Nueva Ronda de Reformas Estructurales en México: ¿Nuevas Políticas Sociales?

Nueva ronda de reformas
La sociedad mexicana ha experimentado un largo período de reformas estructurales,

centrado en políticas económicas que han pretendido acentuar el papel de los
mercados en la vida productiva nacional. Desde la inaugural reforma de apertura
estructurales en México
comercial en 1985, la lista de reformas económicas y sociales es ya considerable, con
mayor acento y prioridad en las primeras; las segundas siguen siendo un comple-
mento del proyecto inacabado de creación de una economía movilizada por criterios
Enrique Valencia Lomelí

¿Nuevas políticas sociales?
Gerardo Ordóñez Barba

de mercado.
Las prioridades se han puesto en la llamada estabilización macroeconómica,
(coordinadores)
centrada en políticas de impulso a los mercados y a la inversión privada, en la refor-
mulación del papel del Estado y una acelerada apertura comercial y financiera a la
Gerardo Ordóñez Barba economía global. Continuando con esta tendencia, en la primera mitad del gobierno Enrique Valencia Lomelí | Gerardo Ordóñez Barba Enrique Valencia Lomelí
Doctor en ciencia política por la Universi- de Enrique Peña Nieto repuntó con intensidad la actividad reformista, con nuevas (coordinadores) Profesor-investigador en la Universidad de
dad Complutense de Madrid, obteniendo propuestas económicas y sociales; las reformas de este período de gobierno supera- Guadalajara y miembro del Sistema Nacio-
en 2002 el grado con Sobresaliente Cum ron ya la decena, si se toma en cuenta la laboral, aprobada durante el período de nal de Investigadores desde 1996 (actual-
Laude. Desde 1990 es investigador en el mente en el nivel III), con maestría en
transición. sociología en la Universidad Iberoamerica-
Departamento de Estudios de Adminis-
tración Pública de El Colegio de la Fronte- Como comunidad observadora de las reformas iniciadas en la década de 1980, na de la Ciudad de México y doctorado en
ra Norte (El Colef). En 2002 obtuvo la la Red Mexicana de Investigación en Política Social (Remipso) ha atestiguado (y ciencias económicas (estructuras producti-
vas y sistema mundial) en la Universidad
Nueva ronda de reformas estructurales en México

distinción Dr. José Gómez de León por documentado en varios proyectos editoriales) el débil desempeño social de las
haber logrado el primer lugar en la de París VII.
categoría de tesis doctorales en el concur-
llamadas reformas de mercado; en años recientes se ha generado una especie de Ha desarrollado investigaciones com-
so sobre el Programa de Educación, Salud estabilidad perversa, no de la macroeconomía, sino de la pobreza y la desigualdad. paradas sobre políticas sociales y económi-
y Alimentación, organizado por la UNAM. La incidencia de la pobreza se mantiene en las mismas dinámicas de comienzos de cas, en especial de Corea del Sur, México y
Debido a este logro su tesis dio lugar al otros países latinoamericanos. Ha sido
la década de 1990, y la desigualdad se sostiene en niveles notablemente elevados, en
libro La política social y el combate a la autor, coautor y coordinador de 20 libros,
pobreza en México (UNAM, 2002). términos comparativos internacionales. Ante el nuevo ciclo de reformas estructura- especializados en políticas sociales. Autor
Sus investigaciones se ubican en dos les, la Remipso se preguntó si las políticas sociales que surgen a su abrigo abren una de más de 150 artículos en libros y
líneas principales: Análisis y evaluación nueva etapa o son una reiteración de las políticas impulsadas desde hace, por lo revistas, nacionales e internacionales. Fue
de políticas y programas sociales, y el coordinador del Grupo de Trabajo sobre
menos, dos décadas. El presente documento presenta diversas respuestas a estas Pobreza y Políticas Sociales de CLACSO
estudio de la transformación de los
gobiernos locales en el norte de México. preguntas, con una mirada multidisciplinaria y con el objetivo de impulsar debates (2010-2016); es fundador y fue coordina-

En 2003 ingresó al Sistema Nacional de e investigaciones que profundicen en la trayectoria, desempeño y efectos de esta dor de la Red Mexicana de Investigación
Investigadores, actualmente en el nivel III, en Política Social (2013-2016), y fue
nueva ronda de reformas económicas y sociales.
y a partir de 2013 es miembro de la presidente del Consejo de Estudios Latinoa-
Academia Mexicana de Ciencias. Fue mericanos de Asia y Oceanía (2010-2012).
fundador de la Red Mexicana de Investi- enrivalo@gmail.com
gación en Política Social y actualmente
coordina el Grupo de Trabajo sobre
Pobreza y Políticas Sociales de CLACSO.
ordonez@colef.mx
www.colef.mx
Nueva ronda de reformas estructurales
en México. ¿Nuevas políticas sociales?

(coordinadores)
Nueva ronda de reformas estructurales en México ¿Nuevas políticas
sociales? / Enrique Valencia Lomelí, Gerardo Ordóñez Barba,
coordinadores. – Tijuana : El Colegio de la Frontera Norte , 2021.
3.7 MB (511 p.)
ISBN: 978-607-479-424-4
1. México – Política social. 2. Finanzas públicas – México. 3.

México – Política y gobierno – 2000- 4. Pobreza – México. I. Valencia
Lomelí, Enrique. II. Ordóñez Barba, Gerardo. III. El Colegio de la Frontera
Norte (Tijuana, Baja California).
HN 113.5 N8 2021
Esta publicación fue sometida a un proceso de dictaminación

doble ciego por pares académicos externos a El Colef, de acuerdo
con las normas editoriales vigentes en esta institución.
ISBN: 978-607-479-414-4
Primera edición, 9 de septiembre de 2021
D. R. © 2021, El Colegio de la Frontera Norte

Carretera escénica Tijuana-Ensenada km 18.5
San Antonio del Mar, 22560
Tijuana, Baja California, México
www.colef.mx
Coordinación editorial: Érika Moreno Páez

Formación y edición: DDO Producciones
Diseño de portada: DDO Producciones/Érika Bautista
Última lectura: Luis Miguel Villa Aguirre
Ajustes para conversión a digital: Néstor Robles
Hecho en México/Made in Mexico

ÍNDICE
Introducción, Enrique Valencia Lomelí................................................................................. 7
I
Nuevas reformas estructurales: narrativas agotadas
Viejas y recientes reformas: Trayectoria de un mismo ciclo, Enrique Valencia Lomelí......... 13

Para ir más allá de la pobreza: Una reforma macroeconómica
del Estado para el desarrollo, Rolando Cordera Campos..................................................... 31
Grandes expectativas, pobres resultados: El regreso del pri
y el mito de las reformas, Alberto Aziz Nassif.................................................................... 47
Las propuestas de reformas y las nuevas estrategias sociales del gobierno
de Enrique Peña Nieto. ¿Cambio de rumbo en la política social mexicana?,
Carlos Barba Solano .......................................................................................................... 85
Las reformas estructurales y el empleo: De la prioridad discursiva al desdén efectivo,
Luis Ignacio Román Morales............................................................................................. 123
II
Enfoques históricos y sociales de la reforma tributaria
El sistema tributario mexicano en perspectiva histórica e internacional

después de la reforma de 2013, Mónica Unda Gutiérrez.................................................. 155
Las finanzas públicas y el gasto social en las últimas tres
décadas en México, 1982-2014, Gerardo Ordóñez Barba ................................................ 177
Medición generalizada del efecto redistributivo del sistema fiscal en México:
¿sin recaudar y sin redistribuir?, Luis Huesca Reynoso, Arturo Robles Valencia
y Abdelkrim Araar........................................................................................................... 201
III
¿Hacia una nueva generación de reformas en la seguridad
social y la salud?
La transformación de la seguridad social. ¿Hacia un modelo de subsistencia?,

Manuel Canto Chac y Tania Garduño Nando..................................................................... 219
Aciertos, desaciertos y posibles mejoras en el diseño del seguro
de desempleo en México, Graciela Bensusán................................................................... 237
La seguridad social y la pensión universal, Berenice P. Ramírez López.............................. 259
Sistema Nacional de Salud Universal: Universalidad de mercado
y restricción de derechos, Oliva López Arellano y José Alberto Rivera Márquez ................ 277
IV
Reformas recientes en las acciones públicas
frente a la pobreza y la vulnerabilidad
Cruzada Nacional contra el Hambre: Análisis de su diseño

desde un enfoque de seguridad alimentaria,
Iliana Yaschine Arroyo, Sara Ochoa León y Citlalli Hernández Juárez ................................. 299
Conceptos y mediciones de pobreza y políticas públicas. La medición
multidimensional del Coneval y la Cruzada Nacional contra el Hambre
Julio Boltvinik Kalinka...................................................................................................... 329
Constelaciones de poder, los intelectuales y la transformación
del Estado de bienestar y la política social en México, Araceli Damián González ............ 355
Programa contra la sequía: Entre la construcción de resiliencia
y la construcción de vulnerabilidad social, Rodrigo Flores Elizondo................................. 377
V
Reformas estructurales: ¿hacia una nueva institucionalidad?
Los derechos humanos en las instituciones públicas.

¿Una nueva generación de instituciones para el bienestar?, Alfonso Celestino Pérez......... 401
Sociedad civil y desarrollo social: ¿Qué podemos esperar de la nueva administración?,
Israel Banegas González y Tania Hernández Ortiz ............................................................ 423
Autonomía de hecho y autonomía de derecho: Los retos
de la reforma política para el Coneval, Gonzalo Hernández Licona.................................. 451
VI
Reformas ausentes: las políticas del cuidado
Envejecimiento, redes y protección social en México: Reflexiones

a partir de estudios de caso, Rocío Enríquez Rosas y David Foust Rodríguez...................... 465
Satisfacción de los beneficiarios del Programa de Estancias Infantiles:
Evaluación de la política social del gobierno federal en México, Óscar Alfonso
Martínez Martínez, Adolfo Rogelio Cogco Calderón y Jorge Alberto Pérez Cruz.................... 481
Acerca de los autores...................................................................................................... 499

Introducción
Enrique Valencia lomelí
E l gobierno de Enrique Peña Nieto se define a sí mismo como un proyecto transfor-

mador, generador de reformas e innovador. En realidad, este proyecto se enmarca en
una ya larga tradición de cambios con el mismo horizonte. La sociedad mexicana ha
experimentado un largo período reformista, centrado en políticas económicas que han
pretendido acentuar el papel de los mercados en la vida productiva nacional. Durante tres
décadas, desde la inaugural reforma de apertura comercial en 1985, se han ido sucedien-
do paulatinamente y con velocidades diferenciales (a veces con espasmos aislados, en
ocasiones con expeditos procesos de diversas modificaciones sustanciales) transformacio-
nes económicas institucionales y programáticas; a las modificaciones económicas se han
ido asociando reformas sociales amigables o respetuosas de los mercados. La lista de
reformas económicas y sociales es ya considerable, con mayor acento y prioridad en las
primeras (por ejemplo, limitaciones legales al déficit público, banco central dirigido al
control de la inflación, fuerte privatización, apertura comercial y firma de tratados de
libre comercio, eliminación a las barreras frente a la inversión extranjera, apertura finan-
ciera, entre otras); las segundas han sido y siguen siendo un complemento del proyecto
inacabado de creación de una economía movilizada por criterios de mercado (por ejem-
plo, administración privada de las pensiones, eliminación de subsidios a la oferta y gene-
ración de subsidios a la demanda para invertir en capital humano, entre otras). Las
prioridades se han puesto sobre todo en la llamada estabilización macroeconómica,
centradas en políticas de impulso a los mercados y a la inversión privada, en la reformu-
lación del papel del Estado y en una acelerada apertura comercial y financiera a la econo-
mía global.
Este denso período reformista ha superado barreras sexenales y partidarias, para con-
vertirse en una corriente de pensamiento que transita e intercomunica galerías subterrá-
neas de la vida política y económica nacional. En los últimos años, y en especial en el
primer tercio del gobierno de Enrique Peña Nieto, ha repuntado con intensidad la activi-
dad reformista, con nuevas propuestas económicas y sociales. Las reformas de este período
de gobierno superaron ya la decena si se toma en cuenta la laboral aprobada durante el
período de transición. Sin duda la más relevante de ellas ha sido la energética, pero tam-
bién se han generado otras como la financiera, la hacendaria, de competencia económica,
de telecomunicaciones, educativa, jurídica (Ley de amparo y Código nacional de procedimien-
tos penales), electoral y de transparencia. De nuevo, el acento tanto del discurso como de
7
8 Valencia lomelí
los cambios efectivos ha estado en la economía; sin embargo, se han propuesto nuevas
reformas sociales (seguro de desempleo), leyes (pensiones no contributivas) o programas
que acentúan anteriores reformas (Cruzada Nacional contra el Hambre y otros más).
Para analizar el arranque de esta nueva carrera reformista, sus implicaciones sociales
y su vinculación con las políticas sociales, la Red Mexicana de Investigación en Política
Social (Remipso) y el Centro de Investigación Observatorio Social del Centro Universitario
de Ciencias Sociales y Humanidades de la Universidad de Guadalajara convocaron al xiv
Seminario Nacional de Política Social, junto con la Cátedra Konrad Adenauer-Instituto
Tecnológico y de Estudios Superiores de Occidente (iteso) y el Departamento de
Economía, Administración y Mercadología del iteso. La Remipso ha discutido durante ya
casi 20 años el desempeño social de las reformas de mercado y la generación de nuevas
políticas sociales. Con esta experiencia, este xiv Seminario fue convocado con el título
“Nueva ronda de reformas estructurales en México, ¿nuevas políticas sociales?”, y se diri-
gió especialmente a debatir sobre el período reformista del nuevo gobierno, su narrativa
y sus impactos en las políticas sociales. Las políticas sociales que surgen al abrigo del
nuevo ciclo de reformas estructurales ¿son innovadoras?, ¿abren una nueva etapa en las
políticas sociales mexicanas?, ¿son reiteración de las políticas sociales amigables al mer-
cado, impulsadas desde hace dos décadas al menos?
El objetivo de Remipso no es presentar un solo punto de vista, sino impulsar debates
e investigaciones que profundicen en el desempeño social de las reformas, en la identifi-
cación de nuevas dinámicas en el régimen de bienestar mexicano, en la caracterización
de las nuevas y viejas políticas sociales, en la pertinencia de programas (por ejemplo, los
de transferencias monetarias condicionadas) e instituciones vinculadas a las políticas
sociales (destacadamente el caso del Consejo Nacional de Evaluación de la Política de
Desarrollo Social-Coneval). Como red observadora de las reformas iniciadas en la década
de 1980, Remipso ha atestiguado (y documentado en varios proyectos editoriales) el
pobre desempeño social de las llamadas reformas de mercado: se ha generado en las
últimas décadas una especie de estabilidad perversa, no de la macroeconomía, sino de la
pobreza y la desigualdad. La incidencia de la pobreza se mantiene en las mismas dinámi-
cas de comienzos de la década de 1990 y la desigualdad se sostiene en niveles elevados
(índices de Gini cercanos al 0.50). ¿Las nuevas políticas sociales y sus reformas rompen
con esta dinámica o se inscriben en la misma lógica de estabilidad perversa de la pobreza
y la desigualdad?
Este libro presenta diversas respuestas a estas preguntas en varias de las ponencias
presentadas durante las sesiones del xiv Seminario y corregidas posteriormente con el
debate generado y las propuestas de los dictaminadores independientes (en enfoque
doble ciego). Se organiza el texto en seis apartados: Primera parte. Nuevas reformas
estructurales: narrativas agotadas; Segunda parte. Enfoques históricos y sociales de la
reforma tributaria; Tercera parte. ¿Hacia una nueva generación de reformas en la seguri-
dad social y la salud; Cuarta parte. Reformas recientes en las acciones públicas frente a la
introducción 9
pobreza y la vulnerabilidad; Quinta parte. Reformas estructurales: ¿hacia una nueva ins-
titucionalidad?, y Sexta parte. Reformas ausentes: las políticas del cuidado.
En la primera parte, con un enfoque más general sobre las reformas estructurales
recientes, se incluye cinco textos. Los tres primeros abordan el contexto económico y
político de las nuevas reformas: “Viejas y recientes reformas: trayectoria de una misma
ruta, acerca de las narrativas históricas vinculadas a las nuevas modificaciones”, de
Enrique Valencia Lomelí; “Para ir más allá de la pobreza: una reforma macroeconómica
del Estado, un debate sobre otra manera de enfrentar la política económica y el desarro-
llo”, de Rolando Cordera Campos, y “Grandes expectativas, pobres resultados: el regreso
del pri y el mito de las reformas, una visión amplia y detallada del marco político recien-
te”, de Alberto Aziz Nassif. Los dos siguientes se enfocan a las implicaciones de las refor-
mas en estrategias e instituciones sociales en general: “Las propuestas de reformas y las
nuevas estrategias sociales del gobierno de Enrique Peña Nieto. ¿Cambio de rumbo en la
política social mexicana?”, de Carlos Barba Solano, y “Las reformas estructurales y el
empleo: de la prioridad discursiva al desdén efectivo, centrado en la vinculación entre
reformas y empleo”, de Luis Ignacio Román Morales.
La segunda parte está integrada por tres artículos relacionados con la reforma fiscal
de Enrique Peña Nieto y sus impactos sociales. Uno de carácter histórico y comparativo,
de Mónica Unda Gutiérrez, “El sistema tributario mexicano en perspectiva histórica e
internacional después de la reforma de 2013”; otro más de carácter histórico vinculado a
las cuestiones fiscales y los gastos sociales, de Gerardo Ordóñez Barba, “Las finanzas
públicas y el gasto social en las últimas tres décadas en México, 1982-2014”, y el último
de carácter econométrico, de Luis Huesca Reynoso, Arturo Robles-Valencia y Abdelkrim
Araar, “Medición generalizada del efecto redistributivo del sistema fiscal en México: ¿Sin
recaudar y sin redistribuir?”.
La tercera parte contiene cuatro textos vinculados a reformas sociales de Peña Nieto:
el inicial de Manuel Canto Chac y Tania Garduño Nando, que confronta la propuesta
presidencial con la articulada por Santiago Levy, titulado “La transformación de la segu-
ridad social. ¿Hacia un modelo de subsistencia?”; el siguiente de Graciela Bensusán
Aerous, “Aciertos, desaciertos y posibles mejoras en el diseño del seguro de desempleo en
México”; el tercero, de Berenice P. Ramírez López, “La seguridad social y la pensión uni-
versal”, y para terminar, de Oliva López Arellano y José Alberto Rivera Márquez, “Sistema
Nacional de Salud Universal: universalidad de mercado y restricción de derechos”.
La cuarta parte abarca diversos enfoques sobre las nuevas iniciativas frente a la
pobreza y la vulnerabilidad. Dos trabajos están estrechamente relacionados con la
Cruzada Nacional contra el Hambre: el primero, de Iliana Yaschine Arroyo, Sara Ochoa
León y Citlalli Hernández Juárez, “Cruzada Nacional contra el Hambre: análisis de su
diseño desde un enfoque de seguridad alimentaria”, y el segundo, de Julio Boltvinik
Kalinka, “Conceptos y mediciones de pobreza y políticas públicas. La medición multidi-
mensional del Coneval y la Cruzada Nacional contra el Hambre”. También incluye un
10 Valencia lomelí
debate de Araceli Damián González sobre los actores en las políticas frente a la pobreza,
“Constelaciones de poder y el papel de los intelectuales en la construcción de los Estados
de bienestar y la política social”, y un trabajo de Rodrigo Flores Elizondo, “Programa
contra la sequía: entre la construcción de resiliencia y la construcción de vulnerabilidad
social”.
La quinta parte se aproxima a reformas de carácter institucional: Arranca con el texto
de Alfonso Celestino Pérez, “Los derechos humanos en las instituciones públicas. ¿Una
nueva generación de instituciones para el bienestar?”; continúa con el relativo a la vincu-
lación de políticas públicas y organizaciones civiles, de Israel Banegas González y Tania
Hernández, “Sociedad civil y desarrollo social: ¿qué podemos esperar de la nueva admi-
nistración?”, y se dirige por último a los aspectos de evaluación de las políticas sociales
con el trabajo de Gonzalo Hernández Licona, “Autonomía de hecho y autonomía de
derecho: los retos de la reforma política para el Coneval”.
La sexta parte discute, con dos artículos, asuntos vinculados a las reformas ausentes
en el campo del cuidado: de Rocío Enríquez Rosas y David Foust Rodríguez, “Envejecimiento,
redes y protección social en la ZMG: reflexiones a partir de estudios de caso”, y de Óscar
Alfonso Martínez Martínez, Adolfo Rogelio Cogco Calderón y Jorge Alberto Pérez Cruz,
“La importancia de la satisfacción en los programas sociales. El caso de estancias infanti-
les de México”.
Remipso, con el apoyo editorial de El Colegio de la Frontera Norte (El Colef), ofrece
a los lectores este nuevo acercamiento a las políticas sociales y a las implicaciones sociales
de las reformas económicas recientes. Desde un enfoque crítico, pretende así contribuir
al debate y a la generación de políticas sociales eficazmente centradas en la vigencia de
los derechos sociales.
I
Nuevas reformas estructurales:
narrativas agotadas
Viejas y recientes reformas: Trayectoria de un mismo ciclo
Enrique Valencia lomelí
L a sociedad mexicana ha experimentado un largo período reformista, centrado en polí-

ticas económicas que han pretendido acentuar el papel de los mercados en la vida
productiva nacional. Desde la primera reforma de apertura comercial en 1985, inaugural,
se han ido sucediendo paulatinamente y con velocidades diferenciales (a veces con espas-
mos aislados, en ocasiones con procesos expeditos de diversas modificaciones sustancia-
les), durante tres décadas, transformaciones económicas institucionales y programáticas; a
las modificaciones económicas se han ido asociando reformas sociales amigables o respe-
tuosas de los mercados. Este denso período reformista ha superado barreras sexenales y
partidarias, para convertirse en una corriente de pensamiento que transita e intercomuni-
ca entre galerías subterráneas de la vida política y económica nacional. En los últimos años,
y en especial en el primer tercio del gobierno de Enrique Peña Nieto, ha repuntado con
intensidad la actividad reformista, con nuevas propuestas económicas y sociales.
La lista de reformas de mercado es ya enorme, como puede verse en el cuadro 1 (no
exhaustivo). Los ejes transversales que las atraviesan son la búsqueda de estabilización
“macroeconómica”,1 la confianza en los mercados y en la inversión privada, la reformula-
ción del papel del Estado, una mayor competitividad en la economía global y la creación
de mayor dinamismo económico.
Cada reforma ha recorrido un ciclo de generación y adopción, hasta su incorporación
e institucionalización en la vida cotidiana de la economía nacional. Generalmente una
narrativa2 prorreformas ha atravesado todo el ciclo, con algunas especificidades de acuer-
do con la fase. Las fases de este ciclo pueden ser caracterizadas de modo sintético de la
siguiente manera: identificación de la necesidad de reforma; diseño reformista; búsqueda
de legitimación nacional e internacional ante la opinión pública y actores sociales, políti-
cos y económicos; superación de obstáculos (generación de aliados e identificación de
opositores); formalización (a través de un proceso legislativo o de la creación de un decre-
to presidencial); celebración y difusión de las nuevas expectativas; incorporación e insti-
tucionalización en la vida política y económica cotidiana hasta la identificación de la
necesidad de una nueva reforma para complementar la anterior. La narrativa reformista
1
Generalmente sin incorporar en esta estabilización al crecimiento económico (Valencia, 2013b).
2
Se entiende como “narrativa” a una estrategia discursiva.
13
14 Valencia lomelí
Cuadro 1: El Consenso de Washington y las políticas económicas mexicanas,

1983-2014
El decálogo original del Las reformas económicas en México (1983-2014)

Consenso de Washington
1. Disciplina fiscal Limitaciones legales al déficit público y búsqueda del equilibrio fis-
cal como obligación legal; control de la inflación, objetivo central
2. Reorientación del gasto Disminución de inversiones públicas, drástica reducción de sub-

público sidios alimenticios y generación de políticas sociales focalizadas;
tránsito de subsidios a la oferta hacia subsidios a la demanda
3. Reforma fiscal Consolidación del iva y disminución del isr (incremento en 2014)
4. Liberalización financiera Apertura a inversiones externas en bolsa, liberalización de las ta-

sas de interés, eliminación de cajones selectivos de crédito, resca-
te bancario poscrisis 1994, extranjerización del sistema bancario,
creación de instituciones privadas para la administración de las
pensiones (inicialmente del imss y posteriormente del issste)
5. Tipos de cambio unifica- Unificación del tipo de cambio (devaluaciones en períodos de cri-
dos y competitivos sis, sin política explícita de tipo de cambio competitivo)
6. Liberalización comercial Apertura externa (ingreso al gatt y firma de 10 tratados de libre

comercio con 45 países, sobre todo el tlcan) y práctica elimina-
ción de control de precios internos (con excepción de algunos pre-
cios –energéticos– y de salarios mínimos)
7. Apertura a la inversión Eliminación de barreras a la ied. Serán incluidos sectores petrolero
extranjera directa (ied) y eléctrico después de la Reforma Energética de 2014
8. Privatización Fuerte privatización y cierre o venta de la mayor parte de empresas

paraestatales
9. Desregulación y compe- Generación de estándares prudenciales y nuevos códigos finan-
tencia cieros, creación de la Comisión Federal de Competencia, diversos
programas de desregulación, flexibilización de relaciones laborales
10. Derechos de propiedad Privatización de los ejidos y garantías a la ied

asegurados
Fuente: Actualización de Valencia (2013b), con información de Williamson (1990).

Viejas y recientes reformas: Trayectoria de un mismo ciclo 15
está íntimamente asociada a este ciclo, y es específica a cada una de las etapas; el núcleo
de ella es una cierta épica de la transformación nacional. Estas nueve fases pueden tras-
laparse, pero generalmente han estado presentes en el ciclo de vida de cada reforma en
los últimos 30 años; las reformas estructurales recientes, en el gobierno de Enrique Peña
Nieto, que incluyen modificaciones en las políticas sociales, también han transitado al
menos por las fases iniciales del ciclo de vida mencionado. La narrativa reformista, como
era de esperarse, se ha reactivado como una nueva gesta heroica; así, ante las nuevas
reformas, viejas estrategias discursivas vuelven a la escena.
Un breve repaso de la historia reciente, con algunos ejemplos seleccionados, puede
ser útil para visualizar este ciclo de vida de las reformas y las narrativas subyacentes. La
fase de identificación ha implicado inicialmente el diagnóstico que caracteriza una situa-
ción o una vieja política económica como obstáculo para el desarrollo y posteriormente
(o paralelamente) la fase del diseño de una nueva iniciativa para superar los obstáculos
señalados y llevar al país hacia una nueva dirección (generalmente de mayor productivi-
dad, competitividad, estabilidad y crecimiento, en un ambiente de respeto a los mercados
y, por ende, mayor bienestar). Las visiones tradicionales conservadoras deben dar paso a
las modernas, de apertura a los mercados y a la globalización. En estas fases de identifi-
cación y diseño ha actuado una coalición promotora, formada generalmente por una
alianza de pequeños grupos políticos (inicialmente monopartidista –pri– y posteriormen-
te transpartidista, con la inclusión sobre todo del pan) y de restringidas comunidades
epistémicas, en ocasiones abiertas a grupos empresariales. La coalición promotora es
creadora de una estrategia discursiva, de una narrativa del cambio ineludible.
Ahora bien, en su identificación y diseño, las reformas mexicanas no han pasado por
un debate abierto, público, sino que han sido identificadas como necesidad inevitable por
esta coalición restringida, consolidada y paulatinamente enriquecida después de la severa
crisis de 1982. En el marco de esta crisis un grupo de funcionarios cobró “aguda concien-
cia de la necesidad de mantener las finanzas públicas bajo una estricta disciplina”
(Córdoba, 1991) y fue fortaleciendo una coalición prorreformas de mercado (Noyola y
Serra, 1992),3 que ha ido actuando con visos de urgencia, en determinadas coyunturas,
para transformar la economía nacional. Disciplina, apertura, mercados e inevitabilidad se
convierten en ejes de la nueva narrativa.
Esta narrativa de cambio ineludible se asocia a una práctica o enfoque top-down en la
política económica (Ai Camp, 2002:254). Las reformas han sido decididas y diseñadas
por una coalición tecnócrata restringida (o tecnopolítica, de acuerdo con Domínguez,
1997), coalición que no ha dudado en evitar desgastantes y “prolongadas negociaciones
3
Decían Noyola y Serra (1992:80) –asesor y Secretario de Comercio, respectivamente, en la época que
escribieron el texto– que para relanzar el crecimiento económico se requerían dos “condiciones”: por una parte,
estabilidad macroeconómica, y por otra, recurrir en mayor medida a las fuerzas del mercado para guiar la asig-
nación de recursos.
16 Valencia lomelí
políticas” (ocde, 1992:153) para acelerar e imponer los procesos de cambio y “asegurar
su irreversibilidad”, como fue el caso de la apertura comercial de mediados de la década
de 1980 (Córdoba, 1991; Aspe, 1993:140) y de la negociación del Tratado de Libre
Comercio de América del Norte (tlcan).4 Los cambios debían generarse rápidamente, sin
demora. No extraña por ello que ninguna de las grandes reformas del período de Carlos
Salinas fuera anunciada en su campaña electoral, ni planteada en su Plan Nacional de
Desarrollo (Cordera y Lomelí, 2008); las decisiones fueron tomadas en el seno de un
grupo restringido (Cordera y Lomelí, 2010:208).5
En otras reformas se puede encontrar el mismo patrón de actuación top-down, aso-
ciado a la narrativa del cambio indispensable. Son los casos notables de los procesos de
reforma del Estado, en específico de la privatización (Aspe, 1993:154-189),6 de la reforma
del sistema de pensiones (Dion, 2006 y 2008; Madrid, 2008), de la reforma constitucional
sobre la salud en 1983 (Abrantes, 2010), de la inclusión del Sistema de Protección Social
en Salud y la creación del Seguro Popular (Dion, 2008; Valencia, 2013c) e incluso de la
generación del programa de acción frente a la pobreza, Progresa, después Oportunidades
(Teichman, 2007). En estos ejemplos, coaliciones tecnócratas restringidas concibieron las
reformas y lograron su adopción (Valencia, 2013c).
Cada episodio reformista ha incluido su campaña de difusión y de convencimiento;
es la fase de legitimación. La reforma en cuestión es tipificada y defendida como base
imprescindible para avanzar hacia el desarrollo, crucial para la transformación económica
nacional e impostergable por lo mismo so pena de perder el momentum; si la reforma no
se concretara en el período deseado por sus promotores, conciben ellos, probablemente
no habría otra ventana política u oportunidad histórica. Se trata de La reforma. La coali-
ción promotora debería informar, explicar, convencer y educar (Aspe, 1993:173, 175).
Véanse cuatro ejemplos en cierto sentido paradigmáticos: la creación de un espacio nor-
teamericano de libre comercio (Carlos Salinas), el amplio programa de privatizaciones y
las reformas financiera (Ernesto Zedillo) y laboral (Felipe Calderón). El núcleo de la
narrativa legitimadora era que las reformas generarían cambios sustanciales. Así sucedió
4
Para Domínguez (1997:41), la ausencia de democracia “aisló a los decidores [mexicanos] en una forma
sin precedente” en América Latina, en lugar de abrirse a la escucha de críticas.
5
El presidente Salinas hizo pública la decisión ya tomada de incorporar a la economía mexicana a un
acuerdo comercial en América del Norte, inicialmente con Estados Unidos; después se desarrolló el proceso de
negociación trilateral y los negociadores mexicanos insistieron en que se trató de un proceso transparente y
participativo (Zabludovsky, 1994:107-108 y 110); algunos opositores reclamaron lo contrario: el desarrollo de
un proceso de negociación controlado y selectivo (rmalc, 1997).
6
Aspe subrayaba que las privatizaciones tenían que hacerse de manera rápida para evitar resistencias
(Aspe, 1993:173) y mantenerse bajo control central (Aspe, 1993:174). Las autoridades debían “explicar” las
ventajas de las privatizaciones mediante una “tarea política de educación y convencimiento” (Aspe, 1993:173)
debían “informar” a la sociedad (Aspe, 1993:175). Las decisiones principales se informaban ya cuando había
sido tomadas, como fue el caso paradigmático de Teléfonos de México (Aspe, 1993:176-178). Pueden verse en
Clifton (1999) las medidas de control sindical que se operaron para obtener el apoyo del sindicato de telefonis-
tas y evitar su oposición a la privatización.
con la estrategia discursiva para explicar la necesidad de completar la apertura comercial

con la posible firma del tlcan –en los argumentos de sus defensores, era presentada como
la única vía posible–. Cuando se dio a conocer el inicio de las negociaciones trilaterales la
narrativa oficial subrayaba la nueva senda de desarrollo que se desencadenaría: la libera-
ción comercial “es la única forma de recuperar el crecimiento, generar empleos y poder
satisfacer las necesidades planteadas por nuevas generaciones de mexicanos”, decía
Carlos Salinas de Gortari en 1991 (Pacheco, 2005:85), quien añadía que “sólo se alcanzan
tasas elevadas y sostenidas de crecimiento económico, si se participa activamente en estos
centros mundiales de comercio” (El Informador, 1991a:3). Las tasas de crecimiento de la
economía podrían llegar, con el tlcan, hasta siete por ciento anual (sin el Tratado se
quedarían en 5 %), defendía Pedro Aspe (El Informador, 1991b). La reforma en cuestión
sería la única vía a la que se le adjudicaban potencialidades inmensas, o notorias, en la
vida diaria de la población. Jaime Serra Puche, en ese entonces secretario de Comercio,
añadió incluso que con el tlcan se reducirían las migraciones de trabajadores mexicanos
hacia Estados Unidos, porque “tendremos mejores empleos y mejores salarios” (El
Informador, 1991a). Se preveía incluso crecimientos salariales reales provocados por el
nuevo tratado.7 En la misma época, en pleno impulso del programa de privatizaciones (El
Informador, 1990), central para la Reforma del Estado, Carlos Salinas de Gortari defendía
que llevarlo a cabo significaba mayor bienestar porque con los recursos obtenidos se
podría responder a demandas largamente pospuestas de mejores servicios; la reforma
modernizadora implícita en este programa significaba fortalecimiento del Estado “para
atender las necesidades sociales de la población y para ofrecer un entorno de estabilidad
macroeconómica a largo plazo”, sostenía el secretario de Hacienda, Pedro Aspe
(1993:188), en momentos en que se procesaban varias ventas. Años más tarde, Ernesto
Zedillo impulsó una reforma financiera que incluyó la aprobación de inversión extranjera
de 100 por ciento en los bancos comerciales, incluida parcialmente ya en el tlcan; en su
iv Informe, decía el presidente Zedillo (2006b:191): “El progreso del país requiere de
bancos dinámicos y eficientes que capten más ahorro, financien adecuadamente la expan-
sión de la planta productiva y atiendan las demandas de crédito de la población para
cuestiones tan importantes como la vivienda”. Más recientemente, Felipe Calderón
(Presidencia de la República, 2012a:5-6) propuso superar los límites del “marco jurídico
rígido” en las relaciones laborales, flexibilizarlas, “mejorar el desempeño de nuestro mer-
cado de trabajo” y para todo ello reformar (flexibilizar) la Ley federal del trabajo,8 con dos
objetivos: “primero, promover la generación de más empleos y, segundo, lograr que
7
La ocde (1992:241) resumía simulaciones de los beneficios por el tlcan en incrementos del salario real
que podrían oscilar entre 5.3 y 16.2 por ciento.
8
Propuso esta reforma en el marco de una iniciativa presidencial de trámite preferente para subrayar su
carácter prioritario. El entonces presidente electo, Enrique Peña Nieto, se declaró en favor de esta reforma fle-
xibilizadora, a la que defendió como urgente (Cortés y Reséndiz, 2012).
18 Valencia lomelí
aquellas relaciones laborales que se desarrollan en la informalidad, se regularicen y tran-

siten al mercado formal”, además de generar “mayor productividad, que es sin duda la
mejor vía para elevar los ingresos y el bienestar de los trabajadores y hacer más rentables
y competitivas a las empresas”. En concordancia con la iniciativa calderonista, el gober-
nador del Banco de México enfatizó que el país contaba con uno de los mercados labo-
rales más rígidos del mundo y que se requería no sólo flexibilidad para contratar sino
también “para que haya la posibilidad de despedir temporalmente a los trabajadores y
que no sea tan costoso ese proceso” (Arteaga, 2012:1). En síntesis, la narrativa legitimi-
zadora alrededor de estas reformas, en diversos momentos del último cuarto de siglo,
insistía de manera reiterada en la posibilidad de un nuevo futuro lleno de esperanzas:
crecimiento económico y productividad, más y mejores empleos, incrementos salariales,
más créditos e impulso a la planta productiva.
Este proceso de legitimación ha ido más allá de las fronteras. Se han buscado apoyos
externos y en no pocas ocasiones se ha encontrado eco en organismos internacionales,
como es el caso del informe 1991-1992 de la ocde (1992), claramente laudatorio en
medio de uno de los procesos de cambios más intensos. El discurso de esta institución
coincidía notablemente con la narrativa de la coalición reformista mexicana.9 Concluía
este informe (ocde, 1992:208): “Sin embargo, gracias a las reformas estructurales cuida-
dosamente diseñadas, integrales y coherentes, razonablemente llevadas a cabo en parale-
lo con las políticas de macro estabilización, la economía mexicana debería estar
actualmente en posición de iniciar un período de crecimiento muy por encima de las
tasas de crecimiento anticipadas en la mayoría de las economías de la ocde”.
Las propuestas de reformas mexicanas, a pesar de su carácter en general top-down, no
han sido aplicadas en automático, al menos exigen un proceso de legitimación y al mismo
tiempo una fase de superación de obstáculos. Por ello requieren, en parte, de soportes
internacionales.10 Las reformas encuentran resistencia y se construyen espacios opositores
de fuerza y alcance diversos; ante ello, la coalición promotora busca aliados e identifica a
los opositores. La contienda no siempre es abierta, aunque en algunos casos trasciende
más, como en el caso del tlcan, de las reformas pensionarias y de las recientes reformas
laboral y energética. La narrativa defensora de las reformas se ha ido centrando, en
9
El soporte a la coalición tecnócrata mexicana, en diversos medios internacionales, fue notable: el equipo
de Salinas de Gortari fue calificado por la revista The Economist, el 14 de diciembre de 1991, como el grupo
económicamente más preparado que probablemente ha gobernado un país.
10
En otros ejemplos, la búsqueda de esta legitimación internacional ha sido también parte central del ciclo
de reformas: en el programa Progresa/Oportunidades fue incluida desde el diseño la participación de evaluado-
res internacionales (Levy y Rodríguez, 2005:142); algunos de los principales evaluadores internacionales se
convirtieron rápidamente en promotores del programa (Behrman y Skoufias, 2006) y en los balances del Banco
Mundial sobre transferencias monetarias condicionadas se han incorporado alabanzas notables sobre la calidad
del programa (Fiszbein y Schady, 2009). Progresa/Oportunidades forma ya parte de la coalición transnacional
promotora de los programas de transferencias monetarias condicionadas a nivel global; el soporte de esta coa-
lición transnacional ha sido clave para la continuidad transexenal del programa.
momentos importantes, en descalificar a los opositores y sus argumentos: defienden inte-

reses particulares y proyectos tradicionales, no acordes con la modernización necesaria;
voltean al pasado y retardan los cambios necesarios. Efectivamente, Carlos Salinas, en
plena campaña de legitimación del tlcan, afirmaba que los proteccionistas que se opo-
nían en realidad abatían “la creatividad y el bienestar” (El Informador, 1991c), y que
estaba convencido “de que la fuerza de la historia no [sería] derrotada por aquellos que
sólo pueden soñar con el pasado. Yo sueño con el futuro” (El Informador, 1991d). El
Secretario del Trabajo, Arsenio Farell, destacaba una “campaña de desinformación sobre
la situación laboral en México” promovida por los sectores que resultarían afectados por
el tlcan y que “quieren hacer prevalecer sus intereses”; afirmaba que la legislación laboral
mexicana era “más avanzada que la de Estados Unidos” (El Informador, 1991e). En refe-
rencia a la propuesta de reforma a la Ley federal del trabajo, la Secretaria del Trabajo del
gobierno de Felipe Calderón, Rosalinda Vélez, respondió a los críticos de la oposición que
los cambios en esta materia no podían esperar más en México y que no violarían la
Constitución ni los tratados internacionales; que buscaban beneficiar a los trabajadores
(Gómez, 2012).11
En la fase de formalización, algunas reformas son procesadas legislativamente, con
adecuaciones de leyes e incluso constitucionales, otras pasan como decretos de gobierno
avalados a posteriori por cuerpos legislativos. En los 30 años de reformas estructurales
también se experimentaron cambios políticos, con mayor peso de las antiguas oposicio-
nes políticas al pri, que incluso accedieron a la presidencia en dos períodos de gobierno.
En ese marco, la preferencia por decretos presidenciales para formalizar ha ido cediendo
el paso a procesos legislativos (sin que ello implique la generación de reformas a través
de debates relevantes en el espacio público), con una fuerte alianza entre el pan y el pri.
La coalición tecnopolítica, inicialmente priista, se ha ido ampliando con la participación
de sectores panistas. En el caso de la reforma laboral, dirigida hacia la flexibilización de
las relaciones de trabajo, Felipe Calderón presentó una iniciativa preferente que fue con-
cluida en noviembre de 2012, días antes del final de su gobierno. En la firma del decreto
que promulgó la modificación a la Ley federal del trabajo, el 29 de noviembre de 2012,
Felipe Calderón destacó el proceso de discusión legislativo y concluyó, con la narrativa
reformista de más empleos y mejores remuneraciones:
A partir de hoy, las normas de trabajo propiciarán que todos los mexicanos cuenten con un
trabajo digno. Un trabajo en el que no exista discriminación de ninguna índole. Un trabajo en
el que tengan acceso a seguridad social y perciban, los trabajadores, un salario remunerador
[…] En suma, señoras y señores, con esta reforma histórica, modernizamos el marco jurídico
laboral y hacemos más atractivo a nuestro México para la inversión y para la creación de más
puestos de trabajo (Presidencia de la República, 2012b).
11
Poco antes, el Secretario General de la ocde había afirmado también que era urgente la reforma laboral
y su modernización (Sánchez, 2010).
20 Valencia lomelí
Generalmente, después del proceso de formalización, viene el tiempo de la festivi-

dad. Es la fase de celebración y del anuncio de las bondades de la reforma alcanzada. En
cierto sentido se llega a la apoteosis y al homenaje por los objetivos ya logrados; la pro-
clamación jurídica de las reformas, en la narrativa, tiene la potencialidad de hacer reali-
dad los objetivos que habían sido planteados en algunos casos como de largo plazo. Fue
el caso de las reformas vinculadas con las instituciones sociales, como las de las pensiones
del imss y la creación del Seguro Popular. El presidente Zedillo apuntó desde el inicio de
su gobierno a la necesidad de generar ahorro interno; las pensiones eran centrales en ese
proyecto. En el informe de gobierno posterior a la proclamación de la reforma de las
pensiones de los trabajadores del sector privado (imss), Ernesto Zedillo declaraba que “la
capitalización de saldos en la cuenta individual permitirá un ahorro que apoyará la inver-
sión en la planta productiva del país. Se mejoran las pensiones de invalidez y vida, así
como las de retiro, cesantía en edad avanzada y vejez” (Zedillo, 2006a:128). Meses des-
pués, ante la Primera Convención Anual de la Asociación Mexicana de Administradoras
de Fondos para el Retiro, el 4 noviembre de 1998, afirmaba el mismo Zedillo:
En México, si bien los efectos positivos del sistema reformado se verán plenamente en el futu-
ro, cuando los trabajadores que han empezado a cotizar con el nuevo esquema reciban las
pensiones al momento de su retiro, numerosos e importantes beneficios son ya palpables […]
En suma, gracias a la reforma hoy tenemos un sistema de pensiones que responde a la actual
estructura demográfica del país y que garantiza plenamente los recursos de los trabajadores;
es decir, les da certidumbre de que contarán con pensiones dignas al momento de su retiro
(Presidencia de la República, 1998).
En cuanto a la reforma de salud, al momento de culminar el período de gobierno, la

página web presidencial anunciaba, el 30 de noviembre de 2012, un gran acontecimiento:
“Para el gobierno del presidente Calderón, la salud fue una prioridad, por lo que se tra-
bajó hasta lograr la cobertura universal de salud, es decir, médico, medicinas, tratamien-
to y hospital para cualquier mexicano que lo necesite […] La cobertura universal
voluntaria [sic] en salud es un logro histórico que pocos países han podido alcanzar y un
hito en la política social del país” (Presidencia de la República, 2012c). Así, según la
narrativa reformista las pensiones ya habían sido mejoradas al arrancar la reforma y los
trabajadores tenían certidumbre de pensiones dignas, y la cobertura médica universal12
en pocos años había sido alcanzada.
Con la formalización de la reforma en turno, nuevas reglas (leyes secundarias o nor-
mas operativas) se agregan y nuevos programas se desarrollan, de esta manera nuevas
políticas se van desplegando en la vida cotidiana. Se trata de la fase de institucionalización
de las reformas; éstas se incorporan al entramado institucional nacional. Sus promotores
12
Es notable que la página web presidencial (http://calderon.presidencia.gob.mx) no distinguió entre afi-
liación universal a un seguro de salud y la cobertura médica universal.
van destacando los avances y los logros. Sin embargo, después del fuerte movimiento
político y comunicativo generado para cada nueva iniciativa, el impulso reformista se
presenta a sí mismo como un proyecto inacabado: faltan más reformas para transitar hacia
una sociedad desarrollada y no puede detenerse el impulso de cambio cuyos frutos se
disfrutarán en el largo plazo. Esta fase de la identificación de una nueva reforma necesaria,
o de avance hacia el diseño de una nueva generación de reformas, ha sido más evidente
en los últimos años. La narrativa épica de las reformas mexicanas pareciera como que da
cuenta de varias transformaciones “heroicas” de un país con crecimiento sostenido, forta-
lecimiento del aparato productivo, crédito y competitividad crecientes, estabilidad
macroeconómica, empleos, salarios dignos, certidumbre en pensiones, salud para todos.
Esta narrativa de la epopeya de las transformaciones de mercado destaca la reducción de
la inflación, los límites al déficit público y el incremento de las exportaciones, pero se ha
ido confrontando con que el crecimiento económico ha sido muy débil y ha enfrentado
severas recesiones, con que los salarios reales han disminuido, la pobreza se ha manteni-
do en niveles muy elevados, no hay cobertura médica universal y la generación de crédi-
to para el sector productivo es endeble. Se da entonces un paso más: el eje de la
narrativa reformista es que se requiere completar el ciclo de las reformas estructurales con
nuevas iniciativas. ¿Para qué? Respuesta sin sorpresa después de la reiteración discursiva
de 30 años: para modernizar al país, para crecer sostenidamente, para generar empleos,
para ser más competitivos, para incrementar los salarios reales y para atraer inversiones.
Tempranamente uno de los principales impulsores de reformas, Pedro Aspe ya había sido
enfático al respecto al presentar sus conferencias en la London School of Economics en
1992, preparadas “desde una perspectiva de largo plazo, especialmente en cuanto a cam-
bios estructurales” (Aspe, 1993:11). El reformista Aspe se decía “optimista ante el futuro”,
pero afirmaba: “México tendrá que continuar con la tarea de modernización por muchos
años, con el mismo vigor que lo ha hecho hoy bajo el liderazgo del presidente Salinas de
Gortari” (Aspe, 1993:208).
La narrativa reformista se reedita a sí misma. La presentación de estos discursos
estratégicos, en las nueve fases mencionadas, podría ser considerada como irrelevante (el
discurso político así es…), a no ser por su reiteración coherente en un ya largo proceso
de 30 años: en retrospectiva, pareciera que cada reforma reinventa al país en una nueva
época de prosperidad. En los momentos de intensificación de reformas, la reinvención
discursiva del país vuelve con fuerza a la escena política y mediática. Esto ha sucedido en
el inicio de gobierno de Enrique Peña Nieto, un nuevo gobierno transformador de mer-
cado. La insistencia e identificación de una necesidad histórica: el nuevo ciclo de trans-
formaciones requiere de otro ciclo con, entre otras, reforma fiscal, energética, financiera
y de la seguridad social verdaderamente, ahora sí, universal, que impulsará el crecimien-
to. Frente al informe del Coneval sobre la pobreza en 2012, el secretario de Hacienda Luis
Videgaray sostuvo el 29 de julio de 2013 que “es ahí donde se inscribe la agenda de
reformas estructurales que, como las de competencia económica y de telecomunicacio-
22 Valencia lomelí
nes, ya aprobadas, la financiera, actualmente en discusión, y la energética y la hacendaria,

que se presentarán en el próximo período legislativo, son elementos esenciales para que
México pueda crecer de manera sostenida y a un paso más acelerado y constante, para
entonces sí abatir los niveles de pobreza”. En el marco de la reforma hacendaria se inclu-
yó la iniciativa para “crear un sistema de seguridad social universal, que permitirá de
manera generalizada dar los mínimos de bienestar en materia de pensiones, cobertura de
salud e incluir por primera vez de manera generalizada un seguro de desempleo” (shcp y
Sedesol, 2013). El optimismo reformista revive así con el sentido de urgencia ya tradicio-
nal, eje de legitimación de los cambios propuestos. El Gobernador del Banco de México,
Agustín Carstens, había señalado el 7 de mayo de 2013, en la xxiii Convención de
Aseguradores de México, que gracias a la nueva ronda de reformas la economía nacional
podría llegar a un crecimiento de 6 a 6.5 por ciento anual: “es una meta alcanzable y
ciertamente creo que debemos concentrarnos en estas reformas [estructurales], hacerlas
lo más profundas posibles, implementarlas lo más rápido posible porque de esa manera
los resultados se van a ver mucho más rápido en términos de crecimiento, creación de
empleos, abatimiento de la pobreza” (amis, 2013).
Con el paso de los meses iniciales de gobierno de Enrique Peña Nieto, la narrativa
reformista se fue intensificando notablemente, sin pasar por la fase de evaluación de las
reformas anteriores y de su desempeño. La narrativa se ubica en los cambios previos que
han hecho de México una economía estable y “de las más abiertas del mundo”, con un
límite severo, de acuerdo con Luis Videgaray: “Pero a pesar de los avances, somos una
economía que crece muy poco”. Y siempre la explicación ha sido la misma:13 “la ausencia
de reformas estructurales”; ahora bien, el nuevo gobierno “se ha atrevido a llevar a cabo
el proceso”, para romper las barreras que impedían el crecimiento (Delgado, 2014);
México podrá crecer así a cinco por ciento anual, añadió el Secretario de Hacienda en
Madrid, el 9 de junio de 2014 (Notimex, 2014a). El crecimiento futuro, producto de las
reformas, es la base de legitimidad de los nuevos cambios; la narrativa reformista es de
nuevo una apuesta al futuro. De acuerdo con Peña Nieto, era “urgente emprender un
cambio seguro, con rumbo y dirección” para fortalecer el futuro (Presidencia de la
República, 2014a).
El período reformista de Peña Nieto, en especial con las reformas energética y de
telecomunicaciones, enfrentó debates en el Congreso y manifestaciones de oposición en
las calles (en especial de Movimiento de Regeneración Nacional –Morena– y de algunos
sectores del Partido de la Revolución Democrática –prd). Había que superar obstáculos y
encontrar aliados. Con respecto a la primera reforma, el Partido Revolucionario
Institucional (pri) asumió, junto con el presidente y su equipo, la defensa de la propues-
ta de apertura del sector energético a las inversiones privadas nacionales e internaciona-
13
El énfasis es propia. La explicación de quiénes: ¿cuáles han sido las evaluaciones de diseño y desempeño
que han llevado a la misma explicación?
les. Los discursos y las contraposiciones fueron numerosos y se llevaron varios meses de
2013 y 2014; el Partido Acción Nacional (pan) se asoció al proyecto de apertura del
sector energético. Uno de los puntos centrales de la narrativa era que se requería moder-
nizar este sector y romper paradigmas; no se trataba de privatizar. “Mienten y quieren
engañar al pueblo quienes con un discurso engañoso desean confundir a la gente”, seña-
laba Manlio Fabio Beltrones, coordinador de los senadores del pri, en referencia al cues-
tionamiento que hablaba de privatización energética (Román y Urrutia, 2013:1).
El intenso ciclo reformador del nuevo gobierno implicó, en síntesis misma del pre-
sidente, 11 reformas más, con 58 modificaciones constitucionales y 81 cambios a leyes
secundarias.14 Después de la formalización de la reformas, que supuso, con Enrique Peña
Nieto, la firma de un pacto15 y un proceso legislativo de poco menos de dos años,16 llegó
de nuevo la celebración de los logros obtenidos y la reiterada reinvención del país. Al celebrar
el punto culminante del ciclo reformista con la transformación legal energética, la que se
podría llamar la reforma madre del sexenio, Peña Nieto señaló:
Esta nueva legislación representa un cambio histórico que acelerará el crecimiento económico
y el desarrollo de México durante los próximos años […] Gracias a la unidad de propósitos,
en meses superamos décadas de inmovilidad, se han derribado barreras que impedían a
México crecer de manera acelerada y sostenida. Éste es un momento tan simbólico como
trascendente para el país, los mexicanos debemos sentirnos muy orgullosos porque nuestra
democracia ha dado grandes frutos (Presidencia de la República, 2014b).
En el mismo acto de promulgación de las leyes secundarias energéticas, el presiden-

te del pri, César Camacho, manifestaba su entusiasmo al caracterizar como histórica la
reforma energética alcanzada: “El 11 de agosto de 2014 será destacado en la cuenta larga
de la historia nacional; aquella que los antiguos mayas usaban para registrar los grandes
acontecimientos, los que cambian radicalmente el curso de la sociedad […] Era preciso
romper inercias, liberar ataduras; ponerse en movimiento para crecer económicamente”
(pri, 2014). El cambio llegó y, ahora sí, el crecimiento económico también.
Y como ha sido en los últimos decenios, la narrativa reformista es retomada, legiti-
mada y celebrada por representantes de organismos internacionales. La directora del
fondo Monetario Internacional (fmi), Christine Lagarde, al celebrar el 25 de junio de
14
Las reformas fueron las siguientes: laboral (aprobada durante el período de transición), financiera,
hacendaria, de competencia económica, telecomunicaciones y energética, además de la educativa, de la Ley de
amparo y del Código nacional de procedimientos penales, electoral y de transparencia, véase Presidencia de la
República (2014a).
15
Véase al respecto el texto de Alberto Aziz en este mismo libro.
16
La reforma energética se completó con la modificación de 12 leyes y la generación de nueve más, las
llamadas leyes secundarias. Dijo el presidente: “Con la promulgación de las leyes secundarias de la reforma
energética este día culmina la fase legislativa del importante ciclo reformador que iniciamos el 2 de diciembre
de 2012” (Presidencia de la Republica, 2014b).
24 Valencia lomelí
2014 las reformas laboral, financiera, energética y educativa, señaló que México es el
único país de mercado emergente que ha logrado un número de reformas de gran alcan-
ce en un tiempo tan corto y con un amplio apoyo político (Pacto por México), y además
sin que haya sido necesaria una crisis económica o financiera. Para la directora del fmi
estas reformas prometen desencadenar el crecimiento potencial de México (más allá del
débil 2.3 % de los últimos 15 años): “Al embarcarse en esta trayectoria de reformas
estructurales, México se ha atrevido a soñar. Y ahora está experimentando el creativo –y
transformativo– proceso de construcción de una nueva economía más fuerte. Este proce-
so toma tiempo” (fmi, 2014; el énfasis es del autor). Efectivamente, después del magro
desempeño (crecimiento) de la política económica mexicana en los tres decenios de
reformas, en los discursos recientes se ha ido tomando el cuidado de afirmar que los
cambios lograrán sus objetivos en el largo plazo. El mismo José Ángel Gurría, antiguo
reformista mexicano y actualmente secretario general de la ocde, en la presentación del
estudio Perspectivas del desarrollo mundial, el 2 de julio de 2014, destacó que México ha
realizado reformas que le permiten cambiar la tendencia de lento crecimiento hacia “un
nivel superior de crecimiento” que le permitirá converger con el ingreso per cápita de los
países de la ocde en 2050. Un entusiasta Gurría afirmó de manera osada: “No es una
cuestión de optimismo o de pesimismo, es una cuestión objetiva [sic]. Por las reformas
específicamente la tendencia va a cambiar” (Notimex, 2014b). También en medios de
comunicación internacionales, como en otros períodos reformistas mencionados, hubo
fuerte eco de esta narrativa reformista; por ejemplo, para los académicos de Harvard
Pierpaolo Barbieri y Niall Ferguson (2013), en comentario publicado el 26 de diciembre
de 2013 en The Wall Street Journal: “México tiene las perspectivas futuras más brillantes
de la región”.
En la narrativa reformista de Peña Nieto destacan dos conceptos: atrevimiento y
movimiento. Era necesario atreverse a superar obstáculos y viejos paradigmas, y el
gobierno lo consiguió; era imprescindible ponerse en movimiento frente a viejas ideas. El
paradigma central al que alude esta narrativa es el del control estatal del sector energético.
Al resumir y celebrar los cambios, el presidente dijo en el segundo informe:
Había llegado la hora de romper juntos los mitos, paradigmas y todo aquello que había limi-
tado nuestro desarrollo. Era tiempo de construir y conquistar el futuro. Era tiempo de mover a
México […] Ahora, al poner las reformas en acción, sus efectos, resultados y beneficios
comenzarán a verse y sentirse en todo el territorio nacional. Hoy, México ya está en movimiento.
Si algo nos tiene que quedar muy claro es que éste no es el país de antes. Éste es el México que
ya se atrevió a cambiar (Presidencia de la República, 2014b).
La narrativa reformista en su fase de apoteosis, ahora con la retórica de la valentía

(atrevimiento) y del rompimiento de paradigmas e inercias (movimiento).
Si se toma el horizonte que señaló Gurría (convergencia con el ingreso per cápita de
los países de la ocde en 2050), las reformas mexicanas habrán necesitado más de 60 años
para acercarse al logro de uno de sus objetivos esenciales: el crecimiento sostenido. En

efecto, largo plazo, en el que varias generaciones desaparecieron. Sin embargo, a la mitad
de este período el desempeño ha sido notablemente endeble, la retórica se reitera y no se
transparentan evaluaciones detalladas de los resultados de las reformas estructurales pre-
vias. De nuevo, el desempeño del esquema mexicano aperturista está en cuestión, más
aún con la crisis de los precios del petróleo en el final de 2014 e inicios de 2015: de
acuerdo con las proyecciones de la shcp a finales de 2013, que tomaban en cuenta el
efecto esperado de las reformas, el crecimiento de 2014 sería de 3.9 por ciento y el de
2015 de 4.7 por ciento (shcp, 2013:66, 163); en realidad el crecimiento de 2014, después
de un magro 1.4 por ciento en 2013, rondará en dos por ciento17 y en 2015, de acuerdo
con la misma shcp (2014:93), ya sólo 3.7 por ciento, y según otras instituciones, tres por
ciento.18 Así, de nuevo, el desempeño económico de México en la primera parte del sexe-
nio reformista difícilmente superará de manera importante dos por ciento promedio anual,
casi la mitad del crecimiento calculado, con el optimismo de las reformas, por el gobier-
no actual (shcp, 2013).
En este marco de dificultades económicas, el gobierno reformador de mercado se
enfrentó en el último trimestre de 2014 con la crisis política generada por la desaparición
de los estudiantes normalistas en Ayotzinapa, Guerrero. En apenas unos meses (o pocas
semanas, incluso), después de la apoteosis de la celebración de las reformas económicas,
se reinicia el ciclo reformista: es necesaria una nueva reforma que permita, ahora sí, de
nuevo, un desempeño brillante de la economía mexicana. En esta ocasión lo que se
requiere es una reforma para alcanzar el estado de derecho. Las recientes reformas de
2013 y 2014 se convierten súbitamente en viejas reformas y se plantean políticamente
nuevas urgencias para reiniciar el ciclo de modificaciones. Nuevas reformas, una misma
trayectoria con narrativas semejantes.
17
Las proyecciones del crecimiento para 2014 se fueron reduciendo paulatinamente: la shcp hablaba de
2.7 % en agosto (shcp, 2014:44). El crecimiento anual al tercer trimestre de 2014 fue de apenas 2.2 %.
18
Por ejemplo, para la Comisión Económica para América Latina y El Caribe (cepal, 2014:52) el crecimien-
to mexicano de 2014 fue de únicamente 2.1 % y el de 2015 de 3.2 %.
26 Valencia lomelí
referencias
Abrantes Pêgo, Raquel, 2010, Salubristas y neosalubristas en la reforma del Estado. Grupos
de interés e instituciones públicas de salud, 1982-2000, Zamora, México, El Colegio de
Michoacán.
Ai Camp, Roderic, 2002, Mexico’s Mandarins: Crafting a Power Elite for the Twenty-First
Century, Berkeley, University of California Press.
Arteaga, José Manuel, 2012, “Carstens desata polémica laboral”, en El Universal, en sec-
ción “Primera”, 14 de septiembre.
Aspe Armella, Pedro, 1993, El camino mexicano de la transformación económica, México,
fce.
Asociación Mexicana de Instituciones de Seguros (amis), 2013, “Versión estenográfica de
la conferencia ‘Panorama Económico de México’, ofrecida por Agustín Carstens Cars-
tens, gobernador del Banco de México, durante la 23a. Convención de Aseguradores
de México, organizada por la Asociación Mexicana de Instituciones de Seguros”, Mé-
xico, amis, 7 de mayo, en <http://es.scribd.com/doc/139989564/AMIS-Conferencia-
Agustin-Carstens-7-de-mayo-de-2013>, consultado el 6 de noviembre de 2015.
Barbieri, Pierpaolo y Niall Ferguson, 2013, “Mexico’s Economic Reform Breakout”, en
The Wall Street Journal, sección “Opinion”, 26 de diciembre, en <http://www.wsj.com/
articles/SB10001424052702304367204579268742046427468>, consultado el 6 de
noviembre de 2015.
Behrman, Jere R. y Emmanuel Skoufias, 2006, “Mitigating Myths about Policy Effective-
ness: Evaluation of Mexico’s Antipoverty and Human Resource Investment Program”,
The Annals of the American Academy of Political and Social Science, Reino Unido, Sage
Publications, vol. 606, núm. 1, pp. 244–275.
Comisión Económica para América Latina y el Caribe (cepal), 2014, Balance preliminar de
las economías de América Latina y el Caribe, Santiago de Chile, cepal.
Clifton, Judith, 1999, “Sindicatos y política en México: el caso de la privatización de
Telmex”, Política y Gobierno, México, cide, vol. 6, núm. 2, segundo semestre, pp.
407-440.
Cordera, Rolando y Leonardo Lomelí, 2008, “El papel de las ideas y las políticas en el
cambio estructural (1982-2004)”, en Rolando Cordera y Carlos Javier Cabrera Ada-
me, coords., El papel de las ideas y las políticas en el cambio estructural en México, Méxi-
co, Lecturas de El Trimestre Económico/Fondo de Cultura Económica/unam.
Cordera, Rolando y Leonardo Lomelí, 2010, “La modernización de la economía política
mexicana: las aventuras de la globalización neoliberal”, en Rolando Cordera (coord.),
Presente y perspectivas, México, Fondo de Cultura Económica.
Córdoba, José, 1991, “Diez lecciones de la reforma económica en México”, Nexos, Méxi-
co, Cal y Arena, núm. 158, febrero, en <http://www.nexos.com.mx/?p=6080>, con-
sultado el 7 de noviembre de 2015.
Cortés, Nayeli y Francisco Reséndiz, 2012, “epn: urge reforma laboral flexible, sin dañar
derechos”, en El Universal, sección “Primera”, México, 22 de septiembre, p. 1.
Delgado, Cristina, 2014, “El reto de México ha sido y sigue siendo el crecimiento econó-
mico”, en El País, sección “Economía”, Madrid, 9 de junio, en <http://economia.el-
pais.com/economia/2014/06/09/actualidad/1402300129_836492.html>, consultado
el 25 de noviembre de 2015.
Dion, Michelle, 2006, “Globalización, democratización y reforma del sistema de seguri-
dad social en México, 1988-2005”, Foro Internacional, México, El Colegio de México,
vol. xlvi, núm. 1, pp. 51-80.
Dion, Michelle, 2008, “Retrenchment, Expansion and the Transformation of Mexican So-
cial Protection Policies”, Social Policy and Administration, Oxford, Blackwell Publis-
hing, vol. 42, núm. 4, pp. 434-450.
Domínguez, Jorge I., 1997, “Technopols: Ideas and Leaders in Freeing Politics and Mar-
kets in Latin America in the 1990s”, en Jorge I. Domínguez, edit., Technopols: Freeing
Politics and Markets in Latin America in the 1990s, University Park, Pennsylvania, The
Pennsylvania State University Press, pp. 1-48.
El Informador, 1990, “Privatizar significa mayor bienestar para los mexicanos”, en sec-
ción “A”, Guadalajara, 15 de marzo, p. 1.
El Informador, 1991a, “El alc tendrá que adecuarse a la Constitución: Salinas”, en sec-
ción “A”, Guadalajara, 6 de febrero, p. 3.
El Informador, 1991b, “Estados Unidos y Canadá anuncian negociaciones del alc con
México”, en sección “A”, Guadalajara, 6 de febrero, pp. 1 y 3.
El Informador, 1991c, “México no teme el encuentro con el mundo: csg”, en sección “A”,
Guadalajara, 9 de abril, p. 1.
El Informador, 1991d, “La visión del futuro se opondrá al proteccionismo”, en sección
“A”, Guadalajara, 10 de abril, p. 3.
El Informador, 1991e, “Mayor empleo y salarios con el tlc: Serra Puche”, en sección “A”,
Guadalajara, 18 de abril, p. 3.
Fiszbein, Ariel y Norbert Schady, 2009, Conditional Cash Transfers. Reducing Present and Fu-
ture Poverty. A World Bank Policy Research Report, Washington, D. C., The World Bank.
Fondo Monetario Internacional (fmi), 2014, “Dare to Dream—Structural Reforms
in Mexico. Remarks by Christine Lagarde, Managing Director, International Mo-
netary Fund”, México, 25 de junio, en <http://www.imf.org/external/np/spee-
ches/2014/062514.htm>, consultado el 7 de noviembre de 2015.
Gómez, Ricardo, 2012, “Objetan pri y prd reforma laboral; Vélez la defiende”, en El Uni-
versal, sección “Primera”, México, 18 de septiembre, p. 4.
Levy, Santiago y Evelyne Rodríguez, 2005, Sin herencia de pobreza. El programa Progresa-
Oportunidades de México, México/Washington, D. C., Planeta/bid.
Madrid, Raúl L., 2008, “Ideas, Economic Pressures and Pension Privatization”, Latin Ame-
28 Valencia lomelí
rican Politics and Society, Miami, Center for Latin American Studies at the University
of Miami, vol. 47, núm. 2, pp. 23-50.
Notimex, 2014a, “Reformas elevarán crecimiento de México a 5 %: Videgaray”, en El
Financiero, sección “Economía”, 9 de junio, en <http://www.elfinanciero.com.mx/eco-
nomia/reformas-elevaran-crecimiento-de-mexico-a-videgaray.html>, consultado el 7
de noviembre de 2015.
Notimex, 2014b, “Con reformas, México tendrá renta per cápita promedio de ocde en
2050: Gurría”, en La Jornada, sección “Economía”, 2 de julio, en <http://www.jornada.
unam.mx/ultimas/2014/07/02/con-reformas-mexico-alcanzara-en-2050-renta-per-ca-
pita-promedio-de-la-ocde-gurria-9798.html>, consultado el 7 de noviembre de 2015.
Noyola, Pedro y Jaime Serra, 1992, “El reequilibrio de la dirección gubernamental y la
orientación del mercado”, en Dwight S. Brothers y Leopoldo Solís, comps., México
en busca de una nueva estrategia de desarrollo, México, Fondo de Cultura Económica,
Lecturas del Trimestre Económico, núm. 74.
Organización de Cooperación y Desarrollo Económicos (ocde), 1992, Estudios Econó-
micos de la ocde. México. 1991/1992, París, ocde.
Pacheco López, Penélope, 2005, “Liberalización de la política comercial y crecimiento
económico de México”, en Economíaunam, México, Facultad de Economía-unam, vol.
2, núm. 4, pp. 84-93.
Partido Revolucionario Institucional (pri), 2014, “Versión estenográfica del mensaje del
doctor César Camacho, presidente del Comité Ejecutivo Nacional del Partido Revo-
lucionario Institucional, en la promulgación de las leyes secundarias de la reforma
energética, que se llevó a cabo en Palacio Nacional”, México, Secretaría de Comu-
nicación Institucional, 11 de agosto, en <http://pri.org.mx/TransformandoaMexico/
SaladePrensa/Nota.aspx?y=13904>, consultado el 7 de noviembre de 2015.
Presidencia de la República, 1998, “Versión estenográfica de las palabras del presidente
Ernesto Zedillo, al inaugurar la Primera Convención Anual de la Asociación Mexicana
de Administradoras de Fondos para el Retiro, A. C., en el salón Adolfo López Ma-
teos, de la residencia oficial de Los Pinos”, México, Presidencia de la República, 4 de
noviembre, en <http://zedillo.presidencia.gob.mx/pages/disc/nov98/04nov98.html>,
consultado el 7 de noviembre de 2015.
Presidencia de la República, 2012a, “Iniciativa con proyecto de decreto que reforma, adi-
ciona y deroga diversas disposiciones de la Ley federal del trabajo”, Gaceta Parlamen-
taria, México, Cámara de Diputados, lxii Legislatura, año xv, número 3595-II, anexo
ii, martes 4 de septiembre, en <http://gaceta.diputados.gob.mx/Gaceta/62/2012/
sep/20120904-II.html>, consultado el 15 de diciembre de 2015.
Presidencia de la República, 2012b, ”El presidente Calderón en la firma del decreto que
reforma la Ley federal del trabajo”, México, 29 de noviembre, en <http://calderon.
presidencia.gob.mx/2012/11/el-presidente-calderon-en-la-firma-del-decreto-que-
reforma-la-ley-federal-del-trabajo/>, consultado el 7 de noviembre de 2015.
Presidencia de la República, 2012c, “Cobertura universal de salud, un hito”, México, 30

de noviembre, en <http://calderon.presidencia.gob.mx/2012/11/cobertura-universal-
de-salud-un-hito/>, consultado el 7 de noviembre de 2015.
Presidencia de la República, 2014a, “Palabras del presidente de los Estados Unidos Mexi-
canos, licenciado Enrique Peña Nieto, durante la promulgación de las leyes secun-
darias de la reforma energética”, México, 11 de agosto, en <http://www.presidencia.
gob.mx/articulos-prensa/palabras-del-presidente-de-los-estados-unidos-mexicanos-
licenciado-enrique-pena-nieto-durante-la-promulgacion-de-las-leyes-secundarias-
de-la-reforma-energetica/>, consultado el 7 de noviembre de 2015.
Presidencia de la República, 2014b, “Mensaje del presidente de los Estados Unidos Mexi-
canos, licenciado Enrique Peña Nieto, con motivo de su Segundo Informe de Gobier-
no”, México, 2 de septiembre, en <http://www.presidencia.gob.mx/articulos-prensa/
mensaje-del-presidente-de-los-estados-unidos-mexicanos-licenciado-enrique-pena-
nieto-con-motivo-de-su-segundo-informe-de-gobierno/>, consultado el 7 de noviem-
bre de 2015.
Red Mexicana de Acción Frente al Libre Comercio (rmalc), 1997, Espejismo y realidad: el
tlcan tres años después. Análisis y propuesta desde la sociedad civil, México, rmalc.
Román, José Antonio y Alfonso Urrutia, 2013, “Asume el pri defensa de reforma energé-
tica peñista”, en La Jornada, sección “Política”, 19 de agosto, p. 1.
Sánchez, Julián, 2010, “Gurría: urge concretar una reforma electoral”, en El Universal, sec-
ción “Nación”, México, 28 de septiembre, p. 18, en <http://archivo.eluniversal.com.
mx/nacion/180811.html>, consultado el 25 de noviembre de 2015.
Secretaría de Hacienda y Crédito Público (shcp), 2013, Criterios generales de política eco-
nómica 2014, México, shcp.
Secretaría de Hacienda y Crédito Público (shcp), 2014, Criterios generales de política eco-
nómica 2015, México, shcp.
Secretaría de Hacienda y Crédito Público (shcp) y Secretaría de Desarrollo Social
(Sedesol), 2013 [comunicado de prensa], “A mayor crecimiento económico, menor
pobreza”, México, 29 de julio, en <http://www.shcp.gob.mx/SALAPRENSA/doc_co-
municados_prensa/2013/julio/comunicado_046_2013.pdf>, consultado el 7 de no-
viembre de 2015.
Teichman, Judith, 2007, “Multilateral Lending Institutions and Transnational Policy Net-
works in Mexico and Chile”, Global Governance, Boulder, Colorado, Lynne Rienner
Publishers/acuns, vol. 13, núm. 4, pp. 557-573.
Valencia Lomelí, Enrique, 2013a, “Estabilización parcial: sin crecimiento y con políticas
sociales restringidas”, en Luis Huesca Reynoso, Patricia Aranda Gallegos, Jorge E.
Horbath Corredor y Enrique Valencia Lomelí, coords., Alternativas en la crisis para
la transformación de las políticas sociales en México, Hermosillo, México, Centro de
Investigación en Alimentación y Desarrollo/El Colegio de Sonora/Fundación Konrad
Adenauer/iteso/Universidad de Guadalajara, pp. 309-322.
30 Valencia lomelí
Valencia Lomelí, Enrique, 2013b, “El estancamiento mexicano: tres décadas ya…”, Re-
vista de Ciencias Sociales, Buenos Aires, Universidad Nacional de Quilmes, segunda
época, año 5, núm. 24, pp. 149-152.
Valencia Lomelí, Enrique, 2013c, “Segmentación y estratificación del sistema de salud
en México: actores y raíces históricas”, en Carlos Fidel y Enrique Valencia Lomelí,
coords., (Des)encuentros entre reformas sociales, salud, pobreza y desigualdad en América
Latina, tomo I, Buenos Aires, Universidad Nacional de Quilmes/clacso, pp. 159-191.
Williamson, John, 1990, “What Washington Means by Policy Reform”, en J. Williamson,
edit., Latin American Adjustment: How Much Has Happened?, Washington, D.C., Peter-
son Institute for International Economics, en <http:piie.com/commentary/speeches-
papers/what-washington-means-policy-reform>, consultado el 7 de noviembre de
2015.
Zabludovsky, Jaime, 1994, “El proceso de negociación del Tratado de Libre Comercio de
América del Norte”, en Carlos Arriola, comp., Testimonios sobre el tlc, México, Miguel
Ángel Porrúa, pp. 107-125.
Zedillo Ponce De León, Ernesto, 2006a, “III Informe de Gobierno”, Informes Presidencia-
les. Ernesto Zedillo Ponce de León, México, Cámara de Diputados, lx Legislatura.
Zedillo Ponce De León, Ernesto, 2006b, “IV Informe de Gobierno”, Informes Presidencia-
les. Ernesto Zedillo Ponce de León, México, Cámara de Diputados, lx Legislatura.
Para ir más allá de la pobreza: Una reforma
macroeconómica del Estado para el desarrollo
Rolando Cordera campos
A manera de introducción
L a travesía mexicana en pos del desarrollo y la modernidad recoge excesos y errores,

así como muchas omisiones, tanto en lo económico como en lo social, en las ideas
sobre el cambio social y las formas políticas de gobernar el país y sus conflictos para
conducirlo a buen y seguro puerto. Los principales obstáculos para realizar la reconver-
sión productiva y de política que hoy aparece no sólo como necesaria sino como urgente,
provienen de los fundamentalismos y paquetes de creencias disfrazados de certezas
incontrovertibles que se han impuesto en los círculos dirigentes de la conducción de la
política económica y que han contagiado a importantes grupos de poder, así como de la
opinión pública.
El dogma de mantener a toda costa unos supuestos equilibrios macroeconómicos,
constreñidos a elementales equivalencias en las cuentas externas, monetarias y fiscales,
sometidas a irrecusables restricciones externas e internas, ha llevado a las élites políticas
y económicas a impulsar políticas y acciones que responden irrestrictamente a las versio-
nes ortodoxas sobre el origen y dinámica de dichos equilibrios. De conformidad con tales
versiones, las referidas relaciones y restricciones sólo pueden mantenerse o relajarse,
respectivamente, en un contexto de ampliación y profundización del mercado, cuyas
fallas sólo pueden encararse con el expediente de reformas dirigidas a esos fines de per-
feccionamiento mercantil. De lo anterior puede colegirse la primacía que a todo lo largo
de la concepción, diseño, aplicación y evaluación de la política económica, guardan los
criterios de ensanchamiento del mercado y la convicción de que sus fallas sólo pueden
corregirse con más mercado y no con más regulación o intervención estatales, cuyas fallas
son consideradas no sólo inevitables sino generadoras de una irrefrenable metástasis des-
tinada a una cada vez mayor intervención del Estado.
Para este enfoque, la única reforma concebible de la política macroeconómica es una
que provenga de la microeconomía y de la pujanza que pueda lograrse de la empresa
como sostén del conjunto económico y su desempeño. La macroeconomía es entendida
como la sumatoria de la microeconomía y, por tanto, a fin de cuentas no susceptible de
modificaciones que puedan traducirse en mejoras en el desempeño económico general.
31
32 Cordera campos
En esto, hay que insistir, las reformas propuestas por el Ejecutivo y aprobadas por el
Congreso de la Unión, algunas de ellas sin mayor discusión, siguen sin atender y, al pare-
cer, sin entender lo siguiente: que el mal desempeño económico de largo plazo que ha
registrado la economía mexicana desde la última década del siglo xx no es efecto sólo, ni
principalmente, de un desajuste o distorsión de los mercados nacionales e internaciona-
les, sino el fruto de decisiones políticas y económicas que han hecho caso omiso de otras
“fundamentales”, como la necesidad de inversión física sostenida, cuya expansión depen-
de en el origen de la inversión pública, para el crecimiento a largo plazo; del impulso
derivado de una política industrial dirigida a diversificar y a crear nuevas cadenas pro-
ductivas para apropiarse de la renta externa, así como de poner en el centro de la atención
y acción del Estado la creación masiva de empleo, la superación de la pobreza y el abati-
miento consistente de la desigualdad.
Lo que está hoy en el orden del día del desarrollo económico mexicano es la recon-
figuración de sus funciones objetivo básicas: poner el empleo como objetivo central y
articulador de una estrategia para la expansión destinada a la obtención de metas de
igualdad que impliquen el abatimiento efectivo y pronto de la pobreza.
Es por esto que se habla en esta comunicación de una reforma de la política macro-
económica. Esta reforma debe entenderse como el inicio de una nueva serie de modifica-
ciones en el carácter y propósitos del Estado y sus intervenciones en la vida social, así
como en las propias decisiones económicas en sus diferentes niveles de acción y concre-
ción. Desde luego, sus primeros pasos deben dirigirse a modificar los conceptos y con-
vicciones que han ordenado las decisiones de la política económica general en las últimas
décadas, en especial lo referente a los equilibrios y ecuaciones que han inspirado las
decisiones primordiales en materia de gasto e ingreso públicos, tipo de cambio y orienta-
ción y composición de los mercados de dinero y capitales en el país. Su faro debe ser de
nuevo la promoción de la acumulación de capital, la diversificación y profundización de
la actividad productiva y la constitución de plataformas institucionales y de fomento
productivo que contemplen de manera explícita objetivos de inclusión social, empleo y
abatimiento de la pobreza y las carencias básicas.
Sólo mediante acuerdos amplios y generosos de cooperación entre fuerzas sociales,
grupos productivos y regiones, capaces de combinar la democracia con la movilización
colectiva, será posible redefinir los linderos entre lo público y lo privado sin posponer y,
mucho menos, sacrificar la hora de la igualdad propuesta por la cepal. La clave reside en
montar, ahora bajo los mandatos de la restricción democrática, una conversación virtuo-
sa entre acumulación de capital y distribución de los frutos del crecimiento. Bajo un
entendimiento claro y a fondo de la cuestión social contemporánea, México podrá (re)
conocer al desarrollo como un derecho central y fundamental de una modernidad globa-
lizada en clave democrática.
En los apuntes que siguen, se busca estimular una reflexión sobre lo que genérica-
mente he llamado la idea del desarrollo. Para ello, se ha escogido como guía proponer la
Para ir más allá de la pobreza: una reforma macroeconómica 33
reflexión sobre el desarrollo como tema central de nuestro tiempo, que puede ser un
aporte a los debates abiertos por la crisis.
De hacerlo se podría, por ejemplo, reconstruir una imagen novedosa de la trayectoria
histórica del desarrollo para calibrar su edad y tiempos, su ritmo de difusión espacial y
los cambios epocales que trajo consigo con indudable celeridad en la segunda mitad del
siglo xx, a través de los “treinta gloriosos” del crecimiento sostenido, que arrancaran con
la reconstrucción de la segunda posguerra, así como del conflicto estructural planteado
desde el sur y activado planetariamente por las sucesivas guerras petroleras de los años
setenta y primeros ochenta del siglo xx, para seguir con la “estanflación”, que asolara a
los países avanzados, y la irrupción del momento neoliberal, que habría de desplegarse
en una avasalladora revolución de los ricos hasta la gran crisis global del presente.
Examinado como fenómeno histórico de no tan larga duración, del mismo modo
como debe entenderse el subdesarrollo, apenas “descubierto” en los años cincuenta del
siglo pasado, según apreciación del gran pensador brasileño Celso Furtado (1962), el
desarrollo reclama hoy de nuevos y más precisos adjetivos y objetivos, algunos de los
cuales lo acompañaron de modo explícito desde que en los foros de las Naciones Unidas
empezó a hablarse y reconocerse al desarrollo como un derecho de los pueblos, las nacio-
nes y los Estados, cuya membresía se multiplicó precisamente en ese período. En parti-
cular, desde la perspectiva abierta por la crisis presente, sobre todo si se ve a partir de lo
que ocurre en algunos de los países “periféricos del Centro”, se puede afirmar que poner
a la justicia social en el centro de las agendas para la recuperación económica no es una
opción académica más.
De la sociedad y sus objetivos
En realidad, esta centralización de la justicia social implicaría un fundamental cambio de

orden en la “función objetivo” de la sociedad y una revisión de sus prioridades, así como
de la secuencia que debería seguir un proyecto político inspirado en dicho cambio de
orden. De llevarse a cabo, esta revisión obligaría a situar la cuestión social contemporánea
en el ojo del huracán de las deliberaciones políticas actuales, no sólo sobre la recupera-
ción o el futuro del (des)orden global, sino sobre el porvenir mismo de las democracias.
Esta operación revisionista impone una reflexión cuidadosa sobre los adjetivos, las
opciones y las restricciones que supone la reconquista del desarrollo. Más allá de la recu-
peración de alguna combinatoria social y políticamente aceptable de crecimiento econó-
mico con estabilidad, es indispensable asumir que tal reconquista supone ver al
desarrollo como la senda principal para la evolución política de las naciones de cara a la
crisis actual. En el mismo sentido habría que entender las transformaciones globales que
esperan al mundo para, por lo menos, aspirar a la erección de un orden planetario que
pueda estar a la altura de los desafíos globales que plantean con cada vez mayor intensi-
34 Cordera campos
dad la demografía, su evolución y deslizamientos, así como el cambio climático y sus

ominosas perspectivas.
Esta (re)centralización del desarrollo tendría que ser similar a la que ocurrió en los
inicios del pensamiento histórico sobre el cambio de las estructuras sociales y el carácter
de una ciudadanía que apenas se asomaba a la configuración del poder estatal moderno.
A la vez, tendría que llevar a concebir el desarrollo como un proceso complejo que nece-
sariamente involucra grandes y pequeños cambios sociales, así como formas diversas de
aprendizaje democrático; es decir, como una cadena de mutaciones y construcciones
materiales e institucionales inscritas en un proyecto político explícito.
Será a partir de una recuperación como ésta, sugerida en diferentes momentos por
Joseph Stiglitz (2005), José Antonio Ocampo (2011) y otros estudiosos, que la economía
política podrá aspirar a ser vista, de nuevo, como una disciplina histórico-social que es
parte de las humanidades y reivindica su origen como filosofía moral. La economía como
actividad humana colectiva empezaría a apreciarse como un componente decisivo pero
sometido al desarrollo de la sociedad y sus decisiones sobre el uso de los recursos, la
disposición del excedente social y la distribución de los frutos del esfuerzo y del progre-
so técnico.
Tal incrustación de lo económico en lo social, su arraigo, daría lugar a su vez a formas
más precisas de administración y conducción de la macroeconomía, conforme a criterios
técnicos coherentes, así como a imperativos éticos congruentes con las propias necesida-
des de las comunidades hoy cruzadas por la crisis o el atraso, pero también inscritas en
el torbellino del cambio mundial que recogen las grandes migraciones de la época.
Lo que plantea esta coyuntura impuesta por la globalidad de la crisis no sólo son
cambios en la conducción económica o los sistemas de protección social, significativos o
epidérmicos, según sea el caso. Lo que está en cuestión es la o las maneras cómo las
sociedades y sus Estados podrán sortear el laberinto actual del mundo, a pesar del modo
tan desigual en que se expresa el remolino. Ambos, remolino y laberinto, pueden resu-
mirse en la propuesta de que lo que se vive es no sólo una época de cambios sino todo
un cambio de época, en palabras de Alicia Bárcena (2008), la secretaria ejecutiva de la
cepal.
El retorno de la economía política del desarrollo
Puesta en los márgenes de la discusión académica y política internacional, que a partir de

los años setenta del siglo pasado se dio a privilegiar los teoremas sobre la eficiencia de los
mercados y la imperiosa necesidad de la estabilidad fiscal y financiera, de precios y cam-
biaria, la economía política del desarrollo puede hoy volver por sus fueros en la medida
en que la academia y los propios comandos políticos de la economía se vean impelidos a
reflexionar sobre el largo plazo como una condición obligada para lidiar con la tormentas
del presente. De otra forma, se asuma o no tal necesidad, el presente continuo del globa-
lismo deviene ominoso estancamiento y la recesión se apodera no sólo de la producción
o el empleo, sino del conjunto de la vida social y, en especial, de la democracia, la cultu-
ra y el pensamiento sobre la sociedad.
Por qué y cómo unas naciones fallan y otras no. Por qué unas naciones se enriquecen
y otras se mantienen sometidas a los círculos viciosos de la pobreza. Cómo y en qué
condiciones las élites gobernantes deciden hacer un giro en sus políticas y estrategias, en
la ortodoxia que suele acompañarlas y tranquilizarlas, para arriesgarse y acometer tareas
que en su despliegue son portadoras de cambios sociales y aún políticos y del poder para
el desarrollo. Son cuestiones que dan voz, hasta hacerles eco, a las proclamas por otro
desarrollo y el altermundismo que ahora se empatan con los reclamos de la indignación
juvenil y el rechazo activo a las cúpulas de Wall Street. Estos reclamos llevan también a
admitir la necesidad de cambiar los términos y criterios de la política económica, de la
función objetivo que organiza las decisiones primordiales en materia económica y social,
es decir, la macroeconomía y sus paradigmas maestros.
El globalismo se tornó sentido común al calor del gran cambio del mundo que
irrumpió con la globalización de fin de siglo y el fin del régimen bipolar de la Guerra Fría.
A pesar de las conmociones y turbulencias recientes, y de las que acompañaron desde el
inicio la implantación de este nuevo credo sobre el mundo y la especie, este sentido
común fue construido y es reconstruido en y desde las esferas mediáticas y los centros
dominantes de pensamiento y formación de opinión, generalmente vinculados al poder
constituido y los poderes de hecho.
Tan sólo por este contexto, su génesis y evolución hasta la fecha, a través y a pesar
de la gran recesión y su impacto demoledor sobre la sabiduría convencional, el globalis-
mo como fórmula ideológica, como weltanschauung, no admite ni se presta fácilmente a
deliberar sobre el surgimiento o la necesidad y legitimidad de nuevas ideas sobre el
gobierno del Estado y la economía.
De aquí la subordinación a la que se somete a la macroeconomía desde la microeco-
nomía y desde uno de sus pilares fundamentales, la política monetaria, para desde ahí
marginar o someter a su dictadura a la política social, en especial cuando ésta trae consi-
go mensajes y propuestas de redistribución del ingreso, la riqueza y el poder.
Así, la visión asociada al globalismo conforma una poderosa serie de trincheras
contra estas ideas renovadoras y su conversión en paradigmas alternativos; también se
sirve de revisiones y renovaciones cosméticas del pensamiento y las corrientes principa-
les, cuya reproducción no es lineal sino que se da por medio de las casamatas institucio-
nales e ideológicas, a través de las cuales tienen lugar el conflicto social y clasista y la
confrontación política permanente que es propia de las sociedades complejas.“Los cam-
bios paradigmáticos en la economía no siempre resultan de planteamientos que perfec-
cionen la formulación anterior o que den una mejor explicación del comportamiento de
ciertos fenómenos humanos. Invariablemente ofrecen verdades, anhelos sociales e indi-
36 Cordera campos
viduales, entremezclados y sintetizados en planteamientos ideológicos atractivos”

(Ibarra, 2009).
Los acontecimientos en Europa y Estados Unidos hablan de un sinuoso rumbo de
confrontación ideológica y, desde luego, de lo difícil que es y será dejar atrás la crisis actual.
Estas lecciones deben ser de particular interés para la búsqueda de un cambio de curso que,
sin soslayar las enormes mudanzas estructurales y mentales que ha traído consigo la globa-
lización, se proponga la construcción de estrategias renovadas y renovadoras. El discurso
articulador de tal empresa tendrá que ser una economía política del desarrollo capaz de
asumir los cambios del mundo, poner en perspectiva histórica las restricciones que dicho
cambio ha hecho emerger y, a la vez, inscribir los proyectos y las decisiones respectivas en
el marco de exigencias de inclusión e igualdad provenientes de una democracia de masas y
claramente orientada a volverse también una democracia de y para la globalidad.
El reto estriba en hacer el inventario debido de lo existente y dilucidar seriamente su
utilidad para sostener o impulsar este nuevo curso, con el fin de no incurrir en uno de
los errores más dañinos en que incurrió el cambio estructural (neoliberal) globalizador:
echar al niño con el agua sucia de la bañera.
Para darle a la globalización un sentido propio, que se corresponda con las historias
y las visiones nacionales, en lugar de sofocarlas y encorsetarlas en pensamientos preten-
didamente únicos, se requiere rescatar al bienestar social y la justicia distributiva como el
gran binomio donde deben arraigarse el cambio económico y las estructuras productivas
que resulten de dicho cambio. Es la economía la que se debe a la sociedad, donde se
determinan carencias, necesidades, anhelos, no al revés, como se ha querido imponer por
la revolución de los ricos (Tello e Ibarra, 2012).
Es en esta inversión de visiones, conceptos y valores, respecto de lo que ha ocurrido
a lo largo de la era neoliberal, donde se pueden encontrar las claves para darle al creci-
miento económico un rostro humano y a la globalización un aprovechamiento efectiva-
mente planetario. De aquí la necesidad de modificar objetivos y criterios de evaluación,
como condición para empezar a imaginar otros caminos para el desarrollo dentro del
actual (des)orden mundial.
En presencia de una despolitización intencionada y sistemática de la cuestión social
promovida por la llamada revolución neoliberal, la conversación entre economía y polí-
tica, entendida como mercado, Estado y democracia, no podrá enfilarse por la senda de
una modernidad robusta y consistente. La sistemática separación de lo social y lo econó-
mico ha sido un proyecto de larga data que adquirió especial intensidad bajo la bandera
del globalismo que llevó al mundo a la crisis.
Por ello, reposicionar al desarrollo como un proceso adjetivado con equidad para la
igualdad y, también, como un legítimo derecho humano fundamental, es urgente; como
lo es su necesaria traducción en políticas y responsabilidades estatales que, para confor-
mar una auténtica alternativa, deberán responder con claridad a los criterios de evalua-
ción que se deriven de la inversión en objetivos y valores propuesta aquí.
Cuando se habla de desarrollo y bienestar social, así como de políticas de Estado, en

el sentido anotado, se apunta a la posibilidad de empezar a reconstituir el presente hacia
el futuro. Esto reclama esfuerzos intelectuales y de voluntades políticas destinadas a
reconfigurar el entramado de las relaciones humanas, para que pueda servir de cauce
racional y progresista, democrático y de equidad, para un desarrollo no sólo “desde aden-
tro”, como lo ha planteado con precisión Osvaldo Súnkel (1991), sino a partir de una
globalización cuya crisis material e institucional exige medidas de emergencia, a la vez
que transformadoras, para asegurar la reproducción de las sociedades. En esta tesitura, la
idea del derecho al desarrollo se inscribe en un proyecto global mayor que bien se podría
llamar civilizatorio.
La búsqueda de un régimen económico y social planetario al servicio del “factor”
humano, como lo planteara Rossana Rossanda (2012) pensando en su país, comprome-
tido con la participación activa de sus miembros en nuevos experimentos democráticos,
ha dejado de ser una utopía. En realidad, debe ser vista como la única combinación capaz
de ofrecer una salida viable a la fiebre distópica que se ha apoderado del mundo en estos
años de mudanza frenética.
Se trataría de una ruta capaz de ofrecer a la especie no sólo visos de supervivencia,
sino horizontes de evolución sostenibles y sustentables: defensa y promoción de la cohe-
sión social y del medio ambiente. En palabras de Adela Cortina (2013): “La afirmación
liberal según la cual hay individuos aislados que un buen día deciden sellar un contrato
no deja de ser una hipótesis ficticia. No existen esos individuos aislados, sino personas
vinculadas a los demás seres humanos, es decir, en relación política”.
El Estado en el desarrollo
Un marco de referencia para imaginar, diseñar y evaluar sendas políticas como las suge-
ridas debe partir de la economía política del desarrollo, y asumir que en toda discusión
sobre el desarrollo y sus perspectivas hay una economía política y una historia nacional
peculiares que no se pueden desdeñar ni subsumirse indiferenciadamente en una historia
mundial homogénea o sobredeterminante.
El desarrollo, visto como un proceso de cambio social, político y económico, requiere
de un correcto funcionamiento de las instituciones, pero también implica una reestructu-
ración básica de valores y actitudes. Así mismo, los bloqueos y diques estructurales para
dicho cambio pueden encararse, como se ha dicho, desde una plataforma activista de
diseños y estrategias que rompan la estabilidad negativa fruto de esos bloqueos, para des-
embocar en diferentes constelaciones institucionales capaces de dar cauce y acumular las
energías desatadas por el cambio económico y social y las políticas destinadas a ello.
El desarrollo moderno, en especial el que arranca con el fin de la segunda guerra,
pronto se desplegó en un proceso institucional y político complejo y diverso pero que
38 Cordera campos
hoy es inseparable de la aspiración a crear un régimen universal de derechos. Esta noción,

a su vez, remite a la de justicia integral, porque si la igualdad que promete la democracia
se limita a las leyes o a las urnas resulta del todo insuficiente para asegurar y extender la
justicia social. Así, el desarrollo entendido como creación y expansión de derechos; los
derechos entendidos como justicia y libertad; la política entendida como acción y com-
promiso con el código democrático, son las coordenadas imprescindibles para construir
una nueva agenda y una macroeconomía reformada para el desarrollo y la igualdad.
Tales deberían ser las coordenadas de una economía política de y para el desarrollo,
así como para una reforma profunda del Estado, definida por objetivos de estabilidad y
cohesión social y política, así como por encomiendas urgentes de inserción nacional en
una globalización abrumada por las asimetrías ampliadas por la crisis y carente, hasta la
fecha, de un orden mundial propiamente dicho. El gobierno planetario que el desafío
global reclama no parece contar con otra ruta que la que puedan trazar los Estados nacio-
nales desde el sistema transnacional que pudo tejerse al final del siglo xx y que la crisis
de hoy ha puesto en la picota.
Un repaso memorioso
La idea del desarrollo como progreso, como “estar al día”, es tan vieja como la moderni-
dad, forma parte no sólo del pensamiento clásico de las ciencias sociales, sino de la
experiencia política internacional de los dos últimos siglos. Sin embargo, la preocupación
por este proceso central de la modernidad se volvió universal y estratégica hasta la segun-
da mitad del siglo xx.
Fue en la segunda guerra cuando el mundo topó con un gran punto de inflexión,
luego de la catástrofe económica de la Gran Depresión y el ascenso de los fascismos. En
más de un sentido, se trató de la primera gran vivencia masiva de la globalización, al
poner en contacto a hombres de todas las latitudes, e introducir a poblaciones enteras de
las regiones atrasadas en lo que hoy llamaríamos la modernidad, condensada entonces en
la organización vertical y racional de los ejércitos y la enorme capacidad de destrucción
de las armas en uso. Cierto es que esto se hizo a través de la destrucción más violenta
imaginable, pero sus lecciones fueron asimiladas por las élites emergentes y en formación
en los territorios todavía coloniales y en América Latina, y desde luego en India y China.
Así, el derecho al desarrollo empezó a plantearse como un reclamo universal, y la
autonomía de los Estados y la soberanía de las naciones como componentes indisolubles
del nuevo orden. Como paradigmas reinaban el pleno empleo y la protección social, que
resumían la respuesta política de las sociedades a la terrible experiencia del desempleo y
la penuria de la Gran Depresión; su derivado obligado fue la premisa de que el crecimien-
to económico sostenido era la ruta por excelencia para arribar a plataformas de progreso
que se concretaban en los Estados de bienestar.
La combinación de crecimiento económico alto y sostenido con redistribución social

daba sentido histórico al concepto mismo de desarrollo, convertido pronto en la idea
fuerza de la posguerra y, en particular, de los nuevos mundos que emergían de la desco-
lonización y del reclamo industrializador latinoamericano inspirado por el pensamiento
de la cepal y Raúl Prebisch (1970; 1983; 1985, y 1988).
Al mismo tiempo, el desarrollo fue visto como la arena por excelencia para dirimir el
enfrentamiento bipolar de la guerra fría, así como para que se desplegara el gran conflic-
to estructural norte-sur que marcó la última década de dicho régimen.
De la euforia del globalismo al extravío del desarrollo
Con las convulsiones de fines del siglo xx, resumidas en la implosión del comunismo
soviético y la globalización de las finanzas y, en menor medida, de la producción y el
comercio, sobrevino un radical cambio paradigmático. En lugar de pleno empleo y pro-
tección social, se impuso la lucha contra la inflación, la búsqueda de la estabilidad finan-
ciera y la reducción de los compromisos del Estado con el bienestar y la justicia social.
En varios países, como México, las nociones de ajuste externo, pago de la deuda
externa, revisiones –y reversiones– de sus Estados, se volvieron criterios y políticas cen-
trales en consonancia con lo que se llamó el Consenso de Washington. Se dio así una
contrarreforma macroeconómica del Estado. Más que un desarrollo “esquivo”, como el
experimentado en la década de 1970 con sus oscilaciones y rupturas y la “estanflación”,
lo que el mundo empezó a vivir en las dos últimas décadas del siglo xx fue un extravío
en términos de aquellos valores y criterios que dieron lugar a la gran gesta del desarrollo
como derecho y cambio social.
Con su catálogo de recomendaciones destinadas a “volver a lo básico”, el Consenso
pretendió redefinir el perfil global del mundo y asegurar la implantación de un nuevo
orden mundial. La visión de una economía de mercado irrestricta por su eficiencia sus-
tenta la propuesta, que se pretende universal y racional, de reducir al Estado a su mínimo,
hasta volverlo una entidad puramente instrumental.
Se fue tan lejos en la carrera por “corregir” lo que se tenían como excesos y adiposi-
dades del Estado y sus tareas, en la revisión de ideas y proyectos, que incluso se pretendió
desaparecer del mapa de las prioridades internacionales la idea misma del desarrollo. Así,
el derecho al desarrollo fue sometido a las exigencias del mercado y las finanzas, inter-
pretadas arbitrariamente desde el poder internacional. El resultado está a la vista.
De una globalización económica y financiera vista como portento, se asiste hoy a una
brutal y costosa constatación: el así llamado pensamiento único, con su postulación de la
eficiencia de los mercados y su imbatible eficacia para autorregularse, no sólo estaba
equivocado en sus premisas fundamentales, sino que ha llevado a una crisis de enorme
profundidad cuyos efectos son aún imprevisibles para los tejidos económicos y sociales.
40 Cordera campos
El caos actual no es más que expresión de una globalización mistificada y (auto)

impuesta. Si bien puede proponerse, al menos como hipótesis de trabajo, que el proceso
globalizador como se conoce ha llegado a un punto de inflexión, con una Europa ame-
nazada en su integridad social y su unidad como proyecto, y con ello la economía mun-
dial; con unos Estados Unidos cuyo crecimiento apenas se asoma, su consumo se estanca
y su empleo se contrae, las rutas a seguir son todo menos claras. Es en este contexto que
una manera menos incierta de estar en el mundo radica en acudir a la historia para ser
capaces de aprovechar los resquicios que la coyuntura abierta por la crisis permite.
Por un replanteamiento estratégico
La circunstancia crítica de la situación actual debería conducir a replantearse los términos

de la estrategia seguida; la explosión financiera, la codicia como cultura, llevan a la nece-
sidad redescubierta de su regulación. La necesidad de contar con Estados fiscales fuertes
y dinámicos es insoslayable, sólo así se podrá intentar la delicada y siempre veleidosa
combinación de crecimiento económico con equidad y estabilidad.
Si hubiera que fechar el origen de los recientes intentos de recuperación del Estado,
podría proponerse que fue cuando el Banco Mundial liderado por Stiglitz (1997) desató
este empeño: “... las enseñanzas de los grandes éxitos conseguidos [...] desde la industria-
lización de algunos países en el siglo xix hasta el ‘crecimiento milagroso’ alcanzado en la
posguerra por Asia Oriental [...] lejos de respaldar la teoría del Estado minimalista,
demuestran que el desarrollo exige la existencia de un Estado eficaz”.
No está por demás recordar la categórica advertencia de Polanyi en su análisis del
colapso de la primera fase de globalización: si el mercado pretende subordinar a la socie-
dad, terminará por destruir sus propios cimientos. La civilización del siglo xix, escribió
Polanyi (2003), “se asentaba sobre cuatro instituciones. La primera era el sistema de equi-
librio entre las grandes potencias [...] La segunda fue el patrón-oro internacional [...] La
tercera, el mercado autorregulador [...] La cuarta, en fin, fue el Estado liberal [...] La clave
del sistema institucional del siglo xix se encuentra, pues, en las leyes que gobiernan la
economía de mercado. La tesis defendida aquí es que la idea de un mercado que se regula
a sí mismo era una idea puramente utópica. Una institución como ésta no podía existir de
forma duradera sin aniquilar la sustancia humana y la naturaleza de la sociedad”.
El papel del Estado social y generador de externalidades tecnológicas e instituciona-
les es fundamental y no contingente para toda una etapa de recuperación del crecimiento
y el desarrollo. En un mundo de riesgos globales, la consigna de sustituir la política y el
Estado por la economía es cada vez menos convincente. Por ello es que la nueva agenda
para reformar el Estado no tiene nada que ver con un discurso de tabula rasa o un impo-
sible regreso al pasado. Por el contrario, busca ser fruto de una recapitulación conceptual
y de experiencias, de una puesta al día que, sin renunciar a la historia, ayude a emprender
un nuevo curso de desarrollo, que abra cauces para un proyecto de inclusión social y de
consolidación democrática.
La reforma del Estado que la época reclama para encaminarse a un cambio funda-
mental debe tener como eje maestro una reforma social del propio Estado. No puede
reducirse a satisfacer demandas específicas de cambios en el uso de los recursos o la
conformación institucional; para ser un componente y un catalizador de una efectiva y
radical “reforma de las reformas” del Estado, debe centrarse en la reconstrucción de los
tejidos y procesos sociales básicos, lo cual implica, a su vez, una redistribución del poder,
un reacomodo radical de las relaciones y pesos entre las esferas de la economía y su
comando en la asignación de los recursos y la distribución de los ingresos y la riqueza.
También, sin duda, en la esfera del poder político y administrativo y en la propia división
del trabajo dentro del Estado.
Cambio de rumbo
El liberalismo, enseñó Bobbio (1993), no es sinónimo del liberalismo manchesteriano

que pretendía reducir toda la vida social, económica y política a los criterios y mandatos
de la competencia y el mercado. La historia ha dado la razón a pensadores como Stuart
Mill, quienes siempre pensaron que el catecismo de Adam Smith era inseparable de sus
sentimientos morales y de un papel relevante del Estado, tanto en la economía como en
la política y el conjunto de la vida social de las naciones. Hipótesis que, por cierto, fueron
reelaboradas a lo largo del siglo xx por los pensadores y promotores del socialismo liberal,
de la revolución keynesiana y, luego, del Estado de bienestar, que fundió en un pacto en
verdad civilizatorio las inspiraciones y aspiraciones de cristianos, católicos, liberales y
socialistas democráticos, para forjar el sendero de progreso económico con equidad. A lo
largo de los “treinta gloriosos” o la “edad de oro” del capitalismo, tuvo lugar una especie
de gran emulsión de ideas e instituciones que habría de desembocar en la constitución
de la Unión Europea y su mensaje de democracia, innovación e inclusión social.
Luego del fin de la guerra fría, el gran pacto europeo parecía destinado a ser el sopor-
te de una nueva era donde la certeza colectiva sobre una “paz eterna” kantiana se combi-
nara con la confianza compartida en un futuro de equidad y seguridad sociales para
todos. Luego sobrevino la primera crisis global de la globalización y el mundo desarrolla-
do entró en un tobogán de revisiones y reversiones en cuanto al mantenimiento y dura-
bilidad de tales certezas y confianzas esperanzadas.
Para el mundo en desarrollo, por el contrario, se han abierto caminos posibles inspi-
rados en la experiencia asiática, el impetuoso crecimiento chino, la modernización acele-
rada de Corea y el propio avance de India. En América Latina, en especial en el Cono Sur,
se vive una era de auge en el comercio internacional de sus materias primas y para
muchos observadores de lo que se trata es de poner a prueba la fortaleza y el vigor de los
42 Cordera campos
Estados para propiciar una efectiva redistribución de esas rentas extraordinarias y, a la

vez, sembrarlas para crear los cimientos de un crecimiento futuro más diversificado y
denso.
Los países centroamericanos y México, por el contrario, han tenido que sufrir una
acentuada interiorización de la crisis y la recesión americana sin las suficientes capacida-
des instaladas para responder de manera contracíclica o para explorar caminos alternati-
vos de expansión. Con todo, en esta subregión septentrional de América Latina también
se vive un momento de aliento y esperanza en cambios de rumbo en la dirección de
procesos de maduración e integración de sus estructuras productivas, internacionalizadas
abruptamente pero tal vez en condiciones de plantearse un mejor aprovechamiento de
esas aperturas en el futuro.
La crisis, en efecto, ha (re)abierto la posibilidad de plantear que frente a la globaliza-
ción, entendida hasta hoy como trayecto y pensamiento únicos, es factible proponer la
diversidad de formaciones sociales y rutas para el desarrollo. Frente a la dictadura del
ajuste financiero y el equilibrio fiscal, entendido unívocamente como “déficit cero”, se
pueden imaginar nuevas maneras de estructurar los Estados nacionales, reestructuración
que puede auspiciar nuevas combinaciones entre la apertura externa y la promoción
interna que, sin renunciar al comercio exterior y a la interdependencia, ponga por delan-
te la noción operativa pero trascendente del desarrollo humano.
Colocar lo social como punto de partida para reordenar objetivos y visiones de la
macroeconomía y del desarrollo puede probar no sólo ser útil para la estabilidad social,
sino convertirse en una fuente de renovación de la legitimidad de la política y del Estado.
Pensar la política social como componente indispensable del desarrollo democrático es
empresa primordial. Reasumir las dimensiones nacionales para abordar lo global, y no
para exorcizarlo, es tarea central.
El camino del mundo a una eventual globalización de la política económica parte de,
se imagina y prepara en los Estados nacionales y pasa por una modulación cuidadosa de
las políticas en las que se condensan las diversas y encontradas voluntades sociales. La
mundialización de la política económica en consonancia con los requerimientos de una
globalización reconstruida no podrá eludir el gran divorcio entre la economía y la demo-
grafía que se despliega en la escisión, convertida en parámetro de la visión neoliberal,
entre la política económica y la social.
Se trata de disonancias que están en el fondo de la gran división social que amenaza
la cohesión fundamental de las naciones, a través de una anomia impasible y de una
migración internacional convertida en la vía por excelencia para el gran ajuste subversivo
del mundo desigual de nuestros días. “Volver a la normalidad va más allá de hacer que
las tasas de crecimiento se recuperen y que el aparato productivo salga de su recesión”
(Anguiano, 2012).
Vale la pena insistir: la equidad y la justicia social son objetivos legítimos y centrales
del desarrollo y deben ser vistos como vectores del dinamismo económico y de la gene-
ración adecuada de innovación y progreso técnico; en efecto, la experiencia reciente

ofrece argumentos robustos de que son también condiciones esenciales de una estabilidad
macroeconómica comprometida con el crecimiento económico, así como de la goberna-
bilidad democrática.
La justicia social es inseparable del derecho al desarrollo; la noción de justicia social,
dice Jorge Carpizo (2012), “no se encuentra en desuso [...] La fuerza especial del concep-
to de justicia social se encuentra en que además de su significado jurídico y constitucio-
nal, se impregna de carácter sociológico y, en particular, de un sentido de equidad”.
Es un derecho ciudadano y su realización debería ser una prioridad para los Estados,
en la crisis y más allá de ella. Por ello es necesario reconocer como derecho universal de los
Estados y de las naciones la capacidad de decidir las pautas de desenvolvimiento econó-
mico y distribución social, así como las formas de inscribirse en el mercado y la economía
globales.
La crisis puede ser un acicate para identificar y reflexionar sobre los límites de la
globalización para autorregularse; “volver a lo básico”, consigna preferida del neolibera-
lismo, puede cambiar de signo y convocar a redescubrir la pertinencia y la vigencia de los
Estados para crear regímenes de seguridad humana y protección del entorno. Para arti-
cular un sentido de futuro, es indispensable poner al desarrollo por delante y a la equidad
para la igualdad en el centro.
La ruta del globalismo, entendido como la ideología a modo de la fórmula neoliberal,
no puede seguir presentándose como receta única. Democracia y modernidad económica
sólo serán viables en la medida en que las sociedades pongan en el centro a la equidad,
en donde lo social ya no sea residuo de lo económico ni referencia contingente de la
política. Democracia y mercado, dice Rapoport (2002), “no son términos intercambiables
[...] si los ciudadanos no pueden intervenir en el dominio de una economía cada vez más
desconectada de lo social y a la que se le niega la posibilidad de utilizar los instrumentos
de política necesarios para corregir los desequilibrios que el mercado por sí mismo no
puede solucionar, la sociedad civil deja de tener sentido”.
La pertinencia de incorporar la dimensión de los derechos para buscar modular los
acomodos de la globalización adquiere particular fuerza desde la perspectiva de la econo-
mía política de la crisis. Es desde esta atalaya que puede empezar a (re)conocerse el
derecho al desarrollo como uno central y fundamental de la modernidad globalizada.
Así, puede aprenderse a leer productivamente las señales de un entorno mundial
marcado por la incertidumbre, la desigualdad multidimensional y la pobreza masiva y
planetaria, y traducirlas en el acicate central, mundial, para el derecho al desarrollo y el
desarrollo de los derechos.
La oportunidad de una inscripción de la democracia en los objetivos del desarrollo,
tan integrales e integradores como sea posible, parece ser la senda más segura, aunque tal
vez la más ardua, para hacer factible la ambición, revigorizada por el cambio del mundo,
de avance económico con profundización democrática y equidad social.
44 Cordera campos
referencias
Anguiano, Eugenio, 2012, Mercados financieros internacionales. Su historia, evolución y cri-

sis, México, unam.
Bárcena, Alicia, 2008, “¿Época de cambios o cambio de época?”, Reforma, sección “Opi-
nión”, México, 13 de noviembre, p. 15.
Bobbio, Norberto, 1993, Liberalismo y democracia, México, Fondo de Cultura Económica
(colección Breviarios).
Carpizo, Jorge, 2012, “El estado de los derechos de la justicia social”, Revista Latinoameri-
cana de Derecho Social, México, iij-unam, núm. 14, enero-junio, pp. 3-42.
Cortina, Adela, 2013, “Competir o convivir”, suplemento Babelia, entrevista de Francesc
Arroyo, El País, Madrid, sábado 18 de mayo, pp. 4-6.
Furtado, Celso, 1962, Formación económica del Brasil, México, Fondo de Cultura Econó-
mica.
Ibarra, David, 2009, “Oteando el futuro”, Economíaunam, México, Facultad de Economía-
unam, vol. 6, núm. 18, pp. 61-74, en <http://www.ejournal.unam.mx/ecu/ecunam18/
ECU001800602.pdf> y <dibarra@prodigy.net.mx>, consultado el 4 de noviembre de
2015.
Ocampo, José Antonio, 2011, “Macroeconomía para el desarrollo: políticas anticíclicas y
transformación productiva”, Revista de la cepal, Santiago de Chile, Comisión Econó-
mica para América Latina y el Caribe, núm. 104, agosto, en <http://www.cepal.org/
publicaciones/xml/2/44072/rve104ocampo.pdf>, consultado el 4 de noviembre de
2015.
Prebisch, Raúl, 1970, Transformación y desarrollo, la gran tarea de América Latina, México,
Fondo de Cultura Económica/bid.
Prebisch, Raúl, 1983, “Centro y periferia en el origen y maduración de la crisis”, Pen-
samiento Iberoamericano, Madrid, Agencia Española de Cooperación Internacional/
Fundación Carolina, núm. 3, enero-junio, pp. 27-42.
Prebisch, Raúl, 1985, “La periferia latinoamericana en la crisis global del capitalismo”,
Revista de la cepal, Santiago de Chile, Comisión Económica para América Latina y el
Caribe, núm. 26, agosto, pp. 65-90.
Prebisch, Raúl, 1988, “Dependencia, interdependencia y desarrollo”, Revista de la cepal,
Santiago de Chile, Comisión Económica para América Latina y el Caribe, núm. 34,
abril, pp. 205-212.
Polanyi, Karl, 2003, La gran transformación. Los orígenes políticos y económicos de nuestro
tiempo, México, Fondo de Cultura Económica.
Rapoport, Mario, 2002, “Orígenes y actualidad del “pensamiento único”, en Julio Gambi-
na, La globalización económico financiera. Su impacto en América Latina, Buenos Aires,
clacso, en <http://bibliotecavirtual.clacso.org.ar/ar/libros/gambina/p2global.pdf>,
Rossanda, Rossana, 2012, “Desde dónde volver a empezar”, Sin permiso, Barcelona, Edi-
torial Sin Permiso, 2 de diciembre, en <http://www.sinpermiso.info/textos/index.
php?id=5469>, consultado el 4 de noviembre de 2015.
Stiglitz, Joseph, 1997, “El Estado en un mundo en transformación”, Informe del Banco
Mundial sobre el desarrollo mundial, Washington, D. C., Banco Mundial.
Stiglitz, Joseph [documento de trabajo], 2005, “Responding to Economic Crises: Policy
Alternatives for Equitable Recovery and Development”, Nueva York, Macroeconomic
Task Force/Columbia University.
Sunkel, Osvaldo, comp., 1991, El desarrollo desde dentro. Un enfoque neoestructuralista para
la América Latina, México, cepal/Lecturas de El Trimestre Económico/fce.
Tello, Carlos y Jorge Ibarra, 2012, La revolución de los ricos, México, Facultad de Econo-
mía-unam.
Grandes expectativas, pobres resultados: El regreso
del pri y el mito de las reformas
Alberto Aziz Nassif
De hecho, Egipto es pobre precisamente porque

ha sido gobernado por una reducida élite que ha
organizado la sociedad en beneficio propio a costa
de la mayor parte de la población […]
La privatización mexicana, en lugar de aumentar
la competencia, convirtió los monopolios propiedad
del Estado en monopolios en manos privadas. Por
lo tanto, fue un proceso que enriqueció a hombres
de negocios con conexiones políticas […]
(Acemoglu y Robinson, 2013:18 y 462).
Introducción
H ay tres supuestos sobre los que se puede analizar el problema del regreso del Partido
Revolucionario Institucional (pri) y las reformas: la necesidad de recuperar capaci-
dad de regulación del Estado mexicano para hacer gobernable al país; la reconfiguración
del presidencialismo para establecer a un ejecutivo con capacidades de gobernar median-
te pactos, un partido disciplinado y una coalición reformista, y gobernar sin mayoría a
través de un pacto político. Algunos supuestos de este planteamiento son:
• El regreso del pri se da entre la tensión que generan las inercias del viejo régimen y
las nuevas tendencias del pluralismo, con un sistema de gobiernos divididos sin
mayoría y sin la pieza para resolver la formación de mayorías.
• La presidencia de Enrique Peña Nieto (epn) está orientada a una “represidencializa-
ción” del Poder Ejecutivo, que tiene como objetivo recuperar las palancas de gober-
nabilidad que se perdieron por la alternancia y los gobiernos divididos, mediante los
instrumentos del Pacto por México, la reforma fiscal, la recuperación de espacios
capturados, la disciplina de los gobernadores y la centralización del gasto (por ejem-
plo, la nómina de los maestros y el gasto social).
• El Estado mexicano ha perdido capacidades de regulación y control, de legitimidad
y del monopolio del uso de la fuerza; el regreso del pri está orientado a una perma-
nencia en el poder que pasa por esta recuperación de capacidades. Lo que no se sabe
todavía es qué balance habrá entre un proceso para fortalecer al Estado y otro que
47
48 Aziz nassif
haga lo propio con el presidencialismo, si operará con el signo democrático o el de

