CAP ÍT U L O

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«Y como sucede siempre, si el Estado funciona mal,
no perjudica precisamente a los poderosos».

—Edelberto Torres-Rivas

Comisión de Educación del Congreso de la

República en reunión con diferentes sectores
de sociedad civil.
Fotografía: Edgar E. Sacayon.

82 | Informe Nacional de Desarrollo Humano 2015/2016

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L A C O NST R UCCI ÓN D E
U N E STA D O D EMOCRÁT ICO
P OSC O NF L IC TO
La calificación de un Estado como fuerte o
débil hace referencia a la naturaleza íntima
de su constitución, a la manera como rea-
liza el cumplimiento de sus funciones fun-
dantes en relación con la sociedad nacional
e internacional. Para darle un tratamiento
apropiado, se requiere verlo como un conti-
nuum que va del Estado democrático fuerte,
que es el poder autónomo que realiza satis-
factoriamente sus funciones democráticas,
tales como mantener el orden de la sociedad,
la seguridad, la justicia y el bienestar de to-
dos los ciudadanos que forman la nación, la
promoción del desarrollo y la defensa de la
soberanía. Y, consecuentemente, Estado débil
será aquel poder que tiene un bajo nivel de
eficacia, una estructura financiera deficiente
y que no articula plenamente las funciones
estatales mencionadas.
Es frecuente la confusión entre la «fuer-
za» y el «tamaño» del aparato estatal. El ta-
maño hace referencia al volumen de la bu-
rocracia, al número de sectores, secciones,
jurisdicciones administrativas, a la cuantía de
recursos financieros, del gasto público y otros
elementos materiales. Y la fuerza se refiere a
la capacidad de ordenar, de hacer cumplir las
normas que estructuran el funcionamiento
de la sociedad y el Estado; de implantar su
autoridad en donde y cuando sea necesario.
Un Estado fuerte
y democrático es
aquel que no se sirve
de la violencia para
funcionar.
El Estado puede ser grande pero no fuerte,
cuando está influenciado por intereses par-
ticulares. Y también es posible la existencia
de Estados fuertes no democráticos, por lo
que se utiliza el concepto Estado democrá-
tico fuerte. Un Estado fuerte y democrático
es aquel que no se sirve de la violencia para
funcionar.
Es muy importante establecer esta di-
mensión dependencia/autonomía que ca-
racteriza a una formación estatal, porque en
las relaciones de los actores de la sociedad
con el Estado aquéllos tratan de manejar a
éste y restarle autonomía. Es bueno recordar
que el Estado –como una red de relaciones de
poder entre personas y grupos– tiende a estar
dominado por los actores más poderosos que
operan en la sociedad: grandes terratenien-
tes, capital industrial, agrupaciones militares
o políticas, asociaciones religiosas y otras. Sin
embargo, la capacidad de desarrollar bienes
sociales en provecho de los ciudadanos en
general es inherente al carácter nacional del
Estado. Es decir, moverse en provecho de to-
dos los intereses que forman la sociedad. El
Estado debe ser autónomo y estar al servicio
de todas las clases y grupos sociales y políti-
cos. Esa vocación universal vuelve al Estado,
legítimo y democrático. El Estado democráti-
co fuerte es autónomo, el débil es dependien-
Capítulo 4. La construcción de un Estado democrático posconflicto | 83
 te. El fuerte es democrático porque reparte el
