LINEAMIENTOS DE POLTICA PARA EL CRECIMIENTO ECONMICO DE LAS REGIONES PERUANAS BASADOS EN PRINCIPIOS DE ECONOMA GEOGRFICA Direccin General de Asuntos

de Economa Internacional, Competencia e Inversin Privada Ministerio de Economa y Finanzas del Per LIMA-PER Marzo, 2007 Documento de Discusin

Lineamientos de poltica para el crecimiento econmico de las regiones peruanas basados en principios de economa geogrfica* Documento de Discusin DD/07/01 Responsables: Pedro Herrera Cataln Javier Roca Fabin Las opiniones vertidas en el presente documento son de entera responsabilidad de la Direccin General de Asuntos de Economa Internacional, Competencia e Inversin Privada y no representan ni comprometen necesariamente la posicin del Ministerio de Economa y Finanzas. RESUMEN En este documento se formularon 12 lineamientos de poltica para la promocin del crecimiento econmico de las regiones peruanas. En una primera parte se establecieron los principios tericos de la localizacin espacial de las actividades econmicas y del comercio interregional, a partir de marco establecido por la New Economic Geography (NEG) o economa geogrfica (Krugman, 1991, 1999 y Fujita, et. al. 1999); y posteriormente se contrarrestaron estos fundamentos tericos con la evidencia recogida de los procesos de dinamismo regional de los casos de las regiones Puno y San Martn. Finalmente, se formularon 12 lineamientos de polticas pblicas para la promocin del crecimiento econmico de las regiones peruanas con la finalidad de crear condiciones de asignacin ms eficiente de los recursos productivos, generar economas de escala crecientes y aprovechar las ventajas comparativas dinmicas que faciliten el asentamiento de las actividades econmicas y de oportunidades de negocios, y la explotacin del mercado internacional. CLASIFICACIN JEL: R12, R58 PALABRAS CLAVE: Dinmica regional, economas de escala crecientes, fuerzas centrfugas y centrpetas, economa geogrfica. CORREO ELECTRNICO: pherrera@mef.gob.pe, jroca@mef.gob.pe**.

Agradecemos a la DGAES, DGPMSP y DNPT, direcciones generales del MEF, por los comentarios realizados a la versin preliminar del presente documento. Asimismo, agradecemos los comentarios de Per Compite realizados en la reunin de trabajo de enero del 2007, as como las precisiones realizadas por el Programa Pro Descentralizacin-USAID. ** Los comentarios al documento son bienvenidos.

1. Introduccin. La dinmica econmica de las regiones peruanas ha dependido tradicionalmente de la localizacin de las actividades econmicas. As, enclaves mineros, corredores econmicos naturales, uso de tierras de cultivo y aglomeraciones de comercializacin regionales, entre otros, han estado organizados a partir factores tales como la configuracin geogrfica, la presencia de economas de escala o variaciones en los precios relativos, sean stas ltimos resultado de mecanismos de mercado o debidos a la intervencin del gobierno. En conjunto, todos estos elementos han contribuido a la concentracin de la actividad econmica y de la poblacin en un determinado espacio geogrfico. Entre los factores mencionados, aquel de la heterogeneidad del territorio peruano y las deficientes facilidades de conectividad interregionales han sido posiblemente de las ms determinantes en dicha dinmica econmica. En el caso de la casi desrtica costa, las facilidades portuarias y viales han generado economas de escala, que le han permitido tener diversos auges productivos a lo largo de la historia (guano, harina de pescado, azcar, petrleo proveniente del zcalo continental, etc.). Por su parte en la sierra, los valles se han dedicado bsicamente a la agricultura y ganadera, aunque en buena medida, las dificultades geogrficas (no atenuadas por infraestructura productiva adecuada) y las dificultades de acceso al crdito, entre otras razones, han impedido una produccin de mayor escala y competitiva en el mercado internacional. Finalmente, la selva ha estado desarticulada de la dinmica econmica del resto del pas, dado su difcil acceso y la menor productividad de su suelo, dedicndose a la agricultura y ganadera de pequea escala, as como a actividades comerciales. Sin embargo, la dinmica econmica regional como resultado de un proceso complejo, depende de otros factores adicionales a los geogrficos y econmicos, como por ejemplo los sociales, culturales, histricos y polticos, los cuales interactan y se retroalimentan con los primeros, configurando en el espacio un dinmica de funcionamiento econmico particular. En las ltimas dcadas, dicho proceso se ha enfocado particularmente desde la perspectiva poltica, mediante la aplicacin de polticas pblicas inconexas y no sostenibles, descuidando la atencin de los aspectos geogrficos y econmicos que influyen en la dinmica intra e interregional, obtenindose como resultado dinmicas ineficientes y distorsionadas. Por otro lado, independientemente de las posibles distorsiones que puedan crear el marco normativo vinculado al proceso de descentralizacin y desarrollo regional, lo cierto es que ste funciona en un contexto geogrfico no exento de fallas de mercado, que condiciona el tipo y grado de retroalimentacin dinmica entre el aspecto geogrfico con factores econmicos, sociales y polticos. As, es posible que la dinmica econmica regional que surja permita el aprovechamiento en algn grado de las ventajas comparativas o de oportunidades de negocios y del comercio entre regiones. Sin embargo, es factible tambin que dicho marco legal refuerce las ineficiencias en asignacin de recursos productivos y en la localizacin espacial de las actividades econmicas regionales y por ende impida el aumento del bienestar de las poblaciones. Se entiende as la necesidad del estudio y la comprensin de los criterios geogrficos para su inclusin en la produccin normativa regional y local. En ese sentido, con el objetivo de crear condiciones de asignacin ms eficiente de los recursos productivos, generar economas de escala y aprovechar las ventajas comparativas dinmicas que faciliten el asentamiento de las actividades econmicas y de oportunidades de negocios, y la explotacin del mercado internacional, en este documento se formularon 12 lineamientos de poltica pblica para la promocin del

crecimiento econmico regional centrndonos en los principios econmicos relacionados con la localizacin espacial de actividades productivas y el comercio interregional establecidos por la economa geogrfica. El presente documento se organiza en cuatro secciones adicionales a esta introduccin. En primer lugar, se analizaron los principales fundamentos econmicos que subyacen la dinmica econmica regional a partir de marco establecido por la New Economic Geography (NEG) o economa geogrfica (Krugman, 1991, 1999 y Fujita, et. al. 1999). Posteriormente, se contrarrestaron estos fundamentos econmicos con evidencia recogida de los procesos de dinmica regional a travs de los casos de las regiones de Puno y San Martn. Posteriormente, se establecieron los principios que subyacen las polticas de crecimiento econmico regional y se formularon 12 lineamientos de poltica para la promocin del crecimiento econmico de las regiones peruanas. Finalmente, en la ltima seccin se establecen algunas conclusiones y lneas para futuras investigaciones. 2. Localizacin espacial de actividades econmicas, comercio interregional y crecimiento econmico: una aproximacin terica. El marco terico de estudio de la relacin entre las variables de localizacin de actividades econmicas y el crecimiento econmico se han sintetizado en una nueva corriente surgida en la dcada de los noventa denominada New Economic Geography (NEG) o economa geogrfica, la cual tiene por objetivo estudiar los mecanismos de localizacin de las actividades econmicas, tratando de responder preguntas como: qu factores determinan que cierta regin se convierta en un centro industrial o en una periferia rural?, qu determina el asentamiento de capitales privados en determinadas regiones?, qu factores favorecen la configuracin en el espacio de cadenas o clusters productivos?, cules son los factores que impiden la concentracin de las actividades econmicas?, entre otras. El enfoque de economa geogrfica es el resultado de la extensin de la nueva teora del comercio internacional y engloba en sus modelaciones las aportaciones ms tempranas realizadas en los campos de la economa urbana, la economa regional, el comercio internacional y la economa geogrfica. Vincula el rol de las economas de escala, la competencia imperfecta y los mecanismos de aglomeracin de las actividades econmicas para explicar el asentamiento de dichas actividades. Destacan los trabajos de Krugman (1991, 1999), quien contribuye a aadir como determinante del patrn de comercio de los pases, el argumento de economas de escala alternativo al ms convencional de ventajas comparativas. Extendido el argumento al mbito geogrfico, estos aspectos ayudan a identificar los determinantes de las decisiones de la localizacin espacial de los productores e inversionistas, en donde el tamao de mercado, as como la presencia de mercados laborales densos les permiten beneficiarse de las economas de escala que all se generan, las cuales a su vez refuerzan la concentracin geogrfica con lo cual existe una relacin en ambos sentidos. 2.1. Economas de escala, eslabonamientos y crecimiento econmico.