un gatopardismo: si queremos que todo siga como está, es necesario que todo cambie.
El primer año de gobierno de epn pasó por diferentes fases: la luna de miel en donde
se anuncia el Pacto por México y se hacen las dos primeras reformas, la educativa y la de
telecomunicaciones, período que va de la toma de posesión al primer período ordinario
de sesiones del Congreso. Luego viene el intermedio electoral, en donde la competencia
por los comicios locales impone su dinámica y quedan entre paréntesis las reformas. Una
vez terminada la competencia, se inicia un período extraordinario donde se aprueban dos
de tres leyes secundarias de la reforma educativa en medio del movimiento magisterial de
la cnte, que asfixió a la ciudad de México con la bandera de tirar la reforma. El último
período se inicia con el primer informe de gobierno, cuyo mensaje político se mantiene
dentro de un ambiente controlado y con un discurso más cercano al spot publicitario que
a un reconocimiento de logros y dificultades. En esta última fase se aprueba el paquete
económico y la nueva miscelánea fiscal, así como la reforma energética, que divide a los
integrantes del pacto y anuncia su fin.
Para 2014 quedan pendientes las leyes secundarias en materia de telecomunicacio-
nes, la reforma político-electoral y la reforma energética. La estrategia pactista tuvo como
objetivo fundamental sacar adelante todas las reformas constitucionales en este primer
año de gobierno, fijar nuevas reglas y hacer los reacomodos necesarios para desplegar un
gobierno de resultados en los siguientes años. La idea de sacar adelante lo que ha queda-
do pendiente en los últimos 15 años ha generado un congestionamiento de iniciativas en
el Congreso. La estrategia deja adversarios importantes, el reacomodo de los intereses no
ha concluido y el escenario muestra resistencias, desencanto y desgaste. En los últimos
días de 2013 se vio el fin del Pacto por México.
El objetivo de recuperar capacidades regulatorias para el Estado mexicano se ha
enfrentado a fuertes resistencias empresariales, sindicales y de los grupos del crimen
organizado. Algunas de las reformas han encontrado un contexto adverso, como el hecho
de subir impuestos en medio de una caída del crecimiento económico. En la reforma en
telecomunicaciones está todo por definirse en las leyes secundarias, es una batalla que
todavía no tiene desenlace. Se hizo un primer intento para pasar un proyecto que regula
a las empresas de telecomunicaciones y deja a las televisoras con una serie de privilegios.
Un proyecto que fue rechazado por un sector del pan y del prd, y se formó un Frente por
la Comunicación Democrática para luchar contra la censura de internet, el vacío de los
medios públicos y el intento de subordinar el Instituto Federal de Telecomunicaciones
(ift) al gobierno federal.
Para poner a prueba estos supuestos voy a desarrollar algunas de las piezas más rele-
vantes de este rompecabezas que se está armando y que hoy es todavía un proceso inaca-
bado. Comienzo con el inicio del gobierno, la recomposición de la presidencia, la
coalición reformadora que se formó en el Pacto por México y el contraste entre las per-
Grandes expectativas, pobres resultados: el regreso del PRI y el mito de las reformas 49
cepciones externas y las internas sobre el desempeño presidencial. En una segunda parte
hago un acercamiento a algunas de las reformas, como la de telecomunicaciones y radio-
difusión, la político-electoral, el paquete de la reforma energética y los cambios fiscales.
Una última parte toca dos temas muy importantes: el conflicto de Michoacán, la insegu-
ridad y el miedo de los ciudadanos, y por otra parte los derechos humanos y las evalua-
ciones negativas que hacen algunos organismos internacionales. Al final se hacen algunas
reflexiones. No sigo una secuencia cronológica, sino analítica.
Este primer acercamiento al regreso del pri se hace desde la temporalidad que impli-
ca analizar acontecimientos que han tenido lugar durante los primeros 17 meses del
gobierno de Peña Nieto, es decir, se trata de un período que representa apenas 23.6 por
ciento, poco menos de la cuarta parte del sexenio. Puede ser que en este tiempo ya se
hayan fijado las marcas más importantes de este gobierno, lo cual es discutible. De lo que
se puede tener más certeza es de que en esta fase se hicieron las principales apuestas
legislativas del sexenio mediante una coalición temporal de partidos; se mostraron las
posibilidades y, sobre todo, las limitaciones de un gobierno del pri. Con estas certezas se
tratará de perfilar algunos de los rasgos del nuevo modelo de sistema político que se
desarrolla en el país con esta administración.
El arranque sexenal
El inicio de un sexenio abrió fuertes reacomodos de poder. No sólo por los cambios de
partido gobernante y de equipo y los nuevos proyectos para el desarrollo del país, sino
por la escenografía que se montó en diciembre de 2012: discursos, gestos, imágenes,
buenos propósitos y, como la cereza del pastel, un pacto político con los partidos de
oposición. Aquel ya lejano 1 de diciembre la alta política y la protesta en la calle tuvieron
un grave desencuentro.
Enrique Peña Nieto (epn) llegó con prisa para demostrar que sería un gobernante efi-
ciente. Con la propuesta de sus 13 nuevos mandamientos iniciales intentó reconstruir la
imagen del pri que se fue en el año 2000. La mayor parte de las ofertas presidenciales, las
decisiones que anunció el 1 de diciembre de 2012, implicaban recursos importantes.
Las decisiones fueron: austeridad, cero déficit, estabilidad y un crecimiento bajo de la eco-
nomía, que se calculó en 3.5 por ciento para 2013, pero en realidad sólo llegó a 1.3 por
ciento. Se anunció que el ejército seguiría en labores de seguridad, es decir, en las calles.
La nota la dio el Pacto por México, como la carta a los reyes magos, que se firmó el
2 de diciembre de 2012 entre cuarto personas: epn y los presidentes del pri, pan y prd.
Para el pri, partido en el poder, la sincronía de propuestas entre partido y gobierno estaba
alineada; en el pan el pacto se convirtió en la moneda de disputa entre los dos grupos que
buscan el control del partido. En el caso del prd, la lucha también por el control, además
de la división de la izquierda entre prd y Morena, generó críticas internas.
50 Aziz nassif
El pacto fue una suma de agendas que cubren una parte importante de los pendien-
tes legislativos. Se trata de 95 compromisos en cinco grandes apartados (sociedad de
derechos; economía, empleo y competitividad; seguridad y justicia; transparencia, rendi-
ción de cuentas y combate a la corrupción; gobernabilidad democrática). En cada parte
había compromisos de reformas, cumplimiento de leyes y algunas fechas generales.1
El tema de fondo del regreso del pri es si la recuperación del Estado tiene viabilidad,
no sólo para hacer gobernable esta democracia vulnerada que se tiene, sino para que las
expectativas de cambio puedan ser una realidad y un contrapeso al México capturado de
la continuidad. En los términos del discurso de Peña Nieto el problema se puede plantear
de la siguiente forma: para tener un gobierno eficiente se necesita gobernar los poderes
fácticos, porque de continuar la captura y los privilegios el Estado estará sometido a inte-
reses particulares.
La recomposición de la presidencia
Tres definiciones significaron reacomodos conflictivos para acotar poderes fácticos: pri-
mero, la reforma educativa para reordenar el campo de la educación, porque el proyecto
anunció un conflicto con el sindicato magisterial. Segundo, la oferta de una reforma en
las telecomunicaciones y la radiodifusión, además de las dos nuevas cadenas de televi-
sión, prefiguró un reacomodo con los poderosos en estos campos. ¿Será el presidente más
televisivo el que pueda empezar a reordenar el espacio mediático? Tercero, el ordena-
miento de los gobiernos locales que en muchos casos se han convertido en señoríos
feudales. ¿Un presidente del pri pondrá en orden a los gobernadores?
Las promesas tendrían que pasar por laberintos de negociación con el Poder
Legislativo, para empezar, con el marco presupuestal de los proyectos, luego vendría la
implementación y los detalles y, sobre todo, las luchas de poder que suponen reordenar la
vida pública. Es el país de las promesas sexenales. El inicio del nuevo sexenio y el regreso
del pri con Peña Nieto en la presidencia lograron en los primeros días empezar a posicionar
a un gobierno que planteó cambios. Algo que el pan nunca entendió es que se necesita
elaborar un discurso y construir un consenso para hacer pactos que lleven a proyectos y a
iniciativas de ley. Eso lo hizo el pri a su regreso. Había tanta necesidad de cambios que el
aplauso sobre el Pacto por México formó un coro de opiniones favorables. Peña Nieto vivió
una luna de miel política con la oposición y el Congreso. Los proyectos empezaron a fluir:
primero la reforma educativa (evaluación y plazas por méritos) y después una nueva estra-
tegia de seguridad (planeación, prevención del delito y protección de derechos humanos).
1
En el período de transición entre los dos gobiernos, se cocinó un acuerdo general –el Pacto por México–
para cambiar la dinámica de confrontación. Sin el conjunto de compromisos que contiene este acuerdo, el
regreso del pri a Los Pinos sería una repetición de lo que han sido los gobiernos divididos desde 1997: una
complicada rebatinga de intereses y una parálisis legislativa.
Los resultados electorales de 2012 dejaron un dato importante: el partido que ganó
la presidencia no se llevó la mayoría en el Congreso de la Unión. Ésa fue la condición que
llevó a la clase política a imaginar un escenario de negociación y acuerdos para enfrentar
los problemas más importantes del país. El pacto abrió un campo de disputa de intereses.
En la mesa de negociación de la agenda del primer semestre de 2013 estuvo la reforma
educativa y las telecomunicaciones; en el segundo semestre vino el paquete económico,
la reforma fiscal, la reforma energética y la reforma político-electoral.
Después de la intensa etapa de reformas constitucionales, en donde los consensos en
el Congreso de la Unión parecían circular por una gran carretera, el primer período ordi-
nario de 2014 fue como abandonar los buenos caminos y entrar a una brecha polvosa y
cuesta arriba. Este paso no se debió a un cambio de humor, sino a una racionalidad dife-
rente, un cálculo en donde el Pacto por México necesitaba de un gran consenso para
modificar la Constitución, pero no las leyes secundarias. Además, como dijo un periodista,
Peña Nieto aprendió después de su primer año que la “calle ladra pero no muerde”
(Zepeda, 2014); es decir, que ante el proyecto que más le interesa, la reforma energética,
no necesita a la izquierda porque con cerrarle el ojo a la derecha panista tiene los votos
necesarios. El recurso de la protesta se desgasta, citar a Lázaro Cárdenas para parchar un
proyecto completamente diferente al que impulsó el general resulta bastante incómodo, así
que mejor recurrir a los aliados cercanos: pan y pri de nuevo, como ha sido desde 1988.
Una de las mayores preocupaciones de Enrique Peña Nieto, desde su campaña, ha
sido lograr una presidencia fuerte. Se trata de la reconstrucción de la presidencia median-
te una estrategia de “represidencializar” al Poder Ejecutivo.
La primera prueba del nuevo consenso gobernante fue la reforma para la educación,
que se aprobó sin mayores dificultades, pero lo más espectacular de esa voluntad de
recuperar la rectoría del Estado en la materia fue la detención de la poderosa líder de los
maestros, Elba Esther Gordillo, a quien rápidamente se le dictó auto de formal prisión.
La detención generó una amplia aprobación social. Que vaya a la cárcel un personaje que
ha abusado de su poder, que se enriqueció de forma ilícita, además de su prepotencia,
exhibición de lujo y manejos turbios de millones de pesos, no puede menos que generar
aplauso. Sin embargo, el problema de fondo persiste: un modelo de hacer política, de
convertirse en un poder fáctico y de violentar las reglas del derecho, de la ética y de la
democracia, que permanece. Quitan la pieza, pero la maquinaria sigue igual.
El cambio de partido en Los Pinos hizo evidente que las alianzas de los gobiernos
panistas con las dirigencias sindicales corporativas, como los maestros o los petroleros,
obedecían a una creencia no comprobada de que para llevar la fiesta en paz se tenían que
hacer una serie de concesiones que para los gobiernos priistas no eran necesarias. Esa
creencia o temor panista desapareció con el partido tricolor de nuevo en Los Pinos.2
2
Al regresar el pri al poder, “el presidente Enrique Peña Nieto inauguró su gobierno con dos decisiones
importantes en el sector educativo: la instauración de un servicio profesional docente para los maestros de
52 Aziz nassif
La reforma “educativa” cargó las tintas en la parte laboral y el resto de las piezas del
modelo educativo no aparecen todavía. Algunos especialistas, como Manuel Gil, hablan
de lo que podría ser un problema de enfoque, con la metáfora de un autobús viejo y
destartalado que va por un camino sinuoso, y lo que hace la reforma es un intento para
capacitar al chofer, pero el resto no se toca. La otra pieza es un reordenamiento adminis-
trativo. Se hizo un censo de escuelas, maestros y alumnos de educación básica y especial
(Inegi), y el resultado deja un panorama terrible que debería dar vergüenza a los funcio-
narios, líderes sindicales y legisladores. Miles de maestros con licencia sindical para
dedicar su tiempo a otras actividades que no tienen nada que ver con la enseñanza; miles
y miles de escuelas en ruinas, mientras grandes cantidades del gasto público se siguen
dilapidando. ¿Cómo es posible que haya en el país más de 36 mil escuelas sin agua, más
de 20 mil sin baño, más de 18 mil sin luz, más de 123 mil sin internet? Esa precariedad
se da en medio del lujo de legisladores y partidos. Quizá con un año del financiamiento
público de los partidos se puedan arreglar esas miles y miles de escuelas. Quizá sin
“moches”, sin fraudes como el de Oceanografía,3 con un mes de gasto publicitario de los
gobernadores, hace años que se hubieran podido reparar esas escuelas.
Por otra parte, las comparaciones con otros sexenios muestran similitudes, por eso
se habla de quinazo y se quiere establecer la semejanza con el gordillazo. ¿La ley o una
pequeña selección de villanos indefendibles? ¿La pieza o la maquinaria? El presidente
durante el autoritarismo mexicano funcionaba como el poder con mayúsculas y el árbitro
de los intereses; poco a poco se convirtió en un poder minoritario con menos capacida-
des. En la redistribución del poder que trajo la alternancia, el presidente se quedó sin
algunas palancas que le permitían ser el árbitro y pasó a ser uno más de los tres poderes
y uno más de los niveles de gobierno. Sin mayoría en el Congreso, sin un partido disci-
plinado y sin la mayor parte de los puestos de representación popular (legisladores,
gobernadores, alcaldes), el presidente navegó entre muchos contrapesos e inercias. En
este contexto se puede entender el proyecto de Peña Nieto para rehacer, en la medida de
lo posible, ese lugar privilegiado.
En esta recomposición de poder el discurso presidencial indicaba que se afectarían
intereses fácticos y se aplicarían todos los recursos del Estado para recuperar espacios
perdidos. El partido en el gobierno sería otra vez un instrumento del Ejecutivo, una
maquinaria electoral reforzada para el clientelismo, con todo y su “cruzada contra el
hambre”. Una de las claves era mantener una estrecha cercanía entre poderes Ejecutivo y
Legislativo.
educación básica y media superior y el encarcelamiento de Elba Esther Gordillo, presidenta del snte. De un
lado, llega a su fin una larga etapa en la historia de los maestros de educación básica, la era de los trabajadores
de la educación, y comienza la de los profesionales de la educación. Del otro lado, termina el cacicazgo más
prolongado en la historia del snte” (Arnaut, 2013:19).
3
Oceanografía es una empresa contratista de Pemex que hizo un fraude a Banamex por 400 millones de
dólares.
Los dos sexenios panistas no movieron la herencia recibida y se dedicaron a la admi-

nistración, el foxismo en armonía con los intereses dominantes (ésa fue y es su ideología)
y el calderonismo en una guerra contra el narco sin inteligencia ni estrategia, con los
terribles resultados que ya conocemos y que le costaron la presidencia a su partido en
2012. Las cifras del sexenio calderonista son alarmantes: entre enero de 2007 y septiem-
bre de 2012 se registraron más de 100 mil homicidios dolosos, un aumento de 35.7 por
ciento respecto del sexenio foxista, de los cuales la mitad está vinculada al crimen orga-
nizado. Según la organización México Evalúa, se calcula que si hay 3.4 habitantes por
cada hogar, se tiene a un conjunto de 344 mil víctimas indirectas de estos asesinatos
(Aristegui, 2012).
El actual gobierno que encabeza Peña Nieto ha sido visto como una suerte de neo-
salinismo. Salinas navegó desde su campaña con el discurso ideológico vacío de la
modernización. Peña Nieto lo hace con el discurso del reformador, quiere “mover a
México”. Lo que hace el actual gobierno es otro cambio en el juego del poder y trata de
modificar los referentes con los poderes fácticos.
La reforma en telecomunicaciones, cuyas reglas secundarias no se conocen, sigue
generando batallas entre los grandes intereses contra las posibilidades de más competen-
cia, pluralismo y regulación. Se cambió uno de los referentes más simbólicos y de mayor
importancia pública: el régimen de los energéticos; todavía no se conocen de forma
pública las leyes secundarias y ya se escucha el eco de los intereses que planean sus inver-
siones en petróleo, gas y electricidad. Se reacomodaron las relaciones con el magisterio y
le llamaron reforma educativa, pero en realidad fue un cambio de mecanismos laborales
con poco contenido educativo. El gobierno de Peña Nieto modificó también las reglas
fiscales y de transparencia, pero los resultados están por verse.
Quizá la peor herencia del salinismo fue el cambio del perfil estatal, de propietario
a capturado. Quedaron muchos pendientes, desde la base económica frágil que detonó
una grave crisis, hasta los ajustes de cuentas en la clase política que quedaron en la
impunidad. Salinas terminó con la estrategia de control electoral-corporativo y pasó al
control territorial. Hay herencias y diferencias entre el salinismo y el actual régimen. El
momento actual es diferente, porque mientras Salinas ejerció el poder presidencial a
plenitud, Peña está empeñado en una recomposición presidencial que fortalezca al
Ejecutivo, dentro de un contexto de competencia electoral y alternancia. Hoy como hace
20 años hay una alianza pri-pan para concluir la reforma energética. En ambos gobiernos
se promete un paraíso con las reformas. Con el Tratado de Libre Comercio de América
del Norte (tlcan) Salinas ofrecía más empleos y mejor pagados, y después de 20 años
no han llegado. Con las reformas, Peña Nieto ofrece crecimiento, pero habrá que sentar-
se a esperar.
Una diferencia entre 1994 y 2014 es que la paciencia y la credibilidad de los ciu-
dadanos se han reducido de modo relevante. Las piezas que siguen faltando en el actual
rompecabezas del país (con el regreso del pri y la presidencia de Peña Nieto) son: más
54 Aziz nassif
igualdad, mejor Estado de derecho, mayor bienestar y seguridad. Uno de los indicado-
res del desgaste en la credibilidad presidencial tiene que ver con una sociedad más
exigente, sobre todo en términos de resultados. La aprobación alta ha desaparecido,
ahora Peña Nieto está por debajo de 50 por ciento de opiniones positivas sobre su
desempeño.4
Una coalición reformadora inestable
El Pacto por México no fue un bloque homogéneo, sino una serie de procesos políticos
de negociación. Esta coalición que funcionó durante el primer año del sexenio de Peña
Nieto, atravesó por diversas crisis en donde se puso a prueba. La exigencia de la oposi-
ción del pan y del prd para establecer prioridades mantuvo al gobierno sentado en la mesa
de negociaciones. Los integrantes de esta alianza asumieron diferentes riesgos, ganancias
o pérdidas. Uno de los resultados fue el debate sobre el balance de quién ganó y a qué
precio y quién ganó menos. Por ejemplo, en un momento se llegó a tener la imagen de
que la oposición se había evaporado y se encontraba enganchada en el tren del gobierno
peñista. El pan reclamó que muchas de las reformas formaban parte de su agenda y tenían
el “dna” panista, como solía decir su presidente nacional. Esta idea se pudo ver con mayor
claridad en la reforma energética, en donde ganó el proyecto más aperturista, la propues-
ta de Acción Nacional, que el gobierno apoyó de forma amplia cuando ya no tuvo que
negociar con la izquierda. De la misma forma, la izquierda sacó adelante varios temas de
su agenda fiscal con los que el pan no estuvo de acuerdo. Como ha sucedido en muchas
ocasiones el pri jugó algunas cartas con la izquierda y otras con la derecha. En esta fase
los consensos del pacto ya habían empezado a fracturarse.
De cualquier forma, durante 2013 se hizo costumbre para la clase política vivir den-
tro del Pacto por México como el espacio más importante de negociación. A nadie le
convenía quedar fuera de ese acuerdo o, para decirlo de otra forma, era más costoso estar
fuera que dentro y, por esa razón, el famoso pacto se convirtió en una buena estrategia
para que la oposición pudiera presionar al gobierno. Pero también se volvió una de las
piezas importantes de la legitimidad gubernamental, sobre todo por la percepción de que
era posible superar la larga etapa de parálisis legislativa.
4
Según Consulta Mitofsky, a finales de febrero de 2014 la aprobación fue de 47.6 por ciento, con lo que
se completaron tres trimestres con baja en la aprobación (Consulta Mitofsky, 2014). gea-isa en abril de 2014
estableció que 52 por ciento desaprueba la gestión de epn, y que 57 por ciento está en contra de la reforma
fiscal, así como 51 por ciento considera que la situación económica es mala (Camacho, 2014). Por su parte, el
diario Reforma indicó a principios de abril que la aprobación se ubica en 48 por ciento y que la recaptura del
“Chapo” Guzmán es uno de los puntos que más favorecen la imagen presidencial (Regeneración, 2014). En la
medición de Reforma se distingue entre ciudadanos y líderes y la desaprobación de los primeros es de 48 por
ciento, mientras que en los segundos es de 53 por ciento.
Una de las crisis del pacto se tuvo con la cercanía de varias elecciones locales en
donde la oposición pudo forzar al gobierno a una serie de compromisos, un addendum
que se sumó a los acuerdos del pacto, y que en realidad tuvo más un papel simbólico que
real. Resultaba poco creíble y poco viable la salida de querer blindar los programas socia-
les con los que los partidos gobernantes en los diferentes niveles consiguen el voto de sus
clientelas. Es muy complicado que las transferencias condicionadas no sean una ventana
de oportunidades para ejercer el clientelismo. El único mecanismo que realmente serviría
para proteger a la política social del fuego de los comicios es mediante un cambio en el
enfoque: pasar de la focalización de los programas a mecanismos universales. Ello signi-
ficaría transitar de la percepción de que el programa “lo da” el gobierno y el beneficiario
tiene que “mostrar su lealtad” con el apoyo político, a la visión de derechos que no impli-
ca pago a lealtades. Cuántas veces se ha escuchado eso de blindar los programas sociales
y muchas organizaciones se han empeñado en hacerlo sin conseguirlo. Cada elección es
lo mismo: la manipulación de personas necesitadas que son incorporadas o excluidas, y
todo depende de quién esté en el gobierno. Todos los partidos ponen en operación lógicas
clientelares, pero sólo algunos casos llegan a escándalos, como sucedió en 2013 en
Veracruz, pero el modelo se ha generalizado en el país. Sin duda, uno de los compromisos
que le faltaron al Pacto por México fue el de un cambio de modelo de la política social y
económica, cuya mayor responsabilidad está en la izquierda, que firmó los compromisos,
pero no incorporó gran parte de lo que debe ser su agenda sobre la desigualdad, el tra-
bajo y el salario, puntos sustantivos para cualquier partido de izquierda.
Durante 2013 se hicieron diversos balances, algunos hablaron del vaso medio lleno,
otros del vaso medio vacío. Los optimistas decían que el país estaba en la ruta correcta y
que las reformas importantes estaban saliendo, como la educativa y la de telecomunica-
ciones. Pero los pesimistas decían que faltaban cambios importantes, como la iniciativa
en contra de la corrupción, limitar el fuero de los legisladores y gobernantes, regular el
desastre del gasto en los estados y un largo etcétera. De cualquier forma, para los que
cantaron victoria anticipadamente, solo con las reformas constitucionales, había una pos-
tura realista que nunca dejó de lado el hecho de que faltaban piezas estratégicas, las leyes
secundarias, que pondrán en operación las reformas y delimitarán sus alcances reales.
Para entender de mejor modo la coalición política de los partidos que negociaron las
reformas se puede revisar en qué situación se encuentran. Es fácil decir que el pri se está
volviendo un partido de Estado, o que regresa a su perfil de antes de la transición, porque
así nació y no ha cambiado. También es sencillo afirmar que todo lo que sucede con las
reformas y los cambios legislativos es puro cuento y que todo seguirá como antes, la tesis
del gatopardismo. Otro punto de vista es entender que las fuerzas se mueven y los inte-
reses pueden jugar con nuevas reglas, si es que se logran sacar adelante leyes secundarias
con perfil democrático, lo cual abre diversas posibilidades.
Es cierto que si se ve al pri y al gobierno de Peña Nieto desde dentro, lo que se encuen-
tra es una dinámica similar a la que existía antes de la alternancia. El pri vivió los dos
56 Aziz nassif
sexenios panistas como una suerte de estado anormal; en el año 2000 pasó de una divi-
sión a la derrota y posteriormente inició una recuperación de puestos en las elecciones
locales. En 2006 se desmoronó hasta el tercer lugar, ante la polarización entre prd y pan,
pero de nuevo regresó hasta llegar a Los Pinos en 2012. Es la reconstrucción de una
maquinaria eficaz para conseguir votos, vía clientelas y amarres en los tejidos sociales,
una organización que supera a sus contrincantes. Disciplina, verticalidad y pragmatismo
son tres de sus características. Peña Nieto, como presidente de la República, encabeza los
festejos del 4 de marzo como en los viejos tiempos. La “sana distancia” se sustituyó por
la “sana cercanía”. El pri no se hace bolas, como sucede con los partidos de oposición,
sabe que el vector de mando está en Los Pinos y ésa es su jerarquía de poder.
No se puede entender el pri hoy sin el gobierno de Peña Nieto. El partido es la maqui-
naria para conseguir los votos y los puestos de elección, pero la estrategia, la agenda y la
negociación se deciden desde Los Pinos. Ésa es una de las reglas más importantes, es decir,
en cada sexenio el partido se amolda a los tiempos que marca su jefe político, el presiden-
te. El pri organiza, consigue votos, representa intereses, pero es una pieza en el tablero del
Ejecutivo. El gobierno gasta para mantener sus votos y clientelas y hace reformas.
El gobierno de Peña Nieto tuvo su gran momento mediático con la captura de
Joaquín Guzmán, “el Chapo”, y mostró la eficiencia que los dos presidentes anteriores no
tuvieron. Ya se sabe que un capo más en la cárcel no significa una mejor estrategia. A
partir de 2014 Peña Nieto se tuvo que dedicar a la crisis de seguridad en Michoacán,
apoyándose en los grupos de autodefensas para combatir los intereses del grupo criminal
Los Caballeros Templarios, que controlaba ese estado.
La maquinaria del pri y el gobierno de Peña Nieto son compatibles con los reacomodos
de poder. El pri es una mixtura que se mueve entre las inercias del pasado y los cambios
actuales. Sería complicado afirmar hoy que el poder del pri es el poder del Estado mexica-
no, como lo fue hace unas décadas. Se supone que la diferencia es que ahora existen con-
trapesos, división de poderes y un juego de competencia política que dificulta tener un
partido de Estado. Ya se sabe que el pri pierde elecciones y se puede ir al fondo de las
preferencias, como en 2006. El pri va a hacer todo lo posible por quedarse un largo tiempo
en el poder presidencial, pero eso dependerá de muchos factores que no controla el partido
ni el presidente, como la marcha de la economía, la fuerza o debilidad de la oposición y los
contrapesos de la sociedad. No se está en un régimen de partido de Estado, pero desde el
año 2000 se tiene un sistema competitivo sin alternancia de proyectos de país.
La otra cara del campo de partidos en México apunta hacia la oposición. Las noticias
son preocupantes cuando se mira a la derecha y a la izquierda, no sólo porque atraviesan
por complicados procesos internos y se han debilitado en el imaginario como opciones
frente al pri sino, sobre todo, porque hoy por hoy ya no representan necesariamente la
aspiración para tener mejores gobiernos.
De forma emblemática, la derecha panista no sólo se fue al tercer lugar en 2012, por
un funesto y peligroso gobierno que dejó al país sembrado de muerte e inseguridad, sino
que ahora salen a la luz expedientes que establecen signos de corrupción y de incapaci-
dad que tuvieron los gobiernos panistas, como el de Oceanografía en Pemex o el caso de
los “moches” entre legisladores y presidentes municipales. Dijeron que habían liquidado
a capos que siguieron vivos, como el caso del “Chayo”, recientemente abatido; no atrapa-
ron al más buscado, “el Chapo”.
Las ofertas de cambio y de reforma del panismo quedaron en el olvido, se acomoda-
ron a los poderes fácticos y los ayudaron a crecer sin regulación y con alianzas de conve-
niencia que resultaron muy caras al país, como la consumada con Elba Esther Gordillo
en educación, donde el atraso y la tolerancia hacia un liderazgo magisterial corrupto
fueron emblema, o la practicada con Romero Deschamps en el sindicato petrolero, cuya
hija protagonizó imágenes que muestran el despilfarro de recursos públicos. El pan es
reformador desde la oposición, como lo fue con Salinas.
¿Por qué Peña Nieto pudo hacer un pacto para realizar las reformas, mientras que
Fox y Calderón fueron completamente ineficientes en esta materia? La disputa panista por
quedarse con la presidencia del partido está completamente atravesada por la relación del
panismo con Peña Nieto y con lo que fue el Pacto por México. El grupo calderonista,
encabezado por Ernesto Cordero, hace campaña con el discurso de volver al pan a la
oposición de antes y Gustavo Madero trata de capitalizar las reformas y el pacto como un
avance de su agenda. Se trata de pugnas con proyectos similares. Llama la atención que
los panistas se hacen bolas en la relación entre partido y gobierno, tanto cuando están en
el poder como cuando son oposición. Es un problema que no han sabido resolver.
Incluso se puede decir que ese tema fue el principal eje de la disputa entre Madero y
Cordero durante su campaña por la presidencia del partido, es decir, la relación entre
partido y gobierno es un tema pendiente para los panistas.
La izquierda no canta mal las rancheras. No ha tenido la responsabilidad del gobierno
federal y cuando llegó su mayor oportunidad, en 2006, no supo aprovecharla por graves
errores de estrategia y por una fuerte oposición de sus contrincantes. ¿Qué pesó más para
definir esa polémica elección que terminó con una diferencia de medio punto porcentual?
El prd, el partido de izquierda que surgió después del fraude de 1988 y que logró ser el
mayor esfuerzo de alianzas y de unificación, se encuentra hoy dividido y en crisis al cum-
plir 25 años de existencia. Ese partido vive un proceso en donde ha sido fagocitado por
sus grupos internos. La ruptura se generó desde hace años, pero se hizo formal después
de las elecciones de 2012 con la fundación del nuevo partido, Morena, que ya tiene su
registro legal. Sin duda, el cálculo aritmético no es positivo: si toda junta la izquierda, en
una gran alianza, no pudo ganar la Presidencia de la República (1988, 1994, 2000, 2006
y 2012), será difícil imaginar que fragmentada tenga mejores resultados.
Cuando la izquierda estaba completamente lejos del poder sus batallas principales
eran ideológicas y se generaban a partir de tesis e ideas. Ahora que es parte de las estruc-
turas que gobiernan el país, sus batallas son por el dinero público, los escaños y los
puestos. Así pasó del debate entre maoístas y leninistas, entre línea de masas y trotskistas,
58 Aziz nassif
a las peleas entre “los chuchos” y los bejaranistas. La izquierda partidista en México no
ha podido resolver la tensión entre un partido institucional y un movimiento social, y se ha
hundido entre tribus que buscan el control de la burocracia, las candidaturas y la cheque-
ra. Ahora vendrá la pelea por los votos entre el prd y Morena. Si no se logra fortalecer
alguno de los partidos, el resultado en 2015 es una constelación de fragmentos con
pequeños porcentajes para cada uno, como era antes de 1988. Tal vez el mayor déficit de
la izquierda partidista tenga que ver con la falta de un proyecto diferente, atractivo y
viable, que pueda llevar al país a otro escenario de cambios en materia de desigualdad,
corrupción y Estado de derecho.
El prd también está en el proceso para renovar a su dirigencia y gran parte de su
futuro inmediato dependerá de cómo se resuelva el proceso interno. Los escenarios pro-
bables son que de nueva cuenta el grupo de “los chuchos” se quede con el partido, lo cual
dejará las diferencias claras con Morena, que tratará de capitalizar la salida de perredistas.
La otra posibilidad es que el ingeniero Cárdenas sea electo como dirigente de unidad para
mantener a las tribus en una coexistencia pacífica. De cualquier forma, la división debi-
lita a las izquierdas, que están lejos de ser la opción que necesita el país para formar un
proyecto alternativo al del pan y el pri.
Tanto en el pan como en el prd muchas voces de legisladores se manifestaron en
contra de la dinámica de negociación del pacto, que cocinaba los proyectos y simplemen-
te se mandaban al Congreso para su aprobación. Se podría pensar que esta modalidad,
con una mesa pequeña de negociación, facilitó los acuerdos, porque si se hubiera seguido
con una dinámica institucional es muy probable que las reformas se hubieran tardado
mucho más tiempo, sin que eso haya sido negativo necesariamente. Pero el juego del
pacto y las prisas inyectaban la urgencia de tener resultados y con ello ganar legitimidad
para el regreso de un pri eficiente y negociador.
Sin embargo, una vez que terminó la coalición del pacto se regresó a las dinámicas
“normales” del Congreso, lo cual significó que al término del primer período ordinario de
sesiones de 2014 quedaron pendientes la mayor parte de las leyes secundarias: la político-
electoral, la de telecomunicaciones y el último día ingresó el proyecto de leyes secundarias
de la reforma energética. Al mismo tiempo, se anunciaron ya tres períodos extraordinarios
antes de septiembre para aprobar las leyes de las reformas de energéticos, telecomunica-
ciones y político-electoral.
El desprestigio por el que atraviesan los partidos políticos, en el escenario pragmático
de la maquinaria priista, diseñada para ganar votos y elecciones, con su gran dosis de con-
tinuismo, vuelve a ser la pieza fuerte en la competencia electoral. Los contrapesos de una
oposición atractiva, tanto de derecha como de izquierda, están hoy lejanos. El panismo
gobernante perdió la oportunidad que se le abrió a partir del año 2000 y la izquierda, con
sus divisiones internas y su fragmentación tribal, está lejos de ser la que necesita el país.
Las elecciones de 2015 (donde se disputaron nueve gubernaturas, ocho elecciones inter-
medias y 500 diputados federales) fueron un termómetro que no dejó del todo claro quién
ganó y quién perdió con el momento reformador de 2013-2014; ese proceso no modificó
la correlación de fuerzas en el Congreso, respecto a 2012 y en los estados se mantuvo un
resulado similar.
Las volubles imágenes de fuera y la terca realidad de dentro
En el espacio internacional se puede observar cómo se construye la imagen de un país y

cómo se reconstruye. Se pasa, sin saber realmente por qué razón de fondo, de ser casi un
Estado fallido, con una violencia exponencial de muertes y víctimas que han dejado una
experiencia traumática, un desastre institucional y un alto nivel de monopolización eco-
nómica y captura del espacio público, a ser un país de sueño, como dijo Obama en su
primera visita a Peña Nieto en mayo de 2014. México es y será muy pronto, según la
construcción mediática de cierta prensa internacional, uno de los países de más creci-
miento y tendrá una notable consolidación. Así lo han dicho publicaciones como The
Economist. Lo que se conoció como el mexican moment es una construcción de apoyo y
premiación a uno de los alumnos mejor portados en la lógica del modelo del Consenso
de Washington. ¿Se quiere reconocer a México para abrir nuevas ventanas a la inversión,
sobre todo ahora que Europa está en una crisis terrible y que otros países emergentes,
como Brasil, han bajado su ritmo de crecimiento?
Lo que aparece cada vez con mayor claridad es que los apoyos externos al gobierno
de Peña Nieto lo que observan es el paquete de reformas, sobre todo la energética, que abre
finalmente a la competencia el petróleo, la electricidad y el gas. También generó impacto,
sobre todo en Estados Unidos, la recaptura de “el Chapo” Guzmán, que se había escapado
de la cárcel desde el inicio del sexenio de Fox y los dos gobiernos panistas fueron incapa-
ces de volver a capturarlo. Sin embargo, en la percepción interna la aprobación del presi-
dente no logra repuntar. La misma prensa estadounidense como el Washington Post se
pregunta por las razones y las encuadra en la lógica del voto de bolsillo.5
Lo que también se ha visto claramente es que el pacto y las reformas son perfecta-
mente compatibles con el modelo económico imperante. No se ve por ninguna parte un
proyecto de cambio en la forma de integración de México al mercado global, que es un
modelo de subcontratación, donde la maquila representa 60 por ciento de las exportacio-
nes y la mano de obra informal está también en 60 por ciento. La competitividad del país
seguirá basada en la precariedad laboral y los bajos salarios. ¿Por qué razón la izquierda
perredista dejó fuera estos temas de la agenda del pacto?
5
El diario afirma que “la clase media ha visto cómo los impuestos a la propiedad se elevan con Peña Nieto.
La gasolina es más cara y también lo son las bebidas gaseosas, golpeadas con impuestos más altos. Casi la mitad
del país se mantiene en la pobreza y la confianza del consumidor está cayendo, con otros indicadores que mues-
tran que a los más pobres mexicanos les va peor con Peña Nieto que bajo su predecesor” (Sin Embargo, 2014a).
60 Aziz nassif
Si se revisa con cuidado el balance del libro de Bensusán y Middlebrook (2013) se

puede ver qué le pasó al sindicalismo mexicano en estos años: los salarios reales se des-
plomaron; la afiliación sindical bajó en la población económicamente activa; el emplaza-
miento a huelgas y las huelgas existentes se volvieron una acción rara, y la representación
sindical en la Cámara de Diputados se desplomó. Aquí se tiene una síntesis de los cam-
bios en el mundo sindical: menos salario, menos huelgas, menos representación, menos
sindicatos. Y, en la contraparte, más concentración del ingreso, más trabajo precario, más
informalidad, mucho más clientelismo y menos corporativismo. De alguna forma estos
indicadores están detrás de la falta de apoyo al gobierno del pri, y en cierto sentido tam-
bién están presentes en el desencanto ciudadano ante la representación política y las
instituciones como partidos, congresos y gobiernos, como lo muestran todas las encues-
tas. Existe una ciudadanía que tiene una experiencia muy negativa con la procuración de
justicia; sabe que su opinión no cuenta para las decisiones del gobierno y de la clase
política (AA. VV., 2014).
Telecomunicaciones y radiodifusión
¿Se ha vuelto insostenible mantener monopolios, una regulación débil, la captura de los
órganos y un poder fáctico creciente que desafía al Estado? Hoy la respuesta es afirmativa.
Así lo consideran organismos internacionales, como la ocde, el movimiento #YoSoy132,
múltiples entidades de la sociedad civil organizada y diversos observatorios de medios.
En 2013 llegó la hora de una reforma importante de telecomunicaciones.
No fue fácil lograr los delicados equilibrios para esta reforma, pero ahí están los
resultados: órganos constitucionales para regular a las telecomunicaciones, reforzamiento
de la Comisión Federal de Competencia y creación del Instituto Federal de Telecomunicaciones;
tribunales especializados en la materia; apertura a la competencia y la inversión; reglas
institucionales para las concesiones que dejen atrás la discrecionalidad; licitación de nue-
vas cadenas de televisión y una enorme lista de pendientes que pueden mejorar los espa-
cios públicos, como el derecho de réplica y evitar la trampa de la propaganda mediática
revestida de información. Los temas que mayor resistencia generaron son: el must carry,
must offer; las opiniones vinculantes del Ejecutivo para concesiones y hacer simétrica la
afectación a los monopolios de la televisión y las telecomunicaciones. La iniciativa dejó
17 artículos transitorios en donde se ubicaron los pendientes que tendrá que sacar ade-
lante el Congreso en las leyes secundarias.
Si alguien pensó que de la reforma constitucional en telecomunicaciones se daría un
paso sencillo hacia las leyes secundarias se equivocó de forma amplia, porque la historia
sería muy diferente. El proyecto presentado respondió a los movimientos del poder para
hacer un reacomodo y dejar un modelo de comunicación regresivo, de control y abierta-
mente anticonstitucional, porque los avances que se lograron en la reforma constitucional
prácticamente desaparecieron en la ley secundaria que propuso Peña Nieto (Presidencia

de la República, 2014). Este fue el motivo por el que se creó el Frente por la Comunicación
Democrática.6
Poco duró el gusto de tener una institución reguladora autónoma, una mejor estruc-
tura para los medios públicos y comunitarios, una garantía firme de derechos básicos y
acceso a las tecnologías. La iniciativa es contraria a los derechos humanos, según la
Comisión de Derechos Humanos del Distrito Federal (cdhdf), así como a diversos trata-
dos internacionales que México ha suscrito. De la misma forma, la iniciativa de Peña
Nieto atenta contra libertades básicas y se propone el establecimiento de mecanismos de
censura, como se aprecia en el Artículo 197, fracción vii, en donde se pretende bloquear
servicios de telecomunicaciones (Presidencia de la República, 2014). Se violentan los
estándares internacionales de libertad de expresión y de internet, tanto de la onu como
de la Comisión Interamericana de los Derechos Humanos (cidh).
De manera burda se debilita al recién creado Instituto Federal de Telecomunicaciones
y se invaden sus facultades para controlarlo desde el gobierno federal. El propio ift criti-
ca varias de las disposiciones: sobre el otorgamiento de concesiones, indica que deben
quedar bajo la regulación del organismo autónomo (ift, 2014). De la misma forma, se
pide flexibilidad para atender a las concesiones de uso social y para los medios públicos.7
Hay coincidencias importantes entre el ift y la ocde sobre la necesidad de tener
reglas flexibles. El organismo internacional señala que “existen serias deficiencias en el
texto actual que deben resolverse […] El prescribir detalladamente una regulación en la
ley (lo que tardaría décadas en reformarse) introduce una rigidez innecesaria en un sector
que se transforma a un ritmo acelerado, y al mismo tiempo se genera el riesgo de que la
regulación se vuelva obsoleta rápidamente” (Martínez, 2014). Unos días después la
misma ocde emitió otro comunicado en donde se apoya la ley y se habla de sus virtudes.
¿Habrá habido alguna negociación entre el secretario general y el gobierno mexicano?
La iniciativa ni siquiera marca una política general de regulación, porque mientras
establece normas para el sector de telecomunicaciones, deja privilegios al de la televisión
(Trejo, 2014). Además, según se lee en la convocatoria del frente, la ley “ignora por com-
pleto los lineamientos establecidos en la reforma constitucional para impulsar un sistema
de medios públicos democrático […] invade esferas de la materia electoral […] y pospo-
ne la transición a la televisión digital terrestre”.
El sistema de comunicación es básico para construir ciudadanía, no sólo por la
garantía de derechos, sino también por la formación de un espectro abierto y plural en
6
El 12 de abril de 2014 se realizó la Asamblea Nacional Constitutiva del Frente por la Comunicación
Democrática, encabezado por el senador Javier Corral y Cuauhtémoc Cárdenas. Las primeras acciones que se
llevaron a cabo fueron la realización de una cadena humana desde Los Pinos hasta Televisa Chapultepec, así
como seguimiento personalizado a los senadores de las comisiones que harán el nuevo dictamen.
7
En su momento, el pleno del ift le comunicó a los senadores 16 observaciones al proyecto de ley que
discutían (ift, 2014).
62 Aziz nassif
donde entren todas las voces y posiciones. Mientras se siga con el duopolio televisivo
como la principal oferta comunicativa, el país continuará en la precariedad de conteni-
dos. La regresión de la ley secundaria en telecomunicaciones y radiodifusión es grave. Se
está en un momento que definirá si se tiene un modelo democrático o una simulación.
La opción es entre respetar la autonomía del ift, garantizar los derechos de las audiencias,
regular de forma pareja al sector y desarrollar los medios públicos y comunitarios, con-
trapeso necesario, o quedarse con la propuesta de Peña Nieto.
Como era esperable, el peligro de una regresión activó de nueva cuenta un sector
social sensible a esta amenaza y con la velocidad de las redes sociales se denunció el
intento por controlar internet y las propias redes, como sucede en países autoritarios.
El dictamen que hizo el senador Lozano (presidente de la Comisión de Comunicaciones
y Transportes, integrante de la bancada del pan) fue ampliamente desconocido por su
bancada y la del prd y ante la complicación de ejercer un mayoriteo (pri-pvem y unos
cuantos votos más) y sacar una iniciativa muy favorable al duopolio televisivo, se abrió
un paréntesis y el tema se pasó para un período extraordinario. Además de la acción
social del frente, se dejó ver la posibilidad de recurrir a una controversia constitucional,
similar a la que se hizo con la Ley Televisa en 2007. Queda en evidencia que la lucha
por una comunicación democrática todavía tendrá que dar muchas batallas, como, por
ejemplo: la calidad del árbitro y el respeto a sus facultades y autonomía; la defensa de
los derechos de los usuarios; el tema de la preponderancia y emparejar el terreno entre
actores de las telecomunicaciones y de la radiodifusión; aclarar los criterios para la
propiedad cruzada; la transición digital que ha generado resistencias; los medios públi-
cos, contraparte fundamental que se necesita fortalecer; quitar los controles que se
quieren reinstalar en la Secretaría de Gobernación y, por supuesto, todos los criterios
de censura a internet, la intervención de las comunicaciones y la geolocalización
(Torres, 2014).
Reforma política: Entre la autonomía y la partidocracia
Alguna vez escuché a José María Pérez Gay citar a Karl Kraus quien afirmaba: “El psicoa-
nálisis es la única enfermedad que cree ser su propia terapia”. Algo así le pasa a la clase
política en México: creen que cada reforma política es la medicina para resolver la enfer-
medad, es decir, los abusos que ellos mismos cometieron en el proceso electoral anterior.
Se ha pasado por una serie de ciclos de reformas y conflictos que no han logrado confi-
gurar una democracia confiable y satisfactoria. Para variar, aquí se ve otra vez por qué
siempre queda algo pendiente, siempre hay materia para ajustar la lucha por el poder. Se
podría decir que las reformas electorales son las preferidas de los políticos. A estas alturas
no se sabe si las reformas son el síntoma de problemas estructurales que no se han que-
rido tocar, o son remedios caseros para una enfermedad grave.
El Pacto por México colocó entre sus prioridades políticas una serie de cambios que
se pueden dividir en dos bloques: uno que se orienta a modificar piezas del régimen
político y otro propiamente electoral. Se anunció que se trabajaría la siguiente agenda:
1) La legislación secundaria de la anterior reforma que estableció las figuras de la demo-

cracia participativa como las candidaturas independientes, la iniciativa ciudadana, la
consulta popular y la iniciativa preferente. Por las primeras noticias se vio que había
un exceso de requisitos para que las candidaturas independientes fueran viables.
2) Una ley de partidos, que fue una remodelación del Libro Segundo del Cofipe, con la
idea de regular a esas instituciones voraces que cada vez ganan más recursos y facul-
tades y tienen pocas obligaciones en términos de transparencia y rendición de cuen-
tas. Así vimos cómo los partidos diseñan las reglas para su propia regulación, pero
se anuncian grandes obstáculos sobre todo en materia de fiscalización.
3) Luego quedó una nueva reforma electoral en donde se intenta lavar las culpas de
2012, o sea castigar los abusos consistentes en exceder los topes de campaña y
establecerlos como delitos con causal de la nulidad de una candidatura, para inhi-
bir el gasto excesivo, para que ya no sea mejor pedir perdón que pedir permiso,
como sucede ahora. En este tema destaca el prorrateo, que divide gastos entre
candidaturas y entre los promedios se genera un exceso de gasto, pero de forma
disfrazada.
4) La polémica idea de crear una autoridad nacional que organice todas las elecciones
del país y dejar de lado a los organismos estatales fue central. Se le dijo adiós al ife
y surgió el Instituto Nacional Electoral (ine), aumentó el número de consejeros elec-
torales de nueve a once y en el período ordinario se logró nombrar a los consejeros,
en una nueva ronda de cuotas entre los partidos políticos. Este cambio es una de esas
paradojas en donde se quiere resolver el síntoma sin tomar en cuenta la enfermedad.
La idea original era contar con un instituto nacional para terminar con el control de
los poderes feudales de los gobernadores. Sin embargo, al final se negoció una salida
mixta en la que se quedan los organismos locales, pero con consejeros nombrados
desde el ine. Sin embargo, el problema de fondo no se ha logrado resolver, es decir,
las facultades del ine para intervenir en un proceso local. También quedó una salida
extraña en las atribuciones para el organismo nacional y para los locales, en donde
se llegó al extremo de quitarle al órgano nacional la estrategia de educación cívica,
como si se pudiera ser eficaz en esa materia sin un proyecto nacional y con 32 estra-
tegias locales.
5) Reformas al régimen, en donde se busca establecer la figura de los gobiernos de
coalición para pasar de un presidencialismo de minoría a uno de coalición, cercano
a lo que sucede en los gobiernos parlamentarios o lo que ha hecho Brasil. Ésta sería
una opción para ver cómo se puede resolver el tema de la formación de mayorías en
los gobiernos de minoría.
64 Aziz nassif
6) La reforma del Distrito Federal, en donde lo más importante será dotar de una
Constitución a la capital de país, una reforma largamente postergada, que fue apro-
bada y entre 2016 y 2017 se hará la Constitución para la Ciudad de México.
7) Ordenar el fuero y otra vez regular la publicidad gubernamental en los medios. Lo
que se hizo en el primer período de 2014 fue aprobar las reglas para acotar el fuero
militar.
Al final del período ordinario no se lograron los acuerdos para concretar las leyes
secundarias, por lo que se decidió mandarlas a un período extraordinario.
Con las reformas se acentuó un nuevo modelo político que tiene, como dice Mauricio
Merino (2014), dos características centrales y una secundaria. Por una parte se genera
una multiplicación de los órganos autónomos constitucionales, en donde se pretende
separar de la política partidista una serie de funciones centrales del Estado, pero al mismo
tiempo se establece un mecanismo de control partidista en el nombramiento de los inte-
grantes de esos espacios a través de cuotas, lo cual refuerza el control de los partidos
políticos sobre los espacios de supuesta autonomía.
Este proceso contradictorio hace que el Ejecutivo necesite contar con mayorías legis-
lativas, o con una coalición mayoritaria para intervenir en los nombramientos. Existen
diferentes formas para la designación de consejeros, comisionados o ministros, según sea
el caso, con lo cual se pretende tener un equilibrio de poderes, expresado en los vetos y
en las negociaciones que llevan a las cuotas, a pesar de los esfuerzos que se han hecho
recientemente para tener comisiones de expertos que hagan una selección previa a la
decisión que hacen las fracciones parlamentarias en el Congreso. Así se hizo con el ine,
el ift y el ifai, con lo cual se intentó reducir el margen de discrecionalidad de los partidos
y el Ejecutivo. Habrá que evaluar los desempeños de estos nombramientos durante los
próximos años; ése será un trabajo posterior.8 De esta forma queda instalada una gran
contradicción en el modelo. La tercera característica del mismo es que hay una ola de
centralización que afecta el sistema federal. Con el regreso del pri se han vuelto a concen-
trar centralmente recursos, programas y facultades, con el fin de recuperar el control
sobre el desorden de los gobiernos locales, que abusaron de sus facultades, de los recur-
sos y no respondieron con buenos resultados y una mayor rendición de cuentas. En esa
lógica de centralizar no se resuelve el problema de fondo de construir un federalismo más
eficiente, con mejores contrapesos y con rendición de cuentas; en cambio, se fortalece el
presidencialismo. No se sabe si la medida será por los casos extremos de abuso, como el
endeudamiento excesivo y el desorden administrativo, o se quedará como una marca
permanente del regreso del pri para “represidencializar” al Poder Ejecutivo.
8
Al final del período se nombró a los comisionados del ifai y se logró colar a una persona muy cercana a
Peña Nieto, que no estaba en la lista que hizo el comité de especialistas. El prietito en el arroz que le cubrirá las
espaldas a Los Pinos.
Energéticos e impuestos
El plantón que hicieron los maestros de la Coordinadora Nacional de Trabajadores de la

Educación (cnte) en el zócalo capitalino se extendió desde el 8 de mayo hasta que fueron
desalojados por la fuerza pública el 13 de septiembre de 2013, unos días antes de los
festejos de la Independencia, la ceremonia del grito y el desfile militar (15 y 16 de septiem-
bre). Los maestros de la Coordinadora trasladaron su plantón a la plaza del Monumento a
la Revolución, y el Congreso terminó de aprobar las tres leyes de la reforma educativa. Esos
días, entre finales de agosto y septiembre, el clima político del país expresó la incertidum-
bre de tener muchos frentes abiertos sin resolverse, la calle con la cnte, el Congreso con
una reforma tras otra, las señales de una economía sin crecimiento y una presidencia que
navegaba entre las olas de la turbulencia, con el objetivo de empujar la agenda que más le
importaba a Peña Nieto: la fiscal y la energética.
Tres proyectos de reforma energética fueron presentados entre el 31 de julio y el 19
de agosto de 2014. El Ejecutivo, el pan y el prd plantearon su visión sobre el futuro de los
energéticos. Entre el 11 y 12 de diciembre la reforma se aprobó, primero en el Senado y
después en la Cámara de Diputados y una semana después, el 18, fue promulgada. La
operación política se hizo a toda velocidad para que los congresos de los estados la apro-
baran en unos cuantos días. En ese operativo se pudo ver lo que implica tener un presi-
dente del pri en Los Pinos con una mayoría de gobernadores (24 de 32 entidades
federativas). Resultó una maniobra que ni el pan ni el prd hubieran podido llevar adelan-
te en unos cuantos días.
Se puede hacer un ordenamiento inicial de lo que se jugó con la disputa energética en
esos meses. Se trataba de dos proyectos de país, dos visiones de lo que debe ser el desa-
rrollo y, por supuesto, de las estrategias y medios para lograrlo. Una parte del debate
estaba en clave de blanco y negro: de un lado la visión de que México necesita cambiar el
pacto de la Constitución en donde se le da al Estado la exclusividad de las áreas estratégi-
cas (Artículo 25); el dominio directo del petróleo (Artículo 27), y la definición de las áreas
estratégicas como el petróleo, los hidrocarburos y la petroquímica básica (Artículo 28). Del
otro lado, la posición de no abrir los energéticos a la inversión privada y extranjera y, por
supuesto, no modificar estos artículos de la Constitución. Son los dos extremos, la derecha
por abrir y hacer una reforma constitucional, y en la contraparte las izquierdas opuestas,
tanto Cárdenas y el prd, como Andrés Manuel López Obrador (amlo) y Morena.
El pan pedía cambiar los tres artículos y la iniciativa de Peña Nieto propuso cambios
al 27 y 28. Para unos el petróleo necesita inversión privada y se trata de un tema de mer-
cado y competencia; para los otros se trata de proteger un bien que pertenece a la nación,
que no debe regresar a manos privadas. Fueron posiciones irreductibles y resultaba difícil
una solución de consenso, como salida del Pacto por México. El proyecto del prd sólo
planteó la modificación de leyes secundarias sobre ejes estratégicos: cambio en el régimen
fiscal; autonomía presupuestal y de gestión; fortalecimientos de la Secretaría de Energía y
66 Aziz nassif
de la Comisión Nacional de Hidrocarburos; tarifas, precios y subsidios para un acceso

equitativo a los energéticos; convertir el fondo de estabilización de los ingresos petroleros
en un organismo financiero; impulsar investigación y desarrollo tecnológico.
En segundo lugar está el problema de la conexión entre la renta petrolera y la con-
tribución que hace Pemex de alrededor de 40 por ciento del gasto público, además de
una tasa fiscal elevada que impide a la empresa capitalizarse. Este problema está vincula-
do a la necesidad de hacer una reforma fiscal que pueda cambiar la renta petrolera por
una recaudación mucho mayor a la que tiene el país, que ronda 11 por ciento y se tendría
que duplicar. Se trataba de dos reformas que necesitaban ir en paralelo. En este punto
había coincidencias importantes entre los diferentes proyectos, pues todos plantearon
autonomía financiera para Pemex. Al mismo tiempo, también había diferencias sobre
darle o no a la empresa un perfil corporativo.
En tercer lugar, existe una visión de que el debate de fondo sobre la reforma energé-
tica era básicamente de carácter político, por la vinculación que ha tenido el régimen con
el petróleo. En este sentido, lo que urgía hacer, casi de forma independiente al proyecto
legislativo que se aprobó, era combatir a fondo la corrupción y cortar todas las fugas y
saqueos para hacer de Pemex una empresa eficiente manejada con honestidad, para no
quedar en el escenario de reproducir los mismos vicios. Así, por ejemplo, se consideró
como un logro de la reforma sacar a la representación sindical del consejo de administra-
ción, una demanda panista que Peña Nieto le cumplió a sus aliados.
La preocupación por la corrupción que rodea a Pemex, y que involucra tanto a gobier-
nos del pri como del pan, es una temática que no ha tenido una respuesta satisfactoria por
parte del gobierno peñista y sus aliados panistas. Algunas opiniones insistieron en la nece-
sidad de hacer primero una reforma administrativa –antes de cambiar la Constitución– para
limpiar a la empresa de corrupción y rescatarla de la asfixia fiscal a la que está sometida.9
Después de su aprobación el bloque aperturista se dedicó a hacer las leyes secunda-
rias y el bloque opositor a promover la ley de consulta popular, para tener un marco legal
que respalde este ejercicio. Sin duda el gobierno peñista prácticamente ha puesto su
esperanza de crecimiento de la economía en esta reforma, a la cual se le ve como un
resorte para que llegue más inversión extranjera.
Unos días antes de que el Ejecutivo enviara las leyes secundarias, el director de cine
Alfonso Cuarón, premiado con el Óscar como mejor director por la película Gravity,
9
El gasto de los recursos públicos del Estado propicia desconfianza, porque hay un sistema de dispendio y
corrupción que rodea las inversiones públicas. A mayor cantidad de recursos, más oportunidades para la corrup-
ción, y Pemex está rodeada de ese mal que de forma cotidiana sale a la luz pública. Algunos especialistas consi-
deran que el Estado no cuenta con “las estructuras, los procedimientos y el personal capacitado para hacerse
cargo de proyectos ambiciosos. Y la corrupción (en forma de moches, licitaciones amañadas o aceptación de
obras defectuosas) encuentra el espacio propicio en la ausencia de criterios para distribuir el gasto o seleccionar
proyectos, en la regulación excesiva (y al mismo tiempo ineficiente) que abre espacios para la extorsión o la
simulación y en la ausencia de controles efectivos y de una rendición de cuentas cabal” (Cejudo, 2014).
escribió una carta pública a Peña Nieto en donde le hacía 10 preguntas sobre la reforma
petrolera. Además de la visibilidad del director, los cuestionamientos tocan una serie de
preocupaciones que se han convertido en parte del discurso social común en el país. Se
pregunta por la fecha en la que bajarán los precios de los energéticos, como se dijo en la
campaña publicitaria del gobierno; sobre la afectación al medio ambiente; sobre el desa-
rrollo de tecnologías alternativas; sobre el fenómeno de la corrupción; sobre el financia-
miento ilícito y las presiones de los grandes intereses; sobre las herramientas reguladoras;
sobre la incompatibilidad entre la productividad en Pemex y la corrupción dentro del
sindicato; sobre cómo se cubrirá el aporte que hace Pemex cuando esos recursos no vayan
al presupuesto público; sobre cómo garantizar que las utilidades no sean para incremen-
tar la burocracia, y sobre las rutas para evitar crisis como la de 1982 (Cuarón, 2014).
Dos días después de la carta de Cuarón, el Ejecutivo mandó nueve leyes secundarias
al Congreso, seis al Senado y tres a los diputados, y ese mismo día aparecieron en la
página de la Presidencia las respuestas al director de cine. Las respuestas establecen que
las reducciones de tarifas de luz y gas serán dos años después de que entren en vigor las
leyes secundarias; al mismo tiempo, el gobierno calcula que para 2018 habrá 500 mil
nuevos empleos y para el año 2025 serán 2.5 millones; también afirma que habrá uno
por ciento adicional del producto interno bruto (pib) en 2018 y dos por ciento en 2025,
así como un incremento en la producción de gas y petróleo. Peña Nieto afirma que habrá
responsabilidad con el medio ambiente y que ya hay tres centros de investigación que
trabajan en la búsqueda de tecnologías alternativas. Sobre el tema de la corrupción se
indica que habrá siete mecanismos para evitarla, como rondas de licitación, contratos
transparentes, publicidad en los costos y los recursos que reciba el Estado serán públicos
y auditables. La información de Pemex y cfe será pública de acuerdo con los estándares
internacionales de las empresas que cotizan en la bolsa de valores. Las respuestas siguen
en la lógica de que la reforma se hace para evitar que se vuelva a generar una crisis como
la de 1982 (La Jornada, 2014). Las previsiones del gobierno peñista pueden caer en el
optimismo o en la moderación, lo cierto es que las mayores ventajas de la reforma ener-
gética tendrán que esperar varios años, a mediados de 2016, para tener precios más bajos,
y al final del sexenio para tener más empleo y crecimiento y en 10 años más inversión; lo
que equivale a respuestas que pueden ser ciertas o no, por lo pronto a ver cómo capita-
liza este gobierno la reforma, más allá de spots publicitarios.
El paquete fiscal que presentó el gobierno mexicano no fue una reforma constitucio-
nal, pero se hizo dentro del Pacto. Con estos cambios se dieron las primeras diferencias
importantes en el consenso del Pacto por México: el pri se fue con el prd, con la oposición
del pan, de la misma forma que en la reforma energética la alianza fue pan y pri en contra
el prd.
La propuesta original de cambios fiscales sufrió modificaciones importantes que se
rechazaron a partir de los consensos negativos, como sucedió con el iva a las colegiaturas,
a la venta de casas y créditos hipotecarios (debajo de 3.5 millones) y a los espectáculos
68 Aziz nassif
públicos, propuestas que no fueron aprobadas. Se cuantifica que se tendrá un hueco de

casi 56 mil millones de pesos, que será cubierto principalmente con un incremento al
precio del crudo y con un ajuste al tipo de cambio (Saldaña, 2015).
Con todos los aumentos se calcula que habrá un incremento de uno por ciento del
pib, como dijo el Secretario de Hacienda. Entre los aumentos que fueron polémicos, sobre
todo por la oposición del pan, se aprobó el iva parejo de 16 por ciento en todo el país; un
incremento al impuesto sobre la renta (isr) de acuerdo con los ingresos anualizados de
las personas con más de 500 mil pesos, en un rango que va de 31 por ciento hasta llegar
a 35 por ciento. Uno de los temas más debatidos e impugnados son los impuestos espe-
ciales contra la obesidad, como a los refrescos y a los alimentos con alto contenido caló-
rico (la famosa chatarra y los postres, 275 kilocalorías por cada 100 gramos); también se
grava la comida para mascotas, los chicles y el transporte terrestre. Una innovación fue el
impuesto de 10 por ciento a las ganancias en la Bolsa Mexicana de Valores y de 7.5 por
ciento a las ganancias de las empresas mineras (Congreso de la Unión, 2013). Quedó un
esquema similar al de la consolidación fiscal, pero le cambian el nombre por el Régimen
Especial de Grupos Sociales (Congreso de la Unión, 2013:108-112).
De nueva cuenta el gobierno parece que termina con una reforma para cubrir el
período que le corresponde y luego el que siga tendrá que hacer nuevas reformas. Según
algunos economistas fue bueno que se presentara como una reforma integral, pero al final
quedó como un cambio sólo para el corto plazo.
Las armas, el conflicto y el miedo
Lo que para Felipe Calderón fue el inicio de un grave error, una aventura militar para
legitimar su cuestionado triunfo electoral, que terminó en tragedia y fracaso, el gobierno
de Peña Nieto tampoco ha podido resolver el caso de Michoacán, que llegó a la frontera
de una guerra civil.
El contraste no puede ser más brutal. Mientras en el estado de Colorado, Estados
Unidos, la gente hace fila para comprar mariguana de forma festiva y legal, en Michoacán
el crimen organizado, que vive del narcotráfico, ha expropiado a los ciudadanos la posi-
bilidad de una vida en paz y al Estado le quitó el monopolio de la fuerza y lo convirtió
en fallido. El ciclo de Michoacán conduce a una espiral que se ha agravado en los últimos
dos años, pero el conflicto tiene una historia larga. Algunos de los líderes de las autode-
fensas10 hablan de 10 o 12 años, como el tiempo que tiene la población de Tierra Caliente
de padecer al crimen organizado. El caso no es muy diferente de otros territorios en
10
Los grupos armados de autodefensa se originaron hace más de 20 años en algunos municipios del esta-
do de Guerrero, en el caso de Michoacán se trató de un fenómeno diferente.
donde el crimen organizado controla la vida de una región y destruye a la sociedad, pero,
sin duda, tiene particularidades que hoy hacen de Michoacán la punta de una madeja
muy complicada.
No se necesita una gran estrategia de inteligencia para saber qué pasa en la región. Los
testimonios que se han recabado dan cuenta de que el crimen controla el territorio y al que
se resiste lo amenazan y luego lo matan. En Michoacán grupos de civiles se armaron y
tomaron el control de la seguridad en sus comunidades. El caso de Cherán es un buen
ejemplo inicial. No quiere decir que el modelo de armarse sea general, pero el problema
en otras regiones sí es similar. Hay dudas sobre estos grupos armados de civiles, a los que
algunos llaman “paramilitares”. Cuando el escenario está revuelto, como en Michoacán, la
desconfianza alimenta todas las iniciativas. Las preguntas son válidas: ¿quién paga el arma-
mento y cómo llega a estos grupos?, ¿hay relación de las autodefensas con otros grupos del
crimen?, ¿qué relación hay entre esos grupos y los diferentes niveles del gobierno?
En Michoacán hay un abc para explicar el problema. Primero el gran negocio de la
droga que es imparable con estrategias punitivas y que contamina, corrompe y destruye
lo que toca. Esas cantidades de dinero penetran a los gobiernos, someten y compran a los
cuerpos policiacos y se apropian de la vida de las comunidades. No se trata sólo de man-
dar a las fuerzas armadas: cuantas veces ha entrado el ejército y la policía federal y cuán-
tas veces la situación regresa o empeora. En segundo lugar, está la corrupción que corroe
las estructuras institucionales. ¿Hasta qué grado de despojo ha llegado el crimen que se
convirtió en un gobierno despótico paralelo? El crimen organizado se apropia de huertas,
hace cobro de piso y extorsión, asesina, secuestra, viola. En tercer lugar, viene la descon-
fianza en las autoridades, que están completamente penetradas, es un proceso que se
inicia desde las campañas electorales, los puestos, las policías, las alcaldías. Michoacán es
“el mayor productor de marihuana y metanfetaminas del país y un punto estratégico del
trasiego de drogas” (Calderón, 2014).
En este mapa es lógico ver a las autodefensas como el héroe popular, sin dejar de lado
que fácilmente se pueden convertir en paramilitares al margen de la ley. Si la única vía es
mediante el derecho y las instituciones, ¿por dónde se empieza?, ¿cuál puede ser el inicio
del cambio en Michoacán? Ya se sabe que las fuerzas federales se tienen que ir y otra vez
el gobierno quedará en manos locales. Uno de los dilemas más importantes es qué hacer
hoy con los grupos armados de autodefensas, que surgen como una expresión frente al
fracaso gubernamental. ¿Se debe desarmar a esos grupos o se les debe permitir seguir con
su lucha? En los dos casos hay riesgos. La intervención federal llegó con la consigna del
desarme y la manipulación mediática, pero las cosas se complicaron y el saldo fueron dos
civiles inocentes muertos. Después se dijo que se negociaría el desarme y ahora se les
invita a pasarse del lado de la autoridad, a formar una suerte de policías rurales. El con-
flicto michoacano va para largo, sin dejar de lado otras ciudades en donde no se ha
podido disminuir la violencia, como en Torreón y Acapulco, o en los estados de
Tamaulipas y Morelos, para mencionar algunos de los puntos más críticos.
70 Aziz nassif
Si la estrategia de Calderón fracasó en su propia tierra, la de Peña Nieto quiso imi-

tarla y también fracasó. Ahora se ha modificado la forma de intervención, porque el
contrapeso de los grupos de autodefensa es muy fuerte y no están dispuestos a dejar las
armas de forma gratuita y voluntaria, por lo que una posibilidad es que haya una serie de
arreglos y pactos para legalizar a esos grupos, mientras las fuerzas federales desmantelan
al cártel de los Caballeros Templarios.
La otra cara de la moneda tiene que ver con el país, que vive con miedo. Cuando el
inegi (2013a) presenta los datos de su Encuesta Nacional de Seguridad Pública Urbana
(ensu) 2013 y el primer dato es que 68 por ciento de la población mayor de edad consi-
dera “que vivir en su ciudad es inseguro”, ¿de qué se está hablando, si siete de cada 10
habitantes urbanos perciben que su entorno es inseguro? Si la primera obligación del
Estado es dar seguridad a los ciudadanos, algo falla de forma grave con la autoridad.
Además, la perspectiva no es optimista, casi 40 por ciento considera que la situación en
los próximos 12 meses seguirá igual de mal y 24 por ciento piensa que empeorará.
Ante estas condiciones ya se han cambiado las rutinas por el temor a sufrir algún
delito: 64.5 por ciento ha optado por no llevar cosas de valor, 50 por ciento decidió no
caminar alrededor de su vivienda después de la ocho de la noche, otro 48.5 por ciento ya
no permite que sus hijos menores salgan y otros decidieron cambiar rutinas para visitar a
sus parientes o amigos. La imagen de la policía se ha deteriorado, 66.7 por ciento consi-
dera que el desempeño de las policías estatales o municipales ha sido poco o nada eficaz.
La otra parte del problema es la victimización, cuyos datos están en otra encuesta del
inegi (2013b), la Encuesta Nacional de Victimización y Percepción sobre Seguridad
Pública (Envipe) 2013. Pero las cosas no han mejorado en los siguientes años: “En 2010
hubo 23 mil víctimas por cada 100 mil encuestados; en 2015 ascendió a 28 mil. En tér-
minos absolutos se trata de 23.3 millones de víctimas. Por su parte, la percepción de
inseguridad con respecto a cada entidad federativa se ha mantenido en promedio alrede-
dor de 70 por ciento en todas las aplicaciones (López Portillo, 2016). El crimen organi-
zado fabrica diariamente una potente y próspera industria de secuestro. Es como una
ruleta, a cualquiera nos puede pasar. El costo de la inseguridad en 2012 fue de 215 mil
millones de pesos, es decir, 1.34 por ciento del pib; otro agujero en la economía de las
familias y las empresas. Cuando se pregunta por las razones de este grave problema, 41.8
por ciento considera que la causa es el desempleo, seguido de la pobreza y la droga. Si se
analiza otro ángulo del caso, como la corrupción en las fuerzas de seguridad, los que
ganan en corrupción son los agentes de tránsito, policías municipales, ministerio público,
jueces, policía estatal y federal; es más, los únicos que aparecen bien evaluados son el
ejército y la marina.
Otro dato preocupante de la encuesta de victimización es el incremento de la inse-
guridad en lugares que antes se consideraban como “tranquilos”. Se sabe que no es raro
que haya mucha inseguridad en Guerrero, Michoacán, Tamaulipas, Sinaloa o Chihuahua,
pero ahora también se han sumado otros territorios, y de 2012 a 2013 sube 23.4 por
ciento en Jalisco, 23.8 por ciento en Sonora, 29.7 por ciento en Tlaxcala y donde se agu-
diza el fenómeno es en estados como Querétaro, con 39.9 por ciento, Chiapas con 34.6
por ciento y, sobre todo, Yucatán con 67.8 por ciento. Estas cifras desmienten las voces
que ubican el problema de la inseguridad en unos cuantos municipios: la ola crece y son
excepcionales los casos en donde baja, como Nayarit, que disminuye 22.4 por ciento.
De la misma forma en la que el gobierno peñista tiene el reto del crecimiento econó-
mico, que no se ve sencillo, enfrenta el compromiso de disminuir los índices de crimina-
lidad y poner en práctica nuevas estrategias que reduzcan la violencia, porque casos como
el de Michoacán llevan a una faceta mucho más peligrosa, en donde los grupos sociales se
arman al margen de una autoridad que ha fracasado por incompetencia o por corrupción.
¿Y los derechos humanos?
Hay un área en donde los supuestos avances para la recuperación regulatoria del Estado
o la reconfiguración del presidencialismo no han movido el escenario: me refiero a los
informes negativos que hacen organizaciones extranjeras como Human Rights Watch
(hrw) o Freedom House sobre los derechos humanos en el país en la actual administra-
ción. Cada vez que se presentan los informes de estas organizaciones internacionales
sobre la situación de los derechos humanos en México suceden al menos dos cosas, una
rápida respuesta defensiva del gobierno federal y la comprobación de que hace falta algo
más que buenos discursos para cambiar la terrible realidad de violencia e impunidad que
campea en el país.
Independientemente del partido en el gobierno, la violación de derechos humanos
sigue lastimando a los ciudadanos. hrw presentó una evaluación sobre el primer año de
gobierno de Peña Nieto, sin dejar de lado el rezago del sexenio anterior, y muestra cómo
se agudiza un ciclo que parece no tener fin. Para hrw una democracia tiene al menos tres
elementos necesarios: elecciones periódicas, Estado de derecho y respeto a los derechos
humanos. Algunos analistas consideran que este último es como el adn de un sistema
democrático. Algunos puntos a destacar:
1) Se sabe que a la clase política le interesa de forma primordial la lucha electoral, al

extremo de que tiene más de 35 años modificando las reglas de juego para tener una
competencia por el poder con las mayores ventajas posibles, entre ellas mucho dine-
ro público, al grado de que ese recurso lo hicieron el único gasto que está en la
Constitución.
2) Con la situación que se vive en Michoacán y en otras partes del país (Tamaulipas,
Guerrero, Chihuahua), con captura y control del crimen organizado, se puede ver
que el Estado de derecho es una aspiración general, porque sólo se aplica de forma
selectiva para los sectores sociales que tienen recursos de defensa. Las cárceles están
72 Aziz nassif
llenas de pobres que cometen delitos completamente menores y están en una prisión
por no tener cómo defenderse.
3) En el informe de hrw los derechos humanos están en la lona. La administración
panista dejó una “crisis humanitaria”, entre otras cosas, por la desaparición de 26 mil
personas. La Comisión Nacional de los Derechos Humanos (cndh) investiga actual-
mente 2 443 desapariciones en donde están involucrados agentes estatales. El gobier-
no de Peña Nieto ha promovido algunas acciones como la ley para víctimas y la
comisión respectiva, pero sus resultados son muy pobres. Al problema se añaden las
tumbas clandestinas en la frontera de Jalisco y Michoacán, que expresan el horror
que ha dejado la guerra contra las drogas en México. Como parte de la crisis huma-
nitaria se tienen datos sobre abuso militar e impunidad: de los 8 150 casos que
revisa la cndh, la oficina del procurador militar investiga 5 600, de los cuales 38 han
recibido sentencia, según hrw. De la misma forma sucede con los cientos de casos
de tortura, mecanismo que permanece como práctica cotidiana (hrw, 2013).
Los derechos humanos necesitan estar protegidos por un sistema de impartición de

justicia eficiente. Pero en México hay fallas graves de corrupción, procedimientos inade-
cuados y complicidades entre la autoridad y los acusados. La reforma penal que está en
proceso marcha como tortuga porque de las 32 entidades sólo en tres hay una implemen-
tación plena del nuevo sistema penal acusatorio y oral, 13 estados están a medias y los
demás se encuentran más retrasados. Hay temas pendientes, como la modificación del
mecanismo de arraigo, que pasa de 80 a 35 días, del que falta su aprobación en el Senado.
La situación de las prisiones es lamentable, hay un control del crimen organizado en 65
por ciento de ellas, según hrw.
La enumeración sigue. En materia de libertad de expresión continúa el terreno mina-
do: 85 periodistas asesinados entre 2000 y 2013 y 20 más desaparecidos entre 2005 y
2013. hrw revisa también la violencia de género en contra de mujeres, la amenaza sobre
los derechos reproductivos y los matrimonios del mismo sexo, porque el Distrito Federal
sigue siendo la excepción en el país. Sobre derechos laborales tampoco hay avances, se
violenta la materia del trabajo por la tendencia proempresarial de los sindicatos y la simu-
lación de los contratos de protección que impide una contratación colectiva real, que se
ha vuelto un ave rara en México. La situación de los migrantes centroamericanos es
lamentable, porque mientras se reclama un trato humanitario a Estados Unidos, aquí se
violentan los derechos de miles de centroamericanos que cruzan el territorio nacional
como si fuera un campo minado. En derechos humanos se necesitan resultados y no
bonitos discursos. Se sigue siendo un país con una democracia “patito”.
Quizá por estas razones Freedom House determinó por tercer año consecutivo que
México es un “país no libre” para el ejercicio de la libertad de prensa. Además está ubi-
cado en el lugar 132 de la lista mundial de naciones que no otorgan garantías para la
libertad de expresión, cerca de Afganistán, Angola o Venezuela (cjdh y fh-mx, 2013; Sin
Embargo, 2014b).
Reflexiones provisionales
Se está ante un proceso en marcha. El objetivo de este texto fue caracterizar el momento
inicial y la ruta de las reformas que se emprendieron durante el primer año del sexenio,
así como establecer el rumbo que llevan las leyes secundarias.
Los tres ejes que se plantearon en la introducción para entender el regreso del pri:
recuperación del Estado en sus capacidades regulatorias, reconfiguración del poder pre-
sidencial y las estrategias para gobernar sin mayoría, permitieron desarrollar algunas de
las principales problemáticas que se han visto en estos primeros meses del sexenio. En
este sentido se pregunta:
• ¿Hasta qué nivel se ha recompuesto el presidencialismo mexicano con el regreso del pri
a Los Pinos? Se trata de una estrategia en la que hay resultados mixtos. Se ha logrado que
la relación del Ejecutivo con su partido funcione como en el pasado, con verticalidad y
disciplina, y sobre todo con mucho pragmatismo, en eso no hay ambigüedad. Sin embar-
go, el experimento del Pacto por México, que fue una pieza clave para el inicio sexenal
y el momento reformador, ha terminado y ahora se presentan de nuevo las alianzas
parciales y puntuales. Peña Nieto busca lograr consensos con alguna de las principales
fuerzas, y no ha querido imponer su mayoría con los pequeños aliados afines.
• ¿Qué tanto el Estado mexicano ha recuperado sus capacidades regulatorias frente a los
monopolios y poderes fácticos? Hasta el momento se ha ampliado el modelo de los
organismos autónomos, pero con el control partidista de las cuotas o los vetos del
Ejecutivo; sin embargo, hay batallas pendientes con el duopolio de la televisión.
Dependerá de cómo se resuelva el tema de los poderes fácticos, que al parecer tiene
diferentes tratamientos: con las telecomunicaciones se pretende una regulación fuerte;
con las televisoras una regulación débil; con los sindicatos se recupera el control; con
los maestros se tiene un reordenamiento administrativo; a los petroleros se les saca del
consejo de administración de Pemex y se abre la industria a la competencia extranjera.
• ¿El Pacto por México fue un experimento exitoso y único que sirvió, entre otras
cosas, como una prueba de los que podrían ser en el futuro los gobiernos de coali-
ción o se seguirá con las dinámicas inestables de gobiernos sin mayoría y con coali-
ciones puntuales? Se necesita revisar la legislación secundaria de la reforma
político-electoral para ver hasta dónde se resolverán temas centrales de la democracia
electoral; pero será más confiable analizar si los cambios van a generar una dinámica
electoral distinta, con mayor equidad y transparencia en 2015.
74 Aziz nassif
Cuando el presidente Peña Nieto presentó su primer informe, su capacidad de reno-

vación de expectativas bajó de forma importante; mientras las calles de la capital del país
eran ocupadas por un movimiento magisterial encabezado por la cnte, que bloqueó,
marchó y puso en jaque la movilidad en la ciudad para oponerse a la reforma educativa.
De las diversas posibilidades que había para el mensaje presidencial se optó por la
más convencional, es decir, por quedarse dentro del discurso propagandístico de los
informes de gobierno que expresan a un país del que hay pequeños fragmentos reales. La
oportunidad de haber hecho un reconocimiento del país existente no llegó. Al presiden-
te le resulta mucho más fácil construir un escenario confortable en donde la narrativa se
apega a los spots publicitarios y el mensaje es una ratificación de las metas logradas.
La narrativa del Presidente se desarrolla a partir de una premisa discursiva: el dilema
de su gobierno era entre administrar o transformar, entre seguir con las inercias o hacer
los cambios necesarios. En una ceremonia realizada en Los Pinos los aplausos de ese día
acompañaron el optimismo publicitario de Peña Nieto, pero al país real –donde abundan
la inseguridad, la corrupción, las prácticas monopólicas, el clientelismo y la informali-
dad– se le dificulta reconocerse en las promesas presidenciales.
¿Qué queda del mexican moment que se promovió en alguna prensa extranjera? Al
parecer una expectativa llena de humo que desapareció frente a la falta de crecimiento, la
pobreza persistente, la violencia, las inercias de regresión, las presiones de los grupos de
interés y las reformas, cuyas leyes secundarias no expresan los compromisos que se hicie-
ron en los cambios constitucionales.
Uno de los pendientes que quedan del sexenio peñista es la relación del Presidente
con el Congreso en términos de la rendición de cuentas. Con la ceremonia de los infor-
mes de gobierno, se pasó del día del presidente en el viejo régimen, al día en contra del
presidente y se terminó con el día sin presidente. La clase política le queda a deber al país
un procedimiento de rendición de cuentas que exprese un sistema democrático en donde
estos dos poderes se puedan escuchar de cara a la ciudadanía.
Las reformas no son una vía segura para lograr los objetivos. En el caso del sexenio
anterior se hizo la reforma laboral, que en realidad fue un abaratamiento de las condicio-
nes del despido y una legalización de la subcontratación para “la creación de empleos”.
Hasta la fecha no ha dado los resultados esperados, la precariedad laboral no produce más
empleos, la informalidad crece y crece hasta llegar casi a 60 por ciento de la población
económicamente activa, sin que haya mejores condiciones para crear empleo formal no
precario.11
11
Los resultados de la Encuesta Nacional de Ocupación y Empleo (enoe) octubre-diciembre 2013 indican
que en el cuarto trimestre de 2013 todas las modalidades de empleo informal sumaron 29.6 millones de per-
sonas, para un avance de 0.7 por ciento respecto a igual período de 2012, y representaron 58.8 por ciento de
la población ocupada (tasa de informalidad laboral). De manera detallada, 14 millones conformaron específica-
mente la ocupación en el sector informal, cifra que significó un incremento anual de 2.6 % y constituyó 27.9
por ciento de la población ocupada (tasa de ocupación en el sector informal) (Inegi, 2014).
La reforma en telecomunicaciones se aprobó en el Congreso de la Unión antes de la

pausa electoral de 2013, pero en la ley secundaria quedaron plasmadas limitaciones
importantes que disminuyeron el alcance de los cambios. Los primeros signos han sido
decepcionantes, es decir, por un lado, el nombramiento de los comisionados del nuevo
ift se cubrió de opacidad y, como señaló la amedi, varios no tenían las credenciales que
mandaba la ley; por el otro, queda la intención de dejar un organismo subordinado al
gobierno o con una autonomía debilitada. Para los casos del ine y del ifai se conformó
una comisión de expertos para legitimar el proceso, pero los resultados no pudieron evi-
tar dos factores relevantes: el reparto de cuotas y la designación de personas que no
representen una autonomía real.
La lucha por los impuestos expresó un problema de fondo: en una sociedad demo-
crática se supone que existe un pacto entre la clase política, la representación democráti-
ca y los creadores de riqueza para determinar quién paga qué y cuánto y a dónde se
destinan esos recursos. Por supuesto, el pacto supone rendición de cuentas del gobierno
y transparencia en la administración del dinero público. No se hizo la reforma que se
necesitaba, sino la que fue posible consensuar. Con esta batalla fiscal nadie quedó satis-
fecho porque el pacto democrático no funciona de forma adecuada en México. El gobier-
no dice que no le alcanza, los empresarios calculan que perderán, los cautivos pagarán el
pato y los privilegios de la alta burocracia seguirán. La propuesta gubernamental no logró
el consenso de todos los partidos. Hubo enormes diferencias y el país quedó lejos de un
nuevo modelo fiscal para el crecimiento económico y el bienestar. Después del paquete
económico y fiscal la atención se concentró entre la reforma energética y la político-
electoral.
Grandes expectativas. Se aplauden los cambios generales en la Constitución, luego
las leyes secundarias bajan la calidad y la implementación resulta un gran signo de inte-
rrogación. Los resultados no se ven todavía. Algunos consideran que es mejor tener estas
reformas, a pesar de todo. De nuevo se queda con los cambios posibles, no con los nece-
sarios, porque a pesar de que hay avances importantes en la Constitución, las siguientes
etapas no expresan esos cambios. Hay deudas en materias fundamentales que no se han
atendido, enuncio cuatro:
1) Están pendientes los instrumentos para combatir la corrupción de forma eficiente;

2) la economía no crece, el salario sigue estancado, igual que la creación de empleo
formal;
3) la inseguridad continúa arrojando escenas de horror para una autoridad que no ha
podido cambiar el balance con el crimen organizado, y
4) la protesta social se quiere judicializar y se pretende controlar los espacios de las
calles con leyes restrictivas.
Un gobierno que se presentó como reformador, pero que quiere controlar conteni-
dos, disminuir la autonomía de las instituciones y proteger intereses particulares, está
76 Aziz nassif
lejos de ser la propuesta de un pri moderno y democrático. El país está en la frontera de

caer en lo que se puede llamar los tiempos del gatopardismo: “si queremos que todo siga
como está, es necesario que todo cambie”.
Posdata
Entre mayo y octubre de 2014 pasaron una serie de acontecimientos importantes con los
que concluyó la fase de reformas legislativas del Pacto por México. No hubo cambios en
la lógica de las reformas, simplemente se dieron los debates y la aprobación de las nuevas
reglas del juego en dos materias: telecomunicaciones y medios y la reforma energética.
Con la aprobación de estas leyes secundarias vino un reacomodo interno de las fuerzas
políticas partidistas. El pan celebró su 75 aniversario y el prd tuvo su elección interna;
además, vino la presentación del segundo informe de gobierno de Peña. Al discurso ofi-
cial de que México había cambiado por atreverse a hacer las reformas, siguió la dura
realidad con golpes terribles de violencia y crimen. La opinión mayoritaria es desfavora-
ble al gobierno y al presidente y se desaprueba el rumbo del país.
Si el cálculo del gobierno de Peña era que con la aprobación de las reformas obtendría
una buena ganancia política, un amplio consenso favorable y una perspectiva más conforta-
ble para los siguientes años del sexenio, se equivocó. Los problemas graves como la desigual-
dad, la violencia, la descomposición, la colusión entre autoridades y crimen, la desigualdad
de un modelo económico que concentra la riqueza y la enorme ola de impunidad que cubre
al país, son las aduanas que no ha podido sortear este gobierno, ni los anteriores tampoco.
Los expedientes se acumulan y poco a poco, sin saber cómo, el país ha entrado en
una etapa diferente. El gobierno parece haber perdido la iniciativa política y está en su
papel de bombero tratando de apagar los fuegos que se producen en diversas partes del
país. Así, en esta fase a la defensiva los conflictos empiezan a rebasar al gobierno: se
intenta “tapar” una matanza en Tlatlaya, en donde están involucradas las fuerzas armadas,
y desde el extranjero se devela el caso y se hace un escándalo internacional; no se ha
logrado arreglar el caso de Michoacán, cuando estalla Guerrero; no termina el caso de
Tlatlaya y viene la desaparición y probable asesinato de 43 normalistas de Ayotzinapa,
Guerrero, en donde los tres niveles de gobierno tienen responsabilidad; el secretario de
Gobernación sale a dar respuesta al movimiento estudiantil del Instituto Politécnico
Nacional, pero a pesar de una respuesta positiva, el movimiento que demanda democra-
cia y mejor educación no confía en el cumplimiento de sus demandas y sigue el paro; hay
un discurso oficial insistente que anuncia la baja de las cifras de la violencia, pero el Inegi
publica datos de 2013 sobre el crecimiento del secuestro, la extorsión y el robo; la
Secretaría de Hacienda da una cifra sobre la perspectiva de crecimiento económico y cada
mes ésta se baja, los pronósticos iniciales de crecimiento del pib de 3.9 por ciento ya se
bajaron a 2.7 por ciento, de forma similar a lo que sucedió en 2013.
Ésta es una dinámica que muestra las complicadas relaciones entre discurso oficial y
realidad, entre inercias y deseos de cambio, procesos que se observan con mucha claridad
en las ofertas reformistas, en las diferencias de su fase constitucional (más progresista) y
su momento concreto en las leyes secundarias (con retrocesos). Todavía falta por conocer
lo que pasará con la aplicación de las reformas. En todos los casos hay un hilo común,
un problema de legitimidad que ronda la forma de operar del gobierno.
Se expondran algunas problemáticas que en estos meses han sido motivo de debate
público y que completan el cuadro de los dos primeros años de este gobierno, que no
logra legitimarse a pesar de haber sacado adelante una agenda reformista:
a) El problema de la desigualdad. ¿Qué tanta desigualdad soporta un sistema democrá-

tico antes de vaciarse completamente de contenido? Los datos son ilustrativos de la
gravedad del problema, mientras que el país carga con una pesada masa de pobres,
que según la cifras del Coneval fueron 52.8 millones en 2010 y 53.3 millones en 2012,
la concentración de la riqueza de las élites es cada vez más contundente, con 1.2 por
ciento de la población que tiene 43 por ciento de la riqueza total (Coneval, 2015).
América Latina es la región más desigual del mundo y nuestro país es el quinto más
desigual en América Latina, según el coeficiente de Gini. Desde mediados de la década
de 1970 ha empeorado la redistribución de la riqueza, por eso la pobreza sigue por
encima de 50 por ciento de la población, cifra que ya existía hace más de 20 años. Los
miles de millones de pesos que se han invertido en los programas sociales no han
movido el muro de la pobreza. Lo que en realidad hacen esos programas es mantener
la situación, es decir, se administra la pobreza, no se le combate. Con un mercado
laboral que disminuye y no logra absorber la mano de obra que se necesita, se tiene la
salida de la informalidad, que llega a 58 por ciento de la población económicamente
activa, según el Inegi. En estudios recientes sobre el comportamiento del salario
mínimo se puede observar que el poder adquisitivo se ha desplomado (Aristegui,
2014). Esta “fábrica de pobres” es el resultado del actual modelo económico.
b) El nudo de intereses que ronda la reforma de telecomunicaciones es complicado de
desatar. La iniciativa del gobierno peñista dejó ver la vigencia de su alianza con el
duopolio televisivo, se olvidó de sus promesas y pactos por la democratización de los
medios, la competitividad del mercado y los derechos de las audiencias. Peña Nieto
no hizo nada extraño, sino pagar la deuda al duopolio por haber sido el candidato
de las televisoras. Quizá en esa iniciativa se vea con mayor claridad lo que es un
gobierno del pri, es decir, un gobierno para los intereses. La protesta tomó forma en
la creación de un Frente por la Comunicación Democrática que formuló una serie de
demandas al Congreso. Se pueden agrupar en tres paquetes: primero están los dere-
chos de las audiencias (réplica, los contenidos no discriminatorios, no aumentar los
tiempos de comercialización de las concesiones de medios privados); luego está uno
de los factores más importantes, que es el establecimiento de un sistema de medios
78 Aziz nassif
públicos (que tengan independencia editorial, transparencia, opciones de financia-

miento, y contar con una cadena nacional para televisión y para radio). Este sistema
necesita dar certidumbre y oportunidad a los medios de uso social, comunitario e
indígena. En muchos países de América Latina (Argentina, Uruguay, Ecuador y
Bolivia) se cuenta con una parte importante del espectro radioeléctrico para estos
medios. En segundo lugar están las reglas para contar con una competencia efectiva
y terminar con los agentes preponderantes. Aquí la disyuntiva está entre declarar la
preponderancia por sector, que equivale a un gatopardismo y quedarnos igual en
radiodifusión (beneficiar a Televisa y TV Azteca), o declararla por tipo de servicios,
que es la forma de poner un alto a la preponderancia. En esta parte es significativo
contar con los incentivos necesarios para la producción de contenido nacional inde-
pendiente. En tercer lugar, las reglas que pueden fortalecer a un regulador autónomo
(ift), sin injerencias indebidas del gobierno, y un sistema de concesiones transparen-
te y regulado mediante una lógica sin controles o favoritismos. En ninguno de los
frentes se pudo tener una respuesta positiva a la hora de la aprobación de la reforma.
c) ¿Y la legitimidad? A primera vista se podría ver que el gobierno de Peña tiene simi-
litudes con el de Salinas, pues los dos tienen un discurso similar y venden de la
misma forma sus proyectos. Lo que se decía sobre el tlcan hace 20 años ahora se
dice sobre la reforma energética: ambos proyectos serán pivote del desarrollo del
país, donde las inversiones y el empleo están garantizados. Ya se sabe que el tlcan
aumentó las exportaciones, pero no generó más crecimiento ni más empleo. Es bas-
tante probable que con la reforma energética suceda algo similar. Si las proyecciones
de crecimiento del pib en estos dos años han sido completamente erradas, se puede
imaginar lo que pasa cuando el gobierno dice que para el año 2025 se crearán más
de dos millones de nuevos empleos. Difícil considerarlo como un dato creíble, cuan-
do no saben ni cuánto crecerá la economía o el empleo este año. Peña terminó el
ciclo de reformas que inició Salinas; sin embargo, la aprobación del gobierno hace
20 años era mucho más alta, en cambio ahora la baja ha sido permanente. En dos
mediciones recientes, una del periódico El Universal (2014) y otra del Grupo
Reforma (Moreno y Mancillas, 2014), la desaprobación rebasa 60 por ciento. Las
reformas son el principal parámetro de lo mejor y lo peor que ha hecho este gobier-
no, pero la opinión negativa es alta. En la encuesta del Grupo Reforma, 62 por cien-
to considera que el país va por mal camino y sólo 22 por ciento lo contrario (Moreno
y Mancillas, 2014). En la encuesta de El Universal, 64 por ciento opina que se debe
cambiar el rumbo y 66 por ciento afirma que los problemas están rebasando a Peña,
igual que en 2011 se afirmaba de Calderón (El Universal, 2014). La opinión sobre
Peña es más negativa que positiva y la mayoría considera que ha hecho menos de lo
que se esperaba. Una hipótesis para explicar por qué los ciudadanos reprueban al
gobierno es que en los últimos 20 años se ha desgastado la legitimidad. Llama la
atención que la visión ciudadana de las reformas, sobre todo en sus efectos inmedia-
tos, es contraria al discurso oficial. Una mayoría considera que la reforma de teleco-
municaciones favorecerá a los monopolios, y tienen mucha razón. Además, la
mayoría considera que la reforma energética provocará un alza en los precios de la
luz y los combustibles. El regreso del pri ha caído en el gatopardismo, por eso Peña
no repunta y está reprobado.
d) ¿Vamos adelante o fracasamos? Dos estudiosos del desarrollo de los países, Daron
Acemoglu (mit) y James A. Robinson (Harvard) escribieron en 2012 un libro, Por qué
fracasan los países, en el que analizan el éxito o fracaso de los países desde el enfoque
institucional. Su tesis central es que “el desarrollo y la prosperidad económicos están
asociados con las instituciones económicas y políticas inclusivas, mientras que las
instituciones extractivas normalmente conducen al estancamiento y la pobreza”
(Acemoglu y Robinson, 2013:115). ¿Se aplica la tesis a México? Los autores descar-
tan otras hipótesis para explicar el problema del desarrollo, como la geografía, la
cultura o la ignorancia de las élites. En México sí se aplica la tesis: no es la geografía,
ni la cultura, sino el proceso oligárquico de sus élites. El nivel de concentración de
la riqueza y los monopolios reproduce la desigualdad, mantiene la pobreza e impide
el cambio de reglas. Se supone que las actuales reformas son para generar cambios y
modificar estas condiciones que se construyeron desde el sexenio salinista. México
es hoy el país más desigual de la ocde, la brecha social crece y el salario se hunde
(Verdusco, 2014). Las reformas de energía y telecomunicaciones están lejos de una
normatividad inclusiva. Sin duda se enfrenta a un dilema: la posibilidad de tener
mecanismos incluyentes o quedarse con el viejo sistema, ahora maquillado, pero
igual de excluyente y extractivo. El duopolio televisivo defendió sus intereses para
quedarse en situación de ventaja frente a las nuevas reglas. Por otra parte, el gobier-
no peñista no tuvo interés en apoyar un sistema de medios públicos y comunitarios,
espacio necesario para tener un contrapeso a la oferta del duopolio que sufre en el
país. El paquete de reformas energéticas tiene como principal objetivo la apertura a
la inversión privada, sobre todo extranjera. Hay una visión extractiva dominante del
gobierno y del pan.
e) Los reguladores autónomos. No se ve la ganancia del tránsito del ife al ine, porque
las ventajas han quedado disminuidas en un arreglo partidocrático de cuotas y
dobles estructuras. De la misma forma, hasta el momento el nuevo ift (telecomuni-
caciones) resultó reducido en sus facultades y capacidades, y no parece ser una ins-
titución que haga la diferencia, porque los controles que se sacaron por la puerta
ahora se quieren meter por la ventana, como lo mostró el ift al desechar la posibili-
dad (cinco votos contra dos) de ir a una controversia constitucional para defender
sus facultades constitucionales. Algo similar sucedió con el “nuevo” ifai, que entró a
cuadro de los organismos autónomos, pero en la primera prueba, presentar una
controversia constitucional por restricciones a las libertades, también votó que no
(cuatro votos contra tres). La integración de los organismos públicos locales electo-
80 Aziz nassif
rales (ople) que hizo el ine también tuvo la sombra de la captura de las cuotas parti-
distas, con lo cual el carácter de organismo autónomo no sólo depende de las reglas
que lo conforman, sino de los desempeños, aspecto donde se suele presentar de
forma cotidiana la captura partidista de las cuotas.
Se puede terminar con el Informe País sobre la Calidad de la Ciudadanía en México

(aa.vv., 2014). Con esta investigación se puede entender lo que las élites han generado
en los últimos años y cuyo resultado es una ciudadanía con tres “D”: desencantada, des-
confiada y desconectada. En la presentación del trabajo Clara Jusidman señaló: “nos
sentimos permanentemente abusados por esas élites que utilizan los recursos del presu-
puesto y su poder para seguir enriqueciéndose, empoderándose, generando legislación y
tomando decisiones que profundizan el abuso y la subordinación de la mayoría de la
población del país”. ¿Por qué fracasa México? Grandes expectativas, pobres resultados…
referencias
Acemoglu, Daron y James A. Robinson, 2013, Por qué fracasan los países, Barcelona, Edi-
ciones Deusto.
Arnaut, Alberto [ponencia], 2013, “El snte: un sindicato distinto en América Latina”,
Niterói, Brasil, iv Seminário Internacional Da Rede de Pesquisadores sobre Associa-
tivismo e Sindicalismo dos Trabalhadores em Educação (Rede aste), 17-19 de abril.
Aristegui, Carmen [portal de noticias], 2012, “Más de 100 mil homicidios dolosos en
el sexenio de fch: México Evalúa”, Aristegui Noticias, sección “México”, México, 27
de noviembre, en <http://aristeguinoticias.com/2711/mexico/mas-de-100-mil-homi-
cidios-dolosos-en-el-sexenio-de-fch-mexico-evalua/>, consultado el 6 de noviembre
de 2015.
Aristegui, Carmen [portal de noticias], 2014, “A la baja poder adquistivo de los mexica-
nos: Coneval”, Aristegui Noticias, sección “México”, México, 26 de agosto, en <http://
aristeguinoticias.com/2608/mexico/cae-poder-adquisitivo-por-ingreso-laboral-de-
los-mexicanos-coneval/>, consultado el 5 de diciembre de 2015.
Bensusán, Graciela y J. Kevin Middlebrook, 2013, Sindicatos y política en México: cambios,
continuidades y contradicciones, México, uam/Flacso/clacso.
Camacho Vargas, José Luis, 2014, “Enrique Peña Nieto en las encuestas”, La Prensa, co-
lumna “Acontecer político”, México, 13 de abril, en <http://www.oem.com.mx/la-
prensa/notas/n3357377.htm>, consultado el 1 de diciembre de 2015.
Calderón, Verónica, 2014, “Peña Nieto afronta el conflicto más grave de México en los
últimos 20 años”, El País, sección “Internacional”, Madrid, 13 de enero, en <http://in-
ternacional.elpais.com/internacional/2014/01/13/actualidad/1389647908_317383.
html>, consultado el 15 de noviembre de 2015.
Cejudo, Guillermo M., 2014, “Gastar bien 7.7 billones de pesos”, El Universal, sección
“Nación”, México, en <http://m.eluniversal.com.mx/notas/nacion/2014/gastar-bien-
77-billones-de-pesos-215145.html>, consultado el 16 de noviembre de 2015.
Centro Jurídico por los Derechos Humanos (cjdh) y Freedom House México (fh-mx),
coords., 2013, “Informe sobre la libertad de expresión y prensa en México. Estado
de las recomendaciones emitidas a México en camino a la sesión 17 del Examen Pe-
riódico Universal de Naciones Unidas”, México, Freedom House México, en <https://
freedomhouse.org/sites/default/files/EPU-LibertadExpresionMexico-FINAL.pdf>,
consultado el 12 de diciembre de 2015.
Consejo Nacional de Evaluación de la Política de Desarrollo Social (Coneval) , 2015,
“Coneval informa los resultados de la medición de pobreza 2014”, Dirección de In-
formación y Comunicación Social, comunicado de prensa núm. 005, México, 23 de
julio, en <http://www.coneval.gob.mx/SalaPrensa/Documents/Comunicado005_Me-
dicion_pobreza_2014.pdf>, consultado el 5 de diciembre de 2015.
Congreso de la Unión, 2013, “Decreto por el que se reforman, adicionan y derogan
diversas disposiciones de la Ley del impuesto al valor agregado; de la Ley del impuesto
especial sobre producción y servicios; de la Ley federal de derechos, se expide la Ley del
impuesto sobre la renta, y se abrogan la Ley del impuesto empresarial a tasa única, y la
Ley del impuesto a los depósitos en efectivo”, en Diario Oficial de la Federación, México,
Secretaría de Gobernación, 1a. y 2da. sección, 11 de diciembre, en <http://dof.gob.
mx/nota_detalle.php?codigo=5325371&fecha=11/12/2013>, consultado el 24 de
noviembre de 2015.
Consulta Mitofsky [nota informativa], 2014, “Gran Encuesta: Enrique Peña Nieto, 13
trimestres de gobierno”, México, en <http://consulta.mx/index.php/estudios-e-in-
vestigaciones/evaluacion-de-gobierno/item/713-gran-encuesta-enrique-pena-nieto-
11-trimestres-de-gobierno>, consultado el 8 de diciembre de 2015.
Cuarón, Alfonso, 2014, “10 Preguntas del ciudadano Alfonso Cuarón al presidente Enri-
que Peña Nieto”, La Jornada, sección “Política”, México, 28 de abril, p. 9.
El Universal, 2014, “Encuesta. Peña Nieto mantiene niveles de aprobación”, El Univer-
sal, sección “Nación”, México, 18 de agosto, en <http://archivo.eluniversal.com.mx/
nacion-mexico/2014/impreso/penia-nieto-mantiene-niveles-de-aprobacion-217947.
html>, consultado el 8 de diciembre de 2015.
Human Rights Watch (hrw), 2013, “World Report 2013: Mexico. Events of 2012”, hrw,
en <https://www.hrw.org/world-report/2013/country-chapters/mexico>, consultado
el 12 de diciembre de 2015.
Instituto Federal de Telecomunicaciones (ift), 2014, “Opinión del pleno del Instituto
Federal de Telecomunicaciones sobre temas que se estiman relevantes en las diversas
iniciativas de ley que serán analizadas en el Congreso”, México, ift, 4 de abril, en en
82 Aziz nassif
<http://www.ift.org.mx/comunicacion-y-medios/otros-documentos?field_tipo_de_
documento_value=All&page=3>, consultado el 4 de noviembre de 2015.
Instituto Nacional de Estadística y Geografía (inegi), 2013a, Encuesta Nacional de Segu-
ridad Pública Urbana (ensu), México, Inegi.
Instituto Nacional de Estadística y Geografía (inegi), 2013b, Encuesta Nacional de Victi-
mización y Percepción sobre Seguridad Pública (Envipe), México, Inegi.
Instituto Nacional de Estadística y Geografía (inegi), 2014, “Resultados de la Encuesta
Nacional de Ocupación y Empleo. Cifras durante el cuarto trimestre de 2013”, bo-
letín de prensa núm. 60/14, Aguascalientes, Inegi, 12 de febrero, en <http://www.
inegi.org.mx/saladeprensa/boletines/2014/enoe/enoe2014_02.pdf>, consultado el 16
La Jornada, 2014, “Las 10 respuestas del gobierno de Peña Nieto a las preguntas de
Cuarón”, La Jornada, en sección “Política”, México, D. F. , 30 de abril, en <http://
www.jornada.unam.mx/ultimas/2014/04/30/responde-gobierno-de-pena-nieto-las-
10-preguntas-de-cuaron-1059.html>, consultado el 8 de diciembre de 2015.
López Portillo, Ernesto, 2016, “Envipe 2016: la suma de nuestros miedos”, Animal Po-
lítico, 29 de septiembre de 2016, en <http:www.animalpolítico.com/blogueros-ruta-
critica/2016/09/29/envipe-2016-la-suma-de-nuestros-miedos>, consultado el 25 de
octubre de 2016.
Martínez, Carla, 2014, “Advierte ocde limitaciones en ley para Telecom”, El Universal,
sección “Cartera”, México, 8 de abril, en <http://archivo.eluniversal.com.mx/finan-
zas-cartera/2014/advierte-ocde-limitaciones-en-ley-para-telecom-1001640.html>,
Merino, Mauricio, 2014, “El nuevo modelo mexicano”, en El Universal, sección “Opi-
nión”, México, 18 de diciembre, en <www.eluniversalmas.com.mx/editoria-
les/2013/12/67935.php>, consultado el 16 de noviembre de 2015.
Moreno, Alejandro y María Antonia Mancillas [blog], 2014, “Registra aprobación caída
histórica”, blog de encuestas, México, Grupo Reforma, 1 de diciembre, en <http://gru-
poreforma-blogs.com/encuestas/?author=1&paged=14>, consultado el 8 de diciembre
de 2015.
Presidencia de la República, 2014, “Iniciativa de decreto por el que se expiden la Ley
federal de telecomunicaciones y radiodifusión, y la Ley del sistema público de radiodifusión
de México; y se reforman, adicionan y derogan diversas disposiciones en materia de
telecomunicaciones y radiodifusión”, en Gaceta, México, Senado de la República, lxii
Legislatura, núm. 107/46424, 24 de marzo, en <http://infosen.senado.gob.mx/sgsp/
gaceta/62/2/2014-03-24-1/assets/documentos/Ini_Telecomunicaciones.pdf>, consul-
tado el 24 de noviembre de 2014..
Regeneración, 2014, “Rechazan a Peña Nieto, el 53 por ciento de los ciudadanos”, Méxi-
co, 1 de abril, p. 3, en <http://regeneracion.mx/rechazan-a-epn/>, consultado el 8 de
diciembre de 2015.
Saldaña, Ivette, 2015, “Cambios fiscales, a medias e ilógicos en ciertos rubros: ip”, El Uni-
versal, sección “Cartera”, México, 22 de octubre, en <http://www.eluniversal.com.mx/
articulo/cartera/economia/2015/10/22/cambios-fiscales-medias-e-ilogicos-en-ciertos-
rubros-ip>, consultado el 8 de diciembre de 2015.
Sin Embargo [portal de noticias], 2014a, “¿Por qué si afuera aplauden a epn aquí cae en
las encuestas? Es la economía; al ciudadano promedio le va peor: wp”, en Sin Embar-
go, sección “México”, México, 14 de abril, en <http://www.sinembargo.mx/14-04-
2014/962075>, consultado el 5 de noviembre de 2015.
Sin Embargo [portal de noticias], 2014b, “Por tercer año consecutivo, Freedom House
ubica a México en categoría de ‘país no libre’ para la libertad de prensa”, Sin Em-
bargo, sección “Causas”, México, 1 de mayo, en <http://www.sinembargo.mx/01-05-
2014/978972>, consultado el 5 de noviembre de 2015.
Torres, Mauricio [portal de noticias], 2014, “10 claves para desenredar el debate so-
bre la ley de telecomunicaciones”, cnn México, sección “Nacional”, 25 de abril, en
<http://mexico.cnn.com/nacional/2014/04/25/10-claves-para-desenredar-el-debate-
sobre-la-ley-de-telecomunicaciones>, consultado el 4 de noviembre de 2015.
Trejo Delarbre, Raúl, 2014, “Limitar a Televisa, pero también a Telmex”, Zócalo, México,
mayo, núm. 171, en <http://www.revistazocalo.com.mx/45-zocalo/5558-limitar-a-
televisa-pero-tambien-a-telmex.html>, consultado el 4 de noviembre de 2015.
Varios autores (vv.aa.), 2014, Informe país sobre la calidad de la ciudadanía en Mé-
xico, México, ife/El Colmex, en <http://www.ine.mx/archivos2/s/DECEYEC/Educa-
cionCivica/Informe_pais_calidad_ciudadania_IFE_FINAL.pdf>, consultado el 16 de
noviembre de 2015.
Verdusco, Mario Alberto, 2014, “ocde: desigualdad aumenta en México”, El Universal,
sección “Cartera”, México, 20 de junio, en <http://archivo.eluniversal.com.mx/finan-
zas-cartera/2014/ocde-desigualdad-aumenta-en-mexico-1018231.html>, consultado
el 8 de diciembre de 2015.
Zepeda Patterson, Jorge, 2014, “La derrota de la calle”, El Universal, sección “Opinión”,
México, 5 de enero, en <www.eluniversalmas.com.mx/editoriales/2014/01/68157.
php>, consultado el 15 de noviembre de 2015.
Las propuestas de reformas y las nuevas estrategias
sociales del gobierno de Enrique Peña Nieto: ¿Cambio
de rumbo en la política social mexicana?
Carlos Barba solano
Introducción
E l gobierno encabezado por el Presidente Enrique Peña Nieto ha planteado nuevas

estrategias de política social, como la Cruzada Nacional contra el Hambre (cnch) y
algunas reformas constitucionales en materia de derechos sociales, como la Ley de la pen-
sión universal y la Ley del seguro de desempleo que, al menos en términos mediáticos, han
sido interpretadas como factores que impulsarán cambios significativos y progresivos en
el desarrollo de la política social en México. En términos discursivos, la “idea fuerza” que
justifica estas propuestas es universalizar el acceso a los sistemas de protección social.
Por ello, es importante determinar si las nuevas reformas producirán efectivamente
un cambio de rumbo en la política social mexicana. Esta pregunta debe emplazarse no
sólo en la coyuntura de las transformaciones experimentadas a lo largo de las últimas
décadas, sino en el largo plazo de la trayectoria del régimen de bienestar mexicano.1
En la primera escala es evidente que las nuevas reformas se insertan en el conjunto de
transformaciones ocurridas desde los años 1990-2000, que han permitido desarrollar un
pilar no contributivo en el sistema de protección social mexicano, con una enorme cober-
tura, cuyos componentes más relevantes son: el Programa de Educación, Salud y
Alimentación (Progresa), creado en 1997, rebautizado en 2002 como Oportunidades; el
Seguro Popular, instituido en 2003; el Seguro Médico para una Nueva Generación, esta-
blecido en 2006; programas de pensiones no contributivas locales instaurados a partir de
2003, y el Programa de Atención a los Adultos Mayores de 70 años y más, creado en 2007.
Sin embargo, es necesario situar las propuestas de reforma del nuevo gobierno en la
escala de la conformación histórica del régimen de bienestar mexicano, ya que el peso de
la trayectoria seguida por la política social no debe obviarse.2 Hay procesos que toman
1
El concepto de régimen de bienestar fue propuesto por Esping-Andersen (1990) y hace referencia al
hecho de que la producción y distribución del bienestar social en distintas sociedades depende de la articulación
entre el Estado, los mercados y los hogares.
2
Tal como lo señalan los autores que se inscriben en el institucionalismo histórico, es necesario poner
atención tanto en procesos de largo plazo como en coyunturas críticas y no sólo en maniobras de corto plazo,
para comprender los “procesos que interactúan, dan forma y reforman los estados, la política y el diseño de la
política pública” (Pierson y Skocpol, 2008:7).
85
86 Barba solano
mucho tiempo en desplegarse, porque son incrementales.3 En ese horizonte temporal es

crucial ponderar si las reformas ya realizadas o las que ahora se proponen han seguido o
continuarán la inercia histórica de este régimen o si rompen con su legado que, en gran
medida, es una consecuencia no prevista de elecciones políticas y conflictos previos.
Como señalan Pierson y Skocpol (2008), dichas herencias suelen limitar tanto el
repertorio de acciones que pueden realizarse, como las decisiones que pueden ser toma-
das, restringen las posibilidades de cambio y generan desafíos que han sido y son difíciles
de enfrentar. En el caso mexicano todavía está por dilucidarse con claridad la huella de
las reformas ya cumplidas y el impacto que tendrán las nuevas en el conjunto de la arqui-
tectura del régimen de bienestar.
Por ello, las reformas de la década de 1990 y las del gobierno de Peña Nieto generan
numerosas preguntas e implican dilemas que deben enfrentarse4 y rebasan ampliamente
el tema de la ampliación de cobertura de la protección social, por más notable que ésta
sea. En ese conjunto problemático destaca un tema: el grado de adecuación o inadecua-
ción que existe entre los activos institucionales y la estructura heredada y emergente de
riesgos sociales que deben ser enfrentados.
Precisamente en este cruce de caminos se inscriben los objetivos de este trabajo, que
son, en primer lugar, abordar las características históricas del régimen de bienestar mexi-
cano, para situar con claridad los activos acumulados a lo largo de varias décadas, los
desafíos no resueltos y las inercias institucionales establecidas históricamente; en segundo
lugar, determinar el impacto de las reformas sociales realizadas durante las décadas de
1990 y 2000 en el núcleo de legados o el path dependence del régimen mexicano, y final-
mente, descifrar el alcance potencial de las reformas que ahora se proponen, consideran-
do los legados de corto y largo plazo.
El bienestar, los regímenes de bienestar y el peso de la trayectoria histórica
Comprender y analizar el bienestar social exige una perspectiva compleja, ya que éste
depende de una serie de dimensiones que de manera articulada determinan los alcances
y modalidades de su producción y distribución. Los pilares del bienestar son el Estado,
3
Los procesos de lento devenir pueden involucrar transformaciones que establecen estructuras que condi-
cionan cambios futuros.
4
Algunas de ellas son las siguientes: las reformas aludidas ¿han contribuido o contribuirán a la integración
del los distintos sistemas de protección o conducirán a una mayor segmentación de los sistemas de protección
social?; ¿tendrán incidencia positiva en la reducción de las brechas de calidad de los servicios sociales o las
reafirmarán?; ¿lograrán trascender los enfoques minimalistas o los reproducirán?; ¿su adn es compatible con el
enfoque universalista, basado en derechos ciudadanos, o hacen falta reformas más profundas para alterar las
estructuras que articulan a las instituciones de bienestar?; ¿cómo se articulan las reformas ya consumadas y las
que vendrán?; ¿implicarán un cambio de rumbo o ratificarán la tendencia a residualizar la política social?
Las propuestas de reformas y las nuevas estrategias sociales del gob. de Enrique Peña nieto 87
la familia, el mercado, la comunidad, las organizaciones sociales y las organizaciones

multilaterales. Sin embargo, en este conjunto destacan los tres primeros, porque su inte-
racción es decisiva para configurar distintos tipos de regímenes de bienestar (Esping-
Andersen, 1990; Wood y Gough, 2006; Hujo, 2011).
Las combinaciones posibles y los roles asumidos por cada uno de los pilares son
múltiples, varían de una sociedad a otra5 y en el transcurso del tiempo pueden sufrir
transformaciones importantes. Los cambios profundos no son una tarea fácil.
Esto es así porque los regímenes se construyen a través de largos y complejos proce-
sos históricos que retroalimentan o refuerzan la repetición de patrones particulares. Esta
especie de inercia que afecta a las instituciones, las prácticas y las relaciones sociales y de
poder que constituyen el campo del bienestar es conocida como path dependence o depen-
dencia de la trayectoria. La idea básica es que las instituciones y prácticas sociales están
ancladas históricamente y experimentan una inercia poderosa y una intensa dinámica de
retroalimentación; por ello tiene sentido afirmar que la trayectoria de un régimen de
bienestar condiciona las opciones de cambio disponibles para los actores y abre, dificulta
o cierra el camino para cierto tipo de reformas (Pierson y Skocpol, 2008).
El régimen de bienestar mexicano en el contexto de América Latina
Como lo señalan diversos autores, en América Latina a lo largo del siglo xx se desarrolla-
ron al menos tres tipos distintos de regímenes de bienestar que determinaron formas
diferenciales de producción y distribución del bienestar en distintos países. Por ello, no
es correcto hablar de un régimen de bienestar único en esta región (Barba, 2003, 2007;
Filgueira, 2005; Martínez, 2008a).
No obstante, tres características generales prevalecieron, en diversos grados, a escala
regional. La primera fue la predisposición a reproducir las desigualdades heredadas del
período colonial, más notable en los países con una proporción mayor de indígenas o
afrodescendientes, donde estos grupos no fueron incorporados formalmente al mercado
ni a la protección social6 (Barba, 2003, 2007).
La segunda es la emergencia de estados desarrollistas7 que impulsaron la industrialización
vía sustitución de importaciones (isi) y lograron una gran expansión del mercado interno,
5
En el caso de los países industrializados, Esping-Andersen habla de tres tipos de regímenes de bienestar:
el residual o liberal, el conservador o corporativo y el universalista. En el primer caso el mercado juega el papel
principal; en el segundo la reciprocidad familiar, las redes de reciprocidad ligadas al empleo y la acción estatal
son las figuras cruciales; mientras en el tercero el Estado es el eje del bienestar, ya que su acción tiende a des-
mercantilizar el bienestar y a desfamiliarizar el cuidado (Esping-Andersen 1990).
6
Las diferencias raciales o étnicas están entre los factores más significativos en la exclusión social, que
significa un acceso desigual a la educación, la salud, los servicios públicos, los mercados laborales, la participa-
ción política y los derechos y libertades humanas (Perry 2000:10).
7
Que pusieron fin a los viejos estados oligárquicos heredados del siglo xix.
88 Barba solano
niveles considerables de crecimiento económico y ampliación del gasto público, así como el
desarrollo de amplias políticas sociales y sistemas de seguridad social8 (Barba, 2003, 2007).
Un tema crucial para comprender este proceso es la clara subordinación de la políti-
ca social a la política económica que ha prevalecido en muchos países de América Latina
y también en México a partir de la etapa isi, lo que ha continuado durante la fase de
liberalización de la economía y corresponde a lo que Holliday (2000) denomina produc-
tivist welfare capitalism.9
La tercera característica general es que, a semejanza de los regímenes mediterráneos,
los regímenes latinoamericanos descansan fuertemente en la reciprocidad familiar, tanto en
el terreno de la puesta en común de los ingresos de los hogares y en la difusión del mode-
lo del hombre proveedor como en la tendencia a cargar las labores de cuidado y las tareas
reproductivas a las mujeres (Sunkel, 2006; Martínez, 2008b). En general puede decirse
que los mejores resultados en términos de la reducción de la pobreza y la desigualdad se
lograron donde hubo un mayor desarrollo institucional y donde las políticas sociales fue-
ron más universales. Lo contrario ocurrió donde la presencia estatal fue menor.
En distintos trabajos he propuesto una clasificación de regímenes de bienestar lati-
noamericanos que incluye tres tipos distintos: universalistas, excluyentes y duales.10
Argentina, Chile, Uruguay11 y Costa Rica conforman un racimo o cluster de regímenes
universalistas. La mayoría de los países de América Central y los países andinos integran
el grupo de regímenes excluyentes,12 mientras, México, Brasil, Colombia y Venezuela
integran el conjunto de regímenes duales (Barba, 2003, 2007, 2009).
Los regímenes universalistas, en términos relativos, se caracterizan por haber logrado
la mayor cobertura institucional en materia de educación y salud y por haber construido
los sistemas de seguridad social que lograron la mayor cobertura a escala regional. Esta
tendencia estuvo asociada a un notable y creciente proceso de ampliación del “salariado”13
8
Que, al menos discursivamente, buscaban realizar los principios de universalismo y solidaridad.
9
Es decir, capitalismo de bienestar productivista.
10
Para construir esta tipología modifiqué la tipología de matrices de bienestar elaborada por Fernando
Filgueira (1997, 2005), acercándola a la teoría de los regímenes de bienestar. Para potenciar el análisis histórico,
agregué a este enfoque dos filtros analíticos que enfatizan procesos de diferenciación importante en
Latinoamérica; el primero fue la articulación de las prestaciones sociales y los modelos de crecimiento; el segun-
do fue la composición etnocultural que influye en los niveles de exclusión tolerados por la discriminación. Ésa
es la tipología que empleo aquí (Barba, 2003, 2007, 2009).
11
Todos ellos países que pueden considerarse pioneros en la constitución de sistemas de bienestar a prin-
cipios del siglo pasado (Mesa-Lago, 1986).
12
En América Central países como Guatemala, El Salvador, Honduras y Nicaragua; en América del Sur
países como Paraguay, Bolivia y Ecuador (Barba, 2003).
13
El concepto de “salariado” fue propuesto por Robert Castel para subrayar la aparición de una relación
salarial que desbordó la condición obrera, para incluir a empleados, jefes, miembros de las profesiones inter-
medias, etcétera. Castel señala que el salario dejó de ser la retribución puntual a una tarea (como ocurría en el
caso del salario obrero) y se convirtió en una vía de acceso a prestaciones fuera del trabajo (enfermedades,
accidentes, jubilación) y permitía una participación ampliada en la vida social: consumo, vivienda, educación,
ocio, vacaciones (Castel, 1997:326).
durante la etapa isi. Esta clase de sistemas de protección generó derechos sociales diferen-
ciales e instituciones estratificadas en el campo de la salud, la educación y la seguridad
social, que fueron el eje del crecimiento de una ciudadanía social amplia y segmentada.
En este tipo de regímenes el familiarismo fue la tendencia central para hacer frente al tema
del cuidado14 (Barba 2003, 2007).
Por su parte, los regímenes excluyentes se distinguen por la constitución de Estados
muy débiles que actuaban en el marco de economías ligadas al sector primario y a las
industrias extractivas, en donde los servicios y las instituciones sociales públicas sólo se
desarrollaron de manera incipiente y se caracterizaron por ser excluyentes y clientelistas.
En este caso la protección social dependió fundamentalmente de las redes familiares y
comunitarias. En estas sociedades el bienestar social se polarizó: una pequeña oligarquía
gozaba de amplios privilegios y protecciones, mientras una mayoría indígena sufría, como
ocurría desde la época colonial, un amplio proceso de exclusión social (Barba, 2007,
2009; Wood y Gough, 2006).
Para los fines de este trabajo merece una mención especial los regímenes duales,
como el mexicano. Este tipo de regímenes siguió patrones institucionales muy similares
a los de los regímenes universalistas, esto es, fuerte protección bismarckiana del trabajo
formal a través de esquemas de seguridad social, el mismo enfoque conservador de géne-
ro y un régimen similar de ciudadanía social segmentada, aunque notablemente más
excluyente (Barba, 2003, 2007, 2009).
Sin embargo, en este caso la protección tendió a concentrarse territorialmente en las
áreas metropolitanas y fue acompañada por un importante proceso de desafiliación
social15 y por la emergencia de amplias zonas de vulnerabilidad,16 ocupadas por la pobla-
ción urbana informal y los campesinos, quienes no participaban en la economía formal,
ni contribuían directamente al proceso de industrialización. Por otra parte, los regímenes
duales, al igual que los excluyentes, continuaron haciendo a un lado y estigmatizando a
las antiguas víctimas del colonialismo: la población indígena y la afrodescendiente (Barba,
2007, 2009).
14
El modelo dominante fue un esquema de seguridad social contributiva, estratificada, expresada en un
régimen de seguros múltiples y ligada al bread winner system o modelo del hombre adulto proveedor de ingreso
y derechos y las mujeres responsables de las labores ligadas a la reproducción y el cuidado familiar.
15
Como señala Castel (2010), creador del concepto de desafiliación, este término habla del proceso
mediante el cual un individuo o un grupo social se disocia de redes sociales que permiten su protección. Es
decir de un recorrido hacia la vulnerabilidad.
16
En América Latina estas zonas de vulnerabilidad a las que se refiere Castel (2010) no se desplegaron,
como ocurrió en los países más desarrollados, a partir del auge de la economía de los servicios o posindustrial
y como resultado de la crisis del salariado y el avance de la precarización laboral, sino como resultado de débi-
les procesos de salarización durante la fase de industrialización ocurrida entre las décadas 1940 y 1970, lo que
explica la ampliación de la economía informal. En cuanto a la vulnerabilidad hay que señalar que en América
Latina ésta cristalizó, como lo ha señalado Fernando Cortés, en situaciones de marginación sufridas por indivi-
duos en localidades donde el progreso técnico no se ha propagado (Cortés, 2002).
90 Barba solano
Puede afirmarse que en este caso se privilegió a grupos de ingresos medios,17 mien-
tras se ofrecían esquemas inferiores de protección social para el resto de la población, lo
que segmentó a la sociedad y propició tanto la reproducción de patrones de desigualdad
social como de exclusión sociocultural (figura 1).
Figura 1. Regímenes duales: segmentación institucional y desigualdad social
La protección social privilegió a

los grupos de ingresos medios
Los trabajadores
urbanos informales
recibieron asistencia social
Los campesinos beneficiarios de

reformas agrarias limitadas
Los pueblos indígenas o la población afrodescendiente

fueron excluidos de las principales instituciones de bienestar
Fuente: Barba (2007). Elaboración propia.
El análisis de las trayectorias de los regímenes de bienestar
Una vez que se ha ubicado al régimen de bienestar mexicano en el contexto de América