poder en condiciones igualitarias, cosa que
el Estado débil está imposibilitado de hacer.
Finalmente, es necesario utilizar la dia-
da para distinguir entre Estados «fuertes»
y «despóticos», que sirve para establecer la
distancia más importante, la que separa a las
democracias y a las dictaduras. La noción de
despótico se entiende como el poder que no
es legítimo, que no recibe libremente la ad-
hesión de la ciudadanía, el reconocimiento
como autoridad es resultado de la violencia
Desde su que ejercen unos contra otros. El poder más
constitución, el Estado fuerte es el consensual y es un Estado débil
de Guatemala ha el que utiliza la fuerza para hacerse obedecer.
experimentado una Desde su constitución, el Estado de
diversa gama de Guatemala ha experimentado una diversa
regímenes débiles gama de regímenes débiles y autoritarios.
y autoritarios. En su origen –colonial primero y republi-
cano después– puede calificarse como un
Estado despótico, y posteriormente como
una larga dictadura, a pesar del breve lapso
de la década 1944-54. Como se muestra en
distintas partes de este informe, desde 1985
hemos tenido una democracia precaria, con
un Estado débil.
4.1. ¿Ha sido fuerte por
autoritario el Estado
guatemalteco?
En Guatemala, el modelo económico amplía
las desigualdades y no se traduce en mejor
calidad de vida, un dualismo estructural que
ha terminado por reforzar dos sociedades
distantes entre sí, desde lo económico y so-
cial hasta lo político y cosmogónico. La expe-
riencia democrática contemporánea convive
con las desigualdades y la pobreza. La cultura
autoritaria permite formas de participación
democráticas, en tanto no alteren el progra-
ma de crecimiento impulsado por las élites.
El Estado fue formándose como un edifi-
cio dictatorial con los criollos a la cabeza. Fue
llamado Estado Liberal por su ideología laica
y su concepción sobre la nación de ciudada-
nos, reunió el poder militar y la autoridad ci-
vil en la figura personalizada del caudillo y su
ejército, subordinó a la población campesina,
en su mayoría pertenecientes a los pueblos
indígenas, ciudadanos y ciudadanas de se-
gunda categoría con menos derechos y como
fuerza de trabajo gratuita, con base en la gran
propiedad terrateniente, en la hacienda. Con
estos recursos a su disposición, los criollos,
y luego los mestizo-ladinos, mantuvieron un
Estado que fue siempre despótico.
La condición democrática necesita siem-
pre que el poder que se ejerce se base en el
respeto a los derechos políticos, civiles y
sociales. Aun cuando las relaciones sociales
intracomunitarias y la organización colec-
tiva, estén señaladas por el temor y la des-
confianza de la élite hacia quien se organiza
y disiente, en un sistema democrático debe
prevalecer el respeto a los derechos, debe pre-
valecer el sujeto como centro, incluso cuando
se enfrenta a la autoridad legítima. El Estado
de derecho es la manifestación respetada de
los derechos políticos, sociales y económicos
en una comunidad. Estado liberal de derecho
es una calificación en uso, pero no es lo mis-
mo que democracia, pues es posible que exis-
ta un estado de derecho entendido como la
subordinación de todos los ciudadanos a la
ley y que el poder no sea democrático.
El siglo XX empieza con la dictadura
cruel de un abogado, Manuel Estrada Ca-

