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Lima, 09 de febrero de 2022

OFICIO Nº 05294-2022-SBS

Señora
Silvia María Monteza Facho
Presidenta
Comisión de Economía, Banca, Finanzas e Inteligencia Financiera
CONGRESO DE LA REPÚBLICA
Presente. -

Ref. : OFICIO N° 830-2021-2022-SMMF-CEBFIF-CR

Me dirijo a usted en atención al Oficio de la referencia, mediante el cual se solicita la opinión de esta
Superintendencia con relación al Proyecto de Ley N°1042-2021-CR, Ley Marco de Comercialización de
Criptoactivos.

Sobre el particular, se remite adjunto el Informe Conjunto N° 00024-2022-SBS, con el fin de comunicarle
los comentarios que tenemos al proyecto de ley mencionado en el párrafo precedente.

Atentamente,

Firmado digitalmente por: MARIA DEL SOCORRO HEYSEN ZEGARRA


SUPERINTENDENTA DE BANCA, SEGUROS Y AFP

Adj. Lo indicado

Expediente: 2022-2274

Los Laureles Nº 214 - Lima 27 - Perú Telf. : (511)6309000

Esta es una copia auténtica imprimible de un documento electrónico, archivado por la Superintendencia de Banca, Seguros y AFP. Su autenticidad e
integridad pueden ser contrastadas a través de la siguiente dirección web: https://servicios.sbs.gob.pe/VerificaSBS/validacion, ingresando el siguiente
Código de Verificación: QFTVPX-001
INFORME CONJUNTO Nº 00024-2022-SBS

A : Socorro Heysen Zegarra


Superintendente de Banca, Seguros y AFP

DE : Superintendente Adjunto de Asesoría Jurídica

Superintendente Adjunto de Banca y Microfinanzas

Superintendente Adjunto de Riesgos

Superintendente Adjunto de la Unidad de Inteligencia Financiera

ASUNTO : Solicitud de opinión sobre el Proyecto de Ley N° 1042-2021-CR - Ley Marco de


comercialización de criptoactivos

FECHA : 31 de enero de 2022

I. OBJETIVO DEL INFORME

El objetivo del presente informe es emitir opinión sobre el Proyecto de Ley N° 1042-2021-CR que
propone establecer los lineamientos para la operación y funcionamiento de las empresas de
servicio de intercambio de criptoactivos a través de plataformas tecnológicas, basándose en los
principios de libre mercado y de libre competencia.

II. ANALISIS Y COMENTARIOS

2.1 Sobre el enfoque regulatorio y la experiencia internacional

1. Existen estudios internacionales sobre las actividades con activos virtuales (AV) que plantean
algunas reflexiones sobre el enfoque regulatorio, así como experiencias de países que vienen
abordando estos temas.

2. Así, por ejemplo, el documento “Global Cryptoasset Regulatory Landscape Study”1 de la


Universidad de Cambridge, sobre un análisis a 108 jurisdicciones, resalta los siguientes aspectos
sobre el enfoque regulatorio:

1 https://www.jbs.cam.ac.uk/wp-content/uploads/2020/08/2019-04-ccaf-global-cryptoasset-regulatory-landscape-study.pdf

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 Se distinguen diferentes tipos de repuesta regulatoria, entre ellas la “regulación existente”2,
“regulación actualizada”3 y “regulación a medida”4. El análisis revela que los países con niveles
más altos de actividad asociada a AV suelen tener regulaciones actualizadas en vez de
regulación a medida, de esta manera las leyes y regulaciones existentes se modifican para
responder de forma más rápida a las nuevas actividades en el mercado.
 La mayoría de los reguladores en las jurisdicciones analizadas han adoptado un enfoque
basado en actividades en lugar de un enfoque basado en entidades. El fundamento de este
enfoque es que los riesgos asociados a las actividades con activos virtuales están
correlacionados con la naturaleza de las actividades y no con la entidad subyacente que las
lleva a cabo. Además, al adoptar un enfoque basado en actividades, los reguladores pueden
establecer, de acuerdo a su perímetro regulatorio, las actividades que son responsables de
regular. Asimismo, contribuye a que las empresas identifiquen con mejor claridad si sus
actividades comerciales se encuentran dentro de un determinado perímetro regulatorio y el
tipo de autorización o registro requerido.