Latina es necesario dar cuenta de la trayectoria que ha seguido. Con ese propósito voy a
explicitar los ejes de análisis que utilizaré para situarlo en tres momentos distintos.
Este análisis es necesario porque la trayectoria de un régimen de bienestar condicio-
na el éxito de las estrategias de los actores sociales o estatales para trasformar la política
social. Esa trayectoria fija pautas sociales y de poder, acumula activos institucionales,
determina derechos, establece patrones de atención a los problemas sociales y considera,
17
Como los trabajadores industriales, los empleados del Estado y los miembros de las clases medias, todos ellos
integrantes de una amplia coalición social que respaldó el proceso de industrialización vía sustitución de importa-
ciones impulsado por estados desarrollistas latinoamericanos como el mexicano o el brasileño (Barba, 2007).
desestima o ignora distintos tipos de riesgos sociales. La trayectoria histórica va legando

un conjunto de activos y problemas que son recursos y limitaciones para hacer frente a
la estructura heredada y emergente de riesgos sociales. El cuadro 1 muestra los ejes que
propongo para analizar el caso mexicano.18
Cuadro 1. Ejes para el análisis de la trayectoria de un régimen de bienestar
Eje Variable (-) (+)

Y Grados de estatismo Débil (residual): respeto Fuerte: regulación
al mercado / prueba de laboral/seguridad
medios social
X Enfoque de la intervención pública Mercantilización Desmercantilización
Z Perspectiva respecto al tema del Familiarismo Desfamiliarismo

cuidado
W Formas de articulación entre Esta- Clientelismo / Corpora- Ciudadanía social
do y sociedad tivismo
Fuente: Elaboración propia a partir de Esping-Andersen (1990, 1999, 2010); Wood y Gough (2006); Skocpol
(1987); Sojo (2011); Esping-Andersen et al. (2002).
Recuadro 1. Ejes de análisis de la trayectoria de los regímenes de bienestar
El eje Y es utilizado para establecer el nivel de estatismo alcanzado en distintos momentos de

la trayectoria de construcción de un régimen de bienestar. Una premisa fuerte del estatismo
es que el trabajo es un mecanismo crucial en el proceso de integración social, porque es la
puerta de acceso a la seguridad social. En este eje los valores positivos se relacionan con una
fuerte regulación laboral y con una contribución significativa del Estado a la seguridad social
al margen de la lógica del mercado. Una visión débil o residual del estatismo considera que
la función pública solo debe atender las fallas del mercado en el ámbito de la asignación y
distribución de recursos, por ello esta visión asume la prueba de medios como un mecanismo
necesario para acceder a las prestaciones sociales.a Así, los valores negativos se refieren a baja
regulación, desregulación o libertad de mercado en el mundo del trabajo y a una participa-
ción creciente de seguros privados en el ámbito de las pensiones, la salud, los riesgos de
trabajo, etcétera (Esping-Andersen 1990; Castel, 1997 y 2010; Skocpol, 1987).
En el eje X los valores positivos se relacionan con procesos significativos de
desmercantilización,b concepto que alude a la emancipación de los individuos de la depen-
18
Podrían incluirse otros ejes, como la relación entre la política económica y la política social (producti-
vista-no productivista), o el grado de exclusión étnica (excluyente-no excluyente), pero la extensión de este
trabajo no lo permite.
92 Barba solano
dencia del mercado, lo que implica garantizar bienestar como un tema de ciudadanía y una
cuestión de derechos, independientemente de las relaciones de mercado. Los valores nega-
tivos aluden precisamente a lo contrario, al acceso a servicios y prestaciones sociales en
función de la posición que se ocupa en el mercado y de las capacidades adquisitivas de
cada individuo. Este tema está ligado al establecimiento de un mercado o cuasimercado del
bienestar (Esping-Andersen, 1990).
En el eje Z los valores positivos aluden al proceso de emancipación de los individuos
de la dependencia familiar, de reciprocidades familiares y/o conyugales. Los valores positi-
vos están relacionados con el establecimiento de regulaciones laborales que protegen tareas
reproductivas, de instituciones que asumen públicamente el cuidado de niños, personas de
la tercera edad, enfermos y personas con discapacidades, de derechos para las mujeres que
las liberan de las responsabilidades de cuidado familiar. Los valores negativos se refieren a
la tendencia a mantener el tema del cuidado como algo que concierne al ámbito familiar,
dentro del cual se mantiene como una responsabilidad femenina (Sojo, 2011).
En el eje W los valores positivos se refieren al desarrollo de la ciudadanía social, la
cual debe ser entendida como acceso a derechos y garantías sociales que adquieran el esta-
tus legal y práctico de los derechos de propiedad,c que son cruciales para limitar el impac-
to negativo del funcionamiento del mercado en la sociedad y para lograr niveles
diferenciales de cohesión social (Marshall y Botomore, 1996); Esping-Andersen, 1990;
Castel, 2010). Los valores negativos aluden a la protección basada en relaciones corporati-
vas donde el estatus social es lo crucial o a relaciones clientelares, jerárquicas y asimétricas,
ligadas a formas de protección informales vinculadas a las redes familiares y/o comunitarias
(Wood y Gough, 2006).
a
Este enfoque supone que la mayoría de la población puede contratar su propia previsión social y que el Estado
sólo debe apoyar a quienes son incapaces de resolver sus propios problemas. Considera que la pobreza es re-
sultado de deficiencias individuales y atribuye a la función pública un papel complementario al del mercado, a
través de beneficios modestos para evitar reducir la motivación para trabajar. Se sospecha que quienes solicitan
apoyo apenas lo merecen y pueden estar evitando un empleo honesto (Esping-Andersen, 1990; Skocpol, 1987).
b
Los regímenes de bienestar varían justamente en términos de sus niveles de desmercantilización: los liberales
sólo garantizan asistencia en términos de prueba de medios; los conservadores ofrecen seguridad y titularidades
para quienes contribuyen al financiamiento de los sistemas de seguridad; los socialdemócratas son los más des-
mercantilizadores, porque ofrecen derechos sociales como alternativa al empleo (Esping-Andersen, 1990). cEl
fundamento de esta idea es que es posible reducir la desigualdad social sustituyendo la posición de clase genera-
da por el mercado por el estatus político de ciudadanía (Marshall y Botomore, 1996). A esa forma de propiedad
se refiere Robert Castel cuando habla de propiedad social (2010).
Fuente:: Elaboración propia.
La trayectoria y los legados del régimen de bienestar mexicano
El régimen mexicano ha atravesado por tres grandes períodos: el primero corresponde a

su constitución y se vincula con el proceso de reconstrucción del Estado nacional, ocu-
rrido después de la revolución de 1910;19 el segundo incumbe a la consolidación de este
19
Este período comprende los años transcurridos entre la promulgación de la Constitución de 1917 y el
cardenismo (1934-1940).
régimen y coincide con la fase de modernización, industrialización y urbanización del

país durante la etapa isi,20 y el tercero se refiere a la reforma del régimen, acontecida a lo
largo del proceso de liberalización económica, política y social de México.21
Recuadro 2. La política social durante los tres períodos del régimen mexicano
Durante la constitución del régimen la política social fue utilizada para legitimar el control
autoritario de los vencedores, a través de intercambios clientelistas y corporativos con los
sindicatos y organizaciones campesinas. En un primer momento a través de la vinculación
de éstos con algunos de los caudillos de la revolución, posteriormente por medio del reco-
nocimiento de derechos sociales en la Constitución Política de 1917 y más tarde a través
de la inclusión corporativa dentro de los sectores del Partido de la Revolución Mexicana
(prm) (Barba, 2003, 2004, 2007; Barba y Valencia, 2013).
En el período de consolidación, la política social fue utilizada para respaldar la puesta
en práctica de un proyecto estatal de industrialización,a ligado a la expansión y protección del
mercado interno. En este período se consolidaron los intercambios corporativos entre el
Estado, los sindicatos y organizaciones populares urbanas al interior del Partido Revolucionario
Institucional (pri), garantizando derechos y protección social para la amplia coalición social
que respaldó ese proyecto (Barba, 2003, 2004, 2009; Barba y Valencia, 2013).
En la etapa liberal se ha intentado redefinir la política social, primero en el contexto del
proceso de liberalización económica y política; después en el marco de la crisis global que
atraviesa la economía y que se expresa en un cuestionamiento profundo del neoliberalismo
como receta universal. En la actualidad se ha producido una aguda tensión entre las pro-
puestas liberales para reformar la política y las instituciones socialesb y algunas propuestas
más progresistasc (Barba, 2009, 2010, 2012, 2013a, 2013b; Barba y Valencia, 2013).
a
Estrategia seguida por un estado desarrollista. bResidualizar, focalizar y mercantilizar. cDesmercantilizar, univer-
salizar, ofrecer derechos y garantías sociales.
Fuente: Elaboración propia.
Los legados de cada período
Período de constitución, 1917-1940
Durante esta etapa se produjo una mediación sociopolítica, a través de la articulación

entre el sistema político autoritario que empezaba a desplegarse y la política social
(Barba, 2003). El primer gran legado fue el clientelismo y un corporativismo vertical
20
Industrialización vía sustitución de importaciones, ocurrida a partir de la década de 1940 y hasta 1982.
21
Este período inicia con el gobierno del presidente Miguel de la Madrid Hurtado (1982-1988) y continúa
hasta nuestros días, tras experimentar una profunda crisis en 1994-1995 y otra aún más profunda y global a
partir de 2008.
94 Barba solano
incipiente, así como garantías laborales y agrarias y concesiones materiales para las orga-
nizaciones obreras y campesinas, que parecían orientarse al cumplimiento de la promesa
de justicia social emanada de la revolución de 1910 y respondían a la tentativa de cons-
truir un pacto social para garantizar el apoyo popular a la élite triunfante. Las caracterís-
ticas del régimen de bienestar mexicano al concluir su etapa de constitución puede
apreciarse en la figura 2.
Figura 2. Coordenadas del régimen de bienestar mexicano

durante su constitución
Estatismo
Y+
Ciudadanía social W+ Z+ Desfamiliarismo
Mercantilización - X 2 4 X+ Desmercantilización
5
Familiarismo -Z 3
-W Clientalismo
Corporativismo
-Y
Visión residual
Constitución del
régimen
Fuente: Barba (2003 y 2004). Elaboración propia.
Recuadro 3. Tendencias iniciales del régimen mexicano
1) Una fuerte regulación del mercado laboral, que cristalizó en el reconocimiento de derechos
laborales en la Constitución Política de 1917.a
2) Un enfoque universalista-minimalista en el ámbito educativo, que se concretó en 1921 con la
fundación de la Secretaría de Educación Pública.b
3) La creación de la primera institución asistencial, la Secretaría de Asistencia Pública en 1937.c
4) La culminación del reparto agrario durante el gobierno del presidente Lázaro Cárdenas (1934-
1940).d
5) El establecimiento del salario mínimo para los “jefes de familia” que desde entonces adquirieron
un reconocimiento estatal como proveedores, lo que contrastaba con la ausencia de política o
instituciones públicas encargadas de hacer frente al tema del cuidado, dejado exclusivamente
como una responsabilidad del ámbito familiar y de las mujeres.
a
El centro de la regulación fueron los contratos colectivos de trabajo (De la Garza, 1989). En el Artículo 123,
jornada máxima de ocho horas, derechos de asociación y huelga, definición del salario mínimo; en el Artículo
27, disposiciones fundamentales para respaldar una reforma agraria (Barba, 2003). bPara cumplir con el mandato
del Artículo 3 constitucional de extender la educación primaria gratuita a todo el territorio nacional. Al final del pe-
ríodo de gobierno de Cárdenas las escuelas públicas atendían a 1 800 000 niños y el analfabetismo se redujo entre
1934 y 1940 de 50 a 45 por ciento de la población en edad escolar (Barba, 2003). cFundamentalmente orientada
a la prestación de servicios de salud a los pobres, lo que daba cumplimiento a lo establecido en el Artículo 4 de
la Constitución de 1917.
d
Basada en el Artículo 27 constitucional, buscaba acabar con los latifundios y desmercantilizar la tierra.
El legado de la etapa constitutiva del régimen puede sintetizarse en la siguiente ecua-

ción: clientelismo dominante y un corporativismo incipiente + una importante regulación
laboral + desmercantilización de la tierra + desmercantilización inicial de los servicios
educativos + familiarismo + asistencialismo para los más pobres (figura 2).
Período de consolidación, 1940-198222
En este período algo fundamental fue la subordinación de la política social a la estrategia

de modernización económica promovida por el Estado: la industrialización vía sustitu-
ción de importaciones (isi), es decir, el marcado carácter productivista del régimen
(Holliday, 2000), que reorientó la política social y las instituciones de protección hacia el
medio urbano y los grupos sociales que resultaban cruciales para esa empresa.
La figura 3 muestra a los grupos sociales que fueron incluidos, a los que fueron desa-
filiados, a aquellos que fueron discriminados y a los que fueron excluidos por el régimen
de bienestar consolidado. Destaca de manera muy evidente en esta segmentación de la
protección social la tendencia a privilegiar a la población urbana sobre la rural.
22
Subdividido en dos períodos: 1940-1970 y 1970-1982. El primero incluyó el despliegue de la estrategia
de industrialización vía sustitución de importaciones; el segundo, conocido como “desarrollo compartido”, fue
cuando se intentó complementar el modelo de trickle down, iniciado desde el gobierno de Miguel Alemán, con
una reforma fiscal y reformas sociales encaminadas a la redistribución del ingreso (Solís, 1975; Székely, 1983).
96 Barba solano
Figura 3. Un legado que se consolidó: El corporativismo y la selectividad

de la política social
Los incluidos:
• Obreros organizados Coalición urbana ligada al proyecto de
• Empleados públicos industrialización
• Sectores medios Impulsada por el Estado y respaldada
por empresarios nacionales y transna-
cionales
Los desafiliados:
• Campesinos
• Trabajadores del sector informal
En 1940 67 % de la PEA se ubicaba en el
Los discriminados: sector primario
• Mujeres, jóvenes, niños,
personas con discapacidad Para 1970 sólo 37 % se dedicaba
y de la tercera edad a esa actividad
Los excluidos:
• Indígenas
Fuente: Elaboración propia con base en Barba (2003, 2004, 2007); Barba y Valencia (2013).
No sorprende que después del sexenio de Cárdenas los actores ligados a la tierra
pasaran a un segundo plano y que la reforma agraria dejara de ser uno de los pilares de
la política social y se convirtiera en un mecanismo de control. La promesa de justicia
social fue reemplazada por una nueva promesa: crecimiento económico y redistribución
gradual de la riqueza (Barba, 2003).
En ese escenario surgieron algunas de las figuras centrales del régimen de bienestar
mexicano, entre las que sobresale la dualización de la política social, ligada a la consoli-
dación de un partido de Estado corporativo: el pri. Ese fue uno de los legados fundamen-
tales del período y se expresa en la construcción de un sistema estratificado de seguridad
social, que incluyó subsistemas de pensiones, de salud23 y de vivienda24 cuyos referentes
23
De acuerdo con estimaciones de López Acuña (1980), en 1978 la capacidad total de cobertura de las
instituciones de salud en México alcanzaba a 69.9 por ciento de la población. Los servicios públicos para todos
los ciudadanos, ofrecidos por la Secretaría de Salubridad y Asistencia, sólo cubrían a 15.6 por ciento de la
población y eran básicamente asistenciales y preventivos. Además, la desigualdad en el acceso a la salud gene-
raba también grandes desigualdades regionales, expresadas en brechas insalvables entre las regiones más ricas
y las más pobres de México (Gutiérrez, 2002).
24
El Fondo Nacional de la Vivienda para los Trabajadores (Infonavit) y el Fondo de Vivienda para los
Trabajadores al Servicio del Estado (Fovissste), ambos creados en 1972, así como el Fovimi o Fondo de Vivienda
Militar, creado en 1973 (Catalán, 1993; Aldrete, 1991).
corporativos eran los trabajadores varones, formales y urbanos, ligados al sector privado,
los servicios públicos o las fuerzas armadas.25 Ese sistema fue complementado por el
acceso a educación media y superior para los estratos con ingresos medios y superiores,26
lo que contrasta agudamente con las instituciones asistenciales27 edificadas para el resto
de la población.
La matriz de protección corporativa no alcanzó a los pobres urbanos, quienes fueron
manipulados políticamente primero a través de intercambios clientelistas ligados a la
construcción de infraestructura urbana28 y después por medio de los primeros programas
sociales29 orientados a transferir recursos públicos a los pobres que habitaban las zonas
rurales. Aunque en esta etapa se dio un pequeño paso adelante hacia la desfamiliarización
con la creación de instituciones asistenciales orientadas a la protección de la infancia y la
familia,30 poco se hizo para evitar que la población indígena siguiera siendo excluida de
los sistemas de protección social.
Hacia el final de ese período la creación de programas contra la pobreza marcó el
inicio de procesos de focalización y abrió la puerta para que la pobreza se convirtiera en
un elemento fundamental de la agenda de la política social, tendencia que se acentuaría
en la etapa de la reforma liberal. La figura 4 sintetiza las tendencias más significativas de
este régimen antes de la crisis económica de 1982.
25
Los trabajadores del sector formal se repartían desigualmente entre las diferentes instituciones de segu-
ridad social. Las dos instituciones con más asegurados eran el imss (creado en 1943) y el issste (fundado en
1959), la primera con 80 por ciento de los derechohabientes y la segunda con 17 por ciento; muy por debajo
se encontraban el issfam (establecido en 1976) y los trabajadores de Pemex, que en conjunto atendían a tres por
ciento de los asegurados (ocde, 1998:96; Gutiérrez, 2002:112).
26
Entre 1940 y 1980 la cobertura de la educación primaria creció de 45.2 a 86.9 por ciento y la de edu-
cación media pasó de 37.4 a 67.3 por ciento (Urrutia, 1993:48 y 49).
27
La Secretaría de Asistencia Pública se transformó en la Secretaría de Salubridad y Asistencia en 1943 y
se concentró en ofrecer servicios de salud preventiva, atención primaria a problemas de salud y asistencia ali-
mentaria (Kumate y Soberón, 1989). Además de una institución de apoyo a la vivienda popular, denominada
Fondo Nacional de Habitaciones Populares, creada en 1981 (Aldrete, 1991; Catalán, 1993).
28
No hay que olvidar que como resultado de la crisis agrícola de la década de 1960 se produjo un proce-
so masivo de migración de los pobres del campo a las periferias de las zonas metropolitanas, donde se asentaban
ilegalmente y demandaban servicios urbanos básicos (Cornelius, 1980). En ese contexto el pri funcionó como
un mecanismo de mediación y mediatización de esas demandas sociales (González Casanova, 1981), que coop-
tó a los líderes de esos grupos y los utilizó para obtener estabilidad electoral (Fagen y Tuohay, 1972).
29
Entre ellos destacan: el Programa de Inversiones Públicas para el Desarrollo Rural (Pider), creado en
1973; la Coordinación General del Plan Nacional de Zonas Deprimidas y Grupos Marginados (Coplamar),
creada en 1976, y el Sistema Alimentario Mexicano (sam), creado en 1980 (Barba, 2003).
30
Destacan el Instituto Nacional de Protección a la Infancia (inpi), creado en 1961, y el Instituto Mexicano
de Asistencia a la Niñez, de 1968, ambos creados para ofrecer asistencia médica y educativa y apoyos alimen-
ticios (Barba, 2003).
98 Barba solano
Figura 4. Etapa de consolidación del régimen de bienestar mexicano
Estatismo
Y+
Ciudadanía social W+ Z+ Desfamiliarismo

1 1
Mercantilización - X 2 3 X+ Desmercantilización
6 4
5
Familiarismo -Z -W Clientelismo
Corporativismo
-Y
Visión residual
Constitución del
régimen
Fuente: Elaboración propia con base en Barba (2003, 2004, 2007, 2013a, 2013b); Barba y Valencia (2013).
Recuadro 4. Tendencias de la etapa de consolidación
1) Continúa la regulación del mercado laboral, pero el sistema de seguridad social que se desarro-
lla tiene como contrapeso la creación de instituciones asistenciales.
2) Hay un retroceso en el proceso de desmercantilización de la tierra con el desgaste de la reforma
agraria, pero continúa la tendencia universalista en la educación básica.
3) Inicia la construcción de ciudadanía social a través de la conformación de un sistema estratifi-
cado y corporativo de seguridad social, ligado al empleo formal.
4) Este sistema refuerza las tendencias corporativas del régimen y en conjunto con las prácticas de
clientelismo urbano acentúa la herencia autoritaria de la etapa de constitución del régimen.
5) La creación de instituciones asistenciales en el ámbito de la salud y la vivienda, así como de los
primeros programas focalizados en la pobreza, tienden a subrayar una tendencia residual emer-
gente.
6) Hay un pequeño avance en el tema del cuidado con la creación de instituciones de asistencia a
la niñez, lo que habla de un proceso incipiente de desfamiliarización (figura 4).

Las tendencias y el legado de la etapa de consolidación del régimen pueden sinteti-

zarse en la siguiente ecuación: corporativismo dominante, clientelismo recesivo + fuerte
regulación laboral + ciudadanía estratificada + avances en la desmercantilización de los
servicios educativos + familiarismo atenuado + enfoque residual emergente.
La etapa de consolidación del régimen dejó una herencia social de claroscuros: la
ampliación de los sectores medios repercutió positivamente en la reducción general de la
concentración del ingreso y de la pobreza,31 además la pobreza extrema se redujo y se
concentró en el campo. La pobreza moderada repuntó en las ciudades, donde el sector
informal creció significativamente.32 Las desigualdades entre quienes tenían un empleo
formal y aquellos que trabajaban en el sector informal urbano o en el campo se profundi-
zaron; también se ensanchó el abismo social entre quienes vivían en regiones modernas y
los que habitaban regiones pobres y marginadas (Hernández Laos, 1992; Székely, 1998).
Solamente se desarrollaron formas superiores de ciudadanía social para quienes par-
ticipaban en el proyecto industrializador y en la economía formal, y por consiguiente
formaban parte del núcleo del salariado, mientras las tres coronas de trabajadores no
asalariados que rodeaban esos núcleos de seguridad social (trabajadores urbanos informa-
les, campesinos y pequeños propietarios rurales, e indígenas) enfrentaban condiciones
más precarias conforme se descendía en la escala de protección (Barba y Valencia, 2013).
Desde mediados de la década de 1970 y con mayor claridad al iniciar la década de
1980, los límites del modelo de industrialización se hicieron notorios: no se generaban
suficientes empleos formales y por tanto la incorporación a las instituciones de seguridad
social se fue ralentizando hasta que se estancó; los esfuerzos institucionales se dirigieron
a dotar a los ya asegurados con nuevos servicios (guarderías, créditos a la vivienda) y
también a iniciar una larga serie de programas focalizados en la pobreza extrema
(Ordóñez, 2002). Sin embargo, hay continuidades importantes, que forman parte del adn
legado al régimen actual, y que se pueden apreciar en la figura 5. Cada aspecto heredado
se constituye en un reto para el régimen.
31
De acuerdo con Székely (1998:figura 1.2), entre 1950 y 1984 la población con ingresos medios pasó de
24.3 % de la población total a 55.9 %. Mientras, la población en pobreza extrema se redujo de 31.3 % en 1950
a 11.4 % en 1984.
32
De acuerdo con Hernández Laos (1992:cuadro 3.2), aunque la incidencia de pobreza extrema en los
hogares se redujo de 63.3 por ciento alcanzado en 1963, aún llegaba a 23.8 % de éstos en 1984. A esto se suma
un repunte de la pobreza moderada, que pasó de 14.8 % en 1963 a 36.1% en 1984.
100 Barba solano
Figura 5. Path dependency: El peso de las estructuras del bienestar en México
Constitución 1 Clientelismo / corporativismo

Familiarismo y atribución de la responsabilidad del
2 cuidado a las mujeres
3 Exclusión de los indígenas de la protección social
4 Concepción minimalista del universalismo

Consolidación
5 Oferta de servicios de baja calidad para los más pobres
6 Sistemas de protección social segmentados
7
Vinculación de los derechos sociales a esquemas
Contribuyen a la reproducción formales de empleo
de desfigualdad social
Recuadro 5. Desafíos heredados durante la etapa de consolidación

Los desafíos más importantes son:
1) Desarrollar un régimen universal de ciudadanía social.
2) Reformar los sistemas de protección social para que lleguen a ser sistemas integrados, unificados
y viables financieramente.
3) Integrar a los sectores desafiliados, discriminados y excluidos.
4) Cerrar las brechas sociales, territoriales y de bienestar que los sistemas aludidos contribuyeron
a profundizar.
5) Finalmente, construir sistemas de cuidado para revertir la tendencia a generar y reforzar des-
igualdades de género y promover la desfamiliarización del cuidado a través de derechos e insti-
tuciones sociales.
Período de liberalización, a partir de 1982
La reforma liberal que comenzó durante la década de 1980 ha hecho frente a dos de los
desafíos mencionados: incluir a los pobres en los sistemas de protección y garantizar la
viabilidad financiera de éstos. La política social se reorientó hacia un nuevo objetivo:
reducir la pobreza y limitar la vulnerabilidad social. Esto fue posible porque una nueva
constelación de actores de carácter transnacional impulsó estas iniciativas. Destacan,
entre ellos, las tecnocracias ligadas a instituciones financieras internacionales (ifi) como
el Banco Mundial (bm) y el Banco Interamericano de Desarrollo (bid), así como las secre-
tarías de Hacienda, de Desarrollo Social y a la propia Presidencia de la República.33
Las premisas de la reforma liberal fueron las siguientes: desarticular al corporativis-
mo; mercantilizar gradualmente los sistemas de pensiones, salud y educación para hacer-
los más eficientes y viables financieramente; descentralizar los servicios públicos de
educación y salud; desmercantilizar los servicios sociales básicos para los más pobres, y
focalizar programas sociales en ese segmento social y en el de los vulnerables, utilizando
prueba de medios, estableciendo condicionalidades y procurando evitar grandes costos
fiscales (Barba, 2007, 2012).
Entre las innovaciones más significativas del período destacan las siguientes: la crea-
ción en 1997 de Progresa-Oportunidades;34 la reforma al sistema de pensiones del imss en
1995; la creación en 2003 de un seguro voluntario de salud,35 denominado Seguro
Popular, y en 2006 del Seguro Médico para una Nueva Generación;36 la creación de pro-
gramas de pensiones no contributivas desarrollados a partir de 2003,37 que condujeron a
la creación del Programa de Atención a los Adultos Mayores de 70 años y más, orientado
primero a zonas rurales y paulatinamente ampliado a zonas urbanas; la reforma al sistema
de pensiones del issste en 2007, y la creación ese mismo año del Sistema Nacional de
Guarderías y Estancias Infantiles.
Los avances en la inclusión social
Los logros en materia de inclusión de los más pobres son notables. Oportunidades cuen-
ta actualmente con un padrón de 30 millones de individuos (5.8 millones de familias). El
programa Adultos Mayores de 70 años y más cubría en 2011 a 2 millones de personas.
Finalmente, de acuerdo con registros administrativos, la población atendida por el Seguro
Popular alcanzaba ya en 2011 a 51.8 millones de personas y la atendida por el Seguro
Médico para una Nueva Generación llegó a 5.7 millones ese mismo año (Coneval, 2012).
33
Esta nueva coalición y las reformas que impulsaron erosionaron la capacidad política de la vieja coalición
de actores locales que impulsaron la industrialización.
34
Se cambió el nombre original para marcar la ampliación de su cobertura (incorporando no sólo a pobla-
ción en pobreza extrema que vivía en zonas rurales, sino a aquella que vivía en ciudades medias), objetivos (v.gr.
no sólo énfasis en educación básica, también media y media superior), vinculación (acceso a programas de
empleo temporal, proyectos productivos, de vivienda, ahorro, etcétera) y financiamiento (préstamo del Banco
Interamericano de Desarrollo) (Hevia, 2009).
35
No contributivo para los afiliados pertenecientes a los dos primeros deciles de ingreso.
36
Que incorpora a niños nacidos a partir del 1 de diciembre de 2006 (fecha de inicio del gobierno de
Felipe Calderón).
37
Ley de pensión alimentaria del Distrito Federal de 2003, que otorgaba una pensión universal para personas
mayores de 70 años (edad que luego se redujo a 68 años) sirvió de “inspiración” para la creación de programas
similares en 19 entidades federativas de México (Valencia, Foust y Tetreault, 2012).
102 Barba solano
El adelanto ha sido significativo si se considera que en 1992 de cada 10 hogares

ubicados en el 20 por ciento más pobre del país, nueve no contaban con cobertura de
programas sociales38 ni seguridad social.39 Los datos aportados por el Coneval indican
cambios no desdeñables: en 2006 las cifras eran cuatro de cada 10, en 2008, tres de cada
10 y para 2010, dos de cada 10 (Coneval, 2012).
De acuerdo con el Coneval, en México durante los últimos 30 años, aunque la pobre-
za no ha disminuido de manera notable, sí hubo reducciones significativas en varias
carencias sociales ligadas a la pobreza y a la falta de garantía de derechos sociales. Entre
1992 y 2008 la pobreza disminuyó de 53.1 a 44.3 por ciento de la población, pero para
2010 había repuntado a 46.1 por ciento, con un leve descenso en 2012, cuando llegó a
45.5 por ciento. Esta disminución de 7.6 puntos porcentuales debe matizarse, ya que en
términos absolutos el número de personas pobres se incrementó entre 1992 y 2008 de
46.1 a 49.5 millones y a 53.3 millones en 2012 (Coneval, 2008; Coneval, 2012).
Por otra parte, si se observan los datos concernientes a distintas formas de pobreza
medidas a partir del ingreso, resulta muy evidente que el porcentaje de personas en
pobreza se mantuvo relativamente estable entre 1992 y 2012, aunque experimentó varia-
ciones importantes algunos años.40 Así, mientras en 1992 53.1 por ciento de la población
total sufría pobreza de patrimonio, en 2012 52.3 por ciento se encontraba en esa situa-
ción, lo que implica una reducción de 0.8 puntos porcentuales en 20 años. En 1992 29.7
por ciento de la población total se encontraba en una situación de pobreza de capacida-
des; ese porcentaje se había reducido a 28 en 2012, es decir, únicamente 1.7 puntos
porcentuales. Finalmente, y siguiendo el mismo patrón de estabilidad, entre 1992 y 2012
la pobreza alimentaria bajó 1.7 puntos porcentuales, pasando de 21.4 a 19.7 por ciento
de la población total (Coneval, 2013).
No ocurre lo mismo si se observa la pobreza a partir de una perspectiva de carencias.
De acuerdo con datos de Coneval, la calidad y espacios de la vivienda muestran progresos
significativos entre 1990 y 2000, ya que el porcentaje de personas que sufría rezago en
este rubro disminuyó de 41.5 a 29.4. Entre 2008 y 2010, 2.3 millones de personas mejo-
raron en esa materia, lo que implicó una reducción de ese rezago de 17.1 a 13.6 por
ciento (Coneval, 2013).
Destaca también la mejoría en los servicios básicos de las viviendas, pues mientras
en 2010 los rezagos en este rubro afectaba a 22.9 por ciento de la población, para 2012
38
Procampo o Progresa-Oportunidades.
39
Ningún miembro de los hogares con acceso al Seguro Popular o donde el jefe del hogar no cuenta o
contaba con derechohabiencia a servicios médicos como prestación laboral (Coneval, 2012:45).
40
La pobreza de patrimonio tuvo su mayor repunte en 1996, cuando alcanzó a 69 por ciento de la pobla-
ción, lo mismo ocurrió con la pobreza de capacidades y la alimentaria, que ese año llegaron respectivamente a
46.9 y 37.4 por ciento. El nivel más bajo de las tres formas de pobreza se alcanzó en 2006, cuando la primera
se redujo a 42.9 por ciento, la segunda a 20.9 por ciento y la tercera a 14 por ciento de la población total
(Coneval, 2013).
sólo perjudicaba a 21.2 por ciento (Coneval, 2013). Los avances en el acceso a estos
servicios se debieron sobre todo a la dotación de agua potable,41 mientras que la mejora
en la calidad y espacios de la vivienda es atribuible a la reducción de los pisos de tierra42
(Coneval, 2012:28).
La carencia de acceso a la salud, concebida como falta de derechohabiencia, se redu-
jo de 58.6 por ciento de la población en 2000 a 21.5 por ciento en 2012, debido al gran
avance en cobertura del Seguro Popular y del Seguro Médico para una Nueva Generación.
La cobertura del primero aumentó entre 2006 y 2011 en 36.1 millones de personas;43
mientras la cobertura del segundo se extendió a casi cinco millones de personas más44
(Coneval, 2013; Coneval, 2012:27).
Menos importante es la reducción en el rezago educativo. Entre 1990 y 2005 el por-
centaje de personas que enfrentaba esta situación se redujo de 26.6 a 19.8 por ciento,
después hubo un repunte y el porcentaje llegó a 21.9 en 2008, para situarse en 19.2 por
ciento en 2012 (Coneval, 2013).
En el campo de las pensiones no contributivas también se dio un paso adelante, ya
que entre 2008 y 2010 aminoró la carencia de acceso a la protección social para personas
de la tercera edad, a través del incremento de la cobertura de los programas de pensiones
no contributivas y de los apoyos de programas sociales. El programa 70 y más, después
rebautizado como 65 y más, duplicó su cobertura, de uno a dos millones, lo que le per-
mitió atender a 50 por ciento de su población potencial (Coneval, 2012:27).
No obstante, y a pesar de estos avances en la reducción de carencias sociales, no se
dieron pasos adelante para hacer frente a muchos de los retos acumulados por el régimen
de bienestar mexicano que se mencionan en el recuadro 5. Además, como se verá a con-
tinuación, en muchas de las reformas liberales puede detectarse la persistencia de elemen-
tos fundamentales del viejo adn del régimen de bienestar mexicano.
La impronta de la path dependence en las reformas liberales
Progresa-Oportunidades
Se empieza por Progresa-Oportunidades, programa paradigmático de transferencias

monetarias condicionadas, reconocido ampliamente a escala internacional como un
41
La carencia de servicios básicos en la vivienda disminuyó entre 2008 y 2010 de 19.2 a 16.5 por ciento
(Coneval, 2012:28).
42
El porcentaje de personas que vive en casas de piso de tierra pasó de 15.8 en 1990 a 4.8 en 2010
(Coneval, 2012:34).
43
Pasó de 15.7 a 51.8 millones de personas (Coneval, 2012:33).
44
Pasó de 819 400 a 5 millones 783 mil personas atendidas (Coneval, 2012:33).
104 Barba solano
modelo a seguir debido a su gran cobertura; su enfoque integral en materia de educación,

salud y alimentación; su tendencia a desligar empleo formal y protección social; su nota-
ble eficacia en los ámbitos educativo, de la salud y comunitario; su focalización eficiente,
así como por alcanzar altos niveles de transparencia financiera y operativa (Adato, 2005;
Fiszbein y Schady, 2009; González de la Rocha, 2005; Skoufias, 2006; Parker, Tood y
Wolpin, 2006).
Este programa fue concebido como un mecanismo para remover los factores que
impiden a los pobres el consumo de servicios sociales esenciales para acumular capital
humano, como la educación y la salud, y se basa en la prueba de medios.45 Establece
condicionalidades para sus beneficiarios, es de bajo costo y muy eficiente en la utilización
de recursos escasos, y busca legitimarse a través de evaluaciones constantes realizadas por
organizaciones de expertos externos.46
Sin embargo, Oportunidades reproduce algunas de las características fundamentales
del régimen de bienestar mexicano, como 1) su orientación familiarista en el tema del
cuidado, ya que tiende a retradicionalizar los roles y las responsabilidades familiares;47 2)
la tendencia a ofrecer servicios de baja calidad para los más pobres, que no contribuye a
avanzar en los ideales de igualdad de estatus, acceso y calidad de los servicios para todos
los ciudadanos,48 y 3) su porosidad a las prácticas clientelares y a la utilización político-
electoral49 (Fundar, 2006; pnud, 2007; Barba y Valencia, 2011; Barba, 2012).
Las reformas a los sistemas de pensiones
Otras reformas muy importantes son las realizadas a los sistemas de pensiones del imss y
el issste, para hacer frente a la crisis financiera por la que atravesaban. Estas reformas
pusieron fin a los sistemas de reparto o de pay as you go e implicaron una mercantilización
de estos sistemas, a través de la creación de cuentas individuales y de instituciones finan-
cieras encargadas de administrarlas (Afores y Pensionissste).50 A pesar de estas reformas no
45
Realizada a través de una metodología sumamente compleja que demanda altos grados de pericia técnica.
46
Con frecuencia ligados a instituciones internacionales o académicas que cuentan con un gran prestigio,
quienes evalúan resultados cuantificables generados por el propio programa.
47
De acuerdo con Molyneux (2007) el programa no sólo reproduce una visión patriarcal, sino que a través
de él el Estado promueve activamente la estructuración de relaciones de género desiguales y asimétricas.
48
Esto es muy evidente por ejemplo en el caso de los servicios de salud ofrecidos por ese programa, ya que
sus beneficiarios sólo tienen acceso a un paquete mínimo de servicios básicos y preventivos, en unidades ambu-
latorias, lo que contrasta con los servicios ofrecidos por el Seguro Popular y las instituciones de seguridad social
(Barba y Valencia, 2011).
49
Además ha sufrido modificaciones normativas que han erosionado seriamente su legitimidad democrá-
tica interna.
50
Estas reformas fueron realizadas para hacer frente a la crisis financiera por la que atravesaban esas insti-
tuciones como resultado del deterioro de la tasa de trabajadores activos respecto de los pasivos, de la mala
administración de los recursos acumulados, de la evasión fiscal por parte de los empleadores y de los altos
costos administrativos de la operación de los sistemas (Mesa-Lago, 1994, 2007).
hubo avances significativos en la cobertura de las pensiones contributivas, ya que en la

actualidad las distintas instituciones de seguridad social sólo protegen a 38 por ciento de
la pea y a 33 por ciento de la población ocupada. De hecho, menos de 20 por ciento de la
población mayor a 65 años cuenta con pensión contributiva (Ramírez et al., 2012:19).
La instauración de mecanismos de capitalización individual y administración privada
no puso fin a los problemas de sostenibilidad financiera, cobertura y baja calidad de los
servicios. Las dinámicas del mercado laboral51 y las bajas tasas de crecimiento económico
son factores determinantes en el fracaso de las reformas financieras, en tanto que el estan-
camiento de la cobertura está muy relacionado con las bajas densidades de cotización de
derechohabientes que entran y salen de los sistemas y no logran cumplir con el tiempo
de aportación para acceder a una pensión (Ramírez et al., 2012:20).
Estas transformaciones52 no han alterado la estratificación social en el ámbito de las
pensiones. De hecho, en México subsisten diversos sistemas disgregados en fondos espe-
ciales, como los del imss, del issste, de las fuerzas armadas, de los trabajadores petroleros
y de otras paraestatales (Comisión Federal de Electricidad y la Compañía de Luz y Fuerza
del Centro53), fondos de pensiones para los trabajadores de la banca de desarrollo y para
aquellos directamente al servicio del imss y el issste, sistemas de pensiones para los tra-
bajadores al servicio de los estados de la federación y de algunas universidades públicas.
A todo esto se suma el hecho de que las reformas han dejado intacta la estructura de
privilegios que corresponde a la “nobleza de estado” identificada por Valencia, Foust y
Tetreault (2012).
Las reformas al sistema de salud
En lo que corresponde a la reforma al sistema de salud realizada en 2003, hay que seña-
lar que ésta se legitimó como un mecanismo que da cumplimiento al derecho universal
a la protección en salud, garantizado para todos los ciudadanos por la Constitución. Esta
reforma abrió un ciclo de modificaciones orientadas a la universalización de los sistemas
de protección social. Sin embargo, la reforma reprodujo dos viejas tendencias: la visión
básica de la universalidad en materia de derechos sociales y la profundización de la seg-
mentación del sistema de salud. La creación del Seguro Popular agregó un piso interme-
dio al sistema de salud y reprodujo la predisposición a ofrecer una cobertura desigual y
51
57 por ciento de la pea trabaja en condiciones de desprotección, en la informalidad. A pesar de ello se
habla de 60 por ciento de la población protegida porque se incluye a quienes tienen derecho al Seguro Popular.
Esto es un grave error, porque este seguro no ofrece prestaciones como las pensiones, guarderías, beneficios en
especie o vivienda (Ramírez et al. 2012:21).
52
Que en el caso del issste enfrentaron intensas movilizaciones sindicales y múltiples recursos legales, y
regresaron a cada trabajador en lo individual la responsabilidad de hacerse cargo de los riesgos ligados al ciclo
vital correspondientes a la cesantía por vejez.
53
En proceso de extinción.
106 Barba solano
servicios de calidad inferior para los más pobres, ubicados al margen de esquemas de
empleo formales. Además, la reforma no logró la incorporación a los servicios de salud
de más de 30 por ciento de los mexicanos (figura 6).54
Figura 6. Segmentación y cobertura del sistema de salud hacia finales de 2010
Seguros
privados
Trabajadores asegurados
Servicios de tercer nivel Derecho laboral
del sector formal
36.6 %
Servicios de segundo nivel Seguro Popular (SP) Intercambio mercantil +

21.5 % derecho social
Paquete: 13 SP-Oportunidades Contraprestación

servicios básicos 9.0 % programática
Población con carencias de acceso a la salud

31.8 %
Fuente:: Barba (2012).
Recuadro 6. La segmentación del sistema de salud mexicano

La figura 6 muestra que en 2010 en la cúspide de la pirámide del sistema de salud mexicano se
sitúa 1.1 por ciento de la población con acceso a seguros privados. Después se encuentra a la
población derechohabiente de los seguros de salud ligada al empleo formal. En el piso siguien-
te se ubica el Seguro Popular, que protege a quienes no tienen empleo formal. Más abajo se
encuentra Oportunidades y en el sótano la población con carencias severas de acceso a la salud.
La estratificación continúa también en términos de los tipos de derechos implicados:
intercambios mercantiles en la cúspide, derechos laborales a la seguridad social en el siguien-
te piso, derechos sociales de menor jerarquía para los que no tienen empleo formal, contra-
prestaciones programáticas para quienes son beneficiarios de Oportunidades y asistencia
social para el resto de la población.
54
Con datos actualizados a 2012, la exclusión de personas de algún tipo de seguro en salud fue de 21 por
ciento (Coneval, 2013).
En la cúspide se encuentran también casos de doble protección: funcionarios públicos

de alto nivel que cuentan ahora con seguro privado (financiado con presupuesto público)
además de la incorporación a instituciones de seguridad social (especialmente útil para los
servicios especializados con alta tecnología) (Barba y Valencia, 2013).
Así mismo, puede apreciarse que en los dos pisos superiores hay cobertura de tercer
nivel (ofrecida en clínicas especializadas); en el piso del Seguro Popular el techo real son los
servicios de segundo nivel (ofrecidos en hospitales generales); en el piso de Oportunidades
los beneficiarios sólo tienen acceso a un paquete mínimo de servicios básicos (unidades
ambulatorias), y en el sótano la cobertura es errática e insuficiente.
El Sistema Nacional de Guarderías y Estancias Infantiles
En el decreto de creación de este sistema, del 10 de mayo de 2007, se establecen varios

objetivos, entre los que destacan: apoyar a las mujeres trabajadoras con el fin de estable-
cer las condiciones que les permitan desarrollarse plenamente en el ámbito laboral y
familiar; diseñar políticas públicas, estrategias y acciones coordinadas para asegurar la
atención a la infancia en edad temprana; coordinar los esfuerzos de las dependencias que
conforman el sistema; promover un espacio seguro y sano donde todas las/os niñas/os del
país reciban un trato cálido y profesional.
A pesar de las buenas intenciones, tanto la operación como el nivel de cobertura de
este sistema están muy lejos de ser los adecuados. El desorden en el otorgamiento de
contratos para prestar servicios subrogados del imss, las irregularidades en su operación,
la falta de vigilancia y supervisión se volvieron dolorosamente visibles el 5 de junio de
2009 en Hermosillo, Sonora, cuando se registró un incendio en la Guardería abc, subro-
gada a particulares por el imss, en el que fallecieron 49 niños y 75 resultaron heridos,
todos entre cinco meses y cinco años de edad55 (Comisión Investigadora de los Sucesos
en la Guardería abc, 2010). La baja cobertura pública y la continuidad de un familiaris-
mo abrumador puede observarse en la figura 7. Por su parte, la figura 8 sintetiza los
cambios ocurridos hasta el momento en el régimen de bienestar mexicano durante la
etapa liberal.
55
Este tipo de guarderías se multiplicaron tras una reforma a la Ley general del imss en 2003 que flexibilizó
los requisitos para establecerlas y redujo las erogaciones per cápita de ese instituto, lo cual condujo a la reduc-
ción de la calidad en la atención a los menores.
108 Barba solano
Figura 7. Path dependence: Cuidado en 2009. Población de 0 a 6 años,

de acuerdo con la persona responsable de su cuidado
1%
cuidados
en una
guardería privada
Avance marginal
2.6 % cuidados en una
guardería pública
78.4 % cuidados por su mamá

Familiarismo
abrumador
10.8 % por su abuela
Otras redes de
7.2 % Cuidados por otra persona reciprocidad
Fuente: Elaboración propia con datos de Inegi (2010).
Figura 8. La etapa actual del régimen de bienestar mexicano
Creación de Sistema de Protección

Estatismo Sistema Nacional de Guarderías
Social de Salud (SPSS) y del Seguro
Popular: eje derecho Y+ y Estancias Infantiles
Ciudadanía social W+
Z+ Desfamiliarismo
1
Mercantilización - X X+ Des-
Mercantilización, sistema de pensiones, mercantilización
ramos de salud, educación y vivienda
de interés social
Familiarismo -Z -W Clientalismo
corporativismo
Oportunidades
Des... laboral/focalización/
-Y minimalismo
Visión Residual
Reforma liberal

Recuadro 7. Tendencias de la etapa liberal
Durante el período se generaron tendencias contradictorias:

• La seguridad social tendió a mercantilizarse.a
• La protección en salud tendió simultáneamente hacia un universalismo mínimo y hacia la
mercantilización.b
• Se fortaleció un nuevo tipo de asistencialismo con una gran cobertura que permitió incluir en
los sistemas de protección social a millones de personas desafiliadas o en la pobreza.c
• Se reprodujo el familiarismo y se generaron nuevas prácticas clientelistas.d
Sistemas de pensiones, bSeguro popular, cTransferencias monetarias condicionadas: Oportunidades, dOportuni-

a
dades y Sistema Nacional de Guarderías y Estancias Infantiles.

Las reformas de Peña Nieto
Las propuestas de reforma social del gobierno de Peña Nieto se enmarcan en una reforma
fiscal, que aunque no llegó a los niveles esperados o deseables sí le permitirá al gobierno
disponer de una enorme cantidad de recursos. De acuerdo con estimaciones de Gerardo
Esquivel (2014), el gobierno dispondrá de 200 mil millones de pesos adicionales, prove-
nientes de nuevos impuestos. Este monto podría llegar a 350 mil millones si se conside-
ra la eliminación de subsidios y ajustes de tarifas. A estos recursos habría que sumar
también los recursos adicionales que podrían obtenerse debido a la autorización de un
déficit fiscal de 1.5 por ciento del pib, que podría llegar a 650 mil millones de pesos. El
potencial redistributivo es, pues, muy importante (Milenio, 2013).
Con ese telón de fondo deben analizarse las iniciativas del actual gobierno encami-
nadas a fortalecer el régimen de bienestar, entre las que destacan: la creación de una
pensión universal no contributiva, la instauración del seguro de desempleo, y la cnch.
Respecto de estas propuestas hay algunas preguntas que son obligadas: ¿la instauración
de la pensión universal necesariamente implica un avance hacia el universalismo y va más
allá de los programas 65 y más y los programas estatales?; ¿la propuesta del seguro de
desempleo implica un avance en los derechos sociales o sólo constituye una red mínima
de seguridad?; ¿la cnch, que afirma garantizar el derecho universal a una alimentación
nutritiva, suficiente y de calidad, rebasa efectivamente una perspectiva focalizada en los
más pobres?
110 Barba solano
Ley de Pensión Universal
La propuesta presidencial, aprobada el 18 de marzo de 2014 en la Cámara de Diputados,56

plantea establecer en la Constitución una pensión para quienes no cuenten ya con una de
carácter contributivo. Hay en el decreto una crítica explícita a la focalización y a la prue-
ba de ingresos por los altos costos administrativos que genera, porque engendra corrup-
ción y distorsiona los incentivos de los individuos para cotizar a las instituciones de
seguridad social (Presidencia de la República, 2013:iv).
Se proyecta financiar esa pensión con recursos aportados por el gobierno federal y
establecidos en el presupuesto de egresos. La intención es garantizar un ingreso vitalicio,
pagado mensualmente, a las personas adultas que tengan 65 años o más, dándole fuerza
de ley al programa que se llama justamente así, que actualmente opera la Sedesol. Si esta
iniciativa es aprobada en el Senado, a partir de 2014 otorgará un ingreso mensual de 580
pesos, el cual se incrementará a lo largo de 15 años hasta alcanzar la cifra de 1 092
pesos.57 Ese monto se actualizará anualmente (Presidencia de la República, 2013).
Entre los requisitos que hay que cumplir para acceder a esta pensión destacan: no
contar con una pensión por cesantía en edad avanzada o vejez; residir en el territorio
nacional y tener un ingreso mensual igual o inferior a 15 salarios mínimos, para lo cual se
propone una declaración bajo protesta de decir verdad. En el caso de extranjeros deberán
haber residido al menos 25 años en el país. Todos los que soliciten una pensión deberán
estar inscritos en el Registro Nacional de Población58 (Presidencia de la República, 2013).
Se estima que esta pensión beneficiará a 66 por ciento de los adultos mayores de 65
años que hay en el país, quienes nunca han cotizado al sistema de seguridad social y no
reciben ningún tipo de apoyo económico o pensión (Presidencia de la República, 2013).
Sin duda, desde una perspectiva de derechos, esta iniciativa aparece como un avance
significativo en la protección de la población más pobre. Lo cierto es que no se aparta de
una versión minimalista del universalismo y no aborda ni modifica la enorme estratifica-
ción que prevalece en este ámbito.
Es preocupante que se hable de una pensión universal cuando sólo corresponderá a
quienes no tienen otra pensión ni ingresos superiores a medio salario mínimo mensual.59
También es preocupante que el monto asignado esté por debajo de la línea de bienestar
establecida por el Coneval, ya que en febrero de 2014 el valor de la canasta alimentaria
56
Cuando este capítulo estaba siendo escrito aún no pasaba por la Cámara de Senadores.
57
Esa cantidad se determinó a partir de la línea de bienestar mínimo del mes de julio de 2013 calculada
por el Coneval (Presidencia de la República, 2014).
58
Se prevé que la edad que se establece se ajustará cada cinco años a partir de la entrada en vigor de la ley,
a la edad que resulte de aplicar el factor de 0.87 a la esperanza de vida general al nacer, calculada por el Consejo
Nacional de Población. También se plantea fomentar el ahorro a través de los mecanismos que se establezcan
para el caso, con el propósito de incrementar el monto de la pensión (Presidencia de la República, 2014).
59
Aproximadamente 1 010 pesos mensuales.
en zonas urbanas llegó a 1 234.38 pesos, lo que significa que quienes la reciban estarán
en una situación de pobreza. Esto se agrava si se considera que el monto de 1 092.00
pesos se alcanzará dentro de 15 años (Coneval, 2014). En estas condiciones la pensión
universal se revela como una transferencia monetaria condicionada, extremadamente
limitada y que no garantiza un derecho ciudadano a vivir dignamente al margen de la
pobreza para los adultos mayores que no tienen acceso a pensiones laborales.
El seguro de desempleo
En México nunca ha existido alguna clase de seguro federal de desempleo.60 La Ley fede-
ral del trabajo sólo prevé una “indemnización por finalización del trabajo” para los
empleados formales. En ese sentido, la propuesta del gobierno de Peña Nieto de crear un
seguro de desempleo es un movimiento significativo en la ampliación de la protección del
pilar contributivo ligado al empleo formal. No obstante, como se vera, no implica avance
alguno en el terreno de la universalización de derechos ciudadanos.61
La propuesta fue discutida y aprobada en la Cámara de Diputados el 18 de marzo de
2014, aunque con una notable oposición,62 y será turnada al Senado para su discusión y
aprobación. De aprobarse en el Senado, la creación del seguro de desempleo implicará
modificaciones a las leyes Federal del trabajo, del Sistema de ahorro para el retiro, del
Seguro Social, del issste y del Infonavit.
Se propone que el seguro de desempleo forme parte de los seguros reglamentados
por la Ley del seguro social, aplicable a los trabajadores sujetos al régimen del apartado “A”
del Artículo 123 constitucional; es decir, a los trabajadores que cotizan al imss y al
Infonavit. Este seguro se otorgará a quienes estén afiliados al régimen obligatorio del
seguro social o al régimen obligatorio del issste63 y queden desempleados a partir del 1
de enero de 2015. La prestación podrá recibirse por una vez en un período de cinco años.
Se otorgan facultades expresas al imss para administrar el seguro de desempleo
(Presidencia de la República, 2013a).
Los requisitos previstos para acceder a este seguro son los siguientes: haber cotizado
al menos 24 meses en un período no mayor a 36 meses, a partir de su afiliación o desde
60
La excepción fue la creación de un programa de seguro de desempleo, aprobado por la Asamblea
Legislativa del Distrito Federal en agosto de 2008 y publicado en octubre de ese mismo año (styfe, 2013).
61
De aprobarse tal vez sería sustentable en términos financieros, pero podría entrañar una erosión de los
derechos laborales conquistados por los trabajadores mexicanos.
62
Fue aprobada con 204 votos a favor y 202 en contra, con 97 reservas que presentaron el pan, el prd, el
pt y Movimiento Ciudadano. El común denominador de estas reservas fue en el sentido de cambiar el sistema
de financiamiento de ese seguro, por considerar que la propuesta aprobada va en detrimento de los derechos
de los trabajadores. Sin embargo, todas las reservas se desecharon (Radio Fórmula, 2014).
63
También se propone que los gobiernos estatales y municipales podrán inscribir a sus trabajadores al
seguro de desempleo mediante la celebración de un convenio de incorporación al imss (Presidencia de la
República, 2013a).
112 Barba solano
la fecha en que se devengó el último pago mensual de la prestación; haber permanecido

en situación de desempleo al menos 45 días naturales consecutivos; no recibir otros
ingresos económicos por concepto de jubilación o pensión, y acreditar el cumplimiento
de los requisitos comprendidos en los programas de promoción, colocación y capacita-
ción a cargo de la Secretaría de Trabajo y Previsión Social (stps) (Presidencia de la
República, 2013a). El monto previsto consistirá en un máximo de seis pagos mensuales,
divididos en dos etapas. La primera comprende los dos primeros pagos, por un monto
establecido con base en el promedio de las últimas 24 cotizaciones, correspondiente a 60
por ciento para el primer pago y 50 por ciento para el segundo. Para los cuatro pagos
siguientes, el monto mensual será equivalente a 40 por ciento del salario promedio antes
descrito (Presidencia de la República, 2013a).
El financiamiento de este seguro es el tema que ha generado mayor discusión, porque
se propone utilizar recursos obtenidos de una aportación obligatoria a cargo del patrón,64
equivalente a tres por ciento sobre el salario del trabajador, así como de los subsidios que
pague el gobierno federal, con cargo al presupuesto de egresos de la federación. Se plan-
tea que de la cuota patronal dos terceras partes se depositen en la subcuenta mixta y el
resto en el fondo solidario. Sólo en el caso de que los recursos referidos no sean suficien-
tes, el gobierno federal cubrirá los pagos restantes65 (Presidencia de la República, 2013a).
Los recursos de la subcuenta mixta de los que se habla se tomarán de la subcuenta
de vivienda del Infonavit y del issste.66 La oposición a la reforma se concentra en la nega-
tiva de la Presidencia de la República a asignar recursos fiscales para financiar el nuevo
seguro y en la utilización de las cuotas de vivienda de los trabajadores en activo, pues las
organizaciones obreras consideran que eso erosionaría los ingresos, derechos y prestacio-
nes de los trabajadores67 (Melgar, 2014; Radio Fórmula, 2014).
No hay que olvidar que los recursos depositados en el fondo de la subcuenta de
vivienda forman parte del salario de los trabajadores y en estricto sentido les pertenecen.
Es muy grave que el gobierno federal no se comprometa a hacer aportaciones mayores
después de la reforma fiscal que se realizó justamente con esa justificación.
64
Según se establezca en la Ley del seguro social y en la del issste.
65
Esto significa que el seguro de desempleo se cubrirá en primer término de la subcuenta mixta de la
cuenta individual de cada trabajador, establecida por la Ley de los sistemas de ahorro para el retiro, y que en caso
de que los recursos sean insuficientes se utilizará el fondo solidario, y en última instancia recursos del presu-
puesto de egresos de la federación (Presidencia de la República, 2013a).
66
De hecho, si no se usan los recursos como seguro de desempleo aún pueden utilizarse para vivienda, así
como para la contratación de una renta vitalicia, seguro de sobrevivencia o retiros programados (Presidencia de
la República, 2013a).
67
De acuerdo con Arturo Alcalde, abogado laboral, asesor de la Unión Nacional de Trabajadores (unt) y
representante legal de diversos sindicatos, de los 144 000 millones de pesos que actualmente recibe el imss por
concepto de aportaciones patronales, 60 por ciento (86 000 millones) estaría en riesgo si se aprueba esta ley.
Considera que de aprobarse quedarán tan solo 58 000 millones disponibles para la vivienda en este país, para
los trabajadores del apartado “A” (Melgar, 2014).
La Cruzada Nacional contra el Hambre
La “cruzada” no es un programa social en sí mismo, sino una estrategia que pretende

articular diversos programas y acciones orientadas a enfrentar la pobreza, algunas de ellas
ya en marcha. Por ello carece de reglas de operación. Se inspiró en el programa Fome
Zero (Hambre Cero) del gobierno de Lula da Silva en Brasil. Como se verá, una de sus
características más evidentes es su falta de claridad y transparencia.
Esta estrategia fue creada a través de un decreto emitido el 22 de enero de 2013 por
el presidente Enrique Peña Nieto. A través de este programa se pretende garantizar el
derecho establecido en el Artículo 4 de la Constitución política del país, a que toda per-
sona acceda a una alimentación nutritiva, suficiente y de calidad.68
La cruzada se define como una estrategia de inclusión y bienestar social que incluye
a los tres niveles de gobierno. Los componentes del programa son los siguientes: una
comisión intersectorial para instrumentar la cruzada,69 acuerdos con entidades federativas
y municipios, la creación de un Consejo Nacional de la Cruzada contra el Hambre70 y de
comités comunitarios (Presidencia de la República, 2013b).
El decreto establece que el Coneval será la instancia responsable de determinar las
personas que se encuentran en situación de pobreza extrema y con carencias de alimen-
tación. Se fija como población objetivo a las personas que viven en condiciones de pobre-
za multidimensional extrema y que presentan carencia de acceso a la alimentación
(Presidencia de la República, 2013b).
Para implementar la cnch la Sedesol utilizará 70 programas de la administración
pública federal que operan recursos de los ramos 06,71 08,72 09,73 10,74 11,75 12,76 14,77
68
A escala nacional se refiere también a la Ley general de desarrollo social, así como a la Ley de desarrollo rural
sustentable. En el ámbito internacional hace referencia al Pacto Internacional de Derechos Económicos, Sociales
y Culturales firmado por el país en 1981, que obliga al Estado a garantizar el derecho de toda persona a estar
protegida contra el hambre, y también a otros instrumentos internacionales (Presidencia de la República,
2013b).
69
No queda claro quién será el responsable directo de la estrategia.
70
El Consejo Nacional de la Cruzada contra el Hambre está integrado por: el secretario de Desarrollo Social
(quien lo preside), representantes de los sectores social y privado, representantes de instituciones académicas y
también de organismos internacionales (Presidencia de la República, 2013b).
71
A cargo de la Secretaría de Hacienda y Crédito Público.
72
A cargo de la Secretaría de Agricultura, Ganadería, Desarrollo Rural, Pesca y Alimentación.
73
A cargo de la Secretaría de Comunicaciones y Transportes.
74
A cargo de la Secretaría de Economía.
75
A cargo de la Secretaría de Educación Pública.
76
A cargo de la Secretaría de Salud.
77
A cargo de la Secretaría del Trabajo y Previsión Social.
114 Barba solano
15,78 16,79 20,80 y 36.81 Esto implica la participación de 11 secretarías de Estado

(Presidencia de la República, 2013b).
La cnch se concibe como una estrategia que parte de un enfoque integral contra el
hambre, para realizar los siguientes objetivos: “cero hambre” a través de alimentación y
nutrición adecuadas; eliminar la desnutrición infantil; aumentar la producción de alimen-
tos y el ingreso de los campesinos y pequeños productores; minimizar las pérdidas de
alimentos poscosecha y durante su almacenamiento, transporte, distribución y comercia-
lización; promover la participación comunitaria para erradicar el hambre. Se afirma que
la cruzada implica acciones transversales y coordinadas que integran varios rubros que
inciden en el problema de la carencia alimentaria: la educación, la salud, la seguridad
social, la vivienda y el ingreso de las familias (Presidencia de la República, 2013b).
La cnch considera necesaria la participación ciudadana para dar seguimiento a las
acciones que se realizan. Se afirma que se crearán comités comunitarios integrados por los
beneficiarios, para supervisar el cumplimiento de sus objetivos y garantizar la transparen-
cia en su ejecución (Presidencia de la República, 2013b). Sin duda alguna, este enfoque de
política social recuerda mucho al del Programa Nacional de Solidaridad (Pronasol), tam-
bién concebido como una estrategia transversal en la que participaban varias secretarías,
para la cual se utilizaban recursos de distintos ramos presupuestales, que implicaba una
vinculación directa con comités de beneficiarios, etcétera (Barba, 2003).
Algunos autores han alertado precisamente sobre la posibilidad de que esta estrategia
represente un retroceso en la calidad de la política social, debido a que el perfil de esta
estrategia se asemeja al del Programa Solidaridad, tanto en su opacidad como en los tintes
clientelares82 y mediáticos, ligados a temas electorales, que ha adquirido. También se ha
señalado que no es posible resolver la pobreza alimentaria a través de una “cruzada”,
porque ello depende de muchos factores no considerados, como el desempeño de la
economía, la calidad de los servicios educativos, los activos de los hogares, etcétera83
(México Evalúa, 2013).
Algo que genera mucha suspicacia es la opacidad de los criterios que se siguieron para
fijar en una primera etapa la inclusión de 400 municipios.84 De acuerdo con notas perio-
A cargo de la Secretaría de la Reforma Agraria.

78
A cargo de la Secretaría de Medio Ambiente y Recursos Naturales.

79
80
A cargo de la Secretaría de Desarrollo Social.
81
A cargo de la Secretaría de Seguridad Pública.
82
En particular se señala que la cnch promoverá la integración de comités comunitarios integrados por
beneficiarios de programas sociales, que participarán en su instrumentación y supervisión, pero no se aclara
cuáles serán los criterios para seleccionar dichos comités (Presidencia de la República, 2013b).
83
Por ejemplo, un mejor desempeño, una mejor calidad educativa, condiciones mínimas en los hogares
para desarrollar capacidades cognitivas y afectivas, así como incentivos para integrase a la economía (México
Evalúa, 2013).
84
Coneval señala que hay 2 456 municipios en el país agrupados en cinco categorías, y en todas ellas hay
población en pobreza extrema.
dísticas y algunos estudios realizados, la selección coincidía de manera significativa con la

realización de elecciones locales y de gobernador en 2013 (Hernández y Arteta, 2013).
Otro tema que genera recelo es la inclusión de representantes de PepsiCo y Nestlé en
el Consejo Nacional de la Cruzada, considerando que de acuerdo con la Encuesta
Nacional de Salud y Nutrición en México de 2012 (insp, 2012) 73 por ciento de la pobla-
ción con 20 años o más padecen obesidad o sobrepeso85 y que estos padecimientos86
están relacionados con el consumo de refrescos y leche en polvo87 (insp, 2012:181).
Una inconsistencia más corresponde a la población objetivo del programa, fijada en
7.4 millones de personas ubicadas en condiciones de pobreza extrema y carencia alimen-
taria. Esta cifra contrasta con la información ofrecida por Coneval que considera que,
para 2010, en México había 11.7 millones de personas en pobreza extrema. Esta incohe-
rencia en las cifras expresa una focalización dentro de la focalización que no está debida-
mente justificada (Coneval, 2012).
Conclusiones
Durante las últimas dos décadas se ha desarrollado un pilar no contributivo que ha des-
mercantilizado aspectos básicos de protección social para los más pobres. A pesar de ello,
en el horizonte del régimen está aún muy lejos el desarrollo de un régimen universal de
ciudadanía social. Se ha buscado reducir el clientelismo, pero los programas sociales
tienden a reproducir esa herencia histórica. Se ha avanzado en las reformas orientadas a
lograr que los sistemas de protección social lleguen a ser viables financieramente, pero no
en aquellas dirigidas a lograr que se conviertan en sistemas integrados y unificados. No
se ha logrado cerrar las brechas sociales y territoriales. No se han dado pasos importantes
para integrar a la población indígena, como tampoco para construir sistemas públicos de
cuidado, lo que significa que el régimen continúa siguiendo la trayectoria familiarista del
pasado y reproduciendo con fuerza las desigualdades de género.
En este contexto, es muy evidente que las nuevas reformas propuestas por el gobier-
no de Peña Nieto no se apartan de las tendencias de las últimas décadas. La pensión
universal continúa en la línea, iniciada por el Seguro Popular, de construir derechos
básicos para los más pobres; se trata de un paso más hacia un “universalismo mínimo”
85
Mientras que 34.4 por ciento de los niños entre cinco y 10 años tienen esos padecimientos y lo mismo
ocurre con 35 por ciento de la población entre 12 y 19 años (insp, 2012:150 y 168).
86
Padecimientos relacionados con el desarrollo de diabetes, hipertensión arterial, cáncer, cardiopatías y
otras enfermedades crónicas, en personas de todas las edades, así como con muertes evitables, además de gene-
rar elevados gastos de salud.
87
De acuerdo con Abelardo Ávila, investigador del Instituto Nacional de Ciencias Médicas y Nutrición
Salvador Zubirán, existe una relación estrecha entre obesidad y consumo de leche en polvo en edades tempra-
nas y Nestlé controla gran parte de ese mercado (citado por Damián, 2013).
116 Barba solano
que no modifica el carácter dual del régimen ni ofrece derechos sociales equiparables para
todos los ciudadanos. Sin duda, su desarrollo implica avanzar en el tema de la desfami-
liarización de la protección de las personas de la tercera edad. Implica ir más lejos que el
programa 65 y más y se trata de una ampliación del proceso de inclusión social iniciado
desde la década de 1990. Sin embargo, esta nueva figura no contribuye en lo más mínimo
a reducir la segmentación que predomina en el campo de las pensiones ni garantiza a los
adultos mayores salir de la pobreza.
En el caso del seguro de desempleo, difícilmente puede hablarse de un progreso en
la construcción de derechos sociales, si se considera que su financiamiento se basa en la
utilización de fondos que pertenecían a los programas de construcción de vivienda de
Infonavit y Fovissste, lo que ha generado un gran rechazo por parte de las organizaciones
sindicales, quienes perciben una pérdida de derechos ya alcanzados en etapas previas.
Finalmente, la cnch no puede considerarse un mecanismo que garantice el cumpli-
miento del derecho constitucional a una alimentación nutritiva, suficiente y de calidad,
establecido en el Artículo 4 constitucional. Su enfoque es muy focalizado, de hecho se trata
de una focalización dentro de la focalización. Además, su diseño aparece como un retroce-
so en la política social mexicana, debido a su falta de transparencia, a su ausencia de clari-
dad conceptual, organizativa y operativa, así como por su susceptibilidad al clientelismo.
Hay en el saldo de deudas del régimen una tarea crucial pendiente: construir un
sistema universal de ciudadanía social. Eso no significa asistencia para los más pobres, ni
prueba de medios, ni condicionalidades, ni familiarismo, ni servicios sociales básicos
diseñados para el sector más pobre. Implica garantizar igualdad de estatus para todos los
ciudadanos: los mismos beneficios, ofrecidos con la misma calidad, como derechos bási-
cos para toda la población, que incluyan tanto a ciudadanos de clase media como a los
más pobres. Es evidente que para lograr esto primero hay que fijarlo como una meta en
la agenda social del Estado y los ciudadanos (Skocpol, 1995; Esping-Andersen, 1990;
Titmuss, 2007).
referencias
Adato, Michelle, 2005, “Programas de transferencias monetarias condicionadas: benefi-

cios y costos sociales”, en Julio Boltvinik y Araceli Damian, coords., La pobreza en Mé-
xico y el mundo. Realidades y desafíos, México, Siglo xxi Editores/Gobierno del Estado
de Tamaulipas, pp. 348-363.
Aldrete Hass, José, 1991, La deconstrucción del Estado mexicano. Políticas de vivienda, 1917-
1988, México, Alianza.
Barba, Carlos [tesis de doctorado], 2003, “El nuevo paradigma de bienestar residual y
deslocalizado. Reforma de los regímenes de bienestar en la ocde, América Latina y
México”, México-Guadalajara, Universidad de Guadalajara/Centro de Investigaciones
y Estudios Superiores en Antropología Social.
Barba, Carlos, 2004, Régimen de bienestar y reforma social en México, Santiago de Chile,
cepal (Serie Políticas Sociales, núm. 92).
Barba, Carlos, 2007, “Claroscuros de la reforma social en México y América Latina”, Espi-
ral. Estudios de Estado y Sociedad, Guadalajara, cucsh-Universidad de Guadalajara, vol.
xiii, núm. 39, mayo-agosto, pp. 35-76.
Barba, Carlos, 2009, “Los estudios sobre la pobreza en América Latina”, Revista Mexicana
de Sociología, México, iis-unam, número especial, noviembre, pp. 9-49.
Barba, Carlos, 2010, “La reforma de la Ley general de salud en México y la creación del
Seguro Popular. ¿Hacia la cobertura universal?”, en Enrique Valencia, coord., Pers-
pectivas del universalismo en México, Guadalajara-León, Fundación Konrad Adenauer/
iteso/uia, pp. 87-102.
Barba, Carlos, 2012, “Regímenes de bienestar latinoamericanos: ¿universalismo o focali-
zación”, en José Luis Calva, coord., Derechos sociales y desarrollo incluyente, México,
Juan Pablos Editor/Consejo Nacional de Universitarios (Colección Análisis Estratégi-
co para el Desarrollo, vol. 12), pp. 41-64.
Barba, Carlos, 2013a, “Inseguridad y protección social en los países desarrollados y en
América Latina”, Revista Mexicana de Sociología, México, iis-unam, vol. 75, núm. 1,
enero-marzo, pp. 29- 61.
Barba, Carlos, 2013b, “La reforma de los sistemas de salud en América Latina: los casos de
las reformas tempranas, intermedias y de tercera generación en México y Chile”, en
Carlos Fidel y Enrique Valencia, coords., Des-Encuentros entre reformas sociales, salud,
pobreza y desigualdad en América Latina, tomo 1, Buenos Aires, clacso/Universidad de
Quilmes, pp. 61-96.
Barba, Carlos y Enrique Valencia, 2011, “Hipótesis no comprobadas y espejismos de las
transferencias monetarias condicionales”, en Carlos Barba y Néstor Cohen, coords.,
Perspectivas críticas sobre la cohesión social: desigualdad y tentativas fallidas de integración
social en América Latina, Buenos Aires, clacso (Colección clacso-crop), pp. 195-223.
Barba, Carlos y Enrique Valencia, 2013, “La transición del régimen de bienestar mexi-
cano: entre el dualismo y las reformas liberales”, Revista Uruguaya de Ciencia Política,
Montevideo, Uruguay, Instituto de Ciencia Política de la Universidad de la República,
vol. 22, núm. 2, pp. 47-76.
Beyliss, Marcelo, 2009, “Incendio atrapa y mata a 31 niños en guardería”, El Univer-
sal, sección “Primera”, México, 6 de junio, en <archivo.eluniversal.com.mx/prime-
ra/33101.html>, consultado el 12 de febrero de 2014.
Castel, Robert, 1997, La metamorfosis de la cuestión social: una crónica del salariado, Bar-
celona, Paidós.
118 Barba solano
Castel, Robert, 2010, El ascenso de las incertidumbres. Trabajo, protecciones, estatuto del
individuo, Buenos Aires, Fondo de Cultura Económica.
Catalán Valdés, Rafael, 1993, Las nuevas políticas de vivienda, México, Fondo de Cultura
Económica (Colección Una visión de la modernización de México).
Comisión Investigadora de los sucesos en la Guardería abc [comunicado de prensa
056/2010], 2010, “Desorden generalizado en guarderías del imss: Comisión Investi-
gadora de Guardería abc”, México, Suprema Corte de Justicia de la Nación (scjn), 1
de marzo, en <http://www.internet2.scjn.gob.mx/red2/comunicados/>, consultado el
12 de febrero de 2014.
Consejo Nacional de Evaluación de la Política de Desarrollo Social (Coneval), 2008,
“Evolución de la pobreza por ingresos nacional, 1992-2008”, México, Coneval, en
<http://www.coneval.gob.mx/Medicion/Paginas/Pobreza-por-ingresos.aspx>, consul-
tado el 12 de febrero de 2014.
Avances y retos de la política de desarrollo social en México 2012, México, Coneval.
“Evolución de las dimensiones de la pobreza 1990-2012”, México, Coneval, en
<www.coneval.org.mx/Medicion/Paginas/Evolucion-de-las-dimensiones-de-la-po-
breza-1990-2010-.aspx>, consultado el 11 de noviembre de 2013.
“Evolución de las líneas de bienestar y de la canasta alimentaria”, México, Coneval,
en <www.coneval.org.mx/Medicion/mp/Paginas/Lineas-de-bienestar-y-canasta-basi-
ca.aspx>, consultado el 28 de marzo de 2014.
Cornelius, Wayne, 1980, Los inmigrantes pobres en la Ciudad de México y la política, Méxi-
co, Fondo de Cultura Económica.
Cortés, Fernando, 2002, “Consideraciones sobre la marginalidad, marginación, pobreza
y desigualdad en la distribución del ingreso”, Papeles de Población, Toluca, Centro de
Investigación y Estudios Avanzados de la Población-Universidad Autónoma del Esta-
do de México, vol. 8, núm. 31, enero-marzo, pp. 9-24.
Damián, Araceli [blog], 2013, “Rosario de intereses-Alianza por la salud alimentaria”, Mé-
xico, en <alianzasalud.org.mx/2013/04/rosario-de-intereses/>, consultado el 17 de
abril de 2013.
De la Garza, Enrique, 1989, “Transformaciones del modelo contractual en México”, Tra-
bajo, México, Centro de Análisis del Trabajo, A. C., vol. 1, núm. 1, octubre-diciembre,
pp. 7-15.
Esquivel, Gerardo [video], 2014, “Sobre la iniciativa de pensión universal y seguro de
desempleo”, en <https://www.youtube.com/watch?v=dhEC6efBMSQ>, consultado el
29 de marzo de 2014.
Esping-Andersen, Gøsta, 1990, The Three Worlds of Welfare Capitalism, Cambridge, Reino
Unido, Polity Press.
Esping-Andersen, Gøsta, 1999, Social Foundations of Postindustrial Economies, Londres,

Oxford University Press.
Esping-Andersen, Gøsta, 2010, “Prologue: What does it Mean to Break with Bismarck?”,
en Bruno Palier, edit., A Long Goodbye to Bismarck? The Politics of Welfare Reform in
Continental Europe, Ámsterdam, Amsterdam University Press, pp. 11-18.
Esping-Andersen, Gøsta; Duncan Gallie, Anton Hemerijck y John Myles, 2002, Why We
Need a New Welfare State, Londres, Oxford University Press.
Fagen, Richard y William Tuohy, 1972, “Aspects of the Mexican political system”, Studies
in Comparative Development. núm. 3, pp. 208-220.
Filgueira, Fernando, 1997, “La nueva arena de las políticas sociales: vectores internacio-
nales y mediación doméstica en la reforma del sector social en América Latina”, en
Andrés Pérez Baltodano, edit., Globalización, ciudadanía y política social en América
Latina. Tensiones y contradicciones, Caracas, Nueva Sociedad, pp. 67-96.
Filgueira, Fernando, 2005, Welfare and Democracy in Latin America: The Development, Cri-
ses and Aftermath of Universal, Dual and Exclusionary Social States, Ginebra, unrisd.
Fiszbein, Ariel y Norbert Schady, 2009, Conditional Cash Transfers. Reducing Present and Fu-
ture Poverty. A world Bank Policy Research Report, Washington, D. C., The World Bank.
Fundar, Centro de Análisis e Investigación, A. C., 2006, Monitoreo de programas sociales
en contextos electorales: resumen general, México, Berumen/ciesas/El Colegio de Méxi-
co/Fundar.
González de la Rocha, Mercedes, 2005, “México: oportunidades y capital social”, en
Irma Arriagada, edit., Aprender de la experiencia. El capital social en la superación de la
pobreza, Santiago de Chile, cepal, pp. 61-97.
González Casanova, Pablo, 1981, El Estado y los partidos políticos en México, México, Edi-
ciones Era.
Gutiérrez, Angelina, 2002, México dentro de las reformas a los sistemas de salud y de seguri-
dad social de América Latina, México, unam/Siglo xxi Editores.
Hernández, Érika e Ixtaro Arteta, 2013, “Buscan votos… Olvidan hambre”, Reforma,
sección “Nacional”, México, 10 de febrero de 2013.
Hernández Laos, Enrique, 1992, Crecimiento económico y pobreza en México. Una agenda
para la investigación, México, unam.
Hevia de la Jara, Felipe, 2009, “De Progresa a Oportunidades: efectos y límites de la
corriente cívica en el gobierno de Vicente Fox”, Sociológica, uam, vol. 24, núm. 70,
mayo-agosto, pp. 43-81.
Hill, Michael y Glen Bramley, 1986, Analysing Social Policy, Oxford, Blackwell Publishers.
Holliday, Ian, 2000, “Productivist Welfare Capitalism: Social Policy in East Asia”, Political
Studies, Londres, Political Studies Asociation, vol. 48, núm. 4, pp. 706-723.
Hujo, Katja [ponencia], 2011, “Debate teórico conceptual sobre el desarrollo social”, en II
Simposio Internacional “Pensar el Mundo desde las Ciencias Sociales. Retos teóricos y
perspectivas de las políticas de desarrollo social”, México, iis-unam, 7 de septiembre.
120 Barba solano
Instituto Nacional de Estadística y Geografía (Inegi), 2010, Encuesta Nacional de Em-

pleo y Seguridad Social (eness) 2009.
Instituto Nacional de Salud Pública (insp), 2012, Encuesta Nacional de Salud y Nutrición
2012. Resultados nacionales, México, insp.
Kumate, Jesús y Guillermo Soberón, 1989, Salud para todos ¿Utopía o realidad?, México,
El Colegio Nacional.
López Acuña, Daniel, 1980, La salud desigual en México, México, Siglo xxi Editores.
Marshall, Thomas Humphrey y Thomas Burton Botomore, 1992, Citizenship and Social
Class, Londres, Pluto Press.
Martínez Franzoni, Juliana, 2008a, “Régimen de bienestar familiarista”, en Juliana Martí-
nez F., ¿Arañando bienestar? Trabajo remunerado, protección social y familias en América
Central, Buenos Aires, clacso (Colección clacso-crop), pp. 83-112.
Martínez Franzoni, Juliana, 2008b, “Welfare Regimes in Latin America: Capturing Cons-
tellations of Markets, Families, and Policies”, Latin American Politics and Society, Mia-
mi, Center for Latin American Studies at the University of Miami, vol. 50, núm. 2,
pp. 67-100.
Martínez, María del Pilar, 2014, “Seguro de desempleo no convence a involucrados”, El
Economista, sección “Industrias”, México, 16 de marzo, en <eleconomista.com.mx/
industrias/2014/03/16/seguro-desempleo-no-convence-involucrados>, consultado el
Melgar, Ivonne, 2014, “Avalan seguro de desempleo: perredistas se suman a pri-pvem-
Nueva Alianza”, Excelsior, sección “Nacional”, México, 18 de marzo, en <www.ex-
celsior.com.mx/nacional/2014/03/18/949315>, consultado el 19 de marzo de 2014.
Mesa-Lago, Carmelo, 1986, La crisis de la seguridad social y la atención a la salud. Experien-
cias y lecciones latinoamericanas, México, fce.
Mesa Lago, Carmelo, 1994, Changing Social Security in Latin America: Towards alleviating
the Costs of Economic Reform, Londres, Lyenne Rienner Publisher.
Mesa-Lago, Carmelo, 2007, Reassembling Social Security. A Surrey of Pensions and Healthca-
re Reforms in Latin America, Nueva York, Oxford University Press.
México Evalúa, 2013, “Cruzada Nacional contra el Hambre: dudas y preocupaciones”, en
<http://www.mexicoevalua.org/wp-content/uploads/2013/03/MEX-EVA_DIG-HAM-
BRE-FINAL-PÁGINA.pdf>. consultado el25 de marzo de 2014.
Milenio, 2013, “México podría crecer más de 4 % en 2014 con reforma hacendaria: Bana-
mex”, Milenio, sección “Negocios”, México, 10 de septiembre, en <www.milenio.com/
negocios/Mexico-crecer-reforma-hacendaria-Banamex_0_151185132.html>, consul-
tado el 29 de marzo de 2014.
Molyneux, Maxine, 2007 [Working Paper], “Change and Continuity in Social Protection
in Latin America. Mothers at the Service of the State?”, Ginebra, United Nations Re-
search Institute for Social Development (unrisd) (Gender and Development Program-
me, Paper 1).
Organización para la Cooperación y el Desarrollo Económicos (ocde), 1998, Estudios

económicos de la ocde 1997-1998 (México: Capítulo especial. Reforma del sistema de sa-
lud), París, ocde.
Ordoñez, Gerardo, 2002, La política social y el combate a la pobreza en México, México,
ciich-unam.
Parker W., Susan; Petra E. Todd y Kenneth I. Wolpin [documento digital], 2006, “Within-Fa-
mily Program Effect Estimators: The Impact of Oportunidades on Schooling in Mexico”,
México, Sedesol, en <https://www.prospera.gob.mx/evaluacion/es/wersd53465sdg1/
otrainfo/impact_on_schooling.pdf>, consultado el 15 de noviembre de 2015.
Perry, Guillermo, 2000, “Prologue to Workshop Proceedings on Poverty and Social Ex-
clusion in Latin America”, en Estanislao Gacitúa, Carlos Sojo y Shelton Davis, edits.,
Social Exclusion and Poverty Reduction in Latin America and the Caribbean, Washington,
D. C., flacso/Banco Mundial, pp. 9-12.
Pierson, Paul, 1994, Dismantling the Welfare State?: Regan, Thatcher and the Politics of Re-
trenchment, Cambridge, Cambridge University Press.
Pierson, Paul y Theda Skocpol, 2008, “El institucionalismo histórico en la ciencia polí-
tica contemporánea”, Revista Uruguaya de Ciencia Política, Montevideo, Instituto de
Ciencia Política de la Universidad de la República, vol. 17, núm. 1, en <http://www.
redalyc.org/pdf/2973/297322673001.pdf>, consultado el 15 de noviembre de 2015.
Programa de las Naciones Unidas para el Desarrollo (pnud), 2007, Encuesta Nacional
sobre la Protección de los Programas Sociales (enapp 2006), México.
Programa de las Naciones Unidas para el Desarrollo (pnud), 2013, Informe sobre desarro-
llo humano 2013. El ascenso del sur: Progreso humano en un mundo diverso, Nueva York.
Presidencia de la República, 2013a, “Iniciativa de decreto por el que se expide la Ley de la
pensión universal y la Ley del seguro de desempleo, y se reforman, derogan y adicionan
diversas disposiciones de la Ley del Seguro Social; de la Ley del Instituto de Seguridad y
Servicios Sociales de los Trabajadores del Estado; de la Ley federal del trabajo; de la Ley de
los sistemas de ahorro para el retiro, y de la Ley del Instituto del Fondo Nacional de la Vi-
vienda para los Trabajadores”, en Gaceta Parlamentaria, México, Cámara de Diputados,
lvii Legislatura, año xvi, núm. 3857-I, anexo I, 8 de septiembre, pp. i-xlvii y 1-76, en
<http://gaceta.diputados.gob.mx/pdf/62/2013/sep/20130908-I.pdf>, consultado el
20 de noviembre de 2015.
Presidencia de la República, 2013b, “Decreto por el que se establece el Sistema Nacional
para la Cruzada contra el Hambre”, en Diario Oficial de la Federación, México, Secretaría
de Gobernación, 1a. sección, 22 de enero, pp. 1-19, en <http://dof.gob.mx/nota_de-
talle.php?codigo=5285363&fecha=22/01/2013>, consultado el 10 de enero de 2014.
Radio Fórmula [blog], 2014, “Aprobada la Ley de pensión universal y el seguro de des-
empleo”, México, Radio Fórmula, en <http://www.radioformula.com.mx/notas.
asp?Idn=398242>, consultado el 19 de marzo de 2014.
122 Barba solano
Ramírez, Berenice; Roberto Ham, José Luis Salas y Alberto Valencia, 2012, “Las pensiones
en México: prospectivas y propuestas”, en José Luis Calva, coord., Derechos sociales y
desarrollo incluyente, México, Juan Pablos Editor/Consejo Nacional de Universitarios
(Colección Análisis Estratégico para el Desarrollo), vol. 12, pp. 104-122.
Rodríguez, Ruth, 2009, “Fox duplicó el número de guarderías subrogadas”, en El Uni-
versal, sección “Nación”, México, 9 de junio, en <http://www.eluniversal.com.mx/
nacion/168804.html>, consultado el 12 de febrero de 2014.
Secretaría de Trabajo y Fomento al Empleo del Gobierno de la Ciudad de México (styfe),
2013, “Programa Seguro de Desempleo, México, Gobierno del Distrito Federal”, en
<http://www.styfe.df.gob.mx/index.php/temas/63-programa-seguro-de-desempleo>,
consultado el 21 de marzo de 2013.
Skocpol, Theda, 1987, “Americas incomplete Welfare State: The Limits of New Deal Re-
forms and the Origins of the Present Crisis”, en Martin Rein, Gøsta Esping-Andersen,
Lee Rainwater, edits., Stagnation and Renewal in Social Policy: The Rise and Fall of Policy
Regimes, Nueva York/Londres, M.E. Sharpe, Inc., pp. 35-58.
Skocpol, Theda, 1995, Social Policy in the United States. Future Possibilities in Historical
Perspective, Princeton, Princeton University Press.
Skoufias, Emmanuel, 2006, Progresa y sus efectos sobre el bienestar de las familias rurales en
México, Washington, D. C., International Food Policy Research Institute (Informe de
Investigación 139).
Sojo, Ana, 2011, De la evanescencia a la mira: el cuidado como eje de políticas y de actores en
América Latina, Santiago de Chile, cepal (Serie Seminarios y Conferencias núm. 67).
Solís, Leopoldo, 1975, La realidad cconómica mexicana. Retrovisión y perspectivas, México,
Siglo xxi Editores.
Sunkel, Guillermo, 2006, El papel de la familia en la protección social en América Latina,
Santiago de Chile, cepal (Serie Políticas Sociales núm. 120).
Székely, Gabriel, 1983, La economía política del petróleo en México, 1976-1982, México, El
Colegio de México.
Székely, Miguel, 1998, The Economics of Poverty, Inequality and Wealth Accumulation in
Mexico, Oxford, Palgrave Macmillan (St Antony’s Series).
Titmuss, Richard, 2007, “Universalism versus Selection”, en R. M. Titmuss, Commitment to
Welfare, Londres, Allen and Unwin, pp. 128-137, o en Christopher Pierson y Francis
Castles, 2007, The Welfare State Reader, Cambridge, Polity Press, pp. 40-47.
Urrutia, Miguel, 1993, Tendencias a largo plazo en el desarrollo económico de América Latina,
Washington, D. C., Banco Interamericano de Desarrollo.
Valencia Lomelí, Enrique; David Foust Rodríguez y Darcy Tetreault Weber [documento
de proyecto], 2012, Sistema de protección social en México a inicios del siglo xxi, Santiago
de Chile, cepal/asdi.
Wood, Geof e Ian Gough, 2006, “A Comparative Welfare Regime Approach to Global
Social Policy”, World Development, Ann Arbor, Michigan, Elsevier, vol. 34, núm. 10,
pp. 1696-1712.
Las reformas estructurales y el empleo: De la prioridad
discursiva al desdén efectivo
Luis Ignacio Román Morales
L as reformas estructurales aprobadas en México desde noviembre de 2012 se han jus-

tificado en el discurso oficial por sus supuestas bondades sociales: generación de
empleo formal; acceso a más créditos con menor costo; mejora en la calidad de la educa-
ción; constitución de la base para la pensión universal de adultos mayores y el seguro de
desempleo; reducción de los precios del gas y la luz; acceso a más y mejores tecnologías,
etcétera. En asuntos del medio ambiente o el empleo, la mayor parte de las reformas
hacen referencia a sus previsibles efectos positivos.
El escepticismo con respecto a tales bondades puede remitirse a los resultados de las
reformas promulgadas desde los años ochenta del siglo xx: ¿el ingreso al gatt (hoy omc)
en 1986 produjo la inversión, generación de empleo y eficiencia que se esperaba del apa-
rato productivo mexicano?, ¿la reforma al Artículo 27 constitucional a inicios de la década
de 1990 mejoró las condiciones de vida de la población rural, la producción agropecuaria
y el desarrollo nacional?, ¿la privatización o desaparición de más de 1 000 empresas
paraestatales desde 1982 ha generado un aparato productivo más robusto y competitivo?,
¿el tlcan permitió integrarse paulatinamente a los niveles de desarrollo de los vecinos del
norte?, ¿la venta de los bancos, carreteras o ferrocarriles ha generado mejores bancos,
carreteras y ferrocarriles?, y recientemente ¿la reforma laboral de 2012 ha beneficiado a los
trabajadores? Las preguntas podrían continuarse indefinidamente y las respuestas difícil-
mente podrían convalidar el discurso con el que se justificaron las reformas.
Siempre podrá responderse que sin esas reformas se hubiera estado peor, que no se
aplicaron con la intensidad debida, que estaban bien pero fueron mal aplicadas, que la
falta de resultados ha sido por situaciones externas, que lo peor que se hubiera podido
hacer era no hacer nada, que no había otra salida posible ante la crisis en que dejaron
Echeverría y López Portillo, que las crisis han sido culpa del error de diciembre, de las
sociedades hipotecarias de Estados Unidos, del gobierno griego, de las malas prácticas
ambientales, laborales y comerciales de los chinos, del cambio climático, de los zapatistas,
del crimen organizado o de la idiosincrasia del mexicano. El común denominador de
todas estas respuestas es la elusión de la responsabilidad y la falta de congruencia de la
mayor parte de los defensores acérrimos de las reformas: poca atención recibe el contras-
te entre los logros que se anticipaban con las mismas y la lastimosa trayectoria que ha
tenido México desde hace 32 años, donde 63.1 por ciento de la población tiene menos
de 33 años (Conapo, 2015) y toda su vida ha estado contextualizada en una trayectoria
económica perjudicial a nivel nacional.
123
124 Román morales
Supóngase, sin conceder, que las dificultades de México en los últimos 32 años
hayan sido resultantes en lo primordial de algunas de las razones aludidas en el párrafo
precedente. ¿Qué garantiza que los esperados efectos benéficos derivados de las actuales
reformas estructurales no sean igualmente anulados por esas mismas circunstancias u
otras similares? Si ello es imprevisible, ¿cómo pueden anunciarse luminosas expectativas
sociales y económicas sin considerar los factores que en el pasado han impedido que éstas
se cumplan, o sin tomar en cuenta los nuevos factores de incertidumbre nacional, inter-
nacional o global (como los medioambientales)?
En todo caso, la mercadotecnia parece desempeñar un papel clave: parecería que los
opositores a las reformas son ignorantes o dogmáticos, mientras que los que las respaldan
son dinámicos, informados, inteligentes y simpáticos. Estos últimos, gracias a su gran
optimismo y convicción, son los que logran “mover a México”.
Entre el cúmulo de beneficios que se espera de las reformas en el discurso oficial,
destaca la generación de empleo. No es para menos: la pérdida en el poder adquisitivo de
los ingresos, la precarización laboral, la pérdida de posibilidades reales para exigir dere-
chos, las jornadas extenuantes, la recurrencia a la migración, a la economía informal, a la
ilegalidad o la exclusión de la participación económica (los “ninis”), son situaciones cada
vez más presentes o cercanas para proporciones crecientes de la población. Así, resulta
muy atractiva una oferta de políticas y reformas en la que se prometen “buenos empleos”,
“empleo digno y decente”, “empleo formal”, “inversión generadora de empleo”, “empleos
competitivos”, etcétera. ¿Tienen estas buenas expectativas un fundamento real?
El empleo como justificante esencial de las reformas
Al menos en el plano administrativo, la lógica de las reformas está inserta en el Plan

Nacional de Desarrollo (pnd) y éste en los 95 acuerdos del Pacto por México (salvo en el
caso de la laboral, que fue aprobada en la víspera de la administración actual). Cabe
entonces ubicar la lógica del empleo en el pacto, en el pnd y en las reformas que explíci-
tamente lo refieren.
El Pacto por México
Desde el 29 de noviembre de 2012 (ya con la legislatura 2012-2015) se han aprobado

una decena de reformas. En el Pacto por México (Peña Nieto et al., 2012) se enuncian la
social (seguridad social universal), educativa, de competencia económica, de telecomuni-
caciones, energética, financiera, hacendaria, de transparencia y rendición de cuentas y la
político-electoral.
En el pacto el empleo es abordado como uno de los tres grandes objetivos económi-
cos (acuerdos para el crecimiento económico, el empleo y la competitividad). Sin embar-
Las reformas estructurales y el empleo: de la prioridad discursiva al desdén efectivo 125
go, ninguno de los compromisos específicos en esta materia hace referencia al empleo
(compromisos 37 al 73). El objetivo general se pierde en las definiciones específicas.
Donde existen puntos detallados sobre el empleo es en el área de política social del
pacto (acuerdos para una sociedad de derechos y libertades). El empleo se refiere en los
compromisos uno (acceso universal a los servicios de salud) y cuatro (seguro de desem-
pleo). Así mismo, en el área de “acuerdos para la seguridad y la justicia” se establece la
creación de un programa de empleo para jóvenes (compromiso 74).
Parece existir un interés general significativo en materia de empleo, pero no se tra-
duce en compromisos específicos más allá del seguro de desempleo y del programa de
empleo para los jóvenes. En cuanto al primero, su planteamiento generó una gran expec-
tativa, pero su regulación operativa lo convierte en marginal y finalmente no ha sido
aprobada su definición concreta. En cuanto al programa de empleo para jóvenes, éste no
representa una modificación estructural en términos legales, de instituciones o de orien-
tación de políticas.
El Plan Nacional de Desarrollo (pnd) 2013-2018
El pnd (Presidencia de la República, 2013a) se estructura en cinco ejes y tres estrategias

transversales. Los ejes son México en paz, México incluyente, México con educación de calidad,
México próspero y México con responsabilidad global; las estrategias transversales se denomi-
nan democratizar la productividad, gobierno cercano y moderno y perspectiva de género.
Para cada uno de los ejes se refiere su vinculación con las estrategias transversales y se
plantea un diagnóstico, un plan de acción, objetivos, estrategias y líneas de acción.
En el eje México en paz se plantea que la mejora en la educación y el empleo para la
juventud y grupos vulnerables es central para prevenir la delincuencia. Sin embargo, el
empleo no aparece en el plan de acción, objetivos, estrategias ni líneas de acción.
Parecería que el empleo per se implicaría una reducción de la delincuencia, sin que se
analice cómo la falta de empleo puede generarla y cómo el empleo y qué tipo de empleo
es el que se requeriría para reducirla. Ello no significa que el empleo no aparezca en el
plan (aparece en otros ejes), sino que su inclusión no se vincula en términos estratégicos
con el diagnóstico de este eje.
En el eje de política social (México incluyente) ocurre algo similar. En el diagnóstico
se menciona que el desempleo es la principal preocupación de las personas con discapa-
cidad, que el Seguro Popular puede desincentivar la formalidad (al disociar el acceso a la
salud de la posesión de un empleo formal) y que la protección social es insuficiente, al
no incluir seguro de desempleo. Pese a ello, el empleo no se menciona en el plan de
acción, en la definición de objetivos ni en las estrategias. No obstante, sí es recuperado
en las líneas de acción, aunque por su redacción se trata de objetivos genéricos:
126 Román morales
• Incorporar componentes de carácter productivo a las acciones y programas sociales,

con objeto de mejorar los ingresos de los mexicanos, proveerles empleo y garantizar
el acceso a los alimentos indispensables para el ejercicio de sus derechos.
• Fortalecer la protección de los derechos de las personas adultas mayores, para garan-
tizar su calidad de vida en materia de salud, alimentación, empleo, vivienda, bienes-
tar emocional y seguridad social.
• Fomentar políticas de empleo y fortalecer los programas de transferencias para pro-
teger el poder adquisitivo y el ingreso.
• Reducir la informalidad y generar empleos mejor remunerados, a través de políticas
de seguridad social que disminuyan los costos que enfrentan las empresas al contra-
tar trabajadores formales.
Resulta extraño que en el diagnóstico se destaque el problema del empleo para las
personas con discapacidad pero no haya mención alguna al respecto en las líneas de
acción. En cambio, en el diagnóstico no se menciona la problemática ocupacional de nin-
gún otro grupo poblacional, pero hay líneas particulares para adultos mayores. También
resalta el que no haya líneas de acción en perspectiva de género en el empleo, cuando ésta
constituye uno de los ejes transversales. Además, en el eje México en paz se planteaba la
problemática específica del empleo de los jóvenes y en ninguno de los dos ejes se retoma
alguna línea de acción al respecto.
Lo que sí se bosqueja es la relación esperada del empleo con programas sociales (en
particular el seguro de desempleo y la pensión para adultos mayores), la continuación de
los programas de transferencias condicionadas de ingreso y un objetivo que se reitera
enfáticamente a lo largo del plan y las reformas: el abatimiento de la informalidad y su
paso a la economía formal.
El eje de educación de calidad carece de un diagnóstico sobre la relación educación-
empleo, de un plan de acción que lo aborde, de objetivos en materia de articulación entre
ambos aspectos y de estrategias específicas. Sin embargo, se plantean “líneas de acción”
en materia de empleo:
• Armonizar la conservación y protección de patrimonio cultural, con una vinculación

más eficaz y la promoción turística que detone el empleo y el desarrollo regional.
• Promover el desarrollo emprendedor de las instituciones de educación superior y los
centros de investigación, con el fin de fomentar la innovación tecnológica y el auto-
empleo entre los jóvenes.
• Apoyar los programas de becas dirigidos a favorecer la transición al primer empleo
de los egresados de educación media superior con formación tecnológica o profesio-
nal técnica, incluyendo carreras técnicas vocacionales y programas de aprendizaje
laboral.
Lo anterior implica tres supuestos implícitos: 1) la promoción turística genera más

empleo y desarrollo que su ausencia;1 2) el emprendimiento, ligado a la educación superior
y la investigación, favorece la innovación y mejora las posibilidades de empleo (en particular
de autoempleo) de los jóvenes, y 3) se requiere profundizar el impulso a la formación técni-
ca, en particular en cuanto a la empleabilidad de los egresados de este tipo de formación.
Más allá de la necesidad de profundizar en la relación turismo-empleo, cabría pre-
guntarse sobre el tipo de turismo y de empleo que se propone, así como su impacto sobre
las comunidades asentadas en zonas convertibles en polos turísticos. Resulta natural que
las zonas turísticas reduzcan sus niveles de pobreza, pero cabría preguntarse qué sería de
la población asentada en tales lugares: ¿permanecería o se les desplazaría?, ¿cómo se
insertan laboral, social y culturalmente los que permanecen en la nueva lógica local?,
¿qué impactos ambientales se generan?, ¿cuáles son las implicaciones en la distribución
del ingreso y en la polarización social?, ¿qué implicaciones tiene en la reducción o amplia-
ción de actividades ilícitas o simplemente toleradas?, ¿cuál es la vulnerabilidad local ante
coyunturas climáticas, de violencia social y cambios económicos abruptos a nivel nacional
o internacional? Evidentemente el turismo cuenta con un enorme potencial de desarrollo,
pero ello no significa que detone per se el empleo y el desarrollo. Cabría preguntarse qué
tipo de turismo es el más adecuado para cada lugar en términos ambientales, de cohesión
social, de intercambio cultural, de integración de pequeñas unidades económicas y de
minimización del riesgo de efectos perversos.
En cuanto al emprendimiento, cabría preguntarse sobre sus posibilidades de desarro-
llo en el sector formal, en una estructura de mercado oligopolizada, y también qué ele-
mentos de política macroeconómica deberían establecerse para generar expectativas de
desarrollo para una proporción significativa y creciente de los emprendedores, que no sea
la de una inserción escasa, periférica y fugaz alrededor de empresas gigantes.
Llama la atención la propuesta de becas para la inserción en primer empleo de egresa-
dos de educación técnica. La promoción a este tipo de educación se ha basado en el supues-
to de que el mercado requiere mayormente a quienes disponen de esta formación. En los
Criterios generales de política económica 2014, al presentar el sentido de la reforma edu-
cativa se señala: “En ausencia de una adecuada inversión en una educación de calidad para
todos los mexicanos, nuestra competitividad en ocasiones ha estado limitada en proveer
mano de obra a un costo accesible, lo que se refleja en una relativamente baja remuneración
1
En los Criterios generales de política económica 2014 se indica: “Otro de los sectores estratégicos con
gran potencial de generación de empleos y bienestar es el turismo, el cual actualmente representa nueve por
ciento del pib” (shcp, 2013). Es notorio que se justifique en términos de empleo, pero el dato que se refiere sea
el de pib y no el de empleo. El empleo en servicios de restaurantes y alojamiento representa 6.8 por ciento del
total; es decir, menos de la mitad del que tiene en el sector agropecuario, cuando en la selección de este último
no se hace mención al empleo. En comparación con la industria manufacturera, que no fue seleccionada como
sector estratégico, la diferencia es extrema: la manufactura, con ocho millones de trabajadores, tiene 2.3 veces
más que los servicios antes referidos, y sin embargo no recibe mención alguna en materia de empleo.
128 Román morales
salarial. Para revertir esta situación, es necesario que nuestro capital humano esté mejor
preparado, con un desarrollo humano pleno, y que pueda generar mayor valor agregado
en su trabajo” (shcp, 2013:144). Cabe entonces preguntarse por qué es justamente para los
egresados de esta formación, y no de las demás, para quienes se plantea la necesidad de
beca. Si la demanda laboral funcionara en la lógica de capital humano con la que se ha
privilegiado la educación, los egresados de formación técnica encontrarían empleo más
fácilmente y serían los que menos requerirían un programa focalizado de becas. Si no es
así, posiblemente la concepción de capital humano no sea la que explique la relación entre
educación y empleabilidad de los egresados del sistema educativo en México.
En México con responsabilidad global se parte del diagnóstico de que el acceso a
nuevos mercados, más los acuerdos comerciales, se traduce en mayor empleo. Desde esta
lógica, en el plan de acción se señala que la difusión económica, turística y cultural, junto
con el sector privado, genera igualmente empleo. La única línea de acción sobre empleo
que se deriva de este eje se encuentra en su articulación con la estrategia de “democratizar
la productividad”: “dedicar especial atención a temas relacionados con la competitividad
regional, como la infraestructura, el capital humano y los mercados laborales, para generar
empleos a ambos lados de nuestras fronteras” (Presidencia de la República, 2013a:154).
Un primer aspecto que resalta es la afirmación tajante y contundente sobre los efec-
tos benéficos de la apertura económica de México sobre el empleo, sin hacer ningún
balance. Un segundo aspecto es el de la “difusión económica, turística y cultural”, sin que
el plan precise el contenido de lo que refiere tal difusión.
En cuanto a la línea de acción, su planteamiento es confuso: ¿qué se propone el
gobierno mexicano con “dedicar especial atención a temas relacionados con…”, ¿se refie-
re a hacer estudios, proponer programas específicos, priorizar los temas en la asignación
de políticas? El objetivo parece confrontarse con el sentido general del eje: ¿la responsa-
bilidad global está delimitada por las fronteras colindantes?, ¿y el resto del mundo no
forma parte también de la responsabilidad?, ¿a qué se refiere al “empleo a ambos lados de
nuestras fronteras”: a Belice, Guatemala y Estados Unidos, o solamente a este último?, ¿a
qué región se refiere con la competitividad regional?, ¿a qué se refiere con competitividad:
a la definición de Foro Económico Mundial? El riesgo del planteamiento expresado es el
de seguir profundizando la posición periférica marginal en la economía estadounidense.
En los ejes expuestos hasta ahora no hay un planteamiento que conduzca a las refor-
mas estructurales, al menos en cuanto a su potencial de incidencia en el empleo. Sin
embargo, en el eje México próspero, que integra la mayor parte del contenido económico
del pnd, se concentra la mayor parte de los enlaces entre el Pacto por México, el propio
pnd y las diversas reformas estructurales en materia económica.
El eje México próspero se plantea como propósito la aceleración del crecimiento
económico para impulsar las micro, pequeñas y medianas empresas (Mipymes) y el
empleo. Tanto el diagnóstico como el plan de acción y los objetivos se presentan con la
siguiente secuencia:
• Estabilidad macroeconómica.
• Acceso al financiamiento.
• Empleo.
• Desarrollo sustentable.
• Acceso a servicios de telecomunicaciones.
• Energía.
• Competencia y desregulación.
– Fomento económico, política sectorial y regional.
– Infraestructura de transporte y logística.
– Minería (aunque no se le menciona en el plan de acción).
– Sector agroalimentario.
– Sector turístico.
– Desarrollo regional.
El primer rasgo fundamental de la estrategia no es el de las reformas estructurales, sino

el de la continuidad en la “estabilidad macroeconómica”, aunque se refiere a la esfera nomi-
nal y no a la real. En su sentido teórico y conceptual la macroeconomía incluye la produc-
ción, el empleo y la distribución del ingreso y de la riqueza, a lo que se podría agregar como
primordial la sustentabilidad. En ninguno de estos aspectos hay una trayectoria estable de
la economía mexicana (a menos que se le interprete como estancamiento). En cambio, los
diagnósticos de los planes de desarrollo, particularmente del actual y el de la administración
previa, circunscriben lo macroeconómico a variables financieras: inflación, tipo de cambio,
tasa de interés, reservas internacionales, deuda pública externa, déficit externo y, sobre
todo, déficit fiscal. El empleo no entra en el diagnóstico, plan de acción, objetivo, estrategias
ni líneas de acción referidas a la estabilidad macroeconómica. No es reconocido como varia-
ble macroeconómica, sino como resultado microeconómico de las interacciones en el mer-
cado entre agentes particulares. No sería entonces un asunto de Estado. Desde tal lectura,
la administración pública sólo debe poner al sector privado condiciones favorables (de
rentabilidad y seguridad en la inversión) para que éste sea el que genere empleo.
A partir del segundo elemento se introduce la lógica de las reformas. En el diagnós-
tico se aborda el “acceso al financiamiento”, planteándose el objetivo de “democratizar el
acceso al financiamiento de proyectos con potencial de crecimiento”. Este punto está
ligado con la reforma financiera, pero no se establece en el pnd ni en la propia reforma
financiera liga alguna con la generación, protección, promoción o mejora del empleo.
Parecería partirse de un enfoque en el que el funcionamiento de la esfera financiera se
encontrara disociado de la inserción económica de los trabajadores. La única articulación
explícita se encuentra en el discurso de promulgación de la reforma que presentó Peña
Nieto el 9 de enero de 2014, en el que se señala que el sentido de la reforma (“más cré-
dito y más barato”) “es el camino para que los hogares mexicanos tengan mayores ingre-
sos, para que todo mexicano pueda ganar más por su trabajo” (Peña Nieto, 2014).
130 Román morales
El discurso presidencial muestra el razonamiento lógico de la reforma: si las tasas de

interés bajan y la oferta de crédito aumenta, ello aumentaría la demanda, fortalecería el
mercado, impulsaría la inversión y, derivado de todo ello, mejorarían las remuneraciones
y el empleo. Sin embargo, no se explicita esta lógica en los documentos de la reforma ni
se establece meta ni compromiso alguno. Queda como un supuesto lógico que teórica-
mente se cumpliría. El empleo constituye el sentido del tercer asunto abordado. El obje-
tivo es “promover el empleo de calidad”, del que se derivan cuatro estrategias y diversas
líneas de acción para cada una.
Cuadro 1: El empleo en el pnd
Estrategia Líneas de acción

Procurar el Privilegiar la conciliación, para evitar conflictos laborales.
equilibrio entre Mejorar la conciliación, procuración e impartición de la justicia laboral.
los factores de la Garantizar certeza jurídica para todas las partes en las resoluciones laborales.
producción para
preservar la paz
laboral.
Promover el Impulsar acciones para la adopción de una cultura de trabajo digno o decente.
trabajo digno o Promover el respeto de los derechos humanos laborales y de seguridad
decente. social.
Fomentar la recuperación del poder adquisitivo del salario, vinculado al
aumento de la productividad.
Contribuir a la erradicación del trabajo infantil.
Promover el Fortalecer los mecanismos de consejería, vinculación y contratación laboral.
incremento de Consolidar las políticas activas de capacitación para el trabajo y en el trabajo.
la productividad Impulsar, de manera focalizada, el autoempleo en la formalidad.
con beneficios Fomentar el incremento en la productividad laboral con beneficios compar-
compartidos, la tidos entre empleadores y empleados.
empleabilidad y Promover la pertinencia educativa, la generación de competencias y la
la capacitación empleabilidad.
en el trabajo.
Perfeccionar Tutelar los derechos laborales individuales y colectivos, así como promover
los sistemas y las negociaciones contractuales entre los factores de la producción.
procedimientos Otorgar créditos accesibles y sostenibles a los trabajadores formales.
de protección de Diseñar el proyecto del Seguro de Desempleo y coordinar su implementación.
los derechos del Fortalecer y ampliar la cobertura inspectiva en materia laboral.
trabajador. Promover la participación de las organizaciones de trabajadores y emplea-
dores para mejorar las condiciones de seguridad y salud en los centros de
trabajo.
Promover la protección de derechos de los trabajadores mexicanos en el
extranjero.
Fuente: Elaboración propia a partir del pnd 2013-2018 (Presidencia de la República, 2013a).
El objetivo de empleo remite a una concepción de “Estado-árbitro” cuya función es

velar por lo que juzgaría como un adecuado juego de mercado entre los actores, priori-
zando la conciliación. Si bien se plantean elementos de mejora en las condiciones de
trabajo, la lógica de las estrategias es ambigua y no aparecen compromisos específicos.
Las estrategias son “procurar”, “promover” y “perfeccionar”. El Estado puede procurar o
promover algo, pero el que lo haga o no, no implica asumir una responsabilidad sobre el
cumplimiento de ese “algo”. El Estado no se plantea como objetivo la mejora en la calidad
del empleo, sino “promover” esa mejora y la misma terminología se reproduce en las
estrategias, además de que no define con precisión a qué se refiere con “empleo de
calidad”.2 En cuanto a la estrategia de “perfeccionar” los sistemas y procedimientos de
protección para los derechos del trabajador, la protección a los derechos no aparece como
un compromiso directo, aun cuando dicha defensa es una responsabilidad del Estado. En
vez de ello lo que el pnd plantea es un “perfeccionamiento de sistemas y procedimientos”,
lo que finalmente podría ser evaluado en términos de la lógica administrativa y no del
cumplimiento de derechos.
En las líneas de acción se retoman elementos señalados en las reformas a Ley federal
del trabajo. Los compromisos son garantizar certeza jurídica a las resoluciones laborales y
tutelar los derechos laborales individuales y colectivos de los trabajadores; se retoma el
concepto de trabajo digno o decente incorporado en la Ley federal del trabajo y se plantea
el impulso de acciones en su favor, sin señalar cuáles.
Al igual que en las estrategias, resalta el bajo compromiso de las responsabilidades
públicas. Si la legislación garantiza derechos laborales y de seguridad social, cabría pre-
guntarse si no corresponde garantizar el cumplimiento de éstos y no sólo “promover su
respeto”. De igual modo, ante la pérdida de poder de compra del salario y el hecho de
que el mínimo esté lejos de responder a lo que según la Constitución debe satisfacer, no
hay un compromiso de resarcimiento, ni siquiera de no continuidad en su pérdida, sino
el de “fomentar” su recuperación, sin que se precise a qué se refiere. Lo mismo con la
erradicación del trabajo infantil, el compromiso se limita a “contribuir” a ello. En la
misma lógica se encuentran los asuntos de seguridad y salud en los centros de trabajo y
la protección de los derechos de los trabajadores mexicanos en el extranjero.
Parece predominar una visión neoclásica-microeconómica del mercado de trabajo,
centrada en transferencias condicionadas para apoyar a los trabajadores (políticas activas
de mercado de trabajo), en atar la evolución del salario al aumento de la productividad
(definida de manera ininteligible y sin contenidos operativos en la Ley federal del trabajo)
y en una visión tradicional de pertinencia educativa del capital humano en función de la
empleabilidad.
2
La calidad se refiere a la “propiedad o conjunto de propiedades inherentes a algo, que permiten juzgar su
valor” (aale, 2014), pero en este caso no aparece la caracterización de ese conjunto de propiedades y menos
aún los elementos que permitan valorar al empleo como de buena o mala calidad.
132 Román morales
El sentido reiterado en la reforma laboral en el pnd y en las reformas estructurales es

la búsqueda de reducir la informalidad e incrementar la formalidad. En los considerandos
enviados en 2012 sobresale el objetivo de “generar empleos de calidad”, del que se deri-
van uno referido a la cantidad: “generar más empleos” y otro asociado a la calidad: “lograr
que aquellas relaciones laborales que se desarrollan en la informalidad, se regularicen y
transiten al mercado formal”.
La evolución del empleo dista de ser lo que conforme a la promoción de la reforma
laboral debería ser. De acuerdo con los resultados de la Encuesta Nacional de Ocupación
y Empleo (enoe-inegi), durante 2013 la población económicamente activa (pea) se
incrementó en 1.1 millones de personas, pero la gran mayoría se incorporó a micronego-
cios, en tanto que los ocupados con acceso a instituciones de salud apenas creció en 384
mil personas (Inegi, 2014a). Mientras se redujo la proporción de ocupados con ingresos
superiores a cincos salarios mínimos (aproximadamente 10 000 pesos mensuales) y ape-
nas representa 6.9 por ciento de la pea, en tanto que siguió creciendo la proporción de
trabajadores que labora más del máximo legal permitido (48 horas semanales) y repre-
senta 27.1 por ciento de la ocupación total (Inegi, 2014a). En suma, las condiciones de
trabajo tienden a deteriorarse más, en sentido opuesto a lo que ofreció la reforma laboral.
Cuadro 2: Indicadores estratégicos de ocupación, enoe, cuarto trimestre de 2012-2013
2012-iv 2013-iv Diferencia Crecimiento Proporción de

pea (2013)
Población económica- 51 584 355 52 675 784 1 091 429 2.12 % 100.0 %
mente activa (pea)
Población 49 076 626 50 243 493 1 166 867 2.38 % 95.4 %
ocupada (po)
po con acceso a insti- 17 673 831 18 058 176 384 345 2.17 % 34.3 %
tuciones de salud
po con ingresos supe- 3 924 027 3 656 915 -267 112 -6.80 % 6.9 %
riores a cinco salarios
mínimos
po que laboró más de 13 972 359 14 257 339 284 980 2.04 % 27.1 %
48 horas semanales
po en micronegocios 19 155 842 19 777 989 622 165 3.25 % 37.5 %
Sector informal 13 677 000 14 027 211 350 211 2.56 % 26.6 %
(sector de los hogares
con menos trabajo
doméstico remune-
rado y agricultura de
subsistencia)
Fuente: Inegi (2014a).