La relacin entre las economas de escala y el crecimiento econmico de las regiones puede analizare con modelos como los de Krugman (1991) y Fujita, Krugman y Venables (1999), en los cuales las fuerzas predominantes que permiten la aglomeracin de las actividades econmicas se vinculan con la existencia de economas de escala crecientes. Estas economas de escala pueden ser internas y externas. Las primeras hacen referencia a la mayor eficiencia productiva en trminos

de menores costos a mayor volumen producido a nivel de una unidad de produccin determinada, mientras las segundas son las que se obtienen a nivel de toda una industria cuando aumenta el nivel de aglomeracin empresarial. En esencia este tipo de modelos obedece a una lgica de causalidad circular en los cuales los rendimientos crecientes a escala y los encadenamientos hacia atrs (por el cual el tamao del mercado atrae ms productores) y los encadenamientos hacia delante (por el cual la concentracin de productores atrae ms consumidores) conducen a una aglomeracin de las actividades que se autorefuerzan progresivamente, por lo que luego de que una regin alcanza una alta concentracin productiva, este patrn tiende a ser acumulativo lo cual generar que muchas ms empresas se siten en aquel lugar, induciendo a que esa regin obtenga una ventaja de localizacin. 2.2. Factores de atraccin y repulsin de las actividades econmicas: las fuerzas centrfugas y centrpetas.

Los procesos acumulativos de las actividades econmicas van a estar determinados por la interrelacin de dos fuerzas: las centrpetas y las centrfugas. Las primeras constituyen las fuerzas de aglomeracin de las actividades econmicas como los encadenamientos, clusters productivos, mercados laborales densos, etc., que tienden a generar un salario real ms elevado y a atraer a trabajadores de regiones circundantes. Por otro lado, las segundas son las denominadas fuerzas de repulsin de las actividades econmicas como los elevados precios de la tierra, los altos costos de transporte, la congestin vehicular y la polucin, que hacen que se desista de la localizacin en un determinado espacio, que se reduzcan los incentivos econmicos o que simplemente los incentivos existentes tiendan a desaparecer. Entre los enfoques que utilizan como variables explicativas de la localizacin de las actividades econmicas, las fuerzas de aglomeracin y repulsin se encuentran1: (i) (ii) La teora de la dotacin de los recursos naturales. De acuerdo a la cual la actividad econmica se localiza acorde a la disponibilidad de recursos naturales, tales como agua, gas, petrleo, oro, tierras, entre otros. La teora del emplazamiento central. La cual seala que las empresas se localizan donde maximizan sus ganancias, o dicho de otro modo donde sus rendimientos crecientes son mayores y donde minimizan sus costos de produccin. La teora del potencial del mercado. Que sostiene que las empresas se localizan de acuerdo a su acceso al mercado. La teora de la causalidad acumulativa. Que indica que existe una relacin circular entre el mercado y la localizacin de las empresas que refuerza la tendencia de localizacin en un determinado espacio geogrfico. Segn esta teora el mercado atrae a las empresas y stas a su vez crean mercado. La teora de las externalidades locales. La cual sostiene que la concentracin y aglomeracin en s misma constituye una ventaja que es atractiva para las empresas, dado que pueden beneficiarse de las economas de aglomeracin y de las sinergias que de ellas se derivan.

(iii) (iv)

(v)

Todos estos enfoques tradicionalmente han dado cuenta de las fuerzas que condicionan los procesos de localizacin econmica en el espacio de manera separada, sin un marco analtico formal y consistente que permita el anlisis de los mecanismos de interrelacin entre dichas fuerzas. Esta deficiencia es saldada por la economa geogrfica al constituir una sistematizacin formal de estos enfoques en un slo marco terico, constituyndose de esta manera, segn lo sealado por Fujita, Krugman y Venables (1999) en una slida teora general de la economa espacial.

(vi)

La teora de la renta y del uso del suelo. La cual indica que la localizacin de las actividades econmicas est determinada por el precio del suelo, lo cual a su vez depende de la distancia al principal centro de consumo, as como de los precios de transporte y del valor de la produccin por unidad de superficie.

Sobre la base de estos enfoques, la economa geogrfica establece las variables de aglomeracin (centrpetas) y de repulsin (centrfugas), cuya interaccin permite la localizacin de las actividades econmicas en un determinado espacio geogrfico. 2.2.1. Fuerzas centrpetas o de aglomeracin (economas de escala). Referidas a aquellas variables que atraen a ms productores debido al tamao del mercado. En gran medida estn referidas a las variables facilitadoras del acceso a los mercados de factores de produccin, como por ejemplo infraestructura bsica: servicios de agua y desage, as como servicios de electrificacin y energa. Referidas a aquellas condiciones que facilitan el acceso a los mercados de destino y comercializacin, como los medios de comunicacin: infraestructura vial, acceso a servicios de telefona (fija, mvil, centrales telefnicas e internet) los cuales facilitan en gran medida el acceso a los mercados de consumo. Referida a la concentracin geogrfica para favorecer la produccin local. La presencia de mercados de trabajo, de insumos intermedios y de servicios financieros y no financieros densos favorece la concentracin de las actividades econmicas en el espacio. Por otro lado, el grado y la variedad del nivel educativo y de especializacin de la mano de obra, son de suma importancia para el aprovechamiento ptimo de los recursos humanos por parte de las empresas. La presencia de difusores del conocimiento, as como su proximidad geogrfica, como por ejemplo de centros de investigacin productiva: tecnolgicas, para el mejoramiento de especies animales o innovaciones de sistemas productivos; agrcolas para la sustitucin de cultivos y mejoramiento de semillas, etc.; as como la presencia de institutos tecnolgicos y universidades, propician bajo determinadas condiciones, la aparicin de efectos spillovers (la difusin del conocimiento). La presencia de tecnologas innovadoras para la produccin permitir a las empresas contar con economas de escala crecientes al ver reducidos sus costos de produccin por unidad producida. As, en la medida que ms empresas cuenten con tecnologas modernas, con innovacin constante, permitir favorecer a la regin de un mayor dinamismo econmico y una mayor competitividad. Fuerzas centrfugas o de repulsin2.

a) Enlaces hacia atrs.

b) Enlaces hacia delante.

c) Densidad de los mercados.

d) Economas externas puras.

e) Tecnologas con rendimientos crecientes a escala.

2.2.2.
2

Los valores reducidos de algunas de estas variables pueden actuar como factores de aglomeracin pero al mismo tiempo constituirse en potenciales dispersores de las actividades econmicas regionales

a) Factores inmviles.