3. En la sección “Antecedentes Legislativos” de la Exposición de Motivos del Proyecto de Ley se indica


que se ha tomado como referencia las normas e iniciativas de países como Chile, Argentina, El
Salvador, y, en especial, Colombia. Al respecto, es importante señalar que el enfoque regulatorio
que vienen siguiendo estos países es diverso, y se encuentra en etapas muy incipientes para ser
empleados como referencias a seguir en la materia objeto del Proyecto de Ley.

 En el caso de Argentina, la regulación de AV ha buscado brindar facultades a los organismos


existentes en materia de impuestos y prevención del LA/FT para que se regulen los temas
específicos de su competencia. Asimismo, se viene trabajando en la “Ley Nacional de Activos
virtuales”5, en la que se define como responsable de la supervisión a la Comisión Nacional de
Valores.
 En el caso de Chile, es importante indicar que no cuenta con una regulación sobre AV pero el
análisis realizado por el Banco Central de Chile6 en enero del 2021, concluyó que debido a la
naturaleza de los AV y las facultades del Banco Central, estas actividades no podrían ser
reguladas ni fiscalizadas únicamente por ellos, sino que requieren de un marco integral entre
diversos organismos, según sus competencias.
 En el caso de Colombia, el Proyecto de Ley 2687 de 2019 aún no ha sido promulgado; mientras
se encuentran realizando un proyecto piloto en el espacio de pruebas (sandbox) para que las
entidades supervisadas, en alianza con plataformas de intercambio de AV, puedan probar, de
forma temporal, el manejo de operaciones cash-in y cash-out.

Asimismo cabe destacar que esta situación es la misma a nivel mundial, donde muy pocos países
han emitido algún lineamiento al respecto, aunque se encuentran en consulta y estudio iniciativas
en varios países, con prioridad en los asuntos asociados a emisión de monedas digitales por sus

2 Aplicación de leyes o regulación existente a las actividades con AV.


3 Modificación de leyes y regulación existente para incluir una o más actividades con AV.
4 Nuevas leyes o regulación emitida específicamente para regular actividades asociadas a AV.

5 https://www4.hcdn.gob.ar/dependencias/dsecretaria/Periodo2020/PDF2020/TP2020/6055-D-2020.pdf
6 https://www.bcentral.cl/documents/33528/2818839/rp_1228.pdf/9b64613c-380f-2699-8dcd-
9cd22bc45e42?t=1615907870780
7 Por el cual se regulan los Servicios de Intercambio de Activos virtuales ofrecidos a través de Plataformas de Intercambio de

Activos virtuales

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Bancos Centrales, o las llamadas stable coins, que son cripto activos que tienen respaldo, a
diferencia de los cripto activos especulativos de alta volatilidad como Bitcoin, entre otros.

4. Por otra parte, en junio de 2019, se aprobó la Nota Interpretativa de la Recomendación 15 de las
Recomendaciones del Grupo de Acción Financiera Internacional (GAFI) donde se explica a detalle
la aplicación de los Estándares y las medidas vinculantes para la regulación y supervisión de las
actividades de AV y Proveedores de Servicios de AV (PSAV). El GAFI también aprobó la
Metodología para la Evaluación del Cumplimiento Técnico como en Efectividad. A continuación las
principales medidas para la regulación y supervisión:

 Los países deben como mínimo:


- Comprender el riesgo de LA/FT que enfrenta el sector.
- Otorgar licencias o registros a los PSAV en materia ALA/CFT para impedir que delincuentes,
sus asociados sean beneficiarios finales u ocupen una función de gestión de las PSAV.
- Supervisar el sector o monitorearlo en materia ALA/CFT con un enfoque basado en riesgos.
- Imponer sanciones (disciplinarias y financieras) que sean disuasivas y proporcionales a los
riesgos identificados.

 Los PSAV deben como mínimo:


- Estar sujetos a sistemas eficaces de seguimiento y garantía de cumplimiento de los requisitos
de prevención LA/FT.
- Implementar medidas de debida diligencia en el conocimiento del cliente, mantenimiento de
registros y reporte de operaciones sospechosas.
- Obtener, mantener y transmitir de forma segura la información del originador y del beneficiario
al realizar las transferencias.

