, como sucede en muchas constituciones latinoamericanas, Ja Constitucién Peruana contemplan un régimen especial para el 52| LAS PARTICULARIDADES DEL REGIMEN PRESIDENCIAL PARLAMENTARIZADO EN EL PERU sometimiento del Presidente a Antejuicio Juicio Politico, limitando las causales por las que puede ser acusado mientras ejerce su man- dato, para as{ dar mayor estabilidad a la continuidad de la funcién presidencial. No obstante, el caso peruano resulta excesivamente res- trictivo respecto a la normativa compatada, pues el articulo 117° de la Constitucién de 1993 (manteniendo un tratamiento que viene desde mediados del siglo XIX) dispone que el Presidente de la Republica, durante el ejercicio de su mandato, solo podrd ser acusado ante el Congreso por: traicién a la patria; disolucién del Congreso (salvo el supuesto autorizado por la Constitucién); impedir la realizacién de elecciones; o el funcionamiento del Jurado Nacional de Elecciones y los étganos clectorales. Esto implica que para poder acusar al Presidente de la Republica por cualquier otro delito o infraccién constitucional, distinta a las taxativamente sefialadas en el articulo 117° de la Constitucién, habra que esperar a que concluya su mandato; recurriendo recién entonces al Antejuicio o Juicio Politico, prerrogativa que se extiende hasta cinco afios después de haber cesado en el cargo. También se deberd aguar- dar a la culminacién del mandato presidencial cuando se le quiera denunciar o juzgar penalmente por la comisién de delitos comunes, aunque entonces ya no serd necesario recurrir al Antejuicio. Ante las insuficiencias de esta normativa y la experiencia de diversas gestiones presidenciales, lo mas adecuado seria realizar una reforma del articulo 117° de la Constitucién, incorporando algunas causales adicionales que habiliten la acusacién del Presidente de la Republica mientras ejerce el cargo, tales como: la imputacién de graves delitos vinculados con actos de corrupcién o enriquecimien- to ilicito; violacién de derechos humanos; vinculacién con actos de narcotrafico u organizaciones criminales; delitos comunes graves; 0 graves infracciones de la Constitucién. Ha sido debido a estas serias restricciones para la acusacién constitucional del Presidente de la Repiiblica mientras ejerce el car- go, que el Congreso ha intentado, en varias ocasiones, instrumentar 53FRANCISCO J. EGUIGUREN PRAFL! como “salida politica” invocar la causal de declaracién de vacancia del Presidente por permanente incapacidad fisica o moral (prevista en el articulo 213°, inciso 2 de la Constitucién). Para ello se ha sostenido que la incapacidad moral comprende no solo la de cardcter mental sino también la originada por imputacién de conductas personales 0 politicas del Presidente que el Congreso califica como impropias dela dignidad del cargo o moralmente reprobables, Con ello se ha abierto un marco bastante discrecional para el manejo politico parlamentario de la evaluacién y eventual sancién de la conducta del Presidente, principalmente supeditado a si el Congreso pueda alcanzar 0 no el nuimero de votos exigidos, que es de dos tercios de los congresistas. Durante la vigencia de la Constitucién de 1993, la vacancia del Presidente por incapacidad moral fue utilizada con éxito en el caso de Fujimori (2000), quien habfa viajado al extranjero para partici- par en una reunidn internacional pero aprovecho luego para fugar a Japon, desde donde remitié su renuncia al cargo. Pero el Congreso rechazé aceptarla y aprobé su vacancia por incapacidad moral, con base a imputaciones de graves actos de corrupcién y de violacién a Jos derechos humanos producidos en su gobierno. Pocos aitos después el Tribunal Constitucional, para prevenir el riesgo de una utilizacién politica excesivamente discrecional de esta causal por el Congreso, incluyé en la sentencia dictada en un proceso de inconstitucionalidad, sobre el ntimero de votos a exigir para la aprobacién del Antejuicio o Juicio Politico, para establecer que la declaracién de vacancia del Presidente por incapacidad moral requeria ser aprobada con el voto favorable de dos tercios de los congresistas, lo que exige un alto grado de acuerdo politico parlamentario, Esta alta votacidn calificada fire luego incorporada en el Reglamento del Congreso. Sin