Son factores de produccin no desplazables (recursos naturales, represas, centrales hidroelctricas, por ejemplo) que condicionan la localizacin de las empresas o negocios al lugar donde se ubican. Los elevados costos de dichos factores no desplazables son los que pueden generar el desplazamiento de las empresas a lugares con precios inferiores. Estn referidos a los costos de alquiler o de compra de la tierra para la actividad econmica, cuyos costos elevados por m2 constituyen un factor que repela la concentracin de las actividades econmicas en el espacio. Los elevados costos de transporte, as como los altos costos por los servicios de agua, desage, electrificacin, energa y combustibles de una determinada regin, impiden la concentracin de productores y el asentamiento de negocios en un espacio geogrfico especfico. Se refieren a las limitaciones del espacio fsico que no permiten la expansin de las actividades productivas, as como la limitacin de los recursos locales, como por ejemplo la agotacin de recursos mineros o hdricos y la migracin de mano de obra calificada. Adems, se refiere al grado de contaminacin medioambiental existente, as como el uso intenso de las vas de comunicacin (congestin) y de la infraestructura de almacenamiento por ejemplo. La menor densidad poblacional generar un mayor costo de produccin, lo producir que una empresa vea limitada su grado de extensin del mercado al no poder beneficiarse de las economas de escala crecientes que pudieran generarse. As, una demanda ms concentrada (una mayor densidad poblacional) ser deseable para la localizacin de las actividades econmicas. Las polticas pblicas de precios provenientes de los diferentes niveles de gobierno que tiendan a favorecer la localizacin de las actividades econmicas en un determinado lugar, actuarn como facilitadores de ventajas artificiales no sostenibles y generarn una asignacin ineficiente de recursos productivos, que propiciarn prcticas ilcitas, competencia desleal, lo cual finalmente redundar en un menor bienestar social y econmico.

b) Costo de la tierra.

c) Costos de transporte y de redes de produccin.

d) Deseconomas puras y congestin.

e) Dispersin geogrfica de la demanda.

f) Polticas de distorsin de los precios relativos.

De esta manera, la distribucin de la actividad econmica en el espacio responde al equilibrio que resulta de la interrelacin en el espacio de las fuerzas centrpetas y centrfugas. As, una situacin de equilibrio estar asociada a un vector de condiciones econmicas (movilidad de los trabajadores en respuesta a los diferenciales salariales, costos de transportes y de insumos, entre otros), al entorno poltico, institucional y social, que condiciona la concentracin de actividades productivas.

si sus niveles son elevados. En todo caso para que dichas variables sean consideradas como fuerzas centrfugas deben entenderse que sus valores son elevados.

Esquema No. 1 Fuerzas centrfugas y centrpetas para la localizacin de las actividades econmicas
Localizacin de las actividades econmicas

Fuerzas centrpetas o de aglomeracin

Fuerzas centrfugas o de repulsin

Acceso a los mercados de factores de produccin y de comercializacin Densidad de los mercados y su tamao Concentracin geogrfica y de la mano de obra Economas externas puras Difusores del conocimiento Tecnologas con rendimientos crecientes a escala. Mercados potenciales
Elaboracin: DGAEICIP-MEF

Factores inmviles Renta de la tierra Costos de transporte Deseconomas puras Factores de congestin Dispersin geogrfica de la demanda

2.3.

Las fuerzas de primer y de segundo orden en el asentamiento de las actividades econmicas.

Las fuerzas centrpetas que permiten la concentracin espacial de las actividades econmicas dadas sus caractersticas y la influencia que ejerzan sobre las decisiones de localizacin de los agentes econmicos pueden clasificarse en dos grupos: las fuerzas de primer y segundo orden (Burgess y Venables, 2004). Las primeras corresponden a las condiciones que afectan la decisin de ubicacin de una empresa y la tendencia de inversin como por ejemplo, el acceso a los insumos y al mercado, provisin de la infraestructura bsica, existencia de una infraestructura legal pertinente, entre otras de similar naturaleza. Estas fuerzas estn relacionadas con el entorno donde se desenvolver la inversin y permitir el aprovechamiento de las potencialidades y ventajas comparativas de la regin. Sin embargo, las fuerzas de primer orden constituyen solamente condiciones necesarias y no suficientes para la generacin de dinmicas acumulativas que generen economas de escala crecientes, por lo que sern necesarias complementarlas con aquellas de segundo orden, las cuales incrementan los procesos de causalidad acumulativa mediante la creacin de economas de escala crecientes, como por ejemplo la capacidad de desarrollo tecnolgico, difusin del conocimiento (knowledge spillover), efecto de amplitud de mercado (thick market effect), as como la formacin de redes y aglomeraciones (clusters) dinmicos. Estas fuerzas permiten el desarrollo y refuerzo de la vinculacin que generan la aglomeracin de las actividades (backward y forward linkage)3. La combinacin de las fuerzas de primer y segundo orden crean, bajo condiciones adecuadas de acceso a mercados (puertos, aeropuertos e infraestructura vial ptima, por ejemplo) y a factores de produccin de calidad y precios competitivos, los
Es importante el deslinde de las fuerzas centrpetas en los facilitadores de primer y segundo orden, dado que su estudio aplicado permitir la comprensin de lo que debe consistir un proceso ordenado de promocin del asentamiento de las actividades econmicas en el espacio, lo cual facilitar la implementacin de polticas pblicas y privadas adecuadas para la promocin del crecimiento econmico regional.
3

incentivos para la atraccin de inversiones en actividades productivas, las cuales podrn expandirse en la medida que se generen economas de escala y la posibilidad de explotacin de mercados amplios, as como el acceso a un mercado laboral especializado y de insumos intermedios. En este contexto, la ausencia de uno o ambos mercados impondr restricciones a la expansin de la inversin y por ende al crecimiento econmico regional4. En el mundo real debido a la existencia de fallas de mercado y de un marco normativo y regulatorio deficiente, as como la carencia de una institucionalidad adecuada, entre otros factores, el dinamismo econmico regional no opera de manera ordenada y natural, lo cual genera resultados indeseables e ineficientes. Esta dinmica distorsionada de funcionamiento se evidencia en la experiencia emprica peruana, carente de polticas pblicas adecuadas que favorezcan el aprovechamiento de las ventajas comparativas y las economas de escala, originando como consecuencia dinmicas econmicas no ptimas, como puede apreciarse en los casos de las regiones de Puno y San Martn que se analizarn a continuacin. 3. Entendiendo la dinmica econmica regional peruana a partir del enfoque de economa geogrfica: los casos de Puno y San Martn. Es difcil pensar que cualquier proceso de desarrollo sustancial puede hacerse sin un uso muy extensivo de mercados, pero eso no excluye el rol de apoyo social, regulacin pblica o intervencin gubernamental cuando ello puede enriquecer en lugar de empobrecer vidas humanas (Sen, 2000). Sin embargo, los mercados de pases en desarrollo adolecen de fallas de mercado, lo cual lleva a ineficiencias en la asignacin de recursos y en la localizacin de actividades en un determinado espacio geogrfico. En relacin a estos temas, en esta seccin se analizarn los casos de las regiones Puno y San Martn, en cuyos casos se grafican cmo la carencia de elementos bsicos de infraestructura, educacin, seguridad jurdica, derechos de propiedad, e institucionalidad no permiten una explotacin eficiente y plena de ventajas comparativas o posibilidades de economas de escala que pudieran derivarse. 3.1. Aglomeracin, crecimiento y dinmica econmica regional.

La concentracin y aglomeracin de las actividades econmicas ha determinado la estructura y dinmica del crecimiento regional del Per. Desde el punto de vista geogrfico esta dinmica se ha relacionado con la organizacin espacial de la economa que ha generado altas tasas de concentracin de actividades econmicas y empresariales en la ciudad de Lima. Actualmente Lima concentra el 30% de la poblacin total del pas y produce aproximadamente el 45% del PBI, representando, en trminos per cpita, en promedio en los ltimos 30 aos, 1.8 veces los ingresos de las regiones del resto del pas. Como consecuencia, esta concentracin ha generado la disparidad del crecimiento y del desarrollo regional (Agero, 2000; Gonzales de Olarte y Lvano, 2001 y Gonzles de Olarte y Trelles, 2004) y ha otorgado fuertes incentivos para que el crecimiento econmico se concentre en algunas reas geogrficas, en especial en la costa (PNUD, 2005). Un hecho derivado de la concentracin econmica es la estructura dual de la economa peruana, la cual se manifiesta con la presencia de dos tipos de economas;
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El supuesto implcito que permite la clasificacin de las fuerzas centrpetas (aglomeracin) en las fuerzas de primer y segundo orden es que en la dinmica resultante las fuerzas centrpetas son mayores a las centrfugas, dado que ningn proceso productivo y de acumulacin se desarrollar en el caso de que las fuerzas de dispersin sean mayores a las de aglomeracin.