Cabe indicar que Perú es miembro fundador desde el año 2000 del Grupo de Acción Financiera de
Sudamérica (GAFISUD) – actualmente Grupo de Acción Financiera de Latinoamérica (GAFILAT).
Dicho organismo es miembro asociado del GAFI y por tanto, además de participar en la elaboración,
revisión y modificación, se adhiere a las 40 Recomendaciones emitidas por el GAFI.

5. En 2020, la UIF-SBS contando con la colaboración de la Cooperación Alemana implementada por


GIZ, y en cumplimiento de los actuales Estándares del GAFI, publicó el Diagnóstico situacional,
legislación comparada y exposición a los riesgos de LA/FT en el Perú, elaborado por True North
Partner8. De las recomendaciones del citado diagnóstico se precisa que la regulación de los AV
debe centrarse en su uso y no en ellos per se; es decir, el enfoque debe ser basado en actividades;
entre las cuales se encuentran las siguientes:

a) Actividades relacionadas con los AV realizadas por instituciones financieras reguladas;


b) Actividades de Cambio de Moneda Virtual (CMV) (AV a fiat - y viceversa, AV a AV,
transferencias de AV);
c) Proveedores de servicios de pago de AV, que no operan como CMV;
d) Proveedores de billetera;
e) Proveedores de servicios de depósito/custodia de AV (que no sean billeteras);
f) Participantes en la emisión/venta de AV, p.e. originadores de una Oferta Inicial de Monedas
(OIM).

8 https://www.sbs.gob.pe/Portals/5/jer/ESTUDIO-ANALISIS-RIESGO/Estudio%20Activos%20Virtuales%20y%20PSAV.PDF

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Cabe indicar que esta relación de actividades coincide con aquellas establecidas en la
Recomendación 15 del GAFI, su Nota Interpretativa y su Metodología.

6. Por su parte, el Comité de Supervisión Bancaria de Basilea (en adelante, el Comité9), emitió, en
junio de 2021, un documento consultivo sobre el diseño de un tratamiento prudencial para las
exposiciones financieras con AV10. En dicho documento, el Comité resalta una serie de riesgos para
las entidades financieras, incluidos el riesgo de liquidez, riesgo crediticio, riesgo de mercado, riesgo
operacional (incluido el fraude y riesgos cibernéticos), riesgo de lavado de activos y financiamiento
del terrorismo y riesgos legales y de reputación, aspectos que requieren evaluarse.
El Comité ha previsto que para mediados del 2022 se emitirá un documento con mayor detalle
sobre el tratamiento prudencial de los AV, insumo que será necesario esperar para contar con
mayores herramientas de juicio en el diseño de políticas apropiadas.

2.2 Sobre el alcance del Proyecto de Ley

7. El Proyecto de Ley hace énfasis en criptomonedas; al respecto, debe destacarse que los AV
pueden ser utilizados para distintas actividades, además de la compra y venta de criptomonedas,
tales como pagos, compensación, inversión, recaudación de fondos, entre otras, usos que
requieren ser también considerados como parte del análisis que requiere la regulación de este
aspecto.

8. Asimismo, tiene como ámbito de aplicación a todas las entidades (pertenecientes al sistema
financiero o no) que ofrecen el servicio de uso e intercambio de AV y criptomoneda a través de
plataformas electrónicas. Al respecto es preciso señalar que la Superintendencia de Banca,
Seguros y AFP (en adelante SBS), no tiene competencia sobre las empresas que realizan este tipo
de actividades, salvo en lo que corresponda a la prevención y detección de lavado de activos (LA)
y financiamiento del terrorismo (FT), y cuando corresponda, en las operaciones que realicen las
empresas que se encuentren bajo su supervisión.