embargo, los alcances precisos del contenido de esta inca- pacidad moral no han sido atin objeto de un pronunciamiento mas preciso del Ttibunal Constitucional, lo que podria producirse ante el proceso competencia que acaba de interponer el Poder Ejecutivo, ante 54LAS PARTICULARIDADES DEL REGIMEN PRESIDENCiAL PARLAMENTARIZADO EN EL PERU laadmisién para debate y votacién en el Congreso de una mocién de vacancia, por esta misma causal, en contra del Presidente Vizcarra. No obstante, para evitar o reducir los riesgos de instrumentacidn politica por el Congreso de esta causal de vacancia del Presidente, considero més aconsejable una reforma constitucional que la restrinja a los motivos de incapacidad fisica o mental permanentes (lo que resulta mis objetico) eliminando fa referencia a incapacidad moral, lo que debe ir acompafiado de ampliar el listado de causales especificas por las cuales procede la acusacién constitucional del Presidente de la Republica durante el ejercicio de su cargo. ALGUNAS REFLEXIONES FINALES Este aho se conmemora el Bicentenario de nuestra declaracién de Independencia y de vida republicana, bajo un disefio constitucional que adopté el régimen presidencial pero le incorporé, progresiva- mente, numerosas instituciones politicas propias de los regimenes | parlamentarios. El resultado de la aplicacién de este régimen algo “hibrido”, ha sido que el mismo disefio normativo constitucional, de- nominado presidencial “atenuado o parlamentarizado”, ha funcionado de manera bastante distinta segtin si el Presidente haya logrado contar con una mayorfa parlamentaria que lo respalde, o que el Congreso haya sido dominado por la oposicidn. Pero en cualquiera de ambos supuestos, este disefio constitucional ha resultado bastante ineficaz para lograr, en un caso, limitar los excesos del poder del Presidente (derivados de una tradicién politica caudillista y autoritaria, con debilidad de las instituciones democraticas); 0, en otro, para dotar al pais de gobernabilidad y mecanismos de solucién para resolver conflictos politicos graves entre Gobierno y Congreso. ‘Todos los Presidentes que gobernaron bajo la Constitucién de 1993 lograron culminar su mandato, salvo Kuczynski y Vizearta, que fueron los tinicos que enfrentaron un Congreso dominado por una mayoria opositora y beligerante, lo que los Ilevé a renunciar o ser 55 3; FRANCISCO J. EGUIGUREN PRAELL vacado, respectivamente. Todos estos ex Presidentes se encuentran actualmente condenados en prisién, procesados por la justicia o préfugos de ella; denunciados penalmente tras concluir su gestién. Las mayorfas parlamentarias relativas con que Jograron contar los gobiernos de Belaunde (1980-1985), Alan Garcia (1985-1990) y Fujimori (1992-2000), contribuyeron a dar estabilidad a las po- Iticas gubernamentales, pero propiciaron también conductas muy tefiidas de soberbia e intransigencia en el Poder Ejecutivo, a la par de una elevada dosis de obsecuencia en el Congreso. Por otra parte, los escasos mérgenes de maniobra que esta situacién dejaba a las minoritarias fuerzas de oposicién, las indujeron a optar por posicio- nes esencialmente orientadas a la denuncia politica. En cambio, la existencia de un Congreso dominado por una mayoria de oposicién, como ha sucedido en los gobiernos de Kuczynski y Vizcarra, puso en evidencia los efectos de los elementos parlamentarios del régimen cunado se utilizan con beligerancia, generando inestabilidad politica y la continuidad de conflictos irresueltos. A pesar de Jas tantas insticuciones parlamentarias incorporadas a nuestro régimen politico (reftendo ministerial; Presidente del Consejo de Ministtos y Gabinete Ministerial; censura y voto de confianza alos ministros; disolucién del Congreso; compatibilidad entre las funciones de Congresista y Ministro) este sigue siendo predominan- temente presidencial, porque se sustenta en la eleccién popular directa del Presidente de la Reptiblica, en su calidad de Jefe de Estado y de Gobierno, y en su falta de responsabilidad politica ante el Congreso. La expetiencia politica peruana evidencia que la incorporacién de un conjunto amplio de instituciones tfpicamente parlamentarias en un régimen de raiz presidencial solo ha logrado limitar significativa- mente el poder presidencial cuando el gobierno carece de mayorfa parlamentaria. Sin embargo, a menudo ello genera también agudos conflictos politicos o entrampamientos que el sistema no puede re- solver satisfactoriamente, por el distinto funcionamiento de dichas instituciones fuera del régimen parlamentario del que han surgido. 