una con altos niveles salariales y altos niveles de ingreso per cpita (Lima) y otra con niveles de salarios mnimos y bajos niveles de ingresos per cpita (resto ciudades y regiones). Este hecho obedece a los aspectos de las fuerzas de atraccin y de expulsin que favorecen en unas regiones el surgimiento de economas de escala y en otras condiciones poco favorables para el asentamiento de las actividades econmicas. En el caso de Lima frente al resto del territorio nacional, esto est asociado a los fuertes diferenciales de acceso a facilidades econmicas que el centralismo ha reafirmado en el tiempo, entre los cuales se encuentran: i) Acceso a infraestructura de transporte. En relacin al resto del pas, dado que la ciudad de Lima posee la mejor infraestructura para el comercio exterior, toda vez que cuenta con el puerto de El Callao, el aeropuerto Jorge Chvez y accede a la carretera Panamericana. Estos elementos reducen sustancialmente los costos de transporte y permiten obtener altas tasas de rentabilidad relativa. Acceso a infraestructura de redes. El acceso a redes de energa, telecomunicaciones y sanidad que han implicado un importante complemento para el resto de actividades productivas y para la innovacin empresarial. Acceso al sistema financiero. El acceso al sistema financiero que ha permitido la ampliacin de las actividades empresariales para el aprovechamiento de economas de escala. Acceso a mano de obra. La atraccin endgena de Lima a actividades econmicas ha concentrado en ella mano de obra especializada y no especializada a travs de la continua migracin. Acceso a servicios de educacin y salud. La concentracin de los servicios de educacin y salud han incentivado el asentamiento de la poblacin y de las actividades econmicas, dado que en trminos relativos permiten acceder a una mejor calidad de vida.

ii) iii) iv) v)

Adicional a estos factores, hay que mencionar que las diferencias de aglomeracin geogrfica y desarrollo regional se vieron reforzadas por la poltica de proteccin comercial llevada a acabo entre los aos 60 y 80, la cual impuls la produccin y el empleo a travs de la creacin de rentabilidades artificiales. Esto llev a una expansin productiva engaosa y a una demanda por mano de obra, que cre los incentivos a la migracin y a la localizacin de industrias protegidas hacia Lima, generando un aparente circulo virtuoso entre la aglomeracin de la poblacin y la localizacin industrial, esquema que se torn insostenible una vez eliminada la proteccin comercial y que implic una demanda insostenible por mano de obra; lo cual actualmente se ha traducido en tasas relativamente altas de desempleo (10%) y subempleo (60%)5. As, las regiones lideradas por sus ciudades representativas, se fueron especializando en actividades primarias principalmente, las cuales en muchos casos no fueron rentables dada su baja productividad, asociada al menor acceso relativo a las facilidades antes listadas. Esto cre incentivos en muchas regiones para especializarse en actividades de alta rotacin y de bajo valor agregado como el comercio principalmente. En algunos casos incluso, las restricciones de acceso han provocado un fuerte impulso del contrabando, primordialmente en las ciudades fronterizas como Puno, Tumbes, Loreto, mientras que en las regiones no fronterizas agrcolas han tenido un fuerte impulso las actividades ilcitas como el narcotrfico (Ayacucho, San Martn, Hunuco).
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Este proceso con algunos matices diferentes se evidenci tambin en Mxico, tal como lo sealan Krugman y Livas (1996).

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As, resulta ilustrativo revisar dos casos de dinmica regional a la luz de la economa geogrfica como son los de Puno y San Martn, en las cuales puede apreciarse la dinmica de fuerzas centrifugas y centrpetas, emergiendo ciertos ejes en desmedro de otros, en un contexto de carencia importante de acceso a infraestructura de transporte, de redes, educacin, seguridad jurdica, entre otros, y que han configurado funcionamiento econmico ineficiente y restringido a los mecanismos de mercado. 3.2. Infraestructura productiva inadecuada, exigua institucionalidad y carencia de innovacin tecnolgica: el caso de la regin Puno6.

En esta regin una de las principales actividades rentables es el comercio tanto formal, como el informal (el contrabando), puesto que no existen otras actividades econmicas de mayor rentabilidad relativa, como consecuencia de la carencia de infraestructura bsica idnea: electricidad y saneamiento, la falta de una adecuada infraestructura vial y los muy reducidos niveles de suficiencia educativa; los cuales en conjunto, han dificultado la atraccin de inversin y el intercambio comercial. Asimismo, el incipiente desarrollo de los mercados de insumos intermedios para el desarrollo de las actividades econmicas como la agricultura o ganadera, han impedido el desarrollo de otras actividades productivas conexas en la regin. Mapa No. 1 Dinmica econmica de la regin Puno

1
Corredores
Arequipa-Puno-Cuzco Per-Bolivia 1 2

Juliaca

Potencialidades
Puno
Ganadero Agroindustrial

1 2

Pisccola

Problemas
Contrabando Friaje

Elaboracin: DGAEICIP-MEF

Este anlisis procede del estudio de la regin realizado en el marco de la opinin al Proyecto de Ley para el establecimiento de la Zona Econmica Especial de Puno (ZEEDEPUNO), promulgado finalmente en julio del 2006 (Ley No. 28864).

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En este contexto, Puno ha desarrollado una economa regional especializada en el comercio que descansa en el movimiento econmico de las ciudades de Puno y Juliaca (zona centro de la regin). Este hecho ha generado la competencia entre estas ciudades por la primaca comercial, produciendo una alta tendencia a la concentracin de la poblacin en dichas ciudades y la creciente urbanizacin de la economa regional. En particular, como se aprecia en el mapa 1, la ciudad de Juliaca es el eje del corredor comercial y turstico Arequipa - Puno - Cuzco (corredor 1), debido a que esta ciudad acta como el punto de embarque y distribucin comercial de bienes producidos en la regin. Por otro lado, la ciudad Puno (capital de la regin) es el eje del corredor comercial informal entre Per y Bolivia, donde se comercia principalmente abarrotes, combustibles y otros bienes manufacturados, teniendo como centro aliado de estas transacciones las ciudades peruanas fronterizas de Desaguadero y Tilali al sur de la regin. Es esta especializacin de la economa de la regin Puno la que no le ha permitido explotar eficientemente el potencial agroindustrial localizado en la zona norte de la regin (vase la parte superior del mapa 1), principalmente en los valles de las provincias de Sandia y Carabaya, las cuales producen a pequea escala frutas (naranjas, pia), caf y cacao orgnico que cuentan con alto potencial en los mercados internacionales. Este hecho se debe principalmente a una inadecuada infraestructura vial que impide a los productores vender sus productos a precios competitivos en los mercados, lo cual restringe las posibilidades de negocios potenciales competitivos. De otro lado, en la zona centro occidental de Puno, en las provincias de Melgar y Lampa, se viene desaprovechando el potencial ganadero en especial relacionado con la crianza de camlidos sudamericanos, los cuales por falta de inversin en proteccin gentica han sufrido un deterioro sistemtico de la calidad de su fibra, en especial de los auqunidos, por lo que se hace prioritario un fuerte apoyo a la innovacin tecnolgica, el mejoramiento gentico de las especies y la construccin de infraestructura de transporte. El mismo panorama puede observarse en la zona sur de la regin, donde el potencial pisccola en las provincias circundantes al Lago Titicaca como Yunguyo y Moho (entre otras sealadas en el mapa 1) no ha sido explotado por falta de infraestructura idnea, en particular la energtica, que ha imposibilitado el desarrollo de la industria frigorfica de truchas; y la vial que ha impedido el acceso a los mercados externos. Asimismo, la falta de capacitacin tcnica, de una clara delimitacin de los derechos de propiedad y de un mecanismo que impida la contaminacin de las aguas viene restringiendo la expansin de esta actividad, creando serias tensiones sociales en la zona. En general, el fomento del desarrollo de actividades econmicas legales en Puno se encuentra principalmente obstaculizado por la falta de una definicin clara de la seguridad jurdica en cuanto a derechos de propiedad, los altos costos de autorizacin de negocios, la falta de infraestructura bsica que permitan una mayor integracin geogrfica y la existencia de mano de obra educada. As, la promocin del crecimiento regional de Puno debe permitir superar dichos obstculos mediante el empleo de de los mecanismos de mercado para inducir la explotacin eficiente y plena de ventajas comparativas y economas de escala. 3.3. Limitada infraestructura vial y energtica, deforestacin y migracin: el caso de la regin San Martn7.