9. Tal como lo señala el artículo 349 de la Ley General del Sistema Financiero y del Sistema de
Seguros y Orgánica de la Superintendencia de Banca y Seguros, ley N° 26702, le corresponde a
la Superintendencia defender los intereses del público, cautelando la solidez económica y
financiera de las personas naturales y jurídicas sujetas a su control, velando porque se cumplan
las normas legales, reglamentarias y estatutarias que las rigen. Ello, en línea con el artículo 87 de
la Constitución Política del Perú que señala que la Superintendencia de Banca, Seguros y
Administradoras Privadas de Fondos de Pensiones ejerce el control de las empresas bancarias, de
seguros, de administración de fondos de pensiones, de las demás que reciben depósitos del público
y de aquellas otras que, por realizar operaciones conexas o similares, determine la ley.

10. La Superintendencia por su naturaleza y funciones no puede ser supervisora ni llevar el registro de
las entidades que prestan el servicio de venta e intercambio de AV, toda vez que dicha actividad
no es de intermediación financiera, ni implica una labor de cautela de solvencia de entidades que
intermedian recursos.

9 Organización mundial que reúne a las autoridades de supervisión bancaria, cuya función es fortalecer la solidez de los
sistemas financieros, a través de la definición de estándares de regulación (https://www.bis.org/bcbs/index.htm)
10 BCBS: Prudential treatment of cryptoasset exposures – Consultative Document (Junio 2021). Las partes interesadas
tuvieron plazo hasta el 10.09.2021 para emitir sus comentarios.

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Ello es distinto al caso de los bancos, cajas municipales, empresas de seguros, que captan
depósitos o primas de seguros y emplean dichos recursos para realizar préstamos o inversiones,
siendo la labor de la Superintendencia cautelar la solvencia para que puedan responder a los
depositantes por los montos depositados y en el caso de empresas de seguros, cautelar porque
puedan cumplir la cobertura de los siniestros.

Como se observa cuando los usuarios de las entidades supervisadas por la SBS dejan sus recursos
en estas entidades, estas están obligadas a devolverles el monto depositado o cumplir sus
obligaciones independientemente de lo que ocurra con los préstamos (que no se paguen) o
inversiones (que caigan de valor). Esto es distinto a lo que se da en el caso de la inversión en AV,
donde el usuario puede perder o ganar según como fluctúe el valor del activo virtual, de manera
similar la inversión en instrumentos de renta variable de los mercados de valores.

11. Además, en el caso de los AV, la exposición de motivos del proyecto de ley señala que estos
constituirían “dinero digital” ya que podrían usarse como medio de cambio, unidad de cuenta y
depósito de valor (funciones propias del dinero), aunque no sería moneda de curso legal. Al
respecto consideramos que debe consultarse al Banco Central de Reserva su opinión sobre las
implicancias que podría tener ello en la política monetaria, y si resulta apropiado considerar que en
efecto estos tipos de activos pueden ser usados como “dinero digital” o equivalente a una moneda.

12. Por otro lado, tal como lo señala la exposición de motivos, un activo virtual suele tener fuertes
fluctuaciones de valor. Por ello, los que usuarios invierten en estos activos para obtener rentabilidad
de corto plazo, comportándose como una inversión especulativa (y no como un depósito bancario),
siendo fundamental la transparencia de información a los inversionistas sobre los riesgos que
implica dicha inversión, que puede ganar o perder dinero en estas operaciones, de manera similar
a las inversiones que se dan en los mercados de valores. En este sentido, se recomienda contar
con la opinión de la Superintendencia del Mercado de Valores sobre si estos activos se encuentran
en su perímetro regulatorio y cuál es la legislación que le sería aplicable.

13. En tal sentido, por todo lo expuesto anteriormente, consideramos que el planteamiento de un
Registro Único de Plataformas de Intercambio de Criptomonedas (RUPIC) no puede corresponder
a la SBS por temas de naturaleza, funciones, perímetro regulatorio y competencia establecidas en
la Ley General del Sistema Financiero, Ley 26702, y que asimismo deben de validarse con las
autoridades correspondientes importantes definiciones acerca la naturaleza de dichos activos en el
marco de sus respectivas competencias.

2.3 Sobre la referencia al rol de la Unidad de Inteligencia Financiera (UIF) de la SBS

14. El artículo 5 del Proyecto de Ley que regula la adquisición y libre disponibilidad de criptoactivos y
criptomonedas establece que el “uso financiero de los activos virtuales y criptomonedas, sus reglas,
valor y demás aspectos propios pertenecen al ámbito privado de los usuarios y son fiscalizados por
la Unidad de Inteligencia Financiera - UIF de la Superintendencia de Banca y Seguros - SBS.”