Recuadro 4.1. Las fincas de mozos durante los siglos XIX

y XX: elementos para entender un Estado excluyente
La historia de «las fincas de mozos» aún no ha terminado de escribirse. No obstante, éstas
fueron concebidas por hacendados y habilitadores como auténticas «reservas de trabajado-
res». En principio, habían sido adquiridas por los ladinos ubicados en los pueblos indígenas

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durante el reparto agrario liberal. Al adquirir estas tierras, los ladinos se convirtieron en
arrendantes de las familias indígenas que las habían ocupado sin necesidad de título du-
rante generaciones. Paulatinamente, éstas fueron convertidas en «colonias de mozos» que
debían pagar la renta de sus antiguas tierras a los ladinos. Normalmente, este tipo de pago
se hacía efectivo en días de trabajo en las fincas cafetaleras de la bocacosta del Pacífico. Con
la creciente demanda de trabajadores migratorios después de la primera crisis del café, este
arriendo podía ser de cuatro a seis semanas de trabajo al año por una milpa familiar. Estas
tierras repentinamente podían ser vendidas, hipotecadas o transferidas directamente a una Las comunidades
plantación de las tierras bajas. Básicamente, el hecho de ser propietarios de las tierras podía Mam, Chuj, K’iche’
traducirse en fuerza laboral vendible y móvil1. De este modo, los plantadores de café en la e Ixil, que fueron
bocacosta suroccidental que deseaban asegurarse más trabajadores de los que podían aco- transformadas en
modar en sus plantaciones, organizaron sus propias fincas de mozos. Usualmente, éstas se fincas de mozos,
establecían a alguna distancia de las plantaciones de café y en las localidades de las tierras aunque legal y
altas donde los plantadores reclutaban a los trabajadores estacionales2. económicamente
Aún no queda claro cuántas fincas de mozos existieron en los últimos años del siglo XIX quedaron adscritas
y primeros del XX –dado que los censos de la tierra rara vez identificaron estas propiedades a una plantación de
como fincas de mozos–, pero posiblemente hubo cientos de estas fincas. Cuando se confis- café, cultural, social
caron las fincas de los alemanes en 1940, se incluían largas listas de fincas de mozos, casas y y políticamente
sitios de habilitación adscritas a las plantaciones de café. Las comunidades Mam, Chuj, K’iche’ recrearon
e Ixil, que fueron transformadas en fincas de mozos, aunque legal y económicamente queda- importantes
ron adscritas a una plantación de café, cultural, social y políticamente recrearon importantes espacios de
espacios de autonomía. Precisamente, el no dejar la tierra expropiada era una apuesta a no autonomía.
abandonar sus espacios de reproducción y recreación cultural, era una apuesta a fortalecer la
política comunal y desde allí echar a andar las acciones necesarias para recuperar sus tierras.
La serie de propiedades indígenas que les fueron expropiadas por los potentados ladinos
que vivían en la región fueron luego adquiridas por las empresas transnacionales del café.
Hubo en esos momentos violencia territorial y simbólica, pues indígenas beligerantes que
protagonizaron gestiones legales y diferentes formas de protesta en contra de la expropia-
ción de sus tierras y la imposición de mecanismos de trabajo forzoso, finalmente se vieron
obligados a bajar a la tierra caliente, caminando a pie por veredas de montaña para cumplir
con los 30 días de trabajo en las plantaciones de unos empresarios que nunca conocieron,
ni supieron su nombre.
Las fincas de mozos nos muestran igualmente cómo en las regiones marginales de Los
Altos Cuchumatanes, los pueblos indígenas enfrentaron serios problemas para que se les
reconocieran sus derechos más elementales como ciudadanos, pues al ser expropiados de
sus tierras por parte de las élites ladinas que gobernaban sus pueblos y por diferentes inver-
sionistas extranjeros, se les vedó su derecho como propietarios, se les catalogó como “vagos”,
se les restringió la libertad de circular y trabajar por su propia cuenta, y se les sometió a
mecanismos de explotación similares al de la esclavitud.
Por otro lado, las fincas de mozos nos llevan a pensar en la densidad histórica de la
producción de la desigualdad, el racismo y la violencia en Guatemala, sobre todo cuando
observamos que los mapas de pobreza extrema y de tierra arrasada impulsada por el Estado
durante el conflicto armado coinciden con los mapas de las regiones que se fueron articulan-
do a los circuitos de la agroexportación como pueblos de mozos o espacios de la habilitación
desde fines del siglo XIX y primera mitad del XX.

Recuadro basado en González-Izás, M. (2015).