Este anlisis se desarroll a partir de la informacin recogida en el trabajo de campo realizado en la regin San Martn, entre mayo y junio del 2006.

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En el caso de San Martn, la especializacin productiva se ha basado principalmente en la actividad agroindustrial del caf, cacao, arroz y frutas, bsicamente por las condiciones climticas favorables para esos cultivos en los valles del Ro Mayo y Ro Huallaga, ubicados en la parte septentrional de la regin (vase el mapa 2). Dichas condiciones han favorecido la expansin de las ciudades que son cabeceras de valle como Rioja, Moyabamba, Tarapoto, Juanju, ubicadas en el norte del departamento. En cambio, en el sur de San Martn ha proliferado el cultivo de la hoja de coca, entre otras razones por su desconexin con la dinmica econmica de la zona norte, cuyo dinamismo ha estado determinado por la carretera Fernando Belande Terry tal como se muestra en el mapa 2 por el corredor Chiclayo - Tarapoto (corredor 1). Mapa No. 2 Dinmica econmica de la regin San Martn

Tarapoto

Corredores
Chiclayo-Tarapoto Yurimaguas- Tarapoto 1 2

Potencialidades
Agroindustrial Ganadero

Problemas
Narcotrfico Desforestacin

Elaboracin: DGAEICIP- MEF

Un fenmeno asociado al dinamismo econmico en el norte de San Martn es la migracin, la cual ha ocurrido bsicamente por las siguientes razones: i) ii) iii) La mayor rentabilidad relativa de los cultivos propios de la zona. La rentabilidad del caf y cacao asociada a la tendencia alcista de los precios internacionales. La escasez de tierras de cultivo y la abundancia de mano de obra agrcola en las regiones colindantes de Cajamarca y Amazonas.

Si bien la migracin hacia San Martn ha permitido la expansin del rea cultivada en el norte de la regin, este mecanismo de expansin lamentablemente ha estado asociado a la deforestacin, sobretodo en la parte centro occidental de la regin (vase el mapa 2) poniendo en riesgo la sostenibilidad en el abastecimiento del agua en dichas

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zonas. De otro lado, un hecho que muestra el desaprovechamiento de las economas de escala en el norte de la regin se manifiesta en que la mayor parte de la produccin agrcola regional es procesada en las piladoras de la regin Lambayeque (regin litoral ubicada al oeste de San Martn), debido a que el costo de energa en este ltimo es menor, hecho que le ha impedido a la regin San Martn la expansin de la cadena productiva hacia productos de mayor valor agregado. La situacin en el sur de San Martn es muy diferente, debido a la deficiente infraestructura vial que la asla de la dinmica del norte, lo que le impide el desarrollo del comercio intraregional. Dicho aislamiento, con respecto a sus provincias colindantes, ha motivado principalmente la especializacin en actividades relacionadas al narcotrfico, las cuales por condiciones climticas y de mercado son relativamente ms rentables, induciendo la especializacin de la ciudad de Tocache en el comercio y en la produccin de servicios de baja calidad relacionados a stas. Asimismo, esta desconexin se traduce en el elevado nmero de horas que se emplean para el transporte de bienes y personas entre Tocache y Tarapoto, las cuales aproximadamente se han duplicado con respecto a la situacin en la cual dicho tramo de la va se encontraba en condiciones viales adecuadas. Un hecho particular del dinamismo econmico de la regin San Martn ha sido el dinamismo de la ciudad de Tarapoto (principal ciudad de la regin), la cual se ha especializado en actividades comerciales principalmente. Su expansin est asociada al vnculo permanente que tiene con la ciudad de Yurimaguas (Loreto) en el comercio de combustibles (mostrado en el mapa 2 como el corredor 2), debido a las exoneraciones tributarias de las cuales gozan en esta ltima regin y que genera un trfico intenso de ste bien entre ambas ciudades. Asimismo, la eliminacin de la exoneracin del reintegro tributario en la regin San Martn8 y la persistencia de la misma en regiones limtrofes a ella, como son los casos de las regiones de Loreto y Amazonas, vienen generado un trfico comercial ilegal, dado que una vez que los productos ingresan a dichas regiones, estos son introducidos a San Martn de manera ilcita para ganar por el diferencial del precio, valindose para tal efecto de una serie de prcticas ilcitas y delincuenciales, dificultando la labor de la SUNAT en la administracin de impuestos y distorsionando as el funcionamiento de la economa. En el caso de la regin San Martn tambin se sugiere la necesidad de provisin de infraestructura vial y energtica que integre la zona norte con la zona sur de la regin y que permita la expansin de la cadena de valor. En el primer caso, la carretera Interocenica Norte, la culminacin de su tramo Yurimaguas-Tarapoto, as como el asfaltado de la carretera Tarapoto-Ramal de Aspuzana, constituirn elementos potenciadores del comercio interregional. En el caso de la provisin de infraestructura energtica, la eliminacin de las exoneraciones tributarias a cambio de recursos para la inversin pblica, le permitir a San Martn contar con un sistema interconectado, lo cual retribuir en menores costos empresariales. Ambos recomendaciones para la provisin de infraestructura en San Martn, deben de complementarse con polticas transversales de intervencin como por ejemplo, la eliminacin de las exoneraciones tributarias regionales que permitan un funcionamiento ms natural de la economa, no slo en San Martn, sino en todas las regiones del pas. En suma, los casos de Puno y San Martn son dos ejemplos que muestran que en general el crecimiento econmico de las regiones en el Per ha estado marcado por una falta de polticas pblicas articuladas que permitan el aprovechamiento de las
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Exoneraciones eliminadas en julio del 2005 a cambio de recursos para la inversin vial y energtica en la regin.

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ventajas competitivas y economas de escala regionales. La existencia de derechos de propiedad, la suficiencia de mano de obra educada, la capacitacin tcnica, la provisin de infraestructura bsica de acceso a los mercados, entre otros, son elementos primordiales y fundamentales para el aprovechamiento de las condiciones geogrficas y potencialidades de las regiones. Su ausencia explica porque en el caso de la zona norte de Puno se subutilizan las tierras, creando fuertes incentivos para el uso de recursos humanos en actividades ilegales dado que no es posible realizar otras actividades potenciales tericamente ms rentables. Mientras, en el caso de San Martn, la falta de derechos de propiedad ponen en peligro el desarrollo agrcola de la regin porque se sobreexplotan los recursos de una manera ineficiente generando cuellos de botella que ya se traducen en elevados costos para la regin. Por tanto, las polticas que puedan tener un impacto significativo sobre el crecimiento econmico de las regiones deben articularse por un conjunto de lineamientos de polticas pblicas que permitan facilitar el asentamiento de las actividades econmicas y de oportunidades de negocios, as como la explotacin del mercado internacional, mediante la generacin de economas de escala crecientes, condiciones de asignacin ms eficiente de los recursos productivos y el aprovechamiento eficiente de las ventajas comparativas dinmicas regionales, de manera que se mejore el funcionamiento de los mecanismos de mercado sin necesidad de recurrir, por ejemplo, a un uso discrecional e ineficiente de la poltica tributaria (exoneraciones o subsidios no transparentes, no focales y no controlables). En ese sentido, en la siguiente seccin se proponen 12 lineamientos de polticas pblicas para la promocin del crecimiento econmico de las regiones peruanas que permitan una explotacin eficiente del espacio geogrfico, asociadas a polticas trasversales relacionadas con el desarrollo del capital humano, mejoramiento en la calidad regulatoria y normativa, mayor y mejor provisin de infraestructura de transporte, energtica y de saneamiento, apertura comercial, entre otros. 4. Lineamientos de las polticas pblicas para la promocin del crecimiento econmico regional. La promocin del crecimiento econmico en las regiones peruanas pasa por favorecer las fuerzas de localizacin de las actividades econmicas y el asentamiento de inversiones y negocios, mediante la generacin de economas de escala crecientes, la creacin de condiciones de asignacin ms eficiente de los recursos y la facilitacin de las ventajas comparativas que permitan la explotacin del mercado internacional. Adems, buscan reforzar aquellas fuerzas de aglomeracin que se hayan establecido de manera sana, reducir las fuerzas de repulsin de dichas actividades, as como minimizar los costos de transaccin al comercio interregional. Considerando la no-discrecionalidad y sostenibilidad de dichas polticas, estas deben articularse en funcin a determinados principios bsicos que permitan favorecer un crecimiento econmico regional armnico y viable. Los principios que se establecen para tal efecto son los siguientes: Principio 1: Crecimiento sostenible. Las polticas pblicas de crecimiento de las regiones deben garantizar la sostenibilidad de los recursos renovables, tales como bosques, agua, especies animales y vegetales, entre otros. Principio 2: Rol subsidiario del Estado.