15. Al respecto, es importante señalar que la UIF es la encargada de recibir, analizar, tratar, evaluar y
transmitir información para la detección del lavado de activos (LA) y/o del financiamiento del
terrorismo (FT); así como, de coadyuvar a la implementación por parte de los sujetos obligados del
sistema de prevención para detectar operaciones sospechosas de lavado de activos y/o
financiamiento del terrorismo.

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16. La UIF, entre otras funciones, también le corresponde: establecer y coordinar con los organismos
supervisores la regulación sobre prevención del LA/FT incluyendo las infracciones y sanciones;
actuar como contacto para el intercambio de información a nivel internacional en la prevención y
lucha contra el LA/FT; liderar el Sistema Nacional de Prevención del LA/FT participando en la
elaboración del Plan Nacional de Lucha contra el LA/FT; disponer el congelamiento de fondos en
los casos nacionales vinculados a los delitos de LA/FT y de las personas y entidades listadas,
conforme a las Resoluciones del Consejo de Seguridad de las Naciones Unidas (CSNU) N° 1267
(1999) y las resoluciones que la sucedan, 1373 (2001), 1718 (2006).

17. Todo ello se realiza dentro del marco de los estándares establecidos por el GAFI, por lo que las
funciones que propone asignar a la UIF el Proyecto de Ley exceden las competencias que tiene en
el marco de prevención LA/FT.

18. En tal sentido, no estamos de acuerdo con lo propuesto en el artículo 5 del Proyecto de Ley, ya
que la UIF no puede fiscalizar el uso, y establecer las reglas, valores entre otros, de este tipo de
monedas virtuales, dado que la competencia de la UIF recae en la implementación de un sistema
de prevención de los sujetos obligados para detectar operaciones sospechosas de LA/FT.
Consideramos que toda operativa relacionada al uso y aspectos propios de las operaciones en el
uso de AV deben recaer en las autoridades competentes que por su naturaleza deban supervisarlos
y regularlos, siendo necesario que se utilicen los marcos legales y regulatorios ya existentes.

2.4 Propuesta de SBS: Inclusión de PSAV como sujetos obligados

19. Recientemente, conforme a la definición del GAFI y sobre la base de las recomendaciones del
Diagnóstico situacional, legislación comparada y exposición a los riesgos de LA/FT en el Perú, la
SBS ha propuesto al Ministerio de Justicia y Derechos Humanos, la inclusión de las PSAV como
sujetos obligados.

20. De considerarse la propuesta, los siguientes servicios serían sujetos obligados:

 Intercambio entre activos y monedas virtuales y moneda fiat;


 Intercambio entre una o más formas de monedas de AV;
 Transferencia de AV;
 Custodia y/o administración de AV o instrumentos que permitan el control sobre AV; y
 Participación y provisión de servicios financieros relacionados con la oferta de un emisor y/o
venta de un AV.

2.5 Otros aspectos

21. El numeral 6.2 del artículo 6° del Proyecto de Ley señala que las entidades que ofrecen el servicio
de intercambio de AV también pueden brindar servicios conexos como Staking o Holding, entre
otros servicios que desarrollan la inversión pasiva o activa de AV. No obstante, no se ha brindado
una definición sobre este tipo de servicios y sus características.

22. Es importante indicar que en la exposición de motivos se esboza que la regulación es la solución a
todos los problemas de fraudes o estafas a través de actividades ilícitas. Sin embargo, la regulación

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suele establecer requisitos para reducir la incidencia de los fraudes, pero no, necesariamente, logra
su eliminación.

Asimismo, estos aspectos serían inherentes a la naturaleza de los AV y la manera en la que


funcionan, así como a la característica de anonimato detrás de la tecnología blockchain, por lo que
una intervención legislativa o regulatoria debe de contar con todos los cuidados requeridos, a fin
que ella en efecto contribuya a la reducción de estos importantes riesgos. Ello puede implicar
también el desarrollo de otros componentes de legislación en el campo penal, temas que requieren
ser estudiados.