El desarrollo sustentable es el cuarto asunto abordado en el eje México próspero. Su

objetivo es “impulsar y orientar un crecimiento verde incluyente y facilitador que preser-
ve nuestro patrimonio natural al mismo tiempo que genere riqueza, competitividad y
empleo”. Sin embargo, el empleo no es mencionado en ninguna línea de acción.
En telecomunicaciones y energía el pnd no integra cuestiones de empleo, pero en la
reforma energética el documento explicativo sí lo hace: señala, como uno de los cinco
grandes beneficios, el “crear cerca de medio millón de empleos adicionales para los mexi-
canos este sexenio y dos millones de empleos más al 2025”. Luego indica que con el
otorgamiento de permisos que efectúe la Secretaría de Energía, “nuestro país se reindus-
trializará y modernizará creando más y mejores empleos”. La lógica de tal crecimiento en
el empleo se explica por el impacto favorable de la nueva inversión: “En la reforma ener-
gética se permite la participación de inversión privada en hidrocarburos y electricidad,
con ello se elevará la producción de energéticos a nivel nacional y se generará mayor
riqueza, se reducirán los precios de la energía eléctrica, y crecerá el número de empleos
productivos para el país”. Igualmente, se anticipa la integración de cadenas de valor con
empresas mexicanas: “La participación de inversión privada deberá promover la inclusión
y desarrollo de proveedores nacionales y locales en la cadena de valor de toda la industria.
Esto permitirá mayores beneficios en otras industrias, mayor empleo y mayor desarrollo
económico a nivel regional y nacional”. La misma argumentación se sigue reiterando
hasta la conclusión (Presidencia de la República, 2013a).
En igual sentido, el proyecto de presupuesto de egresos de la federación de 2014 remi-
te a la iniciativa de reforma a la Ley de Petróleos Mexicanos, en la que se señala: “la presente
iniciativa prevé la flexibilidad necesaria de Pemex para obtener mejores resultados en el
desarrollo de su actividad, lo cual derivará en mayores beneficios para todos los mexicanos
mediante una mayor producción de hidrocarburos, más empleos y mejor remunerados y
una mayor inversión que genere derrama económica para la Nación” (Presidencia de la
República, 2013f:iii). Dada la trascendencia de la reforma energética, cabe preguntarse cuál
es la responsabilidad de las autoridades sobre lo que prometen. Si los beneficios no se cum-
plen, ¿cuál sería la consecuencia que deberían asumir quienes la firman, promueven, aprue-
ban y aplican? Si las ganancias del petróleo se concentran en los intereses privados y no en
el beneficio del país, si las explotaciones destrozan el medio ambiente, si las condiciones de
trabajo que generan son indignas y precarias, y si se acelera el agotamiento de las reservas,
¿cabría esperar alguna consecuencia por el uso de las grandes expectativas favorables y el
desdén de los riesgos, incluido el relacionado con la calidad del empleo?
A raíz de la negociación y firma del tlcan se ofrecieron grandes beneficios sobre el
empleo. Lo mismo con la privatización bancaria, que terminó con el desfalco del
Fobaproa. No se hizo referencia como justificante de las reformas de las décadas de 1980
y 1990 a los riesgos que se hicieron efectivos de pérdida de empleos por la venta, conce-
sión y cierre de las industrias nacionales, las vías de comunicación y los transportes
(especialmente ferrocarriles). En cambio, se anunciaba un futuro productivo, eficiente,
134 Román morales
competitivo y con muy buenos empleos. Cuando se suprimió la reforma agraria y la pro-
piedad pública del ejido, la reforma se justificó en términos de su beneficio a los produc-
tores del campo. Desde entonces se han perdido cerca de 2.5 millones de empleos
agropecuarios (Inegi, 1993, 2004, 2014a). Más recientemente, uno de los objetivos
fundamentales de la reforma laboral fue el de más empleo y otro el de mayor formaliza-
ción, pero las tendencias no muestran un balance positivo. Cabe reiterar, en el caso de la
reforma energética, ¿cuáles deben ser las consecuencias para los responsables de la misma
en caso de que los principales resultados sean contrarios a los que anuncian?
En la línea de competencia y desregulación, el diagnóstico del pnd indica que se debe
promover una mayor competencia en los mercados, que genere más empleos, eleve los
salarios reales y mejore la calidad de vida. Sin embargo, no se presenta un plan de acción
acorde con el diagnóstico. Hay, sin embargo una línea de acción en el plan en la que se
propone “diseñar e implementar una estrategia integral transversal, con el fin de atraer
inversiones, generar empleo, incrementar el contenido nacional en las exportaciones y
posicionar a México como un país altamente competitivo”. En todo caso, esta línea es
acorde con la concepción predominante en las últimas décadas, en la que se asume que
la generación de empleo se deriva automáticamente de la atracción de la inversión y de
la inserción de los productos mexicanos en el exterior.
La lógica subyacente es que el empleo depende de la producción, ésta de la inver-
sión, ésta de incentivos al capital (liberalización, desregulación, subsidios, etcétera) y
éstos a su vez requieren de un marco de estabilidad financiera. Efectivamente, el empleo
depende en gran parte de la producción, pero si se privilegian sectores en función de la
extracción de riquezas naturales, de la facilidad de deterioro al medio ambiente, de la
precarización del empleo que generan y no se privilegian los efectos multiplicadores del
empleo, ni la calidad y arraigo de los mismos, entonces el impulso a la producción
genera un flaco favor a la ocupación. A su vez la producción depende en gran medida
de la inversión, pero no de cualquier inversión: si se favorece fundamentalmente la
inversión especulativa, los beneficios de corto plazo se acompañan de mayor fragilidad
económica, además de no generar empleo en forma significativa. Si se privilegian los
incentivos al capital sobre los del trabajo, lejos de generarse un mayor equilibrio entre
los factores, se impulsa una sociedad más polarizada. Por último, si se privilegia la esfe-
ra financiera sobre la real, la economía se encuentra más vulnerable ante la volatilidad
financiera y es menos capaz de generar empleo digno. En suma, es cierto que el empleo
requiere de producción, la producción de inversión y la inversión de condiciones para
llegar y desarrollarse, pero no cualquier política de estímulos conduce a la inversión que
se requiere para generar una forma de producción que maximice la generación de
empleo digno.
El último asunto planteado en el eje México próspero es el de fomento económico,
política sectorial y regional. El pnd refiere que “resulta indispensable que el gobierno de
la república impulse, al igual que lo hacen las economías más competitivas a nivel mun-
dial, a los sectores con alto potencial de crecimiento y generación de empleo” (Presidencia
de la República, 2013a:80).
Los sectores seleccionados como prioritarios han sido: infraestructura de transporte
y logística, minería, el agroalimentario, el turístico y desarrollo regional. Con excepción
del primero y del agroalimentario, en los demás se refiere su importancia para el empleo,
pero en ningún caso este asunto es abordado en el plan de acción. En cambio, queda
excluida del listado la manufactura (con excepción de la parte que le corresponda del
sector agroalimentario), el comercio y la mayor parte de los servicios, sectores que en su
conjunto concentran la mayor parte del empleo. Además, al no considerarse la variable
empleo en el plan de acción del sector agroalimentario, se pone en duda que haya sido
considerada como criterio significativo en la selección.
Los Criterios generales de política económica 2014, al referirse al sector agropecua-
rio, señala: “Se debe impulsar la construcción de un nuevo rostro del sector agroalimen-
tario, de la ganadería y de la pesca, con un enfoque de productividad, rentabilidad y
competitividad, que también sea incluyente, incorpore el manejo sustentable de los
recursos naturales y garantice la seguridad alimentaria” (shcp, 2013:147). Extraña en la
enumeración de enfoques la ausencia de consideración alguna sobre el empleo, cuando
dependen de este sector siete millones de trabajadores, que equivalen, en el cuarto tri-
mestre de 2013, a 13.9 por ciento del empleo total del país (Inegi, 2014a).
En el objetivo de desarrollar sectores estratégicos, el pnd presenta la estrategia de
“impulsar a los emprendedores y fortalecer las micro, pequeñas y medianas empresas”.
Sin embargo, la única línea de acción que se refiere al empleo se restringe a las Mpymes
asociables a las empresas predominantes a nivel nacional, lo que reduce a las posibles
beneficiarias (y al empleo que generen) a una ínfima proporción de su universo. La línea
de acción señala: “Apoyar la inserción exitosa de las micro, pequeñas y medianas empre-
sas a las cadenas de valor de los sectores estratégicos de mayor dinamismo, con más
potencial de crecimiento y generación de empleo, de común acuerdo con los gobiernos
de las entidades federativas del país” (Presidencia de la República, 2013a:139).
Fuera de este esquema, en la política sectorial el empleo sólo se menciona en el sec-
tor carretero, mediante programas de empleo temporal.3 En el presupuesto de egresos de
3
Los programas de empleo temporal están constituidos principalmente por obras de conservación y man-
tenimiento carretero, en donde participan las secretarías de Comunicaciones y Transportes, del Medio Ambiente
y Recursos Naturales y de Desarrollo Social. Se concentran en la generación de empleos estacionales en períodos
de baja demanda y a raíz de desastres suscitados ante fenómenos naturales en zonas de marginación media, alta
y muy alta. Los apoyos son pagos por el equivalente al salario mínimo, por un máximo de dos jornales diarios
y 132 días por año. Igualmente, se pueden utilizar los recursos para el arrendamiento o compra de materiales,
maquinaria o equipo, y existen apoyos en especie o actividades de capacitación (Comité Técnico del Programa
de Empleo Temporal, 2013). En cuanto al Programa de Apoyo al Empleo, éste se deriva de los programas de
capacitación existentes desde 1984 (Programa de Becas de Capacitación para Trabajadores Desempleados), que
capacitan a trabajadores en función de requerimientos de la demanda de trabajo. Se basa en supuestos referidos
a imperfecciones en los mercados (por falta de información entre oferentes y demandantes y porque las carac-
136 Román morales
la Federación 2014 sólo éste y el Programa de Apoyo al Empleo de la Secretaría del

Trabajo y Previsión Social son los referentes en favor del empleo.
La reforma hacendaria y de seguridad social
En el apartado de acuerdos para el crecimiento económico y la competitividad del Pacto por

México, se estableció como componente el de la “reforma hacendaria eficiente y equitativa
que sea palanca de desarrollo”. El seguimiento de las propuestas, iniciativas y reformas
aprobadas en materia hacendaria queda entonces referido al contenido del pacto. En cuan-
to a su relación con el empleo, las reformas en materia de hacienda y seguridad social se
sustentan en un discurso de promoción al empleo formal y desincentivación del informal.
La reforma, presentada junto con el paquete económico para 2014, que incluye los criterios
generales de política económica, la Ley de ingresos de la federación y el presupuesto de egre-
sos de la federación, incorpora una gran diversidad de iniciativas, que comprenden:
• Un cambio constitucional para introducir la pensión para adultos mayores y el segu-

ro de desempleo.
• Cinco nuevas leyes: la de ingresos de la federación 2014, la del seguro de desempleo, la
de pensión universal para adultos mayores, la del impuesto sobre la renta y la de ingresos
sobre hidrocarburos.
• Modificaciones a las leyes:
– Del impuesto al valor agregado.
– Del impuesto especial sobre producción y servicios.
– Código fiscal de la federación.
– Aduanera.
– Federal de derechos.
– Federal de presupuesto y responsabilidad hacendaria.
– General de deuda pública.
– De Petróleos Mexicanos.
– De coordinación fiscal.
– General de contabilidad gubernamental.
– General de salud.
– Reformas a varias leyes con respecto a la seguridad social universal.
terísticas de la oferta no se empatan con las necesidades de la demanda). En particular, “Con el pae se busca
ayudar a solucionar las dificultades que enfrentan demandantes y oferentes de empleo para encontrarse en el
mercado laboral, debido, por una parte, a la insuficiencia de conocimientos, habilidades y destrezas laborales;
falta de recursos para: buscar o mantener un empleo, iniciar o fortalecer una actividad por cuenta propia, tras-
ladarse a mercados con oferta de empleos; o bien adecuar sus habilidades laborales; y por otra parte, la falta de
promoción de las vacantes disponibles para su ocupación” (stps, 2012:1).
1. El empleo en el paquete económico 2014. Si bien en septiembre de 2013, cuando

presentó los Criterios generales de política económica 2014, el gobierno mexicano mos-
tró los problemas económicos de ese año y se manifestó optimista acerca de la posible
aprobación de sus propuestas de reformas estructurales. “se estima un mejor desempeño
que el observado en 2013, debido a que se prevé una aceleración en la generación de
empleos, un incremento elevado del crédito, un aumento en la inversión pública y una
mayor confianza de los consumidores y productores” (shcp, 2013:65).
Conforme a la estrategia gubernamental, particularmente con respecto al crecimien-
to de la inversión pública, en 2014 ya opera el Programa de aceleración del crecimiento,
“para incrementar el potencial de crecimiento de la economía mexicana lo antes posible
y apoyar el empleo” (Presidencia de la República, 2013b:xlvi).
En particular, se espera un excepcional impacto en favor del empleo formal, confor-
me a los criterios generales: “Se estima que este conjunto de reformas podría aumentar el
crecimiento potencial de la economía mexicana de cerca de 3.5 por ciento a 5.4 por
ciento en el mediano plazo. El crecimiento adicional que se tendría entre 2015 y 2019
podría traducirse en una generación adicional de más de 300 mil empleos formales por
año, por lo que ésta superaría el millón de plazas anuales” (Presidencia de la República,
2013b:160).
Sin embargo, la evolución no ha sido la esperada. Según los indicadores de coyun-
tura de inversión bruta fija (Inegi, 2014b), el índice de junio de 2014 (base 2008=100)
fue apenas 3.6 por ciento superior al de seis años antes y 1.1 por ciento a enero de 2013
(102.1). El índice de confianza del consumidor de agosto de 2014 (87.9) es el más bajo
para ese mismo mes desde el año 2010, en tanto que el índice de confianza empresarial
en la industria manufacturera fue, para ese mismo mes, el más bajo para un mes de agos-
to desde la crisis de 2008. En tales condiciones es difícil sostener la previsión de un
repunte significativo en el empleo formal para 2014 y ello cuestiona las bases para los
años subsiguientes.
La reforma hacendaria se concentra en la reformulación de las tasas y los medios de
obtención de ingresos, así como en el establecimiento de la pensión para mayores de 65
años y el seguro de desempleo.
2. La reforma hacendaria y el empleo. La shcp estimó un incremento de ingresos para
el año 2014 de 239 700 millones de pesos (1.4 % del pib), y un ahorro por 61 700 millo-
nes. Se propusieron y establecieron aumentos al iva y al isr, tanto empresarial como
personal, a los ieps y a los derechos, así como la continuidad en la reducción de los sub-
sidios a las gasolinas (los “gasolinazos” mensuales).
En cuanto al iva, se propuso un aumento en su captación por 54 000 millones de
pesos, resultante de su homologación en la frontera norte, la eliminación de la exención
a los servicios de enseñanza (no aprobada por el Congreso), a las importaciones tempo-
rales (modificada) y a los intereses sobre hipotecas. En la perspectiva gubernamental, la
generación de empleo se deriva exclusivamente del funcionamiento del mercado y es
138 Román morales
prioritario no entorpecer, o hacerlo lo menos posible, los mecanismos que favorecen la

inversión y por ende la generación de empleo. En ese sentido, el iva es considerado como
un impuesto benigno, al remitirse al consumo y no a los ingresos. Así, la iniciativa de
modificaciones a la Ley del impuesto al valor agregado señala: “es reconocido que el iva
tiene efectos favorables sobre la inversión, el ahorro y la generación de empleos y, por lo
tanto, sobre el crecimiento económico. Ello se debe a que este impuesto no grava la
inversión” (Presidencia de la República, 2013c:xv).
Se modificó la Ley federal de derechos, previéndose un aumento en su pago por 15 100
millones de pesos, aplicables a la minería, uso de aguas nacionales y espacio radioeléctri-
co. El gobierno consideró que en este último sector, asociado a la reforma en telecomu-
nicaciones, se obtendría un impacto positivo en el empleo. “La intención de la propuesta
en materia del espectro radioeléctrico sometida a consideración de este honorable
Congreso de la Unión, es […] favorecer el despliegue de redes de telecomunicaciones de
banda ancha, las cuales constituyen un factor indispensable para el crecimiento y el desa-
rrollo de los países, […] repercutiendo de forma positiva en prácticamente todos los
aspectos de la economía, generación de empleo, productividad […]” (Presidencia de la
República, 2013d:35).
La nueva Ley del impuesto sobre la renta implica cambios sustantivos en tasas, montos,
mecanismos de pago y formas de control sobre los contribuyentes, mismos que repercu-
ten sobre las capacidades y formas de generación de empleo (Presidencia de la República,
2013e). En esta ley se concentra gran parte del objetivo gubernamental de “formalizar la
economía”. Con las modificaciones en este impuesto el gobierno espera obtener la mayor
parte de los nuevos recursos que obtendría por la reforma hacendaria. Se esperaría:
• Un incremento del impuesto sobre la renta empresarial, por 131 000 millones de
pesos, provenientes de un impuesto a las ganancias bursátiles y sus dividendos; la
eliminación de 75 por ciento de los tratamientos preferenciales; la eliminación de 50
por ciento de los regímenes especiales y la eliminación del régimen de consolidación
fiscal.
• Un incremento del impuesto de la renta personal por 58 600 millones de pesos, por
el incremento de 30 a 32 por ciento para los perceptores de más de 500 000 pesos
anuales. Las tasas fueron modificadas en el Congreso y aumentaron a 31 por ciento
para los perceptores de 500 000 a 750 000 pesos anuales, a 32 por ciento para los
perceptores de 750 000 a tres millones y 35 por ciento para ingresos mayores.
Aunada a la búsqueda de mayor captación fiscal de ingresos, el gobierno evaluó la

dificultad para el pago de los impuestos y se propuso generar un mecanismo de simplifi-
cación mayor (de hecho, fue uno de los argumentos para la eliminación del ietu y del ide).
En términos de empleo, la complejidad de los pagos fue presentada como un mecanismo
particularmente lesivo para la formalización de las empresas micro, pequeñas y medianas.
El costo asociado a la carga administrativa para pagar impuestos resulta particularmente one-
roso para las empresas más pequeñas […] Por lo tanto, las empresas más pequeñas son las que
más tienen que ganar de una simplificación en el pago de impuestos […]
Para avanzar en la simplificación del sistema impositivo y reducir el costo de cumpli-
miento de las obligaciones fiscales, se propone a esta soberanía la eliminación tanto del ietu
como del ide, y simultáneamente fortalecer la base del isr […] esta propuesta permitirá que
los contribuyentes reasignen su tiempo y reorienten sus recursos para lograr mayor producti-
vidad.
Así mismo, de manera conjunta con la eliminación del ietu e ide es necesario realizar
modificaciones al isr, orientadas a ampliar la base gravable, mejorar la equidad y progresivi-
dad, simplificar su diseño y fortalecer su potencial recaudatorio, tal como se plantea en la
presente Iniciativa.
Con esta medida, se reduce en más de la mitad el número de cálculos que las empresas
tienen que realizar mensualmente para cumplir con sus obligaciones tributarias, así como la
complejidad de dichos cálculos. Ello beneficiará principalmente a las pequeñas y medianas
empresas, responsables de la mayor parte del empleo en el país (Presidencia de la República,
2013e:lxxvii-lxxviii).
Lo anterior muestra uno de los primeros problemas de la reforma, puesto que uno
de los aspectos más críticos de su implantación ha sido la complejidad administrativa que
ha representado para los contribuyentes, especialmente los pequeños, como en el caso de
los antiguamente llamados “repecos” (régimen del pequeño contribuyente), que ahora
deben integrarse al régimen de incorporación fiscal.
La complicación, en vez de simplificación fiscal, está asociada al conflicto existente
entre este propósito y el de formalización de la economía, planteado en diversas reformas
y particularmente en ésta. Se esperaba que el incentivo de la seguridad social y la reduc-
ción del isr para los trabajadores de menores ingresos fuesen los impulsos para la acep-
tación de buen grado de la inclusión en las estructuras administrativas tradicionales, sin
considerar los problemas que representa lograr tal inclusión.
La informalidad es un fenómeno multidimensional relacionado a diversos factores […] Uno

de los ejes de la reforma hacendaria consiste en reducir las barreras que personas y empresas
enfrentan para acceder a la formalidad. Con ello se busca integrar a la economía formal a los
trabajadores y empresarios del país, con lo que se garantiza su acceso a servicios de seguridad
social y se incrementa su productividad.
Con el fin de crear incentivos para evitar la informalidad, la reforma hacendaria propone
el uso de las herramientas tributarias existentes. El subsidio para el empleo es un instrumento
fiscal para apoyar a los trabajadores de menores ingresos. Este beneficio a cargo del gobierno
federal es otorgado a través de los empleadores al momento de efectuar la determinación de
las retenciones del isr por los salarios pagados. En el caso de los trabajadores de hasta dos
salarios mínimos, para los cuales el monto de subsidio que les corresponde excede el del isr,
la diferencia es entregada al trabajador conjuntamente con el pago de sus salarios.
Posteriormente, los empleadores recuperan las cantidades entregadas a sus trabajadores acre-
ditándolas contra el isr retenido a otros trabajadores de mayores ingresos o contra el isr
empresarial a su cargo (Presidencia de la República, 2013e:lxxix).
140 Román morales
Cabe preguntarse si los beneficios derivados de la posible incorporación a la seguridad

social y el incremento en el salario neto derivado de la reducción de impuesto para los
salarios menores al equivalente a tres salarios mínimos son suficientemente atractivos al
contrastarlos con el costo contable de inserción a la formalidad para la empresa y con lo
significativo del incremento para el trabajador, si lo compara con la flexibilidad que le
puede reportar la informalidad. Por ejemplo, la iniciativa de la Ley del impuesto sobre la
renta señala que “la carga asociada al pago de las cuotas de seguridad social de los trabaja-
dores de menores ingresos se reducirá en 2.4 puntos porcentuales de su salario”
(Presidencia de la República, 2013e:lxxx). Considerando que el salario mínimo prome-
diado de las zonas A y B es de 1 997 pesos mensuales, esto significaría una mejora por
trabajador de entre 48 y 144 pesos mensuales para los casos de trabajadores perceptores
de uno y tres salarios mínimos, respectivamente. Además, tanto para los trabajadores como
para los empresarios informales, más allá de los cálculos de costos e ingresos, convendría
ponderar sus posibilidades de integrarse a dinámicas administrativas tradicionales.
A nivel sectorial cabe resaltar el cambio de tratamiento a las empresas maquiladoras.
La iniciativa exhibe diversas prácticas que se han podido utilizar para eludir compromisos
fiscales, como utilizar recursos derivados de la generación de empleo en maquiladoras
para beneficio de empresas no maquiladoras. Esto significa que las exenciones impositi-
vas a favor de maquiladoras han sido utilizadas por empresas que redirigen su produc-
ción, basada en el ensamblaje de productos importados, al mercado interno.
La posibilidad de que las maquiladoras puedan destinar al mercado nacional una parte sustan-
cial de su producción intensifica la manipulación de las bases gravables […] En este sentido,
el régimen fiscal aplicable a la industria maquiladora es complejo y vulnerable a planeaciones
fiscales que buscan reducir el pago fiscal; incluyendo el pago de salarios bajos y remuneracio-
nes exentas, lo que les permite entregar el subsidio al empleo a sus trabajadores, el cual es a
cargo del fisco federal. En algunos casos, empresas distintas a las maquiladoras se disfrazan
para apropiarse indebidamente de los beneficios fiscales que no les corresponden (Presidencia
de la República, 2013e:xliv).
La iniciativa planteó elementos que en principio estaban dirigidos a una mayor equi-
dad en la carga fiscal, pero el gobierno promulgó diversos decretos, particularmente el del
26 de diciembre de 2013, con los que hizo contrapeso con distintos subsidios a las gran-
des empresas que en principio se verían afectadas, por lo que mantuvo el carácter regre-
sivo de la fiscalidad. Al respecto, cabe consultar el capítulo preparado por Mónica Unda
en este mismo volumen.
Los resultados de enero-agosto de 2014 son poco alentadores, pues los ingresos
presupuestarios del sector público se incrementaron en 2.6 por ciento frente al mismo
período de 2013, mientras que en este último fueron 3.3 por ciento superiores a los de
2012 (en un período previo a la reforma).
3. Seguro de desempleo. El principal justificante que se utilizó para implantar la

reforma hacendaria ha sido su contraparte social, centrada en el seguro de desempleo y
la pensión para adultos mayores. Así lo señala la iniciativa de reforma constitucional a los
artículos 4, 73 y 123, en materia de seguridad social universal:
En este orden de ideas, uno de los objetivos primordiales de la reforma social y hacendaria es
robustecer la seguridad social en nuestro país […] Así, la presente iniciativa tiene por objeto
incluir dos nuevos derechos: el derecho de los adultos mayores a contar con una pensión
universal que los apoye a cubrir sus gastos básicos de manutención durante la vejez, así como
el derecho de los trabajadores a contar con un seguro de desempleo que les permita cubrir sus
necesidades en tanto logran reincorporarse al mercado laboral formal (Presidencia de la
República, 2013g:i).
En cuanto al seguro de desempleo, la iniciativa señala en su diagnóstico el requeri-

miento de la ocde para que se establezca en México: “la Organización para la Cooperación
y el Desarrollo Económicos ha sido recurrente en señalar que México es el único país de
sus miembros que carece de un sistema de protección ante el desempleo y que la creación
de un seguro de desempleo debe tener la mayor prioridad en la política del mercado
laboral” (Presidencia de la República, 2013g:xvi). Sin embargo, el planteamiento del segu-
ro de desempleo sigue sin cubrir los elementos que debería de contener conforme a las
recomendaciones internacionales, particularmente por parte de la Organización Internacional
del Trabajo. La iniciativa gubernamental indica:
la Recomendación 202 de la Organización Internacional del Trabajo, adoptada en Ginebra en

2012, señala el deber de los Estados de establecer y mantener pisos de protección social que
incluyan garantías básicas en materia de seguridad social que aseguren como mínimo “la segu-
ridad básica del ingreso, por lo menos equivalente a un nivel mínimo definido en el plano
nacional, para las personas en edad activa que no puedan obtener ingresos suficientes, en
particular en caso de enfermedad, desempleo, maternidad e invalidez (Presidencia de la
República, 2013g:xvii).
Tal seguridad no está garantizada en México en ninguno de los cuatro planos reque-
ridos (enfermedad, desempleo, maternidad y vejez) al nivel del mínimo referido por la
oit. En la propuesta gubernamental se señala:
La presente iniciativa propone en materia de seguro de desempleo:

• Garantizar a todos los trabajadores del sector formal que caigan en situación de desempleo,
un mecanismo que evite el detrimento en el nivel de vida de sus familias y les permita rein-
sertarse al mercado laboral formal de la manera más pronta posible.
• La prestación que se otorgará a través del seguro de desempleo, como instrumento de pro-
tección social, no quedará sólo en la sustitución de ingresos de los individuos, también servi-
rá para desincentivar las transiciones hacia empleos menos productivos en el sector informal.
• La implementación del seguro servirá como eje para fortalecer la eficiencia de las políticas
activas del mercado laboral, robusteciendo la oferta de trabajo y adecuándose a las necesidades
142 Román morales
cambiantes de la realidad laboral, lográndose así mejores condiciones para que los trabajado-
res reingresen al sector formal de la economía.
• La estructura del seguro de desempleo es de carácter redistributivo; es decir, permitirá bene-
ficios más altos en términos relativos para la población de menores ingresos, los cuales gene-
ralmente se encuentran financiados a través del subsidio del Estado.
• Finalmente, se propone la modificación al Artículo 123, Apartado A, fracción xxix, consti-
tucional, con el objeto de eliminar la mención al seguro de cesación involuntaria del trabajo,
toda vez que el nuevo seguro de desempleo que se propone no está limitado a dicha modali-
dad de terminación de las relaciones laborales (Presidencia de la República, 2013g:xxi-xxii).
El monto que percibiría el trabajador es significativamente menor al que proporcio-

nalmente se recibe en los países de la ocde. En la atención al desempleo en dichos países
resulta crucial la atención a los desempleados de largo plazo, que pueden tener hasta más
de un año buscando trabajo. En cambio, en México el beneficio no podría exceder de los
seis meses y con tasas decrecientes con respecto al promedio de salarios percibido.
El seguro de desempleo consistirá en máximo seis pagos mensuales, divididos en dos etapas.
La primera etapa comprende los dos primeros pagos, por un monto establecido con base en
el promedio de las últimas veinticuatro cotizaciones, correspondiente al 60 por ciento para el
primer pago y 50 por ciento en el segundo pago. Para los cuatro pagos siguientes, el monto
mensual será equivalente al 40 por ciento del salario promedio antes descrito (Presidencia de
la República, 2013h:xvi).
El techo de referencia para la consideración de los montos es de 25 salarios mínimos

(equivalente a 50 000 pesos promedio de las zonas A y B para el año 2014). Ello signifi-
ca que el monto máximo para un trabajador sería de 30 000 pesos mensuales durante dos
meses, 25 000 otros dos y 20 000 los últimos dos. El mínimo está fijado en el equivalen-
te al propio salario mínimo, es decir, un promedio de 1 997 pesos mensuales.
Al respecto caben algunas precisiones: conforme a la enoe del iv trimestre de 2013,
sólo 34 por ciento de la población económicamente activa y 20 por ciento de la población
en edad activa (mayores de 14 años) cuenta con acceso a servicios de salud; es decir, la
prestación primaria característica de la formalidad (Inegi, 2014a). Mientras que la oit
efectúa una recomendación relativa a las “personas en edad activa”, la iniciativa en mate-
ria de seguro de desempleo parte de un universo sumamente restringido. Aún conside-
rando sólo a los desocupados, quedarían fuera de las posibilidades de obtener seguro de
desempleo aquellos que buscan trabajo por primera vez (y por lo tanto no proceden del
sector formal ni del informal), así como aquellos que proceden de la economía informal;
es decir, los que laboran desde los hogares, las trabajadoras domésticas remuneradas, los
agricultores de subsistencia y en general quienes no gocen de prestaciones laborales. En
suma, no podrían beneficiarse del seguro 66 por ciento de los trabajadores.
El planteamiento gubernamental parte del supuesto de que los empleos informales
dependen, al menos parcialmente, de la existencia de incentivos para su existencia y
crecimiento y que son menos productivos que los formales. Cabe preguntarse si quienes
se encuentran en trabajos informales y en el sector informal tendrían en el formal condi-
ciones de ingreso y de jornadas de trabajo similares, cuando en el propio sector formal se
han incentivado, sobre todo a partir de la reforma laboral de 2012, condiciones más
precarias, con menores ingresos, jornadas más irregulares y acceso intermitente a las
prestaciones sociales básicas. También se puede cuestionar si la mayor productividad en
el sector formal se traduce en mayores beneficios en favor de sus trabajadores que los
beneficios derivados de la productividad en la economía informal.
Los resultados que presenta la enoe para el primer trimestre de 2014 muestran que
se ha logrado un incremento del empleo formal, particularmente en grandes empresas, a
la par que se ha reducido el trabajo informal, el no asalariado y el de los microestableci-
mientos. Sin embargo, la mejora en la formalidad ha ido acompañada de ingresos más
bajos y jornadas más largas.4
La iniciativa parte de un diagnóstico que obligaría a los desempleados a atender las
condiciones de pago del seguro en términos de capacitación para el trabajo. En otros
términos, el desempleado debe dedicarse a las actividades que le requieran los programas
gubernamentales, por lo que el seguro no es muy distinto a los programas de becas de
capacitación para desempleados existentes desde 1984.
En cuanto al monto de ingresos esperable, el techo está establecido en 25 salarios
mínimos, pero de los 29.2 millones de trabajadores subordinados y remunerados que
especificaron su ingreso en la enoe al tercer trimestre de 2013, 42.1 por ciento percibían
cuando mucho dos salarios mínimos y otro 31.5 por ciento de dos a tres.5 Sólo 9.4 por
ciento obtenía ingresos superiores a los cinco salarios mínimos. Así, para casi tres cuartas
partes de los trabajadores subordinados y remunerados el beneficio mensual del seguro
de desempleo oscilaría entre el salario mínimo y 3 595 pesos para los dos primeros meses
y el mismo salario mínimo y 2 397 pesos para los dos últimos. El acceso al seguro de
desempleo se muestra particularmente restrictivo y complicado, por lo que se expone a
continuación:
aquellos sujetos que pretendan acceder al beneficio deben cumplir los siguientes requisitos:
1. Haber cotizado al menos 24 meses en un período no mayor a 36 meses, a partir de su
afiliación o desde la fecha en que se devengó el último pago mensual de esta prestación. En
este caso, pueden considerarse como cotizaciones aquellas que de manera sucesiva y en el
período señalado se hayan realizado en términos de la Ley del seguro social o de la Ley del
Instituto de Seguridad y Servicios Sociales de los Trabajadores del Estado, según corresponda;
2. Haber permanecido en condición de desempleo al menos 45 días naturales;
4
Al respecto, Román (2014:51-67) detalla la evolución del empleo entre los primeros trimestres de los
años 2013 y 2014.
5
Se considera en este caso el tercer trimestre de 2013 y no el cuarto, como en otros tabulados, por el sesgo
que implicaría considerar los ingresos extraordinarios obtenidos en los últimos trimestres de cada año, como es
el caso del aguinaldo.
144 Román morales
3. No percibir otros ingresos económicos por concepto de jubilación, pensión, apoyo por
desempleo u otro de naturaleza similar, y
4. Acreditar el cumplimiento de los requisitos de los programas de promoción, coloca-
ción y capacitación a cargo de la Secretaría del Trabajo y Previsión Social (Presidencia de la
República, 2013h:xv).
Contar con una cotización continua de 24 meses en los últimos 36 no sólo deja fuera
de la posibilidad de obtención del seguro a los desocupados en la economía informal y a
los buscadores de empleo sin experiencia laboral, sino que restringe las posibilidades para
trabajadores eventuales y subcontratados, aunque legalmente puedan estar incluidos.6
Como la flexibilización de los mercados de trabajo y la reforma laboral de 2012 han
incentivado estas formas de contratación, la precariedad laboral y la heterogeneidad en
las condiciones de acceso y ejercicio de la formalidad se extienden ahora a los beneficios
potenciales en caso de desempleo.
Haber permanecido en condición de desempleo al menos 45 días hábiles limita tam-
bién las posibilidades de acceso al seguro. Si un trabajador no cuenta con ahorros para
enfrentar una situación de desempleo, si no tiene acceso al crédito regular para subsistir
mientras tanto, si en su entorno no puede ser sostenido por una tercera persona, como
es común en el contexto mexicano, entonces este trabajador no puede esperar 45 días
para obtener el beneficio de un seguro. Según la enoe del cuarto trimestre de 2010, casi
la mitad de los desocupados (49 %) permanecía en esa situación cuando mucho un mes,
y otro 18.5 por ciento entre uno y tres meses. Este requisito impide acceder al seguro de
desempleo a la mitad de los trabajadores desocupados, además de los demás obstáculos
señalados.
No percibir otros ingresos económicos y la referencia a “otros de manera similar”
reduce la posibilidad de obtener el seguro si un trabajador desempeña alguna actividad
considerada informal (con mayor razón si lo que se pretende es desalentar este tipo de
actividades). No queda claro entonces, por ejemplo, si una trabajadora que es despedida
y temporalmente vende mercancías en su vecindario mediante estructuras multinivel es
acreedora del seguro de desempleo.
Por si lo anterior no fuese suficiente, el trabajador que obtenga el seguro de desem-
pleo debe cumplir con los programas de promoción, colocación y capacitación de la
Secretaría del Trabajo, por lo que el seguro de desempleo termina asemejándose a una
beca de capacitación y no a un derecho.
6
En los casos de trabajadores contratados por tiempo determinado, temporada, obra determinada, sujeto
a prueba, capacitación inicial, estacional o eventual, “se deberá cumplir con los requisitos relativos al tiempo de
desempleo, no percepción de otros ingresos y cumplimiento de los requisitos de los programas a cargo de la
Secretaría del Trabajo y Previsión Social, así como contar al menos con seis meses de cotizaciones al seguro de
desempleo en un período no mayor a 12 meses a partir de su afiliación o desde la fecha en que se devengó por
última vez la prestación” (Presidencia de la República, 2013h:xvi).
Como el financiamiento del seguro estará parcialmente sostenido por la subcuenta

mixta de las prestaciones al trabajador, que incluiría la acumulación de recursos para
vivienda, jubilación o desempleo, la obtención del seguro tiene como contraparte la
merma en el derecho a la vivienda o a los recursos para jubilarse.
Se propone al H. Congreso de la Unión que el Sistema de Ahorro para el Retiro sea la plata-
forma a través de la cual se implemente este nuevo seguro. Para lo anterior, se creará una nueva
subcuenta como parte de la cuenta individual denominada “mixta”. En dicha subcuenta se
propone acumular recursos que puedan ser usados indistintamente para el desempleo, la
vivienda o el retiro. Mientras no se utilicen, los recursos que se acumulen en dicha subcuenta
serán invertidos, lo cual les permitirá, a través de los muy competitivos rendimientos que
ofrecen las Afore, capitalizarse en el tiempo (Presidencia de la República, 2013h:xxix).
En el caso de los trabajadores al servicio del Estado y del sector privado se expresa
de la siguiente manera, respectivamente: “Se establecerá el seguro de desempleo para los
trabajadores al servicio del Estado, ajustando el porcentaje del monto de las aportaciones
patronales destinadas a la subcuenta del fondo de la vivienda de cinco por ciento a dos
por ciento sobre el salario base de los trabajadores. Lo anterior, en atención a la expedi-
ción de la Ley del seguro de desempleo” (Presidencia de la República, 2013h:xliv).
La presente iniciativa incluye reformas a la Ley del Instituto del Fondo Nacional de la
Vivienda para los Trabajadores, con el objeto de reformar el Artículo 29 de dicha ley para
ajustar el porcentaje del monto de las aportaciones patronales a vivienda de cinco a dos
por ciento sobre el salario de los trabajadores. Lo anterior, en atención a la expedición de
la Ley del seguro de desempleo que tiene por objeto establecer los términos y condiciones
para otorgar el acceso al seguro de desempleo (Presidencia de la República, 2013h:xlv).
De igual modo, en la Ley del sistema de ahorro para el retiro, el Artículo 217 D señala:
“Las prestaciones del seguro de desempleo serán cubiertas por las cuotas del tres por
ciento sobre el salario base de cotización, que para este efecto aporten los patrones y
demás sujetos obligados, y por el subsidio que otorgue el gobierno federal, en los térmi-
nos y condiciones que establece la Ley del seguro de desempleo” (Presidencia de la
República, 2013h:58).
En contraparte, al igual que en el caso de las Afore, el gran beneficiario de la acumu-
lación de recursos sería el sistema financiero, particularmente el bancario, como destina-
tario inicial y gestor del ahorro forzoso derivado de las cotizaciones para las cuentas
individuales de las prestaciones sociales.
146 Román morales
A manera de conclusión
Ya sea en el sector energético, en el turismo, en las telecomunicaciones o en otros sectores,

el discurso es similar: si se favorece al sector privado se atrae inversión, ésta genera empleo,
mayor productividad, ingresos y una bonanza nacional. Es la misma historia desde finales
de 1982: el realismo económico, la modernización de Carlos Salinas, la estabilidad macro-
económica de Ernesto Zedillo y sus sucesores, el discurso predominante durante los
gobiernos del pan y el del nuevo pri. Sin embargo, el comportamiento real en producción,
empleo, distribución del ingreso, concentración de mercados y de territorios, sustentabi-
lidad y capacidad de desarrollo tecnológico propio, sigue siendo infame.
La premisa de la que se ha partido en todos los casos es la de la “estabilidad macro-
económica”, entendida casi exclusivamente como la disponibilidad inmediata de recursos
financieros para darle confianza a la inversión privada, principalmente especulativa. En
esta lógica se parte de una visión de Estado garante y no entorpecedor del funcionamien-
to privado del mercado, salvo cuando éste entra en crisis y el propio Estado recurre a los
recursos de la sociedad para rescatar a los grandes corporativos privados. Desde tal con-
cepción, la confianza resultante del sector privado es la que permitiría que éste invierta y
genere empleos.
Lo anterior implica impulsar el mercado de todas las formas posibles: facilitar el
endeudamiento de los hogares y el cobro de garantías por parte de los acreedores (refor-
ma financiera); flexibilizar el mercado de trabajo, pero ahogando las posibilidades de que
los trabajadores sean auténticamente representados en sus intereses para defender colec-
tivamente sus derechos (reforma laboral); mercantilizar la sustentabilidad bajo el princi-
pio de “el que contamina paga” (sin impedir las acciones contaminantes); utilizar los
recursos estratégicos, particularmente el petróleo, como una mercancía para la atracción
de divisas en el corto plazo y no como un mecanismo clave en la posibilidad de generar
tecnología propia, procurar efectos multiplicadores en la inversión y el empleo, así como
regular la economía procurando su sustentabilidad (reforma energética); abstenerse como
Estado de priorizar el desarrollo industrial manufacturero y centrar el agropecuario en
cuestiones de mercado y no de empleo y sustentabilidad (delimitación de sectores estra-
tégicos del Pacto por México y del Plan Nacional de Desarrollo); establecer una reforma
hacendaria que ha representado una tortura para los que han estado excluidos de la
posibilidad de insertarse a la dinámica de los mercados formales y, finalmente, decretar
como derechos universales dos iniciativas (pensión para adultos mayores y seguro de
desempleo), que en la práctica están lejos de ser auténticamente planteadas como dere-
chos y de acercarse a una cobertura realmente universal.
La base fundamental de la que parten los esquemas predominantes de política eco-
nómica es el mercado. En esa visión los problemas de empleo son sinónimos de proble-
mas del mercado de trabajo, es decir, de articulación entre oferta y demanda. Sin
embargo, los mercados están interconectados, si no hay demanda de bienes y servicios,
no puede haber demanda de trabajo, pues no se adquirirían los bienes y servicios gene-
rados por los trabajadores. Así, el mercado de bienes y servicios no puede ser más que
externo (internacional) e interno (nacional). Si el mercado externo es incierto, dada la alta
volatilidad financiera internacional, particularmente en Estados Unidos, a donde México
orienta 80 por ciento de sus exportaciones, no hay garantía de estabilidad en él, y por
ende no se asegura la generación regular de empleo. El mercado interno tampoco puede
ser dinámico si las remuneraciones al trabajo no sólo se mantienen sumamente reducidas,
sino que se reducen cada vez más. Si no hay un crecimiento sostenido del mercado exter-
no ni del interno, el conjunto del mercado de bienes y servicios se frena y no hay condi-
ciones para generar los empleos necesarios para una población económicamente activa en
crecimiento.
La cuestión no es la de una simple adecuación entre oferta y demanda entre un tra-
bajador “reparable” y una demanda supuestamente preexistente, sino la de un contexto
macroeconómico que paraliza la generación de empleo formal, aun cuando se le exhiba
como “estable”, centrándose exclusivamente en la presentación de variables financieras y
monetarias.
Es cuestionable que el empleo se reduzca sólo al existente en el mercado de trabajo.
Un agricultor indígena que trabaja en comunidad puede vender parte de su producción
en el mercado de bienes, pero él mismo no está ofreciendo su trabajo, sino parte del
producto de su trabajo. En otros términos, está parcialmente inserto en el mercado de
bienes, pero no en el de trabajo. El propietario de una tienda de abarrotes vende los pro-
ductos de los que dispone en la tienda, pero no está ofreciendo su trabajo, sino tales
productos; está en el mercado de servicios, no en el de trabajo. Gran parte del empleo se
inserta económicamente fuera del mercado de trabajo, aunque sea dentro de la economía
de mercado vista como conjunto. La lógica del emprendimiento responde al menos par-
cialmente a la escasez de posibilidades de empleo en el mercado de trabajo. La búsqueda
de autoempleo, innovación y espíritu emprendedor es reconocida y valorada en el discur-
so asociado al sistema educativo, pero es criticada y condenada si se ejerce en la informa-
lidad, aunque ésta sea fuertemente determinada por la falta de empleo formal.
La informalidad parece ser, en el discurso gubernamental, un obstáculo para la eco-
nomía de mercado, por lo que es primordial procurar la formalización del empleo. En
esta visión, mientras el informal juega una competencia desleal, el formal genera empleo;
mientras el informal puede estar asociado a la criminalidad, el formal atiende las dispo-
siciones legales; mientras el informal no paga impuestos, el formal cumple con sus obliga-
ciones fiscales; el informal es menos productivo que el formal; el informal viola derechos
de marcas, patentes, de autor, etcétera. En suma, el informal es asumido como un lastre
que entorpece el funcionamiento económico.
Sin embargo, cabe preguntarse sobre las causas de la expansión de la informalidad.
¿Se trata de meras decisiones individuales provenientes de incentivos perversos o, por el
contrario, la informalidad es producto de un funcionamiento económico “formal” que
148 Román morales
ha sido incapaz de integrar de forma digna y cohesionada a la mayor parte de los traba-
jadores?
En 1993, cuando acababa de modificarse el Artículo 27 constitucional para liberali-
zar el mercado de la tierra ejidal, había en México 8.8 millones de productores agrope-
cuarios (Inegi, 1993). En la actualidad no llegan a siete. En las industrias extractiva,
manufacturera, eléctrica y de la construcción había 7.2 millones de trabajadores. En el
mismo trimestre de 2013 había 11.7 millones, un incremento de 4.5 millones en 20 años.
El efecto combinado de los sectores agropecuario e industrial implica un crecimiento de
2.7 millones de empleos, formales e informales. Sin embargo, en estos años la población
económica activa pasó de 33.65 a 52.16 millones de trabajadores. Se han generado 2.7
millones de empleos en las actividades primarias y secundarias, cuando el número de
trabajadores se ha incrementado en 18.5 millones. ¿A dónde pueden ir los otros 15.8
millones? El único sector que queda es el de servicios (los migrantes al extranjero pasan
a formar parte de la pea del país de destino, no están contabilizados en las cifras que se
han referido), pero los únicos altamente dinámicos son las telecomunicaciones y los ser-
vicios financieros, que tienen una capacidad reducida de generación de empleo. Entonces
el resto de los trabajadores buscan refugio en donde puedan generar ingresos, así sea en
sectores de baja productividad y entorpecedores del mercado formal. Se trata, en su
mayoría, de trabajadores excluidos de los beneficios de la formalidad, no delincuentes
antisociales, sino víctimas de un funcionamiento económico que los ha excluido.
Cabe entonces preguntarse si las grandes empresas monopólicas y oligopólicas, que
tantos subsidios y beneficios han recibido de las políticas públicas de la liberalización
impetuosa, no han eludido impuestos por vías legales, o los han evadido por medios
ilegales, y si efectivamente se han orientado con criterios de bienestar social y ambiental;
cabe preguntarse quiénes y cuántas empresas concentran las ganancias de la productivi-
dad, si la promoción de las empresas gigantescas no ha ahogado las posibilidades mismas
de creación, estabilidad y consolidación de las micro, pequeñas y medianas. Cabe igual-
mente preguntarse si la gran mayoría de las empresas “de calidad mundial” pagan a los
trabajadores todas las prestaciones a las que están comprometidas, si tales trabajadores
tienen empleos estables, con posibilidades de mejora regular, con protección a sus ingre-
sos, a su seguridad y a su parte en los beneficios de la productividad. Pero en el discurso
predominante, los causantes de los problemas son los informales.
Evidentemente, en un mercado cada vez más desregulado la “ley de la selva” puede
imperar más fácilmente y esto también se refleja en el comercio callejero, en los produc-
tos pirata, en la venta de artículos dañinos y en la formación de padrinos y caciques que
concentran poder económico y capacidad de ejercer violencia en la economía informal.
El libre mercado no lleva a la igualdad entre todos los participantes, sino a luchas de
poder que pueden ser cada vez más agresivas. Pero más que informalidad, la concentra-
ción de poder en las calles y en la ilegalidad es un fenómeno asociado al desmoronamien-
to de la cohesión social, del que la lógica de la liberalización no es inocente.
Es pertinente preguntarse si con la pérdida del poder adquisitivo de los trabajadores

sería posible la compra de música, videos, aparatos electrodomésticos y aún de ropa, sólo
por citar unos cuantos artículos, de no ser por el comercio informal. Cabría preguntarse
entonces no sólo por su función como productor de actos ilegales, como la venta de
productos pirata, sino también como generador de empleo, como oferente de bienes
altamente demandados y, en consecuencia, como amortiguador de presiones sociales.
El sector formal, en las condiciones actuales, no tiene la capacidad de absorber el
empleo de quienes en los últimos 20 años han tenido que recurrir a otras fuentes de
subsistencia, tampoco de generar los empleos que se requieren para integrar a la mayor
parte de quienes ahora y en el futuro estarán sumándose a la actividad económica. Peor
aún, la creciente flexibilización laboral, secundada por la reforma laboral de 2012, tiende
a acercar las condiciones laborales de ambos sectores, pero no en términos de una mejo-
ra del informal para acercarse al formal, sino de un mayor deterioro del formal, que le
acerca al informal. En estas circunstancias, en el nivel individual, los incentivos a la for-
malización de las reformas estructurales en poco podrán compensar la desincentivación
provocada por un sector formal en el que los pagos son cada vez más bajos, las jornadas
más largas, la estabilidad cada vez menor y los derechos se convierten en retórica ante la
concentración de la representación de los trabajadores en líderes e instancias corporativas
que poco tienen que ver realmente con la defensa de los derechos laborales, así como en
instancias públicas cuyo interés fundamental se centran en atraer inversión y evitar que
haya huelgas.
Las reformas estructurales inciden de manera significativa en el reparto de funciones
entre el Estado y el mercado en la economía mexicana abordan efectivamente la dicoto-
mía entre formalidad e informalidad y consolidan una perspectiva de nación distinta a la
que predominó durante la mayor parte del siglo xx. Sin embargo, la lógica fundamental
de la que se parte es similar, aunque intensificada, a la que surgió durante los años ochen-
ta del siglo pasado.
En términos de empleo, las reformas podrán tener impactos muy significativos en
cuanto al fortalecimiento de los mercados privados, pero no en la mejora sustantiva de
las condiciones de trabajo. Por el contrario, se corre el riesgo de una mayor polarización
laboral y social, con implicaciones negativas en términos de calidad de vida, cohesión,
sustentabilidad y seguridad.
150 Román morales
Referencias
Asociación de Academias de la Lengua Española (aale) [versión electrónica], 2014, Dic-

cionario de la Lengua Española, 23a. edición, Madrid, Real Academia Española.
Congreso de la Unión, 2013, “Decreto por el que se expide la Ley de ingresos de la fede-
ración para el ejercicio fiscal de 2014 y se reforma el primer párrafo del Artículo 2º
de la Ley de ingresos de la federación para el ejercicio fiscal de 2013”, en Diario Oficial
de la Federación, México, Secretaría de Gobernación, sección única, 20 de noviem-
bre, pp. 2-32, en <http://www.dof.gob.mx/nota_detalle.php?codigo=5322823&fec
ha=20/11/2013>, consultado el 24 de noviembre de 2015.
Congreso de la Unión [documento digital], 2015, “Código Fiscal de la Federación (publi-
cado en el Diario Oficial de la Federación el 31 de diciembre de 1981, última reforma
publicada en el Diario Oficial de la Federación del 14 de marzo de 2014, Cantidades
actualizadas por resolución miscelánea fiscal publicada en el Diario Oficial de la Fede-
ración el 7 de enero de 2015)”, México, Cámara de Diputados, Secretaría General, en
<http://www.diputados.gob.mx/LeyesBiblio/ref/cff/CFF_cant16_07ene15.pdf>, con-
Consejo Nacional de Población (Conapo), 2015, “Proyecciones de la población 2010-
2050. República mexicana: población a mitad de año por sexo y edad, 2010-2050”,
México, Conapo, en <http://www.conapo.gob.mx/es/conapo/Proyecciones_Datos>,
Comité Técnico del Programa de Empleo Temporal, 2013, “Acuerdo por el que los inte-
grantes del Comité Técnico del Programa de Empleo Temporal emiten las reglas de
Operación del Programa de Empleo Temporal para el ejercicio fiscal 2013”, en Diario
Oficial de la Federación, México, Secretaría de Gobernación, primera sección, 28 de
febrero, pp. 69-107, en <http://dof.gob.mx/nota_detalle.php?codigo=5289883&fec
Instituto Nacional de Estadística y Geografía (inegi), 1993, Encuesta Nacional de Em-
pleo, segundo trimestre, 1993, México.
Instituto Nacional de Estadística y Geografía (inegi) [documento digital], 2004, “En-
cuesta Nacional de Empleo (ene)”, México, Inegi, en <http://www.inegi.org.mx/prod_
serv/contenidos/espanol/bvinegi/productos/encuestas/hogares/ene/2004/ene_2004.
pdf>, consultado el 20 de noviembre de 2014.
Instituto Nacional de Estadística y Geografía (inegi) [sistema de consulta en linea],
2014a, “Encuesta Nacional de Ocupación y Empleo, consulta interactiva de indi-
cadores estratégicos (InfoLaboral)”, México, Inegi, en <http://www.inegi.org.mx/est/
contenidos/proyectos/encuestas/hogares/regulares/enoe/default.aspx>, consultado el
Instituto Nacional de Estadística y Geografía (inegi), 2014b, “Indicadores de coyuntura
de inversión bruta fija”, México.
Peña Nieto, Enrique [blog], 2014, “Promulgación de la reforma financiera”, México, Pre-
sidencia de la República, 9 de enero, en <http://www.presidencia.gob.mx/promulga-
cion-de-la-reforma-financiera/>, consultado el 15 de noviembre de 2015.
Peña Nieto, Enrique; Jesús Zambrano, María Cristina Díaz y Gustavo Madero [docu-
mento digital], 2012, “Pacto por México”, México, Presidencia de la República, 2 de
diciembre, en <http://pactopormexico.org/pacto-por-mexico-25.pdf>, consultado el
Presidencia de la República, 2013a, “Plan Nacional de Desarrollo, 2013-2018”, en Diario
Oficial de la Federación, México, Secretaría de Gobernación, 20 de mayo, segunda
sección, pp. 1-128, en <http://dof.gob.mx/nota_detalle.php?codigo=5299465&fec
Presidencia de la República, 2013b, “Iniciativa de Ley de ingresos de la federación para el
ejercicio fiscal de 2014”, en Gaceta Parlamentaria, México, Cámara de Diputados, lvii
Legislatura, año xvi, núm. 3857-A, anexo A, domingo 8 de septiembre, pp. i-xlvii y
1-61, en <http://gaceta.diputados.gob.mx/pdf/62/2013/sep/20130908-A.pdf>, con-
Presidencia de la República, 2013c, “Iniciativa de decreto por el que se reforman, adicio-
nan y derogan diversas disposiciones de la Ley del impuesto al valor agregado, de la Ley
del impuesto especial sobre producción y servicios y del Código fiscal de la federación”, en
Gaceta Parlamentaria, México, Cámara de Diputados, lvii Legislatura, año xvi, núm.
3857-C, anexo C, domingo 8 de septiembre, pp. i-cxxxv y 1-42en <http://gaceta.di-
putados.gob.mx/pdf/62/2013/sep/20130908-C.pdf>, consultado el 20 de noviembre
de 2015.
Presidencia de la República, 2013d, “Iniciativa que reforma, adiciona y deroga diversas
disposiciones de la Ley federal de derechos”, en Gaceta Parlamentaria, México, Cá-
mara de Diputados, lvii Legislatura, año xvi, número 3857-E, anexo E, domingo 8
de septiembre, pp. i-xlv y 1-75, en <http://gaceta.diputados.gob.mx/pdf/62/2013/
sep/20130908-E.pdf>, consultado el 20 de noviembre de 2015.
Presidencia de la República, 2013e, “Iniciativa de decreto por el que se expide la Ley del
impuesto sobre la renta”, en Gaceta Parlamentaria, México, Cámara de Diputados, LVII
Legislatura, año xvi, número 3857-F, anexo F, domingo 8 de septiembre, pp. i-lxxx y
1-379, en <http://gaceta.diputados.gob.mx/pdf/62/2013/sep/20130908-F.pdf>, con-
Presidencia de la República, 2013f, “Iniciativa de decreto por el que se expide la Ley de
ingresos sobre hidrocarburos y se reforman, adicionan y derogan diversas disposiciones
de las leyes Federal de Presupuesto y responsabilidad hacendaria, General de deuda públi-
ca y de Petróleos Mexicanos”, en Gaceta Parlamentaria, México, Cámara de Diputados,
lxii legislatura, año xvi, número 3857-G, anexo G, domingo 8 de septiembre, pp. i-
xxx y 1-70, en <http://gaceta.diputados.gob.mx/pdf/62/2013/sep/20130908-G.pdf>,
152 Román morales
Presidencia de la República, 2013g, “Iniciativa que reforma los Artículos 4o., 73 y 123 de
la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos, en materia de seguridad
social universal”, en Gaceta Parlamentaria, México, Cámara de Diputados, lvii Legis-
latura, año xvi, número 3857-H, anexo H, domingo 8 de septiembre, pp. i-xxii y 1-3
en <http://gaceta.diputados.gob.mx/pdf/62/2013/sep/20130908-H.pdf>, consultado
Presidencia de la República, 2013h, “Iniciativa de decreto por el que se expide la Ley de la
diversas disposiciones de la Ley del seguro social; de la Ley del Instituto de Seguridad y
Servicios Sociales de los Trabajadores del Estado; de la Ley federal del trabajo; de la Ley
de los sistemas de ahorro para el retiro, y de la Ley del Instituto del Fondo Nacional de la
Vivienda para los Trabajadores”, en Gaceta Parlamentaria, México, Cámara de Dipu-
tados, lvii Legislatura, año xvi, número 3857-I, anexo I, domingo 8 de septiembre,
pp. i-xlvii y 1-76, en <http://gaceta.diputados.gob.mx/pdf/62/2013/sep/20130908-I.
Román Morales, Luis Ignacio, 2014, “Los pronósticos no se cumplen y la precarización
del empleo se profundiza”, Análisis Plural, Guadalajara, iteso, segundo semestre, pp.
47-64.
Secretaría de Hacienda y Crédito Público (shcp) [documento digital], 2013, “Criterios
generales de política económica 2014”, México, shcp, en <http://www.apartados.ha-
cienda.gob.mx/presupuesto/temas/ppef/2014/ingresos/cgpe.pdf>, consultado el 20
Secretaría de Hacienda y Crédito Público (shcp) [sistema de consulta en linea],, 2014,
“Estadísticas oportunas de finanzas públicas”, México, shcp, en <http://www.shcp.
gob.mx/politicafinanciera/finanzaspublicas/Estadisticas_Oportunas_Finanzas_Publi-
cas/Paginas/unica2.aspx>, consultado el 15 de abril de 2014.
Secretaría del Trabajo y Previsión Social (stps) [documento digital], 2012, “Anexo 1 de
la evaluación de consistencia y resultados 2011-2012 del Programa de Apoyo al Em-
pleo”, México, en <http://www.stps.gob.mx/bp/secciones/transparencia/programas_
sociales/Ev.%20Consist.%20y%20Result.%20pae%202011-2012%20Anexo%201.
II
ENFOQUES HISTÓRICOS Y SOCIALES
DE LA REFORMA TRIBUTARIA
El sistema tributario mexicano en perspectiva histórica
e internacional después de la reforma de 2013
Mónica Unda Gutiérrez
Introducción
L a reforma tributaria propuesta por el Ejecutivo en septiembre de 2013 generó mucho

debate en los medios de comunicación. Fueron muchas y muy diversas las voces que
se opusieron a los cambios tributarios. Pero es de llamar la atención que lo álgido de la
discusión no se corresponde con lo que se estima alcanzará la reforma en términos de
ingresos tributarios. Esta reforma es una más de las muchas que se han puesto en marcha
durante el siglo xx y han dejado al sistema tributario (st) sin un cambio sustancial que
modifique su problema principal: la baja recaudación.
Este capítulo describe y analiza el proceso de reforma a las leyes de los impuestos
principales del st, enfatizando el papel del Ejecutivo y el Legislativo en dicho proceso.
Así mismo, se quiere mostrar al lector cuál es la situación actual y cuál ha sido la trayec-
toria del st mexicano en las últimas décadas, en comparación con los sistemas tributarios
de otros países. Esto con la intención de dejar claro que el problema de la baja recauda-
ción del st es grave, añejo y muy distintivo del caso mexicano, lo que a su vez permite
valorar los supuestos “alcances” de la reforma a la luz del tiempo y en comparación
internacional.
Lo propuesto y lo aprobado
La propuesta de reforma elaborada por la Secretaría de Hacienda y Crédito Público (shcp)

fue presentada por el Ejecutivo al Congreso el 8 de septiembre de 2013 (Presidencia de
la República, 2013a). Ésta incluía diversas modificaciones a los impuestos principales: el
impuesto sobre la renta (isr), el impuesto al valor agregado (iva) y el impuesto especial
sobre productos y servicios (ieps). La shcp estimó que a través de las modificaciones
recaudaría uno por ciento más del pib en ingresos tributarios para 2014. Ello es muy
poco, si se considera que México recaudó 8.5 por ciento de su pib en 2012 y que países
del mismo nivel de ingresos, como Brasil, Argentina, Sudáfrica y Turquía, recaudan 33.6,
30.7, 29.8 y 24.2 por ciento de su pib, respectivamente. Las modificaciones más signifi-
cativas propuestas por el Ejecutivo fueron:
155
156 Unda gutiérrez
• isr empresarial. La shcp se concentró en reducir las disposiciones legales que permi-
ten disminuir, de una u otra manera, la base tributaria sobre la cual actúa el impues-
to. Propuso eliminar el régimen simplificado y los regímenes especiales con que
contaban algunos sectores.1 Planteó también disminuir algunas deducciones, la
consolidación fiscal e imponer una tasa de 10 por ciento a la distribución de divi-
dendos.
• isr personal. El Ejecutivo propuso aumentar la tasa máxima a 32 por ciento para
ingresos anuales de 500 mil pesos y más; un nuevo régimen para incorporar a las
personas físicas con actividad empresarial que están en la informalidad, disminuir las
deducciones personales permitidas para las personas físicas y una tasa de 10 por
ciento para la ganancia por la enajenación de acciones en la bolsa de valores.
• iva. La shcp planteó equiparar el impuesto que se cobra en la franja fronteriza a la
tasa que aplica en el resto del país (16 %) y eliminar las exenciones a la compra, renta
y pagos de hipoteca de casa habitación, a los servicios de enseñanza y a los espectá-
culos. También propuso eliminar la tasa cero de la que gozaban productos como
chicles, alimentos para mascotas y joyería.
• ieps. La propuesta incluía crear un impuesto de un peso por litro a bebidas saboriza-
das con azúcar, algunos impuestos ambientales2 y la disminución del subsidio a la
gasolina y el diésel.
Pero la iniciativa de la shcp, para ser aprobada, incorporó algunas modificaciones por
parte de los legisladores. Los cambios más importantes hechos por el Congreso3 son los
siguientes:
• iva. No se aceptó imponer iva a colegiaturas, espectáculos y joyería, ni a la compra,

renta y pagos de hipoteca de casas habitación, excepto a la compra de casas con un
valor mayor a 3 500 000 pesos.
• ieps. El Legislativo aprobó todo lo propuesto por el Ejecutivo en cuanto a ieps, aun-
que modificó la manera en que se iría reduciendo el subsidio a la gasolina y el diésel,
y también creó una tasa de ocho por ciento a los alimentos chatarra.4
• isr. Diputados y senadores avalaron la mayoría de las modificaciones al isr, pero con
1
Como los sectores minero, agrícola y ganadero, los transportes de carga o pasajeros, las sociedades coo-
perativas, las sociedades inmobiliarias de bienes raíces, las desarrolladoras inmobiliarias y las instituciones de
crédito, fianzas y seguros.
2
Impuestos a combustibles fósiles, a los que, de acuerdo con su contenido de carbono, se les carga un
gravamen en centavos por litro o pesos por tonelada de combustible. Y un impuesto a plaguicidas, que va de
nueve a seis por ciento según su toxicidad.
3
Estas modificaciones se aprecian al contrastar la propuesta de Ley de ingresos del Ejecutivo (Presidencia de
la República, 2013a) con la ley de ingresos aprobada por el Legislativo y publicada en el Diario Oficial de la
Federación (Congreso de la Unión, 2013a).
4
Éstos son definidos como los productos que contienen más de 275 calorías por cada 100 gramos.
El sistema tributario mexicano en perspectiva histórica e internacional 157
cambios. La tónica de los ajustes realizados por los legisladores fue ser “más suave”
con el contribuyente de lo que había planteado la shcp. En cuanto al isr cobrado a
las personas físicas, los diputados aumentaron la tasa máxima a 35 por ciento y
estratificaron más los niveles de altos ingresos, especificando como ingresos más altos
a los que superen los tres millones de pesos anuales. Establecieron un límite a las
deducciones personales en lo que resulte menor: 10 por ciento del salario anual de
la persona física o cuatro salarios mínimos anuales (94 549 pesos). Así mismo,
ampliaron el período de regularización de seis a años 10 para los contribuyentes que
entrarían al régimen de incorporación fiscal para personas físicas con actividad
empresarial.
Como se puede apreciar, el Legislativo modificó las intenciones del Ejecutivo en

cuanto a leyes tributarias se refiere. Así, el Poder Legislativo parece ser un contrapeso del
Ejecutivo, como sucede desde 1997 cuando el pri pierde la mayoría absoluta en la
Cámara de Diputados. Pero ¿qué tan relevante fue la intervención del Legislativo?
En términos del total de ingresos tributarios, las modificaciones hechas por el Poder
Legislativo no son muy relevantes, pues recortan los ingresos estimados para 2014 en
4.62 por ciento (cuadro 1).
Cuadro 1. Ingresos tributarios para 2014 según la propuesta del Ejecutivo

y lo aprobado por el Legislativo
Millones de pesos Porcentaje del

pib 2013
Ingresos tributarios 2014, propuesta del Ejecutivo 1 855 858 11.85
Ingresos tributarios 2014, aprobado por Legislativo 1 770 163 11.3
Diferencia entre ingresos según Ejecutivo y Legislativo 85 695

(4.62 % menos)
Fuente: Elaboración propia a partir de datos de la Presidencia de la República (2013b) y Congreso de la Unión
(2013a).
Sin embargo, en términos de los montos que pretendía recaudar la shcp con las
modificaciones al isr, iva e ieps, los legisladores sí que parecen aplacar las pretensiones de
la shcp. La propuesta del Ejecutivo planteó un aumento en la recaudación de 162 800
millones de pesos, pero los diputados y senadores recortaron, a través de los cambios que
hicieron, 85 695 millones de pesos; más de la mitad del incremento propuesto original-
mente.
158 Unda gutiérrez
Cuadro 2. Aumento estimado en ingresos tributarios para 2014 propuesto por

el Ejecutivo y recorte de ingresos tributarios aprobado por el Legislativo
Aumento en recursos Recursos eliminados Porcentaje que implica la

estimado por el Ejecutivo por el Legislativo eliminación de recursos
por el Legislativo
Millones de pesos
isr 75 000 -32 648 -43.53 %
iva 54 000 -22 976 -42.55 %
ieps 33 800 -30 070 -88.97 %
Fuente: Elaboración propia a partir de datos de la Presidencia de la República (2013b) y Congreso de la Unión
(2013a).
Cabe mencionar que los datos de los cuadros 1 y 2 provienen de contrastar lo esti-
pulado por la Exposición de motivos para la reforma de las leyes del isr, iva e ieps y la Ley
de ingresos de 2014. Desafortunadamente, ni la shcp ni el Legislativo muestran datos
numéricos a detalle. Por ejemplo, la propuesta de la shcp no explicitó cuánto exactamen-
te iban a aumentar los ingresos del iva por equiparar la tasa en la zona fronteriza o cuán-
to aumentaría la recaudación de isr por el cobro del impuesto a los dividendos o a las
ganancias de personas físicas por la enajenación de acciones en la bolsa de valores.
Los datos que se dan en la propuesta de la shcp son montos agregados por impuesto,
no por cada una de las modificaciones propuestas en cada impuesto. Del mismo modo,
las modificaciones del Congreso no detallan su impacto con datos desagregados, sólo
presentan un monto global de recaudación por impuesto. Esta falta de información, ya
sea porque no la tienen (lo que implica que no hacen cálculos al respecto) o porque no
la transparentan, es una falta grave, puesto que no se ofrecen elementos para analizar y
valorar la reforma a profundidad, y tampoco permiten un mecanismo esencial en cual-
quier democracia: la rendición de cuentas.
Lo bueno, lo malo y lo que quedó de la reforma…
A partir de lo que se propuso y aprobó se puede decir que la reforma tuvo algunos aspec-
tos positivos y otros negativos. Sin embargo, el balance global es más bien negativo,
puesto que los problemas estructurales del st no son abordados; en consecuencia, la
recaudación seguirá siendo extremadamente baja.
El mayor de los aciertos de la reforma fue lo que no incluyó: la eliminación de la
exención del iva a los alimentos y medicinas. Esto es un resultado político importante. En
el análisis de reformas es también muy relevante aquello que está en la mesa de discusión,
pero que en la etapa previa a la presentación de una propuesta al Legislativo (que es lo
menos visible) es desechado. Se presume que en este proceso de negociación política

anterior al 8 de septiembre de 2013 dicha propuesta quedó fuera de lo que se consideró
admisible presentar ante los legisladores.
No haber presentado el proyecto de iva a alimentos y medicinas es un acierto tam-
bién en términos distributivos. Esta opción, como lo muestran Minzer y Solís (2013), es
regresiva, pues “afecta fuertemente a los estratos socioeconómicos bajos y medios [deciles
i a vi], que son precisamente los que destinan un mayor porcentaje de sus ingresos al
rubro de alimentos”. Además, estos autores calculan que, de eliminar la exención, “la tasa
de pobreza del país aumentaría de 47.7 por ciento a 50.8 por ciento [...] dejando así en
evidencia el carácter regresivo de la medida” (Minzer y Solís, 2013).
Además de lo anterior, se puede considerar también como positivo de la reforma que
el Congreso no aceptara el cobro de iva a las colegiaturas, esto porque la educación es un
bien preferente, por lo cual no hay que desincentivar su consumo. También fue favorable
que los legisladores aumentaran la tasa máxima a los ingresos de personas físicas y que
estratificaran más los niveles de ingresos altos. Esto es un acierto distributivo ya que, al
menos en términos de diseño de la estructura de tasas del isr, una mayor estratificación
y una tasa máxima más alta abren la puerta para una mayor progresividad.
Pero basta decir que lo que se ha analizado hasta aquí, que fue discutido y aprobado
por el Legislativo y publicado en el Diario Oficial de la Federación el 11 de diciembre de
2013 (Congreso de la Unión, 2013b), ya fue modificado por el Ejecutivo mediante dos
decretos del 26 de diciembre de 2013 (Presidencia de la República, 2013c y 2013d).
En efecto, el Ejecutivo tiene en la práctica facultades que configuran un poder deter-
minante en la definición de la política tributaria. El Artículo 39 del Código fiscal de la
federación lo avala para “condonar o eximir, total o parcialmente, el pago de contribucio-
nes y sus accesorios”, y para “conceder subsidios o estímulos fiscales” que, al final de
cuentas, acaban afectando la efectividad de las leyes tributarias. Eso es exactamente lo que
hacen estos dos decretos publicados por el Ejecutivo (Congreso de la Unión, 2015).
De manera silenciosa, lo que había sido discutido y aprobado a la luz pública, queda
en gran parte sin efecto debido a las modificaciones que significan estos dos decretos para
las leyes del isr, iva e ieps. En otras palabras, los decretos “desdicen” lo que había pro-
puesto el Ejecutivo y aprobado el Legislativo. Evidentemente, algunas voces (aunque
pocas) en el Congreso fueron críticas de esta decisión. Veamos.
En la opinión de la diputada Roxana Luna, que trajo a colación el tema (8 de enero
de 2014) y que exhortó a la shcp a hacer público el impacto en las finanzas públicas de
dichos cambios, los decretos son producto de la presión de distintos grupos de interés
sobre el Ejecutivo. En sus palabras: “Es evidente que una vez aprobada la reforma hacen-
daria, los cabilderos del sector privado siguieron presionando al Ejecutivo y lograron el
beneficio para sectores, como es el transporte de carga y de pasajeros, los alimentos cha-
tarra, las mineras, las escuelas particulares y las tiendas departamentales” (Cámara de
Diputados, 2014).
160 Unda gutiérrez
Del mismo modo, la diputada Luna considera inadmisible que los decretos no pro-
vean información cuantitativa desagregada sobre el efecto de cada modificación estipula-
da en los mismos. Para ella es inaceptable que el decreto: “no presente ninguna
cuantificación del impacto que significa ceder el cobro de recursos que forman parte de
la hacienda pública […] es obvio que las modificaciones van a significar menos ingresos
para el país […] este paquete de concesiones tiene un entorno de opacidad y discrecio-
nalidad” (Cámara de Diputados, 2014).
Considerando lo anterior, el cuadro 3, que desglosa la estimación de ingresos tribu-
tarios para 2014, ya no es vigente y además, como mencionó la diputada, no se sabe de
qué magnitud será el impacto en cada uno de los impuestos. Los dos decretos publicados
a finales de diciembre 2013 afectarán la recaudación del isr, iva e ieps a través de los
múltiples estímulos fiscales, deducciones y exenciones que conceden estos instrumentos
a distintos sectores (véase anexo 1).5
Cuadro 3. Composición de los ingresos tributarios 2014

Millones de pesos Proporción del total,
ingresos tributarios (%)
isr 1 006 376.9 56.9

iva 609 392.5 34.4
ieps 134 441.6 7.6
isan 6 703.3 0.4
Impuestos al comercio exterior 26 758.6 1.5
Accesorios 20 562.2 1.2
Otros impuestos (rendimientos petroleros) 1 501.2 0.1
Impuestos no comprendidos en Ley de ingresos
causados en ejercicios anteriores pendientes de pago -35 573.3 -2
Total de impuestos 1 770 163 100
Fuente: Elaboración propia a partir de datos del Congreso de la Unión (2013a).
El proceso de negociación y discusión entre poderes de la reforma tributaria de 2014

deja al menos tres conclusiones. Una, el Legislativo está lejos de definir en la práctica la
política tributaria y con esto se pone en entredicho que el Poder Legislativo sea un con-
trapeso del Ejecutivo en el tema de impuestos. Dos, el Ejecutivo en materia tributaria
tiene facultades que le permiten moldear la efectividad de las leyes en este rubro, en otras
palabras, la schp es una secretaría con amplio poder discrecional en estos temas. Tres, los
efectos de la reforma en la recaudación no significarán cambio sustancial alguno en el st.
5
El anexo 1 da algunos ejemplos de los beneficios fiscales que otorgan los decretos referidos. Lo ideal sería
cuantificar lo que estos estímulos o exenciones significan, pero es información no transparentada por la shcp.
Lo propuesto, lo aprobado y lo que dejó en efecto el Ejecutivo después de sus decre-

tos dejan en claro que no se tiene la intención ni el compromiso (ni la seriedad) necesa-
rios para hacer frente a los problemas del st mexicano. Y estos problemas no son menores
ni nuevos, como se muestra en los siguientes apartados. Éstos tienen el objetivo de expli-
car al lector cómo se compara el st mexicano con el de otros países a lo largo del tiempo
y en sus principales características (nivel de recaudación y composición tributaria, entre
otras). Al delinear la trayectoria tributaria de México y contrastarla con la de otros países
se muestra el rezago profundo del st mexicano y su muy baja recaudación.
Nivel de recaudación
La constante en la historia fiscal mexicana del siglo xx ha sido tener una hacienda pobre.
La recaudación tributaria en México ha sido y es muy baja en términos absolutos y rela-
tivos. Véase. La recaudación en 1925 era equivalente a 4.5 por ciento del pib y en 2010
aumenta a 10 por ciento del mismo; es decir, en 85 años la recaudación aumentó 2.23
veces, un incremento distante del dinamismo de la producción económica per cápita del
país en gran parte del período.6
Gráfica 1. Recaudación tributaria en México 1925-2010 (% del pib)

12
11.25
11 10.33
10
10
9
8 7.14 7.33
7
(%)
6
4.48
5
4
3
2
1
0
1925
1927
1929
1931
1933
1935
1939
1941
1943
1945
1947
1949
1953
1955
1957
1959
1961
1963
1967
1969
1971
1973
1975
1977
1981
1983
1985
1987
1989
1991
1993
1995
1997
1999
2001
2003
2005
2007
2009
2010
1937
1951
1965
1979
Fuente: Elaboración propia a partir de datos del Inegi (2000) y Banco de México (2013).
6
El pib per cápita de 1925 a 1997 (en pesos de 1970) creció de 3 666 a 13 507, lo que significa un incre-
mento real de 3.68 veces.
162 Unda gutiérrez
Y ¿cómo se compara este nivel de recaudación con otros países? Para responder a esta
pregunta se contrasta la recaudación mexicana con dos grupos de países. El primer grupo
lo conforman aquellos de industrialización tardía y que comparten con México un nivel
de desarrollo económico similar antes de la segunda guerra mundial, en 1936.7 Los países
seleccionados son: España, Chile, Japón, Corea del Sur y Turquía. La gráfica 2 muestra,
principalmente, lo siguiente: niveles “de arranque” de pib per cápita similares en 1936;8
un despegue explosivo a inicios de la década de 1970 de Japón y España; el despegue
más marcado de Corea del Sur a inicios de la década de 1980 y de Chile a finales de la
misma década y el rezago de México y Turquía en comparación con los demás integrantes
del grupo.
25 000 (GK$) Gráfica 2. pib per cápita 1936-2010 (gk$)
20 000 (GK$)
15 000 (GK$)
10 000 (GK$)
5 000 (GK$)
0
1936
1938
1940
1942
1944
1946
1948
1950
1952
1954
1956
1958
1960
1962
1964
1966
1968
1970
1972
1974
1976
1978
1980
1982
1984
1986
1988
1990
1992
1994
1996
1998
2000
2002
2004
2006
2008
2010
España Chile México Japón Corea del Sur Turquía
Fuente: Elaboración propia a partir de The Maddison Project (2013). gk$ expresados en dólares Geary-Khamis.
La gráfica 3, por su parte, muestra cómo la recaudación mexicana se ha quedado

rezagada del conjunto de países en los últimos 47 años, siendo España y Japón con quie-
nes México tiene una divergencia mayor. En 2010 el nivel de recaudación como porcen-
7
Los datos sobre pib per cápita provienen de la base de datos de The Maddison Project (2013), llamada así
en honor a su iniciador, Angus Maddison, y están expresados en dólares Geary-Khamis (gk) de 1990 o dólares
internacionales, mismos que se utilizan para hacer comparaciones entre países y con series de tiempo largas (la
base de datos incluye cálculos de pib per cápita, para algunos países, desde el año uno).
8
El pib per cápita para Chile, Japón, España, México, Turquía y Corea del Sur en gk dólares en 1965 era
de 2 847; 2 244; 1 989; 1 768; 1 588 y 802, respectivamente.
taje del pib de España era de 32.2, de Japón 28.6, de Turquía 27.83, de Corea del Sur
25.9, de Chile 21.2 y de México de 10.9 Es evidente que el nivel de recaudación tributa-
ria en México es muy bajo. Aún Turquía, con quien México comparte una tendencia de
desarrollo económico similar tiene un nivel de recaudación por encima del mexicano,
19.8 puntos del pib más.
Gráfica 3. Recaudación tributaria 1965-2011 (% pib)
40
35
30
25
20
15
10
0
69
71
75
77
79
81
83
85
87
89
93
95
97
99
01
03
05
07
09
11
65
67
73
91
19
19
19
19
19
19
19
19
19
19
19
19
19
20
20
20
20
20
20
19
19
19
19
19
Chile Japón Corea México España Turquía

Fuente: Elaboración propia a partir de datos de la ocde (2014) y shcp (2014).
El segundo grupo de países lo conforman los que tienen los niveles más altos de
recaudación, los cuales son a su vez países avanzados. Éstos, obviamente, para 1936 ya
tenían un nivel de desarrollo económico mucho más alto (adelantado) que México. Pero
se juzga igualmente relevante apreciar su trayectoria en términos recaudatorios. La gráfica
4 muestra que Suecia, Francia, Noruega, Alemania y el Reino Unido recaudaban entre 30
y 35 por ciento de su pib en 1965; que Suecia es el país que tuvo el crecimiento recauda-
torio más marcado y que este conjunto de países aumenta de manera moderada y cons-
tante su recaudación hasta la actualidad. En 2011, Suecia, Francia Noruega, Alemania y
Reino Unido recaudan 44.2, 44.1, 42.5, 36.9 y 35.8 por ciento de su pib, respectivamente.
9
No se toman los datos que la base de datos de la ocde provee para México puesto que esta fuente consi-
dera dentro de la recaudación tributaria total a los ingresos tributarios petroleros, lo que distorsiona mucho las
comparaciones.
164 Unda gutiérrez
Gráfica 4. Recaudación tributaria 1965-2011 de países avanzados y México (% pib)
55
50
45
40
35
30
(%)
25
20
15
10
5
0
75
97
99
01
03
05
07
09
11
65
67
69
71
77
79
81
83
85
87
89
93
95
73
91
19
20
20
20
20
20
20
19
19
19
19
19
19
19
19
19
19
19
19
19
19
19
19
19
Francia Alemania México Noruega Suecia Reino Unido
Correlación entre nivel de recaudación y desarrollo económico
En el apartado anterior se mostró las trayectorias recaudatorias de distintos países en las

últimas cinco décadas. Los niveles de recaudación son muy distintos entre unos y otros
países y entre los dos grupos mostrados. Pero ¿qué es lo que determina el nivel de recau-
dación tributaria en un país? Este tipo de preguntas, y también las que tienen que ver con
la composición tributaria, han sido abordadas por la literatura desde distintas perspecti-
vas. Según Di John (2006), estas perspectivas se agrupan en tres: el enfoque administra-
tivo, el económico y el de economía política. Aquí se pondrá atención al segundo
enfoque.
El enfoque económico establece que los determinantes del nivel de recaudación son
variables económicas (Hinrichs, 1966; Musgrave, 1969; Lotz y Morss, 1970). Según esta
perspectiva, el pib per cápita, el nivel de exportaciones e importaciones, el tamaño del
sector no agropecuario de la economía o la tasa de crecimiento poblacional son variables
que determinan la recaudación.10 Por ejemplo, el pib per cápita se toma como un proxy
10
La lista de indicadores económicos que según este enfoque influyen en el nivel de recaudación puede
ser todavía más larga. Burgess y Stern (1993:74), por ejemplo, consideran también las siguientes variables para
explicar cargas tributarias nacionales: proporción de los ingresos no tributarios, tasas de escolaridad y urbani-
zación, nivel de deuda, grado de monetización de la economía y nivel de apertura de la economía.
del nivel desarrollo, que a su vez indica la capacidad de pagar y recaudar impuestos; se
considera que mientras más grande sea el tamaño del sector primario, menor será la
recaudación, ya que la producción agropecuaria (especialmente en los países subdesarro-
llados) es más difícil de tasar y, por último, se considera que la intensidad del comercio
internacional es positiva para la recaudación, debido a que tasar las importaciones y
exportaciones de un país es relativamente más fácil que con otras fuentes de ingreso
(gracias a las aduanas).
Aquí sólo se indagará sobre la correlación entre los niveles de desarrollo y recauda-
ción de un país. La gráfica 5 muestra en 1965 una correlación positiva y estadísticamen-
te significativa entre la recaudación tributaria y el pib per cápita para el conjunto de países
(22) para los cuales se tiene datos en ese año. Los resultados de la regresión lineal entre
estas dos variables indican que 26.32 por ciento de la variación en el nivel de recaudación
se explica debido al pib per cápita.11
Gráfica 5. Correlación entre los niveles de recaudación

y desarrollo económico en 1965
40
Austria Francia
35
HolandaSuecia
Bélgica Alem ania
30 Finlandia Reino Unido
Noruega
Irlanda Canadá Estados Unidos
Italia
(Rec. Trib. % PIB)
25
Australia Nueva Zelanda
20 Grecia Japón Suiza
15 Portugal España
Turquía
10
México
0
2 000 3 000 4 000 5 000 6 000 7 000 8 000 9 000 10 000 11 000 12,000 13 000 14 000 15 000
(PIB per capita GK $)
11
Los resultados estadísticos de la regresión más relevantes son: Pearson 0.5131; R cuadrada 0.2632; error
típico 0.001046.
166 Unda gutiérrez
Pero ¿cuál es la correlación entre estas dos variables a lo largo del tiempo y especial-
mente en la actualidad? Para 2010, con una muestra más amplia, de 32 países, la corre-
lación positiva se sostiene y es estadísticamente significativa, como se refleja en la gráfica
6.12 La regresión indica que 13.5 por ciento de la variación en la recaudación del conjun-
to de 32 países se debe a su nivel del desarrollo económico.13
Gráfica 6. Correlación entre los niveles de recaudación

y desarrollo económico en 2010
50 Dinamarca
Suecia
45 Italia Bélgica
Noruega
Francia Austria
Finlandia
40 Hungría Eslov enia
Alem ania Holanda
Re pública Checa Estonia Reino Unido
35
Polonia España
Grecia Israel
Nueva Zelanda Canadá
(Rec. Trib. % PIB)
30 Portugal Irlanda
Turquía Suiza
Japón
Corea Estados Unidos
25
Australia
Chile
20
15
México
10
0
7 000 9 000 11 000 13 000 15 000 17 000 19 000 21 000 23 000 25 000 27 000 29 000 31 000
(PIB per capita GK $)
Las regresiones que sustentan las gráficas 5 y 6 reflejan una correlación positiva entre
el nivel de desarrollo económico y el de recaudación, es decir, a mayor pib per cápita
mayor recaudación tributaria. Sin embargo, esta correlación positiva en tres momentos
distintos de la línea de tiempo (1965, 1985 y 2010), al dividir la muestra en dos (los de
12
También se corrió una regresión para 1985, la cual indica una correlación positiva y significativa para
una muestra de 24 países, con valores de Pearson de 0.6222; R cuadrada de 0.387 y error típico de 0.00117.
13
Los resultados estadísticos de la regresión para el año de 2010 más relevantes son: Pearson 0.36802; R
cuadrada de 0.1354 y error típico de 0.03823.
recaudación más alta y los de más baja), no se sostiene para toda la muestra de países y
es de hecho negativa para los que tienen los niveles de recaudación más altos (gráfica 7).
Es decir, a lo largo de los últimos 45 años el resultado positivo de la correlación se debe
más bien al comportamiento del grupo de países de baja recaudación.14
Gráfica 7. Correlación entre los niveles de recaudación y desarrollo económico

en 2010 para los 16 países con el pib per cápita más alto
50 Dinamarca
Suecia
45 Francia Bélgica Noruega
Austria
40 Finlandia
Holanda
35
Reino Unido
Canadá
(Rec. Trib. % PIB)
30 Irlanda
Japón Suiza Estados Unidos
25 Australia
Corea
20
15
10
0
20 000 22 000 24 000 26 000 28 000 30 000
(PIB per cápita GK$)
Vale la pena llamar la atención sobre tres puntos. En primer lugar, las variables eco-
nómicas como el pib per cápita u otros indicadores considerados por el enfoque econó-
mico pueden definir el potencial recaudatorio de un país, pero no necesariamente
explican el nivel de recaudación. Si bien los indicadores económicos, al denotar los ciclos
y la estructura económica de un país, marcan los límites a la recaudación (o el potencial
14
Este grupo ha incluido, de manera más o menos constante, a México, Turquía, Chile, Corea del Sur,
Japón, Suiza, Portugal, Estados Unidos, Australia, Grecia, España, Irlanda, Nueva Zelanda y Canadá. Estos
países, en su promedio de recaudación de los últimos 47 años (o para el período del que se tienen datos), están
por debajo del promedio de recaudación del grupo de la ocde, es decir, debajo de 32 por ciento del pib.
168 Unda gutiérrez
de ésta), no son suficientes para explicar el hecho de que países con variables económicas
similares presenten niveles de recaudación distintos. Para muestra basta ver el comporta-
miento descrito aquí de México y Turquía (gráficas 2 y 3).
En breve, los determinantes económicos son útiles para identificar el nivel de recau-
dación potencial, pero carecen de suficiente poder explicativo para entender a qué se
debe la diferencia entre el potencial recaudatorio y el nivel de recaudación real. Es aquí
donde el enfoque de economía política es más provechoso. Si se recuerda la descripción
y el análisis de la reforma tributaria de 2013 que se hizo en la primera parte de este texto,
se puede intuir que el nivel de recaudación tan bajo se debe más bien a factores políticos.
Entre ellos puede contarse la presión que tienen ciertos grupos de interés para bloquear
reformas tributarias que busquen aumentar la recaudación o bien el propio nivel demo-
crático del país, en términos del balance de poder existente entre los poderes, en este caso
entre el Ejecutivo y el Legislativo. Estos aspectos son más promisorios para explicar el
nivel de recaudación.
En segundo lugar, para los países que en el último medio siglo han sido los máximos
recaudadores, su avance en términos de desarrollo económico (medido por el pib per
cápita) no contribuye a explicar su alta recaudación de 1965 a la actualidad.
Probablemente antes de 1965 la variable de desarrollo económico sí era relevante para
determinar el nivel de recaudación con mayor confianza, pero la historia dice que otros
eventos experimentados por estos países, como las guerras mundiales, fueron cruciales
para detonar el nivel de recaudación; y ésta, a partir de entonces, ha sido “simplemente”
mantenida.
En tercera instancia, para los países con tasas de recaudación bajas (en la muestra de
países analizada), el nivel de desarrollo económico ha explicado entre 13.5 y 38.7 por
ciento de la variación en la recaudación, dependiendo del año que se tome como referen-
cia en el período de 1965 a 2010; es decir, el resto está determinado por otros factores
económicos, de corte administrativo y de economía política.
Composición de la recaudación tributaria
El nivel de recaudación tributaria en un país es un indicador relevante. Para algunos, el

monto de recursos económicos que un Estado es capaz de extraer de su sociedad denota
la capacidad del Estado, mientras para otros, el nivel de recaudación resume el nivel de
legitimidad del Estado. En cualquier caso, además del monto que recauden los Estados es
igualmente significativo saber de qué impuestos se hace la recaudación tributaria, es decir,
cuál es la composición tributaria del país. Por ejemplo, Brasil y Sudáfrica son países que
para el nivel de ingresos que tienen recaudan por encima de sus similares (son outliers).
Brasil recauda principalmente a través de impuestos al consumo y Sudáfrica de impuestos
al ingreso. Esto hace al st brasileño mucho más regresivo que el sudafricano.15 Véase
entonces cuál ha sido la evolución en la composición de la recaudación tributaria en
distintos países y cómo se compara México en esta dimensión del st.
De la gráfica 8 resaltan dos puntos: 1) que México en 1965, junto con Grecia y
Turquía, son los que menos recaudaron en impuestos al ingreso como porcentaje del pib.
En el caso de México, esto se debe principalmente al bajo nivel de recaudación y no tanto
a la relevancia que el isr tenía dentro de la recaudación total. México recaudó 2.25 por
ciento de su pib en isr pero esto significó también que la composición era directa en 35.4
por ciento. Para 1965 el promedio de composición directa de las recaudaciones de países
de la ocde era de 34.8 por ciento; es decir, México tenía una composición similar a la de
esos países; 2) que no hay una correlación clara entre el nivel de recaudación y la com-
posición tributaria. No se puede establecer que a mayor nivel de recaudación mayor
composición directa o, al revés, que a menor recaudación menor participación de los
impuestos directos en la recaudación.
Gráfica 8. Impuestos al ingreso en la recaudación total en 1965 (% del pib)
México 2.2467
Turquía
España
Portugal
Suiza
Japón
Grecia
Australia 10.469
Nueva Zelanda
Estados Unidos 11.859
Irlanda
Canada
Promedio OCDE 8.926
Italia
Islandia
Luxemburgo
Noruega 12.875
Dinamarca
Finlandia
Reino Unido
Bélgica 8.6
Alemania
Holanda
Suecia 18.266
Austria
Francia 5.43
0 5 10 15 20 25 30 35
15
Para abundar en la comparación entre los st de Brasil y Sudáfrica, véase Lieberman (2003).
170 Unda gutiérrez
El contraste entre la gráfica 8 y la gráfica 9 muestra que la situación de México en

el conjunto de países es casi la misma que en 1965. México recaudó en 2010 5.17 por
ciento de su pib en isr y ello significó tener una composición tributaria directa en 51 por
ciento. La comparación también deja ver que la proporción de los impuestos al ingreso
en el total de recaudación de toda la muestra de países sigue siendo casi la misma que
en 1965. El promedio de contribución de impuestos al ingreso al total de recaudación
tributaria en el conjunto de países fue de 33.1 por ciento en 2010. Esto quiere decir
también que la relevancia del isr dentro de la recaudación total en México es muy alta
en comparación con la composición tributaria del promedio de países (51 contra 33 %).
Pero, ¿esta composición “muy directa” (o con alta relevancia del isr en el total de la
recaudación) es algo positivo? Es positivo a medias. Desde una perspectiva de equidad,
es mejor que tener una composición hecha mayoritariamente de impuestos directos,
pues éstos tienen un potencial progresivo más alto que los impuestos indirectos
(impuestos al consumo). Pero no es tan positivo en el caso mexicano, debido a que el
impacto distributivo que pudiera tener una composición más directa es mínimo si se
considera el nivel de recaudación tan bajo.
Gráfica 9. Impuestos al ingreso en la recaudación total en 2010 (% del pib)

Eslovaquia
México 5.17
Turquia
Polonia
Estonia
Rep Checa
Grecia
Corea
Chile
Eslovenia
Hungría
Japón
Portugal
España
Francia 9.404
Israle
Irlanda
Estados Unidos
Alemania
Holanda
Promedio OCDE 11.216
Austria
Suiza
Reino Unido
Luxemburgo
Italia
Canada
Australia
Belgica
Finlandia
Islandia
Suecia 16.171
Nueva Zelanda
Noruega
ru
Dinamarca 29.012
0 5 10 15 20 25 30 35 40 45 50

Las gráficas 8 y 9 muestran que los países avanzados, con un desarrollo económico
alto y que recaudan niveles elevados de impuestos, muestran constancia en su composi-
ción directa (alrededor de 34 % en el último medio siglo); lo que significa que en prome-
dio más de la mitad de su recaudación ha sido provista y proviene de impuestos
indirectos. ¿Esto indica –asumiendo que los países atrasados debieran tratar de replicar
la trayectoria de los más avanzados– que sería positivo que México aumentara la propor-
ción de impuestos indirectos de su recaudación total (como algunos sectores en los deba-
tes de la reforma tributaria de 2013 argumentaron)? No, debido al impacto regresivo
inmediato que esta medida tendría en la población (Minzer y Solís, 2013) y al hecho de
que México no gasta (progresivamente) como gastan los países desarrollados. Estos últi-
mos, aún con una amplia recaudación de impuestos indirectos, cuentan con sistemas
tributarios que tienen un efecto progresivo en la distribución del ingreso y además sus
sistemas de transferencias (gasto público) son muy redistributivos; el efecto de las trans-
ferencias es aún de mayor progresividad que sus st (Goñi, López y Servén, 2008).
En gran parte debido a esto, las valoraciones sobre los st o las decisiones tributarias
en general deben considerarse en función también de cómo se asigna el gasto, de cómo
se van a canalizar los ingresos tributarios.
Conclusiones
Este trabajo discutió en un primer momento el proceso de la reforma tributaria de 2013.

Se describió y analizó lo que el Ejecutivo propuso, lo que aprobó el Legislativo y luego lo
que el Ejecutivo, de nuevo, modificó mediante dos decretos publicados el 26 de diciem-
bre de dicho año. Si bien la reforma aprobada por el Legislativo sólo iba a aumentar en
uno por ciento del pib los ingresos tributarios —y esto ya era un aumento pírrico consi-
derando la recaudación tan baja que se padece—, después de los decretos el incremento
estimado será todavía menor o nulo. La comparación del st mexicano y su evolución con
los st de otros países deja en claro que el rezago en materia tributaria es amplio, grave y
de largo cuño. Sin embargo, las leyes tributarias del isr, iva e ieps que entraron en vigor
en 2014 no implicarán ningún cambio sustancial que aborde realmente los problemas
estructurales del st. Entonces ¿para qué se reformó?, ¿para seguir igual?
172 Unda gutiérrez
Recuadro 1
Ejemplo de algunos de los beneficios concedidos en el decreto que compila diversos

beneficios fiscales y establece medidas de simplificación administrativa, publicado en el
Diario Oficial de la Federación el 26 de diciembre de 2013 (Presidencia de la República,
2013d).
Capítulo 1: Sobre el isr
• Se otorga un estímulo fiscal a las personas morales (Título ii de la Ley del isr) que
consiste en disminuir de la utilidad fiscal el monto de la participación de los traba-
jadores en las utilidades de las empresas pagada en el mismo ejercicio.
• Se otorga un estímulo fiscal equivalente a 80 por ciento del isr a los contribuyentes
que utilicen aviones con permiso para ser explotados comercialmente.
• Se mantiene el estímulo por los pagos por servicios de enseñanza correspondientes
a los tipos de educación básico y medio superior, incluso sin tomarlo en cuenta para
el límite global de las deducciones personales establecido en la nueva Ley del impues-
to sobre la renta.
• Se establecen las mismas facilidades de comprobación que se otorgan al sector de
autotransporte terrestre de carga federal y foráneo de pasaje y turismo para el sector
de autotransporte terrestre de carga de materiales y el de autotransporte terrestre de
pasajeros urbano y suburbano. (Deducir hasta el equivalente a ocho por ciento de los
ingresos propios de su actividad.)
Capítulo 2: Sobre el iva
• Se le otorga un estímulo fiscal a los importadores o enajenantes de jugos, néctares,

concentrados o en los que la leche sea un componente que se combina con vegetales,
entre otros, pero sólo para presentaciones en envases menores a 10 litros. Se trata de
un estímulo equivalente a 100 por ciento del impuesto.
• Se otorga un estímulo fiscal equivalente a 100 por ciento del iva a los prestadores de
servicios de hotelería y semejantes a turistas extranjeros que ingresen al país para
participar en congresos, convenciones, etcétera; así como a las personas que otor-
guen el uso temporal de estos centros de convenciones y los servicios que se propor-
cionen.
Capítulo 3: Sobre el ieps
• Se otorga un estímulo fiscal correspondiente a 100 por ciento del ieps a los importa-
dores o enajenantes de turbosina.
• Se otorga un estímulo fiscal correspondiente a 100 por ciento del ieps a los importa-
dores o enajenantes de chicles o gomas de mascar.
Fuente: Elaboración propia con información de la Presidencia de la República (2013d).

174 Unda gutiérrez
referencias
Banco de México (Banxico) [sistema de consulta], 2013, “Estadísticas. Finanzas públi-

cas”, México, en <http://www.banxico.gob.mx/SieInternet/consultarDirectorioInter-
netAction.do?accion=consultarDirectorioCuadros&sector=9&sectorDescripcion=Fin
anza>, consultado el 10 de septiembre de 2013.
Burgess, Robin y Nicholas Stern, 1993, “Taxation and Development”, Journal of Economic
Literature, Nashville, Tennessee, American Economic Association vol. 31, núm. 2,
junio, pp. 762-830.
Cámara de Diputados, 2014, “Diario de los Debates”, México, Cámara de Diputados, lxiii
Legislatura, Comisión Permanente correspondiente al primer receso del segundo año
de ejercicio, año ii, sesión núm. 3, 8 de enero, en <http://cronica.diputados.gob.mx/
ddebates/62/2do/1p/cperma/ene/01L62A2cp03.html>, consultado el 15 de abril de 2014.
Congreso de la Unión, 2013a, “Decreto por el que se expide la Ley de ingresos de la fe-
deración para el ejercicio fiscal de 2014 y se reforma el primer párrafo del Artículo 2º
de la Ley de ingresos de la federación para el ejercicio fiscal de 2013”, en Diario Oficial
de la Federación, México, Secretaría de Gobernación, sección única, 20 de noviem-
bre, pp. 2-32, en <http://www.dof.gob.mx/nota_detalle.php?codigo=5322823&fec
ha=20/11/2013>, consultado el 10 de enero de 2014.
Congreso de la Unión, 2013b, “Decreto por el que se reforman, adicionan y derogan diver-
sas disposiciones de la Ley del impuesto al valor agregado; de la Ley del impuesto especial
sobre producción y servicios; de la Ley federal de derechos, se expide la Ley del impuesto
sobre la renta, y se abrogan la Ley del impuesto empresarial a tasa única, y la Ley del im-
puesto a los depósitos en efectivo”, en Diario Oficial de la Federación, México, Secretaría de
Gobernación, 1a. y 2a. sección, 11 de diciembre, pp. 1-112 y 1-128, en <http://dof.
gob.mx/nota_detalle.php?codigo=5325371&fecha=11/12/2013>, consultado el 24 de
noviembre de 2015.
Congreso de la Unión [documento digital], 2015, “Código Fiscal de la Federación”
(publicado en el Diario Oficial de la Federación el 31 de diciembre de 1981, última
reforma publicada en el Diario Oficial de la Federación del 14 de marzo de 2014, Can-
tidades actualizadas por Resolución Miscelánea Fiscal publicada en el Diario Oficial
de la Federación el 7 de enero de 2015), México, Cámara de Diputados, Secretaría
General, Secretaría de Servicios Parlamentarios, en <http://www.diputados.gob.mx/
LeyesBiblio/ref/cff/CFF_cant16_07ene15.pdf>, consultado el 15 de abril de 2014.
Di John, Jonathan, 2006, The Political Economy of Taxation and Tax Reform in Developing
Countries, Helsinki, Finlandia, World Institute for Development Economics Research
(unu-wider) (Research Paper, núm. 74).
Goñi, Edwin; J. Humberto López y Luis Servén, 2008, Fiscal Redistribution and Income
Inequality in Latin America, Washington, World Bank (Policy Research Working Paper,
núm. 4487).
Hinrichs, Harley, 1966, A General Theory of Tax Structure Change during Economic Develo-
pment, Cambridge, Massachusetts, Harvard Law School, International Tax Program.
Instituto Nacional de Estadística y Geografía (inegi), 2000, Estadísticas históricas de
México, Aguascalientes, Inegi.
Lieberman, Evan, 2003, Race and Regionalism in the Politics of Taxation in Brazil and South
Africa, Cambridge, Cambridge University Press.
Lotz, Joergen R. y Elliot R. Morss, 1970, “A Theory of Tax level Determinants for Develo-
ping Countries”, Economic Development and Cultural Change, Chicago, The University
of Chicago Press, vol. 18, núm. 3, abril, pp. 328-341.
Minzer, Rodolfo y Valentín Solís, 2013 “Los posibles efectos del iva en alimentos y medici-
nas”, Nexos, México, Cal y Arena, octubre, en <http://www.nexos.com.mx/?p=15514>,
consultado el 15 de enero de 2014.
Musgrave, Richard, 1969, Fiscal Systems, New Haven, Yale University Press.
Organización para la Cooperación y Desarrollo Económicos (ocde) [base de datos],
2014, “Revenue Statistics Database”, París, ocde, en <https://stats.oecd.org/Index.
aspx?DataSetCode=rev>, consultado el 15 de abril de 2014.
Presidencia de la República, 2013a, “Iniciativa de Ley de ingresos de la federación para el
ejercicio fiscal de 2014”, en Gaceta Parlamentaria, México, Cámara de Diputados, lvii
Legislatura, año xvi, núm. 3857-A, anexo A, domingo 8 de septiembre, pp. I-xlvii y
1-61, en <http://gaceta.diputados.gob.mx/pdf/62/2013/sep/20130908-A.pdf>, con-
Presidencia de la República, 2013b, “Iniciativa de decreto por el que se reforman, adicio-
nan y derogan diversas disposiciones de la Ley del impuesto al valor agregado, de la Ley
del impuesto especial sobre producción y servicios y del Código fiscal de la federación”, en
Gaceta Parlamentaria, México, Cámara de Diputados, lvii Legislatura, año xvi, núm.
3857-A, anexo C, domingo 8 de septiembre, pp. I-cxxxv y 1-142, en <http://www.
diputados.gob.mx/sedia/biblio/prog_leg/103_dof_09dic13.pdf>, consultado el 20 de
noviembre de 2015.
Presidencia de la República, 2013c, “Decreto que otorga estímulos fiscales a la industria
manufacturera, maquiladora y de servicios de exportación”, en Diario Oficial de la
Federación, México, Secretaría de Gobernación, 1a. sección, 26 de diciembre, pp.
5-7, en <http://dof.gob.mx/nota_detalle.php?codigo=5328027&fecha=26/12/2013>,
consultado el 10 de enero de 2014.
Presidencia de la República, 2013d, “Decreto que compila diversos beneficios fiscales y
establece medidas de simplificación administrativa”, en Diario Oficial de la Federa-
ción, México, Secretaría de Gobernación, 1a. sección, 26 de diciembre, pp. 7-27, en
<http://dof.gob.mx/nota_detalle.php?codigo=5328028&fecha=26/12/2013>, con-
sultado el 10 de enero de 2014.
Secretaría de Hacienda y Crédito Público (shcp), 2014, [sistema de consulta], “Estadísti-
cas oportunas de finanzas públicas”, México, en <http://www.shcp.gob.mx/politicafi-
176 Unda gutiérrez
nanciera/finanzaspublicas/Estadisticas_Oportunas_Finanzas_Publicas/Paginas/unica2.
aspx>, consultado el 15 de abril de 2014.
The Maddison Project [base de datos], 2013, “The Maddison Project”, versión 2013, en
<http://www.ggdc.net/maddison/maddison-project/data.htm>, consultado el 20 de
noviembre de 2015.
Las finanzas públicas y el gasto social en las últimas
tres décadas en México, 1982-2014
Introducción
L a débil capacidad de la federación para financiar el desarrollo económico y social de

México es un tema recurrente en la historia económica de los últimos 30 años
(Chávez, 2005; Sobarzo, 2007). De acuerdo con el informe de 2013 de la cepal titulado
Panorama fiscal de América Latina y el Caribe, el país ocupó en 2011 el último lugar en la
recaudación por ingresos tributarios con 9.7 por ciento del pib, lo cual lo coloca incluso
por debajo de Haití (13.1 %), que es una de las naciones más pobres de la región. Aun
considerando los ingresos totales, según las estimaciones de este organismo, la recauda-
ción del Estado mexicano se encuentra cuatro puntos debajo del promedio latinoameri-
cano y más de 20 puntos si se considera la media de los 34 países que integran la ocde
(cepal, 2013:12-13).
Esta fragilidad crónica ha sido uno de los principales factores que ha limitado el
potencial económico y la mejora significativa de los niveles de bienestar de la sociedad
mexicana. Desde el punto de vista de la economía, las tasas de crecimiento real del pro-
ducto per cápita revelan el mediocre desempeño de las últimas tres décadas, con un
incremento anual promedio de 0.6 por ciento entre 1982 y 2014; desde la perspectiva
social, los datos de pobreza por ingresos que prevalecen en la actualidad muestran que se
ha avanzado muy poco en la reducción de este fenómeno, cuyos niveles se encuentran en
proporciones cercanas a las que prevalecían 20 años atrás (alrededor de 52 %). Por otra
parte, de acuerdo con las estimaciones de Coneval de 2012, las carencias en el acceso a
los bienes y servicios asociados a los derechos sociales universales siguen registrando
brechas de magnitudes considerables: de 61 por ciento en el acceso a la protección de la
seguridad social, de 23 por ciento en la alimentación, de alrededor de 21 por ciento en
salud y en servicios básicos en la vivienda, de 19 por ciento en educación y de casi 14
por ciento en la calidad de las viviendas (Coneval, 2013).
En este contexto, el propósito de este trabajo es analizar de qué manera han evolu-
cionado las finanzas públicas federales, cuáles son sus principales debilidades y cómo ha
afectado su desenvolvimiento la capacidad del Estado para financiar el gasto nacional,
particularmente en el caso de las partidas del presupuesto destinadas al desarrollo social.
A la luz de este diagnóstico, como segundo objetivo se pretende valorar los alcances que
previsiblemente tendrá sobre los gastos sociales la reforma hacendaria propuesta por el
actual gobierno federal y que entró en vigor el primero de enero de 2014.
177
178
Antes de iniciar con el desarrollo de los objetivos centrales de este capítulo, se expon-
drá algunos apuntes metodológicos que muestran las dificultades que existen en México
para investigar el comportamiento histórico de las finanzas públicas federales; en el
segundo subcapítulo se presentará el análisis sobre el comportamiento de las finanzas del
gobierno federal en los últimos 30 años, el cual incluye apartados específicos sobre la
evolución de los ingresos, los gastos y el balance presupuestarios, así como sobre el gasto
programable y el presupuesto en funciones de desarrollo social; en el tercer apartado se
hará una recapitulación de las principales debilidades del régimen hacendario al inicio de
la presente administración; por último, se abordará las implicaciones de la reforma hacen-
daria de 2014, que de acuerdo con los resultados preliminares tendrá efectos poco signi-
ficativos en lo inmediato sobre el gasto programable y algunos rubros del gasto social.
Como se apunta al final del capítulo, en el mediano plazo el gobierno federal espera que
la maduración de esta reforma, junto con la instrumentación de otras (principalmente la
energética), habrá de generar las condiciones para fortalecer las finanzas públicas, pero
de no concretarse estos escenarios no le será posible acceder a mayores recursos para
potenciar el desarrollo económico y social del país.
Apuntes metodológicos para la investigación histórica

de las finanzas federales en México
Como ya lo había mencionado en un trabajo anterior centrado en el análisis del compor-

tamiento del gasto social en nuestro país (Ordóñez, 2011), cuando se aborda la investi-
gación de las estadísticas históricas de las finanzas federales se enfrenta con serias
limitantes, sobre todo cuando el propósito es estudiar series con una periodización supe-
rior a los 20 años. Al revisar las fuentes oficiales, ya sean de Inegi, el Banco de México,
la Secretaría de Hacienda y Crédito Público, la Cuenta Pública o la Presidencia de la
República, se encuentra que para los objetivos de la investigación: a) no existen series de
datos históricas homogéneas que abarquen el período en estudio, máxime si se quieren
obtener cifras a precios constantes, en términos per cápita o como proporción del pib; b)
la contabilidad nacional del presupuesto federal ha cambiado a través del tiempo, lo cual
dificulta la clasificación del gasto en sus grandes agregados, particularmente los que se
refieren al gasto social, y c) se han realizado actualizaciones a los años base de los índices
de precios, lo cual complica la deflactación de las cifras para conocer las tendencias his-
tóricas.
Por todo ello, la construcción de las series obliga a integrar distintas fuentes y hacer
uso de la imaginación para hacerlas compatibles y homogéneas. Como puede apreciarse
en los dos cuadros anexos, para la construcción de las series de ingresos y gastos federa-
les, del pib, del índice de precios y de la población, que abarcan un período de 40 años
(de 1970 a 2014), se tuvo que acudir a 10 fuentes distintas. En lo que respecta a los
179
ingresos presupuestarios y al gasto neto pagado en porcentajes del pib (anexo 1), los datos
se obtuvieron del anexo estadístico del tercer informe de gobierno de Felipe Calderón
(1983-1994) y de la página electrónica de la Secretaría de Hacienda y Crédito Público
(1995-2013).
En lo que corresponde a los datos a precios corrientes del gasto federal programable
(gfp) y de sus subdivisiones de acuerdo con la clasificación funcional (con los cuales se
construyó el anexo 2), éstos provienen de los anexos estadísticos del sexto informe de
gobierno de Salinas (1970 a 1989), del tercero de Calderón (1990 a 2008) y del primero
de Peña Nieto (2009 a 2011), así como de la cuenta pública de 2012 y de los presupues-
tos de egresos de la federación de 2013 y 2014 aprobados por la Cámara de Diputados.
Para hacer compatibles estas series se realizaron diversos ajustes, debido a los cambios
realizados en la clasificación de los presupuestos a través del tiempo, sobre todo en los
rubros en que se dividen los gastos en desarrollo social.
Como puede apreciarse en el cuadro 1, el sistema de clasificación de los gastos socia-
les ha sufrido cuatro modificaciones en los últimos 44 años, mediante las cuales se han
introducido desagregaciones a los diferentes rubros del presupuesto. Aun con todo el
esfuerzo que implicó la estandarización de las series, no fue posible tenerlas completas
para algunos renglones del gasto social. En el anexo 2 puede verificarse que no fue posi-
ble desagregar los gastos en salud, seguridad social y asistencia social entre 1970 y 1989,
debido a las grandes discordancias que había en los datos oficiales entre estos años y los
subsiguientes.
Independientemente de lo anterior, cabe mencionar que el último de los cambios a
la contabilidad gubernamental se realizó en 2010 mediante el Acuerdo por el que se
emite la clasificación funcional del gasto, publicado en el Diario Oficial por el Consejo
Nacional de Armonización Contable (cnac, 2010), que es el órgano encargado de la
armonización contemplada en la Ley general de contabilidad gubernamental de 2008
(Congreso de la Unión, 2008). En este acuerdo se establece que sus criterios serán obli-
gatorios “para facilitar a los entes públicos [de todos los poderes y órdenes de gobierno,
incluidas las entidades paraestatales] el registro y la fiscalización de los activos, pasivos,
ingresos y gastos y, en general, contribuir a medir la eficacia, economía y eficiencia del
gasto e ingreso públicos” (cnac, 2010). La nueva clasificación entró en vigor en 2011 y
previsiblemente dará mayor estabilidad a los sistemas de registro de la contabilidad
gubernamental; sin embargo, en lo que toca al gasto social sorprende que se hayan inte-
grado en el rubro de protección social gastos que anteriormente se catalogaban en dos
arenas políticas muy diferentes: seguridad social y asistencia social. Aunque es posible
desagregar nuevamente ambos tipos de gasto, con la agrupación contenida en la norma
aparentemente se está poniendo en el mismo saco a los recursos que se orientan a los
seguros de enfermedad, incapacidad y edad avanzada, con los apoyos asistenciales a las
familias y grupos vulnerables.
180
Cuadro 1. Cambios en la clasificación del gasto programable del gobierno federal

en funciones de desarrollo social, 1970-2014
1970-1989a 1990-2002b 2003-2011c 2012-2014d Clasificación adoptada
1. Educación 1. Educación 1. Educación 1. Educación 1. Educación

2. Recreación,
cultura y otras
manifestaciones
sociales
2. Salud y laboral 2. Salud 2. Salud 3. Salud 2. Salud
3. Seguridad 3. Seguridad 4a. Protección 3. Seguridad social

social social social (ramos 19
y 23 + imss, issste
y cfe)
4. Abasto y 4. Asistencia 4b. Protección 4. Asistencia social
asistencia social social (Total - 4a)
social 5. Otros asuntos
sociales
3. Solidaridad y 5. Desarrollo 5. Urbaniza- 6. Vivienda y 5. Urbanización,
desarrollo regional regional y ción, vivienda servicios vivienda y desarrollo
4. Desarrollo urbano y desarrollo comunitarios regional
urbano, agua regional
potable y ecología 6. Agua
potable y
alcantarillado
(Se reclasificó 6. Laboral 7. Protección Reclasificados como
el gasto de la ambiental gastos en desarrollo
stps que estaba económico
integrado a salud
y laboral)
Fuente:: aSalinas (1994:63 y 65); bCalderón (2009:100); cCalderón (2009:101); Peña (2013:366); dshcp (2012,
2013a y 2014a).
Por otra parte, en lo que respecta a los datos del pib a precios corrientes, que sirvieron
para relativizar los gastos programables, y el índice de precios implícitos del pib (ipipib) a
precios de 1993, que se utilizaron para calcular el pib y los gastos a valores constantes, las
series se construyeron con datos del Centro de Estudios de las Finanzas Públicas de la
Cámara de Diputados (1970 a 1987) y del Banco de México (1988 a 2004). A partir de
2005 la actualización del pib real se realizó aplicando las tasas de crecimiento reportadas
por el Banco Mundial (2005-2012), Inegi (2014) y el Banco de México (2014a); en el
caso del ipipib la actualización se realizó aplicando las tasas de inflación anual reportadas
181
por el Banco Mundial (2005-2012) y el Banco de México (2013-2014). Por último, los
datos de población, que se utilizan para obtener los valores del pib y de los gastos progra-
mables en términos per cápita, provienen de dos fuentes distintas: la Cámara de Diputados
(1970-2013) y las proyecciones que realiza Conapo (2014).
Evolución de las finanzas públicas federales
Los ingresos presupuestarios
A grandes rasgos, el análisis del comportamiento de los ingresos presupuestarios del

gobierno federal de los últimos 30 años (gráfica 1) revela que después de las turbulencias
generadas por las crisis económicas de 1982-83 y de 1994-95 y de la recuperación de los
precios internacionales del petróleo a partir de 1998, los ingresos presupuestarios tendie-
ron a incrementarse gradualmente hasta 2008, pasando de una recaudación total de 17 a
23.3 por ciento del pib; es decir, aumentaron 6.3 puntos del pib en un período de 10 años,
debido principalmente a las crecientes aportaciones provenientes de los ingresos petrole-
ros (3.5 puntos) y tributarios (2.4 puntos).
Gráfica 1. Evolución de los ingresos presupuestarios de la federación

como porcentaje del pib, 1983-2013
30
25
20
(%)
15
10
0
08
20 9
10
11
12
13
95
96
98
99
00
01
02
03
04
05
06
89 88
07
97
0
99
19
20
20
20
20
20
19
19
19
20
20
20
20
20
20
20
19 -19
20
19
-1
83
19
Ingresos presupuestarios Petroleros

Tributarios No petroleros
Organismos y empresas
Fuente: Anexo 1.
182
En 2009 se mantuvo el nivel de ingresos alcanzado en 2008 a pesar de haberse regis-

trado caídas en los ingresos petroleros (de 1.4 % del pib) y tributarios (de 0.6 %), las dos
principales fuentes de financiamiento. Estos retrocesos fueron generados por los efectos
de la crisis financiera internacional sobre la economía mundial y nacional, que en este
caso repercutieron en una reducción real del pib de casi seis por ciento. Esas pérdidas
fueron compensadas por un aumento sin precedentes de los ingresos no tributarios cla-
sificados como “aprovechamientos”, que aumentaron su contribución en dos puntos del
pib, al pasar de 0.9 a 2.9 por ciento entre un año y otro.
No obstante lo anterior, en 2010 los ingresos totales tienen una disminución de un
punto porcentual, y tienden a estabilizarse en los siguientes dos años en alrededor del
22.5 por ciento del pib, para repuntar nuevamente en 2013 a niveles ligeramente supe-
riores (23.6 %) a los alcanzados en 2009 (23.3 %).
Considerando estas tendencias y los niveles de ingreso alcanzados por la federación
en los últimos años, es posible establecer dos conclusiones preliminares:
a) La capacidad de financiamiento del Estado mexicano se mantiene muy por debajo de

los niveles que registran los países líderes de América Latina y del conjunto que
integra la ocde, lo cual se debe en gran parte a que ocupa el último lugar latinoame-
ricano en lo que se refiere a recaudación por ingresos tributarios (cuadro 2).
Cuadro 2. Ingresos públicos de países seleccionados como porcentaje del pib
País Ingresos tributarios Ingresos totales
2011 2010
Argentina 27.4 38
Brasil 26 38.3
Uruguay 18.6 29
Bolivia 20.4 34.5
Ecuador 14.4 31.2
México (2013) 10.2 23.6
ocde (34 países) 24.7 40.5
Fuente: cepal (2013:12-13) y anexo 1.
b) A pesar de las reformas fiscales instrumentadas en los últimos dos sexenios (Sobarzo,
2004 y 2007), los ingresos tributarios no han tenido un repunte significativo que
permita modificar la estructura de los ingresos presupuestales del país, por lo que se
mantiene la dependencia sobre los recursos provenientes del petróleo, los cuales
siguen aportando alrededor de una tercera parte de los ingresos totales del gobierno
183
federal (gráfica 2). Esta dependencia genera problemas de volatilidad a las finanzas
públicas, tanto por las fluctuaciones en los precios internacionales del petróleo como
por la caída en los volúmenes de producción y exportación de hidrocarburos.
Gráfica 2. Evolución de la participación de los distintos tipos de ingreso en los

ingresos presupuestarios de la federación, 1983-2013 (%)
50
45
40
35
30
(%)
25
20
15
10
5
0
99
95
96
98
00
01
02
03
04
05
06
08
09
10
11
12
13
89 88
97
07
99
19
19
19
19
20
20
20
20
20
20
20
20
20
20
20
20
20
19 -19
19
20
-1
83
19
Tributarios Petroleros Organismos y empresas No tributarios
Nota: La suma de las columnas para cada período o año es igual a 100 por ciento.
Fuente: Anexo 1.
Las finanzas públicas y el balance presupuestario
Al poner en perspectiva histórica a los ingresos y egresos presupuestarios de la federación,

se aprecia (gráfica 3) que los gastos siguieron a partir de 1989 y hasta 2008 una tenden-
cia muy similar a la que observaron los ingresos, manteniendo un déficit presupuestario
menor al medio punto porcentual del pib en promedio durante esos 20 años. No obstan-
te, este balance presupuestal nuevamente se rompe en 2009 en medio de la crisis econó-
mica, y alcanza ese año un déficit de 2.3 puntos del pib, con lo cual el gasto neto pagado
superó los 25 puntos del producto. Durante los tres años siguientes el déficit aumentó
por encima de 2.5 por ciento del pib, para regresar en 2013 a los niveles de 2009. En 2013
el déficit representó alrededor de 10 por ciento del total de los ingresos presupuestarios
de ese año.
184
Gráfica 3. Evolución de las finanzas públicas y del balance presupuestario

de la federación como porcentaje del pib, 1983-2013
40
35
30
25
20
(%)
15
10
5
0
-5
-10
95
99
01
03
05
09
11
13
8
97
07
98
19
19
20
20
20
20
20
20
19
20
-1
83
19
Balance Ingresos presupuestarios Gasto neto presupuestario