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Las actividades de apoyo deben cumplir el precepto constitucional que el Estado interviene slo donde no existen agentes privados dispuestos voluntariamente a producir determinado bien o prestar determinado servicio. Principio 3: No discriminacin. Las actividades de apoyo del Estado deben cumplir los preceptos de no discriminacin establecidos tanto en la Constitucin Poltica del Per; la Ley Marco para el Crecimiento de la Inversin Privada (Decreto Legislativo No. 757) y el Rgimen de Estabilidad Jurdica a las Inversiones Extranjeras (Decreto Legislativo No. 662). Principio 4: Acciones transversales. Las polticas pblicas deben de implementar acciones transversales que sean lo ms amplias posibles con la finalidad de aprovechar los beneficios de escala que generan. Adems, de los argumentos de eficiencia asociados a la aplicacin de polticas no discrecionales (reduccin de los costos administrativos, por ejemplo), estas permiten avanzar hacia una mayor institucionalidad que progresivamente vayan sentando las bases de una sociedad ordenada. Principio 5: Rentabilidad social de proyectos. La ejecucin de proyectos de inversin con fondos pblicos con participacin directa o indirecta de estos, deben sujetarse al criterio de rentabilidad social y a los procedimientos establecidos en la Ley del Sistema Nacional de Inversin Pblica (Ley No. 27293), la Ley Marco de Promocin de la Inversin Descentralizada (Ley No. 28059); la Ley de Promocin de la Inversin Privada de las Empresas del Estado (Decreto Legislativo No. 674), la Ley de Promocin de la Inversin Privada en Obras Pblicas de Infraestructura y de Servicios Pblicos (Decreto Legislativo No. 839) y dems normas aplicables. Principio 6: Eficiencia econmica. El gasto mediante el empleo de instrumentos financieros debe ser priorizado de acorde al mejor uso o retorno econmico de los recursos. Es indispensable para el mejor empleo de los recursos del Estado, generar la mxima produccin de bienes y servicios posible con los menores recursos asociados, manteniendo la calidad de los mismos, en el marco del nuevo paradigma de ejecucin del gasto pblico, que implica una ejecucin presupuestaria por objetivos. Principio 7: Transparencia y la rendicin de cuentas. Un insumo importante para promover la eficiencia en el gasto pblico es la promocin de los mecanismos de transparencia y rendicin de cuentas a todo nivel de gobierno con la finalidad de evitar posibles actos de corrupcin y malversacin de fondos. Al respecto es importante promover la tarea que realizan los Consejos de Coordinacin Regional y Local, as como de las Juntas de los Delegados Vecinales para avanzar hacia su institucionalizacin. En la misma lnea, las labores de la Contralora General de la Repblica debieran ser complementadas con la finalidad de incluir no slo una evaluacin ex post del gasto sino tambin una evaluacin ex ante del mismo. Sobre la base de los aspectos tericos establecidos en la seccin 2 y considerando los principios definidos anteriormente, a continuacin se exponen 12 lineamientos de polticas pblicas para la promocin del crecimiento econmico de las regiones peruanas:

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Lineamiento 1: Provisin y mantenimiento de infraestructura de transporte. El Gobierno Central, los Gobiernos Regionales y los Gobiernos Locales mediante la inversin pblica y la promocin de la inversin privada deben proveer, as como mantener una adecuada infraestructura de transporte (carreteras, puertos, aeropuertos, etc.) que faciliten la conexin entre las zonas de alto potencial productivo con los mercados de destino, en especial con los forneos; aprovechando las economas de escala existentes o bien crendolas en ausencia de ellas. Al respecto, es esencial considerar el trabajo realizado por los Institutos Viales Provinciales (IVP) en cuyos planes viales provinciales se expresan las prioridades de las inversiones de infraestructura vial que debieran realizarse. Lineamiento 2: Provisin, mantenimiento y reduccin de costos de la infraestructura de redes. Los tres niveles de gobierno deben favorecer, mediante la promocin de la inversin privada o la realizacin de la inversin pblica, la provisin eficiente de redes de energa para la interconexin de sus principales centros urbanos y de produccin con las fuentes de energa ms econmicas, lo cual incidir de manera significativa sobre los costos de operacin de las empresas regionales y permitir obtener una posicin competitiva con respecto a sus pares en otras regiones. De la misma manera, debe de favorecerse la inversin pblica y la promocin de la inversin privada en redes de telecomunicaciones y sanidad, dado que representan complementos productivos indispensables para el resto de actividades productivas y para la innovacin empresarial. Lineamiento 3: Sistematizacin de los derechos de propiedad territoriales. Es indispensable que los Gobiernos Regionales con el apoyo de los Gobiernos Locales realicen un ordenamiento e identificacin de las caractersticas geogrficas de sus territorios a travs del instrumento de Zonificacin Ecolgica Econmica (ZEE), con la finalidad de maximizar la utilizacin de sus territorios mediante el conocimiento de las diversas zonas productivas y no productivas que poseen. Por su parte, es deseable que los Gobiernos Locales segn la normatividad vigente, cuenten con un catastro de sus territorios con lo cual no solamente podrn organizar sus jurisdicciones sino tambin potenciar la recaudacin de ingresos propios mediante la implementacin de una polticas de rentas basada en dicho catastro. En la misma lnea, los organismos pblicos descentralizados del Gobierno Central, como por ejemplo el Proyecto Especial Titilacin de Tierras y Catastro Rural (PETT), el Organismo de Formalizacin de la Propiedad Informal (COFOPRI) y el Instituto Nacional de Recursos Naturales (INRENA), deben progresivamente avanzar hacia un mecanismo ms gil, sencillo y de mayor credibilidad para el acceso a la propiedad de la tierra y el saneamiento de derechos de propiedad a nivel urbano y rural, lo cual permitir al productor e inversionista, el acceso al sistema financiero y reducir los costos de transaccin para el usufructo de los bienes. Lineamiento 4: Difusin de los procesos de produccin exitosos y de la certificacin-acreditacin de productos regionales identificados con ventajas locales. Los Gobiernos Regionales mediante programas de asistencia tcnica deben promover y difundir los sistemas de certificacin y acreditacin de los estndares de produccin para los productos identificados con ventajas comparativas