Capítulo 4. La construcción de un Estado democrático posconflicto | 85

 brera, al frente de un complejo de fuerzas
militar/policíaco. Se reeligió cuatro veces y
gobernó 22 años utilizando el miedo como
recurso de poder que introyectó en la con-
ciencia de la ciudadanía, siguiendo una ten-
dencia que se asentó durante el siglo XX y
que delimitó violentamente las formas de
agencia colectiva de la población.
En la década de 1920, Guatemala tuvo
experiencias democratizadoras incompletas,
elecciones, cambio y la presencia inevitable
de los militares como invitados permanentes
La condición a ocupar el poder. Hubo una estructura con
democrática necesita derechos políticos y civiles limitados, y por
siempre que el poder primera vez el Estado organizó con éxito un
que se ejerce se base régimen monetario permanente, ordenado
en el respeto a los por un banco central, con la creación de una
derechos políticos, moneda nacional –el Quetzal– en paridad
civiles y sociales. con el dólar norteamericano, que ordenó el
mercado interno y sus vínculos internacio-
nales. Para las experiencias nacionales, este
fue un Estado fuerte en el seno de una matriz
económica y cultural muy fracturada.
Llegó el remezón de la gran crisis eco-
nómica mundial tardíamente, como ocurrió
con las economías exportadoras. En el seno
de un creciente desorden institucional fue
electo presidente (1931) Jorge Ubico, aris-
tócrata criollo, militar de discurso liberal
pero radical conservador en la práctica. Por
varias razones, se convirtió de inmediato en
un régimen de excepción, una dominación
violenta que se ejerció sin control, en que las
garantías fundamentales se hallaron abolidas.
En sus visitas a las provincias, Ubico ejerció
funciones judiciales propias de un Juzgado de
Paz. No fue este un Estado democrático. Fue
un Estado militar concentrando funciones
judiciales y legislativas, todos los rasgos de
un Estado despótico.
De hecho, Ubico fue el último y proba-
blemente el más autoritario dictador que haya
tenido Guatemala. Eso fue así porque se apo-
yó en los elementos más conservadores de la
cultura política de una sociedad oligárquica:
en las desigualdades más agudas –apoyadas
en contenidos que fomentan el racismo–, en
prejuicios religiosos, en las tradiciones fami-
liares, desconfianza en la ciudadanía, una au-
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tocracia que explica la prohibición y castigo
a cualquier tipo de reunión u organización.
La dictadura de Ubico es el tipo ideal de
la última etapa de las dictaduras centroame-
ricanas; marca la concentración de todos los
poderes en manos de un caudillo militar, no
del ejército ni del partido. La raíz contradic-
toria de la dictadura ubiquista reside en que
es un régimen ilegal pero legítimo, que dicho
de otra manera significa que, por su enorme
prestigio como figura de orden, trabajo y dis-
ciplina, la ciudadanía –las clases medias– le
tienen confianza, pero los recursos que utili-
za para ejercer el poder son ilegales: elección
monopartidaria, poder legislativo disminui-
do, intolerancia a la oposición, personalismo
extremo, etc.
Como se ha dicho, la salida de Ubico
se tradujo en un quiebre de la historia po-
lítica de Guatemala (y en muchos aspectos,
de Centroamérica). Su retiro dejó un espa-
cio importante de diez años, un escenario
democrático donde aparecieron los nuevos
actores de la vida democrática, los partidos
políticos, las clases medias, las organizacio-
nes sociales, los militares como ejército. La
síntesis democrática permitió la elección de
Juan José Arévalo –civil– y del coronel Jaco-
bo Árbenz –militar–, quienes encabezaron
un Estado en construcción. Era un Estado
fuerte por su alta legitimidad y por los cam-
bios que impulsó.
La «contrarrevolución» de 1954 revir-
tió esos procesos y modificó las formas del
poder estatal. El proyecto de Estado demo-
crático militar (1966/82), se intentó aplicar a
partir del fin del gobierno de Peralta Azurdia.
El golpe de Estado de las fuerzas armadas y
el nombramiento del coronel Peralta Azurdia
(1963-66/1982-85) cumplió la doble tarea de
convocar a elecciones constituyentes y presi-
denciales. Las fuerzas armadas convocaron a
elecciones en 1966; el partido oficial propuso
la candidatura militar que debía ganar la pre-
sidencia. La oposición podía ganar el resto de
los cargos, los derechos ciudadanos fueron