Fuente: Anexo 1.
Cabe precisar que esa mayor disponibilidad de recursos que se observa en los últi-
mos cinco años se destinó principalmente a los gastos de las entidades bajo control pre-
supuestario directo, particularmente de Pemex, que absorbieron casi 70 por ciento de los
recursos generados por el déficit presupuestario en 2009, al aumentar sus presupuestos
de 7.4 por ciento del pib en 2008 a nueve por ciento en 2009.
En términos más generales, en la gráfica 4 se aprecia que la recuperación de los
niveles de gasto que tuvo lugar a partir de 1998 benefició en mayor medida al gasto pro-
gramable, con lo cual éste alcanzó a partir de 2009 niveles similares a los registrados 30
años atrás, durante el sexenio de Miguel de la Madrid (1983-1988), aunque, como se verá
en el siguiente apartado, todavía muy lejanos de los porcentajes alcanzados en los años
previos a la crisis de 1982.
185
Gráfica 4. Evolución de los gastos presupuestarios de la federación

como porcentaje del pib, 1983-2013
30
25
20
(%)
15
10
02
06
95
96
98
99
00
01
03
04
05
08
20 9
10
11
12
13
89 88
07
97
0
99
20
20
20
19
19
19
19
20
20
20
20
20
20
20
20
20
19 -19
20
19
-1
83
19
Gasto neto pagado Programable No programable

Costo financiero Participaciones ADEFAS y otros
Fuente: Anexo 1.
Esta tendencia, junto con la gradual caída del gasto no programable destinado a
sufragar los costos financieros de la deuda pública, impulso la participación del gasto
programable en proporciones cercanas a 80 por ciento respecto del total de los gastos
presupuestarios del gobierno federal (gráfica 5).
Gráfica 5. Evolución de la estructura del gasto presupuestario federal 1983-2013 (%)

80
70
60
50
40
30
20
10
0
01
02
09
95
96
98
99
00
03
04
05
06
08
10
11
12
13
89 88
97
07
99
20
19
19
19
19
20
20
20
20
20
20
20
20
20
20
20
20
19 -19
19
20
-1
83
19
Programable No programable Costo financiero Participaciones ADEFAS y otros

Fuente: Anexo 1.
186
El gasto programable y el presupuesto en desarrollo social
En una retrospectiva de más largo plazo, en la gráfica 6 se observa que efectivamente el

gasto programable logrado en 2009 seguía siendo 6.3 por ciento inferior al ejercido en
1981 en términos del pib; no obstante, el análisis de la distribución del presupuesto pro-
gramable a través del tiempo revela que no todos los tipos de gasto tuvieron un desenla-
ce similar.
El comportamiento de las curvas en todo el período de estudio muestra claramente
que los gastos económicos fueron los que mayormente resultaron perjudicados de la
inestabilidad que se registró en las décadas de 1980 y 1990, así como con el cambio de
prioridades que tuvo lugar en las agendas de los gobiernos de Carlos Salinas y Ernesto
Zedillo. Como se aprecia en la gráfica 6, los gastos en desarrollo económico descendieron
más de 14 puntos entre 1981 y 2000, al pasar de 18.4 a 4.1 por ciento del pib. Es duran-
te los gobiernos de la alternancia cuando este tipo de gastos recupera algo del terreno
perdido, sobre todo con el impulso presupuestario que recibió Pemex a partir de 2009.
Gráfica 6. Gasto federal programable como proporción del pib, 1970-2014

35
30
25
20
(%)
15
10
0
70
72
72
76
80
82
84
86
88
90
92
94
96
00
02
04
06
08
10
12
14
78
98
19
19
19
19
19
19
19
19
19
19
19
19
19
20
20
20
20
20
20
20
20
19
19
Años
Total Gobierno y R.A. Desarrollo económico Desarrollo social
Fuente: Anexo 2.
En contraste, una vez superada la etapa más aguda de la crisis de 1982, y las secue-
las de los sismos y la caída de los precios internacionales del petróleo de 1985, los gastos
en desarrollo social comenzaron a ocupar el lugar principal en los presupuestos federales,
y en 2012 alcanzaron una asignación de 12.5 por ciento del pib, 3.5 puntos arriba de la
que tuvieron en 1981, con lo cual ocuparon casi 60 por ciento del gfp.
187
Gráfica 7. Estructura del gasto federal programable, 1970-2014

100
90
80
70
60
(%)
50
40
30
20
10
0
70
72
74
76
80
82
84
86
88
90
92
94
96
00
02
04
06
08
10
12
14
78
98
19
19
19
19
19
19
19
19
19
19
19
19
19
20
20
20
20
20
20
20
20
19
19
Años
Desarrollo social Desarrollo económico Gobierno y R.A.
Fuente: Anexo 2.
El crecimiento casi ininterrumpido del gasto social observado a partir de 1990 reper-
cutió de manera distinta entre sus diferentes componentes, lo que propició etapas de
expansión diferenciadas para cada uno de ellos (gráfica 8).
Gráfica 8. Gasto federal programable en desarrollo social

como proporción del pib, 1970-2014
14
12
10
8
(%)
0
70
72
74
76
80
82
84
86
88
90
92
94
96
00
02
04
06
08
10
12
14
78
98
19
19
19
19
19
19
19
19
19
19
19
19
19
20
20
20
20
20
20
20
20
19
19
Años
Desarrollo social Educación Salud y Seg. social Asistencia, vivienda y D.R
Fuente: Anexo 2.
188
En una primera etapa, ubicada entre 1990 y 1994, la expansión privilegió los gastos
educativos y de tipo asistencial, que observaron tasas de crecimiento anual promedio de
15 y 31 por ciento, respectivamente. Desde entonces los gastos en educación se han
mantenido en alrededor del cuatro por ciento del pib, y los asistenciales tuvieron nueva-
mente un repunte importante a partir de 2004 y hasta el 2011, cuando alcanzaron su
punto más alto con 2.4 por ciento del pib.
Por su parte, aunque los gastos en salud y seguridad social también mantuvieron
tasas de crecimiento significativas entre 1990 y 1994 (con 9.7 % anual), su mayor etapa
de expansión se dio después de 1997; es decir, cuando entraron en vigor las reformas al
sistema de pensiones del imss.
Como consecuencia de estos cambios, la estructura de los gastos sociales ha tendido
a consolidar la importancia de los gastos asistenciales, en salud y seguridad social, y a
reducir la participación del gasto educativo de 45 por ciento del presupuesto programa-
ble en 1995 a una tercera parte en 2012.
Gráfica 9. Evolución de la estructura del gasto federal programable, 1990-2014
100
90
80
70
60
(%)
50
40
30
20
10
0
90
92
96
98
00
02
06
08
10
12
14
94
04
19
19
19
19
20
20
20
20
20
20
20
19
20
Años
Asistencia, vivienda y D.R. Seguridad social Salud Educación
Fuente: Anexo 2.
189
Las debilidades de las finanzas públicas federales
Si se considera el comportamiento histórico y la situación prevaleciente de las finanzas

públicas federales a finales de 2012 se advierten las siguientes debilidades del régimen
hacendario mexicano:
a) Desde el punto de vista de los ingresos presupuestarios se aprecia fragilidad estruc-

tural, que se expresa en una muy baja recaudación por ingresos tributarios y una alta
dependencia de la renta petrolera, lo cual agrega cierta incertidumbre a las recauda-
ciones futuras.
b) Aun con los ingresos petroleros, el Estado mexicano cuenta con una capacidad finan-
ciera reducida, muy por debajo de la posición relativa que ocupa el país en el con-
texto latinoamericano.
c) La debilidad del sistema fiscal ha obligado a una drástica reestructuración de los
gastos presupuestales, especialmente de los programables, lo cual si bien ha benefi-
ciado a los presupuestos en desarrollo social ha vulnerado los gastos en áreas de
desarrollo económico.
d) Como una manera de subsanar en alguna medida el relativo abandono de estas áreas
del desarrollo nacional en los últimos años se ha incurrido en déficits presupuesta-
rios, cuyos recursos se han orientado en mayor medida a fortalecer a las empresas
públicas, especialmente a Pemex.
e) Esta situación pone en evidencia el agotamiento de la estrategia de reasignación pre-
supuestal como vía para incrementar los gastos sociales, los cuales también se han
visto presionados por las crecientes obligaciones de la seguridad social y los requeri-
mientos de los servicios de salud.
En general, el panorama de las finanzas públicas hacia finales de 2012 indicaba un

estancamiento en la disponibilidad de recursos para el desarrollo social y económico del
país, contexto en el cual cualquier ampliación en el gasto tendría que seguir incurriendo
en un mayor déficit presupuestario.
La reforma hacendaria de 2014 y sus alcances en el gasto programable
En el escenario descrito anteriormente, la reforma hacendaria aparecía ahora más que

nunca como una necesidad impostergable para el nuevo gobierno federal que inició en
diciembre de 2012. Con este objetivo como prioridad, se logró en diciembre de 2013 la
aprobación de un paquete de reformas en materia fiscal y de política social que, según
sus propios promotores, habrían de “crear un México más próspero y más equitativo”.
190
En lo que respecta a los ingresos, con la reforma hacendaria que entró en vigor en
enero de 2014 se propone ampliar la recaudación tributaria, principalmente a través de
aumentos al impuesto sobre la renta (isr), tanto de personas físicas como morales, y la
homologación del iva en la frontera norte, que pasó de 11 a 16 por ciento. En lo referen-
te a las reformas sociales, se plantean dos medidas centrales: pensión universal para
adultos mayores de 65 años (por un monto de 1 092.00 pesos mensuales) y el estableci-
miento de un seguro de desempleo para trabajadores que hayan cotizado al menos duran-
te 24 meses (máximo seis meses: primer mes por 60 % del promedio cotizado en los
últimos 24 meses, 50 % para el segundo y 40 % para los cuatro meses siguientes).
Pero en términos concretos, ¿cuáles son los alcances de estas reformas en la capaci-
dad de la federación para financiar el desarrollo del país, particularmente en los rubros
de gasto asociados a la política social? De acuerdo con el presupuesto de egresos que
finalmente aprobó el Poder Legislativo para 2014, se desprende que los gastos programa-
bles en 2014 tendrían un incremento de 10 por ciento respecto del presupuesto aproba-
do en 2013, el cual presentó un descenso de más de cinco por ciento respecto de lo
ejercido en 2012. Si se compara el presupuesto de 2014 con el de 2012, el crecimiento
se reduce a 4.5 por ciento, que en términos per cápita sería de 2.1 por ciento, y en por-
centajes del pib de apenas 0.3 por ciento (cuadro 3).
Cuadro 3. Tasas de crecimiento real del gasto programable de la federación,

2012-2014
Años Total Gobierno y R. A. Desarrollo económico Desarrollo social
2013-2012 -5.3 -6.7 -8.7 -2.9

2014-2013 10.3 10.5 9.6 10.7
2014-2012 4.5 3 0 7.5
Crecimiento per cápita
2013-2012 -6.4 -7.8 -9.7 -4.0
2014-2013 9.1 9.3 8.3 9.5
2014-2012 2.1 0.7 -2.2 5.1
Crecimiento como porcentaje del pib
2013-2012 -6.3 -7.7 -9.7 -4.0
2014-2013 7.1 7.3 6.4 7.5
2014-2012 0.3 -1.1 -4 3.2
Fuente: Anexo 2.
191
Con estos últimos parámetros, los únicos gastos que tendrían un incremento real en
2014, respecto de los niveles alcanzados en 2012, serían los destinados a las funciones
de desarrollo social, con 5.1 por ciento de aumento per cápita y 3.2 por ciento en relación
con el pib. En cambio, los presupuestos asignados a tareas de gobierno y al desarrollo
económico tendrían un retroceso de -1.1 y -4 por ciento, respectivamente, en compara-
ción con los porcentajes del pib registrados en 2012. En general, no se aprecia un cambio
significativo en la capacidad de financiamiento de la federación, por lo que se ha tenido
que recurrir nuevamente a una reasignación presupuestal a fin de otorgar recursos adi-
cionales al desarrollo social.
En lo que respecta a la distribución de los gastos sociales (cuadro 4), las áreas que
recibirían mayores recursos respecto de lo asignado en 2012 serían la asistencia, con 32.7
por ciento de incremento per cápita y 30.3 por ciento en relación con el pib; la seguridad
social, con 11.5 y 9.5 por ciento, y los apoyos a la vivienda y al desarrollo regional, con
12.9 y 10.9 por ciento. Por su parte, los gastos en salud se mantendrían prácticamente
sin cambios y los de educación experimentarían una reducción de -3.3 y -5 por ciento,
respectivamente, respecto de los niveles alcanzados en 2012.
Cuadro 4. Tasas de crecimiento real de los gastos programables de la federación

en funciones de desarrollo social, 2012-2014
Años Educación Salud Seguridad Asistencia Urbanización,

social social vivienda y D. R.
2013-2012 -7.1 -2.3 -0.5 11.6 -3.1

2014-2013 6.5 5.7 14.7 21.5 19.1
2014-2012 -1.1 3.2 14.1 35.7 15.4
Crecimiento per cápita
2013-2012 -8.2 -3.5 -1.7 10.4 -4.2
2014-2013 5.3 4.5 13.4 20.2 17.8
2014-2012 -3.3 0.9 11.5 32.7 12.9
Crecimiento como porcentaje del pib
2013-2012 -8.1 -3.4 -1.6 10.4 -4.2
2014-2013 3.4 2.6 11.3 18 15.7
2014-2012 -5 -0.9 9.5 30.3 10.9
Fuente: Anexo 2.
192
En síntesis, los recursos adicionales para el desarrollo social apenas servirán para
hacer frente a los compromisos que suponen los crecientes requerimientos de la seguri-
dad social, la pensión universal a los adultos mayores de 65 años y más y el seguro de
desempleo, así como los programas asistenciales y de apoyo a la vivienda y a la urbani-
zación. En el caso de los gastos en salud no se perfilan grandes cambios, aun cuando el
rezago en esta materia ronda 21 por ciento de la población, y en el presupuesto educati-
vo el escenario que se vislumbra es de una mayor austeridad.
Hacia el futuro, de acuerdo con los Criterios generales de política económica 2014
(shcp, 2013b), el gobierno federal espera que la instrumentación de las reformas estruc-
turales aprobadas en 2013 (la energética, principalmente), junto con la maduración de la
reforma hacendaria, traerán un repunte de la economía y el fortalecimiento de las finan-
zas públicas. De acuerdo con este documento se prevé para 2017 que la economía alcan-
ce tasas de crecimiento elevadas, así como el regreso a un presupuesto balanceado. De
concretarse estos escenarios cabría la posibilidad de cambios importantes que permitan a
la federación acceder a mayores recursos para financiar el desarrollo económico y social
del país; de lo contrario se mantendrán las inercias que han marcado la historia de los
últimos años.
Anexo 1. Situación financiera del sector público (porcentajes del pib)
Ingresos presupuestarios Gasto neto pagado

No petroleros No programable
Años Totales Petro- Totales Tribu- No Orga- Total Progra- Total Costo Parti- Adefas Balance
leros tarios tributa- nismos mable finan- cipa- y otros presu-
rios y em- ciero ciones puestario
presas
1983-1988 29.5 12.6 16.9 8.9 0.9 7.1 38.7 20.7 18 14.4 2.6 1 -10.2
1989-1994 25.2 6.8 18.4 10.1 2.7 5.6 25.1 15.8 9.3 5.9 2.9 0.6 0.1
1995 19 6.3 12.7 6.9 1.7 4 19.1 12.8 6.3 3.8 2.2 0.2 -0.1
1996 19.2 6.8 12.3 6.8 1.8 3.7 19.3 13.1 6.2 3.7 2.3 0.2 -0.1
1997 19.3 6.5 12.8 7.3 1.8 3.7 19.8 13.5 6.3 3.4 2.5 0.4 -0.5
1998 17 5.1 12.0 7.5 1.1 3.4 18.1 13 5.1 2.4 2.5 0.2 -1
1999 17.2 5.2 12.1 7.8 1 3.2 18.2 12.7 5.5 3 2.5 0 -1
2000 18.2 6 12.3 8 1.1 3.2 19.2 13.2 6 3.1 2.8 0.1 -0.9
2001 18.8 5.7 13.1 8.4 1.3 3.4 19.4 13.7 5.7 2.8 2.9 0 -0.6
2002 19.4 5.7 13.6 8.6 1.6 3.5 20.4 14.8 5.6 2.5 3.0 0.1 -1
2003 20.8 6.9 13.9 8.8 1.3 3.8 21.4 15.8 5.6 2.5 2.9 0.2 -0.6
2004 20.4 7.3 13 8.2 1.2 3.6 20.6 15.2 5.5 2.4 2.8 0.3 -0.2
2005 20.7 7.7 13 8.4 0.8 3.7 20.8 15.5 5.3 2.2 3 0.1 -0.1
2006 21.5 8.2 13.3 8.8 0.8 3.7 21.4 15.7 5.7 2.4 3.1 0.2 0.1
continúa
continuación
Ingresos presupuestarios Gasto neto pagado

No petroleros No programable
Años Totales Petro- Totales Tribu- No Orga- Total Progra- Total Costo Parti- Adefas Balance
leros tarios tributa- nismos mable finan- cipa- y otros presu-
rios y em- ciero ciones puestario
presas
2007 21.8 7.7 14.1 9.2 1.4 3.5 21.8 16.6 5.2 2.1 2.9 0.1 0
2008 23.3 8.6 14.7 9.9 1.2 3.7 23.4 18 5.4 1.9 3.5 0.1 -0.1
2009 23.3 7.2 16.1 9.3 3.2 3.6 25.6 20.2 5.4 2.2 3.1 0.1 -2.3
2010 22.3 7.3 15 9.9 1.3 3.7 25.1 19.7 5.4 1.9 3.3 0.2 -2.8
2011 22.5 7.6 15 9.9 1.2 3.8 25 19.7 5.3 1.9 3.3 0.1 -2.5
2012 22.6 7.6 15 9.7 1.4 3.8 25.2 19.9 5.3 2 3.2 0.1 -2.6
2013 23.6 7.8 15.7 10.2 1.7 3.8 25.9 20.6 5.3 1.9 3.3 0.1 -2.3
Fuente: Elaboración propia con base en series de datos contenidas en: de 1983 a 1994: Calderón (2009:10); y de 1995 a 2013: shcp (2014b y 2014c).
Anexo 2. pib y gasto federal programable devengado del sector público presupuestario en clasificación funcional
(millones de pesos de 1993)
Salud y seguridad social Asistencia social, vivienda

y desarrollo regional
Año Total Go- Desarrollo Desarro- Educa- Total Salud Segu- Total Asisten- Urbani- pib Índice de Pobla-
bierno econó- llo social ción ridad cia social zación precios im- ción
y ramos mico social vivienda plícitos del (miles)
autóno- y desa- pib (base =
mos rrollo 1993)
regional
1970 80 301.4 14 327.6 42 316.5 23 657.2 8 663.2 12 328.4 0 0 26 65.6 0 2 665.6 493 470.2 0.09 48 225
1971 86 058.7 10 966.2 47 938 27 154.4 9 817.4 14 726.1 0 0 2 611 0 2 611 514 054.5 0.1 498 65.57
1972 103 373.2 12 236.4 56 385.4 34 751.4 11 551.2 17 424.6 0 0 57 75.6 0 5 775.6 557 686.6 0.1 515 61.96
1973 125 217.2 14 335.2 73 230.5 37 651.5 13 039.9 18 998.5 0 0 56 13.2 0 5 613.2 604 583.2 0.12 533 16.05
1974 137 089.9 14 430.5 80 698.8 41 960.6 14 570.6 22 766.6 0 0 46 23.4 0 4 623.4 641 527.6 0.14 551 29.82
1975 174 757.6 16 626.4 109 818.4 48 312.9 18 734.8 24 578.1 0 0 5 000 0 5 000 677 524.5 0.17 57 005.29
1976 168 296.3 16 102.3 96 964.8 55 229.3 21 319.2 27 790.2 0 0 61 19.9 0 6 119.9 706 242.7 0.20 58 944.56
1977 164 724.8 16 162.3 93 181.9 55 380.6 23 668.9 25 583.9 0 0 6 127.9 0 6 127.9 730 556.8 0.26 60 949.81
1978 185 842.2 16 105.9 109 191.3 60 545 25 473.6 27 741.6 0 0 7 329.8 0 7 329.8 795 992.4 0.3 63 023.27
1979 209 940.7 14 415.5 125 608.8 69 916.4 28 147.1 29 925.1 0 0 11 844.2 0 11 844.2 873 189.1 0.37 65 167.26
1980 247 473.7 18 115.6 152 798.7 76 559.4 29 851.3 33 201.3 0 0 13 506.7 0 13 506.7 953 812.8 0.47 67 384.20
1981 302 917.4 18 474.7 190 927.3 93 515.4 37 033.3 36 781.4 0 0 19 700.7 0 19 700.7 1 037 487 0.6 68 992.73
1982 273 733.8 16 536.9 165 275.8 91 921.1 38 168.4 36 615.2 0 0 17 137.5 0 17 137.5 1 030 972.6 0.97 70 639.66
1983 229 004.7 13 887.4 151 208.2 63 909 26 534.4 28 928.9 0 0 8 445.7 0 8 445.7 98 7710 1.85 72 325.90
1984 240 143.7 16 070.8 157 983.9 66 088.9 28 287.8 27 463.9 0 0 10 337.2 0 10 337.2 1 023 368.1 2.97 74 052.39
continúa
continuación
bierno econó- llo social ción ridad cia social zación precios im- ción
y ramos mico social vivienda plícitos del (miles)
mos rrollo 1993)
regional
1985 225 021.8 16 273.4 139 034.4 69 714.1 28 885.9 27 998.4 0 0 12 829.7 0 12 829.7 1 049 907.9 4.7 75 820.10
1986 209 132.8 14 716.2 130 574.2 63 842.4 25 413.1 28 780.6 0 0 9 648.7 0 9 648.7 1 010 495.2 8.22 77 946.39
1987 197 439.9 13 452.8 123 852.7 60 134.3 25 733.3 26 307.7 0 0 8 093.4 0 8 093.4 1 029 247.5 19.87 80 132.31
1988 185 786.6 14 158.7 112 500.2 59 127.7 25 750 27 159.5 0 0 6 218.3 0 6 218.3 1 042 066.1 39.95 82 379.53
1989 174 632.6 15 399.6 97 498.8 61 734.2 26 488.7 29 956.1 0 0 5 289.4 0 5 289.4 1 085 815.1 50.55 84 689.77
1990 180 834.9 17 061.4 94 970.9 68 802.6 28 146.6 32 558 31 457.8 1 100.2 8 098.1 1 422.3 6 675.7 1 140 847.5 64.77 87 064.80
1991 186 504 20 137.2 84 050.2 82 316.5 32 346.8 38 154.6 37 055.1 1 099.5 11 815.2 2 653.9 9 161.3 1 189 017 79.83 88 630.90
1992 195 189 18 721.2 81381.9 95 085.9 39 295.6 41 294.2 39 785.9 1508.3 14 496.1 3715 10 781.1 1 232 162.3 91.33 90132.60
1993 206 987.2 21 566.5 79093.4 106 327.3 47 221.5 44092.3 43 708.6 383.7 15 013.5 3 360.6 11 652.9 125 6196 100.00 91600.70
1994 230 420.5 25 697.4 83879.4 120 843.7 53 672.4 47511.4 31 852.8 15 658.6 19 659.9 4 048.5 15 611.4 131 1661.1 108.27 93 055.30
1995 194 578.8 21 286.1 70049.4 103 243.3 46 600.5 42 285.1 27 172.7 15 112.4 14357.7 4 310.4 10 047.3 1 230 771.1 149.26 94 490.30
1996 206 742.2 21 519.9 76901.3 108 321.1 48 370.7 43 586.4 26 919 16 667.4 16 364 5 261.2 11 102.9 1 294 196.6 195.15 95 876.70
1997 229 905.2 27 876 83170.1 118 859.1 49 666.5 53 840.7 3 0909.6 22 931.1 15 351.8 3 878.6 11 473.3 1 381 839.2 229.71 97 204.60
1998 226 619.2 24 337.3 71872.9 130 409 56 036.4 57 110.6 33 211.9 23 898.7 17 262 3 575.4 13 686.6 1 451 350.9 265.02 98 485.40
1999 233 098.1 27 859.3 63950.7 141 288.1 57 573.7 67 231.2 36 091 31 140.1 16 483.3 3 309.5 13 173.8 1 505 876 305.12 99 706.10
2000 249 984.8 33 781.2 65226.0 150 977.6 60 504.3 71 737.6 35 670.6 36 067.0 18 735.8 3 163.4 15 572.4 1 605 127.9 342.14 100 895.80
2001 258 852.9 31 512.6 67741 159 599.3 64 940.7 73 024.9 37 419.7 35 605.2 21 633.6 3 525.9 18 107.7 1 604 601 362.06 102 122.30
2002 278 535.2 30853 82412.9 165 269.3 67 019.5 75 609.1 34 306 41 303.1 22 640.7 3 764.9 18 875.8 1 616 987.7 387.33 103 417.90
continúa
continuación
bierno econó- llo social ción ridad cia social zación precios ción
y ramos mico social vivienda implícitos del (miles)
mos rrollo 1993)
regional
2003 295 412.2 39 808.1 90135.8 165 468.3 63 959.1 76 119.2 41 501.1 34 618.1 25 390 4 099 21 291 1 639 468 420.38 104 719.90
2004 293 941.4 30 910.3 90369.1 172 661.9 64 421.4 78 562.8 41 098.2 37 464.6 29 677.7 4 467.2 25 210.4 1 707 689.1 451.43 105 951.60
2005 313 039 31 708.3 97259.4 184 071.4 67 989.6 84 744.5 47 365 37 379.5 31 337.3 5 382.3 25 954.9 1 762 427.9 471.94 107 151
2006 331 898.7 35 133.9 100472.7 196 292.1 70 892.1 89 322.5 49 087.7 40 234.8 36 077.5 7 343.5 28 734 1 853 195.6 503.52 108 408.80
2007 359 361.2 38 577.5 107266.0 213 517.8 73 863.1 97 959.8 52 015 45 944.8 41 694.9 7 016.5 34 678.5 1 913 614.4 531.87 109 787.40
2008 394 152.6 37 530.4 122067.3 234 554.9 76 463.9 111 798.3 51 948.6 59 849.7 46 292.8 10 745.9 35 546.9 1 936 398 565.56 111 299.00
2009 417 367.7 36 825 154183.0 226 359.7 79 021.4 106 554.8 56 646.6 49 908.2 40 783.6 10 490.9 30 292.6 1 821 106 589.31 112 852.60
2010 430 809.9 38 085 151779.4 240 945.5 81 048.6 113 197.3 58 116.8 55 080.5 46 699.7 11 892.6 34 807.1 1 917 281.2 612.94 114 255.60
2011 443984.7 40 539.5 151573.7 251 871.5 82 978.7 121 164.7 61 616.4 59 548.3 47 728.1 12 178 35 550.1 1991819.2 649.78 115 682.90
2012 463663.3 43 040.6 161478.5 259 144.1 86 906.6 128 479.7 65 199.8 63 279.9 43 757.8 12 809.5 30 948.3 2069987.3 673.35 117 053.70
2013 439190.4 40 142.2 147413.5 251 634.7 80 733.8 126 613.2 63 670.7 62 942.6 44287.7 14 300 29 987.7 2092757.2 696.91 118 395.10
2014 484 354.3 44 346.7 161494.8 278 512.8 85 961.4 139 443.1 67 270.9 72 172.2 53 108.3 17 380.2 35 728.2 2155539.9 721.31 119 713.20
Fuentes: Elaboración propia con base en series de datos contenidas en: para el gasto federal programable, de 1970 a 1989: Salinas (1994:63 y 65); de 1990 a 2008:
Calderón (2009:100-101); de 2009 a 2011: Peña (2013:366); para 2012: shcp (2012); para 2013: shcp (2013a); y para 2014: shcp (2014a). Para el pib, de 1970 a
1987: Centro de Estudios de las Finanzas Públicas (2003:12); de 1988 a 2004: Banco de México (2014a). A partir de 2005 la actualización del pib real se realizó
aplicando las tasas de crecimiento reportadas en: de 2005 a 2012: Banco Mundial (2014a); para 2013: Inegi (2014); y para 2014: Banco de México (2013). Para
el ipipib, de 1970 a 1987: Centro de Estudios de las Finanzas Públicas (2003:12); de 1988 a 2004: Banco de México (2014b). A partir de 2005 la actualización del
ipipib se realizó aplicando las tasas de inflación anual reportadas. De 2005 a 2012: Banco Mundial (2014b); y para 2013 y 2014: Banco de México (2013). Para la
población, de 1970 a 2013: Cámara de Diputados (2014); y para 2014: Conapo (2014).
198
referencias
Banco de México [documento digital], 2013, “Informe sobre la inflación, julio-septiembre

2013”, México, en <http://www.banxico.org.mx/publicaciones-y-discursos/publica-
ciones/informes-periodicos/trimestral-inflacion/%7B267954D6-CD39-39BE-AD88-
3AD0ECCC47BC%7D.pdf>, consultado el 21 de febrero de 2014.
Banco de México, 2014a, “Producto interno bruto a precios corrientes”, México, en
<http://www.banxico.org.mx/SieInternet/consultarDirectorioInternetAction.do?acci
on=consultarCuadro&idCuadro=CR74&sector=2&locale=es>, consultado el 21 de
febrero de 2014.
Banco de México [base de datos], 2014b, “Índice de precios implícitos del pib 1993=100”,
México, en <http://www.banxico.org.mx/SieInternet/consultarDirectorioInternetAc-
tion.do?accion=consultarCuadro&idCuadro=CR76&sector=2&locale=es>, consulta-
do el 21 de febrero de 2014.
Banco Mundial [base de datos], 2014a, “Crecimiento del pib (% anual)”, Washington, D. C.,
en <http://datos.bancomundial.org/indicador/NY.gdp.mktp.kd.zg/countries?display=
default>, consultado el 21 de febrero de 2014.
Banco Mundial [base de datos], 2014b, “Inflación, índice de deflación del pib (% anual)”,
Washington, D. C., en <http://datos.bancomundial.org/indicador/ny.gdp.defl.
kd.zg?display=default>, consultado el 21 de febrero de 2014.
Calderón, Felipe [documento digital], 2009, “Anexo estadístico del Tercer Informe de
Gobierno”, México, Presidencia de la República, en <http://calderon.presidencia.gob.
mx/informe/tercer/descargas/pdf/anexo_estadistico_tercer_informe.pdf>, consultado
el 21 de febrero de 2014.
Cámara de Diputados, 2014, “México. Población total, por sexo y por ámbito de residen-
cia, 1950-2013”, México, Cámara de Diputados, lxiii Legislatura, en <http://www.
cefp.gob.mx/Pub_Macro_Estadisticas.htm>, consultado el 21 de febrero de 2014.
Congreso de la Unión, 2008, “Decreto por el que se expide la Ley general de contabilidad
gubernamental y se derogan diversas disposiciones de la Ley federal de presupuesto y
responsabilidad hacendaria”, en Diario Oficial de la Federación, México, Secretaría de
Gobernación, 31 de diciembre, pp. 36-49, en <http://dof.gob.mx/nota_detalle.php?c
odigo=5076629&fecha=31/12/2008>, consultado el 3 de marzo de 2014.
Centro de Estudios de las Finanzas Públicas [documento digital], 2003, “Encadenamien-
to de series históricas del producto interno bruto de México 1970-2001”, México, Cá-
mara de Diputados, lix Legislatura, en <http://www.cefp.gob.mx/intr/edocumentos/
pdf/cefp/cefp0122003.pdf>, consultado el 28 de febrero de 2014.
Chávez, Marcos, 2005,“Las finanzas públicas en México, 1970-2000. Crónica del fracaso
de la política fiscal”, en Luis Aboites y Luis Jáuregui, coords., Penuria sin fin. Historia
de los impuestos en México, siglos xviii-xx, México, Instituto Mora.
199
Comisión Económica para América Latina y el Caribe (cepal) [documento digital], 2013,
“Panorama fiscal de América Latina y el Caribe”, Santiago de Chile, en <http://repo-
sitorio.cepal.org/bitstream/handle/11362/3097/S2013105_es.pdf?sequence=1>, con-
sultado el 3 de marzo de 2014.
Consejo Nacional de Población (Conapo), 2014, “Proyecciones de la población 2010-
2050”, México, Conapo, en <http://www.conapo.gob.mx/es/conapo/Proyecciones>,
consultado el 21 de febrero de 2014.
Consejo Nacional de Evaluación de la Política de Desarrollo Social (Coneval),
2013, “Resultados de pobreza en México 2012 a nivel nacional y por entidades fe-
derativas”, México, Coneval, en <http://www.coneval.gob.mx/Medicion/Paginas/
Medici%C3%B3n/Pobreza%202012/Pobreza-2012.aspx>, consultado el 20 de febre-
ro de 2014.
Consejo Nacional de Armonización Contable (cnac), 2010, “Acuerdo por el que se emi-
te la clasificación funcional del gasto”, en Diario Oficial de la Federación, México, Se-
cretaría de Gobernación, 27 de diciembre, en <http://dof.gob.mx/nota_detalle.php?c
odigo=5172595&fecha=27/12/2010>, consultado el 3 de marzo de 2014.
Instituto Nacional de Estadística y Geografía (Inegi), 2014, “pib y cuentas nacionales de
México. pib-trimestral, variación anual 2013”, Aguascalientes, Inegi, en <http://www.
inegi.org.mx/est/contenidos/proyectos/cn/pibt/>, consultado el 21 de febrero de 2014.
Ordóñez, Gerardo, 2011, “La política social en tiempos de crisis: un análisis del com-
portamiento del gasto social en las últimas tres décadas en México (1982-2010)”, en
Mario Iván Patiño, David Martínez y Enrique Valencia, coords., La necesaria reconfigu-
ración de la política social de México, México, udeg/uia/Konrad Adenauer.
Peña, Enrique, 2013, “Anexo estadístico del primer informe de gobierno”, México, Presi-
dencia de la República, en <http://www.presidencia.gob.mx/informe/>, consultado el
Salinas, Carlos, 1994, Anexo estadístico del sexto informe de gobierno, México, Presidencia
de la República.
Secretaría de Hacienda y Crédito Público (shcp), 2012, “Cuenta de la hacienda pública
federal correspondiente al ejercicio fiscal de 2012”, México, shcp, en <http://www.
apartados.hacienda.gob.mx/contabilidad/documentos/informe_cuenta/2012/docs/
r05/r05d20.pdf>, consultado el 20 de febrero de 2014.
Secretaría de Hacienda y Crédito Público (shcp) [documento digital], 2013a, “Presu-
puesto de egresos de la federación para el ejercicio fiscal 2013”, México, shcp, en
<http://www.apartados.hacienda.gob.mx/presupuesto/temas/pef/2013/temas/tomos/
tomo_1/tomo_1_i16.pdf>, consultado el 20 de febrero de 2014.
Secretaría de Hacienda y Crédito Público (shcp), 2013b, “Criterios generales de política
económica 2014, México, en <http://www.apartados.hacienda.gob.mx/presupuesto/
temas/ppef/2014/index.html>, consultado el 20 de febrero de 2014.
200
Secretaría de Hacienda y Crédito Público (shcp) [documento digital], 2014a, “Presu-

puesto de egresos de la federación para el ejercicio fiscal 2014”, México, shcp, en
<http://www.apartados.hacienda.gob.mx/presupuesto/temas/pef/2014/docs/tomo_1/
tomo_1_i16.pdf>, consultado el 20 de febrero de 2014.
Secretaría de Hacienda y Crédito Público (shcp), 2014b, “Ingresos presupuestarios del
sector público”, México, shcp, en <http://www.shcp.gob.mx/politicafinanciera/finan-
zaspublicas/Estadisticas_Oportunas_Finanzas_Publicas/Informacion_mensual/Pagi-
nas/finanzas_publicas.aspx>, consultado el 20 de febrero de 2014.
Secretaría de Hacienda y Crédito Público (shcp), 2014c, “Situación financiera del sector
público”, México, shcp, en <http://www.shcp.gob.mx/politicafinanciera/finanzaspu-
blicas/Estadisticas_Oportunas_Finanzas_Publicas/Informacion_mensual/Paginas/fi-
nanzas_publicas.aspx>, consultado el 20 de febrero de 2014.
Sobarzo, Horacio, 2004, “Reforma fiscal en México”, Estudios Económicos, México, El Co-
legio de México, vol. 19, núm. 2, pp. 159-180.
Sobarzo, Horacio, 2007, “La reforma fiscal en México”, Comercio Exterior, México, Banco
de Comercio Exterior, vol. 57, núm. 10, pp. 832-840.
Medición generalizada del efecto redistributivo del sistema
fiscal en México: ¿Sin recaudar y sin redistribuir?
Luis Huesca reynoso, Arturo Robles Valencia y Abdelkrim Araar
Introducción
E n años recientes se ha presentado un renovado interés en América Latina por discutir

cuestiones teóricas y empíricas acerca de los impactos que están generando los meca-
nismos de distribución y redistribución del ingreso por parte del Estado.1 El éxito o
beneficio de la implementación de políticas sociales encaminadas a este fin han sido
evaluados a lo largo del tiempo, respecto de las medidas relacionadas con el funciona-
miento de los sistemas de pensiones, de seguridad social, de vivienda, los servicios de salud
y la asignación de distintas transferencias condicionadas, especialmente las de mayor
impacto en el bienestar de la población.
La política fiscal aparece en escena con el poder devengado en su esencia redistribu-
tiva, en la medida en que recauda los recursos necesarios para el gasto social y los asigna
a través de programas de beneficios para la población (Musgrave, 2001:68). La población
beneficiada de la política social ha sido la más vulnerable la mayor parte del tiempo, sin
embargo, es difícil cuantificar si la actuación del sistema fiscal es la más eficiente y ade-
cuada en su manera de cobrar los impuestos o bien en la forma de aplicarlos a través de
programas de corte social, con el propósito de combatir la pobreza y la desigualdad
estructurales por las que atraviesan los países del continente.
El caso de México no ha sido la excepción. Los estudios sobre progresividad y sobre
el efecto redistributivo de las transferencias o impuestos en los hogares (pobres y no
pobres) constituyen un insumo básico para conocer si su aplicación es adecuada y si las
vías de reforma provocarían que su impacto en la población sea el mejor. La contribución
de este trabajo es la de generalizar una medición sobre qué tan progresivo es el sistema
fiscal actual de México y la situación simulada de la reforma fiscal propuesta, lo que per-
mite conocer de primera mano quiénes (estratos) y en qué medida (recursos) se benefi-
cian de la política fiscal en general.
Estos análisis se han conducido a través del enfoque de la concentración como uno
de los más completos (Atkinson, 1970; Kakwani, 1977; Shorrocks, 1983; Lambert y
Ramos, 2002), sin embargo, no se ha calculado para el país la generalización con una
medida que combine los efectos conjuntos de un sistema fiscal que cobre impuestos y los
1
Véase por ejemplo el trabajo de Lustig et al. (2012).
201
202 Huesca reynoso / Robles valencia / Araar
aplique en forma de beneficios a la población. Por lo anterior, son pocos los estudios a la
fecha que obtengan el resultado de una medición conjunta y generalizada de qué tan bien
actúan los sistemas fiscales cuando proceden con el cobro de impuestos y asignan trans-
ferencias de la manera más eficiente.
“Los iguales (contribuyentes o familias) deben ser tratados por igual” (Duclos et al.
2003). Esta frase presenta un valor ético relacionado con el impacto negativo de lo que
se denomina la desigualdad o inequidad horizontal (hi, por su nombre en inglés) en el
efecto redistributivo, donde la intervención gubernamental puede aumentar las dispari-
dades de ingresos en lugar de reducirlas. Para evaluar el grado de hi y su impacto en el
sistema fiscal mexicano reciente se utiliza en esta investigación el enfoque metodológico
de Duclos, Jalbert y Araar (2003) (en lo sucesivo dja).
A continuación se presenta el orden del trabajo. En la segunda parte se describe los
antecedentes con una revisión actualizada de la literatura; la tercera parte explica el enfo-
que teórico y la derivación matemática del método aplicado y los índices correspondientes
a emplear; en la cuarta se presenta la aplicación empírica para evaluar la redistribución del
sistema fiscal de México, y la quinta parte concluye con las recomendaciones respectivas.
Antecedentes
El papel del Estado es mejorar el bienestar social de la población. Esta problemática

puede ser abordada a través de mecanismos redistributivos de ingresos, la recaudación de
impuestos y la provisión de programas de beneficios. La redistribución del ingreso regu-
larmente se justifica cuando ocurren fallas en los mercados. El estudio de progresividad
y efecto redistributivo constituye un insumo básico para percibir la eficiencia social del
sistema fiscal y permite también tener una visión general sobre la forma de las distribu-
ciones de contribuyentes a la incidencia de los impuestos y beneficios.
Literatura sobre estudios de impacto del sistema fiscal
Las recomendaciones de política para países latinoamericanos se han enfocado en el desa-

rrollo de una estructura impositiva que aumente la recaudación del sistema fiscal median-
te impuestos indirectos (Bird y Gendron, 2011), sentando las bases para un mecanismo
redistributivo; no obstante, esta recomendación puede llevar a escenarios muy dispares.
Un sistema fiscal con eficiencia debe considerar tanto la recaudación como la acción
redistributiva en su conjunto para los distintos niveles de contribuyentes. Con el fin de
estar en condiciones de aumentar los ingresos y hacer frente a la desigualdad, el Estado
debe tener en cuenta que el sistema fiscal debe ser modificado (Musgrave, 1990).
Desde el trabajo seminal de Pechman y Okner (1974) para Estados Unidos se ha rea-
lizado un número significativo de trabajos relacionados con la temática. Pechman y Okner
Medición generalizada del efecto redistributivo del sistema fiscal en México 203
presentan un sistema impositivo proporcional como resultado de la neutralidad inducida

por la mezcla de impuestos progresivos y regresivos, con lo que es una de las primeras
investigaciones en considerarlo. Esta temática ha sido abordada en países desarrollados y
más recientemente para algunas economías en transición y países en desarrollo (Duclos y
Tabi, 1996; Davidson y Duclos, 1997; Makdissi y Wodon, 2002; Duclos et al., 2003; Duclos
et al., 2005.; Araar, 2008; Kaplanoglou y Newberry, 2008; Bibi y Duclos, 2010; Bird y
Gendron, 2011; Lustig et al., 2012; Cok, Urban y Verbic, 2012, y Scott, 2014).
En el caso canadiense, Duclos y Tabi (1996) y Davidson y Duclos (1997) evalúan la
progresividad efectiva con el enfoque tax-redistributive (tr), para lo cual emplean micro-
datos de la Canadian Survey of Consumer Finances. Estos índices se basan en la evalua-
ción del bienestar social y, por tanto, se encontró que el sistema fiscal era progresivo en
la década de 1980, a pesar de ser un régimen fiscal regresivo para algunas figuras fiscales
existentes, dada la acción de las transferencias fiscales en la evaluación. En el trabajo
subsecuente se encontró una distribución más progresiva en la evaluación de la distribu-
ción posfiscal para inicios de la década de 1990.
Makdissi y Wodon (2002) sentaron bases en el marco teórico centrado en el enfoque
de dominancia estocástica para el estudio de la eficiencia en reformas de imposición
indirecta. Duclos et al. (2005) aplicaron este enfoque para estudiar el impacto de dos
programas sociales en México (Liconsa y Procampo). Más recientemente, Araar (2008) ha
propuesto un método operativo para permitir la comparación de la progresividad del
sistema fiscal en el tiempo. El autor realiza un trabajo empírico empleando datos de
Canadá para la estimación del impacto del sistema fiscal en el monto y bienestar econó-
mico de distintas clases sociales en ese país. Concluye que la progresividad del sistema
ayuda a mantener el tamaño de las clases medias y pobres.
Kaplanoglou y Newberry (2008) han estimado para Grecia en 1999 los componentes
de hi y redistribución vertical utilizando sólo impuestos indirectos para encontrar que un
efecto vertical negativo puede ser logrado incluso cuando se induce mayormente hi en el
sentido clásico, así como un efecto de reranking (R) por reformas a impuestos indirectos
en este país.
Bibi y Duclos (2010) estudian la dominancia de la pobreza mediante el sistema fiscal
para cinco países desarrollados. En su trabajo se muestra cómo el efecto redistributivo
tiene un mayor impacto en la reducción de la pobreza para Suecia, mientras que Reino
Unido domina a los demás países en términos de transferencias sociales, pero Canadá
emerge como el país con el mayor éxito en materia fiscal al evitar el aumento de los nive-
les de pobreza con esta variable. Además, en Canadá y Suecia las transferencias sociales
y los impuestos se encuentran entre los mejores resultados en la reducción de la pobreza.
Bird y Gendron (2011) establecen que existe muy poca evidencia, al momento en el
que desarrollan su trabajo, sobre la incidencia de impuestos y subsidios para países en
desarrollo y en transición. Hacen explícita la necesidad de realizar análisis de reformas en
este tipo de países, que reduzcan la hi para mejorar la imposición indirecta.
Para los dos países en transición: Eslovenia y Croacia, Cok, Urban y Verbic (2012)
realizan una de las aplicaciones empíricas más completas, utilizando una amplia variedad
de figuras para completar todo el sistema fiscal en ambos países y obtener comparaciones
de los componentes verticales y horizontales. Aplicando el enfoque dja para Croacia, se
encontró que estos dos países comparten una experiencia similar, pero con diferentes
resultados en sus sistemas fiscales. Encontraron cómo el sistema fiscal en Eslovenia ha
creado un impacto mucho mayor que en Croacia sobre los efectos verticales de equidad,
pero para el primer país el sistema fiscal también indujo más inequidad horizontal cuan-
do el análisis de sensibilidad lo implementan con mayor aversión a la desigualdad en el
extremo inferior de la distribución, lo que implica que en Eslovenia existen problemas de
asignación de las transferencias entre los grupos de bajos ingresos, aun cuando su sistema
de impuestos sea progresivo.
Estudios de incidencia y progresividad en el caso mexicano
En el caso de México, el trabajo de Valero-Gil (2002) emplea microdatos de encuestas de

ingresos y gastos para el año 2000, y encuentra que algunos productos no deben ser
subvencionados, al considerar bajos niveles de elasticidad en alimentos y medicamentos,
una vez que se han utilizado parámetros de aversión a la desigualdad que toman en cuen-
ta a la población total. Flores (2003) analiza la propuesta del gobierno de México de
aumentar el impuesto al valor agregado (iva) en alimentos y realizar transferencias socia-
les en efectivo a los grupos de menores ingresos, y muestra cómo el iva podría mejorar
los ingresos y reducir la desigualdad en menos de un punto porcentual del índice de
Gini.2
Huesca y Serrano (2005) exploran una aplicación del iva en México. Su trabajo se
centra en la contribución del iva a la recaudación y a la redistribución del ingreso, la cual
da signos de ser débilmente progresiva y con bajo potencial recaudatorio. Sus resultados
indican que el iva mexicano contribuye a equidad vertical (ve, por su nombre en inglés),
pero el problema se plantea al intentar reducir la hi existente en el país, debido a las
exenciones y tasas cero en alimentos, libros, transporte público y medicamentos, con el
resultado de tener una baja base gravable para esta figura fiscal.
Valero-Gil (2006) desarrolla una estimación para imposición óptima; sus resultados
muestran la necesidad de aumentar el iva en alimentos por razones de eficiencia econó-
mica, sin embargo en cuanto a la redistribución del ingreso afirma que estos productos
2
Los impuestos indirectos (como el iva) han sido criticados como una herramienta que afecta negativa-
mente a la población; en este sentido, Bird y Gendron (2011:75) dan elementos de porqué en el mundo real la
gente mantiene la creencia de que los impuestos como el iva son regresivos. Además, señalan que un iva bien
diseñado puede ser más progresivo que impuestos directos (ingreso sobre la renta), ya que estos últimos sólo
afectan a una parte de la base disponible.
no deben ser gravados. Vargas (2009), con un enfoque estático, parte de la evolución y la
distribución del ingreso en México en un período de 20 años, donde analiza la incidencia
de la carga tributaria y de los beneficios para evaluar el gasto público. Empleando micro-
datos de ingresos y gastos con el método de concentración, encuentra que el sistema
tributario en México es progresivo debido a la alta concentración de la carga fiscal en los
primeros deciles de ingreso.
La shcp (2012)3 señala que el decil de ingresos más alto de los hogares mexicanos
contribuye con 30.6 por ciento de los pagos totales de iva (tasa general), aporta 12 por
ciento de sus gastos de tasa cero y 24.9 por ciento en las exenciones, con casi 37 por
ciento de los ingresos no obtenidos de estos contribuyentes. En este panorama, se puede
observar una carga tributaria con mayor incidencia para los niveles de ingreso más altos,
pero nadie puede tener la certeza de que exista un trato igualitario para los contribuyen-
tes en la situación prefiscal por parte del sistema tributario.
El trabajo de Lustig et al. (2012) ofrece buenas perspectivas en la búsqueda de la
incidencia de progresividad de las figuras del sistema fiscal mexicano y su impacto en los
indicadores de pobreza, comparándolo con otros cinco países de América Latina.
Mediante un enfoque de concentración y modelos de regresión probit para indagar sobre
la movilidad, sus resultados muestran que los sistemas impuesto-beneficio son más pro-
gresivos para los países examinados en años recientes; Bolivia, México y Perú tienen los
menores impactos sobre la reducción de la pobreza, mientras que Argentina, Uruguay y
Brasil presentaron las mayores reducciones y son los países con los sistemas fiscales más
redistributivos.
Scott (2014), por su parte, muestra una evaluación del impacto redistributivo del
sistema mexicano, comparando los años 2008 y 2010, y a pesar de que su estudio carece
de un soporte común de comparación de resultados entre ambos años, muestra un siste-
ma fiscal más progresivo en 2010. La falta de sustento en la comparación a través de
ambos años puede haber mitigado sus resultados, o bien, crear conclusiones disímiles
(Musgrave y Thin, 1948; Musgrave,1990).
Los trabajos de Lustig et al. (2012) y Scott (2014) siguen empleando índices de pro-
gresividad de Kakwani (1977) y Reynolds-Smolensky (1977), así como curvas de con-
centración cuando se combinan los impuestos y los beneficios totales para obtener los
efectos horizontales y verticales con el enfoque de Lambert (1985), pero ambos estudios,
desafortunadamente, no proporcionan en detalle las principales fuentes de la redistribu-
ción como efecto de la progresividad o regresividad local y tampoco el reordenamiento
producido en los hogares como parte del proceso, que son la tarea de este capítulo.
3
Estos resultados deben tomarse con cierta mesura, ya que la estimación de la carga tributaria no excluye
los gastos informales, por lo que los pagos de iva son sobrestimados.
Metodología: enfoque redistributivo Duclos-Jalbert-Araar
Un impuesto se considera progresivo cuando se grava más el grupo no pobre. Esto impli-
ca una disminución de la desigualdad y un aumento en la proporción de los ingresos
netos para el grupo pobre de la distribución. “Iguales deben ser tratados por igual” es un
valor ético fácilmente defendible (Musgrave, 1990; Duclos et al., 2003). Por hi se refiere
al grado de trato desigual a iguales (contribuyentes con el mismo nivel de ingresos bru-
tos) por el sistema fiscal. Con reranking se denota el impacto del cambio en la clasificación
de ingresos brutos causado por el sistema impuesto-beneficio. Con el término ve se hace
referencia al impacto del sistema impuesto-beneficio sobre la desigualdad donde los igua-
les son tratados por igual.
Duclos et al. (2003) han propuesto un buen método para descomponer el efecto de
la redistribución o la variación de la desigualdad en estos tres componentes. Con esta
aplicación, se puede descomponer la diferencia entre los ingresos brutos X, y las desigual-
dades de ingresos netos N descrito en la fórmula (1):
∆i (∊, p) = IX - INE
- (IP E
N
- In) - (IN - Inp ) (1)
{
{
{
VE HI R
Donde i (∊, p) es el índice Gini-Atkinson (Araar y Duclos, 2013). IpN representa el

coeficiente de concentración de N cuando la variable de clasificación es X(p) e IeN el índi-
ce de concentración del ingreso neto purgado de las desigualdades locales (suponiendo
que cada individuo tiene el valor esperado de la utilidad neta de acuerdo con el nivel de
su ingreso bruto). A continuación se detalla cada uno de los tres componentes en la
medida de lo que se proponen evaluar. La inequidad horizontal representada por la dife-
rencia (INp - INe ) explica el caso de que no exista desigualdad local en los ingresos netos,
donde se tiene que ambos índices serán iguales (IpN - IeN) y la inequidad horizontal será
inexistente; el reranking explicado por la diferencia (IN - INp ) se produce cuando se presen-
ta el caso en el que el rango basado en el ingreso bruto es similar al del ingreso neto, y se
obtiene una igualdad (IN - INp ) donde el componente de reordenamiento será nulo. Cuanto
más reordenamiento se produzca, menor será INp y, entonces, más alto su componente, y
p
finalmente está la parte de la equidad vertical como (IX- IN), donde dicho componente
refleja el cambio en la desigualdad después de la eliminación del costo de la inequidad
horizontal. Cuanto más iguale el ingreso el sistema impuesto-beneficio, más alta es la
equidad vertical.
Base de datos del sistema fiscal mexicano con la enigh 2012
En el contexto del gobierno entrante y la propuesta de reforma fiscal iniciada por el gabi-
nete del presidente Enrique Peña Nieto se ilustrará la redistribución lograda en México
por el sistema fiscal de 2012 con las reglas fiscales de ese mismo año, para después pro-
ceder con una simulación de reformas que permita contar con un pronóstico adecuado
de sus posibles efectos en los hogares, pero considerando la base de datos de 2012 y las
nuevas reglas fiscales de 2014.
De esta manera es factible observar los efectos de redistribución que traería consi-
go una reforma de aumento al ingreso sobre la renta (isr) en su tramo más alto (de 30
a 35 %), así como de incremento al iva a una tasa general (16 %). En esta última se
respeta la exención en la canasta básica alimentaria considerada por Coneval; y en una
segunda simulación, la tasa de isr en la propuesta implementada, pero considerando
como caso extremo la tasa general de iva (16 %) para todos los bienes y servicios para
observar qué tanta reducción en progresividad (o aumento en regresividad) generaría
tal escenario.
Para la realización del ejercicio empírico se utilizó la Encuesta Nacional de Ingresos
y Gastos de los Hogares (enigh) de 2012, así como los datos más recientes al momento
de este trabajo (Inegi, 2013). La base de datos cuenta con una muestra de 9 007 hoga-
res y expandida representa los 31 millones existentes. Con la información recolectada se
procede a construir la distribución según unidades equivalentes con la escala de Coneval
y aplicando métodos de identificación directa e indirecta (Lustig et al., 2012).
Una vez que se ha obtenido el ingreso disponible N es posible calcular las cifras
indicadas en el cuadro 1 para reconstruir el sistema fiscal y lograr contar con el ingreso
de mercado (bruto) denotado por X. Es así como se imputan las normas tributarias vigen-
tes del año 2012 por cada fuente de ingresos y se procede a la reconstrucción del sistema
fiscal considerando las hipótesis de traslación del impuesto propuestas por Pechman
(1985). Las ciudades ubicadas en la frontera con Estados Unidos e incluidas en la encues-
ta tienen un tratamiento de iva diferente del resto del país en 2012, por lo que éste se ha
controlado y se aplica la tasa general de 11 por ciento. Así mismo, se considera un esce-
nario que simula en un primer momento el incremento del iva a la tasa general de 16 por
ciento extendido a la franja fronteriza y, en un segundo momento, extendido a todos los
bienes y servicios. Mediante este proceso no se agregan impuestos más allá de lo real
pagado por los contribuyentes.
El sistema fiscal mexicano cuenta con un esquema de límites y cuotas para el grava-
men del isr. Los ocho tramos deben pagar la cuota respectiva (0.00, 114.24, 2 966.76, 7
130.88, 9 438.60, 13 087.44, 39 929.04, 73 703.40), así como un porcentaje del salario
para los ingresos marginales, que va desde 1.92 hasta 30 por ciento en el ejercicio fiscal
de 2012. La encuesta permite obtener el ingreso para 81 fuentes, de las cuales, cuatro son
perceptoras de isr. En el caso de los impuestos indirectos analizados, se tomó al iva e ieps
(impuesto especial sobre producción y servicios), que son las dos figuras fiscales más
grandes después del isr.
La encuesta permite también el análisis de 726 productos y servicios genéricos, de
los cuales 27 generan iva, a una tasa general de 16 por ciento, la cual se reduce cinco por
ciento en localidades de frontera; además de los 27 que generan iva, 10 son gravados con
ieps, con tasas de hasta 160 por ciento para productos de tabaco. En el caso de las trans-
ferencias fiscales, se colectan a nivel hogar de la misma encuesta, mediante la siguiente
división: becas y transferencias para educación; programa Oportunidades de asistencia
social; programa 70 y más (para adultos mayores sin pensión); Programa de Apoyo
Alimentario (pal, programa de asistencia alimentaria); la transferencia por empleo tempo-
ral, y otros programas de asistencia (programas sociales no especificados pero captados
por la encuesta).4 Al final, el ingreso de mercado X se estima solo al añadir el total de
impuestos, pensiones y contribuciones federales de los salarios en el sistema de la segu-
ridad social (ssc), menos las pensiones y las transferencias recibidas por los hogares,
como se observa en la expresión (2):
X = N + T + SSC - B - P (2)
donde X representa el ingreso bruto de mercado, N el ingreso disponible neto (pos-

fiscal), T los impuestos, SSC las contribuciones de seguridad social, B las transferencias y
P las pensiones. Todas las variables han sido convertidas a la escala de equivalencia de
Coneval y ordenadas con base en la estructura general presentada en el cuadro 1. En el
cuadro A.1 del anexo se pueden observar los estadísticos básicos descriptivos de la base
de microdatos empleada.
Ejercicio empírico del impacto en la redistribución fiscal
A continuación se muestra el ejercicio empírico realizado para determinar el efecto total

del sistema impuesto-beneficio en la desigualdad y para mostrar los diferentes compo-
nentes distributivos mediante el modelo dja. Como se observa en el cuadro 2, el compo-
nente de equidad vertical del sistema es de suma importancia en la redistribución, ya que
indica una disminución de alrededor de 20.4 por ciento del índice de Gini-Atkinson para
la desigualdad. Sin embargo, la hi reduce la ve en 34.37 por ciento, lo cual es un efecto
importante. Además, el reranking tiene también presencia, con 19.46 por ciento de hoga-
res que cambiaron su posición en la distribución (hogares que deterioraron o mejoraron
4
Así como en los trabajos de Cok, Urban y Verbic (2012) y Lustig et al. (2012) no se añadieron la jubila-
ción y las pensiones como un componente de beneficios debido a su naturaleza contributiva, pero se incluyen
en la cifra de ingresos netos.
Cuadro 1. Sistema fiscal de impuesto-beneficio en México

para simulación de progresividad
Impuestosa Indicadores
isr – Impuesto sobre la renta

iva – Impuesto al valor agregado
ieps – Impuesto especial al consumo
– Por seguro social

Contribuciones a la seguridad social – Para pensiones contributivas
del empleador – Para vivienda (Infonavit, issste, y otros esquemas
públicos para compra de vivienda)
– Por seguro social

Contribuciones de seguridad social de – Para pensiones contributivas
los empleados – Para vivienda (Infonavit, issste, y otros esquemas
públicos para compra de vivienda)
Transferenciasb
Focalizadas condicionadas – Oportunidades
– 70 y más y pensión no contributiva
– Programa de Apoyo Alimentario
– Becas públicas
– Procampo
– Programa de empleo temporal
– Pensiones (no incluida como transferencia, pero
No focalizadas
incluida en N)
– Otras transferencias
Obtenidos mediante el uso de métodos de simulación imputados. bObtenidos mediante el uso de métodos
a
directos de identificación.
Fuente: Elaboración propia con la clasificación en fuentes administrativas shcp (2012), enigh 2012 (Inegi,
2013).
su posición distributiva), al ser casi de la misma magnitud que la equidad vertical con lo
que, precisamente, le resta parte del efecto positivo al sistema fiscal. Se observa la misma
dinámica del sistema fiscal en la reforma con mayor gravamen de isr e iva con la canasta
básica exenta, donde la ve se mantiene con el mismo nivel y el reranking aumenta leve-
mente (20.15 %). En el escenario de una tasa general de iva a 16 por ciento en todos los
productos y servicios, sin exenciones ni tasas cero, la ve disminuye, con 15.49 por ciento,
mientras que la hi se ve más afectada que en la situación actual (44.83 %), lo mismo que
el reranking (25.64 %).
Cuadro 2. Descomposición de componentes vertical y horizontal del sistema

fiscal, México 2012 (ingresos con escala equivalente del Coneval)
isr35
Actual iva
Componente Notación % iva
(2012) 16%b
10 %a
Desigualdad del ingreso IX (∊, p) =
0.6825 0.6825 0. 6825
bruto 0.5 p = 2
Desigualdad del ingreso IN (∊, p) =
0.6238 0. 6251 0. 6526
neto 0.5 p = 2
Concentración del índice INP (∊, p) =
0.5991 0. 5994 0. 6267
de ingreso neto 0.5 p = 2
Concentración del índice INE (∊, p) =
0.5554 0. 5551 0. 5813
de ingreso neto purgado 0.5 p = 2
Efecto redistributivo: ∆i (∊, p) 0.0587 0. 0574 0. 0299
Impactos en reformas % % %
Equidad vertical V: IX - INE 0.1271 20.37 0. 1273 20.37 0.1011 15.49

P E
Inequidad horizontal H: (I - I )
N n
0.0436 34.37 0. 0442 34.77 0. 0453 44.83
Reranking R: (IN - InP) 0.0247 19.46 0. 0256 20.15 0. 0259 25.64

E P E P
IX - I - (I - I ) - (IN - I )
N N n n
0.0587 0.0574 0.0299
isr 35 % en ingresos > a 1 millón de pesos, iva de 10 % en exentos y una canasta básica alimentaria exenta. biva
a
16 % generalizado en todos los bienes y servicios, sin exenciones ni reducción en la frontera del país.
Fuente: Elaboración propia empleando el modelo dja con base en enigh 2012, (Inegi, 2013).
En términos generales, los escenarios aumentan el componente de reranking cuando

el gravamen es mayor, reduciendo el efecto redistributivo total por no existir un mayor
efecto, de parte de los beneficios asignados entre la población, que permita compensar
los nuevos esquemas fiscales. Estos resultados emplean los parámetros para los índices de
Gini-Atkinson en una situación de aversión moderada (∊= 0.5, p = 2) que son los reco-
mendados por la literatura (Duclos et al., 2003), y al mismo tiempo comparables con los
resultados de países como Eslovenia y Croacia en Cok, Urban y Verbic (2012). Si bien en
estos países la desigualdad inicial es menor que en México, sus efectos redistributivos la
reducen en más de 10 por ciento, mientras que en la situación actual (y los escenarios
considerados) el sistema fiscal mexicano apenas reduce la desigualdad en 5.87 por ciento
(5.74 y 2.99 % respectivamente en cada reforma).
Cuadro 3. Recaudación del sistema fiscal, México 2012, captada por la enigh
y escenarios de reformas (millones de pesos)
Situación 2012 % pib Escenario 1a % pib Escenario 2b % pib
isr 741 645.30 4.8 808 561 5.2 741 645.30 4.8
iva 556 234.00 3.6 663 892 4.3 1 285 917.31 8.3
ieps 160 791.20 0.7 162 907 1.1 182 250.18 1.2
Total 1 459 886.30 9.1 1 636 264 10.6 2 186 793.44 14.2
a
isr de 35 %, iva de 10 % en exentos y canasta básica alimentaria exenta. b
iva de 16 % en todos los bienes y
servicios, sin exenciones ni reducción en frontera.
Fuente: Elaboración propia con base en enigh 2012 (Inegi, 2013).
Al comparar con la recaudación que permitirían tales reformas, se observa que en

términos de figuras tributarias, el isr logra un incremento de 9.02 por ciento con respecto
de su nivel inicial y el iva un incremento nada despreciable de 19.35 por ciento, mientras
que el ieps ve disminuir su participación como figura fiscal en poco más de un punto por-
centual. El isr pasaría a segundo orden en captación con el segundo escenario, como señal
de que el incremento de iva generalizado permitiría obtener recursos por hasta 1 290 000
millones de pesos (mdp), un aumento de hasta 8.3 por ciento del pib con respecto del nivel
inicial y reglas fiscales que hasta 2013 tuvieron efecto.
Aun con este escenario extremo, y se denota como extremo por ser tanto el menos
preferido por la población contribuyente como el más utilizado por la clase política mexi-
cana en el discurso positivo (no el normativo), se puede afirmar con confianza que incre-
mentar el iva a toda la gama de bienes y servicios (incluidos los alimentos y las medicinas)
reduce el impacto en la desigualdad en apenas 2.99 puntos porcentuales, una vez que ha
sido considerado el efecto negativo de los componentes hi. Por su parte, es aún más rele-
vante el efecto de reordenamiento que se produce en los grupos de contribuyentes, como
resultado de un deterioro en su posición final cuando se han pagado los impuestos
correspondientes, donde un 25.6 por ciento de los mismos empeoraron su condición
inicial, es decir, perdieron bienestar con respecto del resto de la población.
Conclusiones
Se implementa un ejercicio empírico para el caso del sistema fiscal en México en 2012
aplicando por vez primera la técnica de la descomposición no paramétrica Duclos-
Jalbert-Araar de la redistribución en sus tres componentes: equidad vertical, inequidad
horizontal y reordenamiento. Se observa que con esta aplicación se está en condiciones

de responder una pregunta que parece bastante compleja: ¿Es el sistema fiscal mexicano
en su conjunto lo suficientemente progresivo? La respuesta se vuelve simple: sí lo es.
Cuando se aplican las transferencias sociales a la carga fiscal, se encuentra que para los
contribuyentes de bajos ingresos ésta se vuelve más progresiva. Por otra parte, el cálculo
de la progresividad se ve reducido, ya que existe una descomposición del efecto redistri-
butivo que se explica por los enormes efectos inducidos por la inequidad horizontal, los
cuales reducen el efecto positivo provocado por la equidad vertical del sistema fiscal en
su conjunto en 34.37 por ciento. Se presentaron simulaciones para reformas al isr e iva,
donde se calculó una disminución de la ve, y quedó en evidencia cómo escenarios de
mayor tasa y gravamen aumentan la inequidad horizontal y el reranking, con lo que restan
ecuanimidad al sistema, al disminuir el efecto positivo de la equidad vertical. El escenario
1, similar al que se vive en 2014 con las reformas aplicadas por el gobierno en turno, es
el que menos reduce la verticalidad equitativa del sistema fiscal, al hacer que la parte
correspondiente a la hi y el r permanezcan casi invariables, con un efecto positivo sobre
la recaudación (9.02 en isr y 19.35 % en iva).
Finalmente, queda abierta toda una línea de investigación para determinar los posi-
bles efectos que producirán las reformas específicas a figuras fiscales como el iva o a
ciertos impuestos especiales, como el de bebidas azucaradas y la comida “chatarra”. Así
mismo, esta metodología permitirá apoyar al Coneval, al Congreso de la Unión o a las
propias autoridades hacendarias en implementar un monitoreo para determinar con cer-
teza cuáles reformas son más viables en términos redistributivos y que al mismo tiempo
tengan un costo fiscal neutro en términos de recursos, de forma que se pueda contar con
mejores recomendaciones hacia una reforma fiscal integral para México.
Anexo
Cuadro A1. Estadísticos básicos de la base de datos del sistema fiscal con escala
de equivalencia Coneval, México, 2012
Variable Obs. Promedio de Mín. Máx.
X_eq 31 005 452 4 459.447 9 927.076 0 3 66114.2
N_eq 31 005 452 4 188.907 7 907.06 0 260 869.6
P_eq 31 005 452 334.3475 1 922.675 0 110 058.5
Carga fiscal (T):
T_eq 31 005 452 601.8863 2 287.057 0 105 244.7

Isr _eq 31 005 452 322.4373 1 877.916 0 91 348.3
Iva_eq 31 063 271 213.7547 573.496 0 22 569.22
Ieps_eq 31 063 271 65.31955 204.1805 0 8 500.478
SSC_eq 31 005 452 89.10937 340.276 0 13 547.79
Transferencias:
B totales_eq 31 005 452 420.4549 1 936.042 0 11 0058.5
B sin pensiones_eq 31 005 452 86.10739 273.7201 0 21 615.65
Becas_eq 31 005 452 9.650754 169.5332 0 21 615.65

Opor_eq 31 005 452 34.20997 93.28953 0 1 956.52
Proca_eq 31 005 452 10.8584 119.5051 0 7 716.52
70ymas_eq 31 005 452 21.39831 109.9052 0 3 423.91
Pal_eq 31 005 452 0.776772 12.77964 0 786.5394
Empleo_eq 31 005 452 0.4269192 10.00513 0 577.1445

Otros_eq 31 005 452 4.516022 52.37018 0 2 710.546
Nota: La manera de verificar la integración de las variables en el ingreso bruto (de mercado) es con la suma de
los siguientes componentes: X = N + T + SSC - B - P.
Fuente: Elaboración propia con base en la enigh 2012 (Inegi, 2013).
referencias
Araar, Abdelkrim [Working Paper], 2008, “Social Classes, Inequality and Redistributive
Policies in Canada”, Quebec, Cirpée, Université Laval, agosto (Cahier de Recherche/
Working Paper 8-17).
Araar, Abdelkrim y Jean-Yves Duclos, 2013,“dasp: Distributive Analysis Stata Package,
User Manual, Version 2.3”, NP, Université Laval/pep/Cirpee/Banco Mundial.
Atkinson, Anthony B., 1970, “On the Measurement of Inequality”, Journal of Economic
Theory, Ámsterdam, Elsevier, vol. 2, núm. 3, septiembre, pp. 244-263.
Bibi, Sami y Jean-Yves Duclos, 2010, “A Comparison of the Poverty Impact of Transfers,
Taxes and Market Income Across Five oecd Countries”, Bulletin of Economic Research,
Hoboken, New Jersey, Wiley-Blackwell, vol. 62, núm. 4, pp. 387-406.
Bird, Richard M. y Pierre-Pascal Gendron, 2011, “Equity and the Informal Sector”, en
Richard Bird y Pierre-P. Gendron, The VAT in Developing and Transitional Countries,
Nueva York, Cambridge University Press, pp. 70-80.
Cok, Mitja; Ivica Urban y Miroslav Verbic [Working Paper], 2012, “Income Redistribution
Through Taxes and Social Benefits: The Case of Slovenia and Croatia”, Munich, Mu-
nich University Library, University of Munich (mpra, núm. 38918), en <http://mpra.
ub.uni-muenchen.de/38918/>, consultado el 24 de noviembre de 2015.
Davidson, Russell y Jean-Yves Duclos, 1997, “Statistical Inference for the Measurement
of the Incidence of Taxes and Transfers”, Econométrica, Evanston, The Econometric
Society, vol. 65, núm. 6, noviembre, pp. 1453-1465.
Duclos, Jean-Yves, 1993, “Progressivity, Redistribution and Equity, with Application to
the British Tax Benefit System”, Public Finance, La Haya, Foundation Journal Public
Finance, vol. 48, núm. 3, pp. 350-365.
Duclos, Jean-Yves y Martin Tabi, 1996, “The Measurement of Progressivity, with an Appli-
cation to Canada”, The Canadian Journal of Economics, vol. 29, núm. 1, pp. s165-s170.
Duclos, Jean-Yves; Vincent Jalbert y Abdelkrim Araar, 2003, “Classical Horizontal In-
equity and Reranking: An Integrated Approach”, Research on Economic Inequality, vol.
8, núm. 10, pp. 65-100.
Duclos, Jean-Yves y Abdelkrim Araar, 2006, “Measuring Progressivity and Vertical Equi-
ty”, en Jean-Yves Duclos y A. Araar, Poverty and Equity. Measurement, Policy, and Esti-
mation with DAD, Nueva York/Otawa, Springer/International Development Research
Centre, pp.127–132.
Duclos, Jean-Yves; Paul Makdissi y Quentin Wodon, 2005, “Poverty-Dominant Program
Reforms: The Role of Targeting and Allocation Rules”, Journal of Development Econo-
mics, 0 (77), pp. 53-73.
Duclos, Jean-Yves; Paul Makdissi y Abdelkrim Araar, 2010, “Pro-Poor Tax Reforms, with
an Application to Mexico”, Quebec, Cirpée-Université Laval, enero (Cahier de Re-
cherche/Working Papers, 10-01).
Duclos, Jean-Yves; Abdelkrim Araar y Luis Huesca [ponencia], 2011, “Uso e importancia
de dasp en Stata”, en Mexican Stata Users Group Meeting, México, Université Laval,
12 de mayo, en <http://ideas.repec.org/p/boc/msug11/08.html>, consultado el 15 de
noviembre de 2015.
Flores Curiel, Daniel, 2003, “Un incremento en la tasa del iva sobre los alimentos: ¿efi-
ciencia, equidad o recaudación?”, Ensayos, Monterrey, Universidad Autónoma de
Nuevo León, Facultad de Economía, vol. 22, núm. 2, noviembre, pp. 1-14.
Huesca, Luis y Abdelkrim Araar [Working Paper], 2014, “Progressivity of Taxes and
Transfers: The Mexican Case 2012”, Quebec, Cirpée-Université Laval, febrero (Cahier
de Recherche/Working Papers, 14-07).
Huesca, Luis y Alfredo Serrano, 2005, “Impacto fiscal re-distributivo desagregado del im-
puesto al valor agregado en México: vías de reforma”, Investigación Económica, México,
unam, vol. lxiv, núm. 253, julio-septiembre, pp. 89-122.
Instituto Nacional de Estadística y Geografía (inegi), 2013, Encuesta nacional de ingresos
y gastos de los hogares 2012”, Aguascalientes.
Kakwani, Nanak, 1977, “Measurement of tax Progressivity: An International Comparison”,
The Economic Journal, Londres, Royal Economic Society, vol. 87, núm. 345, pp. 71-80.
Kaplanoglou, Georgia y David M. Newbery, 2008, “Horizontal Inequity and Vertical Re-
distribution with Indirect Taxes: The Greek Case”, Fiscal Studies, Hoboken, New Jer-
sey, Wiley-Blackwell, vol. 29, núm. 2, pp. 257-284.
Lambert, Peter, 1985, “On the Redistributive Effect of Taxes and Benefits”, Scottish Journal
of Political Economy, Chichester, Scottish Economy Society, Willey, vol. 32, núm. 1,
pp. 39-54.
Lambert, Peter, 2002, The Distribution and Redistribution of Income, Manchester, Manches-
ter University Press.
Lambert, Peter y Xavier Ramos, 2002, “Welfare Comparisons: Sequential Procedures for
Heterogeneous Populations”, Económica, Londres, The London School of Economics
and Political Science, vol. 69, núm. 276, pp. 549-562.
Lustig, Nora; George Gray-Molina, Sean Higgins, Miguel Jaramillo, Wilson Jiménez, Ve-
ronica Paz, Claudiney Pereira, Carola Pessino, John Scott y Ernesto Yañez [Working
Paper], 2012, “The Impact of Taxes and Social Spending on Inequality and Poverty in
Argentina, Bolivia, Brazil, Mexico and Peru: A Synthesis of Results”, Nueva Orleans,
Tulane University Economics, abril (Working Paper núm. 1216).
Musgrave, Richard, 1990, “Horizontal Equity, Once More”, National Tax Journal, Wash-
ington, D. C., National Tax Association, vol. 43, núm. 2, pp. 113-122.
Musgrave, Richard, 2001, “Fiscal Tasks”, en James Buchanan y Richard A. Musgrave,
Public Finance and Public Choice: Two Contrasting Visions of the State, Cambridge, Mas-
sachusetts, Massachusetts Institute of Technology, pp. 63-82.
Musgrave, Richard y T. Thin, 1948, “Income Tax Progression”, Journal of Political Economy,
0 (56), pp. 498-514.
Pechman, Joseph A., 1985, Who paid the taxes, 1966-1985?, Washington, D. C., Brookings
Institution.
Pechman, Joseph A. y Benjamin A. Okner, 1974, Who Bears the Tax Burden?, Washington,
D. C., Brookings Institution.
Reynolds, Morgan y Eugene Smolensky, 1977, Public Expenditure, Taxes and the Distribu-
tion of Income: The United States, 1950, 1961, 1970, Nueva York/Londres, Academic
Press.
Secretaría de Hacienda y Crédito Público (shcp), 2012, Distribución del pago de impuestos
y recepción del gasto público por deciles de hogares y personas, correspondiente a 2010,
Informes Gubernamentales, México.
Scott, John, 2014, “Redistributive Impact and Efficiency of Mexico’s Fiscal System”, Pu-
blic Finance Review, Londres, Sage Publications, vol. 42, núm. 3, pp. 368-390.
Shorrocks, Anthony F., 1983, “Ranking Income Distributions”, Económica, Londres, The
London School of Economics Political and Science, vol. 50, núm. 197, febrero, pp.
3-17.
Valero-Gil, Jorge, 2002, “La distribución de los bienes en México”, Problemas del Desarro-
llo, vol. 33, núm. 130, pp. 7-34.
Valero-Gil, Jorge, 2006, “Estimación de elasticidades e impuestos óptimos a los bienes
más consumidos en México”, Estudios Económicos, vol. 21, núm. 2, pp. 127-176.
Vargas Téllez, César O. [Working Paper], 2009, “Tax-Benefit Incidence. The Mexican
Experience During the Last Twenty Years”, Palma de Mallorca, Society for the Study of
Economic Inequality, noviembre (Working Paper series Ecineq wp 2009-144).
III
¿HACIA UNA NUEVA GENERACIÓN DE REFORMAS
EN LA SEGURIDAD SOCIAL Y LA SALUD?
La transformación de la seguridad social:
¿Hacia un modelo de subsistencia?
Manuel Canto Chac y Tania Garduño Nando
Introducción
L as iniciativas de ley en materia de seguridad social enviadas en diciembre de 2012 por

el presidente de México (2012-2018) pretenden resolver una contradicción que
lentamente se ha venido desarrollando en el país entre un régimen de seguridad social
contributiva, basado en el trabajo, y la desprotección social de un número creciente de
ciudadanos que en sus segmentos precarizados a lo más que pueden aspirar es a progra-
mas focalizados de transferencias monetarias. El primero fue producto del Estado desa-
rrollista mexicano; el segundo, de las reformas hacia el mercado operadas en toda
América Latina, que inicialmente pensaban las transferencias como una acción circuns-
tancial, en tanto que la supuesta recuperación del crecimiento económico hiciera que se
recuperaran los niveles de ingreso y de bienestar. Se sabe que la recuperación del creci-
miento nunca se dio y que la disminución del empleo formal ha dejado a muchos traba-
jadores fuera del sistema de seguridad social. Frente a ello los actuales programas de salud
para población abierta no alcanzan, ni de lejos, los niveles de la seguridad social contri-
butiva (en adelante ss).
Esta discusión no es nueva ni privativa de México. Desde hace ya varios años diver-
sos organismos multilaterales, entre ellos la cepal, habían planteado el dilema en el marco
de la garantía de los derechos económicos, sociales y culturales (desc): “¿Quién decide, y
cómo se decide, qué prestaciones satisfacen plenamente el derecho social a la salud y la
educación, en circunstancias en que las sociedades son dinámicas y la salud cambia de
acuerdo con los perfiles demográficos y epidemiológicos, mientras la educación impulsa
hacia arriba el umbral mínimo requerido para participar con mayores posibilidades en el
mundo productivo?” (cepal, 2006:19).
En el caso del componente salud de la ss se discute si no convendría más un sistema
universalizado, financiado con fondos fiscales, en vez de la seguridad contributiva. En los
últimos años se formuló una propuesta (Santiago Levy) que pretendía resolver esta con-
tradicción por medio de la supresión de la seguridad contributiva y su sustitución por un
sistema de seguridad universalizada –que disminuye los alcances de la ss actualmente
disponible– financiada con fondos fiscales.
Dentro de este marco problemático la pregunta de este trabajo es por las orientacio-
nes del paquete de reformas enviadas por el Ejecutivo federal: ¿en qué medida responde
al modelo propuesto por Levy?; ¿cómo se puede juzgar la iniciativa del Ejecutivo en un
219
220 Canto chac / Garduño nando
marco de derechos sociales? Queda claro que por la situación inicial del gobierno –al
momento de escribir este texto– sólo se podrán sugerir algunos elementos para una valo-
ración inicial de los alcances de esta iniciativa.
En la primera parte de este trabajo se señala las características del modelo de seguri-
dad construido en México, a partir de la fase desarrollista del Estado mexicano, confron-
tándolo teóricamente con el llamado Estado de bienestar y el Estado desarrollista
latinoamericano; en la segunda se presenta la propuesta de Levy, en el marco de la discu-
sión en América Latina sobre la ss, sus alcances y limitaciones; en la tercera parte se
presenta las características de la iniciativa del Ejecutivo, mismas que aún están en proce-
so de discusión en el Congreso, y en la cuarta y última se discute las orientaciones de
estas iniciativas y sus posibles alcances y restricciones.
La hipótesis que guía este trabajo es que en toda América Latina se perciben transi-
ciones en la política y en la ss por razones distintas a la situación europea, en la que
también hay una transición en este tema, pero impulsada por los cambios en su estruc-
tura demográfica. En México esta transición parece estar orientada por la sustitución de
derechos, los que son reemplazados por un sistema universalizado de servicios básicos.
De aquí entonces que lo que se vive es la lucha entre la informalidad, que conduce al
deterioro de las instituciones que estructuraron la política social del siglo xx, y el surgi-
miento de instituciones y entidades gubernamentales para contender de manera limitada
con sus efectos, pero sin reparar en el acuerdo social y político que las sustente.
La seguridad social, sus fundamentos normativos y políticos
Es habitual que el tema de la seguridad social se analice en el marco del Estado de

bienestar,1 toda vez que es innegable su origen europeo. Sin embargo, conviene hacer una
primera distinción entre el Estado de bienestar (eb) y el Estado desarrollista (ed), expre-
siones ambas del Estado social (es):
El Estado social se manifestó en tres versiones, Estado de bienestar, para el mundo europeo-
occidental y estadounidense, Estado socialista, para Europa oriental y parte de Asia, y Estado
desarrollista, para buena parte de América Latina […] En el último cuarto del siglo xx, las tres
1
Esta fórmula de paz consiste básicamente, en primer lugar, en la obligación explícita que asume el apa-
rato estatal de suministrar asistencia y apoyo (en dinero o especie) a los ciudadanos que sufren necesidades y
riesgos específicos característicos de la sociedad mercantil; dicha asistencia se suministra en virtud de preten-
siones legales otorgadas a los ciudadanos. En segundo lugar, el Estado de bienestar se basa en el reconocimien-
to del papel formal de los sindicatos, tanto en la negociación colectiva como en la formación de los planes
públicos. Se considera que ambos componentes estructurales del Estado de bienestar limitan y mitigan el
conflicto de clases, equilibran la asimétrica relación de poder entre trabajo y capital, y de ese modo ayudan a
superar la situación de luchas paralizantes y contradicciones que construían el mecanismo más ostensible del
capitalismo liberal (Offe, 1990:135-136).
La transformación de la seguridad social. ¿Hacia un modelo de subsistencia? 221
formas estatales se transformaron radicalmente, la que menos experimentó cambios fue el

Estado de bienestar. El Estado socialista se desvaneció en Europa y se transformó sustancial-
mente en Asia. El desarrollista desapareció en medio de la frustración por la certeza de que
nunca alcanzaría a remontar las supuestas etapas del desarrollo. Está aún pendiente la expli-
cación de las causas de fondo de estas transformaciones, pero sobre todo está pendiente la
conceptualización de las nuevas formas estatales en los tres modelos y, en particular, en
América Latina (Berrios y Canto, 2012:18-19).
Esta precisión tiene una consecuencia metodológica. Si bien la categoría régimen de

bienestar –derivada de Estado de bienestar– ha demostrado capacidad explicativa para
América Latina, se prefiere utilizarla con sumo cuidado, reteniendo de ella lo que es cen-
tral en la concepción de quien la diseñó: “nuestra problemática pone el acento principal-
mente sobre otros factores, la influencia de las coaliciones políticas de clase”
(Esping-Andersen, 1999:16); es decir, partiendo de la diferenciación entre eb y ed, lo que
parece fundamental es la consideración de las relaciones sociales y políticas que Esping-
Andersen pone en el centro del régimen de bienestar.
El análisis de la ss en México habrá que ubicarlo entonces en el marco de las relacio-
nes sociales y políticas que lo explican. Esta distinción conduce también a establecer las
especificidades del sistema de seguridad social en México, que desde sus orígenes expre-
sa la relación de subordinación de la clase trabajadora al gobierno, lo que a su vez parece
haber tenido una consecuencia: las modificaciones de este sistema se han hecho sin
alterar el régimen político prevaleciente, precisamente por el control gubernamental
sobre las organizaciones laborales, lo que no implica desconocer que hay intentos serios
desde tiempo atrás por construir formas de organización sindical independientes del
gobierno.
La seguridad social, más allá del tema del Estado de bienestar, se incorporó en el
sistema normativo de los derechos humanos. El derecho a la seguridad social ha sido
reconocido como un derecho humano en dos instrumentos fundamentales: la Declaración
Universal de Derechos Humanos, según los artículos:
Artículo 22. Toda persona, como miembro de la sociedad, tiene derecho a la seguridad social,
y a obtener, mediante el esfuerzo nacional y la cooperación internacional, habida cuenta de la
organización y los recursos de cada Estado, la satisfacción de los derechos económicos, socia-
les y culturales, indispensables a su dignidad y al libre desarrollo de su personalidad.
Artículo 25: 1) Toda persona tiene derecho a un nivel de vida adecuado que le asegure,
así como a su familia, la salud y el bienestar, y en especial la alimentación, el vestido, la vivien-
da, la asistencia médica y los servicios sociales necesarios; tiene así mismo derecho a los
seguros en caso de desempleo, enfermedad, invalidez, viudez, vejez u otros casos de pérdida
de sus medios de subsistencia por circunstancias independientes de su voluntad, 2) La mater-
nidad y la infancia tienen derecho a cuidados y asistencia especiales. Todos los niños, nacidos
de matrimonio o fuera de matrimonio, tienen derecho por igual protección social (onu, 2011).
y el Pacto Internacional de derechos económicos, sociales y culturales, “Artículo 9:

Los Estados partes en el presente pacto reconocen el derecho de toda persona a la segu-
ridad social, incluso al seguro social” (tdhf, 1997:416). La seguridad social, según la oit
(2011),
es la protección que la sociedad proporciona a sus miembros, mediante una serie de medidas
públicas, contra las privaciones económicas y sociales que, de no ser así, ocasionarían la des-
aparición o una fuerte reducción de los ingresos por causa de enfermedad, maternidad, acci-
dente de trabajo, o enfermedad laboral, desempleo, invalidez, vejez y muerte; y también la
protección en forma de asistencia médica y de ayuda a las familias con hijos.
La ss también ha quedado consagrada en otros instrumentos jurídicos internaciona-

les y regionales. Es entonces con respecto a este entramado político y normativo que
habrá que contemplar las tendencias a la transformación de la seguridad social y no res-
pecto de las prácticas del gobierno mexicano. En consecuencia, a la ss no habrá que
analizarla sólo a través de variables económicas, sino verla también en el entramado
jurídico y en el político.
La seguridad social en México
El derecho a la seguridad social tiene una ruta ascendente desde 1942, con el decreto de la Ley
del seguro social que da lugar al nacimiento del Instituto Mexicano del Seguro Social (imss),
creado para proteger a los trabajadores asalariados del sector formal de la economía; posterior-
mente se expide la Ley del Instituto de Seguridad y Servicios Sociales para los Trabajadores del Estado
que crea el Instituto de Seguridad y Servicios Sociales para los Trabajadores del Estado (issste),
para proteger a los trabajadores asalariados del sector público (Rojas y Ulloa, 2002:35).
Durante la década de 1970 se fortaleció el carácter integral del seguro social y se

sentaron las bases para su tránsito hacia un sistema de seguridad social:
La creación de dos institutos nacionales de vivienda, el Instituto del Fondo Nacional de la

Vivienda para los Trabajadores (Infonavit) y el Fondo de la Vivienda del Instituto de Seguridad
y Servicios Sociales de los Trabajadores del Estado (Fovissste), concretándose así el derecho de
los trabajadores asalariados de los sectores privado y público a contar con una vivienda digna
y decorosa, previsto por el artículo 123 constitucional.
La entrada de una nueva Ley del seguro social que dispuso, entre otros aspectos de avan-
zada, la creación del seguro de guarderías para apoyar a las madres trabajadoras; la extensión
de los servicios médicos del imss a grupos de mexicanos sin capacidad de pago (básicamente de
los sectores rural y urbanos marginados) a través de imss-Coplamar, hoy imss-Oportunidades
(Coordinación del Plan de Apoyo a Zonas Marginadas), y la extensión del régimen obligatorio
del seguro social a sectores no sujetos a una relación salarial a través de su incorporación
voluntaria, con la participación del Estado como sujeto solidario (Rojas y Padilla, 2002).
La tendencia ascendente de la ss se empezó a modificar desde la década de 1980 con

reformas que la han reestructurado, disminuyendo los derechos de los ciudadanos. La
orientación de estas reformas tenía como propósito ampliar la cobertura de las institucio-
nes a un porcentaje mayor de la población, a la vez que minaron la solidaridad y el efec-
to redistributivo de la seguridad social e incrementaron la estratificación y el peso del
sector privado.
En 1995 se inició una serie de reformas del sector salud orientadas por el enfoque
del Banco Mundial denominado pluralismo estructurado (Frenk y Londoño, 1997), que
se reflejaron en la nueva Ley del seguro social. Sus objetivos principales fueron:
• instrumentar la privatización de los fondos de pensiones,

• establecer las condiciones para la ulterior modificación del modelo de prestaciones
médicas hacia su privatización parcial.
Desde una perspectiva más amplia, la reforma de la Ley del seguro social de 1995 se insertó en
las políticas de desmantelamiento de la propiedad nacional y de ampliación del ámbito de la
gran empresa privada nacional y extranjera […] con la reforma de seguridad social ya no es
sólo el campo económico y financiero el objetivo de la política de privatizaciones, sino tam-
bién el campo de los derechos sociales constitucionales y de las grandes instituciones de
bienestar social (Rojas y Ulloa, 2002).
Otra de las reformas importantes en el sector salud fue a la Ley de Instituto de

Seguridad y Servicios Sociales de los Trabajadores del Estado (issste), dirigida hacia tres terre-
nos principales: 1) el sistema de pensiones (Afores); 2) el sistema de salud nacional, y 3)
el sistema de vivienda nacional. La propuesta gubernamental de reforma fue avalada por
el Banco Mundial, y la receta incluyó no sólo la privatización del sistema de pensiones de
los burócratas, sino el impulso a que algunos servicios de salud que actualmente presta
el organismo sean otorgados por otro tipo de instancias. En síntesis, la reforma implicaba:
• la reestructuración corporativa del issste, es decir, nuevas unidades de negocio

manejando la nueva gestión pública,
• el establecimiento de un nuevo sistema de pensiones del issste, manejado por com-
pañías privadas (Afores).
No está de más añadir que el deterioro de la seguridad social se da en el marco de la

precarización del trabajo, lo que propicia la disminución de sus costos. Ello se ha reali-
zado antes de pasar por reformas legislativas, de otra manera: desde la década de 1980 se
da una práctica de debilitamiento de facto de las condiciones labores, que conduce pau-
latinamente a la informalización de las sociedades. A posteriori, a partir de 2007 se van
realizando reformas legislativas que en la práctica no cambian las reformas de hecho, pero
que sí vuelven legal lo que antes era ilegal y limitan por tanto la justiciabilidad interna-
cional de los derechos sociales. Este proceso de informalización de la sociedad se entien-

de como:
la precarización de las instituciones que garantizaban los derechos de las personas, aun a costa
de la inobservancia de la ley, no como una “mala práctica”, sino como un nuevo sistema, pro-
ducto del desmantelamiento paulatino de las instituciones que le dieron estabilidad al siglo xx,
que procuraban el cumplimiento de los derechos y que permanecen formalmente sólo para ser
ignoradas en lo real […] Al final de cuentas, informal quiere decir que la forma (acciones-
instituciones) vivida durante el siglo xx se perdió (Berrios y Canto, 2012:29).
Para precisar algunos aspectos de la precarización del trabajo veamos algunos datos
fundamentales:
Gráfica 1. Evolución del índice de la tendencia laboral de la pobreza, 2005-2015
Fuente: Coneval (2015).
Como se ve, la línea de pobreza laboral, definida como la incapacidad del salario para
adquirir los satisfactores básicos, ha experimentado un crecimiento sostenido desde
2005, lo cual se corresponde con la caída de los niveles salariales por la contracción del
porcentaje de trabajadores que tenían mayores ingresos y la expansión de los que tenían
ingresos bajos.
Gráfica 2. Variación de los porcentajes de ingresos en salarios mínimos de la

población ocupada, 2005-2014
Fuente: Inegi (2015).
A esto se añade el práctico estancamiento en las prestaciones, los contratos escritos

y la duración de la jornada laboral.
Gráfica 3. Cambio en algunas condiciones laborales de la población

ocupada, 2005-2014
Fuente: Inegi (2015).
En medio de este panorama, en toda América Latina –con el impulso de los organis-
mos multilaterales– se comienza a hablar de la contradicción entre los sistemas contribu-
tivos de seguridad social y la desprotección en la que se encuentran todos aquellos que
no tienen acceso al empleo formal, como si las contribuciones fueran la causa de la
informalidad. Al señalar lo anterior se deja de lado la informalidad como forma de eva-
sión fiscal. Es entonces, como continuación de esta tendencia, que aparece la propuesta
de Levy.
Una hipótesis para la reestructuración de la seguridad social
Santiago Levy ha sido bastante influyente en el diseño de programas sociales en México,

tales como Progresa-Oportunidades, así como en la conducción del imss. Actualmente se
encuentra en el bid, organismo que a su vez influye con fuerza sobre el diseño de las
políticas sociales de México. Su propuesta ha sido difundida de forma entusiasta por
algunos autores cercanos al aparato gubernamental, como Jorge Castañeda y Héctor
Aguilar Camín (2009). Sus planteamientos han sido también retomados por el Centro de
Estudios Espinosa Yglesias (2012); ya que todos ellos siguen en lo sustancial las propues-
tas y la estrategia en política de Levy, el análisis se basa en ese autor.
Levy parte de la afirmación de que los trabajadores informales plantean un gran reto
social para el gobierno y que, en ausencia de intervenciones, esos trabajadores y sus
familias quedarían sin protección contra riesgos como la falta de ingreso durante la vejez,
la enfermedad y la invalidez, entre otros, a la vez que constata que tampoco ha habido
un esfuerzo distributivo a favor de aquellos con bajos ingresos. El dilema que presenta es:
dadas las grandes carencias de amplios segmentos de la población, las fuertes desigualda-
des en la distribución del ingreso y el objetivo de proteger a los trabajadores contra
diversos riesgos, es indispensable que el gobierno impulse una vigorosa política social.
Sin embargo, muchos de los programas sociales vigentes sólo protegen de forma errática
y contradictoria a los trabajadores contra riesgos, tienen efectos redistributivos limitados,
fomentan la informalidad, subsidian la evasión de las leyes laborales y fiscales, y reducen
la productividad y el crecimiento del país. Estos efectos negativos derivan de la arquitec-
tura jurídico-institucional de la política social, y no están asociados a las acciones indivi-
duales de una u otra administración federal, ni pueden ser corregidos aumentando el
gasto social; se trata de un problema más profundo.
En consonancia con esta argumentación señala que mientras más se amplíen algu-
nos programas sociales en el contexto actual, más se socavarán las bases de un pleno
desarrollo nacional. Esto perjudica más, paradójicamente, a los trabajadores de más
bajos ingresos. Las intenciones son buenas, pero los resultados malos. Para el autor, el
diseño de la política social en México ha fracasado y muchos de los programas introdu-
cidos en los últimos años han agravado el problema; exceptúa de este juicio al programa
Progresa-Oportunidades, mismo que concibe como el eje central de una política social
de nuevo cuño.
Los programas que transfieren ingresos en efectivo –a los pobres extremos, habría que preci-
sar– y que condicionan explícitamente el otorgamiento de beneficios a ciertas conductas que
parece conveniente promover –conocidos como programas de transferencias condicionadas–
pueden contribuir de manera importante a la lucha contra la pobreza […] son más eficientes
y eficaces que el conjunto heterogéneo y descoordinado de subsidios alimentarios, distribu-
ciones de bienes en especie, controles de precios (Levy, 2008:171).
En consecuencia, desde hace varias décadas el gobierno ha instrumentado diversos

programas de salud, vivienda, guarderías y, más recientemente, de pensiones no contri-
butivas, con diferentes grados de exigibilidad, que buscan proveer a los trabajadores
excluidos de la seguridad social con un conjunto de beneficios sociales que se acerquen
progresivamente a los que reciben los trabajadores formales.2 Denomina a ese conjunto
de programas “protección social”, para diferenciarla de la “seguridad social”, dirigida a los
trabajadores formales.
Existen diferencias de gran importancia entre los beneficios de la seguridad social y
los de la protección social: 1) la primera se cubre con aportaciones proporcionales a la
nómina salarial de las empresas, mientras que la protección social se financia con recursos
provenientes de la recaudación general, 2) los beneficios de la seguridad social son forzo-
sos y están agrupados, y existe la obligación de los patrones de inscribir a todos sus
asalariados a la seguridad social y cotizar al Infonavit y al imss. En contraste, los progra-
mas de protección social son voluntarios y están desagrupados. Lo primero significa que
no hay obligación jurídica para un trabajador por cuenta propia de inscribirse a un pro-
grama de vivienda o de salud; un trabajador puede acceder a los beneficios de un progra-
ma de salud sin tener que inscribirse en un programa de pensiones, o puede beneficiarse
de un programa de vivienda sin acceder a un programa de guardería.
Los programas de protección social casi siempre son gratuitos. La crítica que les hace
es en cuanto a que se supone son para los informales, puesto que los formales tendrían
la seguridad social correspondiente. Argumenta que para los trabajadores formales las
prestaciones de la seguridad social tienen un valor menor al costo de las contribuciones
que ellos y las empresas pagan; por lo contrario, los trabajadores informales reciben pres-
taciones sociales con cargo a los recursos generales del erario (por al menos 1.8 % del
pib). Estas dos situaciones son equivalentes a un impuesto al trabajo formal junto con un
subsidio al trabajo informal: el impuesto surge porque las empresas que contratan formal-
mente pagan más por sus trabajadores que lo que éstos reciben, y el subsidio porque los
trabajadores informales reciben un beneficio que ellos o las empresas con las que se
asocian no pagan directamente. El efecto neto de esta combinación de impuestos y sub-
sidios es abrir una brecha de entre 30 y 35 por ciento de los costos laborales totales entre
el sector formal y el informal para trabajadores de bajos ingresos con habilidades y carac-
terísticas similares. Para Levy esto es exactamente lo opuesto de lo que debería ocurrir si
2
Entre los programas de protección social se encuentran, en materia de salud, el Seguro Universal de Primera
Generación, el Seguro Popular, el programa imss-Oportunidades y otros ofrecidos por las secretarías del ramo
federales, estatales y del Distrito Federal; en materia de pensiones no contributivas el programa federal para adul-
tos mayores de 70 años y otros similares a cargo de los gobiernos estatales o del Distrito Federal; en materia de
guarderías el programa federal de Estancias Infantiles para Madres Trabajadoras y otros a nivel estatal o municipal
ofrecidos por el dif u otras instancias similares; en materia de vivienda los apoyos y subsidios otorgados a través
de varios programas de la Secretaría de Desarrollo Social o los gobiernos estatales o municipales. La característica
distintiva de todos estos programas es que ofrecen beneficios similares a los proveídos en conjunto por el imss, el
Infonavit y las Afores, pero dirigidos a los trabajadores que carecen de cobertura de seguridad social.
lo que se desea es impulsar el empleo formal y el acceso de más trabajadores a la seguri-

dad social. Tanto por el “impuesto” como por el “subsidio”, el empleo informal aumenta.
Continúa diciendo que la imagen que emerge de la información del Inegi, del imss
y de la Consar, así como de múltiples estudios econométricos y sociológicos, lleva a tres
conclusiones: primero, no hay grandes obstáculos para que los trabajadores informales
ingresen al sector formal; la mayoría de los trabajadores mexicanos ha experimentado
algún episodio de formalidad durante la última década. Segundo, el tiempo promedio de
permanencia en la formalidad es mayor para los trabajadores de altos salarios que para
los de bajos salarios. Y tercero, la frecuencia de entrada y salida de la formalidad es mayor
para los trabajadores de bajos salarios en comparación con los de altos.3 Equivale a decir,
de acuerdo con Levy, que, contrario a lo que comúnmente se piensa, en México la pobla-
ción ocupada no se divide en dos subconjuntos mutuamente excluyentes de trabajadores
“formales” e “informales”, ni tampoco hay una larga lista de trabajadores informales espe-
rando incorporarse a la formalidad.
El tránsito entre formalidad e informalidad tiene implicaciones sustantivas para la
eficacia de los programas sociales. Los trabajadores y sus familias a veces están cubiertos
contra ciertos riesgos y a veces no. Por ejemplo, si cuando un trabajador fallece tiene
estatus formal, su familia recibirá una pensión, pero no si en ese momento el trabajador
tiene estatus informal. Otro ejemplo numéricamente más relevante tiene que ver con las
pensiones de retiro, ya que los trabajadores sólo cotizan a su cuenta individual durante
el tiempo que están en la formalidad. Los registros de la Consar indican que en la última
década el tiempo de cotización promedio de los trabajadores a su pensión de retiro ha
sido de 45 por ciento del tiempo potencial, es decir, han cotizado para su pensión menos
de la mitad del tiempo del que lo podrían haber hecho.
Concluye su diagnóstico señalando que el mercado laboral mexicano se caracteriza
por una gran fluidez, pero que los programas sociales están diseñados como si ese fenó-
meno no existiese; la intensa movilidad formal-informal hace patentemente fehaciente la
incongruencia entre la vida cotidiana de la mayor parte de los trabajadores y el diseño de
los programas sociales que aspiran a protegerlos. Esto, en conjunto con la tendencia a la
disminución en la creación de empleos formales, da lugar a que una parte creciente de
los trabajadores no tenga acceso a la seguridad social, mientras los planes dirigidos a la
protección social generan incentivos para el mercado informal y los costos del actual
sistema de seguridad social impiden la productividad.4 Es por ello que establece que el
3
Exceptúa de estas consideraciones al trabajador sindicalizado. Los trabajadores sindicalizados, por perci-
bir salarios más altos y ocuparse en empresas de mayor tamaño, experimentan menores tránsitos entre forma-
lidad e informalidad, y mayores períodos promedio de estancia en la formalidad. Pero añade que estos
trabajadores no son la totalidad de los formales y distan mucho de ser la mayoría de los trabajadores del país.
4
Cada uno de sus supuestos es bastante discutible, sin embargo, puesto que este trabajo centra la atención
sobre la relación de estas propuestas con la iniciativa gubernamental, no se detendrá en la discusión teórica,
sólo se hará alguna referencia general al final del artículo.
principal problema económico de México es a la vez su principal problema social: el lento

crecimiento del pib y del empleo, de los salarios y de la seguridad social, por lo que for-
mula una propuesta con la intención de romper el círculo vicioso que se genera entre
estos tres factores. Para financiar su propuesta propone una contribución adicional al
consumo de todas las familias de dos por ciento aplicada al iva (incluyendo medicinas y
alimentos), para dirigirla exclusivamente a la ss. Estos nuevos recursos, junto con los
actualmente existentes en el presupuesto federal para varios programas sociales, serían
designados por ley como una contribución para lo que él llama derechos sociales univer-
sales de los trabajadores del país. Esquemáticamente, la propuesta de Levy implica:
a) Suprimir el actual modelo contributivo, para dar paso a uno de carácter universal
financiado con recursos fiscales. El modelo alternativo brindaría prestaciones sociales
iguales a todos los trabajadores y a toda la población, mismas que estarían sustenta-
das en una legislación.
b) Las prestaciones son empaquetadas y obligatorias para todos los trabajadores, pero
son menores que las prestaciones actuales para los trabajadores formales. Tendrían
cuatro contenidos básicos: 1) seguro médico, 2) pensiones de retiro, 3) seguro de vida
y 4) seguro de invalidez. Las otras prestaciones a las que actualmente tienen derechos
los trabajadores formales: 5) guarderías, 6) despido, 7) esparcimiento y 8) vivienda,
no formarían parte de las prestaciones universales financiadas por el fisco, sino que
serían producto de acuerdos específicos entre cada empresa y sus trabajadores.
c) El financiamiento de esta propuesta se realizaría con los recursos que el gobierno
tiene actualmente comprometidos en la seguridad social y en los programas de pro-
tección social (en los términos en que los ha definido Levy), a excepción del progra-
ma Oportunidades, más un incremento al impuesto al valor agregado y la supresión
de sus regímenes especiales; es decir que el gravamen del iva sería aplicable a todos
los productos, incluidos medicinas y alimentos.
d) Como los trabajadores se verían afectados por el incremento anterior, Levy propone
efectuar transferencias directas a las personas que se ubiquen hasta el tercer decil de
ingresos. Si bien esta parte de su propuesta la plantea como una posibilidad y no la
integra al cálculo de costos que realiza.
e) Los cálculos del costo de la seguridad social en esta propuesta serían a partir de
considerar el costo medio de atención médica del imss, expandido a toda la población
económica activa (pea); el cálculo para las contribuciones al fondo universalizado de
retiro lo obtiene a partir de considerar la media actual de pensiones, correspondien-
tes a tres salarios mínimos.
De acuerdo con este autor las ventajas que tendría este modelo son:
• Reduciría los incentivos para la informalidad, toda vez que los empresarios ya no
tendrían el actual costo indirecto de los salarios, representado por las contribuciones
a la seguridad social,5 expandiendo con ello la base fiscal.
• Esta reducción del costo indirecto del salario repercutiría por sí misma en el incre-
mento de la productividad, lo que permitiría el incremento del salario directo, así
como la expansión del producto interno bruto.
• Fortalecería el Estado de derecho.
Para finalizar este apartado, es necesario hacer una aclaración fundamental sobre el
uso que Levy hace de la expresión derechos sociales universales. En sentido estricto tal
expresión significa la conformidad de la política de seguridad social del país con la nor-
matividad internacional expresada en los pactos internacionales de derechos humanos (a
lo que se hizo alusión al inicio), pero el planteamiento de Levy está muy lejos de eso; les
llama derechos universales porque se establecerían por ley para todos, no porque corres-
pondan a la garantía de los derechos establecidos en los pactos internacionales –de los
que su propuesta está muy por debajo– ya reconocidos por el Artículo 1 de la Constitución
Política de los Estados Unidos Mexicanos.
Las iniciativas del Ejecutivo federal
Una de las primeras acciones del gobierno de Enrique Peña Nieto fue enviar al Congreso
un paquete de medidas denominado seguridad social universal (Presidencia de la
República, 2013a, 2013b). El propósito enunciado es: “crear una red de protección social
que otorgue a cualquier mexicano, independientemente de su condición social o estatus
laboral, un conjunto de beneficios sociales procurados por el Estado a través de un siste-
ma de seguridad social universal” (Presidencia de la República, 2013a:ii).
Este paquete de iniciativas desató polémicas y experimentó variaciones significativas
en su paso por las cámaras del Congreso. Sin embargo, la discusión sobre la reforma
energética desplazó la atención y, hasta el momento de entregar este texto, no se había
concluido el proceso de aprobación por ambas cámaras legislativas. No parece problema
que se desechen, es posible que en períodos posteriores, una vez concluida la reforma
energética, sean retomadas. Entre los contenidos de esta iniciativa relevantes para el tema
de este trabajo se encuentran:
5
El propio Levy reconoce que, en su propia lógica, la disminución para los empresarios del costo actual
de las prestaciones sociales para los trabajadores no sería condición suficiente para terminar con la informali-
dad, puesto que se mantendrían otros incentivos, como por ejemplo la evasión fiscal.
La pensión de adultos mayores, cuyo propósito es que “[…] atienda a todos aquellos que no
puedan obtener una pensión de carácter contributivo y que otorgue un piso mínimo de bienes-
tar y protección ante eventos coyunturales que pueden aumentar la pobreza transitoria o profun-
dizar los niveles de pobreza de los adultos mayores” (Presidencia de la República, 2013b:iii).
Que sean mayores de 65, no pensionados, con ingresos menores a 15 salarios mínimos.
Tendrá un monto inicial (a partir de lo que Coneval ha establecido como el costo mínimo de
vida para una persona) de 1 092 pesos, financiado con fondos federales (Presidencia de la
República, 2013b:iv, vi y vii).
Añade también que las pensiones que otorguen los estados tendrán que sujetarse a estas
normas, menos el D. F.6
Para el financiamiento de la pensión universal de las personas que a partir de 2014 cum-
plan 18 años se constituirá un fideicomiso irrevocable en el Banco de México (Presidencia de
la República, 2013b:x).
Seguro de desempleo
La administración y operación del seguro de desempleo estará a cargo del imss y del issste
(Presidencia de la República, 2013b:xiv).
Habrá un máximo de seis pagos mensuales: uno de 60 por ciento, uno de 50 por ciento
y cuatro de 40 por ciento del salario promedio (Presidencia de la República, 2013b:xvi).
Financiamiento: de la cuota aportada por los patrones, equivalente a tres por ciento del
salario del trabajador (inicialmente previsto reducir la cuota de vivienda de 5 a 2 %), dos por
ciento se depositará en la subcuenta mixta; el restante uno por ciento se acumulará en el fondo
solidario, y en caso de que los recursos no sean suficientes, el gobierno federal, con cargo al
presupuesto de egresos de la federación, cubrirá los demás pagos (Presidencia de la República,
2013b:xvii y xviii).7
La prestación sólo podrá recibirse por una vez en un período de cinco años (Presidencia
de la República, 2013b:xviii).
Se financia sobre los fondos de retiro y el faltante con los fondos colectivos de ahorro para
la vivienda (Presidencia de la República, 2013b:xix).
Probable recentralización en la gestión gubernamental de la salud. La Secretaría de Salud,
de acuerdo con el Artículo 77, bis 5 de la Ley general de salud (entre otros):
• Realiza diseño organizacional y establece bases de regulación y acreditación de los
establecimientos.
• Financia (a 50 %) y evalúa el desempeño de los sistemas estaduales.
• Define instrumentos para analizar la capacidad de pago de beneficiarios.
6
Esta distinción no la hace la iniciativa presidencial. Como ya se ha advertido, al momento de concluir
estas páginas estas reformas aún están en proceso en el Congreso federal, la que fue aprobada por la Cámara de
Diputados añadía que estarían exceptuados los estados que previo a estos cambios tuvieran pensiones ya esta-
blecidas y respaldadas por una ley, al parecer sólo el Distrito Federal cumple esta característica, cuyas implica-
ciones habrá que discutir en otra ocasión.
7
Este aspecto ha sido particularmente polémico en su discusión en el Congreso, toda vez que implica la
exclusión de la vivienda de los contenidos de la seguridad social y confirma la pretensión de reducir gradual-
mente el alcance de los derechos sociales asegurados.
Hacia una interpretación
En las reformas enviadas por el Ejecutivo se asume un contexto de incremento en la pre-

carización del empleo, con lo cual es evidente, para esta misma propuesta, que el sistema
de seguridad social sería incapaz de prestar servicios a la creciente población que está en
la informalidad, por lo que a ésta habría que ofrecerle un paquete de servicios básicos, en
la óptica de un cambio de modelo hacia el universalismo básico. Esto no es suficiente
para comprender por qué esta atención tiene que hacerse a costa de un deterioro en la ss
contributiva, sino es a partir de tomar en cuenta que en medio del discurso sobre el uni-
versalismo se oculta la pretensión correlativa del abaratamiento del trabajo a fin de hacer
más atractiva la mano de obra para las inversiones, en particular las extranjeras, por
medio del avance paulatino hacia la sustitución de la ss. Frente a esta posibilidad, la pro-
puesta de Levy sería altamente funcional, sin embargo quedaría pendiente la explicación
de por qué, al contrario de lo que plantea Levy, se mantienen intactos los programas
diversos de protección social, mientras que al sistema de ss contributiva se le empieza a
angostar, iniciando por la vivienda.
Las reformas a la seguridad social propuestas por el Ejecutivo tienen similitudes y
diferencias con las de Levy. En cuanto a las primeras, recuérdese las señaladas por Levy:
seguro médico, pensiones de retiro, seguro de vida y seguro de invalidez. Quedan aten-
didos el seguro médico y las pensiones de retiro y se introduce otra que estaría en la
segunda parte: seguro de desempleo. En lo que hace a guarderías y esparcimiento no hay
cambio significativo en la iniciativa presidencial, si bien la vivienda queda en trance de
su posible desaparición.
Por lo que hace al financiamiento, la distancia es bastante mayor; mientras que Levy lo
propone con cargo a la sociedad de consumidores, mediante incrementos impositivos etique-
tados, la iniciativa del Ejecutivo lo hace con cargo al ahorro –para el retiro y para la vivienda–
de los trabajadores. Los incrementos fiscales que se acordaron en 2013 (homologación del
iva en las fronteras e incremento del isr) van dirigidos al gasto general del gobierno.
Los programas sociales de transferencias focalizadas no sufrieron recorte alguno,
recuérdese que de acuerdo con la propuesta de Levy, otra de las fuentes de financiamien-
to de su sistema de seguridad universalizada sería la traslación de recursos de los diversos
programas de protección social.
Cuadro 1. Gasto público presupuestado 2013-2014 en rubros específicos

Ramo 2013 2014 ∆%
12 Salud 121 856 567 399 130 264 761 743 6.9
19 Aportaciones ss 408 730 363 557 485 720 346 250 18.8
20 Desarrollo social 95 251 838 395 111 211 236 932 16.6
Fuente: Congreso de la Unión (2012, 2013).
Presupuesto de Egresos de la Federación para el Ejercicio Fiscal 2014
Para analizar la racionalidad implícita en la propuesta del Ejecutivo hay que tener en
cuenta que se está en el terreno del cambio en los criterios de orientación, aún no ante
un cambio de la política y mucho menos de los programas que la expresen. Las tenden-
cias de los últimos años se mantienen en el ejercicio presupuestal de 2013 y 2014, como
queda claro en el cuadro anterior, pero en el ámbito jurídico se vislumbra ya el panorama
de un proceso de angostamiento de la seguridad social y de ampliación de los paquetes
de servicios básicos. La pregunta que queda es: ¿qué tan básico será el universalismo
básico subyacente en la propuesta del Ejecutivo? Se podría responder inicialmente que,
de continuar las tendencias actuales, será de menores alcances que el pregonado por Levy.
Propuesta Levy Iniciativa ssu