III. CONCLUSIONES

23. Esta Superintendencia considera que regular las actividades que se realicen con AV es importante;
en ese sentido la SBS, a través de la UIF, en línea con las recomendaciones GAFI, ha propuesto
al MINJUSDH que las PSAV sean incluidas como sujetos obligados para fines anti lavado de
activos, la misma que se encuentra en análisis.

24. Existen elementos que cambian rápidamente y son de elevada complejidad que pueden en el futuro
requerir alguna regulación, por lo cual consideramos que debemos continuar en el enfoque de
“regulación actualizada” descrito en el cuerpo del presente informe; tal y como se ha venido
haciendo con otras actividades de la industria fintech. Estos posibles desarrollos legislativos o
regulatorios deben de darse progresivamente, considerando aquellas experiencias internacionales
que alcancen mayor progreso, así como el nivel de desarrollo de estas soluciones en el mercado
local, donde es aún incipiente; y teniendo en cuenta que la mayor parte de jurisdicciones en el
mundo no ha regulado aún estos temas, por lo cual son asuntos que se encuentran aún en progreso
internacionalmente.

25. La SBS por su naturaleza y funciones no es ni puede ser competente sobre las empresas que no
pertenecen el sistema financiero y que realizan las actividades de intercambio de AV, pues la
función de la Superintendencia como supervisor del sistema financiero consiste en cautelar la
solvencia de las entidades que captan y resguardan los ahorros del público, tal como se observa
con las empresas bancarias, empresas financieras, cajas municipales y cajas rurales, a que hace
referencia la Ley N° 26702, Ley General del Sistema Financiero y del Sistema de Seguros y
Orgánica de la Superintendencia de Banca y Seguros. Ello es distinto a la inversión en instrumentos
del mercado de valores o la inversión en AV, donde el valor de la inversión es fluctuante y el
inversionista asume los riesgos propios de la operación. Por otro lado, algunos AV se comportan
como “dinero digital” que puede usarse como medio de pago, de manera similar al dinero, y serviría
para realizar transacciones, por lo cual por esta característica la supervisión tampoco podría
corresponder a la SBS.

A través de la UIF la SBS tiene competencia sobre los aspectos relacionados a la prevención y
detección de lavado de activos y financiamiento del terrorismo, para lo cual ha propuesto la
incorporación como sujetos obligados al Ministerio de Justicia, actividad que se encuentra en
progreso.

Sin embargo, debe de enfatizarse que el Proyecto de Ley propone funciones que asumiría la UIF
como las de fiscalizar el uso, reglas, valores, entre otros aspectos, que no corresponden a su
naturaleza, que es la prevención del LA/FT. En ese sentido, las propuestas del Proyecto de Ley,

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no corresponden a su alcance y rol, como tampoco correspondería establecer un Registro Único
de Plataformas de Intercambio de Criptomonedas (RUPIC) a cargo de la SBS.

26. Además, el proyecto propone considerar a dichos criptoactivos como “dinero digital”, al mencionar
que ellos servirían como medio de pago, por lo cual recomendamos solicitar opinión al Banco
Central de Reserva, como responsable de la política monetaria y supervisor del sistema de pagos.

27. Teniendo en cuenta que la adquisición de AV es una inversión especulativa de alto riesgo,
recomendamos se solicite opinión a la Superintendencia de Mercado de Valores.

28. Por lo expuesto se emite opinión no favorable sobre el Proyecto de Ley. Sin perjuicio de ello,
consideramos muy importante seguir avanzando en el análisis de estas actividades y sus
implicancias; por lo que recomendamos considerar los comentarios vertidos en la sección “Análisis
y Comentarios”.

Atentamente,

JORGE DAMASO MOGROVEJO GONZALEZ


SUPERINTENDENTE ADJUNTO DE BANCA Y MICROFINANZAS

ALEJANDRO MEDINA MORENO


SUPERINTENDENTE ADJUNTO DE RIESGOS

MILA GUILLEN RISPA


SUPERINTENDENTE ADJUNTO DE ASESORIA JURIDICA

MARIA FERNANDA GARCIA-YRIGOYEN MAURTUA


SUPERINT. ADJ. DE LA UNIDAD DE INTELIGENCIA FINANCIERA DEL PERU (A.I.)

JIK/kla

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