reconocidos a todos y por primera vez a to-
das. El Estado no era fuerte, lo definía una
dictadura militar que practicó elecciones pe-
riódicas, en el seno de la guerra civil. Pasaron
cuatro promociones (Méndez Montenegro3,
Arana, Laugerud, Lucas) de 1966 a 1982 en
un régimen despótico que finalizó en 1982,
con un golpe de Estado encabezado por una
generación de «oficiales jóvenes» del ejército.
Fue nombrado el general Efraín Ríos Mon-
tt como Jefe de Estado, llevando a término
una estrategia militar contrainsurgente que
dio como resultado extendidas violaciones a
los derechos humanos, actos de genocidio y
delitos de lesa humanidad. Fue derrocado en
1983. Dos años después, en medio del con-
flicto armado, el gobierno militar encabezado
por el general Mejía Victores convocó a una
Asamblea Constituyente y a elecciones na-
cionales, en 1985.
La dictadura militar dejó espacio para
un régimen de civiles, partidos políticos y
elecciones, para un ejercicio democrático que
empezó en 1986 con el gobierno de Vinicio
Cerezo y terminó treinta años después, con
el régimen de Otto Pérez Molina, en medio
de una crisis que evidenció corrupción a gran
escala –como se verá en el apartado especial
páginas adelante– rasgo inequívoco de debi-
lidad del Estado.
El país, por lo tanto, aunque ha variado
en sus regímenes de Gobierno, ha mantenido
sus rasgos característicos de debilidad, sien-
do ésta la síntesis de una historia plagada de
variadas formas de violencia, resultado de su
propia génesis.
4.2. La posibilidad de
construir democracia
sustantiva en la posguerra
Esta es una introducción al análisis de las úl-
timas décadas de la historia de Guatemala, a
partir de la Gran Tristeza4, como suelen re-
ferirse en muchas comunidades indígenas al
periodo más violento del Conflicto Armado
Interno. Se conoce así al periodo compren-
dido entre 1960 y 1996, caracterizado por
una compleja serie de acontecimientos, con
rasgos de guerra civil, resultado de una larga
historia de conflictos económicos, territoria-
les e interétnicos reforzados por el contexto
de la Guerra Fría. La represión física y psico-
lógica, la ruptura de lazos comunitarios y el
asesinato de millares de personas, produjeron
la más grave de las tragedias ocurridas en este
país. No hubo en América Latina una heca-
tombe parecida, ni por sus causas ni por sus
resultados. Aquí se examina la dimensión po-
lítica de esos resultados y de forma directa el
tema del Estado democrático como proyecto
y como esperanza que se planteó en su final.
El interés se traduce en el análisis del país
a partir de 1985, cuando éste se encuentra sa- La represión física y
liendo de la dictadura militar y se vislumbra psicológica, la ruptura
un horizonte mejor, con bienestar para las de lazos comunitarios
mayorías. Actualmente, el interés analítico es y el asesinato de
grande y la ansiedad mayor, pues han trans- millares de personas,
currido treinta años desde que la matanza de produjeron la más
guatemaltecos disminuyó. La pregunta sigue grave de las tragedias
vigente: «¿cómo proceder para que el poten- ocurridas en
cial de los guatemaltecos deje de ser trunca- este país.
do?» Este no es un balance sino una contri-
bución al mismo, en la óptica del desarrollo
humano en cuyo centro está el ciudadano,
sujeto de derechos.
4.2.1. Los efectos de la Gran Tristeza
En el periodo del llamado Conflicto Armado
Interno (CAI, 1960-1996), convergieron en
Guatemala diversos factores que potenciaron
conflictos ya existentes, y que escapan a cual-
quier reduccionismo bipolar. Al comienzo de
la segunda mitad del siglo XX, Guatemala era
el escenario de múltiples y profundas divisio-
nes históricas. Las tensiones internacionales
que condujeron a la Guerra Fría se profundi-
zaban, dividiendo al mundo en bandos afines
a las grandes potencias. En América Latina,
esta división condujo al establecimiento de
regímenes militares que cometieron viola-
ciones a los derechos humanos que han sido
ampliamente documentadas. Guatemala no
fue excepción, pero la magnitud de la trage-
dia fue mayor.
El «conflicto armado» que hubo en Gua-
temala tuvo en breves momentos los rasgos
de una guerra civil y tuvo extensos periodos
de represión política, cuando fuerzas estatales
operaban contra civiles señalados de pertene-
cer o apoyar a la insurgencia. Por sus efectos,
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