Salud, retiro, cesantía, invalidez y muerte tomando Salud, retiro, cesantía, invalidez y muerte
como base de gasto en salud la media por derecho- universalizados, sin precisar aún los conte-
habiente del imss. nidos básicos de salud.
Financiamiento por el fisco a partir de ∆ de 2 % Financiamiento por el fisco, sin precisar el
al iva (generalizado), dedicado exclusivamente a la origen de los recursos, salvo desempleo,
atención de salud, y con los recursos que actual- que se toma de los fondos de vivienda.
mente se ocupan para los programas de protección Se mantiene la orientación y presupuesta-
social, a excepción de Oportunidades. ción de los programas de protección social.
Atención a la salud en general, calculando para ello Atención a la salud en general a partir de
el costo medio actual por derechohabiente del imss. un paquete básico de atención, que no in-
corpora todos los padecimientos.
Como se ha demostrado en otro trabajo (Canto y Garduño, 2013), al actualizar los

cálculos de Levy para 2010 resulta que éstos son posibles, pero solo: a) si todos los recur-
sos del ramo salud, b) si todos los recursos destinados a las aportaciones a la seguridad
social y c) si todos los recursos destinados al desarrollo social (a excepción de Oportunidades)
se suman; d) si se incrementa en dos puntos porcentuales el iva, incluyendo medicinas y
alimentos y se destina íntegro el incremento, junto con los demás rubros, a esta suerte de
universalismo básico. Es decir, son demasiados “si” para que esto pueda ocurrir. En aque-
lla ocasión se dijo: “la propuesta de Levy es factible, monetariamente, pero con fuertes
costos sociales y políticos” (Canto y Garduño, 2013:293). Frente a los argumentos ofre-
cidos en este apartado se puede decir que lentamente se ve caminar un híbrido impro-
ductivo entre la propuesta de Levy y las políticas sociales en curso en los últimos 10 años,
pero que tal vez en el largo plazo éstas puedan asumir una forma más nítida. De ser así
se estaría frente a una transición, probablemente, hacia el modelo Levy, toda vez que lo
propuesto hasta ahora sienta las bases para ello. Probablemente esto no desencante a
Levy, quien ya había previsto un resultado de esta naturaleza al afirmar:
La formulación de políticas públicas en un contexto de segundo mejor [la suya sería por
supuesto la óptima] descarta una reforma sistémica; restricciones políticas o fiscales fuerzan a
los formuladores de políticas a hacer cambios marginales […] en la medida en que cambios
en la política social —mayores o menores, rápidos o lentos— sean viables, es esencial tener
clara la dirección que esos cambios siguen. El intercambio relevante para México no es reforma
“integral” versus “fragmentada”, sino “reforma consistente paso a paso hacia una política social
internamente consistente y coherente” versus “reformas aisladas ad hoc a programas actuales o
implementación de nuevos programas sociales” (Levy, 2008:328).
Parece que el actual gobierno ha iniciado esos pasos en lo jurídico, a lo que se podría
añadir que lo importante para su racionalidad no es precisamente los resultados que arro-
je en la satisfacción de las necesidades sociales, sino el mensaje que transmita al capital
internacional y a las calificadoras, en el sentido de que México es una buena inversión
porque los costos del trabajo son cada vez más bajos y porque se han iniciado los “cambios
de fondo” que los actores de la globalización reclaman. En esto se puede ver una alta con-
sistencia entre el discurso de Levy y el del actual gobierno: so pretexto de universalizar lo
básico se tiende a la reducción de las contribuciones patronales a la seguridad social; el
ahorro que eso significaría para los empresarios no es irrelevante, pero de ello no se habla.
El futuro de este híbrido no dependerá de las variables económicas, sino de las polí-
ticas; un gran frente opositor a las reformas aún no se ve, la débil resistencia a la aproba-
ción de las propuestas de reforma que ya hizo la Cámara de Diputados al momento de
cerrar este trabajo así lo demuestra, si bien un cambio futuro no es imposible.
En tanto, la orientación de las reformas del Ejecutivo permitirá no sólo avanzar paso a
paso en el “adelgazamiento” de la seguridad social, sino que también facilitará la recentra-
lización de la asistencia en manos del Ejecutivo federal como parte de un proyecto de dis-
minuir el federalismo para aumentar la “gobernabilidad” del territorio nacional, orientación
ya presente en la estrategia de seguridad pública y se cree que también en la de salud.
Es claro que la debilidad que hasta ahora han tenido los opositores a estas reformas
puede residir, por lo menos en parte, en que el discurso que los orienta está más fincado
en su rechazo, pero sin haber reparado lo suficiente en la construcción de alternativas.
Para ello será muy útil volver la mirada hacia otros caminos que actualmente se siguen
en América Latina.
Un ejemplo podría ser Brasil, que con un reconocido dinamismo económico, es el
país de la región que mayor proporción de su pib destina a la seguridad social (16.5 %),
lo cual no se ha convertido en un obstáculo para la atracción de inversión extranjera, ni
para su crecimiento económico. Ha logrado establecer un sistema de atención universal
a la salud, integrando a los tres órdenes de gobierno (federal, estatal y municipal) en el
sistema único de salud (sus) y con participación efectiva de la sociedad. Tiene también
un sistema previsional mixto, en el que existe un seguro universal no contributivo y otro
de carácter contributivo obligatorio, al cual se pueden añadir las aportaciones voluntarias
(Ministerio de Salud, 2011; Nakahodo y Savoia, 2008; cepal, 2006).
La articulación de propuestas alternativas será necesaria para los opositores a las

reformas, pero no será suficiente; se requiere además de una nueva coalición de fuerzas
sociales, de un nuevo arreglo entre clases, para decirlo en términos en desuso, pero que
es justamente lo que está en el centro del problema –lo que al inicio se dijo retener– de
la concepción de Esping-Andersen de los regímenes de bienestar. Tal vez haya que lla-
marles de otra manera en América Latina, pero el problema de la coalición de fuerzas es
lo que estará al centro de la discusión.
referencias
Berrios, Pilar y Manuel Canto, 2012, Informe del estado del desarrollo social en el Distrito Federal.
Desarrollo social, derechos humanos, ciudadanía y cohesión social, México, México Evalúa.
Canto, Manuel y Tania Garduño, 2013, “La seguridad social, ¿hacia una próxima reforma
neoliberal?”, Trabajo, México, Centro de Análisis del Trabajo, A. C., 3a. época, año 7,
núm. 10, julio-diciembre, pp. 269-304.
Castañeda, Jorge y Héctor Aguilar Camín, 2009, “Un futuro para México”, Nexos, Cal y
Arena, 1 de noviembre.
Centro de Estudios Espinosa Yglesias, 2012, El México del 2012. Reformas a la hacienda
pública y al sistema de protección social, México, Centro de Estudios Espinosa Yglesias.
Comisión Económica para América Latina y el Caribe (cepal), 2006, La protección social de
cara al futuro: acceso, financiamiento y solidaridad, Santiago de Chile (LC/G.2294/SES.31/3).
Conde Montijo, Óscar, 2013, “Economía y financiamiento del desarrollo. Crecimiento, po-
breza y desigualdad de ingresos en el d. f. 1992-2012”, en Manuel Canto y Arcelia Martí-
nez, coords., Quince años de política social en el Distrito Federal. Balance y propuestas para su
fortalecimiento, México, Consejo de Evaluación del Desarrollo Social del d. f., pp. 25-40.
Tendencias económicas y sociales de corto plazo, México, Coneval.
Congreso de la Unión, 2012, “Presupuesto de egresos de la federación para el ejercicio
fiscal 2013 (Anexo 1)”, en Diario Oficial de la Federación, México, Secretaría de Gober-
nación, tercera sección, 27 de diciembre, p. 33.
fiscal 2014 (Anexo 1)”, en Diario Oficial de la Federación, tercera sección, México,
Secretaría de Gobernación, 3 de diciembre.
Esping-Andersen, Gøsta, 1999, Les trois mondes de l’État-providence. Essai sur le capitalisme
moderne, París, puf.
Esping-Andersen, Gøsta, 2000, Fundamentos sociales de las economías postindustriales, Bar-
celona, Ariel (Colección Sociología).
Frenk, Julio y Juan Luis Londoño, 1997, Pluralismo estructurado. Hacia un modelo innova-
dor para la reforma de los sistemas de salud en América Latina, Washington, D. C., bid.
Instituto Nacional de Estadística y Geografía (Inegi), 2015, Indicadores oportunos enoe,
Aguascalientes.
Levy Algazi, Santiago, 2008, Buenas intenciones, malos resultados. Política social, informali-
dad y crecimiento económico en México, México, Océano.
López-Calva, Luis Felipe; Fausto Hernández Trillo y Jorge Chávez Presa, 2012, El México
del 2012. Reformas a la hacienda pública y al sistema de protección social, México, Centro
de Estudios Espinosa Yglesias.
Ministerio de Salud, 2011, Sistema Único de Saúde, Brasilia, Ministerio de Saúde (Colec-
ción Para entender a gestão de sus, vol. 1).
Nakahodo, Sidney y José Roberto Savoia, 2008, “A Reforma da Previdência no Brasil:
Estudo Comparativo dos governos Fernando Henrique Cardoso e Lula”, Revista Brasi-
leira de Ciências Sociais, São Paulo, Associação Nacional de Pós-Graduação e Pesquisa
em Ciências Sociais, vol. 23, núm. 66, pp. 45-58.
Offe, Claus, 1990, Contradicciones en el Estado del bienestar, Madrid, Alianza.
Organización Internacional del Trabajo (oit), 2011, Seguridad social para la justicia social
y una globalización equitativa, Ginebra.
Presidencia de la República, 2013a, “Iniciativa que reforma los Artículos 4o., 73 y 123 de
latura, año xvi, número 3857-H, anexo H, domingo 8 de septiembre de 2013, pp. I-
xxii y 1-3, en <http://gaceta.diputados.gob.mx/PDF/62/2013/sep/20130908-H.pdf>,
Presidencia de la República, 2013b, “Iniciativa de decreto por el que se expide la Ley de la
Servicios Sociales de los Trabajadores del Estado; de la Ley federal del trabajo; de la Ley de
los sistemas de ahorro para el retiro, y de la Ley del Instituto del Fondo Nacional de la Vi-
vienda para los Trabajadores”, en Gaceta Parlamentaria, México, Cámara de Diputados,
lvii Legislatura, año xvi, número 3857-I, anexo i, domingo 8 de septiembre, pp. I-xlvii
y 1-76, en <http://gaceta.diputados.gob.mx/PDF/62/2013/sep/20130908-I.pdf>, con-
Organización de las Naciones Unidas (onu), 2011, “Declaración Universal de los Dere-
chos Humanos”, Nueva York, Departamento de Información Pública de las Naciones
Unidas, en <http://www.un.org/chinese/center/chbus/events/hurights/spanish.htm>,
Rojas Arreola, Gonzalo y Odila Ulloa Padilla, 2002, “Seguridad social en México: pre-
sente y futuro”, en Marcia Muñoz de Alba Medrano, coord., Temas selectos de salud y
derecho, México, unam, pp. 33-63.
Terre des Hommes Federation (tdhf), 1997, El derecho a la equidad, Barcelona, Icaria.
Aciertos, desaciertos y posibles mejoras en el diseño
del seguro de desempleo en México1
Graciela Bensusán
E l propósito de este capítulo es discutir los aciertos y desaciertos de la iniciativa pre-

sidencial presentada el 8 de septiembre a la Cámara de Diputados y su posterior
modificación y aprobación en la misma cámara el 18 de marzo del 2014, en relación con
la adopción en México de un seguro de desempleo (sd) con alcance nacional. Igualmente
se sugieren algunos de los cambios que deberían considerarse para evitar incurrir en una
nueva simulación en el mundo del trabajo, tal como sucedió al aprobarse la reforma de
la Ley federal del trabajo en 2012.2
La adopción de un sd, junto a la de una pensión universal, fue parte de la iniciativa
de reforma hacendaria y seguridad social propuesta por el Poder Ejecutivo en esa opor-
tunidad y tuvo un propósito legitimador de la reforma tributaria, al considerarse que el
aumento de la recaudación era una condición para avanzar hacia un “sistema de seguri-
dad social universal” y dejar atrás una “política social asistencialista”.3 Sin embargo, como
se argumenta en este capítulo, la reforma en materia de sd aprobada el 18 de marzo de
2014 por el pleno de la Cámara de Diputados –que deberá todavía ser sometida a discu-
sión y votación en la Cámara de Senadores– no sólo no implicaría en modo alguno avan-
zar en esa dirección, sino que, por su esquema de financiamiento, basado en parte de las
aportaciones patronales destinadas anteriormente al acceso a un crédito de vivienda por
parte de los trabajadores, generó el rechazo de amplios sectores de la sociedad.
Después de presentar brevemente este argumento, el capítulo se divide en tres partes.
La primera muestra lo que se pudiera considerar como los aciertos de la decisión presi-
dencial al incluir el tema del seguro del desempleo en la agenda pública y legislativa, así
como de algunas de sus reglas. La segunda revisa los principales problemas del diseño
1
La información y las ideas que se utilizan en este capítulo provienen de la investigación realizada por la
autora entre los meses de septiembre de 2013 y abril de 2014 destinada a la elaboración del estudio publicado
por la cepal en 2014, misma que incluyó la realización de 20 entrevistas a especialistas, actores sociales y polí-
ticos respecto de las ventajas y desventajas de la iniciativa presidencial, véase al respecto Bensusán (2014). Una
versión inicial de este capítulo formó parte de la intervención que la autora realizó en el Senado de la República,
ante las Comisiones Unidas de Hacienda y Crédito Público, Seguridad Social y Puntos Constitucionales, el 24
de abril del 2014.
2
Véase al respecto el análisis de la reforma laboral de 2012 en Bensusán (2013).
3
Véase el discurso del secretario de Hacienda y Crédito Público, Luis Videgaray, al presentar en la residen-
cia oficial de Los Pinos la iniciativa de reforma hacendaria (El Universal, 2013).
237
238 Graciela Bensusán
que actualmente tiene el proyecto de decreto enviado al Senado de la República por parte
de la Cámara de Diputados para su posterior aprobación. Este análisis considera los obje-
tivos que debería satisfacer el seguro de desempleo según la propia iniciativa presidencial:
ser un medio de sustitución de ingresos, actuar como red de seguridad social para evitar
las situaciones de pobreza vinculadas a la pérdida del empleo, favorecer la estabilidad
macroeconómica al activar el consumo en las recesiones y reducir las resistencias ante la
necesidad de adoptar despidos económicos. Se apoya también en una perspectiva com-
parativa con base en los diseños institucionales en los seis países de la región que ya
cuentan con seguro de desempleo. Finalmente, a modo de conclusión, se muestran las
posibles mejoras que pudieran introducirse en el diseño del seguro de desempleo, toman-
do en cuenta la situación económica, social y política del país.
¿Llegó la hora de adoptar un seguro de desempleo para México o estamos

ante una nueva simulación de la política laboral?
La adopción de un seguro de desempleo constituía, hasta muy recientemente, una asig-

natura pendiente, cuya atención se venía reclamando por parte de sindicatos, legisladores
y especialistas. Sin embargo, en septiembre de 2013 se colocó en un lugar prioritario de
la agenda gubernamental al someterse a la consideración de la Cámara de Diputados una
iniciativa presidencial con tal propósito que implicaba una reforma constitucional. Entre
las justificaciones que se dieron se menciona que la ocde recomendó considerar la adop-
ción del sd como una alta prioridad de la política laboral y se consideró tanto el acuerdo
celebrado con oit para adoptar un piso mínimo de protección social como la experiencia
regional. Esta iniciativa se propuso proteger a los trabajadores asalariados con un empleo
formal, otorgándoles una prestación de monto variable durante seis meses como máximo
y en una sola ocasión por cada cinco años, cuyo esquema de financiamiento descansaba
en un recurso que ya era propiedad de los trabajadores: la aportación patronal destinada
a la vivienda.
Sin duda, existe un amplio consenso sobre la necesidad de adoptar en el país meca-
nismos para proteger de manera oportuna y efectiva a los trabajadores ante el riesgo de
perder el empleo. Desde este punto de vista, se podría reconocer que se trata de un acier-
to, como señala la gran mayoría de los entrevistados y las opiniones vertidas en la prensa,
recogidas en la investigación que da origen a este capítulo. Además, a la hora de discutir-
se la iniciativa presidencial había más de 10 iniciativas de los distintos partidos políticos
respecto al seguro de desempleo, siendo el pan el único que no había auspiciado este tipo
de mecanismos. Sin embargo, uno de los cuestionamientos más reiterados en la prensa,
entre los expertos y actores sociales y políticos consultados respecto de las ventajas y
desventajas de la iniciativa presidencial sobre el seguro de desempleo, junto al esquema
Aciertos, desaciertos y posibles mejoras en el diseño del seguro de desempleo en México 239
del financiamiento,4 fue la vinculación que se ha establecido entre la construcción de un

sistema de seguridad social universal, la reforma hacendaria y este instrumento de pro-
tección. Es más, podría aventurarse que al haberse generado excesivas expectativas sobre
lo que se estaba proponiendo –un verdadero seguro de desempleo– el contraste entre
estas expectativas frente al bajo perfil del diseño institucional aumentó sustancialmente
las resistencias a aprobar la iniciativa presidencial, de por sí alimentadas por las caracte-
rísticas del seguro de desempleo propuesto.
De esta manera el proyecto de decreto terminó congelándose en dos ocasiones en la
Cámara de Senadores. Ello ocurrió primero cuando la Cámara de Diputados aprobó el
dictamen con proyecto de decreto de reforma constitucional en materia de seguridad
social universal a los artículos 4, 73 y 123 constitucional es el 24 de octubre de 2013,
con 418 votos a favor, 19 en contra y tres abstenciones, mismo que no llegó a discutirse
siquiera en la Cámara de Senadores. Más tarde, cuando con una votación marcadamente
dividida (240 votos a favor y 202 votos en contra), la Cámara de Diputados aprobó el
proyecto de decreto por el que se expedía la Ley de pensión universal, y se reformaban
diversas disposiciones en cinco leyes secundarias: la Ley de los sistemas de ahorro para
retiro, la Ley del seguro social, la Ley del Instituto de Seguridad y Servicios Sociales de los
Trabajadores al Servicio del Estado, la Ley del Instituto del Fondo Nacional de la Vivienda para
los Trabajadores y la Ley federal del trabajo. Nuevamente, en esta ocasión, el proyecto tur-
nado al Senado, en tanto cámara revisora para su aprobación, aun cuando contenía algu-
nas mejoras respecto de la iniciativa presidencial, como la creación de un fondo solidario
con cargo al gobierno federal o el requisito de que debían transcurrir al menos tres años
antes de que los trabajadores pudieran trasladar los recursos de la subcuenta mixta a las
Afores, no llegó siquiera a conseguir que se aprobara un dictamen en las comisiones
encargadas de su elaboración.5
Dadas las restricciones que se imponen para acceder a este derecho, acordes con los
escasos recursos fiscales que se destinarían a cubrir esta prestación a través del fondo
solidario (0.5 % de los salarios de cotización) y que se pagará finalmente con recursos
que son propiedad de los trabajadores (3 % de las cuotas patronales destinadas a la
vivienda), no pocos han observado que se trata simplemente de atender compromisos
internacionales con la oit y la ocde y de política interna, sin la menor posibilidad de
lograr los objetivos que supuestamente debe atender el seguro de desempleo. Éstos son,
4
Véase la revisión de prensa y las opiniones de expertos y actores sociales y políticos sobre la iniciativa
presidencial del seguro de desempleo en Bensusán (2014).
5
Comisiones Unidas de Hacienda y Crédito Público; de Seguridad Social; de Estudios Legislativos, Primera
y de Puntos Constitucionales. Cabe señalar que mientras en la primera etapa de este proceso legislativo, al
presentarse la iniciativa presidencial en la Cámara de Diputados, la Comisión de Trabajo y Previsión Social tuvo
mayor protagonismo mientras en la segunda etapa, al optarse por una reforma a la legislación secundaria, tomó
el control del proceso la Comisión de Hacienda y Crédito Público al integrarse en comisiones unidas, como se
acaba de mencionar.
como ya se dijo, asegurar un ingreso inmediato a los desempleados, evitar la caída de la

demanda interna y de los trabajadores y sus familias en la pobreza, y facilitar la reinser-
ción laboral.
Un punto a tomar en cuenta es la similitud del diseño que se propone para el seguro
de desempleo con las reformas introducidas en la Ley del seguro social en 2009 (artículos
191 y 198), un año en el que llegaron a perderse cientos de miles de empleos. En ambos
casos de lo que se trata es de darle al trabajador la opción de aprovechar en caso de pér-
dida del empleo un recurso que ya es de su propiedad y está destinado a cubrir otros
riesgos o satisfacer otras necesidades, como la de acceder a la jubilación o a una vivienda
digna. En consecuencia, es válido preguntarse por qué si en aquella ocasión a nadie se le
ocurrió presentar la reforma de la Ley del seguro social como un avance hacia la “seguridad
social universal” y ni siquiera se planteó que se estuviera regulando un verdadero seguro
de desempleo, ahora en cambio se ha buscado legitimar algo muy semejante con prome-
sas tan desmedidas y alejadas de la realidad. De ahí que la opinión predominante es que
se trata de una estrategia política para dar legitimidad a una reforma hacendaria suma-
mente cuestionada.
Si bien es cierto que la iniciativa presidencial tenía el más alto perfil institucional al
incluir una reforma a la Constitución y una ley específica para el seguro de desempleo,
además de cubrir a todos los trabajadores formales de los apartados A y B del 123, lo que
terminó por reducirse en la Cámara de Diputados a una simple reforma a leyes secunda-
rias con la exclusión de los trabajadores al servicio del Estado, hay que reconocer que la
reglamentación contenida en la iniciativa presidencial tenía un alcance sumamente limi-
tado y estaba lejos de ser un verdadero seguro de desempleo.
Lo peor de esta estrategia es que hace pensar que no solamente no hay claridad res-
pecto de la necesidad de dar un viraje en la política laboral seguida en las últimas déca-
das, generadora de pobreza y desigualdad y compensada en la práctica por políticas
sociales que resultaron insuficientes e inefectivas para combatir estos fenómenos, sino
que la continuidad en la orientación de la política laboral llevará a más simulación. Ello
a pesar de las declaraciones iniciales del titular de la Secretaría del Trabajo y Previsión
Social en esta administración (Notimex, 2012), del Plan Nacional de Desarrollo (Gobierno
de la República, 2013:76-77) y el Plan Nacional de Formalización del Empleo (Presidencia de
la República, 2013), donde se anunciaba que se daría mayor importancia a la calidad de
los empleos, a las políticas de formalización, al fortalecimiento de la protección social y
a la necesidad de una mayor fiscalización de las obligaciones de los empleadores, acaban-
do con la tolerancia previa.
En interés de los trabajadores y de la sociedad mexicana en su conjunto y para no
dar rienda suelta al pesimismo, se espera que la mala señal que se envió con esta desacer-
tada propaganda en torno a la iniciativa de un seguro de desempleo que no es tal y del
que muy pocos podrán beneficiarse, sea rectificada al transitar el proyecto de decreto por
el Senado de la República y se evite crear un mecanismo que no resuelve ninguno de los
problemas que supuestamente busca atender. Entre tanto, hay que seguir considerando
como eje del análisis que lo que se viene discutiendo en el Poder Legislativo no es un
seguro de desempleo, no tiene carácter universal ni menos aún relación alguna con la
transición del asistencialismo a la seguridad social universal.
Los aciertos
A pesar de los problemas y peligros anticipados, hay que decir que es un acierto haber
colocado en la agenda política nacional la necesidad de contar en el país con un seguro
de desempleo, cualquiera que haya sido la razón que llevó a esta decisión, en tanto esta
institución probó su utilidad en numerosos países desarrollados y en desarrollo. Como ya
se dijo, en septiembre de 2013 existían 10 iniciativas legislativas con alcance nacional
presentadas por el pri, el prd, el pt y el mc, además de la presentada por el presidente de
la república el día 8 de ese mismo mes. El seguro de desempleo existía en el Distrito
Federal desde 2007 y había un par de iniciativas locales en el Estado de México y Nuevo
León que no se habían concretado. Esto quiere decir que, salvo en el caso del pan, había
un amplio consenso político a favor de proteger a los trabajadores ante el riesgo de perder
el empleo. Sin embargo, prueba de que se está regresando al viejo régimen presidencia-
lista (distinto de un régimen presidencial, al darse al presidente el papel protagónico
frente a los otros dos poderes y un rol proactivo en el proceso legislativo), este tema no
tuvo viabilidad en el Congreso de la Unión hasta que se incluyó como compromiso del
candidato del pri en la campaña presidencial y en el Pacto por México (2 de diciembre
del 2012), y nueve meses más tarde tuvo lugar la presentación de la iniciativa presidencial
a la Cámara de Diputados. A pesar de estos antecedentes, que hubieran hecho esperar un
debate mucho más rico sobre los beneficiarios, la tasa de reposición, los requisitos y sobre
el financiamiento, lo cierto es que el procedimiento seguido en la Cámara, de origen, no
permitió que se discutieran allí las ventajas y desventajas de la iniciativa, y aunque con
una votación dividida se logró aprobar el proyecto de decreto. Fue el Senado quien más
tarde abrió la oportunidad para que los especialistas pudieran expresar su opinión antes
de que el proyecto de decreto se discutiera en ese recinto, todavía con un pronóstico
incierto.6
Otro acierto de la iniciativa presidencial fue proteger con el seguro de desempleo a
la totalidad de los trabajadores asalariados registrados en la seguridad social, tanto en el
imss como en el issste, lo que fue modificado más tarde por la Cámara de Diputados
(proyecto de decreto de reforma constitucional aprobado el 18 de octubre del 2013). Si
bien es cierto que los trabajadores al servicio del Estado tienen mayor estabilidad laboral
6
En relación con la apertura del Senado a los especialistas, véase Senado de la República (2014).
y otras formas de compensación en caso de pérdida del empleo, habría falta un diagnós-
tico más preciso sobre la situación real del conjunto de estos trabajadores, en sus diversas
categorías, para fundamentar la decisión de excluirlos. En cualquier caso, es importante
que tanto la iniciativa presidencial como el dictamen aprobado por la Cámara de
Diputados hayan considerado que este seguro debe incluir a los trabajadores por tiempo
indeterminado o determinado (eventuales), si bien en este último caso existen reglas
específicas que implican una injustificada discriminación. Cabe señalar que el trabajo por
tiempo determinado o eventual ha aumentado al punto de que según algunas estimacio-
nes más de 30 por ciento del empleo generado entre 2005 y 2014 tiene esta modalidad,
tendencia que viene creciendo y podría aumentar con base en las nuevas formas de con-
tratación incluidas en la reforma a la Ley federal del trabajo de 2012.
Haber mantenido el régimen de indemnizaciones (además del seguro de desempleo),
desoyendo al menos por ahora voces que desde el sector empresarial y otros ámbitos
venían pidiendo su eliminación o reducción sustancial (además de la ya realizada al fijarse
un tope a los salarios caídos en la reforma laboral 2012) es también un acierto, porque
ambos mecanismos responden a objetivos diferenciados. Mientras el primero procura evitar
los despidos arbitrarios, el seguro de desempleo tiene otros propósitos y es un apoyo más
oportuno y menos incierto de lo que lo es el cobro de la indemnización. Esto no implica
que no sea necesario repensar en el futuro el régimen de despido para facilitar el cobro por
parte del trabajador de la indemnización, que el empleador debe cubrir en caso de despido
justificado, como plantea el investigador del Banco Mundial David Kaplan (2014).
No puede dejarse de decir también que, en el peor de los casos, el seguro de desem-
pleo en su versión actual ofrecería al trabajador por un máximo de seis meses una com-
pensación de un mes de salario mínimo, garantizado a partir del fondo solidario al que
se aportará, por parte del gobierno, 0.5 por ciento de los salarios de cotización de los
trabajadores. Sin duda esta cantidad, igual que la prevista para el seguro de desempleo en
el Distrito Federal, es insuficiente para evitar que el trabajador y su familia caigan en la
pobreza. El problema radica entonces en que el salario mínimo equivale hoy a la tercera
parte del que se tenía en 1976, por lo que no alcanzará en ningún caso a cubrir las nece-
sidades más básicas de los trabajadores (cepal, 2014). Aun así, esa cantidad a lo largo de
seis meses es más que lo que hoy se tiene en caso de perder un empleo y podría obtener-
se sin esperar el incierto cobro de las indemnizaciones.
Por último, como lo han señalado muchos de los expertos y actores políticos preo-
cupados más por la situación económica del país que por los propósitos sociales del
seguro de desempleo, el esquema de financiamiento previsto en la iniciativa presidencial
y el previsto en el proyecto de decreto aprobado por la Cámara de Diputados el 18 de
marzo de 2014, de concretarse, tendría la ventaja de no poner en peligro las finanzas
públicas. Tampoco se podrá usar como pretexto por los empleadores para justificar la
escasa generación de empleos formales, ya que la cantidad que aportará el gobierno es
mínima (0.5 % de los salarios) y no se incrementan las aportaciones patronales.
Sin embargo, caben al menos dos observaciones que matizarían el optimismo.

Considerando que el presupuesto del gobierno se incrementó en nueve por ciento en este
año y que es mínimo lo que se destinará al seguro de desempleo, muchos se preguntan
para qué se hizo entonces la reforma hacendaria. Por otra parte, aunque hubiera sido de
desear que el seguro de desempleo se financiara con nuevas aportaciones patronales e
inclusive de los trabajadores, tal como lo han propuesto tanto sindicalistas como legisla-
dores de distintos partidos y algunos especialistas, se sabe que esto no es viable. Prueba
de ello fue el frustrado intento de aumentar las aportaciones en la Ley del seguro social con
otros propósitos, que terminó con el envío de un adendum al pleno de la Cámara de
Diputados, donde se rectificaban los cambios aprobados en el dictamen por las comisio-
nes unidas, bajo la fuerte presión de dicho sector. Además, habría coincidencia en que los
trabajadores difícilmente podrían soportar una reducción de sus ingresos para destinarlos
a la cuota del seguro de desempleo, considerando que los salarios medios están hoy
estancados al nivel que tenían hace más de 30 años. En resumidas cuentas, ante la deci-
sión gubernamental de no destinar los recursos fiscales necesarios para garantizar una
auténtica protección a los desempleados, muchos consideraron que no había más alter-
nativa que utilizar los recursos de la subcuenta de vivienda, aun cuando se contrapusie-
ran dos derechos reconocidos constitucionalmente y se obligara al trabajador a sacrificar
uno por otro.
Los desaciertos
Nuevo uso de un viejo derecho
El seguro de desempleo que se viene discutiendo no se trata en modo alguno de un nuevo

derecho, sino de un uso alternativo de un recurso de propiedad de los trabajadores des-
tinado a la vivienda que, de ejercerse con motivo de desempleo, aumentará la dificultad
que de por sí existe para acceder a este derecho humano fundamental. Ello se agravará si
se mantiene la decisión de permitir que el trabajador escoja, transcurrido un plazo de tres
años, entre conservar los recursos de la subcuenta mixta en la sociedad que deberá crear
el Infonavit o trasladarlo a las Afore, con el requisito de que éstas ofrezcan un mayor
rendimiento.
De optarse por este traspaso, lo que tenderá a ocurrir, como ha sucedido en otras
ocasiones, 60 por ciento de los recursos que recibe hoy en día el Infonavit pasará a las
Afores y de ahí a los bancos, quienes se han comprometido recientemente a otorgar hipo-
tecas a los trabajadores de bajos ingresos. De esta manera, no es de extrañar que la banca
privada termine prestando a los trabajadores para comprar una vivienda y cobrando
intereses aprovechando los recursos de las subcuentas mixtas de los mismos trabajadores.
En suma, el grave inconveniente de esta regulación, cuestionada incluso por los que por
razones políticas terminaron votando a favor en la Cámara de Diputados, como es el caso
de la diputación obrera del pri, se debe a que se terminará debilitando al Infonavit y al
sector de la vivienda de interés social y se fortalecerá a la larga a la banca privada, sin un
diagnóstico que demuestre la incapacidad del Infonavit para cumplir con su misión ni
fundamente la conveniencia de esta política de privatización de la vivienda de los traba-
jadores.
Excesiva rigidez en los requisitos de acceso limitarán severamente la cobertura
Es muy bajo el porcentaje de trabajadores que podrá acceder al seguro de desempleo si

se mantiene el diseño actual, tal como se puede desprender de este último como de la
dinámica real del mercado de trabajo y la experiencia regional. Por tanto, como ya se
adelantó, no se está siquiera cerca de tener en el país un seguro de desempleo con cober-
tura universal. Por el contrario, debido al diseño que se propone, los beneficiarios tende-
rán a ser los que hayan logrado mayor estabilidad y cuenten con salarios más altos, por
lo que se trata de una política regresiva al proteger al que menos lo necesita.
Los requisitos para acceder al seguro de desempleo son sumamente rígidos, mucho
más que cualquiera de las regulaciones existentes en otros países de la región, incluso
considerando el modelo de Chile, que es el seguido por la iniciativa presidencial, tal
como se muestra en el cuadro que se incluye a continuación. Si bien es cierto que los
seguros de desempleo se caracterizan en la región por su bajo nivel de protección, la
existencia de normas restrictivas para acceder al beneficio y la exclusión de los trabajado-
res más vulnerables (domésticos, jóvenes, trabajadores de la construcción, jornaleros
agrícolas y todos los que no tengan un empleo estable) y la escasa articulación entre
políticas activas y pasivas, lo cierto es que el caso mexicano es el más restrictivo de todos.
Ello se debe a los requisitos establecidos, la tasa de reposición, el número de veces que
se puede ejercer, la duración del beneficio y el esquema de financiamiento. En este sen-
tido, las semejanzas con Chile son mayores debido la estructura del financiamiento en
cuentas individuales, la existencia de un fondo solidario y la posible derivación de los
recursos a instituciones privadas, así como las restricciones impuestas a los trabajadores
eventuales que no pueden acceder al fondo solidario.
Cuadro 1. Seguro de desempleo en América Latina
s/d Población Requisitos Tasa de Duración Financia- Relación con

beneficiaria reposición miento políticas activas
potencial y pasivas
México Asalariados a) Cotización a) Tiempo Seis meses (Comisio- Administrado

(iniciativa formales de 104 meses indeterminado. para el nes cd) Se por el imss.
presidencial inscritos en 36 meses 60 % y 50 % los trabajador por toma 3 % Obligación de
y propuesta en imss o previos (tiem- dos primeros tiempo inde- de la cuota participar en
de las issste po indeter- meses y 40 % terminado patronal programas de
comisiones (la cd minado) o 26 los restantes. de 5 % promoción,
unidas cd eliminó a cotizaciones Si los recursos destinada a colocación y
trabaja- en un período de subcuenta la vivienda capacitación que
dores del de 12 meses mixta o fondo (por lo que imparta la stps
issste) previos (tiem- solidario no son se reduce de
po determina- suficientes, el go- 5 % a 2 % la
do, etcétera) bierno cubrirá el cuota para
b) 45 días faltante hasta un vivienda).
después de mes de salario Dos fondos:
la pérdida mínimo mensual a) subcuenta
involuntaria b) Trabajo mixta, con 3
de empleo por tiempo % de la cuo-
c) No recibir determinado, ta patronal y
otros ingresos eventuales, pe- b) fondo so-
por concepto ríodos de prueba lidario, con
de jubilación, y aprendizaje, aportación
pensión, temporada: pago del gobierno
apoyo por en una sola federal de
desempleo o exhibición con 0.5 % del
similar un tope de dos salario de
veces el salario cotización
promedio. No promedio
tienen acceso al
fondo solidario
c) Prestación de
servicios a varios
patrones: se su-
man salarios con
un tope de 25
salarios mínimos
generales vigen-
tes en el Disstrito
Federal
continúa
continuación

potencial y pasivas
Argentina Asalariados a)Haber Máximo 60 % Entre 4 y 12 Cuota obre- Administrado

(1967, sólo formales cotizado 12 del salario que meses, según ro-patronal por Ministerio
trabajado- meses en un se reduce con el cotizaciones. (total 3%) de Trabajo.
res cons- período de 3 tiempo y financia- Vinculado
trucción; años y 90 días miento del al seguro de
general: en los últimos Estado capacitación y
1992) 12 meses en empleo así como
el caso de con servicios de
eventuales. intermediación
b)Estar en
situación de
desempleo y
hasta 90 días
después de
terminada
la relación
laboral
Brasil Asalariados a) Seis meses 1 sm como míni- Entre 3 y 5 Impuestos Forma parte
(1986) formales de cotiza- mo y 2 SM como meses según (fat), con- del Sistema
ciones en un máximo antigüedad sejo asesor público de em-
período de 36 (máximo: (Codefat) pleo, Trabajo e
meses. Incluye 24 meses de Ingreso (integra
a domésti- trabajo formal políticas activas
cos inscritos en 36 meses) y pasivas). El sd
en el fgts está a cargo del
(facultativo fat, gestionado
empleador), por consejo tri-
trabajadores partita (Codefat).
pesca artesanal Este financia
y trabajadores tanto el sd como
rescatados programas de
de trabajo intermediación,
forzoso. calificación pro-
b)Despido sin fesional y agri-
justa causa cultura familiar
y estar en y programas de
situación de microcrédito.
desempleo 40 % de los
recursos son
administrados
por el bndes
para apoyar em-
prendimientos
y generación de
empleos
continúa
continuación
s/d Población Requisitos Tasa de repo- Duración Financia- Relación con

beneficiaria sición miento políticas activas
potencial y pasivas
Chile Asalariados a)12 meses de 50 % el primer 5 meses máxi- Cuentas Obligación

(2001) privados, cotizaciones mes, 45 % mo según individuales de inscribirse
salvo do- continuas o segundo mes, antigüedad con fondo en oficinas
mésticos discontinuas decreciendo así en cuenta de reparto, municipales de
y 6 meses en hasta el quinto individual contribu- información
trabajadores mes y máximos ción de laboral
eventuales y mínimos 0.8 %
(cuenta indivi- en el fondo trabajador
dual); despido solidario. y 1.6 %
sin justa causa, empleador.
agotar recur- Fondo soli-
sos cuenta dario, 0.8 %
individual y con cargo a
no haber sido empleado-
beneficiario res.
más de dos Aportes del
veces en cinco estado.
años. Si no Administra-
tienen recur- ción privada
sos suficientes
en cuenta
individual se
recurre al fon-
do solidario.
Los eventuales
no pueden ac-
ceder al fondo
solidario.
b)Estar en
situación de
desempleo
Uruguay Asalariados a) Al menos Hasta 50 % del 6 meses; Integrado Obligatoriedad
(1934) formales no 180 días salario promedio en caso de con seguri- de tomar cursos
amparados empleado en en los 6 meses recesión se dad social de capacitación
por otros los últimos 12 previos, mínimo aumenta a (12.5 % de y pérdida del
sistemas de meses 0.5 SM y máxi- ocho meses la plantilla beneficio si no se
seguridad Puede otorgar- mo 4 sm. El tra- para pensio- cumple el requi-
social se el beneficio bajador casado o nes, salud y sito al transcurrir
por reducción en concubinato desempleo, la mitad del
de jornada. o con familiares a cargo del período
b) Estar en incapaces a su empleador;
situación de cargo recibe un 15 % a
desempleo 20 % adicional cargo del
y hasta 30 trabajador).
días de la El Estado
suspensión financia los
de actividad déficits
laboral
continúa
continuación

potencial y pasivas
Ecuador Asalariados a)24 meses de Suma fija Cuota n/d

(1951; formales cotización según ingresos obrero
Nueva Ley b) Permanecer y número de (2 %)
de Seguri- sin empleo 60 cotizaciones patronal
dad social; días después (1 %) sin
2001) del despido aporte del
gobierno
Venezuela Asalariados a) 52 semanas Indemnización 18 a 26 Cuota Instituto Vene-
(1989) formales de cotización semanal de semanas si obrero (0.5 zolano de los
del sector en un período hasta 60 % del recibe capa- %) patro- Seguros Socia-
público y de 18 meses. salario, con asis- citación nal (1.7 %) les y Ministerio
privado, b) Pérdida tencia médica y subsi- del Trabajo.
salvo involuntaria dios del Recibir capa-
eventuales, gobierno, citación alarga
domésticos incluyendo la duración
y domicilio, gastos de del beneficio.
entre otros salud Se accede a
servicios de
capacitación e
intermediación
laboral
Fuente: Bensusán (2013), con base en Velázquez (2003, 2010); Ochoa León (2005); Islas (2002); n/d: información
no disponible.
Debido a que estos requisitos no toman en cuenta en modo alguno las trayectorias
laborales de México, se puede esperar una baja cobertura, mucho menor a la de otros
países de la región (que de por sí cubrían en 2008 a entre 6.5 % y 19.5 % de los traba-
jadores que pierden un empleo en Argentina, Brasil, Chile y Uruguay) (Velázquez,
2010:54).
A lo anterior se agrega el hecho de que en México sólo cuatro de cada 10 trabajado-
res del país tiene hoy un empleo formal (Inegi, 2014) y que de éstos quedarán excluidos
los trabajadores al servicio del Estado, aunque puedan por convenio incluirse los de los
estados y municipios y organismos autónomos. Veánse algunos datos.
Basta señalar que de acuerdo con la Encuesta de trayectorias laborales del Inegi-
Consar (Inegi, 2012) existe una baja densidad de cotización a la seguridad social, al
punto que en 100 semanas se tuvo un promedio de sólo 38 cotizaciones, lo que equivale
a la tercera parte de este período. Si se toma en cuenta que la iniciativa y el dictamen de
la Cámara de Diputados fijan como requisito para acceder al seguro de desempleo haber
tenido 104 cotizaciones (24 meses) en un período de 156 semanas (o tres años), queda
claro que se pide que el trabajador haya estado cotizando las dos terceras partes del perío-
do, lo que significa el doble de las cotizaciones que en promedio hace un trabajador, por
lo que la mayor parte quedará excluido.
Cabe señalar que el requisito es menor en el caso de los trabajadores eventuales: 26
semanas de cotización en un año, pero estos trabajadores tiene otras restricciones en
cuanto al beneficio, como se verá más adelante.
Otra cuestión es que solamente puede accederse al seguro de desempleo una vez
cada cinco años, cuando se permite hacerlo dos veces en ese mismo período en el caso
chileno. Cuando algunos estudios señalan que la tasa de rotación laboral supera en
México 50 por ciento al año (Cowan, 2007) resulta notoriamente restrictiva la modalidad
señalada. En el mismo sentido, la Encuesta de trayectorias laborales mencionada señala
que cuatro de cada 10 trabajadores duró menos de dos años en su empleo, aunque es
cierto que no en todos los casos ello se debió a “perdida involuntaria del empleo”, que es
la causa que daría lugar a solicitar el acceso a la prestación cubierta por el seguro.
Por último, en cuanto a los requisitos de acceso, exigir que transcurra un período de
45 días después de la pérdida del empleo para acceder al beneficio es excesivo y se apar-
ta de lo seguido en otros países como Chile o Argentina (donde no se fija un plazo de
espera) o de lo establecido en el convenio 102 de la oit. Este convenio no ha sido ratifi-
cado por México y sólo se exige un período de siete días antes de solicitarlo. Cabe señalar
que algunos países tienen sistemas de información, como en Brasil, que permiten al
gobierno un control en tiempo real de los despidos y contrataciones en el mercado de
trabajo. En cualquier caso, no hay razón alguna para fijar tal requisito (45 días) como no
sea la expectativa de que para entonces el trabajador ya haya optado por un empleo
informal y se desista de solicitar dicho seguro. Lo más probable es que esto sea lo que
ocurra, si se toma en cuenta que ese es el tiempo que normalmente una persona perma-
nece en desempleo abierto, dada la falta de ahorros que permitan al trabajador sobrevivir
sin emplearse en lo que sea. En suma, se trata de un diseño pensado para beneficiar a
muy pocos, lo que resulta coherente con el esquema de financiamiento.
Esquema de financiamiento fallido
La principal falla de diseño de la iniciativa presidencial y del dictamen de la Cámara de

Diputados aprobado el 18 de marzo del presente año radica en el esquema de financia-
miento. Como ya se mencionó, tres por ciento de la cuota patronal destinada a la vivien-
da se integrará en la subcuenta mixta individual (que podrá aprovecharse tanto para
obtener un crédito de vivienda como para la jubilación y en su caso obtener la compen-
sación en caso de desempleo) y se creará un fondo solidario con la aportación guberna-
mental de s 0.5 por ciento del salario de cotización de los trabajadores inscritos en el imss.
Este fondo servirá para completar o cubrir, en su caso, la compensación por desempleo
hasta un máximo de un salario mínimo por los meses que falten solventar, monto que en
cualquier caso quedaría garantizado por el gobierno federal.
Si se viera desde una perspectiva optimista se diría que, aunque muy insuficiente, es
un punto de partida que abriría el paso para un futuro seguro de desempleo digno de tal
nombre. Sin embargo, siendo realistas, a menos que se reconozca su bajo perfil y poten-
cial cobertura, podría verse como una nueva simulación con un propósito eminentemen-
te político, sin la intención de cumplir con los objetivos que se dice buscar y como una
manera de legitimar la muy cuestionada reforma hacendaria. En cualquier caso queda
claro que los recursos derivados de la reforma hacendaria no tendrán por destino proteger
a los trabajadores desempleados como se prometió.
Se ha cuestionado que los recursos se concentren en una sola cuenta para cubrir
distintos riesgos. Sin embargo ésta no sería de por sí una mala solución, siempre y cuan-
do las aportaciones sean suficientes para evitar que se tenga que sacrificar un derecho por
otro, como actualmente sucede. En este sentido, convendría revisar la experiencia de
Uruguay (Velázquez, 2003, 2010) y atender de manera prioritaria la necesidad de una
revisión a fondo e integral del sistema de seguridad social, antes de introducir un nuevo
parche en un esquema que muestra fallas por todas partes.
Beneficio insuficiente
Es evidente que ante un esquema de financiamiento tan fallido como el propuesto, el

seguro de desempleo no solamente tendrá una muy limitada cobertura sino que ofrecerá
al trabajador beneficiado una tasa de reemplazo (o si se prefiere, de reposición) muy
insuficiente.
En términos generales y en el mejor de los casos, la tasa de reemplazo prevista alcan-
zará a un total de 270 por ciento del salario mensual percibido por el trabajador (60 %
en el primer mes, 50 % en el segundo mes y 40 % durante los cuatro últimos meses del
desempleo), lo que en el caso de los trabajadores de altos ingresos (muy pocos en el país)
puede parecer razonable. Hay que destacar al respecto al menos dos problemas.
Primero, para alcanzar este beneficio completo habrá que esperar que transcurran al
menos siete u ocho años, incluso en el caso de los trabajadores más estables y de mayores
ingresos, ya que solamente se aportará a la subcuenta un tres por ciento al mes o un 36
por ciento al año.
Segundo, tomando en cuenta que 40 por ciento de los trabajadores asalariados del
país gana dos o menos salarios mínimos y que 70 por ciento gana tres o menos salarios
mínimos, queda claro que son muy pocos los trabajadores que realmente tendrán una
tasa de reemplazo superior a un salario y medio mínimo. Y ese salario y medio mínimo
sólo se entregará en caso de que se hubieran podido acumular los recursos necesarios
gracias a una inusual estabilidad laboral.
Además, como sucederá en la mayor parte de los casos por diversas razones, si los
recursos de la subcuenta mixta no alcanzan para reunir el equivalente a 270 por ciento
del salario o si se opta por un crédito de vivienda (en cuyo caso la subcuenta mixta se
destinará exclusivamente a cubrirlo), el beneficio máximo que se recibirá siempre que se
tengan las cotizaciones requeridas (104 en un período de tres años) será de un salario
mínimo durante seis meses, que provendrá del fondo solidario. Los trabajadores eventua-
les o temporales no podrán acceder a este fondo y tendrán un tope en el beneficio equi-
valente a dos veces el salario promedio de los últimos seis meses.
Por todo lo anterior, para la gran mayoría de los trabajadores y durante muchos años
más, la tasa de reemplazo será de un salario mínimo, proveniente en gran medida del
fondo solidario. Además de ser insuficiente este monto, el gobierno nuevamente lo está
utilizando como parámetro para contraer una obligación con los trabajadores, generán-
dose así un círculo vicioso muy inconveniente. Ello se debe a que existe consenso en que
se tendría que dejar de usar el salario mínimo como parámetro de multas y obligaciones
del gobierno y los empleadores, como condición para promover una política activa de
salarios mínimos en el país capaz de ayudar a una gran parte de los trabajadores a salir
de la pobreza en que actualmente se encuentra, como lo muestra la evolución del índice
de tendencia laboral de la pobreza calculado por el Coneval a partir de 2005 (Coneval,
2014).
En suma, si se sigue manteniendo al salario mínimo a un nivel que no permite cubrir
la canasta básica de una familia y que se encuentra muy por debajo del que se paga en
otros países de la región (equivale a menos de la mitad del que se paga en Brasil o Chile
y a la tercera parte del que se tiene en Argentina), muy difícilmente se podrá evitar que
con esta tasa de reemplazo los trabajadores caigan en la pobreza, porque seguramente ya
están en esta situación y de poco servirá la prestación derivada del seguro de desempleo
para que no se profundicen las carencias.7
Desarticulación
Por último, un desacierto es la falta real de articulación entre políticas activas y pasivas
de mercado de trabajo que, supuestamente, se pretendería vincular con esta iniciativa. Al
menos hasta ahora no se han comprometido siquiera los recursos necesarios para fiscali-
zar el cumplimiento de los compromisos de capacitación y las labores de intermediación
requeridas para facilitar realmente la reinserción laboral de los trabajadores desempleados
en el menor tiempo posible. El problema es que la administración del seguro quedará en
7
El salario mínimo de México es el único en la región que se mantiene por debajo de la línea de pobreza
(0, 66), véase al respecto cepal (2014).
manos del imss mientras las políticas activas corresponden a la Secretaría del Trabajo y
Previsión Social, dependencia que no cuenta hoy en día con los recursos necesarios para
desempeñarlas eficazmente y con la cobertura necesaria. Tómese en cuenta que México
es uno de los países que menores recursos destina a estas políticas en la región (10 veces
menos que Argentina y Chile y 15 veces menos que Brasil, países que de todas maneras
gastan mucho menos que los países de la ocde, como lo muestra Ruiz Durán (2009).
Prueba de lo anterior es la evolución que ha tenido el pae, según datos de la ficha de
monitoreo 2012-2013 del Coneval, cuya cobertura ha descendido de 153.1 por ciento de
la población objetivo a 118.54 por ciento en 2012, principalmente debido a la reducción
presupuestal.
Posibles mejoras en el diseño
En primer lugar, hay que decir que se requiere tiempo y espacios para que sean escucha-
dos y valorados con seriedad los argumentos y propuestas de otros actores sociales y
políticos con el ánimo de que se logre una solución dotada de verdadera legitimidad y
que tienda a cumplir los objetivos que se dice buscar. En este sentido, la decisión del
Senado de postergar la discusión del proyecto de decreto enviado por la Cámara de
Diputados abre una oportunidad. La deliberación ayudaría a que el “juego de la política”
sea lo suficientemente abierto como para favorecer un diseño adecuado a la realidad del
país y lograr una implementación menos azarosa de la que se está acostumbrado.
Se conocen muy bien cuáles son las implicaciones de legislar al vapor a partir de
“momentos mágicos” que permiten conseguir los votos necesarios, pero no conducen a
tomar las mejores decisiones ni a eludir las fallas de implementación (Scartascini et al.,
2010). Para no ir más lejos, está el caso de la inutilidad de la reforma laboral de 2012,
por lo que se refiere a su supuesta capacidad de fomentar la generación de empleo formal
digno, entre otras razones porque mejorar en la opinión de los organismos internaciona-
les por haber hecho la reforma no mejora la realidad laboral del país. Además, la legisla-
ción mexicana no es la causa del bajo crecimiento económico experimentado en las tres
últimas décadas, por lo que difícilmente podría mejorarse la situación cambiando las
reglas. También se deben recordar las complicaciones que experimenta en estos días la
implementación de la reforma educativa al haberse partido de un diagnóstico unilateral
y limitado a los aspectos laborales y administrativos del sistema educativo (Bensusán y
Tapia, 2013).
Si se han esperado casi 100 años desde que se incluyó en la Constitución la obliga-
ción de proteger a los trabajadores ante la cesación involuntaria en el empleo, para con-
siderar su regulación por parte del Poder Legislativo, seguramente hoy se podrá dedicar
el tiempo necesario para no caer en una nueva simulación en el mundo del trabajo o en
otra reforma inservible. Cumplir con las promesas hechas en la campaña presidencial de
una forma tal que se siga beneficiando a los más favorecidos o contar con la aprobación
de la ocde al acatar sus recomendaciones a favor de contar con un seguro de desempleo
–sin importar si el diseño permite o no cumplir con los objetivos de esta institución–,
difícilmente será el camino para evitar que los desempleados caigan en la informalidad o
la pobreza.
Por complicado que resulte, es indispensable ligar la discusión y aprobación de un
verdadero seguro de desempleo con una reforma integral de la seguridad social y de las
políticas activas de mercado de trabajo, estableciendo también la conexión con los cam-
bios necesarios en las políticas macroeconómicas y sectoriales que permitan colocar en el
centro de las mismas la urgente generación de empleo formal de calidad, en cantidad
suficiente y con salarios dignos para evitar la informalidad y la pobreza proveniente del
mismo mercado de trabajo. Existen diversas propuestas que van en esa dirección, enca-
minadas a lograr un “nuevo curso de desarrollo para México”.8
Por el contrario, ningún seguro de desempleo ni ninguna política de formalización
implementados de manera aislada serán capaces por sí solos de resolver o siquiera ate-
nuar el problema de la informalidad, ni mucho menos sus causas y consecuencias, como
parecen tenerlo claro los políticos y administradores de países que padecen los mismos
males en sus mercados de trabajo, como es el caso de Brasil. En este caso, de relativo éxito
al haber reducido sustancialmente el empleo informal, se ha estimado que tomaría más
de 25 años eliminarlo si solamente se apelara a los incentivos para formalizar los que hoy
ya existen en tal condición (Berg, 2011).
En segundo lugar, si por razones estrictamente políticas se considerara urgente e
inevitable decirle a la ciudadanía que se ha cumplido con esta promesa presidencial,
como quiera que haya sido, al menos convendría empezar por asumir humilde y abierta-
mente el bajo perfil del esquema que se está proponiendo, lo que podría justificarse en
razón de las malas condiciones en que hoy se encuentra la economía del país y por la
inviabilidad política de aumentar las aportaciones patronales, como recientemente se
puso de manifiesto. Así se hizo al reformarse la Ley del seguro social en 2009 para permi-
tir a los trabajadores utilizar bajo determinadas condiciones los recursos destinados al
retiro. Reconocer las restricciones de lo que está ofreciendo sería una mejor señal que
seguir con un discurso sin fundamento en torno a la universalidad y beneficios de la
protección, ya que es evidente –y no se podrá ocultar– que muy pocos se beneficiarán
(los que menos lo requieren) y en cualquier caso sucederá de forma insuficiente.
Por lo anterior, aunque se trate de una protección de muy bajo perfil, o si se quiere
mínima, es indispensable flexibilizar los requisitos y beneficios, como lo hacen la mayor
parte de los países de la región, de modo tal que se tomen en cuenta las trayectorias
laborales de México. Los datos antes expuestos permiten sostener que no se puede exigir
8
Véase al respecto las propuestas de la unam (2012) y Roch et al. (2009).
104 cotizaciones en un período de tres años, no se puede excluir a los trabajadores even-
tuales del fondo solidario y no se puede poner un requisito de 45 días de espera antes de
solicitar este beneficio.
En este camino una mejor alternativa sería estudiar con detalle el caso de Brasil, tanto
por la flexibilidad de los requisitos y beneficios que ofrece, tomando en cuenta criterios
vinculados a la dinámica de su mercado laboral, como por los esfuerzos destinados a
articular mejor las políticas activas y pasivas y a aumentar la capacidad de formalizar los
empleos. También es ilustrativa la manera en que se administran los recursos del fondo
de amparo al trabajador (donde están los fondos del seguro de desempleo) por parte del
bndes, favoreciendo el desarrollo y la generación de empleo formal, lo que es absoluta-
mente prioritario en México.9
Hasta ahora, la política laboral y la dependencia responsable de diseñarla e imple-
mentarla han tenido un escaso protagonismo en México, lo que explica en gran medida
el grave deterioro del mercado de trabajo a lo largo de los últimos 30 años. Esta tenden-
cia ha sido revertida en la década pasada en países como Argentina, Brasil y Uruguay. Es
claro que esta situación debe revisarse con urgencia y que se deben comprometer mayo-
res recursos destinados a la Secretaría del Trabajo y Previsión Social, quien requiere un
presupuesto adecuado para atender las tareas de capacitación, intermediación, inspección
y justicia laboral (siendo este país el único de la región en que esta última función depen-
de del Poder Ejecutivo).
En tercer lugar, habría que valorar muy seriamente, con base en un diagnóstico dado
a conocer a la opinión pública, el riesgo de permitir que los recursos de la subcuenta de
vivienda se destinen a las Afore, aun cuando actualmente se ponen requisitos y se poster-
ga tres años el derecho a optar por el traspaso. Dados los malos resultados alcanzados
hasta ahora y los problemas que se enfrentan en las Afore y puesto que también se estarán
aprobando reformas a la Ley del sar, lo mejor sería evaluar los resultados alcanzados con
la implementación de estos cambios antes de incluir siquiera la posibilidad de transferir
los recursos de la subcuenta mixta a las Afore. Hace falta además considerar las razones
–y explicarlas a la opinión pública– por las cuales se considera que el Infonavit puede
prescindir de parte de los recursos provenientes de aportaciones patronales y, si fuera el
caso, porqué es conveniente favorecer nuevamente a las Afore en lugar de asegurar que
dichos recursos se destinarán a promover un verdadero desarrollo en el país. ¿Por qué
deberían beneficiarse acá los bancos privados en lugar de destinarse estos recursos a pro-
mover un mayor crecimiento y desarrollo como se hace, por ejemplo, en Brasil?
Por último, se considera necesario desvincular al salario mínimo de la garantía guber-
namental ofrecida a los trabajadores en caso de no tener los recursos suficientes en la
subcuenta de vivienda. De este modo se estará eliminando uno de los muchos obstáculos
Sobre la experiencia en Brasil, véase Zeetano Chahad (2009).

9
que existen para revertir la restrictiva política de salarios mínimos seguida en el país
durante los últimos 37 años. Esta política ha convertido al mercado de trabajo en una
fuente de pobreza en lugar de ser una vía de acceso a un salario y una vida dignas, lo que
no solamente constituye un derecho humano fundamental sino un factor capaz de impul-
sar el crecimiento del mercado interno y la recuperación de la economía, como se ha
probado con creces en experiencias como las de Argentina, Uruguay y Brasil.
Si se preguntara cuál es el tema prioritario en la agenda de la política laboral del país,
probablemente muchos coincidirán en que junto a la mala calidad del empleo lo es la
política salarial, ya que gran parte de los problemas que se enfrentan se originan en este
ámbito, como es el caso de la escasa inversión privada en capacitación e innovación ante
la oportunidad de basar la competitividad del país en los bajos salarios y la precariedad
laboral. Romper este círculo vicioso y dar protagonismo a la política laboral, en lugar de
suavizar los efectos adversos del actual modelo económico con más política social –siem-
pre insuficiente si el mercado laboral sigue generando más pobreza y desigualdad– debe
ser un objetivo desde el cual repensar no solamente el seguro de desempleo sino también
la urgente reforma integral del sistema de la seguridad social.
referencias
Anguiano Roch, Eugenio; Cuauhtémoc Cárdenas Solórzano, Rolando Cordera Campos,

Saúl Escobar Toledo, Gerardo Esquivel Hernández, Carlos Heredia Zubieta, David
Ibarra Muñoz, Leonardo Lomelí Vanegas, Prudencio López Martínez, Mauricio de
Maria y Campos, Ciro Murayama Rendón, Jorge Eduardo Navarrete López, Norma
Samaniego Breach, Jesús Silva Herzog Flores, Francisco Suárez Dávila, Carlos Te-
llo Macías y Enrique del Val Blanco [publicación digital], 2009, “México frente a
la crisis: hacia un nuevo curso de desarrollo”, México, Grupo Nuevo Curso de De-
sarrollo, septiembre, en <http://www.nuevocursodedesarrollo.unam.mx/docs/Mexi-
co_frente_a_la_Crisis.pdf>, consultado el 30 de noviembre de 2015.
Bensusán, Graciela, 2013, Reforma laboral, desarrollo incluyente e igualdad en México, Méxi-
co, cepal (Serie Estudios y Perspectivas, núm. 143).
Bensusán, Graciela, 2014, El seguro de desempleo en México: opciones, características, ventajas y
desventajas, Santiago de Chile, cepal (Serie Macroeconomía del Desarrollo, núm. 151).
Bensusán, Graciela y Arturo Tapia, 2013, “El snte y la calidad educativa. Una agenda de
investigación”, Revista Mexicana de Sociología, Instituto de Investigaciones Sociales-
unam, año 75, núm. 4, octubre-diciembre, pp. 557-587.
Berg, Janine, 2011, “Laws or Luck? Understanding Rising formality in Brazil in the 2000s”,
en Sangheon Lee y Deirdre McCann, edits., Regulating for Decent Work. New Directions
in Labour Market Regulation, Ginebra, ilo, pp. 123-150.
Comisión Económica para América Latina y el Carbie (cepal), 2014, Pactos para la igual-
dad: hacia un futuro sostenible, Lima, cepal (Trigésimo quinto período de sesiones, 5 a
9 de mayo).
“Índice de tendencia laboral de la pobreza (itlp)”, México, Coneval, en <http://www.
coneval.gob.mx/Medicion/Paginas/Ingreso-Corriente-per-capita.aspx>, consultado el
Cowan, Kevin, 2007, “¿Estabilidad del empleo o del ingreso? Análisis del sistema de pro-
tección contra el desempleo en Chile”, Estudios Públicos, Santiago de Chile, Centro de
Estudios Públicos, núm. 105, verano, pp. 173-204.
El Universal, 2013, “Discurso íntegro del secretario de Hacienda Luis Videgaray”, El
Universal, sección “Finanzas”, 8 de septiembre, en <http://finanzas2014.especial.elu-
niversal.com.mx/discurso-integro-del-secretario-de-hacienda-luis-videgaray/>, con-
sultado el 8 de septiembre de 2013.
Gobierno de la República, 2013, Plan Nacional de Desarrollo, 2013-2018, México.
Instituto Nacional de Estadística y Geografía (Inegi), 2012, “Módulo de trayectorias
laborales (Motral)”, México, Inegi/Comisión Nacional del Sistema de Ahorro para
el Retiro (Consar), en <http://www.inegi.org.mx/est/contenidos/proyectos/encuestas/
hogares/modulos/motral/motral2012/default.aspx>, consultado el 28 de noviembre
de 2015.
Instituto Nacional de Estadística y Geografía (Inegi), 2014, “Indicadores Oportunos
de Ocupación y Empleo. Cifras Preliminares Durante Enero de 2014”, en Boletín
de Prensa, núm. 97/1424, febrero, Aguascalientes en <http://www.inegi.org.mx/inegi/
contenidos/ espanol/prensa/comunicados/ocupbol.pdf>, consultado el 28 de noviem-
bre de 2015.
Islas, Gonzalo, 2002, Sistemas de Protección a Desempleados en los Países de la oea, Lima,
Organización Internacional del Trabajo, Documento de Trabajo núm. 151.
Kaplan, David [ponencia], 2014, “Las indemnizaciones en México: costos para empresas
y beneficios para trabajadores”, Seminario sobre justicia laboral. Experiencias y pers-
pectivas, México, itam/idrc-cdri, 10 de febrero.
Notimex, 2012, “México carece de política laboral: stps”, El Economista, sección “Indus-
trias”, 14 de diciembre, en <http://eleconomista.com.mx/industrias/2012/12/14/nue-
vo-gobierno-creara-empleos-navarrete-prida>, consultado el 21 de agosto de 2013.
Ochoa León, Sara, 2005, “El Seguro de Desempleo en México y el mundo”, México, Cen-
tro de Estudios Sociales y de Opinión Pública, Cámara de Diputados, lix Legislatura.
Reporte Temático núm. 3.
Presidencia de la República [video], 2013, “Programa para la formalización del empleo

2013”, México, 25 de julio, en <http://www.gob.mx/presidencia/videos/programa-
para-la-formalizacion-del-empleo-2013>, consultado el 28 de noviembre de 2015.
Ruiz Durán, Clemente, 2009, “México: las dimensiones de la flexiguridad laboral”, en
Jürgen Weller, edit., El nuevo escenario laboral latinoamericano: Regulación, protección y
políticas activas en los mercados de trabajo, Buenos Aires, Siglo xxi Editores/cepal, pp.
179-217.
Senado de la República [boletín de prensa], 2014, “Sin presiones, el dictamen sobre
pensión universal y seguro de desempleo: senadores”, México, Coordinación de Co-
municación Social (comunicado 676), 24 de abril, en <http://comunicacion.senado.
gob.mx/index.php/informacion/boletines/12333-sin-presiones-el-dictamen-sobre-
pension-universal-y-seguro-de-desempleo-senadores.html>, consultado el 30 de no-
viembre de 2015.
Scartascini, Carlos; Pablo Spiller, Ernesto Stein y Mariano Tommasi, edits., 2010, El juego
político en América Latina ¿Cómo se deciden las políticas públicas, Bogotá, Banco Intera-
mericano de Desarrollo/Mayol Ediciones.
Universidad Nacional Autónoma de México (unam), 2012, México frente a la crisis: hacia
un nuevo curso de desarrollo. Manifiesto: lineamientos de política para el crecimiento sus-
tentable y la protección social universal, México.
Velásquez Pinto, Mario, 2003, Seguros de desempleo, objetivos, características y situación en
América Latina, Santiago de Chile, cepal (Serie Financiamiento del Desarrollo, núm.
133).
Velásquez Pinto, Mario, 2010, Seguros de desempleo y reformas recientes en América Latina, San-
tiago de Chile, cepal/Naciones Unidas (Serie Macroeconomía del Desarrollo, núm. 99).
Zeetano Chahad, José Paulo, 2009, “Flexibilidad y seguridad en el mercado de trabajo:
en busca de alternativas para mejorar la protección social de los trabajadores brasi-
leños”, en Jürgen Weller, edit., El nuevo escenario laboral latinoamericano: Regulación,
protección y políticas activas en los mercados de trabajo, Buenos Aires, Siglo xxi Editores/
cepal, pp. 119-151.
La seguridad social y la pensión universal
Berenice P. Ramírez López
Introducción
E l fortalecimiento a la seguridad social se sitúo como uno de los aspectos relevantes en

las propuestas de campaña de los partidos políticos en la contienda presidencial de
2012. Aunque destacaron las diferencias conceptuales que la ubican en un abanico que
va desde el asistencialismo básico hasta la seguridad social integral, así como la disputa
entre los diferentes modelos a seguir y la forma de financiarlos.
Entre las propuestas de campaña de Enrique Peña Nieto, tres se presentaron con la
intención de fortalecer la seguridad social: el seguro de desempleo, el seguro de vida para
jefas de familia y la pensión para adultos mayores. El ajuste de la edad se realizó después
de que el programa de Oportunidades denominado 70 y más se convirtió en 65 años y
más, una vez que entró en funciones el actual representante del Poder Ejecutivo.
Las acciones que a nivel local antecedieron a la propuesta de una pensión universal
son: la Ley de pensión alimentaria para los adultos mayores de 70 residentes en el Distrito
Federal (2003) (hoy 68 años), el programa de Oportunidades 70 y más y los 13 progra-
mas para adultos mayores instrumentados por los gobiernos de los estados.Estas pro-
puestas fueron suscritas en el Pacto por México y aparecen en el Plan Nacional de
Desarrollo. Posteriormente formaron parte del paquete de iniciativas que ya se aprobaron
en la reforma hacendaria presentada el 8 de septiembre de 2013 y que se acompañan de
cambios constitucionales.
Llama la atención que a nivel del gobierno federal se reconozca la debilidad de la
seguridad social en cuanto a cobertura y proponga una pensión no contributiva, instru-
mento de política social que se ha generalizado en América Latina, ya que de 14 países
que cuentan con pensiones no contributivas de financiamiento público, y que en sus
inicios fue focalizada a población vulnerable y en extrema pobreza, en cinco países han
adoptado la forma de pensiones solidarias, básicas o sociales. Otro aspecto que en el
discurso gubernamental se dejó de lado, al menos en la nomenclaturas, el término de
protección social y se enfatizó en la perspectiva de la seguridad social.
La propuesta cubre una creciente necesidad si se considera que se encuentran coti-
zando para su pensión 35.1 por ciento de la población económicamente activa; que los
pensionados actuales representan tres por ciento de la población total; que menos de 20
por ciento de los mayores de 65 años cuentan con una pensión de vejez y/o retiro, y que
259
260 Ramírez López
por tanto no tienen cobertura de pensiones públicas 61 por ciento de la población, 71.8
millones de personas (Coneval, 2013).1
¿Cuáles pueden ser los límites y debilidades de la propuesta cuando sólo se recono-
ce la baja cobertura, pero no se evalúan los resultados de las reformas al imss y al issste?
Nada se ha dicho en cuanto a calidad y acceso efectivo. ¿Cuáles pueden ser las implica-
ciones que se derivarían del esquema de financiamiento aprobado? y si ¿es posible real-
mente lograr cobertura universal y un mínimo de bienestar?
Para abordar estas interrogantes se desarrollarán los siguientes aspectos: 1) situación
actual de la seguridad social, de los mercados de trabajo y los alcances de la propuesta;
2) características de la política social que se está instrumentando, y 3) acerca de la pensión
universal.
Situación actual de la seguridad social y de los mercados de trabajo
El cuadro 1 es más que elocuente en cuanto a la falta de cobertura de los institutos de

seguridad social. Sólo 35.1 por ciento de la población económicamente activa está coti-
zando para alguna institución de seguridad social. Cuando se aprobó la reforma del imss
en 1995, se argumentó que se hacía para enfrentar los problemas financieros que se
agudizaban por la transición demográfica, nunca se detuvieron a analizar las repercusio-
nes que tuvo el nuevo patrón de acumulación y modelo de crecimiento en los mercados
de trabajo. La apertura de la economía, los procesos de privatización y haberse insertado
al mercado mundial como países ensambladores provocó grandes transformaciones en la
actividad del mercado interno. El crecimiento de empleo informal, más que desempleo,
ha impacto desde entonces a la seguridad social contributiva. No sólo ha sido el creci-
miento del clásico sector informal definido por las actividades productivas y comerciales
que realiza la unidad económica de los hogares, sino por el crecimiento del empleo des-
protegido. La generalización de las contrataciones por honorarios, por intermediación de
compañías que subcontratan, dan por resultado que 58 por ciento de la población ocu-
pada se encuentre en empleos informales, 28.6 millones de mexicanos, frente a 20.2
millones de trabajadores registrados en el sector formal, 42 por ciento de los ocupados.
1
“[…] el Consejo Nacional de Evaluación de la Política de Desarrollo Social, relativa a la medición de la
pobreza 2010-2012, […] señala que 61.2 % de los mexicanos (71.8 millones de personas) carece de acceso a
la seguridad social. Así mismo, 66.3 % de las personas mayores de 65 años nunca ha cotizado al sistema de
seguridad social y 37.6 % de ellas no recibe ningún tipo de pensión o jubilación, lo que será más grave en el
futuro toda vez que en las nuevas generaciones hay un porcentaje amplio de la población que no cotiza en la
seguridad social para su vejez (48.1 % de la población económicamente activa mayor de 16 años)” (Presidencia
de la República, 2013:ii-iii).
La seguridad social y la pensión universal 261
Figura 1. Población en México al segundo trimestre de 2014
PO
PEA 49.5 millones

52.1 millones (95.1 %)
(58.6 %)
Población de
14 y más Población PDO
88.9 millones 2.5 millones
(74.4 %) (4.9 %)
Población
total
119.2
PNEA
millones
36.9 millones
(41.4 %) O
PO
Ocupados
Población de formales
14 y menos (42.2 %)
30.6 millones
(25.7 %) Ocupados
informales
35.1 % de la PEA con 28.6 millones
derechos a salud (57.8 %)
y pensión
Fuente: enoe (Inegi, 2014).
Si a esta situación se le suma que desde su origen la seguridad social mexicana nació
diferenciada y segmentada, lo que provocó que nunca se hubiera alcanzado la universa-
lización, el problema se presenta con mayor complejidad.
Cabe recordar que la seguridad social incluye a los seguros sociales contributivos que
brindan servicios de atención médico-hospitalaria, pensiones y jubilaciones, prestaciones
monetarias por riesgos ocupacionales, de enfermedad o maternidad, así como prestacio-
nes para vivienda y guarderías. También incluye a los programas públicos de atención a
la salud, la asistencia social y asignaciones familiares que ahora se expresan principalmen-
te en los programas sociales focales como han sido Solidaridad, Progresa, Oportunidades,
Vivir Mejor y ahora Prospera. Solamente las instituciones de seguro social contributivo,
en los que aportan los trabajadores, empleadores y el Estado, brindan seguros que cubren
de forma más completa contingencias económicas y sociales. El resto de los programas
públicos se ubican fundamentalmente en la atención de la salud y en algunas transferen-
cias monetarias focalizadas y muchas de ellas condicionadas. Es importante comparar lo
que sucede en la actualidad, mientras el Seguro Popular cubre 1 500 intervenciones el
imss atiende un promedio de 12 000 diagnósticos (Laurell, 2013:71-73).
262 Ramírez López
La diversidad de programas, servicios y requisitos segmentó a la población y diferenció

a la seguridad social. El origen de esta segmentación se establece en la misma Constitución
Política de los Estados Unidos Mexicanos. La fracción xxix del Artículo 123 señala que “es de
utilidad pública la Ley del seguro social, y ella comprenderá seguros de invalidez, de vejez,
de vida, de cesación involuntaria del trabajo, de enfermedades y accidentes, de servicios de
guardería y cualquier otro encaminado a la protección y bienestar de los trabajadores, cam-
pesinos, no asalariados y otros sectores sociales y sus familiares” (Congreso de la Unión,
2015). A pesar de la amplia mención del tipo de trabajador que se hace, lo que ha prevale-
cido es que los trabajadores sujetos al seguro social han sido principalmente los urbanos,
del sector privado, formales y protegidos por su inscripción al imss. En esta dirección, la
seguridad social mexicana se definió a sí misma en una perspectiva identificada con la con-
cepción de Beveridge, pero terminó instrumentado una de corte bismarkiano.2
A la fracción xxix del Artículo 123 se le añadió un apartado B en el que se establecen
las bases de la seguridad social para los trabajadores de los poderes de la unión y del
Distrito Federal. Se consideran seguros similares aunque se hacen más explícitas las
garantías de mantenimiento del trabajo por incapacidad, la incapacidad de maternidad,
atención médica a familiares, establecimiento de centros vacacionales, ayuda y aportacio-
nes para vivienda.
La fracción xiii señala que “las autoridades del orden federal, estatal, del Distrito
Federal y municipal, a fin de propiciar el fortalecimiento del sistema de seguridad social
del personal del ministerio público, de las corporaciones policiales y de los servicios
periciales, de sus familias y dependientes, instrumentarán sistemas complementarios de
seguridad social” que “ el Estado proporcionara a los miembros en el activo del ejército,
fuerza aérea y armada, las prestaciones a que se refiere el inciso f) de la fracción xi de este
apartado (vivienda), en términos similares y a través del organismo encargado de la segu-
ridad social de los componentes de dichas instituciones. La fracción xiii bis señala que “el
banco central y las entidades de la administración pública federal que formen parte del
sistema bancario mexicano regirán sus relaciones laborales con sus trabajadores por lo
dispuesto en el presente apartado” (Congreso de la Unión, 2015).
La existencia de un apartado A y otro B marca diferencias en el acceso a derechos
laborales y sociales que hasta el momento establecen las diferencias entre trabajadores del
sector privado frente a los del sector público, entre civiles y militares, y entre trabajadores
de base y funcionarios y personal de confianza. Aspectos que profundizan situaciones de
inequidad.
El incumplimiento en el otorgamiento de servicios básicos para la sociedad mexicana
condujo a reformar en 1983 el artículo 4, al que se adiciona lo siguiente, “toda persona
2
Beveridge (1942) incorpora la asistencia social y los seguros voluntarios complementarios a los seguros
sociales contributivos ante riegos de enfermedad, accidentes de trabajo y vejez, instrumentados en Alemania
por Bismark en 1883-1889.
tiene derecho a la protección de la salud. La ley definirá las bases y modalidades para el
acceso a los servicios de salud y establecerá la concurrencia de la federación y las entida-
des federativas en materia de salubridad general, conforme a lo que dispone la fracción
xvi del artículo 73 de esta Constitución”. Se refiere a que el Consejo de Salubridad
General dependerá directamente del presidente de la República, sin intervención de nin-
guna secretaría de Estado, y sus disposiciones generales serán obligatorias en el país
(Congreso de la Unión, 2015). A pesar de esta reforma, tuvieron que pasar otros 20 años
para que se estableciera el Sistema de Protección Social en Salud que incluye a los pro-
gramas de Seguro Popular, Embarazo Saludable, Seguro Médico para una Nueva
Generación, Oportunidades en su componente de salud y cirugía extramuros, y cuyos
principales problemas son su carácter voluntario, no ausente del cobro de cuotas, su falta
de infraestructura y atención limitada a un cuadro base de 1 500 intervenciones.
La falta de cobertura se acentúa si se observan las manifestaciones de los mercados
laborales. Lo que más ha crecido dentro de la informalidad es el empleo desprotegido y
ello tiene repercusiones directas en las densidades de cotización.3 Consar muestra que
de su registro de 50 millones de cuentas individuales, 26.2 millones están inactivas, la
densidad de cotización es de 38 por ciento. Esto quiere decir que si la Ley del seguro social
señala 1 250 semanas para tener derecho a una pensión mínima garantizada, los trabaja-
dores han cotizado un promedio de 475 semanas en 16 años que lleva el sistema. ¿Qué
pasará con los trabajadores que al final de su vida laboral no alcancen cotizar 1 250
semanas? La Ley del imss de 1995, en el ámbito de pensiones de vejez y retiro, tiene un
pilar solidario a partir de ofrecer una pensión mínima garantizada que representa un
salario mínimo de 1 997 indexado. Se otorgaría una pensión mínima garantizada a los
que tengan ahorros insuficientes, pero el requisito es cotizar 1 250 semanas. Para los
trabajadores del issste, la pensión mínima garantizada equivale a dos salarios mínimos de
2 007 indexados, y el requisito son 30 años de trabajo para hombres y 28 para mujeres.
Con los niveles de densidad registrados, con el porcentaje de empleo informal y
desprotegido que se tiene, es probable que sólo 36.5 por ciento alcance una pensión
mayor a la mínima (Valencia, 2008:34). Cabe señalar que los cálculos prospectivos del
actuario Valencia, toman como tasa de densidad la que registró Chile en la encuesta
levantada en 2002, que fue de 50.2 por ciento y que el tiempo de cotización que deter-
minan las leyes chilenas son 20 años. Actualmente la densidad de cotización en México
es de 38 por ciento y el tiempo de cotización obligatorio para acceder a una pensión son
1 250 semanas, 24 años para los trabajadores afiliados al imss.
La posibilidad de contar con seguridad económica en la vejez es un desafío grande,
por ello se señala que a la propuesta de pensión universal le faltó primero hacer una
evaluación de los alcances de las reformas al imss a partir de 1995 y del issste en 2007,
3
Número de aportaciones realizadas en el tiempo requerido para obtener una pensión, 1 250 semanas en
el imss. En el issste, 28 años las mujeres y 30 años los hombres.
264 Ramírez López
así como la revisión de la viabilidad del actual sistema de capitalización individual de admi-
nistración privada, que en 2013 tuvo minusvalías de siete por ciento y su tasa de renta-
bilidad nominal en esos 12 meses fue de 2.86 por ciento (Consar, 2013).
Las reformas no cumplieron con dos objetivos básicos, la ampliación de la cobertura
y la sustentabilidad del modelo en su orientación de posibles beneficios al trabajador. Sin
embargo, hay que destacar que nuevamente se esté poniendo en el centro de la política
social a la seguridad social como expresión de responsabilidad estatal. Lo que llama la
atención es que sea después de tres décadas de buscar mediante instrumentos de política
económica su descapitalización, así como de la ausencia de vigilancia en las prácticas
mercantiles y de rentabilidad del sector privado en la gestión de pensiones y servicios de
salud.
Características de la política social que se está instrumentando
Las reformas a la seguridad social en América Latina inician en 1981 con la reforma pre-
visional y la reforma en salud instrumentada en Chile. Destaca por los cambios de alcan-
ce estructural que introduce, nuevos requisitos, nuevas modalidades de financiamiento
que corresponden con las transformaciones en las funciones del Estado, de ser éstas de
orientación intervencionista y tintes socialdemócratas, transita hacia un Estado netamen-
te liberal que considera que los individuos pueden acudir al mercado a solucionar sus
necesidades de salud y bienestar, y que el Estado sólo deberá atender a los más despro-
tegidos (Esping-Andersen, 2002). Con ello se inicia un cambio de perspectiva privilegian-
do las políticas de atención a la pobreza y abandonando las que contengan elementos que
promuevan una distribución más equitativa de la riqueza, como serían políticas activas
de empleo protegido. De la misma forma se acotan las responsabilidades estatales y se
priorizan las individuales.
Además, esta orientación privilegia lo financiero sobre lo social. Lo que importa es el
equilibrio y la superación del déficit, y para ello nuevamente se acude a las transferencias
entre el Estado (que se financia con los recursos de todos los ciudadanos) y el sector
privado. Se han creado condiciones de crecimiento para el mercado de capitales así como
para el ahorro financiero. Se han desarrollado a los prestamistas institucionales pero no a
los ciudadanos con ingresos suficientes para que construyan certezas en la cobertura de
sus riesgos de vida.
Evidentemente que se continúa en la disputa entre modelos de bienestar, no ha sido
semántica la contienda entre instrumentar sistemas de protección social o fortalecer a la
seguridad social. La protección social fue definida antes de ponerle los calificativos de
integral, universal, etcétera, como “intervenciones públicas y privadas para asistir a los
individuos, hogares y comunidades a mejorar su manejo del riesgo y proporcionar apoyo
a quienes se encuentran en la extrema pobreza” (Banco Mundial, 1996:133-148). Aquí lo
que destaca es la participación de actores públicos y privados y la orientación hacia la

superación de la pobreza. La definición de seguridad social, y que de alguna manera
concentra una secuencia histórica, es la emitida por la Organización Internacional del
Trabajo. La define como “la protección que la sociedad otorga contra las contingencias
económicas y sociales derivadas de la pérdida de ingresos a consecuencia de enfermeda-
des, maternidad, riesgos de trabajo, invalidez, vejez y muerte, incluyendo la asistencia
médica”. Esta definición incluye una perspectiva de solidaridad intergeneracional, que
fortalecida a través de conferencias internacionales que han resultado en declaraciones,
convenios y recomendaciones como el Convenio 102,4 ha permitido que la seguridad
social alcance el reconocimiento de derecho social y responsabilidad estatal.
Esta perspectiva es la que se fue desdibujando en todo el período neoliberal. Se
impuso con fuerza la visión de un Estado liberal, residual, que a partir de políticas focales
imprimió una perspectiva asistencialista a la atención de la extrema pobreza mediante
transferencias monetarias condicionadas.
Se argumenta que ya no hay espacio para políticas distributivas, de carácter solidario
y de financiamiento colectivo debido al proceso de envejecimiento de la población.
Nunca se detienen a analizar el impacto de los mercados laborales en la seguridad social,
que como se ha señalado es la variable fundamental para entender la crisis de la seguridad
social contributiva, así como el auge de las políticas focales y asistenciales.
El impacto de la apertura externa y de privilegiar la relación con el exterior se obser-
va en la ruptura de las cadenas productivas al interior del mercado interno. Además, el
bajo crecimiento que ha registrado la economía mexicana está dando cuenta de que las
principales ocupaciones que se generan en el país son en el sector de los hogares que
genera 45.6 por ciento de la ocupación, frente al 54.4 por ciento que generan las empre-
sas, el gobierno y las instituciones. Cabe señalar que del total del empleo informal, 23.7
por ciento se ubica en las empresas, gobierno e instituciones (Inegi, 2014).
Ahora que ya han pasado algunos años de la puesta en marcha del asistencialismo
focalizado y de las transferencias condicionadas, y que varias evaluaciones muestran una
relación entre disminución de la extrema pobreza y ciclo económico en crecimiento, pero
ningún cambio en la concentrada distribución del ingreso, se están analizando las modi-
ficaciones que deberá tener la política pública, pero al no querer hacer modificaciones en
el patrón de acumulación y en el modelo de desarrollo, no es posible salir de la perspec-
tiva asistencial.
4
El convenio incluye nueve rubros básicos de la seguridad social: asistencia médica, prestaciones mone-
tarias de enfermedad, prestaciones de desempleo, de vejez, por accidente de trabajo o enfermedad profesional,
prestaciones familiares, de maternidad, por invalidez y prestaciones de sobrevivientes. También se establecen
normas sobre la igualdad de trato a los residentes no nacionales. Un elemento importante es que se determinan
cuotas mínimas de cobertura por cada rubro de seguridad social, ya sea como un porcentaje de los trabajadores
asalariados o de los residentes del país. Cabe señalar que este convenio no hace referencia a los mecanismos
específicos de implementación de la seguridad social (oit, 2002:5-7).
266 Ramírez López
En México, el gasto en desarrollo social ha venido ganando participación en el gasto

neto total del sector público, en 1970 representaba 24 por ciento y en 2008 44.2 por
ciento. En relación con el gasto programable, el gasto social representaba 26 por ciento
en 1970 y 57.9 por ciento en 2008. La participación del gasto social en el pib pasó de
seis en 1991 a 11.5 por ciento en 2011, pero la pobreza siguió creciendo (cepal, 2013).
El gasto en salud y educación es bajo. El gasto en salud representa 2.7 por ciento del
pib, la Organización Mundial de la Salud recomienda un mínimo de cinco por ciento. El
gasto en educación es de 3.7 por ciento del pib, la Unesco recomienda un mínimo de ocho
por ciento. De igual manera lo que se destina al programa Oportunidades representó en
2009 0.39 por ciento del pib. Las transferencias en dólares también son muy bajas. El
apoyo alimentario mensual representa 21 dólares (EE. UU.). El apoyo mínimo a educa-
ción 11.5 dólares. Si una familia fuera candidata a recibir todos los apoyos, el máximo
que recibiría al mes serían 193.5 dólares (Ramírez, 2011).
El fortalecimiento de las políticas focales y asistenciales, sin modificaciones en el
patrón de acumulación ni en el modelo de desarrollo, deja fuera las raíces del problema,
no ha reducido los niveles de pobreza porque no se han atacado las raíces de la pobreza,
no modifican el patrón de acumulación ni el modelo de desarrollo y por ello no atacan
las raíces de la pobreza. Entonces cabe la pregunta, si las causas de la pobreza no quieren
ser enfrentadas, porque no se quiere modificar el patrón de acumulación y el modelo de
desarrollo, ¿acaso las políticas asistenciales se orientan exclusivamente por situar a las
personas arriba de la línea de pobreza?, ¿o contienen elementos que mejoran ingreso y
condiciones de vida?
Acerca de la pensión universal
Revisando las propuestas de campaña de las elecciones de 2012, la construcción del

denominado Pacto por México y el Plan Nacional de Desarrollo, y ante un crecimiento de
la desigualdad y de la inseguridad ciudadana, llama la atención que el tema de la seguri-
dad social se hubiera colocado en la agenda nacional, aunque con contenidos de corte
asistencialista.
Lo que hay que subrayar es que sea después de tres décadas de políticas económicas
que han profundizado la descapitalización de los institutos nacionales de seguridad social,
así como del fortalecimiento de prácticas mercantiles y de beneficios económicos para el
sector privado en la gestión de pensiones y servicios de salud, y del fortalecimiento de los
programas asistenciales que han tenido poco impacto en la disminución de la pobreza.
Una hipótesis en relación con la propuesta de pensión universal es que se están ade-
lantando a lo observado hace tiempo, la capitalización individual de administración pri-
vada dará pocas pensiones y en bajos montos. La baja densidad de cotización que se
deriva de la movilidad laboral y la alta proporción de empleo desprotegido, así como la
relación entre niveles salariales y aportaciones a la seguridad social darán por resultado,
si no cambian las condiciones y diseño de las pensiones, pocas y muy bajas pensiones de
retiro y vejez. Así que el gobierno al proponer la pensión universal promueve que el
conjunto de la población que aporta con el pago de impuestos a las finanzas públicas,
asuma el costo de las transferencias de los ahorros de los trabajadores al sector privado.
Y ante la falta de incentivos para promover la inversión productiva y la generación de
empleos protegidos, así como de políticas orientadas al fortalecimiento del mercado inter-
no, las pensiones no contributivas aparecen como la única posibilidad de incentivar un
magro consumo que evite una estrepitosa caída a la extrema pobreza, aunque lo más
relevante son las derivaciones políticas que puedan resultar de vincular beneficiarios con
clientela política. Adelantarse a las pocas y bajas pensiones, podría explicar en parte la
reducción de edad de 70 a 65 años porque se empata con la edad de jubilación señalada
en las leyes reformadas del imss y del issste.
Las propuestas sobre la instrumentación de una pensión universal o una pensión no
contributiva, término más adecuado, datan de muchos años atrás. Algunas de estas
modalidades fueron introducidas en los beneficios que brindan algunos Estados de bien-
estar europeos para aquellas personas que no habían contribuido para su pensión o que
habiendo contribuido, sus ingresos eran muy reducidos por lo que requerían de un apoyo
económico. En las últimas tres décadas y ante la falta de empleo y la existencia de activi-
dades no remuneradas, como las del hogar, nuevamente resurgió el tema por las pensio-
nes universales, las pensiones no contributivas y hasta la consideración de una renta
ciudadana (Bertomeu y Raventós, 2006:2)
En México, la primera propuesta a nivel local de una pensión no contributiva inicia
en 2003 en el Distrito Federal con la ley que establece el derecho a la pensión alimentaria
para los adultos mayores de 70 años, modificada a partir de los 68 años en 2013
(Asamblea Legislativa del Distrito Federal, 2003). El beneficio otorgado es “una pensión
diaria no menor a la mitad del salario mínimo vigente en el Distrito Federal” (1 009.00
pesos en 2014) (Asamblea Legislativa del Distrito Federal, 2013).
Entre sus ventajas, además de establecer un mínimo ingreso, es la de haberle otorga-
do un enfoque de derechos mediante la Ley de desarrollo social del año 2000. Sin embargo,
a lo largo de la última década, los gobiernos del Distrito Federal van a adoptar sin más
explicación analítica o política, el concepto de protección social que el gobierno federal
maneja a lo largo de los dos últimos sexenios, y las diversas delegaciones empiezan a
instrumentar una serie de programas de corte asistencialista que se cuentan en más de
400 iniciativas (Coneval, 2013). De esta forma, el gobierno del Distrito Federal no ha
logrado articular la pensión alimentaria ni la política social con una propuesta de desarrollo,
aunque ha otorgado un mínimo ingreso a 80 por ciento de los mayores de 68 años que
no tienen pensión, se convierte en un programa a imitar ya que dará lugar a una diversi-
dad de iniciativas similares, aunque con menos apoyo monetario, por todo el país. Sin
embargo, en el Distrito Federal es una agenda pendiente la creación de empleo protegido.
268 Ramírez López
Con proporciones similares a las nacionales, 50.1 por ciento de la población ocupada se
encuentra en el empleo formal y 49.9 por ciento en el empleo informal. No hay políticas
activas de empleo, ni de créditos ni mecanismos que operen como banca de desarrollo.
Sólo se ha priorizado en el rescate y manejo de los espacios públicos.
En la última década se mantiene la siguiente distribución, 40 por ciento de los ocu-
pados en el Distrito Federal pertenece a un micro negocio, siendo mayoritarios (23 %)
los que no tienen local, frente a los que si lo tienen (17.1 %). 18 por ciento de los ocu-
pados son de pequeñas empresas, 13 por ciento de medianas y 12 por ciento de las
grandes, porcentaje que disminuyó en 0.6 por ciento durante 2010. Los ocupados en el
gobierno representaban 10 por ciento en 1996, 7.4 por ciento en 2006 y 8.5 por ciento
en 2010 (Ramírez y Álvarez, 2010).
24 por ciento de los ocupados se ubica en el sector de los hogares. Se contabilizan
27 por ciento de los ocupados en actividades informales, 19.9 por ciento como trabaja-
dores por cuenta propia. Si se suma 27 por ciento del sector informal con 35 por ciento
de los trabajadores subordinados y remunerados que no tienen contrato escrito, el
Distrito Federal se acerca al porcentaje nacional de que sólo 33 por ciento de la población
ocupada cuenta con seguridad social (Ramírez y Álvarez, 2010).
Otro programa que impulsa pensiones no contributivas es el de Oportunidades 70 y
más, ahora convertido en 65 y más.5 El programa está diseñado para “personas de 70
años de edad o más que no reciban ingresos por concepto de pago de jubilación o pen-
sión”. Para 2012, esta población se estimó en 3 328 573 personas (padrón al cierre). Se
les otorga los siguientes apoyos:
a) Los empadronados reciben apoyos económicos mensuales con entregas bimestrales

de 500 pesos y el pago de marcha por única ocasión de 1 000 pesos.
b) Se les incorpora al sistema financiero nacional mediante la entrega de una tarjeta
electrónica de una cuenta bancaria hasta por un monto de 300 pesos por ejercicio
fiscal y por beneficiario. A estas acciones se les denomina incorporarlos a la bancari-
zación y a la educación financiera, acciones discutibles que no han sido analizadas a
profundidad; su introducción al sistema financiero, mayoritariamente transnacional,
ejemplifica que interesa más tenerlos como clientes cautivos para más adelante
cobrarles intereses y comisiones con otros instrumentos crediticios, que instrumentar
acciones y procesos que les permita seguridad económica en la vejez que debería
derivarse de un período de vida activa con trabajo protegido y bien remunerado.
c) A lo ya señalado se suman acciones para aminorar el deterioro de la salud física y men-
tal. Aquí entra la condicionalidad de los beneficios ya que para continuar recibiéndolos
tienen que acudir a revisión médica en los centros de salud. Debido a la estrecha rela-
5
Este apartado se apoya en “Meta evaluación 2007-2012 del Programa 70 y más. Informe final”, elaborado
por el Centro Universidad-Empresa de la Universidad Autónoma de Chiapas (2012).
ción entre pobreza y marginación, a la deteriorada condición incapacitante de la vejez

se suma que los mayores de 70 años deberán recorrer como puedan y sin apoyos
logísticos distancias enormes, que pueden significar días, al centro de salud más cerca-
no para su revisión médica, si quieren recibir sus 584 pesos (actualizados a 2014).
La población potencial prácticamente se cuadruplicó en el período de 2007 a 2011,

debido a la ampliación de la cobertura a localidades de hasta 30 000 habitantes. Para el
mismo período, la población objetivo se duplicó, y esta situación explica la reducción de
la cobertura estimada entre la población potencial y la objetivo. En cambio, la cobertura,
estimada entre la población objetivo y la atendida, ha aumentado en el período 2007 a
2011. En el último año la cobertura alcanzó 107 por ciento porque se atendió a 2 149 024
frente a una población objetivo programada de 2 009 019 personas.
Se señalaba que la ley que establece el derecho a la pensión alimentaria para los adul-
tos mayores de 65 años y más empezó a replicarse por varios gobiernos de los estados. Para
2013 se registraban 13 programas de pensiones no contributivas. Los montos más altos son
los que se otorgan en el Distrito Federal y en Quintana Roo (medio salario mínimo).
La pensión universal para mayores de 65 años, aprobada por la Cámara de Diputados
el 18 de marzo de 2014, mediante el proyecto de decreto por la que se expide la Ley de la
pensión universal y se reforman, adicionan y derogan diversas disposiciones de la Ley de los
sistemas de ahorro para el retiro, de la Ley del seguro social, de la Ley del Instituto de Seguridad
y Servicios Sociales de los Trabajadores del Estado, de la Ley del Fondo Nacional de la Vivienda
para los Trabajadores y de la Ley federal del trabajo (Cámara de Diputados, 2014), y que
permanece en stand by en el Senado, se deriva de las diversas propuestas de campaña y del
acuerdo político en el Pacto por México (Peña Nieto, Zambrano, Díaz y Madero, 2012),
que se expresa en el numeral 2.4 del Plan Nacional de Desarrollo (Gobierno de la República,
2013) y que señala varias metas6 a favor de una seguridad social fortalecida y que otorgue
6
Ampliar el acceso a la seguridad social; proteger a la sociedad ante eventualidades que afecten el ejercicio
pleno de sus derechos sociales; fomentar políticas de empleo y fortalecer los programas de transferencias para
proteger el poder adquisitivo y el ingreso; instrumentar el seguro de vida para mujeres jefas de familia; promo-
ver la inclusión financiera en materia de aseguramiento de los distintos riesgos que enfrentan los mexicanos a
lo largo del ciclo de vida; apoyar a la población afectada por emergencias u otras situaciones adversas, median-
te la responsabilidad compartida entre la sociedad y el Estado; promover la cobertura universal de servicios de
seguridad social en la población; facilitar la portabilidad de derechos entre los diversos subsistemas que existen
tanto a nivel federal como en las entidades federativas y municipios; promover la eficiencia y calidad al ofrecer
derechos de protección social a la población, independientemente de la condición laboral y tomando en cuen-
ta a las personas adultas mayores; instrumentar una gestión financiera de los organismos de seguridad social
que garantice la sustentabilidad del sistema de seguridad social en el mediano y largo plazos; reordenar los
procesos que permitan el seguimiento del ejercicio de recursos con apego fiel al logro de resultados; racionalizar
y optimizar el gasto operativo; incrementar los mecanismos de verificación y supervisión del entero de aporta-
ciones y cuotas; determinar y vigilar los costos de atención de los seguros, servicios y prestaciones; implemen-
tar programas de distribución de medicinas; promover esquemas innovadores de financiamiento público-privado;
impulsar la sustentabilidad de los sistemas de pensiones (Gobierno de la República, 2013).
270 Ramírez López
más y mejor cobertura. Los objetivos señalados sin argumentaciones ni diagnósticos sóli-
dos terminan siendo una enumeración de buenos propósitos, desarticulados entre sí.
Confunden objetivos con derechos, con procesos, con metas y nunca expresan la necesi-
dad de hacer un diagnóstico completo del estado de la seguridad social después de las
reformas instrumentadas, en el contexto de una débil economía que no ha generado
empleos formales y que además se encuentra en una rápida transición demográfica que
ante la falta de política pública eficiente ha perdido ya buena parte del bono demográfico.
La pensión universal7 pretende favorecer a todas las personas de 65 años y más que
no cuenten con una pensión mensual menor a 1 092 pesos. Además de los requisitos de
edad, deben residir en territorio nacional y tienen que estar inscritos en el Registro
Nacional de Población. Es decir además de contar con acta de nacimiento, la población
tiene que certificar su clave única de registro de población (curp).La pensión debería
haber iniciado en 2014 con 584 pesos mensuales, 29 por ciento de un salario mínimo y
el monto de 1 092 se alcanzará progresivamente en 15 años, que indizado será aproxi-
madamente de 1 900 pesos.
Se reproduce lo señalado en la pensión de 70 y más referente al pago de gastos fune-
rarios, dos mensualidades de pensión. El monto definido de 1 092 pesos ni siquiera cubre
el monto de ingreso de bienestar mínimo determinado por Coneval, que para febrero de
2014 era de 1 234 pesos. Mucho menos los 584 pesos con los que iniciará. No se cumple
con lo señalado en la definición del Artículo 2, iii, “pensión universal: el beneficio que con-
siste en el pago mensual vitalicio que recibirán, durante su vejez, las personas que cumplan
con los requisitos previstos en esta ley, para apoyar sus gastos básicos de manutención”.
Pareciera que la pensión universal pretende enmendar los errores del modelo econó-
mico que desestructuró al mercado interno y que no ha dejado más opción que sobrevi-
vir a partir de los activos generados y acumulados por varias generaciones familiares y
que se expresan en el sector económico de los hogares. Se están haciendo muchas refor-
mas con la intención de encontrar nuevas sendas de crecimiento pero no se observan
incentivos productivos ni educativos para fortalecer la inserción de los pobres, excluidos
e informales en actividades remuneradas y protegidas.
Lo que más llama la atención es la propuesta de financiamiento de la pensión uni-
versal. Señala que mediante estudios actuariales y demográficos los recursos para esta
pensión deberán preverse en el presupuesto anual de egresos de la federación. Este res-
paldo es bueno y ya se aprobaron 4 083 millones de pesos para 2014 para su ejecución.
Ahora, el gobierno federal tiene la obligación de encontrar los recursos presupuestales
para igualar en términos reales el valor de 1 092 pesos mensuales. Para ello se ha plan-
teado un lapso de 15 años.
7
Este apartado se apoya en una ponencia de la autora presentada en sesión de trabajo de las comisiones
unidas de Hacienda y Crédito Público; de Seguridad Social, y de Estudios Legislativos, Primera, y de Puntos
Constitucionales de la Cámara de Senadores (Ramírez, 2014).
Cabe señalar las características que tiene el presupuesto de 2015 para comprender
que a pesar de ya estar aprobado el proyecto de ley, los recursos con que cuenta para su
instrumentación son mínimos y la mayor parte de lo asignado será para atender a la defi-
citaria seguridad social contributiva. Para 2015 se han asignado 497.7 mil millones de
pesos para el imss y 208.8 mil millones de pesos para el issste (shcp, 2014). Del presupues-
to aprobado en 2014 se asignaron 360 071.3 mdp a las “aportaciones a seguridad social”.
De este monto, 72.9 por ciento se destinaría para pagar pensiones y jubilaciones en curso
de pago, apoyo para cubrir el déficit de la nómina de pensiones del issste y el seguro de
enfermedades y maternidad. En términos relativos, la mayor expansión presupuestal se
presentó en el rubro de pensión mínima garantizada del imss (49.9 %) (cefp, 2013). La
iniciativa de la ley además señala:
Finalmente, se prevé que el gobierno federal, para el financiamiento de la pensión universal

de las personas que a partir del año 2014 cumplan 18 años de edad, constituirá un fideicomi-
so en el Banco de México irrevocable, sin estructura orgánica, el cual se integrará con los
recursos que, atendiendo a los estudios actuariales y demográficos elaborados conforme al
reglamento de la Ley de la pensión universal, se prevean cada año en el presupuesto de egresos
de la federación. Los recursos aportados al fideicomiso se individualizarán a favor de las per-
sonas a que se refiere el párrafo anterior en la medida en que se cuente con la información que
permita su plena identificación, en términos del reglamento, y se encuentren registrados en
una administradora de fondos para el retiro (Presidencia de la República, 2013:x y xi).
Se está nuevamente con perspectivas teóricas de altos costos económicos y políticos,

que consideran que lo prioritario es el ahorro, aunque se convierta en ahorro financiero,
y no en inversión que detone crecimiento, empleo, salarios y ahorro. Además se convier-
te una vez más en transferencias de los que pagan impuestos al sector privado que admi-
nistra estos recursos. ¿Por qué no discutir otros modelos de financiamiento, como el de
cuentas nocionales?, pues porque ha sido muy alta la rentabilidad para las Afores, aunque
las pensiones no se den y se termine por ofrecer 584 pesos mensuales que no son sufi-
cientes ni abonan a la equidad.
La propuesta de ley también incluye: adopción de un nuevo modelo de traspasos de
cuentas individuales (es inconcebible que 50 % de traspasos sea a las Afore de menor
rentabilidad y mayor comisión); cambios al esquema de cobro de comisiones por parte
de las administradoras de fondos para el retiro (en adelante Afore); nuevas reglas de asig-
nación para los nuevos trabajadores entrantes al sistema para inducir menores comisio-
nes; fortalecimiento del gobierno corporativo de las Afore y ampliación de su objeto;
nuevas obligaciones operativas para las Afore y nuevas facultades a la Consar para la
supervisión de éstas; atención y servicios a los trabajadores; incentivos al ahorro volunta-
rio; mayor certeza jurídica y facilidad de trámites para los beneficiarios, los trabajadores
en la mayoría de los casos tienen que demandar para recuperar su SAR92 y su ahorro;
cambios operativos al régimen de inversión de las Afore (éstas pretenden una regulación
más flexible que les permita participar más en renta variables y compra de acciones).
272 Ramírez López
Una vez revisada la minuta proyecto de decreto de la Ley de pensión universal, presen-
tada el 18 de marzo por la Cámara de Diputados (2014), se señala lo siguiente:
• La posibilidad de contar con seguridad económica en la vejez es un desafío grande, por

ello a la propuesta de pensión universal le faltó primero hacer una evaluación de los
alcances de las reformas al imss a partir de 1995 y del issste en 2007, así como la revi-
sión de la viabilidad para las pensiones de los trabajadores, del actual sistema de capi-
talización individual de administración privada, que durante 2013 tuvo minusvalías de
siete por ciento, y que se mantuvieron en algunos meses de 2014 (Consar, 2013).
• Es un proyecto de ley que junto con la de desempleo mantiene la segmentación de
la población en general y de la seguridad social en particular, segmentación cuyo
origen se encuentra en la Constitución. La existencia de un apartado A y otro B marca
diferencias en el acceso a derechos laborales y sociales que hasta el momento esta-
blecen las diferencias entre trabajadores del sector privado frente a los del sector
público, entre civiles frente a militares y entre trabajadores de base frente a funcio-
narios y personal de confianza. Aspectos que profundizan situaciones de inequidad y
no contribuyen a la universalización. Se profundiza la segmentación y la inequidad
porque antes de que entre en vigencia la ley referida ya se aceptó que los programas
y políticas de apoyo a las personas adultas mayores que emprendan entidades fede-
rativas y municipios se mantengan vigentes, y que el seguro de desempleo sólo sea
aplicable para los trabajadores sujetos al apartado A del Artículo 123.
• De las reformas a la Ley del sar. El Artículo 3 fracción vi bis señala que se le entrega-
rá al trabajador un informe previsional con perspectiva pensionaria.
Aunque han pasado 17 años es un acierto que ahora se realice, porque los trabaja-
dores desconocen cuestiones tan básicas como cuál es su salario base y cuántas semanas
de cotización tienen reconocidas, pero se necesita contar con un instrumento de cálculo
elaborado y supervisado por diversas instancias, entre ellas de expertos y académicos que
incluyan variables que reflejen el real comportamiento de la rentabilidad, el impacto de
las comisiones y el costo de los seguros de sobrevivencia. El trabajador debe tener claro
su monto de rendimientos obtenidos. El actuario Alberto Valencia ha demostrado en
diversos ejercicios realizados que con una densidad de cotización de 100 por ciento,
cotizando por 40 años, la tasa de rentabilidad para el trabajador es apenas de 0.4 por
ciento (Valencia, 2008). El impacto de las comisiones y de la dinámica de rentabilidad del
sistema es muy revelador. Por ello, se debe aclarar que las minusvalías pueden ser mane-
jadas así para el sistema, no para los trabajadores, para ellos son claras pérdidas.
• Hay que revisar con lupa las modificaciones al régimen de inversiones. Por más
regulación prudencial se tienen en este momento muchos ejemplos de la falta de
regulación (ohl, hscb, etcétera).
• La reforma al Artículo 69 admite adquirir valores que sean objeto de oferta privada.
Las Afore establecerán negociaciones directas con empresas.
• La adopción de un nuevo modelo de traspasos de cuentas individuales resulta tardío,
es el segundo intento. La misma Consar en 2013 informó que 50 por ciento de los
traspasos fueron a Afore con menos rentabilidad y más alta comisión. ¿Dónde esta-
ban las instituciones encargadas de la regulación?
A manera de conclusión
a) El diseño de la pensión no se encamina a una de carácter universal porque sólo

atenderá a los que carecen de ingresos pensionarios, lo cual es atendible por la baja
cobertura de la seguridad social que prevalece, pero se desaprovechó la oportunidad
de construir una propuesta integral que tuvieran los siguientes contenidos:
– Una base de apoyo para todos los mexicanos mayores de 65 años, equivalente a un
ingreso de bienestar mínimo, de financiamiento público.
– Una incorporación masiva a las instituciones de seguridad social de los siete millo-
nes de trabajadores no protegidos que están en empresas e instituciones formales.
– Mantener la administración pública para las pensiones que no rebasen los 10 sala-
rios mínimos.
– Dejar la administración privada para los ahorros adicionales o cuyos ingresos supe-
ren los 10 salarios mínimos.
b) No se observa la instrumentación de propuestas productivas que pudieran tener
mejores resultados para las personas en pobreza, continúa la perspectiva de incenti-
vo al consumo más que a la oferta identificada como producción, educación, inno-
vación, capacitación y por ello no se ataca a las raíces de la pobreza.
c) Los candidatos a obtener una pensión universal tenderán a crecer por el crecimiento
de aquellos que no llegaron a obtener una pensión mínima garantizada, pero cuyos
ahorros contribuyeron al fortalecimiento financiero del sector privado
d) Mientras no se recupere la pérdida del poder adquisitivo de los salarios e ingresos,la
búsqueda del ingreso día a día será a partir de desarrollar actividades de los activos
a la mano, los recursos de los hogares. La disminución de la participación de los
salarios en el pib es notablemente, lo cual conduce a señalar que en la economía
mexicana en algunos sectores, la productividad ha crecido pero no los salarios.
e) La seguridad social es un bien público que debiera estar fuera del ámbito mercantil,
pero la realidad es otra. Un avance importante es que la ley sitúa la responsabilidad
estatal, pero en la regulación política no define áreas de la interacción humana que
quedarán libres del funcionamiento del mercado, dejando sin fortalezas la construc-
ción de bienes públicos.
274 Ramírez López
Referencias
Asamblea Legislativa del Distrito Federal, 2003, “Ley que establece el derecho a la pen-
sión alimentaria para los adultos mayores de setenta años, residentes en el Distrito
Federal”, en Gaceta Oficial del Distrito Federal, México, Gobierno del Distrito Federal,
núm. 91, bis-03, 18 de noviembre.
Asamblea Legislativa del Distrito Federal, 2013, “Decreto por el que se adicionan diversas
disposiciones de la Ley que establece el derecho a la pensión alimentaria para los adul-
tos mayores de sesenta y ocho años, residentes en el Distrito Federal”, en Gaceta Oficial
del Distrito Federal, México, Gobierno del Distrito Federal, núm. 1666, 9 de agosto.
Banco Mundial, 1996, Informe sobre el desarrollo mundial 1996. De la planificación centrali-
zada a la economía de mercado, Washington, Banco Mundial.
Beveridge, William Henry, 2009, La seguridad social en Inglaterra. Plan Beveridge, México,
Editorial Centro Interamericano de Estudios de Seguridad Social.
Bertomeu, María Julia y Daniel Raventós, 2006, “El derecho de existencia y la renta bá-
sica de ciudadanía: una justificación republicana”, Buenos Aires, Universidad Nacio-
nal de la Plata/Ministerio de Educación y Ciencia/feder (Proyecto de investigación
HUM2005-03992/FISO), en <http://www.derechoshumanos.unlp.edu.ar/assets/files/
documentos/el-derecho-de-existencia-y-renta-basica-de-ciudadania-una-justifica-
cion-republicana-maria-bertomeu-y-daniel-reventos.pdf>, consultado el 15 de no-
viembre de 2015.
Cámara de Diputados, 2014, “Minuta de proyecto de decreto por la que se expide la Ley
de la pensión universal y se reforman, adicionan y derogan diversas disposiciones de la
Ley de los Sistemas de ahorro para el retiro, de la Ley del seguro social, de la Ley del Ins-
tituto de Seguridad y Servicios Sociales de los Trabajadores del Estado, de la Ley del Fondo
Nacional de la Vivienda para los Trabajadores y de la Ley federal del trabajo”, México,
Cámara de Senadores, lxii Legislatura, 18 de marzo, en <http://infosen.senado.gob.
mx/sgsp/gaceta/62/2/2014-03-19-1/assets/documentos/minuta_Pension_Universal_
Trabajadores_2014.pdf>, consultado el 3 de diciembre de 2015.
Centro de Estudios de las Finanzas Públicas (cefp), 2013, “Aspectos relevantes del pa-
quete económico 2014”, México, Cámara de Diputados, lxii Legislatura, septiembre.
Comisión Económica para América Latina (cepal), 2013, Panorama social de América Lati-
na 2013, Santiago de Chile, cepal (Colección Informes anuales).
Comisión Nacional de Sistemas de Ahorro para el Retiro (Consar), 2013, “Consideracio-
nes recientes sobre el sar”, México, Consar/shcp, agosto.
Congreso de la Unión, 2015, Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos (pu-
blicada en el Diario Oficial de la Federación el 5 de febrero de 1917, última reforma
publicada en el Diario Oficial de la Federación el 10 de julio de 2015), México, Cámara
de Diputados, en <http://www.diputados.gob.mx/LeyesBiblio/pdf/1_100715.pdf>,

Informe de evaluación de la política de desarrollo social en México 2012, México.
Esping-Andersen, Gøsta, 2002, Fundamentos sociales de las economías postindustriales, Bar-
celona, Ariel.
Gobierno de la República, 2013, Plan Nacional de Desarrollo, 2013-2018, México.
Instituto Nacional de Estadística y Geografía (inegi), 2014, Encuesta Nacional de Ocupa-
ción y Empleo, trimestres 1 y 2, Aguascalientes, Inegi.
Laurell, Asa Cristina, 2013, Impacto del seguro popular en el sistema de salud mexicano,
Buenos Aires, clacso.
Organización Internacional del Trabajo (oit), 2002, Seguridad social. Un nuevo consenso,
Ginebra.
Peña Nieto, Enrique; Jesús Zambrano, María Cristina Díaz y Gustavo Madero [docu-
mento digital], 2012, “Pacto por México”, México, Presidencia de la República, 2 de
diciembre, en <http://pactopormexico.org/pacto-por-mexico-25.pdf>, consultado el
Presidencia de la República, 2013, “Iniciativa de decreto por el que se expide la Ley de la
tados, lvii Legislatura, año xvi, número 3857-i, anexo i, domingo 8 de septiembre,
pp. i-xlvii y 1-76, en <http://gaceta.diputados.gob.mx/PDF/62/2013/sep/20130908-I.
Ramírez, Berenice, 2011, “La política social del gobierno mexicano”, en Juan Valdés Paz
y Mayra Espina, edits., América Latina y el Caribe: la política social en el nuevo contexto.
Enfoques y experiencias, Montevideo, Unesco/flacso, pp. 135-163.
Ramírez, Berenice [ponencia], 2014, “Iniciativa de la pensión universal”, presentada en
Sesión de trabajo de las Comisiones de Hacienda y Crédito Público; de Seguridad
Social, y de Estudios Legislativos, Primera, y de Puntos Constitucionales, Presidida
por el C. senador José Francisco Yunes Zorrilla, sobre la minuta proyecto de decreto
por la que se expide la Ley de la pensión universal y se reforman, adicionan y derogan
diversas disposiciones de la Ley de los sistemas de ahorro para el retiro, de la Ley del
seguro social, de la Ley del Instituto de Seguridad y Servicios Sociales de los Trabajadores
del Estado, de la Ley del Fondo Nacional de la Vivienda para los Trabajadores y de la Ley
federal del trabajo, México, Senado de la República, 24 de abril.
Ramírez, Berenice y Cruz Álvarez, 2010, “Empleo: situación en el Distrito Federal. Informe
de investigación”, México, Programa Universitario de Estudios de la Ciudad/ unam.
Ramírez, Berenice y Roberto Ham, coords., 2012, Encrucijadas, prospectivas y propuestas
sobre la seguridad social en México, México, unam/El Colef.
276 Ramírez López
Secretaría de Desarrollo Social (Sedesol), 2012, Meta evaluación 2007-2012 del Pro-
grama 70 y más. Informe final, Tuxtla Gutiérrez, Universidad Autónoma de Chiapas/
Centro Universidad-Empresa.
Secretaría de Desarrollo Social (Sedesol), 2013, “Acuerdo por el que se emiten las
reglas de operación del Programa de Pensión para Adultos Mayores, para el ejercicio
fiscal 2014”, en Diario Oficial de la Federación, México, 1a. sección, 29 de diciembre,
pp. 2-45.
Secretaría de Hacienda y Crédito Público (shcp), 2014, “Criterios generales de políti-
ca económica para la iniciativa de ley de ingresos y el proyecto de presupuesto de
egresos de la federación correspondientes al ejercicio fiscal 2015”, México, shcp, en
<http://www.shcp.gob.mx/politicafinanciera/finanzaspublicas/finanzas_publicas_cri-
terios/cgpe2015_140905_vf.pdf>, consultado el 24 de noviembre de 2015.
Valencia Armas, Alberto, 2008, “Reestructuración de los pilares de ahorro del retiro”, en
Berenice Ramírez, Roberto Ham y Alberto Valencia, coords., Evaluación y tendencias de
los sistemas de pensiones en México, Tijuana, México, El Colegio de la Frontera Norte/
iie-unam/Miguel Ángel Porrúa.
Sistema Nacional de Salud Universal: Universalidad
de mercado y restricción de derechos
Oliva López arellano y José Alberto Rivera Márquez
Introducción
L as transformaciones del sistema de salud mexicano en las tres últimas décadas han
sido modeladas por las reformas neoliberales, que en el campo social y sanitario se
rigen por la lógica bipolar de privatización/mercantilización y neobeneficencia (Laurell y
López, 1996). En esta dinámica se redefinen las características de los sistemas de protec-
ción social y se modifica la relación público-privada (Laurell, 1997; López y Blanco,
2001; Laurell, 2001).
La política neoliberal en salud modela al sistema sanitario a través de varios ejes,
entre los que destacan la reconfiguración del financiamiento, la privatización de lo públi-
co rentable, la selectividad en las intervenciones y la focalización de poblaciones (López
y Blanco, 1993). En este proceso se incorpora gradualmente la lógica mercantil a las
instituciones públicas, se fortalecen los discursos tecnocráticos, descalificando la politici-
dad inherente al campo sanitario y se privilegian las propuestas que diluyen la responsa-
bilidad del Estado como el sujeto obligado de garantizar los derechos humanos,
trasladando a los individuos la tarea de gestionar/administrar sus riesgos para mejorar su
salud (López y Blanco, 2007; López y Blanco, 2010a).
Estos ejes de transformación se impulsan desde 1982, y con distintos matices sexe-
nales y períodos de aceleración y freno se mantienen a lo largo de cinco sexenios, per-
mean el quehacer de las instituciones de salud y seguridad social, las transforman
debilitando su carácter público y conducen a la primacía del mercado como ordenador
de la atención médico-sanitaria.
El objetivo del trabajo fue analizar las propuestas de políticas de salud y seguridad
social que el poder ejecutivo ha impulsado durante la primera etapa de gobierno de
Enrique Peña Nieto (epn). Con este propósito, se realizó el análisis de documentos, pro-
gramas, discursos e iniciativas de reforma impulsadas en la primera etapa del sexenio, a
través de la revisión biblio-hemerográfica y estadística.
Como punto de partida, se identifican dos problemas de salud que el gobierno de
epn considera relevantes y las acciones específicas para enfrentarlos. En un segundo
momento, se analiza la propuesta para conformar el sistema de seguridad social universal,
que incluye la pensión para adultos mayores, el seguro de desempleo y un seguro de
salud universal. En la tercera parte del trabajo se señala las principales características y
contenidos de la propuesta de seguro de salud universal, discutiendo sus posibles impli-
caciones desde la perspectiva del derecho a la salud.
277
278 López arellano / Rivera márquez
La pregunta general que guía este trabajo es indagar si se trata de una “nueva” polí-
tica sanitaria que modifica y/o amortigua el sentido de las transformaciones precedentes
o si más bien se está frente a una fase de consolidación de la política neoliberal en salud
y seguridad social.
Dos problemas de salud reconocidos
En el primer año de gobierno se reconoce que existe hambre en el país y se señala la

gravedad de la epidemia de obesidad, considerando además que su existencia provoca
altos costos sociales para amplias capas de la población mexicana. En el terreno de la
alimentación y la nutrición, estos señalamientos colocan ambos problemas como priori-
tarios y centrales en la agenda pública de salud.
Obesidad
Con datos de las más recientes Encuestas Nacionales de Salud y Nutrición (Ensanut) de
2006 y 2012, se advierte que el sobrepeso y en particular la obesidad constituyen un pro-
blema de salud pública que afecta de manera generalizada a poblaciones en todo el país y
en prácticamente todos los grupos etarios. Los resultados de las Ensanut 2006 y 2012
también sugieren el fracaso de las acciones en materia de combate a la adiposidad excesiva
en algunas franjas de la población, ya que las prevalencias no disminuyen en los seis años
del período. Por ejemplo, a nivel nacional, la prevalencia de obesidad en escolares de ambos
sexos fue de 14.6 por ciento en 2006 y en 2012. Sin embargo, se registró un aumento de
la prevalencia de obesidad en jóvenes de 12 a 19 años de ambos sexos, al pasar de 11.9 por
ciento en 2006 a 13.3 por ciento en 2012. En población adulta se observan incrementos en
las prevalencias que combinan sobrepeso y obesidad. En 2006, 71.9 por ciento de las muje-
res de 20 años o más tuvo algún grado de sobrepeso, mientras que en 2012 la prevalencia
fue de 73 por ciento. En los varones del mismo grupo de edad las cifras fueron 66.7 y 69.4
por ciento para 2006 y 2012 respectivamente (Olaiz et al., 2006; Gutiérrez et al., 2012).
El reconocimiento por parte de las autoridades sanitarias de que las cifras de sobre-
peso y obesidad se triplicaron entre 1980 y 2010, de que estos problemas están asociados
al aumento de patología crónica y que sus costos de atención son muy elevados, dan
mucha visibilidad a los problemas derivados de la mala alimentación. En el año 2000, el
costo total del sobrepeso y la obesidad fue de 35.5 mil millones de pesos,1 mientras que
en 2008 la cifra se elevó a 67.3 mil millones de pesos. Las proyecciones a 2017 sugieren
que los costos llegarán a 151.0 mil millones de pesos (Barquera et al., 2010).
Pesos de 2008.
1
Sistema Nacional de Salud Universal: universalidad de mercado y restricción de derechos 279
En el sexenio anterior (2006-2012), el gobierno federal propuso una serie de accio-

nes esencialmente preventivas con la intención de enfrentar lo que ya se denominaba en
esos momentos como “la epidemia de obesidad” en México. En febrero de 2010 se firmó
el Acuerdo Nacional para la Salud Alimentaria (ansa), a partir del cual se buscaba regular
la preparación y venta de alimentos sanos en escuelas de nivel básico, fomentar hábitos
alimentarios saludables en los estudiantes y estimular la reflexión al interior de los plan-
teles sobre la importancia de una salud adecuada como condición necesaria para una vida
con calidad (Secretaría de Salud, 2010).
Al ser planteado como acuerdo y no como una ley, el ansa carecía de mecanismos para
obligar y sancionar los incumplimientos de actores económicos poderosos. En particular,
fue notoria la ausencia de instrumentos de regulación para la industria de alimentos y
bebidas. En 2010, un estudio en el que se analizó la publicidad de alimentos en televisión
abierta de la Ciudad de México, encontró que los comerciales de alimentos y bebidas diri-
gidos a audiencias infantiles recurrían con frecuencia a asociar los productos que promo-
cionaban con emociones positivas. Entre las estrategias empleadas destacaban también
ofrecer obsequios o la oportunidad de ganar algún premio. Los estudios sugieren que la
mayor parte de estas estrategias publicitarias es engañosa o abusiva, entre otras razones
porque confieren a los alimentos y bebidas cualidades que no tienen o expectativas que
difícilmente se pueden cumplir (Pérez-Salgado et al., 2010). Así mismo, el ansa carecía de
mecanismos de seguimiento y evaluación. En esencia, sus estrategias estaban dirigidas a la
modificación de conductas, hábitos y estilos de vida en los individuos (niñas, niños, per-
sonal docente, madres y padres), a quienes se responsabilizaba por la toma de decisiones
no informadas y, en consecuencia, de sus propias condiciones de salud. A cuatro años de
su firma, el ansa ha quedado prácticamente en el olvido. De acuerdo con la organización
de la sociedad civil El Poder del Consumidor, A. C. (2012:28):
El ansa no […] ha fomentado la actividad física […] no ha aumentado la disponibilidad,

accesibilidad y consumo de agua simple potable […] no ha logrado incrementar el consumo
de frutas, verduras, leguminosas y granos enteros […] no ha mejorado la toma de decisiones
informadas de la población a través de un etiquetado útil […] no ha promovido ni protegido
la lactancia materna […] y no ha orientado a la población sobre el tamaño de las porciones.
Sus propuestas y acciones, lejos de ser revisadas por la presente administración,

mantienen la lógica de “culpar a la víctima”, de apelar a los cambios de conducta y a la
responsabilidad individual para adoptar estilos de vida saludables como la esencia del
“combate” al sobrepeso y la obesidad en México.
En septiembre de 2013 se anuncia el lanzamiento de la Estrategia nacional para la
prevención y el control del sobrepeso, la obesidad y la diabetes (Secretaría de Salud, 2013),
la cual plantea frenar el crecimiento de las prevalencias de sobrepeso y obesidad, buscan-
do así mismo revertir los impactos negativos de la diabetes mellitus tipo 2 y de otras enfer-
medades crónicas, no transmisibles. Se formulan –con un alto nivel de generalidad– las
acciones de promoción de la salud, prevención de enfermedades, atención médica, regu-

lación sanitaria y política fiscal para alcanzar los objetivos planteados en materia de pre-
vención y control del sobrepeso, la obesidad y la diabetes mellitus tipo 2. Llama la atención
las similitudes de algunas de estas acciones con las planteadas por el ansa en la adminis-
tración anterior. Por ejemplo, en materia de promoción de la salud se propone el “desarro-
llo de aptitudes personales” como elemento clave para una “correcta alimentación”. En el
ámbito de la regulación sanitaria, la estrategia señala, en concreto, el establecimiento de un
etiquetado frontal útil en alimentos y bebidas para que los “consumidores” –no los ciuda-
danos– tomen decisiones respecto al consumo de calorías. En tanto, el elemento central
que define las acciones en materia de política fiscal pareciera reducirse al gravamen de
alimentos y bebidas de alta densidad energética, lo que a final de cuentas no desincentiva
la producción de productos “chatarra”, pues el costo termina siendo absorbido por los
ciudadanos que los consumen (Congreso de la Unión, 2013). En los hechos se mantiene
la misma lógica de combate al sobrepeso y la obesidad, con propuestas muy limitadas en
cuanto a las posibilidades de regular, sancionar y reorientar la producción y comercializa-
ción de alimentos y bebidas de alta densidad energética y bajo valor nutricional.
Si bien existe un reconocimiento al hecho de que las responsabilidades sobre las
acciones planteadas y sobre la estrategia en general recaen primordialmente en el sector
salud, se apela a la participación y corresponsabilidad de diversos sectores de la sociedad
para el cumplimiento de sus objetivos. Sin embargo, no son claras las obligaciones y
sanciones para la industria de alimentos y bebidas, más allá de una invitación a respetar
la ley y a autorregularse. Así, la responsabilidad gubernamental en la regulación de la
industria refresquera y de comida “chatarra”, en la vigilancia de las normas sobre publi-
cidad y en la construcción de entornos saludables, se soslaya, mientras proliferan sin
control los ambientes y dinámicas obesogénicas, adversos para la “elección de estilos de
vida saludables” (Rivera, 2013).
Cuadro 1. Objetivos de la Estrategia Nacional para la Prevención y el Control

del Sobrepeso, la Obesidad y la Diabetes, 2013
Objetivo general Mejorar los niveles de bienestar de la población y contribuir a la sustentabili-

dad del desarrollo nacional al desacelerar el incremento en la prevalencia de
sobrepeso y obesidad en los mexicanos, a fin de revertir la epidemia de las en-
fermedades no transmisibles, particularmente la diabetes mellitus tipo 2, a través
de intervenciones de salud pública, un modelo integral de atención médica y
políticas públicas intersectoriales.
Objetivos 1. Promover la consolidación de una cultura que facilite la adopción de estilos
específicos de vida que mantengan la salud de las personas.
2. Detectar oportuna y masivamente el universo de casos de sobrepeso, obesidad
y diabetes para garantizar su adecuado control y manejo.
3. Generar una plataforma que permita contar con recursos humanos capacita-
dos e insumos suficientes para hacer efectivo el acceso a los servicios de salud.
4. Incrementar el número de pacientes en control metabólico con diabetes melli-
tus tipo 2.
Fuente: Secretaría de Salud (2013).