56LAS PARTICULARIDADES DEL REGIMEN PRESIDENCIAL PARLAMENTARIZADO EN EL PERU Por eso considero que no se trata de seguir incorporando en las normas constitucionales mds mecanismos parlamentarios, pre- tendiendo con ello limitar los excesos del poder del Presidente de la Republica. Porque bajo el mismo disefio constitucional, mantenido a lo largo de casi 200 aftos, lo determinante en el funcionamiento del régimen politico peruano parece haber sido la composicién y el comportamiento de las fuerzas politicas presentes en el Congreso, y su relacién de apoyo u oposicién al Gobierno, Habria que revisar, entonces, el marco normativo de los partidos politicos y del régimen electoral, pero a partir de una evaluacién de la realidad concreta, para identificar los problemas que se requiere superar y las medidas a adoptar para intentar lograrlo con alguna posibilidad de éxito, El tremendo desprestigio politico, acentuado durante los ulti- mos afios, de los partidos, del Congreso, y de la propia politica, son determinantes para descartar la viabilidad de proponer la adopcién de un régimen parlamentario, A su vez, optar por un régimen pre- sidencial “puro” podria llevar, por su esquema rigido de separacién entre Gobierno y Congreso, a conflictos politicos de convivencia muy dificiles de soportar o solucionar, en una realidad institucional como la peruana, cuando el Presidente enfrenta una mayorfa parlamentaria opositora, La posibilidad de incursionar hacia un régimen més cercano al semipresidencial, no se encuentra muy alejada del marco consti- tucional vigente pues requerirfa, principalmente, que el Presidente de la Reptiblica conserve las funciones de Jefe de Estado, electo por votacién popular directa, y que algunas de las funciones y compe- tencias de gobierno (administrativas, normativas y de gestién) pero no todas, sean transferidas al Consejo de Ministros; y que sea el Congreso el que designe al Presidente del Consejo y a sus Ministros, sin que el Presidente del Consejo se convierta, del todo, en el Jefe de Gobierno, Aunque puede parecer una formula atractiva desde la visién académica, su viabilidad politica de adopeién no parece actualmente sencilla ni viable. 57FRANCISCO J. EGUIGUREN PRAELt ‘Mientras subsista el desprestigio del Congreso y de los partidos politicos, dificilmente podrd contar con legitimidad social y politica una propuesta que conlleve a incrementar [a participacién del Parla- mento en la formacién del Gobierno, en desmedro de las atribuciones del Presidente, A su vez, la arraigada tradicién presidencial puede suponer no solo la resistencia del Presidente y de los lideres partida- rios a estos cambios, sino incluso de la propia ciurdadanfa. Pues estas teformas Hlevarfan a hacer més corporativo y menos unipersonal al Poder Ejecutivo, haciendo mas efectivos ¢ intensos los mecanismos de control politico del Congreso hacia el Gobierno. Es posible que una mayor distribucién de competencias gubernativas entre el Presidente de la Republica y el Consejo de Ministros, pueda resultar menos compleja de plasmarse politicamente en una reforma constitucional. Lo que no resulta razonablemente aceptable en el régimen poli- tico peruano, si queremos afianzar la institucionalidad democratica y un mejor balance de poderes, es que ef Presidente de la Repiiblica, la persona que dispone del mayor poder politice y ditige el gobierno, carezca totalmente del contrapeso de una responsabilidad politica; y que resulte casi inviable, durante su mandato, acusarlo penal o constitucionalmente para destituirlo por delitos 0 actos arbitrarios. Si algunas de las atribuciones y competencias de gobierno pasan directamente al Consejo de Ministros, al menos la responsabilidad politica que tienen frente al Congreso puede otorgar un mejor y mds efectivo control parlamentario de la gestidn y politica gubernamental. 58Francisco J. EGuIGUREN PRAELI LAS RELACIONES ENTRE EL GOBIERNO Y EL CONGRESO EN EL REGIMEN POL{[TICO PERUANO © PALESTRA Palestra Editores Lima — 2021