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productos bandera en sus localidades. Adems, debern difundir los procesos productivos regionales exitosos, como las buenas prcticas de almacenamiento, tratamiento, etc., con el fin de facilitar el acceso de los bienes y servicios de la regin a los mercados nacional e internacional. El rol del Gobierno Central al respecto deber consistir en la promocin de la cooperacin tcnica internacional al respecto. Lineamiento 5: Promocin y difusin de la innovacin mediante la inversin en ciencia y tecnologa. Los Gobiernos Regionales deben coordinar y promover la investigacin en ciencia y tecnologa de actividades econmicas que presenten ventajas comparativas en la regin, mediante la implementacin de programas de asistencia tecnolgica, asociatividad de usuarios y fondos concursables, con el objetivo de mejorar la calidad de dichas actividades y el acceso a mercados de destino. Por ejemplo, la promocin de inversiones en bancos de germoplasma para el mejoramiento de los camlidos y la promocin de investigacin qumico farmacutica de productos naturales, son deseables para avanzar hacia una mayor productividad de la actividad econmica. Lineamiento 6: Proteccin del medio ambiente. Los Gobiernos Regionales y Locales deben garantizar que el desarrollo de las actividades econmicas respeten los estndares ambientales establecidos en la legislacin vigente y la renovacin de los recursos naturales mediante la implementacin de mecanismos y programas de adecuacin, control y fiscalizacin. Lineamiento 7: Definicin de competencias, desconcentracin de funciones y mejora de los mecanismos de coordinacin intergubernamental. En el marco del proceso de descentralizacin de competencias y funciones a los menores niveles de gobierno, es indispensable que el Gobierno Central desarrolle una definicin clara de las competencias y funciones en el mbito de los 3 niveles de gobierno, para la identificacin y la posterior transferencia de las competencias que los Gobiernos Regionales y Locales requieren para favorecer el desarrollo de las inversiones y la localizacin de negocios en sus respectivas jurisdicciones, lo cual coadyuvar a potenciar su desarrollo econmico. En la misma lnea, y con la finalidad de mejorar la coordinacin intergubernamental y acercar los difusores del conocimiento a sus verdaderos demandantes es conveniente que se contine con el esquema de capacitacin y asistencia para la programacin financiera municipal que vienen desarrollando el MEF a travs del Sistema Integrado de Administracin Financiera de los Gobiernos Locales (SIAF-FGL) mediante el esquema de residentes locales; as como continuar con el proceso de desconcentracin de las funciones del MEF para la capacitacin y asistencia para elaboracin de proyectos de inversin mediante el establecimiento de las Oficinas de Asistencia Tcnica (OAT) en las regiones del pas que an no cuentan con estas oficinas de asistencia. Asimismo, es deseable que este proceso sea extensivo a aquellas direcciones del MEF en las cuales recaen funciones de polticas transversales como por ejemplo la Direccin Nacional de Presupuesto Pblico (DNPP) y la Direccin Nacional de Programacin Multianual del Sector Pblico. Por otro lado, con el objetivo de promover un planeamiento de desarrollo concertado regional es conveniente que se continen elaborando los Planes de

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Desarrollo Regionales Concertados (PDRC) entre los Gobiernos Regionales, Locales y la Sociedad Civil, acorde lo que establece la normatividad vigente, hasta avanzar a su institucionalizacin con la finalidad de articular propuestas, programas y acciones de poltica pblica para el desarrollo local y regional. Lineamiento 8: Generar economas de escala a nivel local y regional mediante la concentracin del espacio geogrfico. Con el objetivo de aprovechar las economas de escala a nivel local y regional, potenciar los cluster productivos y los corredores econmicos, y fortalecer las relaciones comerciales interregionales es preciso el fortalecimiento del proceso y los instrumentos de fusin de municipalidades, as como la conformacin de macro-regiones, los cuales debieran considerar, entre otros aspectos, las dinmicas econmicas regionales y locales, en lugar de las meras demarcaciones fronterizas territoriales convencionales, acorde lo que establece la Ley de Demarcacin y Organizacin Territorial (Ley No. 27795), el Plan Nacional de Demarcacin Territorial (RM. No. 123-2006-PCM) y la Ley de Incentivos para la Integracin y Conformacin de Regiones (Ley No. 28274). Lineamiento 9: Promover la simplificacin administrativa en los servicios relacionados con la constitucin de empresas. Los Gobiernos Regionales y Locales con la finalidad de reducir los costos de transaccin para el acceso al mercado de las nuevas iniciativas empresariales debern implementar programas sistemticos de simplificacin administrativa, los cuales deben comprender la reduccin de tiempos, la eliminacin de pasos y papeleos innecesarios, entre otros de similar naturaleza, en el marco de la depuracin de los procedimientos establecidos o por establecerse. Lineamiento 10: Ejercer un control de calidad en la normativa regional. Los Gobiernos Regionales y Locales con la finalidad de reducir los costos de transaccin para los regulados deben implementar un esquema institucional para el anlisis de impacto regulatorio de la produccin normativa regional y local que permita asegurar la calidad en dichas acciones sobre la base de criterios de transparencia normativa, necesidad y efectividad. Lineamiento 11: Desarrollar mercados de servicios empresariales regionales. Con la finalidad de mejorar el desempeo de los actores empresariales es indispensable la implementacin de servicios de desarrollo empresarial en las regiones que se adecuen a las necesidades de mejora de las empresas, especialmente en aquellas de menor escala, los cuales versar sobre mecanismos claros y giles para la provisin de informacin relevante y oportuna de los procesos productivos, capacitacin, asistencia tcnica, consultora, facilitacin del acceso a los mercados, entre otros de similar naturaleza. Lineamiento 12: Racionalizar el uso actual de las exoneraciones tributarias. Los privilegios tributarios inhiben el aprovechamiento eficiente de las ventajas comparativas regionales por lo que la eliminacin de las exoneraciones tributarias en bloque, es decir en conjunto en todas las regiones que cuentan con estas, es necesaria para evitar la propagacin de mayores externalidades negativas y un mayor costo social y econmico. Para este fin los Gobiernos Regionales en coordinacin el Gobiernos Central deben de implementar mecanismos de coordinacin que permitan la reduccin y eliminacin de dichas exoneraciones, as

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como de cualquier distorsin de ndole tributaria que reoriente la iniciativa privada a actividades econmicas regionales ficticias o de reducidas ventajas comparativas. 5. A manera de conclusin. En conclusin, las polticas pblicas para la promocin del crecimiento econmico regional esbozadas lneas arriba se han planteado con la finalidad de crear condiciones de asignacin ms eficiente de los recursos productivos, generar economas de escala crecientes y aprovechar las ventajas comparativas dinmicas que faciliten el asentamiento de las actividades econmicas y de oportunidades de negocios, y la explotacin del mercado internacional, eleven la calidad de vida de la poblacin y generar mayor bienestar en las regiones. As, estos lineamientos de polticas para la accin pblica y privada buscan remover las fallas institucionales, como por ejemplo de coordinacin, de derechos de propiedad, de sub produccin de tecnologa y de conocimiento, presentes en la organizacin econmica del espacio regional actual. En lo que sigue, la tarea ser trabajar en dos frentes. Primero en el estudio de las variables de ndole microeconmico que favorecen y repelen la localizacin de las actividades econmicas en el espacio geogrfico peruano, para la identificacin de los entornos y ambientes ms adecuados y competitivos para el asentamiento de las actividades econmicas. Al respecto, ser indispensable discernir entre aquellas fuerzas de primer orden (infraestructura pblica bsica, marco institucional adecuado, etc.) y segundo orden (existencia de mercados de insumos intermedios y densidad de los mercados, por ejemplo) con la finalidad de facilitar la intervencin pblica y la accin privada correspondiente. El segundo frente implicar indagar en el estudio de la escala sobre la cual trabajar y establecer las lneas de accin para la promocin del desarrollo econmico en las regiones peruanas. La literatura emprica sugiere trabajar con ciudades intermedias. Sin embargo, tambin se ha incidido, aunque en menor medida, en el trabajo basado en circunscripciones jurisdiccionales regionales o mediante ejes econmicos productivos. En el caso peruano, debido a la heterogeneidad geogrfica y la aparicin de economas de escala que traspasan los lmites jurisdiccionales, tal vez lo ms adecuado sea trabajar sobre un enfoque mixto que implica necesariamente una combinacin de escalas. Esto se establece como lneas para futuras investigaciones.