En términos generales, la visión gubernamental sobre la problemática alimentaria y

nutricional continúa en la lógica de los sexenios previos. En concordancia con esa mirada,
los programas y acciones que se llevan a cabo para enfrentar la obesidad, se centran en
señalar el exceso de peso corporal como factor de riesgo para múltiples enfermedades y
en plantear su combate en el terreno individual y familiar con la elección de estilos de
vida saludables. Las estrategias planteadas mantienen la visión convencional que respon-
sabiliza al enfermo de su padecimiento, propone la modificación de sus conductas de
riesgo y desalienta la adquisición de ciertos productos dañinos a través de impuestos al
consumo (por ejemplo, el impuesto a las bebidas y alimentos azucarados).
Hambre
En el otro extremo del espectro alimentario y nutricional en México, el hambre vuelve a

ocupar un lugar protagónico dentro del discurso oficial. Ya desde su campaña presiden-
cial, epn reconoció los históricos rezagos en materia de acceso a los alimentos por parte
de amplios sectores de la población, lo que para muchos mexicanos significa vivir con
desnutrición, síndromes carenciales y enfermedades infecciosas. Este reconocimiento
contrasta con una “moda” política, científica y de asignación de recursos de las dos déca-
das previas, que ignoraba la aún persistente y comprobable presencia del hambre y la
desnutrición en el país.
Para enfrentar este problema, se propone la Cruzada Nacional contra el Hambre, que
plantea desde sus inicios atender a 7.4 millones de personas distribuidas en los 400
municipios que a juicio del gobierno federal, y apoyándose en criterios puramente eco-
nómicos y territoriales, poseían las condiciones de vida más precarias del país. En estas
propuestas, alejadas de una visión de derecho a la alimentación, continúa prevaleciendo
la concepción de acción pública y atención a la salud basada en la identificación y agre-
gación de características individuales para conformar “poblaciones objetivo” o “beneficia-
rios”, así como la selección de prioridades de atención desde una lógica de
costo-beneficio y rentabilidad electoral (Encinas, 2013).
Cuadro 2. Objetivos de la Cruzada Nacional contra el Hambre, 2013
1. Cero hambre a partir de una alimentación y nutrición adecuada de las personas en pobreza multi-
dimensional extrema y carencia de acceso a la alimentación.
2. Eliminar la desnutrición infantil aguda y mejorar los indicadores de peso y talla de la niñez.
3. Aumentar la producción de alimentos y el ingreso de los campesinos y pequeños productores
agrícolas.
4. Minimizar las pérdidas poscosecha y de alimentos durante su almacenamiento, transporte, distri-
bución y comercialización.
5. Promover la participación comunitaria para la erradicación del hambre.
Fuente: Presidencia de la República (2013a).

Aunque es prematuro llegar a conclusiones sobre el impacto de la Cruzada contra

el Hambre, hoy transformada en el programa México sin Hambre, lo cierto es que desde
el diseño de la propuesta se identifican inconsistencias programáticas y exclusiones e
inclusiones “inexplicables”, además de incumplimiento con las metas fijadas (Presidencia
de la República, 2013a). En enero de 2014, epn reconoció que sólo se atendió a tres de
los siete millones de beneficiarios originalmente contemplados (Román, 2014). El dis-
curso oficial, con un acento triunfalista, aseguraba que se había eliminado el hambre en
40 por ciento de la población objetivo, pero en diciembre de 2013, la Secretaría de
Desarrollo Social (Sedesol) argumentaba que los retrasos registrados en la operación del
programa se atribuían a la falta de acuerdos de las principales fuerzas políticas del país
para firmar la agenda del Pacto por México, a los impedimentos legales para ejercer el
presupuesto durante tiempos electorales, así como a las contingencias climáticas (León-
Medina, 2013).
El reconocimiento de que en el país hay hambre puede considerarse un hecho posi-
tivo, pues este problema no era visible ni prioritario en la agenda pública. Sin embargo,
en los hechos, la Cruzada contra el Hambre, programa insignia del actual gobierno, posee
características similares a los programas que lo antecedieron (Programa Nacional de
Solidaridad, Programa Oportunidades, Programa Para Vivir Mejor), pues mantienen la
lógica asistencial y de interés electoral bajo un esquema de selectividad de las interven-
ciones y focalización de las poblaciones, a partir de la identificación de beneficiarios que
demuestran ser “pobres” y “hambrientos”.
En la raíz de los problemas de obesidad y hambre se encuentran los procesos de
devastación del campo mexicano, las dificultades para la producción local de alimentos
y un Estado omiso frente a la pérdida de soberanía alimentaria por mercados agroalimen-
tarios que especulan con granos, controlan la producción y la distribución de productos
e imponen patrones de consumo en la lógica de maximizar la rentabilidad económica a
costa de la salud de la población.
A pesar de que la Estrategia nacional para la prevención y el control del sobrepeso,
la obesidad y la diabetes plantea regulaciones, restricciones y sanciones a la industria de
alimentos y bebidas de alto contenido energético y el programa México sin Hambre pro-
pone el impulso a la producción de alimentos, la mejora del ingreso de los campesinos y
de los pequeños productores agrícolas y la mitigación de pérdidas poscosecha durante el
almacenamiento, transporte, distribución y comercialización, en ambos, el énfasis de las
acciones reproduce las características de la política social de corte neoliberal: culpabiliza-
ción de la víctima, asistencialismo, selectividad de intervenciones, focalización de pobla-
ciones, permeabilidad a la lógica de mercado y a la manipulación electoral e inexistencia
de una perspectiva de derechos.
Universalidad de la protección social
Otro de los aspectos destacados en la agenda gubernamental es la universalidad de la

protección social y el impulso a modificaciones legales para abrir paso a las propuestas
de seguro universal de salud, pensión para adultos mayores y seguro de desempleo, con
el propósito de construir un sistema de seguridad social universal, en el marco de una
política de Estado en derechos humanos (Gobierno de la República, 2013).
Seguridad social universal
La Organización Internacional del Trabajo (oit) señala que la seguridad social es una
expresión clara de la importancia que una sociedad le otorga a la protección de sus inte-
grantes frente a las contingencias económicas y sociales derivadas de la pérdida de ingre-
sos a consecuencia de enfermedades, maternidad, riesgos de trabajo, invalidez, vejez y
muerte. La reconoce como un derecho humano fundamental y señala que su desarrollo
fortalece la cohesión social, la inclusión y la vida digna (oit, 2011). En la Declaración
Universal de los Derechos Humanos (onu, 1948) y en el Pacto Internacional de los
Derechos Económicos, Sociales y Culturales (desc) (onu, 1966), se considera como un
derecho humano, y el Protocolo Adicional a la Convención Americana sobre Derechos
Humanos en materia de derechos económicos, sociales y culturales, conocido como
Protocolo de San Salvador, señala en su Artículo 9 incisos 1 y 2: que toda persona tiene
derecho a la seguridad social que la proteja contra las consecuencias de la vejez y de la
incapacidad que la imposibilite física o mentalmente para obtener los medios para llevar
una vida digna y decorosa, que en caso de muerte del beneficiario, las prestaciones de
seguridad social serán aplicadas a sus dependientes; que cuando se trate de personas que
se encuentran trabajando, se cubrirá al menos la atención médica y el subsidio o jubila-
ción en casos de accidentes de trabajo o de enfermedad profesional y en el caso de las
mujeres gozarán de licencia retribuida por maternidad antes y después del parto (oea,
1988). Desde esta visión, la seguridad social incluye un conjunto de prestaciones en
México, entre las más importantes destacan pensiones, riesgos de trabajo, licencia por
maternidad, protección en situaciones de fragilidad, atención médico-sanitaria y apoyos
culturales y recreativos.
El sistema de seguridad social universal propuesto por el gobierno de epn considera
tres componentes: pensión para adultos mayores de 65 años, seguro de desempleo y
seguro de salud, y requiere de recursos financieros, humanos y materiales para hacerlo
viable (Presidencia de la República, 2013c). Los contenidos de este sistema, sus caracte-
rísticas y los mecanismos para generar los fondos necesarios para impulsar la seguridad
social universal aún están en debate en el Congreso de la Unión, pero desde enero de
2014, el Banco Interamericano de Desarrollo (bid) tiene previsto un crédito por 300
millones de dólares para reformar el sistema de seguridad social, en donde incluye ins-
trumentos para apoyar la “elaboración de leyes y su aprobación en el Congreso” (La

Jornada, 2014a).
Pensión para adultos mayores y seguro de desempleo
La pensión para adultos mayores de 65 años que no cuentan con un sistema de ahorro
para el retiro del imss o issste se inscribe en la lógica financiera de transferencia masiva
de fondos públicos a privados, en este caso a instituciones bancarias en donde se abrirán
cuentas individuales para los mexicanos que en enero de 2014 cumplan 65 años. Lo que
se propone es un fondo financiero, con recursos presupuestales que serán individualiza-
dos y el establecimiento de mecanismos que fomenten el ahorro complementario.
En el caso del financiamiento de la pensión de las personas que a partir de 2014
cumplan 18 años de edad, en un primer momento se planteó la constitución de “un
fideicomiso en el Banco de México irrevocable, sin estructura orgánica […] Los recursos
aportados al fideicomiso se individualizarán a favor de las personas a que se refiere el
párrafo anterior en la medida en que se cuente con la información que permita su plena
identificación, en términos del reglamento, y se encuentren registrados en una adminis-
tradora de fondos para el retiro” (Presidencia de la República, 2013d:x-xi).
La reforma a la seguridad social, aprobada el 18 de marzo de 2014 en la Cámara de
Diputados y turnada a la Cámara de Senadores, señala que a partir del presente año el
monto mensual vitalicio de la pensión universal a personas de 65 años de edad o más será
de 580 pesos, que este monto se ajustará anualmente conforme a la disponibilidad de
recursos y en un plazo no mayor a 15 años hasta llegar a 1 092 pesos mensuales, y que
quienes cuenten con una pensión contributiva podrán acceder a la pensión universal sólo
si la primera es menor al monto de la segunda (Cámara de Diputados, 2014).
Tanto la pensión como el seguro de desempleo serán financiados con una proporción
(3 %) del fondo de vivienda que los patrones aportan en beneficio del trabajador (5 % de
su salario) y con 0.5 por ciento de recursos de la federación. Esta nueva ley implica que
el gobierno federal se queda con tres por ciento de la cuota que el patrón aporta a cada
trabajador, es decir que con recursos que son patrimonio de los trabajadores2 se consti-
tuirá un fondo de 34 mil millones de pesos para financiar dos de los componentes del
sistema de seguridad social universal de epn, mientras que los montos de ahorro de los
trabajadores ante el Instituto del Fondo Nacional de la Vivienda de los Trabajadores
(Infonavit) sufrirán una reducción de 60 por ciento.
2
El Artículo 5 de la Ley del Instituto del Fondo Nacional de la Vivienda para los Trabajadores (Infonavit) seña-
la que cinco por ciento del fondo de vivienda se considera patrimonio de los trabajadores. Este cinco por
ciento es una conquista de los trabajadores, y posibilita la obtención de crédito para vivienda y el derecho a la
vivienda.
En un primer momento, la Secretaría de Desarrollo Social operará la pensión y en

2016 dicha operación quedará a cargo del imss. Así mismo se señala que en un plazo
máximo de seis meses contados a partir de la entrada en vigor de esta reforma, el Ejecutivo
federal deberá expedir el reglamento de la Ley de pensión universal (Ramos, 2014).
Diversos analistas y diputados de oposición señalan que estas reformas en materia de
seguridad social para implementar la pensión universal y el seguro de desempleo, ya
aprobadas en la Cámara de Diputados y que fueron presentadas y votadas en bloque,
afectarán el patrimonio de los trabajadores y sólo beneficiarán al sistema bancario
(Aristegui, 2014), en particular a las administradoras de fondos para el retiro (Afore) que
dispondrán de 12 mil millones de pesos anuales (La Jornada, 2014b). En contraste, para
el Partido Revolucionario Institucional (pri), las reformas aprobadas son positivas, porque
permitirán atender a seis millones de mexicanos que hoy no reciben recurso por desem-
pleo o pensión, y “les permitirán utilizar su fondo para lo que requieran, sea vivienda,
desempleo, o pensión”, según señalamientos del diputado federal Marco Antonio Bernal
(Aristegui, 2014). Respecto al seguro de desempleo, se estima que sólo garantizará a los
trabajadores el pago de un salario mínimo mensual durante 6 meses, pues la subcuenta
donde se depositarán los recursos no contará con fondos suficientes para soportar una
prestación mayor.
El seguro universal de salud
El derecho a la protección de la salud se reconoce como “un derecho humano consagrado

en la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos, y no sólo un derecho laboral, lo cual
trae consigo que todas las autoridades, en el ámbito de sus competencias, tengan la obliga-
ción de promoverlo, respetarlo, protegerlo y garantizarlo de conformidad con los principios
de universalidad, interdependencia, indivisibilidad y progresividad” (Presidencia de la
República, 2013b).
El discurso sobre universalizar la atención a la salud está presente desde los compro-
misos de campaña, en el Pacto por México, en el Plan Nacional de Desarrollo (2013-2018)
y en la exposición de motivos de la modificación reciente a la Ley general de salud. Centra
su interés en las formas institucionalizadas de prevención y atención de la enfermedad,
en el acceso universal, en la articulación de financiadores y prestadores a través de inter-
mediarios y en la operación de redes integradas de servicios tanto públicos como privados
(Juan, 2013).
La visión de los derechos humanos es fundamental para la definición de políticas
públicas incluyentes y constructoras de ciudadanía, sin embargo, en la perspectiva guber-
namental se identifica un recorte de los contenidos del derecho a la salud al reducirlo sólo
a su protección. El primero incluye al sistema de atención médico-sanitaria, pero no se
agota en él, por tratarse de un derecho inclusivo e interdependiente, considera también
los determinantes sociales de la salud que hacen referencia a otros derechos (trabajo,
vivienda, alimentación, educación, nivel de vida, acceso al agua, entre otros) (oea, 1988;
López y Blanco, 2010b).
La perspectiva gubernamental se centra en el derecho a la protección de la salud y
en su diagnóstico sobre el sistema de salud se reconoce (a diferencia del gobierno ante-
rior) que existen mexicanos sin acceso a servicios de salud (Peña, Zambrano, Díaz y
Madero, 2012) y que la afiliación al seguro popular de salud (sps) no es equivalente a
cobertura efectiva. Se plantea como objetivo alcanzar el acceso universal a partir de la
generalización de un seguro médico básico, garantizado con fondos públicos. Esta pro-
puesta se fundamenta en el pluralismo estructurado (Frenk y Londoño, 1997) que sus-
tentó la creación del sistema de protección social en salud y del seguro popular de salud
(Secretaría de Salud, 2003 y 2004) y apunta a ser profundizada en este sexenio para
configurar lo que desde la perspectiva de este trabajo se reconoce como “universalidad de
mercado” (López et al., 2013).
El gobierno de epn evalúa en forma positiva la creación del sistema de protección
social en salud (spss). No hay ninguna crítica a su concepción, que sintetiza la visión
minimalista del derecho a la protección de la salud, ni a su brazo operativo, el seguro
popular de salud (sps), que “garantiza” un paquete básico de atención, por el cual se tiene
que prepagar en forma diferenciada dependiendo de la situación socioeconómica del
afiliado.
Se mantiene la idea que el spss se constituye en el tercer pilar de la protección social
en México, equiparándolo con el imss y el issste, cuando en los hechos, el sps es un segu-
ro médico voluntario, subsidiado, que sólo incluye un paquete limitado de servicios
predominantemente curativos, mucho menor al conjunto de intervenciones ofrecidas por
el imss (López et al., 2013) y sin ningún otro componente de la seguridad social.
Así mismo, se valora positivamente el incremento de los fondos del sps (Presidencia
de la República, 2013b), que contrasta con el desfinanciamiento del imss (Levy, 2003;
imss, 2007). Si bien el financiamiento del sps se ha incrementado (Juan, 2014), con el
consecuente aumento en los recursos para población sin seguridad social (de 32.4 en
2000 a 45. 9 % en 2012), no ha logrado la protección financiera para sus afiliados, pues
el gasto de bolsillo entre ellos mantiene altas proporciones (alrededor de 50 %).
El equilibrio logrado ha sido a costa de una reducción sustancial de los recursos del
imss, disminuyendo los fondos destinados a la población con seguridad social. Esta insti-
tución pierde 13 puntos porcentuales como proporción del gasto público, pasando de
67.6 en el año 2000 a 54.1 en 2012.
Otro aspecto que se considera positivo es el aumento de las intervenciones ofrecidas
por el sps que se incrementan de 90 en 2004 a 285 en 2013; en tanto que las considera-
das en el fondo de gastos catastróficos inician con cuatro y actualmente ascienden a 59
(Juan, 2014). Sin embargo este paquete de intervenciones dista mucho de lo ofrecido por
el imss que atiende 12 487 diagnósticos, frente al sps que diagnostica y trata aproximada-
mente 1 553 enfermedades (López et al., 2013).
Además se soslaya que el aumento de recursos no se ha traducido en una mejora

sustancial de la calidad de los servicios y que se desconoce el impacto que el incremento
de intervenciones ha tenido sobre las condiciones de salud y sobre la reducción de bre-
chas sanitarias e indicadores de daño (Laurell, 2013; Bonilla y Aguilera, 2013).
Entre los problemas reconocidos respecto al sps es su compleja arquitectura financie-
ra y el inadecuado manejo de los recursos en las entidades federativas. Problemas que con
frecuencia se traducen en hipertrofia de los procesos administrativos, asignación tardía y
subejercicios, falta de transparencia, desviación de fondos o franca corrupción, y que la
reforma reciente a la Ley general de salud trata de corregir recentralizando procesos técni-
co-administrativos (Presidencia de la República, 2013b).
El conjunto de propuestas de Peña Nieto se inscriben en la perspectiva de fortalecer
el sps, avanzar en el sistema nacional de salud universal (Sinasu) y considerar que el
derecho a la protección de la salud es esencialmente el consumo de servicios médicos. En
el Programa sectorial de salud y en diversos foros gubernamentales se destaca el papel de
la Secretaría de Salud en la conducción, coordinación, regulación, seguimiento y evalua-
ción del Sinasu. Así mismo, se hace énfasis en la necesaria adecuación del marco legal de
las instituciones de salud y seguridad social, en la conformación de una comisión regula-
dora de servicios y establecimientos de salud, en los mecanismos de regulación y vigilan-
cia de la práctica médica (guías clínicas, códigos de ética, auditoría médica), en la
certificación del personal de salud, en la acreditación de la calidad de los establecimientos
de atención médica y en el arbitraje médico (Juan, 2014).
Se plantea un sistema definido y orientado a la persona, con un paquete universal de
servicios de salud que incluiría los beneficios del sistema de protección social en salud,
el Catálogo universal de servicios de salud (Causes), fondo de protección contra gastos
catastróficos y seguro médico siglo xxi. Ante las críticas que señalan que un paquete
mínimo de servicios “garantizado” (tipo el sps) es una homologación a la baja, se insiste
en que los trabajadores afiliados a la seguridad social seguirán recibiendo los beneficios
suplementarios que les otorga su respectiva ley y que se pueden considerar beneficios
adicionales financiados de forma privada (Juan, 2014).
La reforma propuesta también incluye la constitución de un fondo nacional de salud
universal que costea las intervenciones del paquete básico de salud y define los montos
para los componentes del paquete: beneficios básicos de baja complejidad, estimando
cápitas por afiliado; intervenciones de alto costo con subsidios por caso; cálculo de recur-
sos para salud pública por entidad federativa y afiliados por institución.
A las articuladoras de atención médica se les asigna la “función clave de intermedia-
ción en el sistema de salud […] y se encargan de velar por la relación con los afiliados”
(Juan, 2014). En la propuesta, las intermediarias ofrecen un paquete de beneficios en
salud, organizan la prestación del servicio, diseñan la red de prestadores que pueden ser
de múltiples instituciones, administran la información del afiliado y administra el riesgo
de salud.
Se prevé la existencia de articuladoras privadas con un subsidio público mínimo, la

inclusión de la iniciativa privada dentro de la red servicios y el intercambio de servicios
cuando se justifique por cuestiones de accesibilidad y precio. Así mismo, se alienta la
libre elección del prestador de servicios dentro de la red que organiza la articuladora y el
diseño de incentivos que transfieran recursos financieros a las unidades prestadoras de
acuerdo con los servicios otorgados.
La lógica del Sinasu es la del aseguramiento privado, en donde interesan los meca-
nismos de garantía de pago (cámara de compensación), garantía a la unidad médica del
pago por el servicio, sistema de facturación, mecanismo de diseminación de información
de oferta y demanda a nivel local, definición de precios acorde con los mercados locales
y flexibilidad de precios de los hospitales públicos, en particular de los organismos públi-
cos descentralizados (opd).
Así, el planteamiento de universalidad se reduce a un seguro médico para los que care-
cen de seguridad social laboral, financiado con fondos públicos, para garantizar una cápita
individual que permita la compra de un paquete básico de servicios en redes plurales de
proveedores (Juan, 2013). Esta propuesta equipara la salud con el consumo de servicios y se
inscribe en la lógica de alentar mercados de atención. Más que instrumentos para proteger la
salud, se privilegian los mecanismos financieros para redireccionar los fondos públicos hacia
la demanda, comprometer una cápita por afiliado y promover la competencia por los recur-
sos en redes plurales de proveedores públicos y privados (González et al., 2013).
Este seguro “universal” de salud alienta un esquema de financiamiento en donde los
fondos públicos siguen a la demanda. Hasta ahora los servicios hacia los que esa deman-
da se ha orientado han sido sobre todo públicos; sin embargo la insistencia en la separa-
ción de funciones y en los fondos mancomunados prefigura el avance hacia este fondo
único de salud, integrado con recursos fiscales provenientes de impuestos al consumo y
la “garantía” de una cápita básica que cubra un paquete de servicios (menor al ofrecido
por la seguridad social) que pueda ser comprado en un mercado plural de proveedores
(Armenta, Arias y Cáceres, 2013).
La separación de funciones es crucial para este modelo, pues al separar financiamien-
to de la prestación e introducir a las articuladoras de atención médica se allana el camino
para la incorporación de prestadores privados y para la consolidación de mercados acei-
tados con fondos públicos. En esta lógica se inscribe también la propuesta de reforma del
sistema nacional de salud, presentada por el Partido Acción Nacional (pan) el 1 de octu-
bre de 2014 en el Senado de la República. En la propuesta se expresa el creciente interés
en dinamizar los mercados de la salud y promover la “libre competencia”.
Para que las redes plurales (privadas y públicas) funcionen, la portabilidad y la con-
vergencia son esenciales (Soberón y Valdés, 2007). Se trata de separar el financiamiento
de la prestación, permitir la intermediación financiera e igualar (hacia abajo) la oferta de
servicios de los distintos subsistemas de atención médica (Gobierno de la República,
2013). La reingeniería institucional propuesta requiere recursos financieros que no están
previstos y que podrían constituir un obstáculo importante para la concreción de la refor-

ma en salud (La Jornada, 2014c).
Regresividad de las propuestas
Desde una perspectiva de derechos, la propuesta de universalidad de mercado entraña

distintos problemas; el primero se refiere al debilitamiento de la rectoría para conducir el
sistema de salud; el segundo, a la creación de intermediarios que no incorporan valor a
la prestación del servicio, pero recibirían transferencias masivas de fondos públicos para
contratar empresas públicas o privadas, y el tercero, a las intervenciones consideradas en
los mini paquetes.
Si se toma como base el catálogo de servicios del seguro popular de salud (cnpss,
2010) para igualar los subsistemas, en los hechos se estaría ante una regresión en el dere-
cho a la protección a la salud de los derechohabientes del imss y del issste, pues el sps
incluye un paquete mínimo de servicios médicos, con predominio curativo y con menos
intervenciones que las ofrecidas por los institutos de seguridad social. Se prefigura así un
seguro médico con un minipaquete “garantizado” de intervenciones curativas, subsidiado
con un fondo nacional de salud universal, y la posibilidad de ampliar el paquete para
quienes quieran (y puedan) a través de cuotas adicionales. Se fragmentaría aún más la
atención, pues múltiples proveedores ofertarían un catálogo semejante al Causes que
incluye poco menos de 300 intervenciones y servicios adicionales en paquetes ampliados,
con costos diferenciados pagados por los consumidores (cnpss, 2010).
La portabilidad apunta a facilitar que los recursos del fondo nacional de salud pue-
dan ser canalizados a cualquier institución o empresa que ofrezca los servicios contrata-
dos. En esta dinámica, en un segundo momento se intentaría la eliminación de las cuotas
obrero patronales y la reducción de los servicios médicos prestados por el imss y el issste,
para que toda la población tuviera un seguro médico básico con intervenciones garanti-
zadas (La Jornada, 2013).
La desaparición de cuotas sería justificada con el discurso de universalizar los servi-
cios, desvincular el acceso del empleo formal y apoyar la equidad y la competitividad. La
eliminación de las cuotas abonaría a la debacle financiera de las instituciones de seguri-
dad social y permitiría abatir (aún más) los costos de la atención a la salud de la fuerza
de trabajo. Es previsible que las instituciones de seguridad social se opongan a la consti-
tución de un fondo único y a la desaparición de las cuotas obrero patronales, por lo que
el seguro universal de salud quedaría en entredicho.
Las redes plurales de atención reproducirían las inequidades en salud, pues entidades
con recursos e infraestructura sanitaria suficiente podrían dar respuesta a lo previsto en el
catálogo de servicios y atender a sus afiliados, mientras que estados con pocos recursos e
infraestructura limitada no tendrían condiciones para brindar la atención requerida.
La integralidad de la atención, la referencia y contrarreferencia entre distintos niveles

de complejidad y la territorialización de las acciones sanitarias perderían fuerza y visibi-
lidad y las actividades de salud colectiva, que son estratégicas para contribuir al bienestar
de la población, quedarían en un segundo plano y continuarían subordinadas a la visión
biomédica. Lo público no se fortalecería y la atención sería más fragmentada pues la
existencia de un minipaquete “garantizado” (que no responde a la complejidad epidemio-
lógica del país) obligaría a la población a contratar planes de aseguramiento para cubrir
el resto de necesidades de atención.
Una propuesta con estas características, que debilita lo público y alienta la mercan-
tilización de la salud y la intermediación financiera, que privilegia la atención médica
curativa y coloca el problema de la enfermedad como responsabilidad individual y su
solución en el consumo de servicios y de estilos de vida saludables, invisibiliza la obliga-
ción del Estado de garantizar el derecho a la salud3 y no abona a la construcción de un
sistema de salud universal, equitativo y de base pública.
Reflexiones finales
La seguridad social es un derecho humano y debería ser impulsado para toda la pobla-
ción; sin embargo, en el imaginario neoliberal se argumenta tramposamente contra ella y
se presenta como un privilegio para los que trabajan en el sector formal o tienen mayores
recursos económicos. Lo que se perfila de la política de salud y seguridad social de epn
mantiene las características de la política social neoliberal, no avanza en la garantía del
derecho a la salud, ni en su protección integral.
El sistema público de salud y seguridad social, segmentado de origen y muy hetero-
géneo, con estas nuevas variantes de “universalidad de mercado” estaría condenado a
reproducir sus limitaciones estructurales y a una mayor fragmentación. Las principales
propuestas y las modificaciones legales que las sustentan están pensadas como instru-
mentos financieros, que debilitan lo público, en particular las instituciones de seguridad
social, financiarizan la política de salud y promueven los mercados de servicios médicos.
La evidencia reciente en países como Chile (Labra, 2002) y Colombia (ansa y crs, 2013)
muestran que esta ruta reproduce en forma ampliada las inequidades en salud y fortalece
un modelo de atención médica excluyente, inequitativo y regresivo.
3
El derecho a la salud es un derecho inclusivo que no sólo abarca la atención de salud oportuna y apro-
piada sino también los principales factores determinantes de la salud, como el acceso al agua limpia potable y
a condiciones sanitarias adecuadas, el suministro adecuado de alimentos sanos, una nutrición adecuada, una
vivienda adecuada, condiciones sanas en el trabajo y el medio ambiente, y acceso a la educación e información
sobre cuestiones relacionadas con la salud, incluida la salud sexual y reproductiva. Otro aspecto importante es
la participación de la población en todo el proceso de adopción de decisiones sobre las cuestiones relacionadas
con la salud en los planos comunitario, nacional e internacional, véase Observación general 14 de la
Organización de Estados Americanos (oea, 1988).
En el caso de la pensión para adultos mayores se canalizarían a instituciones banca-

rias grandes montos de recursos durante períodos prolongados y en el caso de los servi-
cios de salud, con fondos públicos se garantizaría una cápita por afiliado para cubrir un
seguro médico básico. La constante de estas propuestas es que el dinero público sería
transferido a empresas articuladoras, a la banca privada, a las Afore, promoviendo un
flujo masivo de recursos públicos a negocios privados.
El sistema de seguridad social universal de epn es una propuesta minimalista que no
garantiza beneficios dignos, reduce aún más la responsabilidad de los patrones en los
costos de reproducción de la fuerza de trabajo y se financia despojando a los trabajadores
de sus recursos.
Más que construir ciudadanía, se contribuye a la formación de consumidores y a la
consolidación de mercados de servicios, reordenando el sistema de salud y seguridad
social en una lógica que transfiere masivamente fondos públicos a entes privados, subor-
dina el bienestar y “empodera” aún más a las grandes empresas médicas, farmacéuticas,
financieras y de seguros.
Referencias
Alianza Nacional por un Nuevo Modelo de Salud (ansa) y Comisión de Seguimiento de

la Sentencia T-760/08 y de Reforma Estructural del Sistema de Salud y Seguridad
Social (csr), 2013, “Un sistema universal para enfrentar la crisis de la salud”, Bogotá.
Aristegui, Carmen [portal de noticias], 2014, “Seguro de desempleo y pensión universal
se financiarán con patrimonio de trabajadores: Monreal”, en Aristegui Noticias, Mé-
xico, 19 de marzo, en <http://aristeguinoticias.com/1903/mexico/seguro-de-desem-
pleo-y-pension-universal-se-financiaran-con-patrimonio-de-trabajadores-monreal/>,
consultada el 20 de marzo de 2014.
Armenta, Dolores; Recaredo Arias y Ricardo Casares, 2013, “Propuesta de la Asociación
Mexicana de Instituciones de Seguros: cobertura universal en salud, efectiva, equi-
tativa y solidaria. Propuesta del sector asegurador privado, Asociación Mexicana de
Instituciones de Seguros (amis)”, en Organización Panamericana de la Salud y Orga-
nización Mundial de la Saluld, Cobertura universal en salud. Lecciones internacionales
aprendidas y elementos para su consolidación en México, México, ops/oms, pp. 296-305.
Barquera Cervera, Simón; Ismael Campos-Nonato, Rosalba Rojas y Juan Rivera, 2010,
“Obesidad en México: epidemiología y políticas de salud para su control y preven-
ción”, en Gaceta Médica de México, México, Academia Nacional de Medicina de Méxi-
co, A. C., vol. 146, núm. 6, pp. 397-407.
Bonilla, María E. y Nelly Aguilera, 2013, The Mexican Social Protection System in Health,
Washington, The World Bank.
Cámara de Diputados, 2014, “Minuta de proyecto de decreto por la que se expide la Ley
de la pensión universal y se reforman, adicionan y derogan diversas disposiciones de la
Ley de los sistemas de ahorro para el retiro, de la Ley del seguro social, de la Ley del Insti-
tuto de Seguridad y Servicios Sociales de los Trabajadores del Estado, de la Ley del Fondo
Nacional de la Vivienda para los Trabajadores y de la Ley federal del trabajo”, México,
Cámara de Senadores, lxii Legislatura, 18 de marzo, en <http://infosen.senado.gob.
mx/sgsp/gaceta/62/2/2014-03-19-1/assets/documentos/minuta_Pension_Universal_
Trabajadores_2014.pdf>, consultado el 3 de diciembre de 2015.
Congreso de la Unión, 2013, “Ley del impuesto especial sobre producción y servicios (publi-
cada en el Diario Oficial de la Federación el 30 de diciembre de 1980, última reforma
publicada en el Diario Oficial de la Federación el 11 de diciembre de 2013)”, México,
en <http://www.diputados.gob.mx/LeyesBiblio/pdf/78.pdf>, consultado el 3 de mar-
zo de 2014.
Congreso de la Unión, 2014, “Ley del Instituto del Fondo Nacional de la Vivienda para los
Trabajadores (publicada en el Diario Oficial de la Federación el 24 de abril de 1972, úl-
tima reforma publicada en el Diario Oficial de la Federación el 19 de marzo de 2014)”,
México, Infonavit, en <http://portal.infonavit.org.mx/wps/wcm/connect/7663ec3e-
8f2b-4273-b512-1936c88cba4e/Ley+del+Instituto+del+Fondo+Nacional+de+la+Viv
ienda+para+los+Trabajadores.pdf?mod=ajperes>, consultado el 3 de marzo de 2014.
Comisión Nacional de Protección Social en Salud (cnpss), 2010, Catálogo universal de
servicios de salud (Causes) 2010, México, cnpss, en <http://www.salud.gob.mx/unida-
des/cdi/pot/2011/fxvii/causes/catalogo_2010.pdf>, consultado el 28 de noviembre de
2015.
El Poder del Consumidor, A. C., 2012, “El fin del acuerdo nacional por la salud alimen-
taria (ansa) y la necesidad de una ley y política integral de combate a la obesidad”,
México, en <http://www.elpoderdelconsumidor.org/wp-content/uploads/Documen-
to-ansa.pdf>, consultado el 19 de marzo de 2014.
Encinas, Alejandro, 2013, “Cruzada Nacional contra el Hambre. Cruzada por los votos”,
La Zurda, núm. 13, México, pp. 3-65.
Frenk, Julio y Juan Luis Londoño, 1997, “Pluralismo estructurado. Hacia un modelo
innovador para la reforma de los sistemas de salud”, Boletín Salud y Gerencia, Bogotá,
Universidad Javeriana, vol. 15, pp. 6-28.
Gobierno de la República, 2013, Plan Nacional de Desarrollo 2013-2018, México.
González, Eduardo; Alba Moguel, Cuauhtémoc Valdés y Héctor Arreola, 2013, “Pro-
puesta de Funsalud”, en Organización Panamericana de la Salud y Organización
Mundial de la Salud, Cobertura universal en salud. Lecciones internacionales aprendidas
y elementos para su consolidación en México, México, ops/oms, pp. 215-218.
Gutiérrez, Juan Pablo; Juan Ángel Rivera-Dommarco, Teresa Shamah-Levy, Salvador Vi-
llalpando-Hernández, Aurora Franco, Lucía Cuevas-Nasu, Martín Romero-Martínez
y Mauricio Hernández-Ávila, 2012, Encuesta Nacional de Salud y Nutrición (Ensanut)
2012. Resultados nacionales, México, Cuernavaca, Instituto Nacional de Salud Pública.
Instituto Mexicano del Seguro Social (imss), 2007, Informe sobre la situación financiera
2006-2007, México.
Juan, Mercedes [boletín de prensa], 2013, “Intervención de la secretaria de Salud, Merce-
des Juan, durante la conmemoración del Día Mundial de la Salud 2013, en el Palacio
Nacional”, México, Comunicación Social, 2 de abril, en <http://portal.salud.gob.mx/
redirector?tipo=0&n_seccion=Boletines&seccion=2013-04-02_6238.html>, consul-
tado el 3 de abril de 2013.
Juan, Mercedes [conferencia], 2014, “Sistema nacional de salud universal. Experiencia
en México”, México, Secretaría de Salud (participación de la secretaria de Salud de
México en Hacia la cobertura universal en salud, Lima, Perú), en <http://www.paho.
org/forocoberturagt2014/wp-content/uploads/2014/08/Sistema-Nacional-de-Salud-
Universal-experiencia-en-Mexico.pdf>, consultado el 28 de noviembre de 2015.
Labra, María Elena, 2002, “La reinvención neoliberal de la inequidad en Chile. El caso de
la salud”, Cadernos de Saúde Pública, Rio de Janeiro, Escola Nacional de Saúde Pública
Sérgio Arouca, Fundação Oswaldo Cruz, vol. 18, núm. 4, pp. 1041-1052.
La Jornada, 2013, “Proponen servicios públicos de salud con participación de la ip y
rectoría estatal”, La Jornada, sección “Sociedad y justicia”, México, 8 de marzo, p. 51.
La Jornada, 2014a, “Prestará el bid 300 mdd para reformar la seguridad social”, La Jorna-
da, sección “Economía” (Susana González), México, 13 de enero, p. 22.
La Jornada, 2014b, “Las Afore, ganonas si se aprueba el seguro de desempleo”, La Jorna-
da, sección “Política”, México, 17 de marzo, pp. 1 y 5.
La Jornada, 2014c, “Presupuestario, el atorón para crear sistema universal de salud”, La
Jornada, sección “Sociedad y justicia”, México, 11 de octubre, p. 36.
Laurell, Asa Cristina, 1997, La reforma contra la salud y la seguridad social. Una mirada
crítica y una propuesta alternativa, México, Era/Fundación Ebert.
Laurell, Asa Cristina, 2001, Mexicanos en defensa de la salud y la seguridad social: cómo ga-
rantizar y ampliar tus conquistas históricas, México, Planeta (Colección Temas de hoy).
Laurell, Asa Cristina, 2013, Impacto del seguro popular en el sistema de salud mexicano,
Buenos Aires, clacso.
Laurell, Asa Cristina y Oliva López Arellano, 1996, “Market Commodities and Poverty
Relief”, International Journal of Health Services, Nueva York, Sage Journals, vol. 26,
núm. 1, pp. 1-18.
León Medina, Mariana, 2013, “Cruzada se quedó corta en el 2013”, El Universal, sec-
ción “Nación”, México, 29 de diciembre, en <http://www.eluniversal.com.mx/nacion-
mexico/2013/cruzada-se-quedo-corta-en-el-2013-975910.html>, consultado el 18
de marzo de 2014.
Levy, Santiago, 2003, “Informe al Ejecutivo federal y al Congreso de la Unión sobre la si-
tuación financiera y los riesgos del Instituto Mexicano del Seguro Social, 2002-2003”,
en Diario Oficial de la Federación, 2a., 3a., 4a., 5a. y 6a., sección, México, 30 de junio,
pp. 1-96 (2a. sección), 1-96 (3a.), 1-112 (4a.), 1-112 (5a.), 1-112 (6a.).
López Arellano, Oliva y José Blanco, 1993, La modernización neoliberal en salud, México
en los ochenta, México, uam xochimilco.
López Arellano, Oliva y José Blanco, 2001, “La polarización de la política de salud en
México”, Cadernos de Saúde Pública, Río de Janeiro, Escola Nacional de Saúde Pública
Sérgio Arouca, Fundação Oswaldo Cruz, vol. 17, núm. 1, pp. 43-54.
López Arellano, Oliva y José Blanco, 2007, “Políticas de salud en México. La reestructu-
ración neoliberal”, en Édgar Jarillo y Enrique Guinsberg, coords., Temas y desafíos en
salud colectiva, Buenos Aires, Lugar Editorial, pp. 21-48.
López Arellano, Oliva y José Blanco, 2010a, “Políticas de salud en México: más policía
médica y menos salud colectiva”, en Florencia Peña y Beatriz León, coords., La medi-
cina social en México,tomo ii. Globalización neoliberal, México, Eón, pp. 55-72.
López Arellano, Oliva y José Blanco, 2010b, “Avances y límites para hacer realidad el de-
recho a la protección de la salud en México”, Cuadernos de Derecho y Ciencia, México,
itam, vol. 1, núm. 1, pp. 53-67.
López Arellano, Oliva; Carolina Tetelboin, Édgar Jarillo, María de los Ángeles Garduño,
José Arturo Granados, Sergio López y José Alberto Rivera, 2013, “La universalización
del acceso a la atención médica y a la salud desde la salud colectiva y los derechos”,
en Organización Panamericana de la Salud y Organización Mundial de la Salud, Co-
bertura universal en salud. Lecciones internacionales aprendidas y elementos para su con-
solidación en México, México, ops/oms, pp. 265-275.
Olaiz-Fernández, Gustavo; Juan Rivera-Dommarco, Tersa Shamah-Levy, Rosalba Rojas,
Salvador Villalpando-Hernández, Mauricio Hernández-Ávila y Jaime Sepúlveda-
Amor, 2006, Encuesta Nacional de Salud y Nutrición (Ensanut) 2006, Cuernavaca, Ins-
tituto Nacional de Salud Pública.
Organización de Estados Americanos (oea), 1988, Protocolo adicional a la Convención
americana sobre derechos humanos en materia de derechos económicos, sociales y cultura-
les, “Protocolo de San Salvador”, Washington, D. C., Departamento de Derecho Inter-
nacional, 17 de noviembre.
Organización Internacional del Trabajo (oit), 2011, “Seguridad social para todos”, en
Trabajo, Ginebra, núm. 73, diciembre.
Organización de las Naciones Unidas (onu), 1948, “Declaración Universal de Derechos
Humanos. Resolución de la Asamblea General 217 A (iii) del 10 de diciembre”,
Nueva York.
Organización de las Naciones Unidas (onu), 1966, Pacto internacional de derechos eco-
nómicos, sociales y culturales, A/RES/2200 A (XXI) del 16 de diciembre, Nueva York.
Organización de las Naciones Unidas (onu), 2008, Recopilación de las observaciones ge-
nerales y recomendaciones generales adoptadas por órganos creados en virtud de tratados
de derechos humanos, Nueva York, onu (HRI/GEN/1/Rev.9/vol.I), 27 de mayo, en
<http://daccess-dds-ny.un.org/doc/undoc/gen/G08/422/38/pdf/G0842238.pdf? Ope-
nElement>, consultado el 19 de marzo de 2014.
Peña Nieto, Enrique; Jesús Zambrano, María Cristina Díaz y Gustavo Madero, 2012, “Pac-
to por México”, México, Presidencia de la República, 2 de diciembre, en <http://
pactopormexico.org/pacto-por-mexico-25.pdf>, consultado el 10 de noviembre de
2015.
Pérez-Salgado, Diana; José Alberto Rivera-Márquez y Luis Ortiz-Hernández, 2010, “Pu-
blicidad de alimentos en la programación de la televisión mexicana: ¿los niños están
más expuestos?”, Salud Pública de México, México, Instituto Nacional de Salud Públi-
ca, vol. 52, núm. 2, pp. 119-126.
Presidencia de la República, 2013a, “Decreto por el que se establece el Sistema Nacional
para la Cruzada contra el Hambre”, en Diario Oficial de la Federación, 1a. sección, 22 de
enero, pp. 1-19, en <http://dof.gob.mx/nota_detalle.php?codigo=5285363&fecha=
22/01/2013>, consultado el 20 de marzo de 2014.
Presidencia de la República, 2013b, “Iniciativa de decreto por el que se reforman, adi-
cionan y derogan diversas disposiciones de los Títulos tercero bis y décimo octavo
de la Ley general de salud”, en Gaceta Parlamentaria, México, Cámara de Diputados,
lvii Legislatura, año xvi, número 3857-M, anexo M, domingo 8 de septiembre, pp.
i-v y 1-16, en <http://gaceta.diputados.gob.mx/pdf/62/2013/sep/20130908-M.pdf>,
Presidencia de la República, 2013c, “Iniciativa que reforma los artículos 4o., 73 y 123 de
latura, año xvi, número 3857-H, anexo H, domingo 8 de septiembre, pp. i-xxii y 1-3,
en <http://gaceta.diputados.gob.mx/pdf/62/2013/sep/20130908-H.pdf>, consultado
Presidencia de la República, 2013d, “Iniciativa de decreto por el que se expide la Ley de la
tados, lvii Legislatura, año xvi, número 3857-I, anexo i, domingo 8 de septiembre,
pp. i-xlvii y 1-76, en <http://gaceta.diputados.gob.mx/pdf/62/2013/sep/20130908-I.
Ramos, Rolando, 2014, “Seguro de desempleo y pensión universal, avalados”, El Econo-
mista, sección “Industrias”, México, 19 de marzo, en <http://eleconomista.com.mx/
industrias/2014/03/19/seguro-desempleo-pension-universal-avalados>, consultado el
Rivera, José Alberto [ponencia], 2013, “Ambientes y dinámicas obesogénicas en México”,
en seminario Salud, condiciones de vida y políticas sociales, México, enah, noviembre.
Rivera-Márquez, José Alberto, 2011, “Sobrepeso y obesidad”, en Sergio López-Moreno y
Esteban Puente-Rosas, edits., Observatorio de la salud pública en México 2010, México,
uam, pp. 67-77.
Román, José Antonio, 2014, “Peña: en un año, 3 millones de mexicanos dejaron de pa-
decer escasez alimentaria”, La Jornada, sección “Política”, 21 de enero, en <http://
www.jornada.unam.mx/ultimas/2014/01/21/con-cruzada-nacional-3-millones-de-
mexicanos-dejaron-de-padecer-escacez-alimentaria-pena-6708.html>, consultado el
Secretaría de Salud, 2003, Sistema de protección social en salud. Hacia un sistema universal
de salud, México.
Secretaría de Salud, 2004, Financiamiento justo y protección social universal: la reforma
estructural del sistema de salud en México, México.
Secretaría de Salud, 2010, “Acuerdo nacional para la salud alimentaria. Estrategia contra
el sobrepeso y la obesidad”, México, Secretaría de Salud, en <http://www.promocion.
salud.gob.mx/dgps/descargas1/programas/Acuerdo%20Original%20con%20credi-
tos%2015%20feb%2010.pdf>, consultado el 19 marzo de 2014.
Secretaría de Salud, 2013, “Estrategia nacional para la prevención y el control del sobre-
peso, la obesidad y la diabetes”, México, Secretaría de Salud, en <http://promocion.
salud.gob.mx/dgps/descargas1/estrategia/Estrategia_con_portada.pdf>, consultado el
Soberón, Guillermo y Cuauhtémoc Valdés, 2007, “Evidencias y salud: ¿hacia dónde va el
sistema de salud en México?”, Salud Pública de México, México, Instituto Nacional de
Salud Pública, vol. 49, sup. 1, pp. 5-7.
IV
reformas recientes en las acciones públicas
frente a la pobreza y la vulnerabilidad
Cruzada Nacional contra el Hambre: Análisis de su diseño
desde un enfoque de seguridad alimentaria
Iliana Yaschine Arroyo, Sara Maria Ochoa León y Citlalli Hernández Juárez
Introducción
E l actual gobierno federal mexicano ha presentado a la Cruzada Nacional contra el

Hambre (cnch) como su principal estrategia de política social dirigida a atender al
sector de la población afectado por la pobreza extrema y la carencia de acceso a la alimen-
tación. Los documentos oficiales que describen esta estrategia sugieren que está basada
en el derecho a la alimentación y el enfoque de seguridad alimentaria propuesto por la
Organización de las Naciones Unidas para la Alimentación y la Agricultura (fao, por su
nombre en inglés).
El objetivo de este trabajo es analizar en qué medida la cnch, por su diseño, puede
considerarse una estrategia para garantizar la seguridad alimentaria de la población.
Tomando como referencia el enfoque de seguridad alimentaria de la fao se revisan distin-
tos aspectos de la cnch: sus objetivos planteados, su consistencia interna, así como la
alineación de sus instrumentos de intervención.1
Después de esta introducción se presenta una breve descripción del diseño de la
cnch, con énfasis en sus objetivos, estructura institucional y modelo de atención, y en el
tercer apartado se describe el enfoque de seguridad alimentaria. En el cuarto apartado se
revisa la congruencia entre el carácter multidimensional del enfoque de seguridad alimen-
taria y los objetivos que persigue la cnch. En el quinto apartado se pone a prueba la
congruencia interna de la cnch, es decir, la medida en que su diseño, plasmado en su
matriz de marco lógico (mml), está orientado hacia los objetivos propuestos. En el sexto
apartado, con base en el análisis de la alineación de los programas federales integrados a
1
El análisis que se presenta se basa en la información pública disponible hasta octubre de 2013, momen-
to en el cual puede afirmarse que esta estrategia se encontraba aún en proceso de definición y consolidación.
Durante el año siguiente se han realizado algunas modificaciones, entre las que destaca la publicación del
Programa Nacional México sin Hambre 2014-2018 en abril de 2014, en el cual se incluye un objetivo adicional
de la cnch (“Promover el desarrollo económico y el empleo de las zonas de mayor concentración de pobreza
extrema de alimentación”), se establecen sus estrategias, líneas de acción y metas, y se emite un listado de
programas que integran la estrategia y que implica variaciones respecto al listado original (Presidencia de la
República, 2014). Adicionalmente, se han hecho cambios a su matriz de marco lógico, así como modificaciones
a las reglas de operación de algunos de los programas participantes con el propósito de alinear sus acciones a
las de la cnch.
299
300 Yaschine Arroyo / Ochoa León / Hernández Juárez
la cnch con las dimensiones del enfoque de seguridad alimentaria, se valora la posible
efectividad de dichos instrumentos de intervención para resolver la inseguridad alimen-
taria. Finalmente, se presentan algunas reflexiones sobre los aciertos y limitaciones del
diseño de la cnch en términos de su potencial para garantizar la seguridad alimentaria de
la población mexicana.
La Cruzada Nacional contra el Hambre
El 22 de enero de 2013 se publicó en el Diario Oficial de la Federación (dof) el decreto por

el que se establece el Sistema Nacional para la Cruzada contra el Hambre (en adelante
Decreto), en el cual se plantean los objetivos centrales de la cnch y se establecen las ins-
tancias que conformarán el Sistema Nacional para la Cruzada Contra el Hambre
(Sinhambre) (Presidencia de la República, 2013).
La creación de la cnch se sustenta en el reconocimiento de que un amplio conjunto
de la población mexicana no ejerce su derecho a una alimentación nutritiva, suficiente y
de calidad en el país, de acuerdo con lo establecido en la Constitución Política de los
Estados Unidos Mexicanos y diversos instrumentos jurídicos internacionales, lo cual es
resultado de la inseguridad alimentaria y deriva en situaciones de hambre. El Decreto
afirma, en un principio, que la prioridad del gobierno federal es garantizar el derecho a
la alimentación a toda la población y “que ningún mexicano padezca hambre” (Presidencia
de la República, 2013:2). En 2012 se estimó que 27.4 millones de personas experimen-
taban carencia de alimentación en el país (Coneval, 2013a:3).
No obstante, más adelante en dicho Decreto se acota el alcance de la cnch a la aten-
ción de aquellos individuos que viven en condiciones de pobreza extrema y experimentan
carencia de alimentación, según los indicadores definidos por el Consejo Nacional de
Evaluación de la Política de Desarrollo Social (Coneval) (Presidencia de la República,
2013).2 En 2012, la población objetivo de la cnch definida de esta forma ascendía a 7.01
millones de personas a nivel nacional.3 Por tanto, la cnch sólo se propone atender a una
cuarta parte de la población que presenta el problema de carencia alimentaria y no se
plantea una estrategia de ampliación gradual de la cobertura hacia esta población.
La cnch se propone cumplir con los siguientes objetivos centrales: 1) cero hambre a
partir de una alimentación y nutrición adecuada de las personas en pobreza multidimen-
sional extrema y carencia de acceso a la alimentación; 2) eliminar la desnutrición infantil
2
De acuerdo con la metodología de Coneval para la medición multidimensional de la pobreza, una per-
sona se encuentra en situación de pobreza extrema cuando sus ingresos están por debajo de la línea de bienes-
tar mínimo y presenta, al menos, tres carencias sociales. Por su parte, la carencia de alimentación, se mide a
través de una escala de seguridad alimentaria validada para el caso de México (Coneval, 2010a).
3
Esta cuantificación de la población objetivo se basa en la estimación realizada por el Coneval con cifras
de 2012 (Coneval, 2013b:12).
cruzada nacional contra el hambre: análisis de su diseño 301
aguda y mejorar los indicadores de peso y talla de la niñez; 3) aumentar la producción de

alimentos y el ingreso de los campesinos y pequeños productores agrícolas; 4) minimizar
las pérdidas poscosecha y de alimentos durante su almacenamiento, transporte, distribu-
ción y comercialización, y 5) promover la participación comunitaria para la erradicación
del hambre (Presidencia de la República, 2013:2-3).
La cnch no se concibió como un programa que proporciona bienes o servicios direc-
tamente a la población, sino como una estrategia cuya intervención se basa en la coordi-
nación de programas o acciones entre distintas instancias (y niveles) gubernamentales en
torno a espacios territoriales específicos. Así mismo, en su estructura institucional y ope-
rativa se le otorga un lugar relevante a la participación a nivel comunitario de los benefi-
ciarios de los programas, así como de la sociedad civil, el sector privado y académico.
Es por ello que el Sinhambre está conformado por distintas instancias con la finali-
dad de articular la participación de los diversos sectores. En la figura 1 pueden observar-
se estas instancias, la relación que se propone entre ellas, así como algunos de los
procesos relevantes para el funcionamiento de la estrategia. A nivel federal se crearon la
Comisión Intersecretarial para la Instrumentación de la cnch (como instancia de concer-
tación entre las dependencias y entidades públicas federales participantes), el Consejo
Nacional (espacio de vinculación con representantes de la academia, organizaciones
sociales y sector privado) y el Comité de Expertos (que agrupa académicos especialistas
en la materia). Se suscribieron acuerdos integrales para el desarrollo social incluyente
(aidsi) entre el gobierno federal y las entidades federativas (excepto el Distrito Federal que
no aceptó suscribirlo), y se constituyeron comités intersecretariales estatales y municipa-
les como espacios de concurrencia entre las instancias de los tres niveles de gobierno.
Finalmente, se ha promovido la integración de comités comunitarios con los beneficiarios
de los programas participantes en la cnch.
El Decreto estableció el listado de 70 programas sociales federales propuestos para
apoyar la instrumentación de la cnch, mismos que ya estaban en operación, adscritos a
diversas secretarías de Estado.4 El modelo de atención propuesto se basa en la concu-
rrencia territorial, en este caso a nivel municipal, de las acciones de ese conjunto de
programas, complementadas con aquellas acciones de los gobiernos estatales y municipa-
les que se vinculen con los objetivos de la cnch. En una primera etapa se determinó que
la cnch operará en 400 municipios distribuidos en las 32 entidades federativas del país,
mismos que aparecieron enlistados en el Decreto.5 Estos municipios concentran 48.3 por
4
Si bien el Decreto enlista 70 programas federales, el Programa de Desarrollo Humano Oportunidades y
el Programa de Empleo Temporal fueron citados en tres ocasiones por lo que, sin contabilizar las repeticiones,
resulta un universo total de 66 programas.
5
El procedimiento para la selección de los beneficiarios consta de dos etapas. Primero, se realiza una
focalización geográfica en la que seleccionan los municipios a atender, con base en criterios definidos por el
gobierno federal. Posteriormente, se lleva a cabo la identificación de los beneficiarios en dichos municipios.
Cada programa que participa en la cnch, con apego a su normatividad vigente, considera además sus propios
ciento6 de la población objetivo de la cnch y la intención es que la cobertura se expanda

gradualmente hasta alcanzar a 100 por ciento al concluir este sexenio.
El enfoque de seguridad alimentaria
El marco analítico desarrollado por la fao para comprender y afrontar la problemática

alimentaria y nutricional se basa en el concepto de seguridad alimentaria, el cual capta la
complejidad y carácter multidimensional del fenómeno. Las distintas dimensiones que
identifica el enfoque y los indicadores asociados a cada una de ellas dan cuenta tanto de
las manifestaciones de dicha problemática como de sus determinantes (coyunturales y
estructurales) y del nivel de vulnerabilidad de la población frente a la misma. El enfoque
de la fao ha sido utilizado ampliamente para analizar el estado de la seguridad alimenta-
ria internacional y nacional, y para delinear el diseño de políticas públicas integrales
principalmente en los países en desarrollo donde se concentra la población que la padece.
Las políticas están dirigidas a atender las manifestaciones de la inseguridad alimentaria,
como el hambre y la desnutrición, así como sus causas estructurales.
El concepto de seguridad alimentaria se ha desarrollado desde la década de 1970,
cuando el tema capturó la atención mundial debido al aumento en el precio de los ali-
mentos y a la preocupación por una oferta insuficiente (Sagarpa, Sedesol, insp y fao,
2013:xiv; Coneval, 2010b:12). Actualmente, el concepto de seguridad alimentaria se ha
ampliado para incluir la necesidad de garantizar el acceso físico y económico a los ali-
mentos y promover su uso en un ambiente adecuado de seguridad e higiene que permita
su cabal aprovechamiento nutricional.7 Además, la unidad de análisis se desplazó de los
países hacia las familias y las personas (hlpe, 2012).
La Cumbre Mundial sobre la Alimentación de 1996 se considera un punto de refe-
rencia en la materia pues en ella se acordó una definición que es ampliamente utilizada
en la actualidad (fao, 1996: 2): “La seguridad alimentaria existe cuando todas las perso-
nas, en todo momento, tienen acceso económico, social y físico a alimentos nutritivos,
criterios de elegibilidad para la incorporación de beneficiarios (Yaschine, Ochoa y Hernández, 2013). La discu-
sión sobre la selección de los 400 municipios queda fuera del objetivo de este trabajo. Al respecto se puede
revisar Azuara (2013), Coneval (2013b), Esquivel (2013) y Yaschine, Ochoa y Hernández (2013).
6
Cálculos propios con base en Coneval (2013a:13).
7
En algunos documentos de la fao y otros que retoman su marco analítico se habla de “seguridad alimen-
taria y nutricional”, con lo cual se busca enfatizar la importancia de un buen estado nutricional como un pre-
rrequisito para aprovechar los beneficios de una adecuada alimentación, así como la necesidad de que las
acciones implementadas estén orientadas a lograr resultados nutricionales favorables en un sentido amplio
(incluyendo tanto desnutrición como sobrepeso u obesidad) (fao, 2014; Gross y Shoeneberger, s/f). En este
sentido, se define la seguridad nutricional como aquella “situación que existe cuando el acceso seguro a una
dieta apropiadamente nutritiva es acompañada con un ambiente sanitario, servicios de salud y cuidado adecua-
dos, para asegurar una vida saludable y activa para todos los miembros del hogar” (fao, ifad y wfp, 2013:50).
Figura 1. Proceso de coordinación interinstitucional e intergubernamental de la cnch
Presidencia de la República
Comisión Intersecretarial (Gobierno Fereal)

Consejo Nacional – Sedesol – Secretario Técnico Comité de
de la CNCH – Grupos de Enlace con dependencias y entidades de la APF Expertos
– Grupos de Trabajo
Gobierno Federal a Gobiernos estatales

AIDSI
través de Sedesol y municipales
Comité Estatal Comité Municipal

Intersecretarial Intersecretarial
Dependencias y – Presidente municipal Comités
entidades federales – Delegados estatales
– Funcionarios minucipales Comunitarios
– Secretarías estatales
– Municipios – Delegados estatales
– Secretarías estatales
Alineación de los programas Sectorización y Conformación de Asambleas

con los criterios de la CNCH priorización territorial grupos de trabajo comunitarias
Inventario de programas públicos

Elabora flujogramas Revisa la Matriz de
y acciones comunitarias. Matriz Autodiagnóstico
de cada programa INVERSIÓN ESTATAL
de inversión estatal
Participan en los Comités Plan de

Diagnóstico de Incluye el diagnóstico
Intersecretariales Estatales y Actuación
polígonos de actuación comunitario
Municipales Comunitario
Se integra consulta municipal, Matriczde inversión

comunitaria y social municipal
Programa de trabajo estatal: líneas estratégicas,

proyectos específícos, bolsa de inversión
Implementación de programas y acciones
Seguimiento, monitoreo y evaluación
Informes de avances de Informe de Informe de Certificación de los

dependencias federales actividades del CEI actividades del CMI comités comunitarios
Comisión Intersecretarial
– Se integra el Tablero de Seguimiento de Ejecución de las Acciones y Programas
– La CI hace recomendaciones sobre cambios a reglas de operación de los programas
- La CI propone nuevos programas
Fuente: Yaschine, Ochoa y Hernández (2013:97).

seguros y suficientes, que cubren sus necesidades dietéticas y preferencias alimenticias

para una vida sana y activa”.
El concepto de seguridad alimentaria comprende cuatro dimensiones que la fao
describe de la siguiente forma (fao, ifad, wfp, 2013:16-22):8
1) Disponibilidad de alimentos. Implica una oferta de alimentos suficiente para la

población, así como la calidad de la dieta disponible. Los alimentos se obtienen
mediante la agricultura, pesca, acuacultura y producción forestal y, por tanto, esta
dimensión remite a la política agrícola y pone énfasis en el impulso a la producción
agrícola, principalmente de pequeños productores, para aumentar la probabilidad de
las familias de tener acceso a alimentos, incluyendo el autoconsumo.
2) Acceso económico y físico a los alimentos. El acceso económico está determinado
por el ingreso disponible, el precio de los alimentos, y la provisión y acceso a apoyos
sociales. El acceso físico está determinado por la disponibilidad y calidad de la
infraestructura (incluyendo puertos, caminos, ferrocarriles y comunicaciones) y de
las instalaciones para el almacenamiento de alimentos y otras instalaciones que faci-
litan el funcionamiento de los mercados. Esta dimensión remite a la política econó-
mica en términos más generales, ya que se requieren políticas de mejoramiento del
ingreso y los salarios que permitan a las personas acceder a los alimentos del merca-
do en cantidad y calidad suficiente. Lo mismo ocurre con la necesidad de que los
precios sean accesibles para la población.
3) Utilización de los alimentos. Esta dimensión se refiere, por un lado, a los factores que
determinan la efectividad de la utilización de los alimentos disponibles, como por
ejemplo la calidad de los alimentos y de las preparaciones, así como las condiciones
de salud e higiene. Por otro lado, considera los resultados nutricionales que se cap-
turan mediante indicadores antropométricos como son el bajo peso para la estatura,
baja estatura para la edad y bajo peso para la edad. Esta dimensión es de suma
importancia en la medida en que un estado nutricional adecuado es una precondi-
ción para el logro de la seguridad alimentaria.
4) Estabilidad a través del tiempo. Se relaciona con la necesidad de reducir la vulnera-
bilidad a los choques a través del tiempo. Por un lado, la disponibilidad de alimentos
puede verse afectada por desastres naturales (sequías e inundaciones) y por dificul-
tades para el financiamiento cuando se tiene alta proporción de importaciones. Por
otro lado, algunos riesgos afectan directamente la seguridad alimentaria debido a
fluctuaciones en la producción, en la oferta y en los precios de los alimentos.
8
fao, ifad y wfp (2013) también enlista los indicadores utilizados para medir cada dimensión de seguri-
dad alimentaria.
Es importante hacer una breve reflexión sobre la relación entre la seguridad alimenta-
ria y el hambre. Según la fao (2011:3), el hambre se puede definir como “una sensación
incómoda o dolorosa causada por no ingerir en un determinado momento suficiente ener-
gía a través de los alimentos […] todos los que padecen de hambre sufren de inseguridad
alimentaria, pero no todos los afectados por la inseguridad alimentaria sufren de hambre,
pues existen otras causas de inseguridad alimentaria, incluidas la ingesta insuficiente de
micronutrientes”. Por tanto, para eliminar la sensación de hambre debe asegurarse la
ingesta de alimentos suficientes y nutritivos, pero también podría saciarse con alimentos
de bajo valor nutricional acarreando problemas para la salud. Así también, el hambre
puede ser temporal y no causar daños permanentes a la salud, o puede ser crónica y tener
desenlaces negativos como la desnutrición o el retraso del crecimiento infantil.
Toda vez que la seguridad alimentaria tiene como propósito lograr una alimentación
adecuada y una buena nutrición para toda la población, la erradicación del hambre es
condición necesaria para ello, pero resulta insuficiente porque es necesario garantizar el
consumo de alimentos nutritivos y la atención de los resultados nutricionales negativos
que esta trajo consigo.9 Cabe señalar que, en muchos documentos, la fao utiliza el con-
cepto de hambre para referirse a situaciones de desnutrición crónica (fao, ifad, wfp,
2013) y prioriza la atención sobre la población que la padece, con lo cual acota el pro-
blema del hambre a su manifestación extrema.
Como se ha señalado, el concepto de seguridad alimentaria ha evolucionado a lo
largo de las últimas décadas y, recientemente, se han hecho esfuerzos por plantear una
vinculación explícita entre la seguridad alimentaria y el derecho a la alimentación, el cual
está consagrado en un conjunto de instrumentos normativos internacionales, incluyendo
la Declaración Universal de Derechos Humanos de 1948 y el Pacto Internacional de
Derechos Económicos, Sociales y Culturales de 1966. De acuerdo con la fao (2013:6), el
derecho a la alimentación se define como “un derecho humano reconocido en el derecho
internacional que permite que las personas tengan acceso a una alimentación adecuada y
a los recursos necesarios para tener en forma sostenible seguridad alimentaria. El derecho
a la alimentación impone a los Estados obligaciones jurídicas de superar el hambre y la
desnutrición y de hacer realidad la seguridad alimentaria para todos”.
De esta definición es posible destacar, por un lado, la vinculación explícita entre el
derecho a la alimentación y la seguridad alimentaria. Por otro lado, la responsabilidad que
se asigna a los gobiernos de llevar a cabo acciones de política que busquen garantizar la
seguridad alimentaria, reducir el hambre y la desnutrición y, por ende, garantizar el ejer-
cicio del derecho a la alimentación. Según la fao (2013), el reconocimiento de la alimen-
tación como un derecho humano implica la creación de un andamiaje jurídico e
institucional que dé sustento a políticas alimentarias y nutricionales que garanticen el
9
Adicionalmente, hay que tomar en cuenta que la seguridad alimentaria es un concepto multidimensio-
nal, por lo que la alimentación y la nutrición inadecuadas no son los únicos factores que contribuyen a ella.
ejercicio de este derecho y que permita imponer obligaciones a los actores responsables,
así como crear mecanismos que las personas puedan utilizar para reclamar el cumpli-
miento de sus derechos.
La Cumbre Mundial sobre la Alimentación de 1996, organizada por la fao, tuvo
como resultado la Declaración de Roma, en la cual se fijó la meta de reducir a la mitad,
para el año 2015, el número absoluto de personas con hambre en el mundo, definidas
como personas que padecen desnutrición (fao, 1996). En el año 2000 se llevó a cabo la
Cumbre del Milenio de la Organización de las Naciones Unidas (onu), que dio lugar a la
Declaración del Milenio, en la cual se establecieron ocho objetivos que los gobiernos
debían lograr entre 1990 y 2015. El primero de estos objetivos se propuso erradicar la
pobreza y el hambre, fijándose las metas de reducir a la mitad el porcentaje de personas
cuyos ingresos son menores a un dólar por día, así como la proporción de personas que
padecen hambre (onu, 2013). El hambre en este caso se mide a través de la nutrición
insuficiente y se acompaña de indicadores de deficiencia de peso y retraso del crecimien-
to (baja talla para la edad) en niños menores de cinco años.
En junio de 2012, ante los avances significativos pero insuficientes en la meta del
primero de los Objetivos del Milenio,10 la onu lanzó el Reto del hambre cero (rhc), que
consiste en un compromiso mundial de lograr objetivos alimentarios en un escenario post
2015. A partir de esa fecha, el rhc ha sido el principal instrumento para expresar los aspec-
tos prioritarios de la agenda de la seguridad alimentaria internacional. En el cuadro 1 se
presenta los objetivos del rhc y sus líneas de acción. Como se verá, el análisis de la rela-
ción entre los objetivos de la cnch y el enfoque de seguridad alimentaria saca a la luz que,
en la práctica, dichos objetivos tienen una vinculación más cercana con los objetivos del
rhc que con las propias dimensiones de la seguridad alimentaria. Así, en el siguiente
apartado se analizará los objetivos del rhc tomando en cuenta las dimensiones de la
seguridad alimentaria y los objetivos de la cnch.
10
El porcentaje de personas con nutrición insuficiente respecto al total de la población ha disminuido de
23.2 en 1990-1992 a 14.9 en 2010-2012 (onu, 2013:10).
Cuadro 1. Reto del hambre cero
Objetivos Líneas de acción

1) Erradicar el ham- • Acceso permanente a los alimentos que necesitan, a través de
bre (que 100 % de las una agricultura y sistemas alimentarios que tengan en conside-
personas tengan acceso ración la nutrición.
a alimentación adecuada • Trabajo decente y productivo que les habilite para su compra.
todo el año). • Pisos de protección social y redes de protección social focaliza-
das.
• Aumento del suministro de alimentos por los productores
locales.
• Mercados justos, abiertos y que funcionen adecuadamente a
escala local, regional e internacional.
• Prevención de la excesiva volatilidad del precio de los alimentos.
2) Eliminar el retraso del • Acceso universal a alimentos adecuados y nutritivos.
crecimiento infantil (niñas • Asistencia sanitaria que tenga en cuenta la nutrición, el agua, el
y niños menores de dos saneamiento, la educación, intervenciones sensibles a la nutri-
años). ción y de empoderamiento de mujeres.
3) Hacer que todos los • Que todos los productores, agronegocios, cooperativas, gobier-
sistemas alimentarios sean nos, sindicatos y sociedad civil establezcan estándares para la
sostenibles. sostenibilidad, se verifique su cumplimiento y se rinda cuentas.
• Estimular y remunerar la adopción universal de prácticas agra-
rias sostenibles y resistentes al cambio climático.
• Coherencia entre políticas sectoriales (energía, uso del suelo,
agua y clima).
4) Erradicar la pobreza • Reducir la pobreza rural a través del trabajo decente y el incre-
rural (aumento de 100 % mento del ingreso de pequeños productores.
en la productividad y el • Empoderamiento de mujeres, pequeños agricultores, comunida-
ingreso de los pequeños des indígenas, etcétera.
productores). • Mejora en tenencia de la tierra y de su acceso a los activos y a los
recursos naturales.
• Apoyo a la investigación agraria y la innovación.
5) Eliminar el desperdicio • Minimizar pérdidas de alimentos durante el almacenamiento y
de alimentos y las pérdidas transporte y el desperdicio de alimentos en los comercios y por
poscosecha. los consumidores.
• Empoderar a los consumidores a través de un etiquetado ade-
cuado.
• Incentivos económicos, compromisos colectivos, tecnologías
apropiadas localmente y cambios de comportamiento.
Fuente: fao (s/f) y onu (s/f).

Los objetivos de la cnch y la seguridad alimentaria
Esta sección se divide en dos partes. En un primer momento se analiza la corresponden-

cia entre los objetivos del rhc y las dimensiones de la seguridad alimentaria definidas en
el apartado anterior. En un segundo momento se revisa la relación entre los objetivos de
la cnch, los objetivos del rhc y las dimensiones de la seguridad alimentaria.
En el cuadro 2 se observa que los objetivos del rhc se relacionan con las cuatro
dimensiones de la seguridad alimentaria, incluso algunos de ellos se relacionan con más
de una dimensión. A continuación se describe la correspondencia entre los objetivos y
líneas de acción del rhc (estas últimas basadas en el cuadro 1) y las dimensiones de la
seguridad alimentaria:
Tres objetivos del rhc se vinculan con la dimensión de disponibilidad de alimentos:
la erradicación del hambre, la supresión de la pobreza y la eliminación del desperdicio y
las pérdidas poscosecha. Las líneas de acción relevantes serían aquellas dirigidas a fomen-
tar la producción de los pequeños productores agrícolas para garantizar una oferta sufi-
ciente de alimentos y la eliminación del desperdicio y las pérdidas poscosecha.
Los mismos tres objetivos mencionados en el punto anterior se relacionan con la
dimensión de acceso económico y físico a los alimentos. En este caso, las líneas de acción
pertinentes para la mejoría del acceso económico incluyen la generación de trabajo
decente, el aumento del ingreso de los pequeños productores rurales, el acceso a redes de
protección social focalizadas y el manejo de la volatilidad de los precios de los alimentos.
El acceso físico se atiende a través del buen funcionamiento de los mercados locales y de
medidas para una mejor conservación de los alimentos. En este último punto, llama la
atención que no se haga referencia a la creación de la infraestructura necesaria para la
transportación de los alimentos hasta los lugares de consumo.
La dimensión de utilización de los alimentos se ve reflejada en el objetivo de erradi-
car el hambre y el de eliminar el retraso del crecimiento infantil. Entre las líneas de acción
relacionadas destaca, además del acceso a alimentos, la importancia de tener acceso a
agua, saneamiento y educación que contribuyan a mejorar los resultados nutricionales y
evitar el retraso del crecimiento infantil, que expresa una situación de hambre crónica.
La dimensión de estabilidad de la seguridad alimentaria tiene su contraparte en el
objetivo de lograr la sustentabilidad de los sistemas alimentarios. Aquí el rhc incluye
como líneas de acción la adopción de prácticas agrarias sostenibles y resistentes al cambio
climático y el control de la volatilidad de los precios de los alimentos. No obstante, no
incluye explícitamente el manejo sustentable de las políticas de importaciones de alimen-
tos. Como puede observarse, el planteamiento de los objetivos del rhc es general y no
aborda algunos aspectos fundamentales de la seguridad alimentaria, lo cual puede expli-
carse porque se trata de un instrumento de carácter normativo y de referencia para moni-
torear el avance logrado a nivel internacional. Si bien el rhc abarca los elementos
prioritarios del enfoque de la fao, carece de algunos aspectos como el énfasis en la pro-
ducción de alimentos no provenientes del sector agrícola, la consideración de una políti-

ca sustentable de importación de alimentos, la creación de infraestructura para garantizar
el acceso físico a los alimentos y, de forma relevante, no se hace referencia a resultados
nutricionales negativos distintos de la desnutrición crónica.
En el cuadro 2 se puede observar la relación existente entre los objetivos de la cnch
y los objetivos del rhc, así como su correspondencia con las dimensiones de la seguridad
alimentaria. Si bien cuatro de los cinco objetivos de la cnch guardan relación con las
dimensiones de la seguridad alimentaria, es evidente que retoman los objetivos del rhc y,
al igual que en el caso del rhc, están planteados de forma general. En este sentido, en
comparación con la propuesta multidimensional de la seguridad alimentaria, la cnch
acota su ámbito de acción en cuanto a los siguientes elementos:
• El primer objetivo de la cnch sobre la erradicación del hambre, que corresponde a

varias dimensiones de la seguridad alimentaria, restringe la atención a las personas
en pobreza multidimensional extrema y con carencia de acceso a la alimentación (de
acuerdo con las definiciones del Coneval).
• En el segundo objetivo de la cnch se acota la problemática nutricional a la eliminación
de la desnutrición infantil aguda, excluyendo la desnutrición crónica, regularmente aso-
ciada al concepto de hambre. Sólo se habla de la mejoría en indicadores de peso y talla.
• No se incluye ningún objetivo relacionado con la dimensión de estabilidad a través
del tiempo. Esta dimensión adquiere relevancia ante el alza de los precios de los ali-
mentos que se ha experimentado en los últimos años, así como frente a la mayor
recurrencia de desastres generados por fenómenos naturales. Ambos fenómenos inci-
den negativamente en el acceso a alimentos y los niveles de pobreza. Coneval, por
ejemplo, ha documentado el efecto del aumento en los precios de los alimentos sobre
la carencia de alimentación durante el período 2008-2010 (Coneval, 2011). Tampoco
se hace referencia a consideraciones ambientales en la producción de alimentos.
• Adicionalmente, la cnch añade el objetivo de promover la participación comunitaria
como un mecanismo coadyuvante en la erradicación del hambre. Aunque este ele-
mento es importante dentro de una política alimentaria, la fao no lo incluye como
una dimensión independiente sino como un mecanismo para lograr los objetivos de
seguridad alimentaria.
Como se vio anteriormente, la inseguridad alimentaria puede deberse a distintas

dimensiones que afectan a diversos grupos de la población y que requieren políticas
específicas de atención acordes con ello. Por tanto, para el logro de la seguridad alimen-
taria es necesario tomar en cuenta tres elementos relevantes e interrelacionados: su carác-
ter multidimensional, la población objetivo y las políticas necesarias para su atención.
Por ejemplo, las limitaciones para que las personas tengan suficientes alimentos dis-
ponibles y para que estén a su alcance físicamente están muy extendidas en el sector
Cuadro 2. Correspondencia entre dimensiones de la seguridad alimentaria,

objetivos del rhc y objetivos de la cnch
Dimensiones de la seguridad Objetivos del Reto del Objetivos de la cnch

alimentaria (fao) hambre cero (onu) (gobierno federal)
Disponibilidad de alimentos
Oferta suficiente de alimentos. 1) Erradicar el hambre 1) Hambre cero a partir de una ali-
Calidad de la dieta disponible. (que 100 % de las personas mentación y nutrición adecuada de las
tengan una alimentación personas en pobreza multidimensional
adecuada todo el año). extrema y carencia de acceso a la alimen-
4) Erradicar la pobreza tación.
rural (aumento de 100 % 3) Aumentar la producción de alimentos
en la productividad y el y el ingreso de los campesinos y peque-
ingreso de los pequeños ños productores agrícolas.
productores). 4) Minimizar las pérdidas poscosecha y
5) Eliminar el desperdicio de alimentos durante su almacenamien-
y las pérdidas poscosecha. to, transporte, distribución y comercia-
lización.
Acceso a los alimentos
Acceso económico. 1) Erradicar el hambre (que 1) Hambre cero a partir de una alimenta-
Acceso físico. el 100% de las personas ción y nutrición adecuada de las personas
tengan una alimentación en pobreza multidimensional extrema y
adecuada todo el año). carencia de acceso a la alimentación.
4) Erradicar la pobreza 3) Aumentar la producción de alimentos
rural (aumento de 100 % y el ingreso de los campesinos y peque-
en la productividad y el ños productores agrícolas.
ingreso de los pequeños 4) Minimizar las pérdidas poscosecha y
productores). de alimentos durante su almacenamien-
5) Eliminar el desperdicio to, transporte, distribución y comercia-
y las pérdidas poscosecha. lización.
Utilización de los alimentos
Insumos alimentarios. 1) Erradicar el hambre 1) Hambre cero a partir de una ali-
Resultados de la desnutrición. (que 100 % de las personas mentación y nutrición adecuada de las
tengan una alimentación personas en pobreza multidimensional
adecuada todo el año). extrema y carencia de acceso a la alimen-
2) Eliminar el retraso del tación.
crecimiento infantil. 2) Eliminar la desnutrición infantil
aguda y mejorar los indicadores de peso
y talla de la niñez.
Estabilidad (vulnerabilidad y choques) a través del tiempo
Dependencia alimentaria con 3) Hacer que todos los
respecto al exterior. sistemas alimentarios sean
Volatilidad de los precios y la sostenibles.
producción de alimentos.
No es considerada como di- 5) Promover la participación comunitaria
mensión, sino como elemen- para la erradicación del hambre.
to instrumental para lograr
los objetivos de la seguridad
alimentaria.
Fuente: Elaboración propia con base en dof (2013), fao, ifad, wfp (2013) y fao (s/f).
rural. Sin embargo, sectores más amplios de la población tienen dificultades para el acce-
so económico a los alimentos debido a ingresos insuficientes, y presentan carencias en el
acceso a la salud, saneamiento y educación que limitan una adecuada utilización de los
alimentos. Esto hace que la inseguridad alimentaria se extienda a población en pobreza
moderada, tanto rural como urbana, e incluso a población que no es clasificada como
pobre, pero que se encuentra en una situación de vulnerabilidad a la pobreza y al hambre
(por una disminución drástica de sus ingresos, eventos climatológicos adversos y escasez
temporal de alimentos, entre otros ejemplos).
El carácter multidimensional de la seguridad alimentaria demanda acciones en las
distintas dimensiones que la conforman, incluyendo políticas de mayor alcance como la
política agrícola y de generación de empleo protegido y bien remunerado. Las políticas
de protección social destinadas a la población pobre son indispensables para combatir el
hambre y la desnutrición, pero insuficientes para conformar una política amplia e integral
de seguridad alimentaria.
Si bien el Decreto mencionaba la intención del gobierno federal de garantizar el
ejercicio del derecho a la alimentación de toda la población del país, en la práctica las
acciones de la cnch se restringen a la población con pobreza extrema y carencia de ali-
mentación y no se plantea una visión de mayor plazo que considere la extensión de la
población objetivo para incluir a la población en pobreza moderada que presente esta
problemática y a la población vulnerable a padecerla. Es indudable que la población que
atiende la cnch requiere de acciones prioritarias, no obstante, la acotación de la población
objetivo y la priorización de políticas ligadas fundamentalmente con la protección social
de este sector se traduce en una visión limitada de la problemática de la inseguridad ali-
mentaria en el país y del conjunto de políticas necesarias para abordarla.
Análisis de la consistencia interna de la cnch
En este apartado se revisa la correspondencia entre los objetivos planteados por la cnch
y su instrumento de planeación que es la matriz de marco lógico (mml),11 en la cual se
plantean el propósito, los componentes (o tipos de intervención), las actividades más
relevantes de la estrategia, así como los indicadores para monitorear el avance en cada
uno de estos rubros. Este análisis permite vislumbrar el grado de consistencia que tiene
la estrategia en cuanto a la relación que existe entre sus objetivos centrales y el tipo de
acciones planificadas para lograrlos.
11
La matriz de marco lógico es una herramienta analítica, de planeación y de gestión que comunica la
información esencial sobre un programa, incluyendo las metas que se propone alcanzar en un período determi-
nado, y que es ampliamente utilizada como parte del sistema de evaluación del desempeño de la administración
pública federal.
Como se ha señalado, la cnch se plantea el cumplimiento de cinco objetivos y para

ello busca asegurar la concurrencia territorial de esfuerzos de varios actores, gubernamen-
tales y sociales, mediante la focalización de diversos instrumentos de intervención hacia
la que definió como su población objetivo. En el cuadro 3 se presentan los componentes
y las actividades de la cnch y, enseguida, el análisis sobre la consistencia interna.
Cuadro 3. Componentes y actividades de la cnch según su matriz de marco lógico

Componentes Actividades
C1: La población en pobreza extre- Transferencias monetarias.*
ma y carencia alimentaria mejora sus Apoyo a la producción no agrícola y generación de
ingresos para mayor acceso a la canasta ingreso.*
básica alimentaria. Apoyo al aumento y mejoramiento de producción
agropecuaria para generación de ingreso.*
C2: Población en pobreza extrema Acceso, disponibilidad y variedad de alimentos nutri-
y carencia alimentaria tiene acceso a tivos.
alimentos nutritivos. Producción de alimentos para su autoconsumo.*
C3: Población en pobreza extrema Atención médica especializada para prevenir mortali-
y carencia alimentaria disminuye su dad materna e infantil.
carencia a los servicios de salud. Atención y orientación sobre nutrición adecuada.
Acceso a servicios integrales de salud.*
Acceso al Seguro Popular.*
C4: Población en pobreza extrema Programa de pensión a la población de 65 años y más
y carencia alimentaria disminuye su (no contributiva).*
carencia a la seguridad social. Formalización del empleo.
C5: El gobierno federal y estatal, Incremento en la cobertura de agua entubada y ener-
actores locales de desarrollo y auto- gía eléctrica en viviendas.*
ridades municipales contribuyen en Incremento en la cobertura de drenaje y saneamien-
la cobertura de servicios básicos en la to.*
vivienda acordes con las necesidades Construcción de baños secos, biodigestores, letrinas
de la población y del entorno. ecológicas en viviendas.
Construcción de sistemas de captación de agua.
Regularización de la tenencia de la tierra.
C6: El gobierno federal y estatal, Construcción de pisos firmes y cuartos adicionales en
actores locales de desarrollo y autori- viviendas.*
dades municipales contribuyen en la Construcción de muros firmes.*
mejora de la calidad y espacios de las Construcción de techos firmes.*
viviendas.
C7: Población en pobreza extrema Mantenimiento de la asistencia a un centro de educa-
y carencia alimentaria disminuye su ción formal de la población de 3 a 15 años.*
carencia por rezago educativo. Terminación de la secundaria completa para la po-
blación que tiene de 16 a 20 años, nacidos a partir de
1982.*
Acceso efectivo a la educación (incorporación a cen-
tros de educación formal, población de 3 a 15 años).*
Atención a adultos con rezago educativo (terminación
de la primaria para población que tiene 21 años y
más, nacidos antes de 1982).*
Fuente: Sedesol (2013a:11-14).
Nota: Las actividades marcadas con * son consideradas como “prioritarias”, según se señala en la fuente referida.
En un primer momento, llama la atención que los componentes de la mml no están

definidos en congruencia con los objetivos de la cnch, sino con las características de la
población objetivo, las cuales se restringen, a su vez, a la atención de las siete dimensiones
que Coneval ha definido como parte de la identificación y medición oficial de la pobreza,
lo cual acota el tipo de acciones a realizar y el alcance de las mismas.12
Aunque estos componentes pueden considerarse como necesarios en razón de su
relación con las dimensiones de pobreza no son suficientes en la lógica de una estrategia
de más amplio alcance como debiera ser la cnch. Su diseño no parece captar, o al menos
no directamente, el carácter multidimensional de la seguridad alimentaria que se consi-
deró, al menos parcialmente, en la definición de los objetivos de la cnch, como se men-
cionó en el apartado previo. Por ello, no sólo la vinculación entre los componentes y los
cinco objetivos centrales de la cnch no resulta del todo clara, sino que dichos componen-
tes parecen ser insuficientes para garantizar la seguridad alimentaria de la población
objetivo. Al analizar la contribución de los componentes al logro de los objetivos de la
cnch, se observa lo siguiente:
• Todos los componentes tienen potencial para contribuir, directa e indirectamente,

con el primer objetivo de erradicar el hambre a través de una alimentación y nutri-
ción adecuada. De especial importancia son los componentes C1 y C2 (mejorar los
ingresos y tener acceso a alimentos nutritivos).
• En el logro del segundo objetivo (eliminar la desnutrición infantil aguda y mejorar
los indicadores de peso y talla de la niñez) pueden contribuir todos los componentes,
con excepción de los componentes de seguridad social y rezago educativo (C4 y C7).
Las actividades del componente de salud y del componente de acceso a alimentos
nutritivos (C3 y C2) pueden considerarse las más relevantes.
• Respecto al tercer objetivo (aumentar la producción de alimentos y el ingreso de los
campesinos y pequeños productores agrícolas), los componentes C1 y C2 (mejoría
de ingresos y acceso a alimentos nutritivos) podrán contribuir con éste en tanto los
“campesinos y pequeños productores agrícolas” formen parte de la población objeti-
vo de la estrategia.
• No existe un componente que esté alineado a la consecución del cuarto objetivo
(minimizar las pérdidas poscosecha y de alimentos durante su almacenamiento,
transporte, distribución y comercialización). Este objetivo es muy relevante para el
logro del acceso físico a toda la población.
• Por último, tampoco existe un componente que esté directamente alineado con el
quinto objetivo, que busca promover la participación comunitaria para la erradica-
12
Estas dimensiones son: bienestar económico, rezago educativo, acceso a servicios de salud, acceso a
seguridad social, acceso a alimentos, acceso a servicios básicos en la vivienda, y calidad y espacio en la vivienda.
Para mayor detalle sobre la metodología oficial de medición multidimensional de la pobreza se sugiere revisar
Coneval (2010a).
ción del hambre. Esto se pretende lograr principalmente mediante la conformación

de los comités comunitarios de los beneficiarios de los programas, pero este aspecto
no aparece representado en la mml.
Al revisar las actividades que están consideradas en cada uno de los siete componen-
tes de la cnch (cuadro 3) destaca que, aunado al hecho de que los esfuerzos de la estra-
tegia se concretan a la atención de las carencias sociales consideradas en la medición de
la pobreza multidimensional, dichos esfuerzos traducidos en acciones buscan incidir
esencialmente en aquellos indicadores (vinculados directamente con las actividades seña-
ladas con asterisco) que son utilizados en la medición oficial de pobreza.
Por ejemplo, en el caso del “acceso al Seguro Popular” y “acceso a servicios integrales
de salud” por parte de la población objetivo de la cnch, si bien a todas luces son acciones
necesarias, éstas se priorizan por encima de otras igualmente relevantes como “la atención
médica especializada para prevenir mortalidad materna e infantil” y “la atención y orien-
tación sobre nutrición adecuada” que, por su especificidad, tendrían gran potencial de
incidir en el logro de los primeros dos objetivos de esta estrategia. Por citar otro ejemplo,
las actividades vinculadas al componente relacionado con la carencia por rezago educati-
vo (C7), al estar retomadas de los indicadores considerados en la medición oficial de esta
carencia, refieren más bien a comportamientos esperados por parte de la población (como
el “mantenimiento de la asistencia a un centro de educación formal” o la “terminación de
la secundaria completa”), mas no a las acciones concretas dirigidas a incentivar dichos
comportamientos.
En este sentido, los componentes hasta ahora planteados por la cnch pueden contri-
buir, al menos parcialmente, al logro de tres de sus cinco objetivos, con un claro énfasis
en los primeros dos. No obstante, se generan serias dudas de la capacidad de la estrategia
de generar soluciones estructurales y sustentables a las dimensiones de la seguridad ali-
mentaria, dada la complejidad de las problemáticas subyacentes. Incentivar la producción
de alimentos de pequeños productores agrícolas requiere mejorar la situación del campo
mexicano, y, por otro lado, la generación de opciones reales de ingreso para la población
debe insertarse en una política económica general acorde con este objetivo.
Alineación de los instrumentos de intervención de la cnch con

las dimensiones de la seguridad alimentaria
El Decreto determinó que la cnch operaría a través de 66 programas de carácter federal

previamente existentes (Presidencia de la República, 2013).13 Al menos durante el
13
Como se mencionó antes, en documentos públicos relacionados con la cnch se habla de 70 programas
federales, sin embargo, en la práctica resulta un universo total de 66 programas.
comienzo de la instrumentación de la estrategia, se conservó el diseño, las intervenciones

y la capacidad institucional de estos programas, así como su presupuesto vigente en
2013.14 Desde un inicio no se justificó explícitamente la participación de dichos progra-
mas dentro de la estrategia, aunque se reconocen esfuerzos posteriores de alineación de
éstos con los objetivos y componentes de la cnch.15
En este apartado se revisa la pertinencia de los 66 instrumentos de intervención de
la cnch respecto a las cuatro dimensiones de la seguridad alimentaria. El análisis se basa
en la revisión del objetivo general (o propósito) de cada uno de los programas para iden-
tificar con cuál de las cuatro dimensiones de la seguridad alimentaria se puede suponer
una vinculación, bien de forma directa o indirecta.16 Cabe señalar que se habla de “supo-
ner” reconociendo que una limitante de este análisis es que solo considera el objetivo de
los programas, sin revisar a detalle sus intervenciones específicas, ni si éstas han probado
su eficacia para el logro del propósito del programa.
Como es lógico pensar, las dimensiones de la seguridad alimentaria tienen una estre-
cha interrelación, por lo que es posible que un programa responda a una o más dimen-
siones, de forma directa y/o indirecta. En el cuadro 4 se presenta el resultado de este
análisis y, a continuación, las reflexiones que se derivan del mismo.
Cuadro 4. Vinculación de los instrumentos de intervención de la cnch con

las dimensiones de la seguridad alimentaria.
Dimensiones de Tipo de alineación
la seguridad alimentaria Directa Indirecta Totala %b
Disponibilidad de alimentos 15 15 30 45.5 %
Acceso a los alimentos 33 18 51 77.3 %
Utilización de los alimentos 20 3 23 34.9 %
Estabilidad a lo largo del tiempo 21 5 26 39.4 %
Sin vinculación 1 1.5 %
Fuente: Elaboración propia a partir del resultado del análisis presentado en el anexo 1, con base en evaluaciones e
información pública de los programas participantes en la cnch. aHay programas que responden a más de una di-
mensión y lo pueden hacer de forma directa y/o indirecta. bRespecto a los 66 programas participantes en la cnch.
14
Se estableció que las erogaciones que las dependencias y entidades realicen en el marco de su participa-
ción en la estrategia se cubrirán con cargo a los respectivos programas y presupuestos aprobados para el ejerci-
cio fiscal correspondiente, es decir, la cnch inició su operación sin un presupuesto específico (Presidencia de la
República, 2013).
15
Tal es el caso del documento “Mapa de los objetivos e indicadores de la Cruzada Nacional contra el
Hambre” (Sedesol, 2013b).
16
El criterio utilizado para determinar el tipo de vinculación fue el siguiente: si podía asumirse que el
programa tiene incidencia en alguna de las dimensiones de la seguridad alimentaria, se catalogó como “vincu-
lación directa”. En los casos donde se podía asumir que el programa más bien repercute en algún aspecto, el
cual a su vez es el que incide en alguna de las dimensiones de la seguridad alimentaria, se consideró como
“vinculación indirecta”.
Con excepción de un programa cuya participación en la cnch no se justifica porque

no tiene relación alguna con las dimensiones de la seguridad alimentaria,17 los 65 progra-
mas restantes sí tienen algún tipo de alineación con éstas. En el anexo 1 se presenta el
análisis detallado por programa.
Al analizar cada una de las dimensiones se observa que un porcentaje importante de
los instrumentos de la cnch (77.3 %) tiene potencial de contribuir con el “acceso a los
alimentos”, casi la mitad (45.5 %) contribuye directa o indirectamente con la “disponibi-
lidad de alimentos”, pero una menor proporción se enfoca a la “utilización de los alimen-
tos” (34.9 %) y a la “estabilidad a lo largo del tiempo” (39.4 %). Esto último llama la
atención porque aunque esta cuarta dimensión no se refleja en los objetivos ni en los
componentes de la cnch, sí se identifican programas con potencial de incidir en ella.
Si bien es posible vincular los instrumentos a las dimensiones de seguridad alimen-
taria, esto no indica necesariamente que cumplan con lo necesario para garantizar los
resultados esperados. Es relevante hacer algunas precisiones que señalan limitaciones en
el conjunto de intervenciones incluidas en la cnch. En primer lugar, como se describió
antes, se privilegian (al menos en el número de programas vinculados) dos de las dimen-
siones de la seguridad alimentaria, dejando la de utilización de alimentos (relacionada
con los resultados nutricionales) y estabilidad a lo largo del tiempo (asociada con la vul-
nerabilidad a la inseguridad alimentaria) con menor atención.
En segundo lugar, aunque la población rural y la indígena se encuentran entre las
más afectadas por la inseguridad alimentaria, sólo una cuarta parte de los instrumentos
(17) están dirigidos a la atención específica de la población del sector rural y seis instru-
mentos se enfocan hacia la población indígena rural o urbana (anexo 1).
En tercer lugar, es posible identificar ciertas duplicidades entre los programas exis-
tentes que evidencian retos de articulación y coordinación. Tal es el caso, por ejemplo, de
10 programas enfocados a apoyar el desarrollo de proyectos productivos y cuya población
objetivo puede traslaparse en algunos casos. A pesar de que durante la primera etapa de
la cnch se concentraron gran parte de los esfuerzos en la construcción del andamiaje
institucional para la coordinación interinstitucional e intergubernamental de esta estrate-
gia, dada su gran complejidad, quedó pendiente la definición de los detalles, resultando
poco claros los mecanismos específicos para asegurar una efectiva coordinación entre las
diferentes dependencias y entidades y, por ende, entre programas. Por ello, al menos en
su primera fase, la coordinación entre diferentes secretarías y dependencias gubernamen-
tales se ha expresado sobre todo en la concurrencia territorial de sus programas en un
conjunto definido de municipios, priorizando la atención de un sector de población
definido, la población objetivo de la cnch.
17
El programa de Pago de cuota alimenticia por internos del fuero federal en custodia de los gobiernos
estatales de la Secretaría de Seguridad Pública.
En cuarto lugar, como se ha mencionado, la cnch se ha puesto en marcha sobre la

base de las reglas o lineamientos de operación de programas que ya estaban en funciona-
miento y que no se han modificado en función de su participación en esta estrategia. Esto
podría derivar en una incidencia heterogénea de los programas en el logro de sus objeti-
vos centrales, a menos que se hubiera realizado un esfuerzo previo de coordinación entre
los programas y de alineación con los objetivos de la estrategia. Este proceder no ha
seguido la lógica del ciclo de un programa o estrategia18 que supone que, a partir de la
definición de la problemática a atender y de la estrategia a seguir, así como del análisis de
la eficacia probada de distintas alternativas de intervención para mitigar la problemática,19
se determinan o diseñan los instrumentos de intervención óptimos.
Al revisar los distintos programas, es evidente que persiguen objetivos diversos, su
población objetivo es diferente a la que se definió para la cnch y no necesariamente tie-
nen la capacidad institucional para hacer llegar sus apoyos (bienes o servicios) a dicha
población (como aquellas de zonas rurales muy dispersas, por citar un ejemplo). Así
mismo, se retomó un conjunto de programas para atender la problemática alimentaria y
nutricional que ya tienen cierta trayectoria y no han mostrado ser suficientemente eficaces
y/o eficientes en la consecución de sus propios objetivos. Después de décadas de inter-
venciones nutricionales, la anemia y la desnutrición crónica siguen siendo un reto prio-
ritario para el país por los efectos irreversibles que pueden tener sobre el desarrollo motor
e intelectual de los niños.20
Cierto es que dentro de la planeación de la cnch está considerada la necesidad de
avanzar hacia el rediseño de los programasque están involucrados para asegurar una
mayor alineación con los objetivos que persigue la cnch, de incluir programas existentes
adicionales que originalmente no fueron considerados en el Sinhambre, así como de crear
nuevos programas para cubrir los aspectos de la problemática que no estén cubiertos aún.
Sin embargo, habrá que esperar a que estas intenciones se materialicen para realizar una
valoración al respecto.
Conclusiones y reflexiones finales
La creación de la cnch es positiva en tanto reconoce la gravedad de la situación de inseguri-

dad alimentaria que se vive en México y la importancia de garantizar el ejercicio del derecho
a la alimentación de toda la población mexicana. No obstante, tiene una serie de limitantes.
18
Existe amplia literatura al respecto, véase, por ejemplo, undg (2010).
19
Ya sea con base en experiencias nacionales o internacionales sobre el funcionamiento de modelos de
atención similares.
20
Aun cuando el país ha logrado mantener la prevalencia de emaciación o desnutrición aguda en niveles
inferiores a cinco por ciento, la anemia se presenta en cerca de uno de cada tres niños menores de cinco años
de la población de menores ingresos y la desnutrición crónica tiene una prevalencia cercana a 34 por ciento en
niños menores de este rango de edad en zonas rurales y de 26 por ciento en zonas urbanas (insp, 2014).
Esta estrategia se propuso atender exclusivamente a un subconjunto de la población

que padece inseguridad alimentaria y que, si bien necesita atención prioritaria, no cons-
tituye la totalidad de la población que requiere atención. La inseguridad alimentaria se
extiende a población en pobreza moderada, tanto rural como urbana, e incluso a pobla-
ción que no es clasificada como pobre, pero que se encuentra en una situación de vulne-
rabilidad a la pobreza y al hambre. Por esta razón, el enfoque de seguridad alimentaria,
incluido el Reto del hambre cero, incluye un objetivo de erradicación del hambre para
toda la población.
Los objetivos de la cnch también tienen un alcance limitado pues no abarcan la
amplitud que supone una política basada en el concepto de seguridad alimentaria. Un
aspecto importante es la ausencia de la erradicación de la desnutrición infantil crónica
como un objetivo de la estrategia. Tampoco se incluye un objetivo explícito relacionado
con la dimensión de estabilidad a lo largo del tiempo.
Esta perspectiva restringida se refuerza con la forma en que la cnch traduce sus
objetivos en acciones específicas. Los componentes y actividades que ha incluido en su
instrumento de planeación se circunscriben al ámbito de las dimensiones de la pobreza
multidimensional, y privilegian aquellas acciones que pueden incidir directamente en los
indicadores de la medición oficial de la pobreza por encima de otros ámbitos igualmente
importantes. Por tanto, su vinculación con los objetivos no es directa y deja fuera aspec-
tos relevantes como el objetivo de minimizar las pérdidas poscosecha.
La estrategia optó por un diseño que retoma los programas preexistentes en el país,
sin llevar a cabo un ejercicio previo de coordinación de dichos programas que asegurara
su alineación con los objetivos de la cnch y que evitara duplicidades en la atención. Estos
programas fueron diseñados originalmente para cumplir propósitos diversos, atender
grupos de población que no necesariamente coinciden con la población objetivo de la
cnch y, en algunos casos, que incluso han probado carecer de la eficacia y eficiencia
deseadas. Por tanto, se requiere una revisión profunda de los programas incluidos (en
aspectos como sus objetivos, población objetivo, cobertura, efectividad y la articulación
entre ellos) y, posiblemente, el diseño de nuevos instrumentos. Sin duda, esto llevará gran
parte de los esfuerzos de la estrategia, en un momento en el cual esta ya se encuentra en
funcionamiento.
La estrategia no plantea un horizonte de largo plazo en el que se considere su expan-
sión para incluir al resto de los mexicanos que tienen insatisfecho su derecho a la alimen-
tación o que son vulnerables a caer en inseguridad alimentaria. Dicho escalamiento
requeriría no sólo de la ampliación de la población objetivo, sino también de la inclusión
de otro conjunto de acciones de política que aborden de manera más comprensiva las
cuatro dimensiones de la seguridad alimentaria.
De particular importancia es que esta política rebase el enfoque de protección social
o superación de la pobreza, al cual actualmente se acota la estrategia. Por ejemplo, es
fundamental fortalecer la política dirigida a resolver la problemática estructural del
campo mexicano,21 así como establecer un vínculo claro de la estrategia con la política
económica y comercial. De otra forma, la estrategia se restringe a una política de supera-
ción de la pobreza y de combate a la inseguridad alimentaria entre la población pobre.
Además, es posible que se obtengan resultados en el corto plazo, pero no implicarían una
solución sustentable a la inseguridad alimentaria.
En este momento de arranque de la cnch, el análisis permite observar tan solo los
elementos de diseño de la estrategia y, a partir de ello, derivar algunas reflexiones como
las que se han señalado. Los retos que se plantean debieran abordarse por parte de la
cnch si ésta ha de avanzar hacia la reducción de la inseguridad alimentaria en México de
forma sostenible. Los resultados de la estrategia dependen en gran medida de la eficacia
de la coordinación interinstitucional e intergubernamental, lo cual en el pasado ha pro-
bado ser de los principales desafíos de la política pública. Conforme se afine su diseño y
se avance en la instrumentación será posible valorar en qué medida la estrategia logra
alcanzar los objetivos planteados y qué dificultades encuentra en el camino.
21
El sector agrícola mexicano se caracteriza por tener un bajo crecimiento, incluso menor que el del con-
junto de la economía nacional. Así mismo, la productividad del trabajo es reducida, hay un débil encadena-
miento productivo, un creciente déficit en la balanza comercial agroalimentaria y ha caído el gasto público en
la agricultura desde la década de 1980 (Sagarpa, Sedesol, insp y fao, 2013).
Anexo 1. Vinculación de los 66 instrumentos de intervención de la cnch con las

dimensiones de la seguridad alimentaria
Dimensiones de la seguridad alimentaria

Núm. Institución Programa Disponi- Acceso a los Utilización Estabilidad
bilidad de alimentos de los a través del
alimentos alimentos tiempo
1 cdi Programa turismo alter- 1 1

nativo en zonas indígenas
(ptazi)i, p
2 Sagarpa Programa de apoyo al ingre- 1 2 1
so agropecuario (Procampo)
3 Sagarpa Programa de apoyo a la 1 2 1
inversión en equipamiento e
infraestructurar
4 Sagarpa Programa de sustentabilidad 2 1
de los recursos naturales
5 Sagarpa Programa de desarrollo de 1 2
capacidades, innovación y
extensionismo ruralr
6 Sagarpa Programa de prevención y 2 – – 1
manejo de riesgosr
7 Salud Seguro médico siglo xxi – 2 1 –
(antes seguro médico para
una nueva generación)
8 Salud Caravanas de la salud – – 1 –
9 Salud Programa de atención a – 1 2 –
familias y población vulne-
rable
10 Salud Prevención contra la obe- – – 1 –
sidad
11 Salud Seguro popular – 2 1 –
12 se Programa de fomento a la – 1 – –
economía social (Fonaes)p
13 se Fondo de microfinancia- – 1 – –
miento a mujeres rurales
(Fommur)r
14 se Programa nacional de finan- – 1 – –
ciamiento al microempresa-
rio (Pronafim)
15 Sedatu Programa de la mujer en el 2 1 – –
sector agrario (Promusag)r, p
continúa
continuación

16 Sedatu Fondo para el apoyo a 2 1 – –

proyectos productivos en
núcleos agrarios (Fappa)r, p
17 Sedatu Joven emprendedor rural y 1 1 – –
fondo de tierrasr
18 Sedesol Programa de apoyo alimen- 1 1 1 –
tario
19 Sedesol Programa 3x1 para migran- – 1 1 –
tes
20 Sedesol Programa de vivienda ruralr,i – – 1 –
21 Sedesol Programa de vivienda digna – – 1 –
(antes tu casa)
22 Sedesol Programa de opciones pro- – 1 – –
ductivas
23 Sedesol Programas del fondo – 1 – –
nacional de fomento a las
artesanías (Fonart)
24 Sedesol Programa de abasto social de 1 1 1 1
leche a cargo de Liconsa, s.
A. de c.V.
25 Sedesol Programa de abasto rural a 1 1 1 1
cargo de Diconsa, s. A. de
c. V.r
26 Sedesol Programa para el desarrollo – 1 1 –
de zonas prioritarias (pdzp)
27 Sedesol Programa de adquisición de 1 2 – –
leche nacional a cargo de
Liconsa, s. A. de c.V.
28 Sedesol Programa de estancias infan- – 1 2 –
tiles para apoyar a madres
trabajadoras
29 Sedesol Pensión para adultos ma- – 1 – –
yores (antes programa 70
y más)
30 Sedesol, Programa de desarrollo 1 1 1 -
sep, Salud, humano oportunidades
imss
continúa
continuación

31 Sedesol, Programa de empleo tempo- – 1 – 1

stps, sct ral (pet)p
32 Semarnat Programa de rehabilitación, 1 1 – 1
modernización y equipa-
miento de distritos de riegor
33 Semarnat Proárbol - programa de 1 1 – 1
desarrollo y producción
forestal
34 Semarnat Proárbol - programa de pago – 2 – 1
por servicios ambientales
35 Semarnat Programa de conservación 2 2 – 1
para el desarrollo sostenible
(Procodes)p
36 Semarnat Programa de tratamiento de – – – 1
aguas residuales
37 Semarnat Programa para incentivar el – – – 2
desarrollo organizacional de
los consejos de cuenca
38 Semarnat Programa para la mejora de 2 – 1 1
eficiencia hídrica en áreas
agrícolas
39 Semarnat Programa de fomento para – 1 – 1
la conservación y aprove-
chamiento sustentable de la
vida silvestrer
40 Semarnat Proárbol.-Protección forestal 2 – – 1
41 Semarnat- Programa de agua potable, – 1 1 –
Comisión alcantarillado y saneamiento
Nacional en zonas urbanas
del Agua
42 Semarnat- Programa para la construc- – 1 1 –
Comisión ción y rehabilitación de
Nacional sistemas de agua potable
del Agua y saneamiento en zonas
ruralesr
continúa
continuación