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Anexo Marco normativo relacionado al crecimiento econmico regional: aspectos polticos, fiscales y econmicos El marco legal vinculado al crecimiento econmico de las regiones es amplio y diverso, sin embargo es posible agruparlo en tres aspectos que determinan su operatividad: (i) poltico, (ii) fiscal y (iii) econmico, todos ellos complementarios entre s9. En el aspecto poltico, en marzo del 2002 se promulg la Ley de Reforma Constitucional del Captulo XIV del Ttulo IV sobre descentralizacin (Ley No. 27680), la cual estableci el inicio del proceso de regionalizacin mediante la eleccin de Gobiernos Regionales en los actuales departamentos y en la Provincia Constitucional del Callao. Adems, en dicha enmienda constitucional se establecieron los lineamientos normativos de diversos procesos vinculados requeridos como indispensables para el desarrollo de la descentralizacin en el pas. Entre estos procesos se encuentran los de: presupuesto participativo, asignacin de funciones, competencias y recursos a los Gobiernos Regionales y Locales, conformacin de macro-regiones mediante el desarrollo de un referndum, y la estructura orgnica, las competencias, as como los bienes y rentas de los Gobiernos Regionales y Locales.

Posteriormente se han dado diversas leyes que han venido precisando el marco legal del proceso de descentralizacin: En junio del 2002 se promulg la Ley de Bases de la Descentralizacin (Ley No. 27783), la cual desarroll con amplitud los procesos establecidos en la Ley de Reforma Constitucional sobre Descentralizacin. Adems, estableci el Consejo Nacional de Descentralizacin (CND), encargado de la direccin y conduccin del proceso de descentralizacin y la descentralizacin progresiva del Sistema Nacional de Inversin Pblica (SNIP) a nivel regional y local. En julio del 2002 se promulg la Ley de Demarcacin y Organizacin Territorial (Ley No. 27795), con la finalidad de establecer definiciones bsicas, criterios tcnicos y procedimientos para el tratamiento de demarcacin territorial, as como lograr el saneamiento de lmites y la organizacin nacional del territorio nacional. Cabe mencionar que esta norma es esencial para la operatividad de los Gobiernos Regionales y Locales, dado que su diseo permitir generar informacin de carcter tcnico-cartogrfica que contribuya en la elaboracin de los planes de desarrollo regional y local.

En cuanto al aspecto fiscal: En agosto del 2003 se promulg la Ley Marco del Presupuesto Participativo (Ley No. 28056), por la cual se inici la descentralizacin del Presupuesto de la Repblica para asegurar la participacin efectiva de la sociedad civil en el proceso de programacin presupuestario.
Existen otros aspectos tales como demogrficos, culturales, sociales, etc., que si bien influyen en el desarrollo regional, por una cuestin de sntesis, estos no se presentan en el presente anexo.
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En febrero del 2004 se promulg la Ley de Descentralizacin Fiscal (Decreto Legislativo No. 955), por el cual se regul la asignacin de recursos a los Gobiernos Regionales y Locales, se establecieron mecanismos de gestin e incentivos al esfuerzo fiscal regional, se implementaron reglas de responsabilidad fiscal y se estimul el proceso de integracin regional. En julio del 2004 mediante la aprobacin de la Ley del Sistema de Acreditacin de los Gobiernos Regionales y Locales (Ley No. 28273) se estableci el Sistema de Acreditacin Nacional, el cual comprende la capacitacin, asistencia tcnica, y el conjunto de instrumentos, procedimientos y normas necesarios para determinar la capacidad de gestin de los Gobiernos Regionales y Locales, requisito indispensable para la transferencias de competencias y funciones a estos niveles de gobierno10. Tambin en julio del 2004 se promulg la Ley de Incentivos para la Integracin y Conformacin de Regiones (Ley No. 28274), en la cual se establecieron los incentivos fiscales para la fusin de regiones. En materia fiscal tambin cabe mencionar las diversas normas que han ido constituyendo el marco normativo de las transferencias intergubernamentales a los Gobiernos Regionales y Locales, como la Ley del Canon (Ley No. 27506), la Ley de Regala Minera (Ley No. 28258), la Ley de creacin del Fondo de Compensacin Regional-FONCOR (Ley No. 27783), la Ley que crea el Fondo de Desarrollo Socioeconmico de Camisea-FOCAM (Ley No. 28451), entre otras.

En el aspecto econmico, el marco normativo del proceso de descentralizacin contempla de manera dispersa las normas vinculadas. Sin embargo es posible mencionar algunas de ellas, considerando su mayor vinculacin al crecimiento econmico regional: En agosto del 2003 se promulg la Ley Marco de Promocin de la Inversin Descentralizada (Ley No. 28059), con la finalidad de promover en los tres niveles de gobierno, la inversin descentralizada como herramienta para lograr el desarrollo de las respectivas jurisdicciones. Es importante resaltar en esta norma la creacin de las Agencias de Fomento de la Inversin Privada a cargo de los Gobiernos Regionales y Locales como rgano especializado, consultivo y de coordinacin de las inversiones con el sector privado. En noviembre del 2002 y en mayo del 2003 se promulgaron respectivamente la Ley Orgnica de Gobiernos Regionales (Ley No. 27867) y la Ley Orgnica de Municipalidades (Ley No. 27972), en las cuales se establecieron detalladamente la estructura orgnica, las competencias, as como los bienes y rentas de estos niveles de gobierno, instrumentos claves para su funcionamiento administrativo y econmico.

El marco normativo asociado al proceso de asignacin de competencias y funciones es amplio. Al respecto las normas de mayor trascendencia son el Decreto Supremo No. 036-2003-PCM y el Decreto Supremo No. 088-2003-PCM, por los cuales se estableci respectivamente el Cronograma de Transferencias a los Gobiernos Regionales y Locales para el ao 2003 y la transferencia de los fondos, proyectos y programas sociales a dichos niveles de gobierno para ese mismo ao. En el 2004, destacan el Decreto Supremo No. 038-2004-PCM y el Decreto Supremo No. 080-2004-PCM. En el primero se estableci el Plan Anual de Transferencias de Competencias Sectoriales a los Gobiernos Regionales y Locales para el ao 2004, y en el segundo el reglamento de la Ley del Sistema de Acreditacin. Finalmente, en el ao 2005 y 2006 se promulgaron el Decreto Supremo No. 052-2005PCM y el Decreto Supremo No. 021-2006-PCM, por los cuales se estableci el Plan Anual de Transferencias a los Gobiernos Regionales y Locales para el ao 2005 y 2006, respectivamente.

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Si bien este conjunto de normas estn orientadas al fomento del desarrollo regional, existen otro conjunto de normas, as como polticas sectoriales que tienen fuertes implicancias en este proceso, aunque originalmente no hayan sido diseadas para tales objetivos, como por ejemplo: La Ley de Promocin de la Inversin en la Amazona (Ley No. 27037), promulgada en diciembre de 1998 con la finalidad de establecer en las regiones de Loreto, Ucayali, Madre de Dios, Amazonas y San Martn, beneficios tributarios como mecanismos de atraccin de la inversin. La Ley de Inversin y Desarrollo de la Regin San Martn y Eliminacin de Exoneraciones e Incentivos Tributarios (Ley No. 28575), promulgada en julio del 2005 con el objetivo de eliminar los incentivos tributarios en esta regin a cambio de recursos para la inversin productiva. Recientemente, la Ley de la Zona Econmica Especial de PunoZEEDEPUNO (Ley No. 28864), promulgada en julio del 2006 con la finalidad de crear una zona franca en Puno para la realizacin de actividades industriales, agroindustriales, de maquila y de servicios, para contribuir al desarrollo socioeconmico de la regin Puno a travs de la promocin de la inversin y desarrollo tecnolgico.

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