43 Semarnat- Programa de modernización 1 2 – 1

Comisión y tecnificación de unidades
Nacional de riego
del Agua
44 sep Programa becas de apoyo – 1 2 –
a la educación básica de
madres jóvenes y jóvenes
embarazadas
45 sep Programa escuelas de tiem- – 1 1 –
po completo
46 sep Programa de becas – 1 – –
47 shcp Programa integral de 1 – – 2
formación, capacitación y
consultoría para productores
intermediarios financieros
ruralesr
48 shcp Programa de seguro para – – – 1
contingencias climatológicas
49 shcp Programa de manejo y 2 2 – 1
conservación de recursos
naturales en zonas indígenasi
50 shcp Programa fondos regionales 2 1 – –
indígenas (pfri)i, p
51 shcp Programa organización 2 2 1 –
productiva para mujeres
indígenas (popmi)p
52 shcp Programa de coordinación 2 2 1 –
para el apoyo a la produc-
ción indígena (Procapi)i, p
53 shcp Programa de apoyo a los – – – 1
fondos de aseguramiento
agropecuario
54 shcp Programa de subsidio a la – – – 1
prima del seguro agrope-
cuario
continúa
continuación
55 shcp Programas que canalizan 1 2 – 2

apoyos para el fomento
financiero y tecnológico a
los sectores agropecuarios,
forestal, pesquero y rural
56 shcp Programa de apoyos para – 2 – –
la inclusión financiera y la
bancarizaciónr
57 shcp Programa para la cons- 2 1 – 2
titución y operación de
unidades de promoción de
créditor,p
58 shcp Programa de reducción de 2 2 – –
costos de acceso al créditor
59 shcp Programa de garantías 2 2 – 2
líquidasr
60 shcp Programa de fortalecimien- – 2 – –
to de la infraestructura
bancaria
61 shcp-cdi Programa de infraestructura – 1 1 –
básica para la atención de
los pueblos indígenas (pibai)i
62 shcp-cdi Programa albergues escola- 1 1 1 –
res indígenas (paei)
63 ssp Pago de cuota alimenti- – – – –
cia por internos del fuero
federal en custodia de los
gobiernos estatales
64 stps Programa de apoyo al – 1 – –
empleo
65 stps Programa de atención a – 1 – –
situaciones de contingencia
laboral
66 stps Programa de apoyo para la 2 2 – –
productividad
Fuente: Elaboración propia con base en evaluaciones e información pública de los programas participantes en
la cnch (Coneval, 2013c; Salud, 2013; Sedesol, 2013b; Sedesol y Coneval, 2013; Semarnat, 2013a; Semarnat,
2013b; shcp, 2013a, 2013b, 2013c; fao, 2007).
1
Vinculación directa con la dimensión de seguridad alimentaria; 2Vinculación indirecta con la dimensión de se-
guridad alimentaria; rPrograma enfocado en sector rural; iPrograma enfocado en población indígena; pPrograma
que promueve el desarrollo de proyectos productivos.
referencias
Azuara, Oliver [documento digital], 2013, “Cruzada Nacional contra el Hambre: dudas y
preocupaciones”, México, México Evalúa, en <http://www.mexicoevalua.org/wp-con-
tent/uploads/2013/03/mex-eva_dig-hambre-final-P%C3%81gina.pdf>, consultado el
18 de octubre de 2013.
Consejo Nacional de Evaluación de la Política de Desarrollo Social (Coneval), 2010a,
Metodología para la medición multidimensional de la pobreza en México, México, Coneval.
Consejo Nacional de Evaluación de la Política de Desarrollo Social (Coneval), 2010b,
Dimensiones de la seguridad alimentaria. Evaluación estratégica de nutrición y abasto, Mé-
xico, Coneval.
Consejo Nacional de Evaluación de la Política de Desarrollo Social (Coneval) [comu-
nicado de prensa], 2011, “Coneval informa los resultados de la medición de pobreza
2010”, México, Dirección de Información y Comunicación Social, 29 de julio, núm.
007, en <http://internet.coneval.gob.mx/informes/Pobreza%202010/comunicado_
prensa_medición_de_pobreza_2010.pdf>, consultado el 20 de noviembre de 2015.
nicado de prensa], 2013a, “Coneval informa los resultados de la medición de pobreza
2012”, México, Dirección de Información y Comunicación Social, 29 de julio, núm.
003, en <http://www.coneval.gob.mx/Informes/Coordinacion/Pobreza_2012/comu-
nicado_prensa_003_medición_2012.pdf>, consultado el 20 de noviembre de 2015.
Consejo Nacional de Evaluación de la Política de Desarrollo Social (Coneval), 2013b,
“Diagnóstico del diseño de la Cruzada Nacional contra el Hambre”, México, Coneval, en
<http://www.coneval.gob.mx/Informes/Evaluacion/Cruzada%20contra%20el%20Hambre/
diagnostico_dise%C3%91O_cnch_octubre_2013.pdf>, consultado el 30 de enero de 2014.
Consejo Nacional de Evaluación de la Política de Desarrollo Social (Coneval), 2013c,
“Evaluaciones de consistencia y resultados de los programas de la cnch”, México,
Coneval, en <http://web.coneval.gob.mx/Evaluacion/Paginas/Evaluaciones-y-resulta-
dos-de-programas.aspx>, consultado el 20 de noviembre de 2013.
Esquivel, Gerardo, 2013, “¿Hambre? ¿Cuánta?”, Nexos, México, Cal y Arena, en <http://
www.nexos.com.mx/?p=15210>, consultado el 18 de julio de 2014.
Gross, Rainer y Hans Shoeneberger, sin fecha, “Seguridad alimentaria y nutricional.
Definiciones y conceptos”, Washington, D. C., ops (Biblioteca Virtual de Desarro-
llo Sostenible y Salud Ambiental), en <http://www.bvsde.paho.org/texcom/nutricion/
ops1055/03cap1.pdf>, consultado el 26 de febrero de 2014.
High Level Panel of Experts on Food and Nutrition (hlpe), 2012, Social Protection for
Food Security, Roma, fao.
Instituto Nacional de Salud Pública (insp), 2014, “Encuesta Nacional de Salud y Nutri-
ción 2012. Bases de datos y documentación”, México, insp, en <http://ensanut.insp.
mx/basesdoctos.php#.U2xwjsisnkn>, consultado el 18 de febrero de 2014.
Organización de las Naciones Unidas (onu), 2013, Objetivos de Desarrollo del Milenio.
Informe de 2013, Nueva York, onu.
Organización de las Naciones Unidas (onu), sin fecha, “El Reto hambre cero”, Nueva
York, onu/Zero Hunger Challenge, en <http://www.un.org/es/zerohunger/pdfs/es_Ze-
roHungerChallenge.pdf>, consultado el 25 de febrero de 2014.
Organización de las Naciones Unidas para la Alimentación y la Agricultura (fao) [blog],
sin fecha, “El Reto del hambre cero”, fao, en <http://www.fao.org/zhc/es/>, consulta-
do el 23 de septiembre de 2013.
Organización de las Naciones Unidas para la Alimentación y la Agricultura (fao),
1996, “Declaración de Roma sobre la seguridad alimentaria mundial”, Roma, Italia,
fao, en <http://www.fao.org/docrep/003/w3613s/w3613s00.htm>, consultado el 17
de septiembre de 2013.
2007, “Evaluación de diseño del programa de adquisición de leche nacional a cargo
de Liconsa”, México, Liconsa/Sedesol/fao (UTF/MEX/074/MEX), en <http://www.li-
consa.gob.mx/wp-content/uploads/2012/01/paln_Informe_final.pdf>, consultado el
Organización de las Naciones Unidas para la Alimentación y la Agricultura (fao), 2010,
“El derecho a la alimentación adecuada”, Roma, Italia, fao (folleto informativo núm. 24).
2011, “La seguridad alimentaria: información para la toma de decisiones”, sin lugar
de edición, fao, en <http://www.fao.org/docrep/014/al936s/al936s00.pdf>, consulta-
do el 20 de noviembre de 2015.
2013, Guidance Note: Integrating the Right to Adequate Food Into Food and Nutrition
Security Programmes, Roma, Italia, fao, en <http://www.fao.org/docrep/017/i3154e/
i3154e.pdf>, consultado el 10 de febrero de 2014.
2014, Panorama de la seguridad alimentaria y nutricional en América Latina y el Caribe
2013. Hambre en América Latina y el Caribe: acercándose a los Objetivos del Milenio, sin
lugar de edición, fao, en <http://www.fao.org/docrep/019/i3520s/i3520s.pdf>, con-
sultado el 10 de febrero de 2014.
Organización de las Naciones Unidas para la Alimentación y la Agricultura (fao), In-
ternational Fund for Agricultural Development (ifad) y World Food Program
(wfp), 2013, “The State of Food Insecurity in the World 2013. The Multiple Di-
mensions of Food Security”, Roma, Italia, fao/ifad/wfp, en <http://www.fao.org/do-
crep/018/i3434e/i3434e.pdf>, consultado el 20 de noviembre de 2014.
Presidencia de la República, 2013, “Decreto por el que se establece el Sistema Nacional
para la Cruzada contra el Hambre”, Diario Oficial de la Federación, 1a. sección, 22
de enero, pp. 1-19, en <http://dof.gob.mx/nota_detalle.php?codigo=5285363&fec

ha=22/01/2013>, consultado el 28 de enero de 2013.
Presidencia de la República, 2014, “Decreto por el que se aprueba el Programa Nacional
México sin Hambre”, Diario Oficial de la Federación, México, Secretaría de Goberna-
ción, 7a. sección, 30 de abril, pp. 1-55, en <http://www.dof.gob.mx/nota_detalle.php
?codigo=5343097&fecha=30/04/2014>, consultado el 3 de mayo de 2014.
Secretaría de Agricultura, Ganadería, Desarrollo Rural, Pesca y Alimentación (Sa-
garpa), Secretaría de Desarrollo Social (Sedesol), Instituto Nacional de Salud
Pública (insp) y Food and Agriculture Organization (fao), 2013, Panorama de la
seguridad alimentaria y nutricional en México 2012, México, Sagarpa/Sedesol/insp/fao.
Secretaría de Salud (ss), 2013, “Matriz de indicadores para resultados del programa pre-
vención contra la obesidad”, México, en <http://www.transparenciapresupuestaria.
gob.mx/Portal/transform.nodo?id=4.0&transformacion=s&excel=n&zip=n&paramt
s=0=L512738>, consultado el 3 de marzo de 2014.
Secretaría de Desarrollo Social (Sedesol), 2013a, “Matriz de marco lógico: Cruzada Na-
cional contra el Hambre”, México, Sedesol, (documento de trabajo), en <http://www.
sedesol.gob.mx/work/models/sedesol/Cruzada/6_matriz_de_marco_logico_de_la_
cnch.pdf>, consultado el 3 de marzo de 2014.
Secretaría de Desarrollo Social (Sedesol) [mapa], 2013b. Objetivos e indicadores sin ham-
bre, México, en <http://www.sedesol.gob.mx/es/sedesol/Mapa>, consultado el 10 de
abril de 2014.
Secretaría de Desarrollo Social (Sedesol) y Consejo Nacional de Evaluación de la
Política de Desarrollo Social (Coneval) [documento digital], 2013, “Ficha de mo-
nitoreo del programa de adquisición de leche nacional a cargo de Liconsa, S. A. de C.
V.”, México, en <http://www.sedesol.gob.mx/work/models/sedesol/Resource/1302/1/
images/20_b004_fm.pdf>, consultado el 4 de marzo de 2014.
Secretaría de Medio Ambiente y Recursos Naturales (Semarnat), 2013a, “Fomento para
la conservación y el aprovechamiento sustentable de la vida silvestre”, México, en
<http://www.semarnat.gob.mx/apoyos-y-subsidios/uma/inicio>, consultado el 4 de
marzo de 2014.
Secretaría de Medio Ambiente y Recursos Naturales (Semarnat), 2013b, “Matriz de in-
dicadores para resultados 2012 del Programa proárbol-protección forestal”, México,
en <http://www.semarnat.gob.mx/archivosanteriores/programas/evaluaciones/Docu-
ments/matrices/E014_2012.pdf>, consultatado el 5 de marzo de 2014.
Secretaría de Hacienda y Crédito Público (shcp), 2013a, “Informes sobre la situación
económica, las finanzas públicas y la deuda pública del tercer trimestre 2013”, México,
en <http://www.bansefi.gob.mx/bansefi/Documents/MIRS/U%20010%20%20-%20
Apoyos%20para%20la%20Inclusi%C3%B3n%20Financiera%20y%20el%20Fortale-
cimiento%20del%20SACP%203T-2013.pdf>, consultado el 6 de marzo de 2014.
Secretaría de Hacienda y Crédito Público (shcp) [documento digital], 2013b, “Matriz

de indicadores para resultados 2013”, México, shcp, en <http://www.bansefi.gob.mx/
bansefi/Documents/mirs/F033%20Fortalecimiento%20de%20la%20Infraestructu-
ra%20Bancaria%202013.pdf>, consultado el 3 de marzo de 2014.
Secretaría de Hacienda y Crédito Público (shcp), 2013c, “Presupuesto de egresos de
la federación 2013. Estrategia programática. Ramo: 36 seguridad pública”, México,
shcp, en <http://www.apartados.hacienda.gob.mx/presupuesto/temas/pef/2013/te-
mas/tomos/36/r36_ep.pdf>, consultado el 6 de marzo de 2014.
United Nations Development Group (undg), 2010, “Results-Based Management Hand-
book. Strengthening rbm Harmonization for Improved Development Results”, Nueva
York, en <http://www.un.cv/files/undg%20rbm%20Handbook.pdf>, consultado el 6
de marzo de 2014.
Yaschine, Iliana; Sara Ochoa y Citlalli Hernández [mimeo], 2013, “Análisis diagnóstico
sobre el diseño de la Cruzada Nacional contra el Hambre”, México, sin editor, no-
viembre (documento derivado del Convenio dgae/dpnpe/014/2013 entre el Coneval y
la unam para realizar el proyecto “Análisis diagnóstico sobre el diseño de la Cruzada
Nacional contra el Hambre”).
Conceptos y mediciones de pobreza y políticas públicas.
La medición multidimensional del Coneval y la Cruzada
Nacional contra el Hambre
Julio Boltvinik kalinka
Propósito y contenido
E l propósito central de este capítulo es mostrar, con un caso de estudio en la realidad

actual del país, cómo influyen las conceptualizaciones y mediciones de pobreza en
el diseño de las políticas públicas, en particular, tratándose de programas focalizados, en
la definición de su población objetivo. El caso de estudio es la influencia directa que ha
tenido la medición multidimensional del Coneval (a la que conviene llamar mmmop:
método de medición multidimensional oficial de la pobreza) en el diseño de la Cruzada
Nacional contra el Hambre (cnch) puesta en marcha al inicio de la administración federal
2012-2018. Un propósito imprevisto que al parecer se ha alcanzado es la deconstrucción
del mmmop.
El texto se ha organizado en cuatro secciones y una conclusión. En la primera sección
se discute los conceptos (y las mediciones usuales, tanto en México como en el mundo)
de hambre, desnutrición, pobreza alimentaria e inseguridad alimentaria. En ella se busca
mostrar la falta de claridad conceptual reinante al respecto, particularmente en México,
así como las razones de que las mediciones usuales subestimen la incidencia social de
estos problemas. La segunda sección presenta un panorama sucinto de las mediciones de
desnutrición, pobreza alimentaria e inseguridad alimentaria reinantes en el país y las
compara con la población objetivo de la cnch y con una medición de pobreza alimenta-
ria alternativa a la tradicional. En conjunto, las dos primeras secciones presentan las
opciones conceptual-metodológicas que la cnch tenía para definir su po. Pero la cnch no
optó por ninguna de ellas, sino por una opción insólita que califico de tragicómica y que
solo se entiende a la luz de la conceptualización y la metodología de medición de la
pobreza multidimensional y, en particular, de la pobreza extrema multidimensional, que
el Coneval adoptó en el mmmop. Por ello la tercera sección, la más larga, desmenuza crí-
ticamente (de-construye) dicha conceptualización y metodología para, en la cuarta sec-
ción, mostrar cómo, partiendo de una lectura mecánica de estas, la cnch terminó
justificando la definición ultraminimalista de su población objetivo. El texto finaliza con
una breve conclusión que, a la luz de la exclusión de la cnch de muchos millones de
mexicanos hambrientos, destaca la grave responsabilidad que asume quien mide la
pobreza.
329
330 Boltvinik kalinka
Conceptos y mediciones de hambre, malnutrición, pobreza

e inseguridad alimentaria
En el contexto mundial de la crisis alimentaria y en el nacional-gubernamental de la cnch

se hace evidente la multiplicidad de términos y la confusión conceptual reinante en mate-
ria de hambre, desnutrición (o mejor malnutrición), pobreza e inseguridad alimentarias.
Lo que sigue en esta sección es un intento de clarificar dichos conceptos y sus mediciones.
El ser humano es un ser biológico, un animal, un primate bípedo parlante que fabri-
ca herramientas y hace su propia historia. Para Marx “el hombre es una parte de la natu-
raleza, un ser natural material, vivo, sensorial-sensitivo, que sólo puede subsistir por su
constante intercambio o metabolismo con la naturaleza; el hombre asegura ese intercam-
bio mediante su propia actividad vital: es un ser natural activo”. Como todo objeto natu-
ral, el hombre es un ente finito, limitado. Esto ha de entenderse en el sentido de que es
un “ente dependiente y sufriente, lo que quiere decir que los objetos de sus impulsos
existen fuera de él, como objetos independientes de él, pero que esos objetos son objetos
de sus necesidades, objetos imprescindibles, objetos esenciales para la actuación y la
confirmación de las fuerzas de su propio ser” (Marx, 1968:160). Esta dependencia de
objetos externos es más evidente en la alimentación que en ninguna otra necesidad.
Aunque lo anterior se puede decir de los demás animales exactamente igual que del hom-
bre, Marx (1968:162) añade que “el hombre no es sólo ser natural, sino que es también
ser humano”. Esto significa que las necesidades humanas, a diferencia de las animales,
son históricas, lo que se manifiesta en la creación de nuevas necesidades (v. gr. curiosidad
científica, necesidades estéticas) y en la humanización de las necesidades biológicas, lo
que Marx expresó magistralmente: “El hambre es hambre, pero el hambre que se satisfa-
ce con carne cocida, comida con cuchillo y tenedor, es un hambre muy distinta del que
devora carne cruda con ayuda de manos, uñas y dientes” (Marx, 1980:291).
Se tiene, pues, que hablar de hambre humana y pobreza alimentaria humana; la
malnutrición, en cambio, puede estudiarse en el ser humano de manera similar a como
se estudia en el ganado. Sin embargo, mientras “los requerimientos nutricios del ganado
se transforman fácilmente, mediante un ejercicio de programación lineal en alimento
balanceado que maximiza la ganancia del ganadero, en la alimentación humana no pode-
mos pensar en alimentos balanceados. La dieta está determinada culturalmente”
(Boltvinik, 1992:117). La alimentación humana, por lo que se ha dicho, tiene que con-
cebirse como un fenómeno complejo. Qué y cuánto se come, preparado cómo, con qué
y cómo se come y en compañía de quién, son elementos que conforman la necesidad
humana de alimentación. Satisfacer los requerimientos nutricios del ser humano, si bien
condición necesaria, no es condición suficiente de satisfacción alimentaria humana. Por
tanto, se encontrará más personas en pobreza alimentaria que desnutridas siempre que se
midan adecuadamente ambas. Es posible entender por pobreza alimentaria la situación
del hogar/persona que no puede satisfacer la necesidad alimentaria porque no puede
Conceptos y mediciones de pobreza y políticas públicas. La medición multidimensional 331
acceder a los tipos de dietas (en cantidades adecuadas para nutrirse bien) que “se acos-
tumbran o son ampliamente promovidas o aprobadas en la sociedad a la que pertenecen”,
para adoptar en esta materia el enfoque de pobreza relativa desarrollado por Peter
Townsend (1979:31). Hambre crónica y desnutrición están estrechamente emparentadas
pero no es así en el caso del hambre aguda (la que se siente después de varias horas de
no ingerir alimentos).
También se utiliza el concepto de inseguridad alimentaria (ia), que en México han
medido el Coneval y el Instituto Nacional de Salud Pública (insp). El Coneval identifica
la ia como hogares (sin menores) donde respondieron afirmativamente a tres o más de las
seis preguntas siguientes: si hubo uno o más adultos que, por falta de dinero: 1) no tuvo
una alimentación variada; 2) dejó de desayunar, comer o cenar; 3) comió menos de lo que
debería comer; 4) se quedó sin comida en el hogar; 5) sintió hambre pero no comió; 6)
hizo solo una comida o dejó de comer durante todo el día. En el caso de hogares con
menores se añaden seis preguntas similares pero referidas a los menores y se considera en
inseguridad alimentaria a los hogares que contestaron afirmativamente al menos cuatro
de las 12 preguntas. Se subestima así en una proporción importante al excluir a quienes
contestaron afirmativamente dos o una de seis preguntas, o tres o menos de 12 preguntas,
pero que pueden mostrar carencias tan graves como haberse quedado sin alimentos por
falta de dinero.Al respecto, es necesario hacer tres observaciones:
1) La fao define la seguridad alimentaria como la situación en la cual “las personas

tienen acceso físico, social y económico permanente a alimentos seguros, nutritivos
y en cantidad suficiente para satisfacer sus requerimientos nutricionales y preferen-
cias alimentarias, y así poder llevar una vida activa y saludable” (fao, s/f). Para medir
la seguridad (e inseguridad alimentaria) la fao ha definido indicadores en cuatro
dimensiones de los alimentos: disponibilidad, acceso, estabilidad y utilización. Las
preguntas que llevan al Coneval (y las similares que llevan al insp) al cálculo de los
diversos grados de inseguridad alimentaria se refieren casi solo a la dimensión de
estabilidad, es decir a la característica de permanente, pero quedan fuera las demás
dimensiones y las características expresadas mediante los términos: seguros, nutriti-
vos y en cantidad suficiente.
2) A pesar de ello, el Coneval presenta la medición de ‘inseguridad alimentaria’ que
lleva a cabo como si cumpliese con ella lo dispuesto en la Ley general de desarrollo
social (Artículo 36) de incluir en la medición de pobreza el indicador de “acceso a la
alimentación” (Congreso de la Unión, 2013). Para medir la carencia de acceso a la
alimentación, como lo señalan correctamente los indicadores que la fao incluye en
esta dimensión de lo que llama seguridad alimentaria, es necesario referirse a la sufi-
ciencia y calidad de los alimentos, apareciendo, entonces, conceptos como déficit
(cuantitativo) o inadecuación cualitativa de la ingesta de alimentos, que puede mani-
festarse como sobrepeso u obesidad o carencia de nutrientes específicos.
3) La forma usual de identificar la desnutrición (en México y el mundo) generalmente

en menores de cinco o menos años de edad también la subestima. Se suelen obtener
tres indicadores parciales: baja talla para la edad o desmedro, bajo peso para la talla
o emaciación, y bajo peso para la edad. En los tres casos se considera desnutrido
quien tiene valores menores a la mediana menos dos desviaciones estándar, de un
grupo de referencia (generalmente población de Estados Unidos). Este procedimien-
to estadístico se utiliza porque no hay manera de identificar el potencial genético de
talla de cada persona. Nótese que al restar dos desviaciones estándar se busca reducir
a cero el error de identificar como desnutrido a quienes tienen un potencial genético
de baja estatura (error tipo 2).1
Peter Svedberg, en el libro Poverty and Undernutrition (2000), indica que si por bien
nutrido entendemos a la persona que sigue la pauta de crecimiento determinada por su
potencial genético personal casi cada niño individual puede, en efecto, estar por debajo de
la pauta específica de su potencial genético; y ha identificado dos fuentes muy importantes
de subestimación de la incidencia de la desnutrición: a) Lo que llama el error 1, la clasifi-
cación como no desnutridos de personas con alto potencial genético que, sin embargo, no
realizan su potencial genético individual, lo que sería síntoma de nutrición inadecuada; “la
incidencia del error 1 es grande y probablemente mucho más grande que el error 2”, por-
que éste, que consiste en clasificar como desnutrido a alguien que no lo es, como se dijo,
se ha minimizado restando de la mediana de estatura dos veces la desviación estándar). b)
La subestimación generada por la utilización de los tres indicadores parciales mencionados
que no captan todas las consecuencias de la desnutrición y que se plantean como medi-
ciones alternativas en vez de complementarias, que es lo que son. Para captar su carácter
complementario, el autor plantea el uso de un indicador integrado de desnutrición al que
llama el índice compuesto de falla antropométrica (icfa) y que equivale a la unión de los
conjuntos de los tres indicadores parciales señalados. Con el icfa se obtienen incidencias
más altas que con el desmedro, que es de los tres indicadores parciales el que identifica
incidencias más altas de desnutrición, tanto en México como en las áreas del mundo ana-
lizadas por Svedberg. El cálculo grueso (sin procesar las bases de datos para hacer la
identificación del icfa) que hice para México es que la desnutrición, en 1999, que era de
17.7 por ciento por con desmedro, aumentaría a 29.6 por ciento (Boltvinik, 2004).
La subestimación usual de la pobreza alimentaria (pa) es todavía mayor. Tanto el
Comité Técnico para la Medición de la Pobreza, a cargo de la medición oficial de pobreza
durante el gobierno de Fox, como el Coneval, han identificado la pa como la situación de
hogares cuyo ingreso es menor que el costo de los alimentos crudos de una canasta nor-
1
Recuérdese que alrededor de 95 por ciento de las observaciones, en una distribución normal, se encuen-
tran entre la media o mediana y dos veces más y dos veces menos la desviación estándar. Es decir, la operación
descrita en el texto reduce mucho las posibilidades estadísticas de que alguien aparezca como desnutrido.
mativa de alimentos (cna). En 2012 el Coneval estimó, como parte de su medición mul-
tidimensional de la pobreza, en 20 por ciento (22.2 millones) la población con ingresos
menores al costo de la cna (o línea de bienestar mínimo, lbm) y 19.7 por ciento con la línea
de pobreza alimentaria del Comité Técnico para la Medición de la Pobreza (ctmp) del
Coneval. Es evidente que el supuesto que está detrás de esta forma de medir la pa es que
la población podría, si así lo decidiera, gastar 100 por ciento de su ingreso en alimentos
crudos. El supuesto es tan absurdo como el de un ingeniero que diseñara una turbina
movida con vapor de agua y que supusiera que el agua hierve a 40°. Si se quiere medir la
pa correctamente se debe comparar el costo de los alimentos crudos (la cna) con el gasto
en alimentos crudos del hogar. Cuando estos cálculos se llevan a cabo así, como lo hizo
Araceli Damián (2016), se obtienen niveles mucho altos de pa; ella obtuvo 68.5 por ciento
en 2010. Similares resultados obtuvieron Damián y Boltvinik (2001) y Boltvinik (2010).
En la investigación de Coplamar (1982) se adoptó un procedimiento distinto para
medir la carencia alimentaria (el hambre), que consiste en: 1) calcular los contenidos de
11 nutrientes en la ingesta alimentaria (desagregada en cantidades específicas de cada
alimento) captada por la Encuesta de Ingresos y Gastos Familiares de 1975 del Centro
Nacional de Información y Estadísticas del Trabajo (Ceniet), órgano descentralizado de la
Secretaría del Trabajo; 2) se compararon dichos resultados con los requerimientos nutri-
cionales, y 3) se determinó que la ingesta nutricional de 64.6 por ciento de la población
era inferior a sus requerimientos nutricionales. Un procedimiento similar se aplica en las
Encuestas Nacionales de Salud y Nutrición (Ensanut) –anteriormente sin el añadido de
salud–, que lleva a cabo el insp. Como señalé (Boltvinik, 2012:88): “Los resultados (de
adecuación nutricional según la ingesta captada) quedan muy por arriba de los cálculos
de desnutrición que con tallas y pesos calcula la propia encuesta, contradicción no resuel-
ta por el insp. En los hechos las únicas mediciones que se toman en cuenta son las deri-
vadas de tallas y pesos”. En la penúltima sección se presenta la definición que ha hecho
la Cruzada Nacional contra el Hambre (cnch) de su población objetivo.
Panorama sucinto de los problemas nutricionales

a partir de la Ensanut 2012
La Encuesta Nacional de Salud y Nutrición 2012 (Ensanut 2012), levantada por el insp
(2012), provee un panorama de los problemas nutricionales del país que se plasma en
esta sección y se contrasta con la población objetivo definida en la cnch. La Ensanut 2012
incluyó también un cuestionario sobre inseguridad alimentaria en el hogar, lo cual no se
había hecho en las encuestas de años anteriores (2006, 1999 y 1988). La encuesta estaba
ya publicada cuando tomó posesión el gobierno actual, por lo cual no hay excusa para
no haber utilizado, en el diseño de la cnch, los datos de esta fuente, la encuesta especia-
lizada en la materia. Tal diseño se basó sólo en los análisis del Coneval a partir de la Enigh
2010. En esta sección se proporciona un panorama de conjunto de la situación nutricio-

nal de la población del país en 2012, sin analizar (salvo en exceso de peso) la evolución
en la materia. Pongo énfasis en las cifras absolutas (millones de hogares y personas) para
compararlas con los 7.4 millones de personas identificadas como la población objetivo de
la cnch (para más detalles véase la penúltima sección). Para no ser injusto con la cnch
que anunció su población objetivo a principios de 2013 cuando todavía no se conocían
las correcciones censales del Inegi, utilizaré (en esta sección) los datos de población de la
propia Ensanut, que tampoco incorpora tales correcciones. De la lectura de toda la sec-
ción de nutrición de la publicación (disponible en la página web del insp) de la Ensanut
2012 (insp, 2012), destacan las siguientes conclusiones sobre 2012:
a) 69.8 por ciento de los hogares, 20.4 millones (m) de hogares, alrededor de 78.5 m
de personas percibieron que están en inseguridad alimentaria: 41.6 por ciento inse-
guridad leve, 17.7 por ciento inseguridad moderada y 10.5 por ciento inseguridad
severa. Estos datos son mucho más altos que los similares del Coneval (basados en
una batería de preguntas similar a la incluida en la Ensanut, incorporada en la enigh
desde 2008) que arroja, también para 2012, sólo 44 por ciento de inseguridad total,
20.6 por ciento en leve, 13.7 por ciento en moderada y 9.7 por ciento en severa.
28.2 por ciento de la suma de la inseguridad moderada y severa de la Ensanut invo-
lucra a 8.2 m de hogares y alrededor de 31.6 m de personas, lo que es más de cuatro
veces la población objetivo de la cnch (7.4 m). El cuadro 1 compara ambas medicio-
nes de inseguridad alimentaria que, como se verá, cubre solamente al dimensión de
estabilidad del acceso a alimentos y deja fuera otras tres dimensiones que constituyen
el concepto de (in)seguridad alimentaria de la fao.
Cuadro 1. Porcentaje de población en inseguridad alimentaria de Ensanut 2012

y del Coneval, 2012. Nivel nacional
Ensanut 2012 (1) Coneval 2012 (2) Diferencia (1)-(2)

Inseguridad leve 41.6 20.6 21
Inseguridad moderada 17.7 13.7 4
Inseguridad severa 10.5 9.7 0.8
Inseguridad, suma 69.8 44 25.8
b) Entre los menores de cinco años (11 m en total), 1.5 m sufren desnutrición crónica
(baja talla para la edad), 0.3 bajo peso y 0.2 emaciación o desnutrición aguda; 1.0 m
tienen exceso de peso y 2.1 m (sin incluir menores de un año a los que no se tomó
muestra de sangre) sufre anemia. Aunque estrictamente estas cifras no pueden
sumarse (lo que se puede calcular es su unión), son problemas nutricionales distintos
que requieren atención diferente. La suma de problemas nutricionales en una pobla-

ción de 11 m es de 5.2 m, cifra que representa por sí sola 70 por ciento de la pobla-
ción objetivo de la cnch para todos los grupos de edad. Este análisis sería más
preciso si hubiese procesado la base de datos de la Ensanut.
c) Entre la población de cinco a 11 años, la Ensanut sólo reporta problemas de exceso
de peso (sobrepeso más obesidad) y anemia. Con exceso de peso se encontraron 5.7
m de ‘escolares’, poco más de la tercera parte (34.4 %) de los 16.5 m de escolares.
También se identificaron 1.66 m de escolares anémicos (uno de cada 10). Otra vez,
si se suman ambos problemas, se obtendría una cifra de 7.3 m de problemas de
salud, cifra que entre los escolares casi iguala la población objetivo de la cnch.
d) Entre los adolescentes (12 a 19 años), el exceso de peso (sobrepeso más obesidad)
afecta también a más de la tercera parte: 6.3 m (35 % del total) y esto es resultado de
un fuerte aumento, pues en 1988 sólo afectaba a 11.1 por ciento de las mujeres ado-
lescentes (no hay datos de ese año para hombres adolescentes), dato que en 2012
había aumentado hasta 35.8 por ciento. Aunque en este grupo la anemia tiene una
prevalencia más baja que entre los escolares (5.6 %, un millón de personas), afecta
mucho más a las mujeres adolescentes que a los hombres (7.7 % versus 3.6 %), lo que
se explica por la pérdida de hierro durante la menstruación. Otra vez, la suma de
ambas cifras arroja 7.3 m que vuelven a igualar toda la población objetivo de la cnch.
e) Entre la población adulta (20 y más años) se reportan también las incidencias de
exceso de peso y de anemia. La incidencia del exceso de peso es de escándalo: afec-
ta a 69.4 por ciento de los hombres (22.5 m) y a 73 por ciento de las mujeres (26.1
m), que sumados arrojan 48.6 m. El sobrepeso, sin embargo, sobre todo cuando es
leve, podría no considerarse un problema de salud grave. Pero la obesidad, que afec-
ta a 8.7 m de hombres y a 13.4 m de mujeres, es decir a un total de 22.1 millones,
es un problema de salud muy grave. Por sí sólo triplica la población objetivo de la
cnch. Estos cálculos se basan en el índice de masa corporal (que se calcula dividien-
do el peso en kilogramos entre la estatura en metros elevada al cuadrado). Cuando
se calcula como obesidad abdominal afecta a casi 50 millones de adultos de ambos
sexos, por lo cual parece comparable más que con la obesidad basada en el imc con
la suma de esta y el sobrepeso. Como señala el texto de la Ensanut: “Los aumentos
en la prevalencia de obesidad en México se encuentran entre los más rápidos docu-
mentados en el plano mundial. De 1988 a 2012 el sobrepeso en mujeres de 20 a 49
años de edad se incrementó de 25 a 35.3 por ciento y la obesidad de 9.5 a 35.2 por
ciento”. Y de aquí deriva una conclusión que la Sedesol no parece haber captado: “Si
bien la desnutrición es aún un problema de salud pública que requiere atención,
actualmente es indispensable considerar a la obesidad como una de las principales
prioridades en la agenda nacional” (INSP, 2012:185-186). La incidencia de anemia
sólo se presenta para mujeres en edad reproductiva (12 a 49 años de edad), donde
la incidencia es de 11.8 por ciento (4.1 m de mujeres) y para población de ambos
sexos mayores de 60 años, donde es más alta (16.5 %) y afecta a 1.8 m de personas.
Solo sumando estos grupos incompletos de anémicos se llega a 5.9 m, por lo cual si
se incluyeran las mujeres entre 50 y 59 años y los varones de 20 a 59 se rebasaría
con mucho la población objetivo de la cnch nuevamente.
f) La población de mujeres de 20 a 40 años de edad con nutrición adecuada pasó de
56.6 por ciento en 1988 a menos de la mitad (27.4 %) en 2006 y a 27.9 por ciento
en 2012. Baja la desnutrición pero aumenta mucho el sobrepeso y la obesidad se
multiplica por cuatro.
g) Sumados todos los problemas nutricionales (y la inseguridad alimentaria) rebasan la
población objetivo de la cnch en 11 veces. Algo parece estar muy mal.
Conceptos y medición de pobreza y pobreza extrema del Coneval
Al presentar en las secciones precedentes la discusión de diversas conceptualizaciones y

mediciones alrededor de las carencias alimentarias, se ha brindado el panorama que tenía
la Sedesol federal para conceptualizar e identificar la población objetivo de la cnch. Pero
la decisión tomada por esta institución partió del concepto y medición de pobreza extre-
ma multidimensional adoptado por el Coneval y lo combinó con la medición, también
del Coneval, de inseguridad alimentaria. Por tanto, en esta sección analizo con cierto
detalle la conceptualización y medición de pobreza y pobreza extremas del Coneval.
A diferencia del documento inicial del Comité Técnico para la Medición de la
Pobreza (2002), que discute con cierta amplitud la conceptualización de la pobreza, en
los documentos elaborados por el Coneval para presentar el mmmop hay más bien parque-
dad al respecto. De cualquier manera, explícita o implícita, hay siempre una conceptua-
lización detrás de cualquier metodología y en este caso hay algunas cuestiones explícitas.
En esta sección reproduzco 13 extractos de los textos del Coneval que expresan dicha
conceptualización y las decisiones metodológicas adoptadas para la medición de la pobre-
za. Después de cada cita añado un comentario.
1. Tomando en cuenta los antecedentes legales, Coneval decidió mantener separados dos
ámbitos, el bienestar económico y los derechos, por ser de naturaleza distinta. Esto llevó a
definir una medida bidimensional: una de las dimensiones da cuenta del bienestar económico
y la otra de las carencias en derechos económicos, sociales, culturales y ambientales (Coneval,
2010:19). Todas las citas siguientes provienen de esta fuente.
Comentario. El Coneval parece ignorar que el primer artículo del Pacto internacional
de los derechos económicos, sociales y culturales (pidesc) reza así: “Los estados partes en
el presente pacto reconocen el derecho de toda persona a un nivel de vida adecuado para
sí y su familia, incluso alimentación, vestido y vivienda adecuados, y a una mejora con-
tinua de las condiciones de existencia”. Este derecho a un nivel de vida adecuado, en una
sociedad de mercado en la cual el acceso a la mayor parte de los satisfactores es a través

del mercado, supone el derecho a un nivel de ingresos adecuado, por lo cual la separación
entre derechos (que no incluiría ingresos) y bienestar económico (que estaría fuera del
campo del derecho) carece de todo fundamento y contradice al pidesc (onu, 1966) y a la
Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos (Congreso de la Unión, 2015).
2. La pobreza, en su acepción más amplia, está asociada a condiciones de vida que vulneran
la dignidad de las personas, limitan sus derechos y libertades fundamentales, impiden la satis-
facción de sus necesidades básicas e imposibilitan su plena integración social (Coneval,
2010:25).
Comentario. Aquí se amplía la mirada introduciendo el concepto de necesidades

básicas y el de dignidad humana pero se contradice el texto de la cita 1.
3. En consonancia con la discusión académica (sic) y el debate internacional, la Ley general de

desarrollo social, en su Artículo 36, establece que para la medición de la pobreza en México
deben considerarse los derechos sociales y el bienestar económico [sic] (Coneval, 2010:25-
26).
Comentario. Inventar distinciones conceptuales es una libertad fundamental; atri-

buírsela a otros retrospectivamente es, en cambio, inadmisible. La Ley general de desarro-
llo social jamás usa el término bienestar económico ni deja fuera del campo de los
derechos humanos el acceso a un nivel de ingresos que permita un nivel de vida digno.
El Artículo 36 de la Ley general de desarrollo social sólo lista ocho indicadores que deben,
al menos, usarse al medir la pobreza (Congreso de la Unión, 2013: 8-9).
4. Desde una perspectiva multidimensional, puede entenderse la pobreza como una serie de
carencias definidas en múltiples dominios […] Su naturaleza multidimensional, sin embargo,
no requiere tomar en cuenta las situaciones de privación en todos los ámbitos en los que se
puede desarrollar la vida de un individuo. El número y el tipo de dimensiones a considerar
están directamente asociados a la forma en que se conciben las condiciones de vida mínimas
o aceptables para garantizar un nivel de vida digno para todos y cada uno de los miembros de
una sociedad (Coneval, 2010:26).
Comentario. Estas frases reflejan la falta de fundamentos respecto a lo que se debe o

no incluir. Haciendo a un lado su propia referencia en la cita 2 a las necesidades básicas,
ahora se huye hacia una “forma en la que se conciben las condiciones de vida mínimas o
aceptables”, abriendo la puerta para el recorte arbitrario de las condiciones de vida que
han de incluirse.
5. Los ordenamientos de la Ley general de desarrollo social permiten identificar dos grandes
enfoques que analizan (sic) el carácter multidimensional de la pobreza: el enfoque de bienestar
y el enfoque de derechos. El primero circunscribe las aproximaciones de necesidades básicas
insatisfechas, de activos, de capacidades, entre otras; el segundo está asociado a la existencia

de garantías fundamentales, inalienables, insustituibles e interdependientes (Coneval,
2010:27).
Comentario. Si el lector creía haber entendido que el bienestar económico se

mide a través del ingreso y los demás indicadores enumerados en la Ley general de desa-
rrollo social se refieren a derechos, este párrafo lo niega al hablar de necesidades básicas
insatisfechas (educación, salud, seguridad social) y de activos (vivienda) en el enfoque de
bienestar. Pero vuelve a cambiar de opinión inmediatamente después: ”Si bien no existe
consenso sobre la mejor manera de abordar el problema de la pobreza multidimensional
desde el enfoque de bienestar, la mayoría de mediciones efectuadas desde esta aproxima-
ción consideran fundamental la disponibilidad de recursos económicos por parte de los
individuos. Esto reconoce la centralidad del ingreso en la mayoría de las sociedades para
adquirir una amplia variedad de bienes y servicios” (Coneval, 2010:27).
6. Cada enfoque adopta supuestos específicos para la determinación de las dimensiones rele-
vantes y los criterios para establecer que una persona presenta carencias: mientras que en el
enfoque de bienestar se busca identificar las condiciones de vida que brindan las opciones de
vida mínimamente aceptables en su sociedad, en el de derechos se conocen a priori las dimen-
siones relevantes. Dichas dimensiones son las correspondientes a los derechos humanos
(Coneval, 2010:28).
Comentario. Aquí se explica el enfoque de bienestar de una manera que hace eviden-
te que se refiere a la teoría neoclásica del consumidor: no hay dimensiones ni umbrales
que se puedan conocer previamente. Es la conducta del consumidor la que revela sus
preferencias; es decir se adopta una postura no normativa sobre la medición de la pobre-
za de ingresos, aunque después tengan serios problemas para sustentarla. En cambio el
enfoque de derechos sería para el Coneval apriorístico y plenamente normativo. Las
normas estarían en la legislación. Lo no normado en ella no existiría, como ocurría con
la alimentación en México hasta 2011 en que finalmente se incorporó en la Constitución
Política de los Estados Unidos Mexicanos. Cuando el Coneval definió su metodología la
alimentación no era un derecho reconocido en la Constitución Política de los Estados
Unidos Mexicanos.
7. Tanto el enfoque de bienestar como el de derechos humanos permiten disponer de una

aproximación conceptualmente sólida al problema de la medición multidimensional de la
pobreza; sin embargo, es posible adoptar un enfoque en el cual confluyan ambas perspectivas.
Lo anterior responde a que el enfoque de derechos brinda una respuesta para determinar las
dimensiones relevantes en el estudio de la pobreza, la cual es consistente con el enfoque de
bienestar, pues propone condiciones que todo individuo debe tener garantizadas para desen-
volverse de manera adecuada en su entorno social [...] Si bien el enfoque de derechos brinda
elementos necesarios para que los individuos y los grupos sociales ejerzan su libertad, dada la
importancia de los bienes y servicios que pueden adquirirse en el mercado es pertinente com-
plementarlo con la evaluación de los recursos monetarios con que cuentan las personas. Sobre
esto, el enfoque de bienestar brinda un sólido marco para analizar el acceso individual a esos
bienes y servicios necesarios (sic). De esta forma, es posible vincular el enfoque de derechos y
el de bienestar, de tal suerte que el bienestar adquirido mediante los recursos monetarios y el ejer-
cicio de los derechos sociales se conformen en dos ejes analíticos complementarios que se refuerzan
uno a otro y convergen, pero que, al ser cualitativamente distintos, deben diferenciarse teórica
y metodológicamente (Coneval, 2010:28-29).
Comentario. En este párrafo con el que prácticamente concluye la parca discusión

conceptual del Coneval en el documento de presentación del mmmop se revela con toda
claridad el origen de la confusión que llevó al Coneval a distinguir una dimensión de
bienestar y una de derechos. La frase hacia el final del párrafo destacada en cursivas
muestra la contradicción que resulta de llamarle bienestar a la dimensión de ingresos y luego
decir que el bienestar se adquiere de ambas dimensiones, la de bienestar y la de derechos. Tardío
y borroso descubrimiento de la multiplicidad de las fuentes de bienestar, concepto acu-
ñado en Boltvinik (1990) como fundamento del método de medición integrada de la
pobreza, mmip, variante original o matricial, que vino a combinar en un solo método (por
eso llamado integrado) las dimensiones de ingresos y necesidades básicas insatisfechas
(nbi) creando el primer método de medición de la pobreza combinado en América Latina
y probablemente en el mundo. Combinado porque incluye tanto lo que se llamó medi-
ción directa de carencias (nbi) como la medición indirecta (lp o ingresos), siendo la pri-
mera fáctica (se refiere a lo insatisfecho) y la segunda potencial (se refiere a la incapacidad
para satisfacer las necesidades dados los ingresos de que se dispone). Los integrantes del
Coneval, confrontados con el Artículo 36 de la Ley general de desarrollo social, que institu-
ye un método de medición combinado, “se hicieron bolas” y pensaron que, en vez de la
distinción directo-indirecto o fáctica-potencial estaban frente a otra distinción, mucho
más dicotómica, que destacó brillantemente T. H. Marshall (1965) hace 64 años: entre
derechos y estratificación social, el primero que iguala a todos los ciudadanos, y el segun-
do que los separa en clases sociales. Su confusión la presentaron como una distinción
originada en la Ley general de desarrollo social. No hay nada más falso: el capítulo de medi-
ción en dicha ley no menciona nunca la palabra derecho/s. Donde se menciona (y se
relaciona pobreza con insuficiencias en el ejercicio de los derechos) es en el capítulo iv
sobre zonas de atención prioritaria. En este capítulo también se habla de índices de
pobreza y de bienestar, señalando que debe medirse la pobreza en dichas zonas. Lo que
nunca hace la Ley general de desarrollo social es asociar ingresos con bienestar y los demás
indicadores del Artículo 36 con derechos. En el Artículo 6 se enumeran los derechos para
el desarrollo social y se incluye entre ellos el trabajo y, por tanto, aunque de manera
implícita, el ingreso como derecho. Si se leen conjuntamente los capítulos iv (zonas de
atención prioritaria) y vi (de la definición y medición de la pobreza) resulta claro que la
pobreza a la que se refiere el capítulo iv se mide con los ocho indicadores del capítulo vi
y que, por tanto, las insuficiencias y rezagos en el ejercicio de los derechos para el desa-
rrollo social se refieren a lo captado multidimensionalmente para medir pobreza, con los
ocho indicadores, incluyendo, por tanto, ingresos.
8. Si bien la presencia de carencias asociadas a cada uno de los espacios impone una serie de
limitaciones específicas que atentan contra la libertad y la dignidad de las personas, la presen-
cia simultánea de carencias en los dos espacios agrava de forma considerable sus condiciones
de vida, lo que da origen a la siguiente definición de pobreza multidimensional: una persona
se encuentra en situación de pobreza multidimensional cuando no tiene garantizado el ejerci-
cio [sic] de al menos uno de sus derechos para el desarrollo social, y si sus ingresos son insu-
ficientes para adquirir los bienes y servicios que requiere para satisfacer sus necesidades
(Coneval, 2010:38).
Comentario. Según este texto no basta para ser considerado pobre, con limitaciones
que atenten contra la libertad y la dignidad de las personas, sino que para ser pobre es
necesario que sus condiciones de vida se agraven de forma considerable más allá de
carencias en una de las dimensiones. Esto sería, quizás, defendible para un criterio de
pobreza extrema, pero no para uno de pobreza, como lo expresa involuntariamente el
término agravar. Significa que mientras una persona con ingreso igual a la línea de bien-
estar (lb) y con carencias en las seis dimensiones directas no es pobre; en cambio, una
persona con un peso menos de ingreso que la lb y con carencia solo en un servicio de la
vivienda, sí es pobre. Lo que no parecen darse cuenta quienes, como el Coneval, adoptan
el criterio de intersección de los conjuntos para identificar a los pobres, es que ello impli-
ca adoptar el criterio unión de los conjuntos para identificar a los no pobres. En efecto,
para el Coneval son no pobres todas las personas que sean no pobres en una de las
dimensiones o en las dos. Con ello se minimiza el error de inclusión (considerar pobre a
alguien que no lo es), pero se maximiza el error de exclusión: considerar no pobre a
alguien que sí lo es. Es un criterio excluyente.
9.Para identificar la población con carencias en cada indicador se adoptan criterios generales
que son específicos y apropiados para cada uno de los dos espacios definidos. Bienestar eco-
nómico. Se identifica a la población cuyos ingresos son insuficientes para adquirir los bienes
y servicios que requiere para satisfacer sus necesidades. Derechos sociales. Se identifica a la
población con al menos una carencia social, en los indicadores asociados a este espacio. A la
medida agregada de estas carencias se le denominará índice de privación social” (Coneval,
2010:39). “La construcción del índice de privación social como la suma de los indicadores de
carencia, conlleva el supuesto de que cada una de las carencias tiene la misma importancia
relativa. Esto, así como la decisión de adoptar como umbral de privación a la presencia de al
menos una carencia social, está fundamentado en los principios de indivisibilidad e interde-
pendencia de los derechos humanos, los cuales reconocen que el incumplimiento de uno de
los derechos humanos vulnera el cumplimiento de los demás y que ningún derecho humano
es más importante que otro (Coneval, 2010:41).
Comentario. Respecto a la lb, el Coneval la presenta como si se hubiese obtenido con

la metodología de la canasta normativa generalizada (como si hubiese realizado un pro-
cedimiento similar al de la canasta normativa de satisfactores esenciales, cnse, de

Coplamar). Así se hace aparecer en el texto siguiente: “En cuanto a la identificación de
las personas carentes en el espacio del bienestar se decidió emplear el método estándar
[sic] de pobreza monetaria, para lo cual se compara el ingreso per cápita con el valor de
dos canastas, una alimentaria y otra que incluye, además de los alimentos, todos los bie-
nes y servicios de consumo habitual” (Coneval, 2010:20). Sin embargo, la canasta no
alimentaria es un simulacro de canasta: es sólo un monto de gasto subdividido en rubros.
Es una versión casi idéntica a la del comité técnico para la medición de la pobreza. Es
decir, el Coneval se mantiene dentro de la variante de canasta normativa alimentaria (cna)
de la lp que, como he demostrado en numerosas ocasiones (Boltvinik, 2000:85-89), en
el mejor de los casos sólo mide pobreza alimentaria. Una evidencia es que la lb por per-
sona al mes en agosto de 2008 (1 921.74 pesos) es casi idéntica a la lpp para esa misma
fecha (1 904.84 pesos), siendo la diferencia de 0.9 por ciento. El cambio básico consistió
en definir una canasta alimentaria más barata que la que usaba el ctmp, que era la de
Inegi-cepal (1993) de 1989-1992, definir un nuevo estrato de referencia (muy amplio a
diferencia del decil móvil del ctmp que era un decil), calcular nuevos coeficientes de
Engel (E) para cada medio y multiplicar la lb por sus inversos para obtener las lb urbana
y rural. Los inversos de E resultaron más altos que los del ctmp, lo que compensó las lbm
más bajas y resultó en la casi identidad de las LB con las lpp. Como resultado de una lbm
más baja que la lpa, la pobreza extrema por ingresos (que no la llama así el Coneval)
resultó más baja que la LPA (16.5 % en vez de 18.2 %), mientras la pobreza de ingresos
(bajo la LB) resultó ligeramente más alta que la lpp (48.7 % versus 47.4 %). La supuesta
canasta no alimentaria del Coneval no es más que una desagregación del monto de costo
no alimentario calculado vía E en 12 rubros genéricos, sin especificar ni los rubros espe-
cíficos ni sus cantidades. Esto permite que esa parte no alimentaria sea actualizada por
inflación con los respectivos índices inflacionarios observados en los 12 rubros y evita
que la lb se actualice sólo con la inflación de los alimentos, como ocurre con la lpa en el
método del ctmp. Ésta parece ser la única motivación que movió a cambiar el procedi-
miento para modificar la líneas de pobreza de ingresos.
Respecto a los “derechos sociales”, la justificación para otorgar a los seis indicadores
de carencias sociales el mismo peso (que todos tienen la misma importancia) es insoste-
nible. Para empezar, no todos los satisfactores de necesidades a que se refiere la Ley
general de desarrollo social en los rubros ii a vii han sido expresados como derechos socia-
les o al menos no lo han sido explícitamente y con fuerza. La cpeum establece el derecho
al agua en términos muy vagos (Artículo 4): “Toda persona tiene derecho al acceso, dis-
posición y saneamiento de agua para consumo personal y doméstico en forma suficiente,
salubre, aceptable y asequible”. No se especifica que debe ser entubada y menos todavía
al interior de la vivienda. No hay un derecho al drenaje ni a sistemas sanitarios adecua-
dos. Algo similar pasa con la vivienda y la salud. El derecho está establecido en términos
muy vagos: “Toda familia tiene derecho a disfrutar de vivienda digna y decorosa”. No se
especifica que el tamaño de la vivienda debe ser adecuado al tamaño y composición de

los miembros del hogar ni se dice nada sobre sus materiales. En salud pasa lo mismo.
“Toda persona tiene derecho a la protección de la salud”. Seguridad social no es un dere-
cho social universal, sino en todo caso un derecho de los asalariados. Hay otros derechos
incluidos en la cpeum que no están recogidos en la Ley general de desarrollo social como
indicadores de pobreza explícitos: “Los niños y las niñas tienen derecho a la satisfacción
de sus necesidades de alimentación, salud, educación y sano esparcimiento para su desa-
rrollo integral”; “toda persona tiene derecho al acceso a la cultura y al disfrute de los
bienes y servicios que presta el Estado en la materia, así como el ejercicio de sus derechos
culturales”; “toda persona tiene derecho a la cultura física y a la práctica del deporte”. Por
otra parte, la tesis que sostiene que “el incumplimiento de uno de los derechos vulnera
el cumplimiento de los demás”, es falsa. Algunas de las personas más sanas pueden ser
analfabetas. Slim carece de seguridad social y no por ello están vulnerados sus demás
derechos. Las interrelaciones entre las necesidades humanas son importantes pero no son
mecánicas ni lineales. Puede haber y hay mucha insatisfacción de algunas necesidades sin
que se vulneren otras. El nivel educativo de los adultos no se pierde una vez que se
adquiere. Las condiciones de la vivienda propia no se pierden cuando baja el ingreso y la
alimentación se deteriora. El índice de privación del Coneval (contar cuantas carencias
tienen las personas) no tendría sentido si la presencia de una carencia provocara la caren-
cia en todas las demás.
10. La línea de bienestar mínimo permite identificar a la población que, aun al hacer uso de
todo su ingreso en la compra de alimentos, no puede adquirir lo indispensable para tener una
nutrición adecuada” (Coneval, 2010:40). “Por otra parte, de manera análoga […] se identifica
a la población que presenta un número importante de carencias sociales mediante la definición
de un umbral de privación extrema (C*), el cual permite identificar a la población en situación
de pobreza multidimensional extrema (sic). No existe un criterio metodológico único para deter-
minar un umbral de este tipo. Por esta razón […] (se) decidió aplicar los criterios de Gordon
para determinar el valor de C* con base en métodos estadísticos. Estos métodos buscan divi-
dir a la población en dos grupos (a partir de los ingresos y el valor del índice de privación de
cada persona), de forma tal que las diferencias entre ambos se maximicen y, al mismo tiempo,
su conformación sea lo más homogénea posible al interior de los mismos; al aplicarlos, se
encontró un valor para C* igual a tres (Coneval, 2010:41).
Comentario. Otra vez se repite la postura insostenible de cepal, Inegi-cepal

(1993) y del ctmp de que el costo de los alimentos crudos puede constituirse en una línea
para identificar la pobreza extrema (o como le llama cepal, indigencia). Como si la pobla-
ción cuyo ingreso es igual a la lbm realmente pudiera nutrirse adecuadamente comiendo
alimentos crudos con las manos, viviendo en la calle desnudos. El Coneval y sus prede-
cesores no parecen percatarse que una vez identificada la población pobre, las subdivisio-
nes a su interior corresponden a una tarea distinta: la de estratificación en la cual no
tienen que prevalecer, necesariamente, los mismos procedimientos que en la identificación.
El Coneval quedó atrapado en el callejón sin salida entre los criterios unión o intersección
de los conjuntos, callejón al que lo condujo sus propias decisiones, particularmente las
de indicadores dicotómicos y de no compensación entre indicadores. Este callejón sin
salida, además de obligar a optar entre dos criterios insatisfactorios (unión o intersección)
también lleva a la pérdida de toda posibilidad de llegar a definiciones de umbrales que
no sean totalmente arbitrarias. Por ello, el Coneval acude a métodos estadísticos para
encontrar una respuesta mágica. Acuden a David Gordon y dicen haber aplicado sus
criterios para determinar el valor de C*. Pero Gordon determina ambos umbrales, de
ingresos y de privación simultáneamente para pobreza solamente, no para pobreza extre-
ma, con los procedimientos estadísticos que el Coneval dice replicar, pero cuando ya
definió la lbm con otra lógica, para determinar el umbral de privación extrema en dimen-
siones distintas al ingreso. Veáse qué dice Gordon (2010) que hizo. Empezó listando los
ocho indicadores establecidos en la Ley general de desarrollo social como sus indicadores
iniciales para un primer cálculo y dice: “se sumarán los componentes para producir un
índice de privación; éste será diagramado junto al ingreso ajustado del hogar y a un
umbral óptimo que separe de la mejor manera a los grupos identificados como ‘pobres’
de los identificados como ‘no pobres’, utilizando para ello métodos estadísticos estándar
(es decir, maximizando las diferencias entre los grupos y minimizando las diferencias al
interior de cada grupo)” (Gordon, 2010:449). Más adelante añade (bajo el subtítulo “Paso
5: identificando la línea de pobreza combinada de ingreso y privación): “La línea objetiva
de pobreza combinada puede definirse como una división entre el grupo ‘pobre’ y el
grupo ‘no pobre’ que maximiza la suma de cuadrados entre los grupos y minimiza la
suma de cuadrados dentro de cada grupo. Se puede identificar utilizando el modelo lineal
generalizado (en alguna de sus formas, por ejemplo anova, análisis discriminante o regre-
sión lineal), y controlar por el ingreso, la privación y el tamaño y composición del hogar
[…] Ambos modelos dieron el mismo resultado final: que la posición óptima para la línea
de pobreza era un puntaje de cuatro o más en el índice de privación […] Es difícil iden-
tificar el umbral exacto de ingreso ajustado que constituiría la línea de pobreza óptima,
puesto que el puntaje de privación contiene dos indicadores (ingreso per cápita y acceso
a servicios de salud) que son [sic] una forma de la medición de ingreso. Por consiguiente,
los ejes de privación y de ingreso no serán ortogonales […] Sin embargo, una estimación
inicial del umbral de pobreza de ingreso ajustado de los hogares es 2 230 pesos. Esto es
el límite más alto del intervalo de confianza (95 %) de la media de ingresos de aquellos
hogares con un puntaje de cuatro en el índice de privación del Coneval” (Gordon,
2010:464-466). Como en todo uso de parámetros observados como normas o umbrales,
se convierte el es en debe ser. Pero como el es solo tiene validez para el lugar y fecha para
el cual se calculó, el resultado del Coneval para 2008 del umbral de privación extrema
sería válido sólo para la población con la que se calculó, por lo cual tendría que repetirse
con cada encuesta. Pero el Coneval ha congelado ese dato observado para 2008 e implí-
citamente lo ha declarado válido para siempre.
11. Como se ha mencionado, el ingreso y el índice de privación social ofrecen, de manera

independiente al corresponder a espacios analíticos diferentes, un diagnóstico de las restric-
ciones monetarias y de las carencias sociales que afectan a la población. Puesto que estas res-
tricciones y carencias son distintas, tanto conceptualmente como cualitativamente, el Coneval
considera que no sería metodológicamente consistente su combinación en un índice único de
pobreza multidimensional. De acuerdo con la definición de pobreza, es necesario conjugar
ambos espacios para delimitar con precisión la población en situación de pobreza multidimen-
sional”. [A continuación el Coneval define, con apoyo gráfico, que los pobres multidimensio-
nales son sólo los que se encuentran en la intersección de los dos conjuntos formados por
dichos espacios analíticos diferentes, y entonces procede a definir cuatro grupos de la pobla-
ción]: “i. Pobres multidimensionales. Población con ingreso inferior al valor de la línea de bien-
estar y que padece al menos una carencia social. ii. Vulnerables por carencias sociales. Población
que presenta una o más carencias sociales, pero cuyo ingreso es superior a la línea de bienes-
tar. iii. Vulnerables por ingresos. Población que no presenta carencias sociales y cuyo ingreso es
inferior o igual (sic) a la línea de bienestar. iv. No pobre multidimensional y no vulnerable (sic).
Población cuyo ingreso es superior a la línea de bienestar y que no tiene carencia social algu-
na”. “Adicionalmente, a partir de la línea de bienestar mínimo y del umbral de privación
extrema (C*=3), es posible identificar, en el grupo de población en situación de pobreza
multidimensional, a las personas en situación de pobreza multidimensional extrema [...] la
cual dispone de un ingreso tan bajo que, aun si lo dedicase por completo a la adquisición de
alimentos, no podría adquirir los nutrientes necesarios para tener una vida sana (sic); además,
presenta al menos tres de las seis carencias sociales. A la población pobre multidimensional no
incluida dentro de la población pobre multidimensional extrema se le denominará población
en situación de pobreza multidimensional moderada (Coneval, 2010:43).
Comentario. En las gráficas 1 y 2 se muestran las aplicaciones del criterio intersec-

ción para definir la pobreza y la pobreza extrema respectivamente. Las cifras se refieren a
los resultados obtenidos en 2012. Como se aprecia en la gráfica 1, 86.9 millones de
personas sufren una o más carencias sociales y 60.6 millones tienen un ingreso inferior a
la lb.
Ambos conjuntos se intersectan en lo que el mmmop llama pobres, que fueron 53.3
m de personas en 2012, y dos grupos de población que quedan fuera de la intersección,
pero en alguno de los dos conjuntos, de 33.5 m y 7.2 m, a los que llama vulnerables por
carencias sociales y vulnerables por ingresos. La suma de ambos grupos de vulnerables es de
40.7 m. Si el mmmop hubiese optado por el criterio de unión de los conjuntos, la pobla-
ción en pobreza hubiese sido de 94 m. El callejón sin salida antes mencionado significó
optar (en 2012) entre dos universos de pobres muy distantes: uno que subestima la
pobreza, de 53.3 m, y otro de 90.4 m que la sobreestima dados los bajos umbrales adop-
tados. Si el criterio intersección, adoptado por el Coneval para identificar a los pobres
multidimensionales, carece de todo fundamento, la definición de pobreza extrema como
la intersección de los que se encuentran en situación extrema en ambas dimensiones
equivale a una elevación (metafórica) al cuadrado del criterio anterior. Como toda aplica-
ción del criterio intersección, ésta conlleva también el criterio unión para no ser pobre
extremo: son no pobres extremos todos los que tengan un ingreso inferior a la lbm (literal-
Gráfica 1. Millones de pobres con los criterios unión (94) e intersección (53.3)
de los conjuntos según el Coneval, México, 2012
Con ingreso
inferior a la línea
Con una o más de bienestar 60.6 m
carencias sociales
86.9 m
Vulnerables
por carencias Pobres
sociales, 53.3 m Vulnerables
33.5 m por ingresos 7.2 m
Gráfica 2. Millones de pobres en 2012, según el Coneval:

con criterio intersección 11.5 m; con criterio unión: 40.1 m
Con ingreso
Con 3 o más menor a LBM:
carencias: 28.1 m 23.5 m
Pobres Pobres Pobres

moderados: extremos: moderados:
16.6 m 11.5 m 12.0 m
Fuente: Cálculos propios con base en Coneval (s/f).
mente muriendo de hambre) pero sólo padezcan dos o menos carencias sociales (como
se aprecia en la gráfica 2, 12 m de personas en 2012), tampoco son pobres extremos los
que padezcan tres o más carencias sociales (por ejemplo, una familia de cinco personas
que viva en una vivienda de un cuarto, de piso de tierra, materiales de desecho en muros
y techos, sin ningún servicio y en inseguridad alimentaria severa), pero su ingreso sea
igual o superior a la lbm (16.6 m en 2012). A los dos grupos que no quedan en la inter-
sección, como se aprecia en la última frase de la cita 11, Coneval les llama población en
situación de pobreza moderada multidimensional puesto que son un subconjunto de la
población pobre, ya que para esta segunda intersección Coneval dice partir de los 53.3
millones previamente determinados como pobres multidimensionales; es decir, se trata
de una intersección de la población ya intersectada.2 La responsabilidad histórica de

decisiones de este tipo se reflejan, ahora, en las aberraciones de la definición de la pobla-
ción objetivo de la cnch que analizo en la siguiente sección.
12. Los umbrales en el espacio de los derechos son análogos a las líneas de pobreza en el
ámbito del bienestar y se determinaron empleando secuencialmente los siguientes criterios: a)
aplicar las normas legales si existían; b) en caso de que no las hubiere, se decidió recurrir al
conocimiento y experiencia de expertos de instituciones públicas especializadas en los temas asocia-
dos con el indicador; c) si los criterios anteriores no eran conclusivos, se acordó emplear
métodos estadísticos para determinarlos, y d) en último caso, el umbral sería establecido por
el Coneval con base en argumentos fundados (Coneval, 2010:20).
Comentario. En este párrafo hay al menos dos cuestiones que comentar: 1) La

reducción del conocimiento científico a quienes trabajan en instituciones de la adminis-
tración pública federal, que reduce el conocimiento pertinente al conocimiento oficial.
Hacer eso en cualquier momento de la historia es aberrante, pero hacerlo durante el
gobierno de Calderón, que se caracterizó por ubicar en las secretarías de Estado y orga-
nismos descentralizados a sus amigos, la aberración se eleva al cuadrado. Como resulta-
do, se convirtieron en normas, en el nivel que se busca alcanzar, entre otras: viviendas
sin agua entubada en su interior, personas con solo seguro popular, personas con pen-
siones de adulto mayor de un cuarto de salario mínimo. 2) En la secuencia lógica para
fijar normas se omiten las percepciones de la población, a pesar que el Coneval gastó
mucho dinero público en dos encuestas especializadas al respecto. La primera encuesta
se denominó Encuesta para la determinación de umbrales multidimensionales de pobre-
za 2007 y la levantó Consulta Mitofsky, con un tamaño de muestra de 2 800 cuestiona-
rios con cobertura urbana y rural. La segunda se denominó Encuesta sobre la necesidad
de productos no alimentarios en México, la levantó Parametría a 2 500 personas en
hogar en marzo de 2009 y está orientada a servir para el diseño de la canasta no alimen-
taria. Ambas llevan a umbrales muchísimo más altos que los finalmente seleccionados.
Por ejemplo, 89 por ciento de la población consideró que el agua entubada debe estar
al interior de la vivienda. El nivel seleccionado por el Coneval como norma fue el de
agua entubada en el lote. 87.8 por ciento respondió (en la primera encuesta) que el nivel
educativo mínimo era de bachillerato o más. El nivel seleccionado como umbral por el
2
Si el lector suma las cifras de pobreza moderada de la gráfica 2 verá que se trata de 28.6 m de personas.
En la página del Coneval, sin embargo, la cifra de pobreza moderada es mucho mayor: 41.8 m. La explicación
podría ser que los otros 13.2 m de personas pobres no cumplieron ninguna de las dos condiciones para entrar
en la gráfica; es decir, tienen una o dos carencias y su ingreso está entre la lbm y la lb. Se requiere procesar las
bases de datos para dilucidar plenamente esta inconsistencia. Además, note el lector que las dos poblaciones de
las elipses no son las correctas (éstas deben ser menores) puesto que no todas las personas que tienen tres o
más carencias (los 28.6 m), ni de las que tienen ingresos menores a al lbm (23.5 m), son pobres, pues no todas
cumplen con el criterio intersección.
Coneval fue de primaria o secundaria según la edad de la persona. Los productos de

ambas encuestas fueron desechados porque llevaban a umbrales más altos y a una canas-
ta no alimentaria más cara. El protocolo de procedimiento para la determinación de
umbrales presentado en el párrafo citado ha sido falsificado (ocultando las encuestas
referidas) para justificar los niveles elegidos.
13. Respetar la perspectiva de derechos señalada en la Ley general de desarrollo social [sic]
conlleva tres decisiones metodológicas: 1) las carencias deben medirse por variables dicotómi-
cas, esto es, decir que el derecho se satisface o no; al no haber término medio la satisfacción
no se gradúa en una escala ordinal; 2) no hay un derecho superior a otro, por lo que todos
‘deben valer lo mismo’; o dicho de otra manera, en una combinación lineal todos deben pesar
igual, y 3) la carencia de cualquiera de los derechos hace que una persona sea carente […]
Estas características de los desca permiten construir un índice sumario simple […] el conteo
del número de derechos que no están satisfechos (Coneval, 2010:20).
Comentario. Antes ya hice comentarios sobre los ponderadores iguales a todas las
carencias sociales y sobre la afirmación de que una carencia hace que una persona sea
carente. Ello implica que estos indicadores son correalizables: o se cumplen todos o no
se cumple ninguno, lo cual es evidentemente falso, aunque lo digan los expertos en dere-
chos humanos, que no son expertos en necesidades humanas, que es la sustancia que está
detrás de los derechos, que son (a veces) su reconocimiento jurídico. Quiero ahora
comentar dos aspectos: la dicotomización y la afirmación inicial de que las “tres decisio-
nes metodológicas” se derivan del respeto a la perspectiva de derechos señalada en la Ley
general de desarrollo social. Empiezo por ésta. Todo el párrafo suena a chantaje: éstas son
las únicas decisiones metodológicas que respetan la perspectiva de derechos adoptada en
la Ley general de desarrollo social; cualesquiera otras violarían tal perspectiva. Estarían
señalando que la adopción de indicadores dicotómicos respeta los derechos aunque tal
“decisión metodológica” presione a considerar el seguro popular como satisfacción plena
de la necesidad de salud porque la opción del todo o nada hace que la alternativa fuese
negar todo beneficio al seguro popular. La dicotomización obliga a calificar cada opción
como todo o nada, elevando enormemente los errores de medición y desperdiciando una
gran cantidad de información de las encuestas, como reconoce Foster (2010:359).3 Las
necesidades pueden satisfacerse en diversos grados. Por ejemplo, la insatisfacción total de
3
Con el título de “Crítica de la medida”, Foster señala que la medida “está basada en una dicotomía que
asigna un valor 1 a todas las personas por debajo del umbral y 0 a aquellas que lo alcanzan. Por supuesto, esto
conlleva una gran pérdida potencial de información y del mismo modo que la incidencia tradicional genera una clasifi-
cación que depende en gran medida de los umbrales específicos que se utilicen. En particular, el método de identifi-
cación considera que es pobre toda persona que sufre privaciones en una cantidad suficiente de dimensiones,
aun si la intensidad de la pobreza en cada dimensión es muy pequeña, mientras que una persona que padece
de carencias severas en unas pocas dimensiones puede no ser identificada como pobre. Esta falta de compensa-
ción en la etapa de la identificación es una parte central de la metodología” (Foster, 2010:359, énfasis añadidos).
Los tres puntos destacados con cursivas son aplicables al mmmop.
la necesidad de alimentación lleva irremediablemente a la muerte en poco tiempo. Las

personas desnutridas reflejan una satisfacción parcial de dicha necesidad; por ello siguen
vivas. La negación de los términos medios equivale a una negación de la razón humana:
sólo negros y blancos, el gris no existe, mucho menos el fucsia.
La definición tragicómica de la población objetivo de la cnch
La cnch define así su población objetivo (po): “Los mexicanos [sic] que presentan caren-
cia por acceso a la alimentación y que además se encuentran en situación de pobreza extre-
ma, esto es, quienes están en la condición más lejana de ejercer su derecho a la alimentación”
(Sedesol, 2013).
Añade que “las acciones de apoyo buscarán atender a las personas que se encuentren en
estado de carencia alimentaria y que sus capacidades para mejorar su calidad de vida estén
altamente limitadas porque, además, presentan carencias en, al menos, otros dos de sus derechos
[sic], y sus ingresos son menores a la línea de bienestar mínimo (lbm) (Sedesol, 2013).
En estos dos pasajes la Sedesol trata de justificar por qué definió la po con ese pro-
cedimiento de acumulación de requisitos o intersección de conjuntos. Lo hace de mane-
ra tragicómica: sostiene que entre quienes padecen inseguridad alimentaria severa y
moderada (27.4 millones en 2012), no todos lo son por falta de “capacidades” (se supone
que económicas), sino sólo los que tienen al menos otras tres carencias e ingresos inferio-
res a la lbm. Esto implica que la otra parte de los carenciados alimentarios (las tres cuartas
partes como se verá) está en esa condición a pesar de que cuenta con las capacidades para
lograrlo. En otras palabras, las tres cuartas partes de quienes padecen hambre en el país
la padecen porque quieren y, por tanto, no requieren ni merecen ayuda. La decisión del
Coneval de no considerar como carentes a los que padecen inseguridad alimentaria leve,
además deja fuera 24.2 millones de personas (nótese que si se incluyesen los que se
encuentran en condición de inseguridad alimentaria leve, la población en inseguridad
alimentaria en 2012 sería de 51.6 millones de personas, conjunto que constituiría un
posible candidato a po de un programa alimentario). El texto de Sedesol anuncia, con
orgullo, el drástico recorte de la población objetivo:
“La población potencial de la cnch representa 63.2 por ciento del total de población
en pobreza extrema del país”, y añade: “representa 26.4 por ciento del total de la pobla-
ción que presenta carencia por acceso a la alimentación en el país” (Sedesol, 2013). Estos
porcentajes muestran que los niveles de exclusión por diseño fueron 36.8 de los pobres
extremos y 73.4 de los que viven en inseguridad alimentaria. Debe advertirse que están
calculados con base en los datos de pobreza del Coneval de 2010 y la población del país,
sin la corrección del Consejo Nacional de Población (Conapo) realizada a mediados de
2013 a las cifras censales de 2010. A Sedesol se le olvida añadir que los 7.4 millones
representan 33.3 por ciento de los 22.2 millones de personas con ingreso inferior a la lbm
y 22.8 por ciento respecto a quienes tienen tres o más carencias sociales en 2010 (uso
ahora cifras de población corregidas).
Cuadro 2. Población objetivo de la cnch como porcentaje de la po de otras

opciones del mmmop y de otras opciones externas, 2012
Opciones de po del mmmop 2012 %

Pobreza extrema mmmop 64.3
Inseguridad alimentaria mmmop 27
Ingreso menor a lbm mmmop 31.5
Con tres o más carencias sociales mmmop 26.3
Opciones de po externas al mmop
pa= gasto alimentario < costo cna 9.2*
Pobreza de patrimonio (que mide pobreza alimentaria) 12.2
Inseguridad alimentaria total Ensanut 2012 9.4
Inseguridad alimentaria total Enigh2012 16.8
Inseguridad alimentaria moderada y severa Ensanut 2012 23.4
Anemia infantil (menores de hasta cinco años) 27
Desmedro en menores de hasta cinco años 21
Exceso de peso adultos 8.9
Fuente: Cálculos propios con base en Sedesol (2013), Coneval (s/f) e insp (2012).
Notas: En los indicadores para grupos específicos los porcentajes indicados se refieren a lo que la cnch cubriría
del problema alimentario identificado en dicho grupo de edad. *2005, Boltvinik (2010:187).
En el cuadro 2 se presenta (con cifras de población corregidas para 2012) los por-
centajes que representa la po de la cnch de los agregados del Coneval, que serían opcio-
nes oficiales de po para un programa dirigido contra el hambre, así como algunas
opciones (provenientes de otras fuentes) que se han presentado a lo largo de las secciones
anteriores. Salvo la pobreza extrema del Coneval (respecto de la cual la cnch cubre casi
dos tercios), de las demás opciones cubre siempre menos de una tercera parte, incluyen-
do las situaciones extremas del mmmop en ingresos y dimensiones nbi. En tres casos
directamente relacionados con la alimentación cubre menos de 10 por ciento. Un esque-
ma para la exclusión masiva de la población, cuyo paso inicial, la definición de pobreza
extrema del Coneval, como lo muestran las cifras, es el más agudo.
¿Cómo se logran tales reducciones que permiten a la cnch orgullosamente enarbolar
que sólo va cubrir una cuarta parte de quienes tienen oficialmente problemas de hambre?;
con el criterio de la acumulación de requisitos o criterio intersección que se muestra en
la gráfica 3. Como apreciará el lector, la cnch añadió a la segunda intersección del mmmop
(véase gráfica 2), una tercera intersección. Con ello logra reducir tres carencias que se
mueven alrededor de 25 millones de personas a menos de la tercera parte: 7.4 m. La
definición de la po de la cnch ha sido avalada por el Coneval (si no explícitamente íi

implícitamente) que son los maestros que la Sedesol ha tenido en la práctica, que ahora
se generalizará, de intersectar para reducir la po.
Gráfica 3. El milagro: reducir la población objetivo (hambrienta o muy

carenciada) a menos de la tercera parte en la cnch
Con inseguridad
alimentaria severa o
moderada 27.4 millones
Con 3 o más
Ingreso menor 7.4 millones carencias
a LBM 28.1 millones
23.5 millones
Fuente: Elaboración propia con base en datos de la Sedesol (2013) y del Coneval, “Evolución de las dimensiones
de la pobreza” (página web).
Para el pri reempoderado no basta que una persona/hogar tenga ingresos inferiores a
una canasta de alimentos crudos (la lbm), la cual de por sí subestima la población con
carencias alimentarias, puesto que nadie puede gastar todo su ingreso en alimentos cru-
dos porque tendría que vivir en la calle, andar desnudo y comer alimentos crudos.
Tampoco basta que padezca inseguridad alimentaria severa o moderada, lo que significa
que, con cierta frecuencia, no tiene para comprar alimentos o come menos de lo que
debería. Además de estas dos indicaciones obvias de carencia alimentaria extrema, debe
tener otras dos carencias sociales, negando que el hambre sea hambre aunque se tenga
acceso a servicios de salud, a seguridad social y a todos los servicios de la vivienda. La
población objetivo de la cnch (7.4 millones de personas) es 6.1 por ciento de la pobla-
ción nacional en 2014. Pero la cnch no se propone atender, por ahora, “tan amplia
población”, sólo va atender (en los 400 municipios que seleccionó) a la mitad: 3.7 millo-
nes, 3.1 por ciento de la población. Sin embargo, no ha hecho las mediciones específicas
requeridas para identificar, con nombre, apellido y domicilio, a esos 3.1 millones. No
sabe que lo tiene que hacer y no quiere hacerlo.
Conclusiones
Los métodos de medición de la pobreza y las conceptualizaciones que los sustentan no

son neutrales en términos de políticas públicas. Influyen en forma definitiva en la defini-
ción de la población objetivo de los programas focalizados. También, aunque esto no fue
objeto del presente artículo, vía la definición de umbrales de cada dimensión orientan a
las políticas públicas enviándoles el mensaje de que si la lucha contra la pobreza forma
parte de la política y el programa, lo más eficiente será proporcionar a los carenciados
sólo el nivel marcado por el umbral, como agua entubada en el lote, estudios de secun-
daria, seguro popular y pensiones ultraminimalistas para adultos mayores. Esto genera
graves distorsiones en las políticas sociales. La Cruzada Nacional contra el Hambre aplicó
ejemplarmente la receta del Coneval e intersectó lo ya intersectado dos veces, logrando
así definir su población objetivo como resultado de una triple intersección.
Las inconsistencias internas de los métodos de medición y las imprecisiones de su
marco conceptual que en este caso debió definir con claridad en qué consiste la carencia
de acceso a la alimentación, la insatisfacción alimentaria. La no definición clara por parte
del Coneval al respecto causó confusión en los encargados de la política de desarrollo
social que emprendieron la Cruzada Nacional contra el Hambre. Como se dijo, el Coneval
sustituyó el indicador de acceso a la alimentación definido en la Ley general de desarrollo
social por uno de estabilidad de dicho acceso. La justifica asimilando, falsamente, el indi-
cador adoptado al concepto de seguridad alimentaria de la fao. Dice: “De acuerdo con la
fao (2006) la seguridad alimentaria comprende el acceso en todo momento a comida
suficiente para llevar una vida activa y sana, lo cual está asociado a los conceptos de
estabilidad, suficiencia y variedad de los alimentos” (Coneval, 2010:61). En pie de página
descartan los métodos basados en la información de ingresos-gastos de los hogares por
su sesgo, olvidándose que así miden la dimensión de ingresos y que su lbm es el costo de
una canasta de alimentos crudos que provee alimentos suficientes y variados. Reiterando
lo dicho en el texto, el indicador sólo se refiere a la dimensión de estabilidad pero no
puede cubrir adecuadamente las de variedad y suficiencia, dimensiones que sí cubre el
indicador de gasto alimentario cuando se le compara con el costo de la alimentación.
Además, al definir, por un lado, la situación extrema en materia de ingresos como tener
un ingreso insuficiente para adquirir los alimentos crudos para estar bien nutrido, inclu-
so si se destina 100 por ciento a dichos alimentos (la lbm), y hacer de ésta una de las dos
condiciones para identificar la pobreza extrema, lleva a que sus seguidores asocien la
carencia alimentaria con la pobreza extrema, lo cual es falso cuando se analiza la inciden-
cia de la pa (alrededor de dos tercios de la población) como un gasto en alimentos insu-
ficiente para adquirir la canasta normativa alimentaria.
Un camino posible para cubrir los tres aspectos de la seguridad alimentaria sería
aplicando el criterio de intersección de los indicadores de gastos en alimentos crudos
iguales o mayores a la lb y seguridad alimentaria plena (ausencia de indicadores de inse-
guridad). Es decir, sólo los hogares que gastaran en alimentos crudos un monto igual o
mayor que el costa de la canasta normativa alimentaria y no tuvieran ningún indicador
de inseguridad estarían en seguridad alimentaria. El resto de los hogares estarían caren-
ciados en materia alimentaria y serían parte de la población objetivo de un programa
alimentario que se propusiera erradicar el hambre humana.
Referencias
Boltvinik, Julio, 1990, Pobreza y necesidades básicas, Caracas, pnud.

Boltvinik, Julio, 1992, “Pobreza alimentaria en América Latina”, Archivos Latinoamericanos
de Nutrición, Caracas, Sociedad Latinoamericana de Nutrición, vol. 42, núm. 4 (suple-
mento), diciembre, pp. 116-125.
Boltvinik, Julio, 2000, “Métodos de medición de la pobreza. Una evaluación crítica. 2a.
parte”, Socialis. Revista latinoamericana de política social, Buenos Aires, uba/unr/flacso,
núm 2, mayo, pp. 83-123.
Boltvinik, Julio, 2004, “Subestimación de la desnutrición infantil”, La Jornada, sección
“Economía”, México, 16 de abril, p. 31.
Boltvinik, Julio, 2010, “Medición multidimensional de la pobreza. Una propuesta meto-
dológica para México de acuerdo con la ley” (indebidamente titulado “Principios de
medición multidimensional de la pobreza”), en Julio Boltvinik, Satya R. Chakravarty,
James E. Foster, David Gordon, Rubén Hernández Cid, Minor Mora Salas y Hum-
berto Soto de la Rosa, Medición multidimensional de la pobreza en México, México, El
Colegio de México/Coneval, pp. 43-279.
Boltvinik, Julio, 2012, “Treinta años de medición de la pobreza en México. Una mirada
desde Coplamar”, Estudios Sociológicos, México, El Colegio de México, vol. xxx, núm.
extraordinario, pp. 83-110.
Boltvinik, Julio y Araceli Damián, 2001, “La pobreza ignorada. Evolución y característi-
cas”, Papeles de Población, Toluca, uaem, año 7, núm. 29, julio-septiembre, pp. 21-53.
Consejo Nacional de Evaluación de la Política de Desarrollo Social (Coneval) [base
de datos], sin fecha, “Evolución de las dimensiones de la pobreza”, México, en <http://
www.coneval.gob.mx/Medicion/Paginas/Evolucion-de-las-dimensiones-de-la-pobre-
za-1990-2010-.aspx>, consultado el 28 de noviembre de 2015.
Metodología de medición multidimensional de la pobreza en México, México, Coneval.
Comité Técnico para la Medición de la Pobreza, 2002, Medición de la pobreza. Variantes
metodológicas y estimación preliminar, México, Sedesol (Serie Documentos de Investi-
gación).
Congreso de la Unión, 2013, Ley general de desarrollo social (publicada en el Diario Ofi-
cial de la Federación el 20 de enero de 2004, última reforma publicada en el Diario
Oficial de la Federación el 7 de noviembre de 2013), México, Cámara de Diputados,
en <http://www.diputados.gob.mx/LeyesBiblio/pdf/264.pdf>, consultado el 20 de no-
viembre de 2015.
Congreso de la Unión, 2015, Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos (pu-
blicada en el Diario Oficial de la Federación el 5 de febrero de 1917, última reforma
publicada en el Diario Oficial de la Federación el 10 de julio de 2015), México, Cámara
de Diputados, en <http://www.diputados.gob.mx/LeyesBiblio/pdf/1_100715.pdf>,
Coordinación General del Plan Nacional de Zonas Deprimidas y Grupos Marginados
(Coplamar), 1982, Alimentación, México, Coplamar/Siglo xxi Editores (serie Necesi-
dades Esenciales en México, vol. 1).
Damián, Araceli [en prensa], 2016, “Pobreza y crisis alimentaria”, en Óscar Martínez,
coord., La heterogeneidad de las políticas sociales en México. Instituciones, derechos socia-
les y territorio, México, uia/udeg.
Instituto Nacional de Salud Pública (insp), 2012, “Encuesta Nacional de Salud y Nutri-
ción 2012 (Ensanut 2012)”, México, en <http://ensanut.insp.mx/resultados_princi-
pales.php#.VQIkz_J0xjo>, consultado el 4 de noviembre de 2015.
Gordon, David, 2010, “Metodología de medición multidimensional de la pobreza para
México a partir del concepto de privación relativa”, en Julio Boltvinik, Satya R.
Chakravarty, James E. Foster, David Gordon, Rubén Hernández Cid, Minor Mora
Salas y Humberto Soto de la Rosa, Medición multidimensional de la pobreza en México,
México, El Colegio de México/Coneval, pp. 401-497.
Foster, James, 2010, “Informe sobre la medición multidimensional de la pobreza”, en Ju-
lio Boltvinik, Satya R. Chakravarty, James E. Foster, David Gordon, Rubén Hernández
Cid, Minor Mora Salas y Humberto Soto de la Rosa, Medición multidimensional de la
pobreza en México, México, El Colegio de México/Coneval, pp. 323-399.
Instituto Nacional de Estadística y Geografía (Inegi) y Comisión Económica para Amé-
rica Latina y el Caribe (cepal), 1993, Magnitud y evolución de la pobreza en México.
1984-1992. Informe metodológico, Aguascalientes.
Marshall, Thomas Humphrey, 1965, “Citizenship and Social Class”, en T. H. Marshall,
Class, Citizenship, and Social Development, Nueva York, Anchor Books.
Marx, Karl, 1968 [1844], Manuscritos: economía y filosofía, Madrid, Alianza Editorial.
Marx, Karl, 1980, “Introducción general a la crítica de la economía política”, en Karl Marx,
Contribución a la crítica de la economía política, México, Siglo xxi Editores, pp. 281-313.
Organización de las Naciones Unidas (onu), 1966, “Pacto internacional de derechos
económicos, sociales y culturales”, Ginebra, Oficina del Alto Comisionado de los De-
rechos Humanos, en <http://www.ohchr.org/SP/ProfessionalInterest/Pages/CESCR.
aspx>, consultado el 28 de noviembre de 2015.
Organización de las Naciones Unidades para la Alimentación y la Agricultura (fao),

2006, “Estadísticas sobre seguridad alimentaria”, Roma, Italia, en <http://www.fao.
org/economic/ess/ess-fs/es/>, consultado el 3 de diciembre de 2015.
Secretaría de Desarrollo Social (Sedesol) [comunicación personal], 2013, “Nota infor-
mativa sobre la delimitación de la población objetivo de la cnch”, México, Comuni-
cación Social, febrero.
Svedberg, Peter, 2000, Poverty and Undernutrition. Theory Measurement, and Policy, Oxford,
Oxford University Press (unu/wider Studies in Development Economics).
Townsend, Peter, 1979, Poverty in the United Kingdom, Londres, Penguin.
Constelaciones de poder, los intelectuales y
la transformación del Estado de bienestar
y la política social en México
Araceli Damián González
E l presente capítulo discute cómo las posturas y concepciones sobre la pobreza que
tienen distintos intelectuales influyen en la configuración de los Estados de bienestar
y la política social que los caracteriza. Se intenta reflexionar sobre las perspectivas de
política social en el país, la cual considero seguirá vigente en la actual administración del
gobierno federal (20012-2018). Para ello, se analizarán las recientes transformaciones del
Estado de bienestar y la política social en México y el papel de los intelectuales en su
reconfiguración, lo que permitirá recapacitar sobre en qué forma su participación ha
coadyuvado a la profundización de los principios neoliberales en materia social.
Posteriormente se tomará como eje de la discusión la determinación de la medición de la
pobreza multidimensional en México, dada a conocer por el gobierno federal a través del
Coneval en 2009, y cómo en ésta se refleja el ejercicio arbitrario en el establecimiento de
normas sociales.
En la primera parte se describirá someramente la influencia de algunos pensadores
en la creación del Estado de bienestar británico, para posteriormente referirse a México,
haciendo énfasis en la transformación ocurrida a partir de la crisis de la década de 1980.
Interesa resaltar cómo en el diseño y los cambios del Estado de bienestar influyen las
constelaciones de poder, en la que participan instituciones supranacionales (organismos
internacionales, empresas transnacionales, tratados internacionales) y domésticas, por lo
que las alternativas para transformar las agendas sociales requieren de coaliciones políti-
cas y de instituciones democráticas capaces de reforzar la responsabilidad social. Parto de
tres premisas:
1) Existe la necesidad de evaluar éticamente la acción de los agentes sociales involucra-

dos en la creación y modificación del Estado de bienestar y de la política social. Lo
anterior porque participan en la definición de las normas que marcan el camino en
el cual los organismos públicos orientan su proceder, afectando las metas de la polí-
tica social y el posible destino de los grupos sociales que resultan beneficiarios o
excluidos de ésta, por ejemplo, al definir quién es pobre o no.
2) La concepción que dichos agentes tienen sobre la pobreza afecta las prácticas, la
naturaleza y los límites de la política social. De ahí la importancia de establecer si la
concepción de pobreza que guía la política social es reflejo de “las creaciones del
355
356 Damián gonzález
ejercicio arbitrario del poder” (Townsend, 1993:120) o de representaciones más

democráticas de ésta.
3) La concepción de pobreza afecta, además, el grado de reconocimiento de los dere-
chos socioeconómicos de quienes son incapaces de mantenerse por sí mismos o bien
cuya satisfacción de necesidades se encuentra por debajo de los mínimos socialmen-
te aceptados, y el grado de compromiso que la sociedad en cuestión adquiere para
que estos derechos sean cumplidos.
Como se verá, las concepciones en torno al papel del Estado en la economía y del tipo
de ayuda que requerían los pobres que predominaron desde los inicios de la construcción
del Estado de bienestar1 volvieron a tomar fuerza en las tres últimas décadas del siglo xx
a nivel global, moldeando el diseño de las políticas sociales a escala nacional, como ha
sucedido en México. Surge la “necesidad” de identificar a los pobres “merecedores”, en este
caso extremos, a fin de evitar el “dispendio” de los recursos públicos, condicionando la
ayuda a un comportamiento “adecuado” de ellos (reducción de la natalidad, asistencia a la
escuela, trabajo, etcétera). En el fondo, los diseñadores de la política social vuelven a inten-
tar, como lo hicieron en el siglo xvii y xviii, mantener la estabilidad del sistema y la “paz
social” a través de programas específicos ante las consecuencias negativas de la reformas
económicas, pero mientras que en ese entonces se intentaba configurar un sistema de
salvaguarda para los más desprotegidos con el inicio del capitalismo, se trata ahora de
mantener en un estado de carencia “aceptable” a las grandes masas de trabajadores.
La construcción del Estado benefactor en México
La construcción del Estado benefactor y la política social en México ha oscilado entre el

progreso y el retroceso. Los ideales emanados de la revolución mexicana llevaron a la
creación de instituciones y políticas que buscaban promover el desarrollo económico y
social. Los gobiernos posrevolucionarios reconocían que el país se caracterizaba por su
gran pobreza y desigualdad y, de una u otra forma, aspiraban a conformar un país con un
nivel de desarrollo equiparable a las potencias mundiales. Se puede argumentar que en
1
Himmelfarb (1988) analiza el papel de las leyes isabelinas de pobres promulgadas en el siglo xvi, cuan-
do el estado monárquico establece leyes para reducir los riesgos a la paz social provocados por el quebranto de
las instituciones tradicionales de caridad y de ayuda al pobre que prevalecieron durante la edad media, parti-
cularmente la iglesia, la familia y el feudo. Con el desarrollo del capitalismo estas leyes permitieron al pobre
reclamar legalmente la ayuda que requería para sobrevivir en las nuevas condiciones sociales impuestas por el
capitalismo, en la medida que regularon las relaciones entre dueños de los medios de producción y la mano de
obra recientemente “liberada”. En su libro Himmelfarb trata de mostrar la influencia del pensamiento de Smith
y Malthus en temas clave como la intervención del Estado en la economía, en la educación para los pobres, en
el establecimiento de impuestos, de los salarios y de las ayudas a los pobres.
Constelaciones de poder, los intelectuales y la transformación del Estado de bienestar 357
cierta medida las instituciones creadas en torno al Estado benefactor posrevolucionario

fueron diseñadas a partir de una idea de proyecto nacional que buscaba edificar una
sociedad más igualitaria, basada en una solidaridad intra e inter clases; esto no se logra
alcanzar cabalmente. No obstante, el Estado de bienestar mexicano fue diseñado con un
esquema de arriba hacia abajo, sin un claro esbozo claro cuál debía ser su principal carac-
terística y de cómo lograr la ampliación de bienestar social. Así el alcance de los beneficios
sociales quedó en manos de los gobernantes en turno. La inestabilidad social y económi-
ca de México de principios del siglo xx llevó a constantes cambios en la correlación de
fuerza entre los grupos hegemónicos y, dependiendo de sus posturas ideológicas (más o
menos progresivas), realizaron diversas acciones en pro y contra de la configuración del
Estado de bienestar, creando leyes e instituciones.
El derecho a la educación fue el primer derecho social estructurador del Estado de
bienestar mexicano, reconocido desde la independencia como prioridad para lograr el
desarrollo económico y el mejoramiento de las condiciones de vida de la población. El
grado en el que el Estado debía intervenir y cuáles debían ser los grupos sociales atendi-
dos por éste estuvo sujeto a disputas ideológicas. Como sugiere Brachet (2004), mientras
los conservadores pugnaban porque sólo se atendiera a la clase mestiza y a los pobres de
la ciudad (dejando fuera a los indígenas, que en ese entonces eran mayoría), los liberales
consideraban que la educación pública debía cubrir al total de la población y que esta
debía ser un instrumento para la concientización social; buscaban debilitar con ello a la
iglesia, estableciendo la educación laica, que debería fomentar los principios de libertad,
orden y progreso, para “fortalecer la república”.
Los derechos a la educación, al trabajo y a una remuneración justa quedaron esgri-
midos en la Constitución de 1917, sentando las bases para el diseño del incipiente eb
mexicano. Al tener los derechos sociales un carácter difuso, es decir que no son de titu-
laridad individual sino que se individualiza mediante una protección genérica (de los
trabajadores, de los campesinos, de los cooperativistas, de las mujeres, de los consumi-
dores, de los habitantes de un mismo espacio, de los patronales y de los minusválidos),
el grado de reconocimiento por parte de las élites y gobernantes fue diferenciado según
la etapa de la historia, social y política, lo que ha dificultado la consolidación de estos
derechos en el país. Los grupos de poder que promovieron estos derechos sociales esta-
ban representados en el Congreso constituyente, conformado por representantes de las
fuerzas insurgentes, de los trabajadores, de los campesinos, de los pequeños terratenien-
tes, etcétera. Pero en general, los intelectuales liberales promovieron, como ahora los
neoliberales, la idea de que la pobreza y el progreso se alcanzan mediante el goteo hacia
abajo (Tello, 2010).
Pero más allá de estos ideales y aún con la revolución, las élites continuaron gozando
de manera irrestricta ciertos privilegios con el apoyo del gobierno. El proceso redistributivo,
que emanado de la revolución llegó a su fin con Calles, de acuerdo con Tello, los líderes
revolucionarios se convierten en los nuevos hacendados y latifundistas, observándose tam-
bién una creciente desigualdad social. El cardenismo intentó modificar la correlación de

fuerzas a favor de los trabajadores frente al capital, pero esto se logró sólo por un pequeño
lapso de tiempo. Además, las bases sociales con los que se alió ese gobierno, particularmen-
te los sectores obrero y campesino, fueron luego utilizadas por los subsecuentes para con-
trolar y someter a los trabajadores mediante la cooptación de sus líderes (Tello, 2010).
Ello no evitó la creación de nuevas instituciones, como la Secretaría de Educación y
que se llevaran a cabo acciones para mejorar las condiciones de vida de la población:
campañas de alfabetización, seguro voluntario, primeros centros de asistencia pública,
iniciándose así la política social moderna del Estado mexicano. Cabe destacar que duran-
te el sexenio de Cárdenas se sentaron las bases para el desarrollo económico y social que
experimentó México entre 1940 y 1982.
El diseño de las instituciones sociales supuso al empleo como el eje ordenador de los
derechos y, hasta antes de las reformas neoliberales, tener un trabajo constituía la dimen-
sión básica de la ciudadanía y el salario fundamentaba la autonomía vital y moral del
ciudadano. Como plantea Bustelo (2004), ser asalariado permitía a los trabajadores acce-
der a un sistema de protección para éstos y sus familias a lo largo de la vida. La raciona-
lidad detrás de este paradigma era buscar mejorar la productividad, más que asegurar los
derechos sociales.
Desde esta lógica se crearon en México instituciones que promovían el desarrollo eco-
nómico (Banobras, en 1937), que garantizaban el derecho a la salud de los trabajadores (imss,
en 1943), su acceso a la vivienda (Instituto Nacional de Vivienda, en 1954, y posteriormen-
te transformado en el Infonavit en 1972), y se estableció la Comisión Nacional de Salarios
Mínimos (1963). Adicionalmente, se crearon instituciones de apoyo al consumo popular
(Conasupo, en la década de 1960 y Fonacot en 1974) y se estableció, a partir de 1974, el
control de precios de productos de primera necesidad2 (Hewitt de Alcántara, 1978).
Las crisis de las décadas de 1970 y 1980, provocadas por la caída tendencial de la
tasa de ganancia a escala global y como resultado del agotamiento del modelo de sustitu-
ción de importaciones en países como México, hicieron que los gobiernos y los organis-
mos internacionales (oi), como el Banco Mundial y el Fondo Monetario Internacional,
reaccionaran con medidas basadas en la ideología del libre mercado irrestricto, rechazan-
do así las políticas que sirvieron a la economía mundial y a la de México en los años
dorados de la segunda posguerra. Hasta ese entonces no existía una idea de “combate” a
la pobreza como se concibe hoy en día, ya que se supuso que el crecimiento económico
y la ampliación del empleo formal permitirían erradicarla. Ante la imposibilidad del sis-
tema global, y del mexicano en particular, para alcanzar ese ideal se experimentó una
transformación radical de las políticas no s[olo económicas sino también sociales, como
se verá a continuación.
2
Como maíz y derivados, frijol, azúcar, café, carne de res, medicinas, derivados del petróleo, vehículos
de motor, maquinaria agrícola y aparatos electrodomésticos, entre otros (Hewitt de Alcántara, 1978).
La ideología neoliberal y la crisis del Estado de bienestar
Al momento en que estalló la crisis de la deuda de la década de 1980, las políticas eco-
nómicas nacionalistas (como la de sustitución de importaciones) enfrentaban crecientes
críticas por parte de los grupos de intelectuales adheridos a la escuela neoclásica y orga-
nismos internacionales. La nueva ortodoxia en la teoría del desarrollo consideró que el
proteccionismo y las políticas de sustitución de importaciones constituían el origen de los
problemas que enfrentaban los países profundamente endeudados. Los argumentos en
contra de la intervención del Estado se dirigían a que [esta distorsionaba los precios,
creaba cuellos de botella y rigideces en la economía. En contraste, se decía, en los países
con historias exitosas, sobre todo los asiáticos, se tenían economías que funcionaban
básicamente bajo los principios de libre mercado. Sin embargo, la escuela neoclásica de
pensamiento no tomó en cuenta el papel relevante que en el ámbito económico y social
tuvieron los gobiernos de esos países para lograr el éxito (Harris, 1990). Por otra parte,
como plantea Pogge (2009), hablar de las historias exitosas (como los tigres asiáticos y
China) no muestra que los países pobres pueden vencer la pobreza severa bajo el orden
global internacional tal y como es. Este tipo de argumentos constituyen una falacia al
suponer que lo que logran algunos lo pueden hacer todos. Pogge señala que si algunos
individuos nacidos en pobreza se vuelvan millonarios, no prueba que todos los pobres
pueden hacerlo, ya que los caminos a la riqueza son escasos.
Además, aunque el desempeño económico de los países endeudados era deficiente al
momento que estalla la crisis, no todo ello se debía a las prácticas intervencionistas y pro-
teccionistas del Estado, sino que existían factores externos que contribuyeron a la crisis de
la deuda. Como plantea Huber (2004), en el fondo la crisis fue resultado del tipo de glo-
balización impuesta desde el capital financiero, que durante la década de 1970 colocó los
excedentes de la venta de petróleo, a través de los llamados petrodólares, como deuda y al
entrar en crisis este patrón de acumulación se elevaron las tasas de interés internacionales,
lo que afectó las finanzas de los países endeudados (Damián, 2002). Los oi jugaron un
papel importante en la promoción de las condiciones que llevaron a la crisis de la deuda,
por ejemplo, el Banco Mundial propuso a México en 1981 endeudarse para aprovechar las
tasas de interés bajas y los elevados precios del petróleo (Lustig, 1992).
Los oi y los sectores académicos ligados a ellos tuvieron gran influencia en el diseño
de los cambios de política económica y social de los llamados países en desarrollo e impu-
sieron, mediante el Consenso de Washington, políticas encaminadas a promover el libre
mercado, lo cual a su juicio conduciría al crecimiento económico y a la reducción de la
pobreza (Damián, 2002). Pero ni la teoría ni las políticas impuestas funcionaron como se
esperaba, ya que la pirámide social, de por sí ancha en su base, siguió ampliándose y la
pobreza no logró reducirse. Los beneficios prometidos no se filtraron hacia abajo.
A nivel internacional surgieron protestas sociales, que provocaron que algunos investi-
gadores propusieran un cambio de política social y económica menos perniciosa hacia los
que menos tienen (Cornia, Jolly y Stewart, 1987). Fue así que los oi, con la ayuda de tec-
nócratas nacionales e intelectuales afines, iniciaron la promoción de programas focalizados
de ayuda, siendo el más emblemático el ahora denominado Prospera (antes Oportunidades
y originalmente Progresa). Como sucedió durante la época de la reforma a las leyes de
pobres en Inglaterra, los diversos intelectuales justificaron el diseño e implementación de
este tipo de programas con el argumento de que la política social seguida hasta antes de que
estallara la crisis de deuda había favorecido a las élites y grupos específicos (sindicatos,
comerciantes urbanos, burócratas, etcétera) a cambio de lealtad política (clientelismo/popu-
lismo), mientras que se había dejado en el abandono y la pobreza a las áreas rurales.
Abandonar la política social construida en torno al empleo y sustituirla por el apro-
visionamiento de recursos públicos hacia las zonas rurales más pobres implicó un cambio
en el paradigma de los derechos sociales. Se desvinculó el desarrollo social de lo laboral
para imponer un enfoque territorial-marginal, a través de un esquema de ayudas condi-
cionadas, otorgando servicios de educación y salud precarios y parciales. La expresión
más reciente de este cambio fue la aprobación del seguro popular. Para los oi la ayuda
debía redirigirse con los siguientes principios:
a) De subsidiariedad, es decir, el Estado sólo interviene cuando el mercado falla.

b) De focalización, es decir, la pobreza extrema, no la pobreza a secas, es considerada
como la única falla del mercado que debe ser atendida por el Estado, ya que los
pobres extremos no pueden competir en igualdad de “oportunidades” en el mercado
laboral (Boltvinik, 2004).
Si bien la pobreza rural no había sido resuelta, las recetas de los oi pasaron por alto
que los programas y servicios sociales desarrollados hasta entonces habían dejado fuera a
importantes sectores urbanos que padecían un proceso de proletarización “defectuosa” al
carecer de protección social y padecer deplorables condiciones de vida. Para Huber
(2004) entre las verdaderas razones detrás de los cambios de política social propuestos
por los oi están la necesidad de proteger el proceso de ajuste económico de los trastornos
provocados por las protestas sociales, procurar que en los países donde el sistema de
seguridad social era más avanzado no se presentaran problemas de disciplina fiscal y
estabilidad presupuestaria que redujeran la capacidad de pago de la deuda, y porque era
muy evidente que la recuperación económica (cuando la hubo) no mitigó los problemas
de pobreza y desigualdad. De acuerdo con esta autora, “en el nombre de la eficiencia y
de la justicia social […] se lanzaron campañas (focalizadas) de nutrición y salud preven-
tiva para los muy pobres”. Se inició una abierta “carrera hacia abajo” en materia de polí-
tica social en México, que ha conllevado a la reducción progresiva y en ocasiones al
mínimo los estándares laborales y la cobertura de la protección social.
Del orden global al orden local. Reconfiguración de las visiones

de pobreza y política social
La eliminación de la pobreza no es está en el interés de quienes negocian el diseño del

orden global institucional, ya que procuran asegurar beneficios económicos amplios para
ciudadanos y empresas de países ricos y ante disputas internacionales defienden sus inte-
reses aun cuando incurran en prácticas racistas, discriminatorias y lascivas de los derechos
económicos y sociales (Pogge, 2009). Uno de los principales mecanismos para lograrlo es
a través de la fijación de las reglas del juego internacional de “libre” mercado, que imponen
condiciones injustas de intercambio. Así mismo, los países ricos mantienen políticas pro-
teccionistas, mientras que exigen apertura total de las economías de países pobres, lo cual
vulnera la condición de vida de la mayoría de su población; también imponen cuotas,
tarifas, impuestos antidumping, tratados y tribunales internacionales, derechos sobre mar-
cas de autor, de patentes, etcétera, favoreciendo sobre todo a las empresas más poderosas.
De acuerdo con Pogge esas reglas hacen inviables el cumplimiento de los derechos huma-
nos fundamentales en materia socioeconómica reconocidas en los tratados internacionales.
Se puede decir que en México la Constitución mexicana apela a una serie de dere-
chos socioeconómicos fundamentales, cuyo cumplimiento se hace cada vez más inviable
debido a la imposición de políticas económicas restrictivas y reducción de beneficios
sociales que vulneran los derechos de los trabajadores y sus familias. Siguiendo a Pogge,
se puede decir que desde el punto de vista ético es necesario distinguir entre los derechos
humanos legales creados por los sistemas jurídicos (supranacionales, nacionales y regio-
nales) y los derechos humanos morales, los cuales son válidos independientemente de
su reconocimiento en las leyes y cuerpos institucionales y gubernamentales; existen aun
cuando los gobiernos las deroguen o revoquen, lo que queda garantizado en el artículo
28 de la Declaratoria de los Derechos Humanos de 1948, que establece que “toda perso-
na tiene derecho a un orden social e internacional en el que los derechos y libertades
proclamados en esta Declaración se hagan efectivos”. Con base en dicho artículo se
puede apelar a la distinción entre actos y omisiones de los agentes involucrados en su
cumplimiento, ya que la violación de derechos se comete también al no realizar acción
alguna que lo impida. Sin esta distinción se minimizaría el significado moral de las deci-
siones de los países ricos al imponer un orden institucional global injusto, en vez de una
alternativa más igualitaria, en tanto tienen un papel activo en la formulación de reglas
económicas globales, presionan para su aceptación y fuerzan su cumplimiento, sin con-
siderar que ello conlleva a violaciones de derechos. Para Pogge, cuando se viola un
derecho debe hablarse de los derechos negativos, es decir, de lo que las autoridades dejan
de hacer. ¿Cómo distinguir las muertes causadas por las reglas existentes de aquellas que
estas reglas simplemente fracasan en impedir? Tomando como referencia que cada día
mueren alrededor de 50 mil personas por problemas relacionados con la pobreza, y que
esto se equipara cada tres años al total de víctimas de la segunda guerra mundial, Pogge
considera que puesto que estas muertes podrían evitarse con modificaciones menores en
el orden global (por ejemplo, con una reducción ligera del ingreso de los ricos), al no
realizar los gobiernos e instituciones financieras una reforma global, o bien, al bloquear
las propuestas a favor de los países pobres, los gobiernos de los países ricos violan por
omisión los derechos humanos de los pobres globales, lo cual se agrava al promover
cruelmente y sin piedad sus propios intereses y los de sus corporaciones y ciudadanos.
Este autor subraya que los ciudadanos de esos países contribuyen con dicha violación,
puesto que permiten mantener el estado de las cosas al votar a favor de gobiernos que
perpetúan el status quo.
Empleando este mismo argumento, pero a escala nacional, se puede decir que los
agentes locales vinculados a los procesos de toma de decisiones en materia de política
económica y social que afectan las condiciones de vida de la población pueden incurrir
en violación a los derechos humanos, pero no sólo ellos sino también el electorado que
vota por los gobiernos que mantienen reglas desventajosas para los trabajadores de su
familia. Esta responsabilidad es también compartida por académicos que contribuyen a
la definición de la política económica y social que viola los derechos de los pobres.
Existen múltiples procesos y actores que han contribuido al mantenimiento de los
altos niveles de pobreza en México y al adelgazamiento del Estado benefactor. Mucho se
ha argumentado que las medidas de ajuste para “salir” de la crisis de la década de 1980
y las subsecuentes reformas de política económica han sido impuestas desde afuera por
los oi, sin embargo, a nivel local dichos organismos cuentan con el apoyo de empresarios,
tecnócratas y grupos de académicos que contribuyen a mantener esta situación.
La reforma social neoliberal se dio en un contexto del ejercicio del poder en forma
autoritaria, particularmente del Ejecutivo, con lo que O’Donell (1994) denomina demo-
cracia delegativa (dd). En este tipo de democracias, aunque se celebren elecciones, los
gobernantes se miran a sí mismos como depositarios del sentir nacional y miran a las
leyes y a los otros poderes (Legislativo y Judicial) como un obstáculo para lograr efectiva
y eficientemente lo que ellos consideran los “objetivos nacionales”.
México experimentó un período de creación de órganos democráticos, de fiscaliza-
ción y transparencia relativamente autónomos (ife, ifai y más recientemente el Coneval y
EvalúaDF), pero en la práctica perdieron autonomía al quedar sujetos a las decisiones y
alianzas de los partidos políticos de derecha, el Acción Nacional y el Revolucionario
Institucional, los cuales modificaron la legislación a fin de controlar la designación de los
integrantes de esos órganos, e introdujeron candados a la designación, con el fin de uti-
lizarlos para el intercambio de favores entre partidos políticos y actores involucrados.3 Al
mismo tiempo, se dio una dispersión del Poder Ejecutivo, con una marcada territoriali-
zación de la política, en la que se tuvo que negociar con los líderes y gobernantes locales
De hecho, la designación ha estado sujeta al balance de poder al interior del Ejecutivo y en el Legislativo.
3
(“señores territoriales” en la terminología de O’Donell), quienes aseguran una cantidad de

votos a cambio de prerrogativas.4
Con la dd las reformas a la política social se impusieron desde el Poder Ejecutivo, sin
negociación política alguna. El discurso oficial desconoció constantemente el efecto nega-
tivo de las políticas procíclicas en el bienestar social y las reformas se hicieron bajo un
discurso de retorno a la crisis de no ser aprobadas. Cualquier iniciativa de corte progre-
sista fue descalificada y por lo general atacada con argumentos de la misma índole.5
Como parte de la reforma social neoliberal implementada en México se estableció
una secretaría encargada de administrar la pobreza, la de Desarrollo Social, sin poder
presupuestario o jerárquico para intervenir, influir o modificar la política económica y,
como planteó Carlos Rojas (2006), extitular de esa Secretaría, “un jefe de departamento
de Hacienda podía tener más poder que un secretario de Estado”. Además de la secretaría
se impuso un modelo cuasi único de política social, en el que la asignación del gasto
público se da través de la focalización.
Los tecnócratas desempeñaron un papel relevante en este proceso. Como señala
Huber (2004), muchos de ellos son preparados en los circuitos de educación hegemóni-
ca y globalizada, en universidades de países desarrollados donde absorben la visión neo-
liberal del mundo y luego son promovidos en circuitos de carrera en los que los hacen
rotar de los oi a los gobiernos nacionales. Hewitt de Alcántara (2006) amplía esta idea
señalando que el entrenamiento al que están sujetos en esas universidades los convierte:
profesionistas adeptos a juegos, modelos técnicos y otros ejercicios de cubículo, pero extraña-
mente [se vuelven] incapaces de entender el mundo real que les rodea, [ya que] diseñan
políticas económicas [y sólo hablan] en términos técnicos, sin aceptar ninguna responsabili-
dad por las consecuencias sociales de sus acciones. Pero en realidad sus recomendaciones de
política tienen enormes repercusiones en el bienestar de la población nacional. Afectan de
manera fundamental la posibilidad que tienen diferentes grupos e individuos de encontrar
empleo, de ganar suficiente para mantener a sus familias, de obtener crédito, de gozar de
servicios públicos. Si alguna vez han resentido, en carne propia, las dificultades que tienen la
mayoría de las familias de bajos ingresos en su país, se les enseña a olvidar la experiencia.
Esta autora señala que en esas universidades “se les borra la imaginación y la con-
ciencia social. Y lo único que les queda es una asombrosa capacidad de manipular cifras
y programas de computadora, sin el menor compromiso de considerar las implicaciones
sociales de política pública”. Santiago Levy, economista doctorado en la Universidad de
Boston, personifica uno de los ejemplos más emblemáticos de este proceso. En 1994 se
4
En este momento, 2014, se experimenta de nuevo una concentración de poder en el Ejecutivo, como
resultado del regreso del pri al gobierno federal.
5
En este punto conviene recordar los ataques al programa de la pensión universal para adultos mayores
del Distrito Federal por parte del Ejecutivo, partidos de derecha (pan y pri) y empresarios. Poco tiempo después
el gobierno federal adoptó un programa similar pero con beneficios más magros.
publicó un trabajo que elaboró para el Banco Mundial y que sirvió de base para el diseño
del Oportunidades. Así mismo, ha trabajado para el Banco Interamericano de Desarrollo,
fue subsecretario en la Secretaría de Hacienda y director general del Instituto Mexicano
del Seguro Social en el sexenio de 2000-2006.
Levy (1994) supuso que la pobreza extrema en el país era un problema predominan-
temente rural y que afectaba a una proporción pequeña de la población nacional, 19 por
ciento en 1984 (Levy, 1994:47). Sin embargo, como señalan Boltvinik y Damián (2001),
Levy cometió el error de definir una línea de pobreza extrema muy baja, al suponer que
los hogares más pobres del país gastaban en alimentos 80 por ciento de su ingreso, alto
para los parámetros nacionales, lo que lo llevó a subestimar la línea de pobreza extrema.
Aunque Levy justificó su decisión apoyándose en dos autores británicos que no se refie-
ren a México (Streeten y Lipton, en Levy, 1994:35), y argumentando la falta de informa-
ción para estimar el gasto de los hogares en alimentos en 1984, el cálculo de Boltvinik y
Damián para 1996 (un año antes de que se pusiera en marcha el Progresa) muestra que
ni el decil más pobre destinaba una proporción tan alta a alimentos (el decil I gastaba 57 %,
el II 51 % y el III 48 %). De acuerdo con estos autores, el coeficiente de Engel promedio
de estos tres deciles era de 0.5, lo que hubiera llevado a multiplicar el costo de la canas-
ta alimentaria por dos (al dividir entre 0.5) y no por 1.25 (dividir entre 0.8) como lo hizo
Levy. Por tanto, sus dos conclusiones básicas: 1) que la pobreza extrema es predominan-
temente rural y 2) que afecta a una proporción pequeña de la población, están sustenta-
das en un error, pero ello tuvo implicaciones de política social, a través de la creación del
programa Progresa-Oportunidades (ahora Prospera).
Por otra parte, diversos estudios mostraron los problemas de focalización utilizados
en este programa, incluyendo su alto grado de exclusión de beneficiarios (Boltvinik,
2004; Damián, 2007; Valencia, 2006), además de que no se evitó el uso discrecional de
los recursos en favor de funcionarios públicos y en muchas ocasiones la ampliación de los
recursos estuvo ligada a los procesos electorales y el clientelismo político (Serdán, 2006
y Valencia, 2011). Así mismo, a pesar de que algunas evaluaciones identificaron un esca-
so o nulo efecto del programa, no se observan cambios a éste, excepto la ampliación a
zonas urbanas, aunque la cobertura en esas zonas sigue siendo insuficiente, y es muy
elevado el error de focalización en el ámbito urbano (Gutiérrez, Bertozzi y Gertler, 2003).
En lo que respecta a los grupos que han apoyado la reforma neoliberal se pueden
ubicar al empresariado y miembros de las clases altas, quienes rechazan la idea de pagar
mejores salarios y mayores impuestos,6 y han promovido reformas neoliberales de mayor
envergadura que afectan lo social, como la laboral, la educativa y el establecimiento del
seguro popular. Las dos últimas inducen, de manera indirecta, la privatización de servi-
cios educativos y de salud, así como la evasión del pago de la cuota estatal y patronal para
6
En México los impuestos representan alrededor de 10 por ciento del producto interno bruto frente a más
de 25 por ciento en casi todos los países de América Latina.
la seguridad social, lo que conlleva a la informalidad (Levy, 2008). A la par se ha dado un

desmantelamiento de la capacidad productiva y de negocios, ya que casi todas las empre-
sas “nacionales” han sido vendidas a los corporativos multinacionales (cervecerías, ban-
cos, cadenas comerciales, etcétera).
Otro de los aspectos que han facilitado la implementación de la reforma social neo-
liberal es la derechización de las izquierdas partidistas en México. Éstas han sido mucho
más débiles que las europeas (Brachet, 2004), ya que sus agremiados, particularmente los
sindicatos, fueron cooptados desde su aparición por el partido en el poder y, por lo gene-
ral, apoyaron o al menos no se opusieron a las reformas neoliberales. Pero además, como
tendencia global, los sindicatos se debilitaron, especialmente los más independientes y,
en México, a pesar del cambio de partido en el poder en 2000, siguieron siendo “fieles”
al gobierno, ya que sus líderes reciben apoyos extraordinarios y prerrogativas con recur-
sos públicos.
Pero para que la reforma social neoliberal tuviera éxito se requería que la sociedad
aceptara pacíficamente la nueva ideología y forma de hacer la política. Esto fue posible
debido a que en México, como en otras partes del mundo, prevalece un conformismo
social, el cual de acuerdo con Roitman (2003), consiste en la adopción de conductas
inhibitorias de la conciencia en el proceso de construcción de la realidad y se refuerza
mediante el planteamiento de un pensamiento único. La sociedad y una parte importan-
te del sector académico están inmersos en este proceso, el cual tiene como una de sus
peculiaridades que se cree que toda respuesta está en los que “más saben” y en los que
más poder tienen; se rechaza cualquier enfrentamiento o contradicción con el poder
legalmente constituido y bajo este tipo de pensamiento, la imaginación sociológica, la
capacidad de pensar críticamente el tiempo histórico y la sociedad a la cual se pertenece,
son desdeñados. Para este autor, el conformismo social es asumido y presentado a los ojos
de todos como una actitud responsable.
Al trasladar esta idea del conformismo social al plano académico se puede decir que
algunos sectores promueven las visiones impuestas desde fuera en materia de definiciones
de pobreza, lo cual ha servido de base para justificar las políticas sociales impuestas por
el Banco Mundial, mientras las cifras oficiales se citan generalmente sin ninguna reflexión
crítica de cómo se construye el dato y las implicaciones en el desconocimiento de los
derechos humanos a las que conducen.
Así, las cifras de pobreza del Banco Mundial apoyan la idea de que con la liberaliza-
ción y la globalización ésta se ha reducido en el mundo. Pogge y Reddy (2009) muestran
que dichas cifras son poco confiables al haber cambiado el año base de los dólares de
paridad de poder adquisitivo (ppa) y la metodología con los que se determina el valor de
las líneas de pobreza extrema locales. Los autores muestran que estos cambios han pro-
vocado una reducción artificiosa de las cifras globales de pobreza extrema, y aseguran que
si se utiliza el dólar de ppa de 1985, en el período 1987-1999, la pobreza extrema mundial
aumenta de 1 200 millones a 1 500, pero al cambiar el año base a 1993 se reduce en 75.5
millones. Estos autores consideran que la metodología del Banco Mundial conduce a
estimaciones de pobreza sin significación, al no estar fundamentadas en valoración algu-
na de los recursos sobre los cuales dependen los seres humanos para satisfacer sus nece-
sidades, y provoca una gran infraestimación de la magnitud de la pobreza mundial.
En el caso de México se puede decir que las cifras oficiales fueron elaboradas bajo
una lógica similar a la del Banco Mundial, en la medida en que aun cuando en el diseño
de la metodología y estimación de su volumen hubo participación de académicos (Comité
Técnico, 2002; Coneval, 2009a), se siguieron criterios de minimización de la pobreza sin
una fundamentación sobre lo necesario para la vida y los derechos humanos. Después de
una cuidadosa revisión de la metodología del Comité Técnico, Boltvinik y Damián (2003)
concluyeron que debido a un cambio en la aplicación del método sobre el que se basó el
Comité se subestimó la línea de pobreza; al corregirla obtuvieron un nivel más alto de
pobreza en México, 77 por ciento frente a 64.6 por ciento de la población en 2000, según
el dato del Comité. La infraestimación fue mayor debido a que el gobierno federal decidió
recortar, sin justificación, el nivel de pobreza del comité ubicándolo en 53.7 por ciento.
En sus escritos, la comunidad académica no suele reconocer el recorte que hizo el
gobierno y los problemas éticos derivados de las definiciones parciales de pobreza utiliza-
das en México.7 Tampoco se reconoce que lo que se suele llamar pobreza en los documen-
tos gubernamentales y por ende académicos, corresponde a lo que Sen (1992) llamó la
definición política de la pobreza, que depende “de una evaluación de factibilidad (‘debe
implica puede’), pero –aclara el autor– aceptar que algunas privaciones no se pueden eli-
minar de inmediato no equivale a conceder que no se deban considerar como privaciones”
(Sen, 1992:315). Lo que el gobierno hizo, y que de alguna manera se repite en los trabajos
académicos que citan sus cifras, equivale a decir: “Mire anciano, usted no es pobre aunque
esté padeciendo hambre ya que en las circunstancias actuales es imposible mantener el
ingreso de todos por encima del nivel requerido para eliminar el hambre” (Sen, 1992).
Es cuestionable también que en el debate académico y el que se promueve por los
encargados de administrar la pobreza se centre en justificar en qué medida hoy en día hay
menos pobreza que hace más de 20 años (1992), ya que se asume que el monto de pobre-
za de ese entonces es la línea basal apropiada para medir la poca-mucha efectividad de la
política social, particularmente la focalizada. Esta postura, quedó vertida en una veintena
de estudios publicados en la serie Documentos de investigación de la Secretaría de
Desarrollo Social, en la que participaron académicos pertenecientes al Comité Técnico y
algunos más, en coautoría con funcionarios de gobierno.
7
Existen algunas excepciones, sólo he encontrado en González y Ávila (2005) un párrafo en el que afirma
que “hay un avance en el reconocimiento oficial de que en nuestro país un poco más de la mitad de la población
se encuentra en condiciones de pobreza. Sin embargo, esta clasificación ha sido cuestionada por algunos inves-
tigadores”, sin mencionar fuente.
Recientemente hubo un avance conceptual en la forma de medir la pobreza en

México, ya que se transitó de un enfoque unidimensional (solo ingreso) a uno multidi-
mensional, gracias a la aprobación en 2003 de la Ley general de desarrollo social por el
Congreso de la Unión (2003). En la ley se estableció la creación del Consejo de Evaluación
de la Política Social (Coneval), conformado por seis académicos y el titular de la Secretaría
de Desarrollo Social (o quien ésta designe).8 De acuerdo con la ley, los funcionarios del
Coneval son los responsables de establecer los lineamientos y criterios para medir la
pobreza, medirla y evaluar la política social. La Ley general de desarrollo social también
establece que la medición de la pobreza debe ser multidimensional considerando al
menos las variables de ingreso corriente per cápita, rezago educativo promedio en el
hogar, acceso a los servicios de salud, acceso a la seguridad social, calidad y espacios de
la vivienda, acceso a los servicios básicos en la vivienda y acceso a la alimentación y grado
de cohesión social (Artículo 36 de la Ley general de desarrollo social). La aprobación de esta
ley constituye un triunfo conceptual, puesto que la medición multidimensional de la
pobreza había sido largamente rechazada por los encargados de elaborar las cifras oficia-
les y diversos académicos que participaron en la anterior medida oficial basada en el
ingreso (Comité Técnico, 2002); no obstante, su incorporación en la ley obligó al Coneval
a proponer una forma de medición apegada a ella.
La elaboración de la nueva metodología contó con la participación de un amplio
sector de académicos nacionales e internacionales. Sin embargo, al parecer las decisiones
metodológicas tomadas por los consejeros del Coneval estuvieron fuertemente influencia-
das por James Foster y Sabina Alkire, quienes han promovido las mediciones multidi-
mensionales con un enfoque minimalista, aunque supuestamente basado en la propuesta
de las capabilities de Sen.9 Esto se deduce del memorándum que Alkire y Foster (2009)
8
La elección de los consejeros se dio en el seno de la Comisión de Desarrollo Social, la cual fue creada
por la ley, y está integrada por los tres órdenes de gobierno (asociaciones de municipios legalmente constituidas,
secretarios de desarrollo social estatales y cuatro representantes de las áreas federales relacionadas con lo social)
y del Congreso de la Unión. Desafortunadamente este diseño de elección conllevó a la elección de consejeros
influenciada fuertemente por la composición partidista de la comisión, ya que quienes tienen mayor represen-
tatividad en las cámaras y los estados tienen la mayoría de votos. Cabe señalar que la mitad de los consejeros
elegidos fueron miembros del Comité Técnico para la Medición de la Pobreza.
9
Boltvinik (2005) sugiere evitar la traducción del concepto de capability de Sen, que normalmente se tra-
duce por la palabra capacidades, ya que el significado de la palabra en español no corresponde con las acepciones
que le ha dado el autor. Señala que uno de los problemas básicos en el enfoque de Sen ha sido no precisar cla-
ramente el sentido de capability. En el primer escrito en el que aparece el concepto (Equality of What?, reprodu-
cido en Sen, 1982:367) Sen proporciona tres pistas sobre su significado: 1) en la frase “la persona que es capaz
de hacer ciertas cosas básicas”; 2) proporciona ejemplos como las habilidades de trasladarse y de satisfacer los
requerimientos nutricionales, los medios para vestirse y alojarse, el poder de participar en la vida social de la
comunidad, y 3) cuando habla de lo que las cosas buenas hacen por los seres humanos. De acuerdo con
Boltvinik, la primera pista se refiere al lado activo del ser humano, pero no a la acción misma, sino a la capacidad
de hacer, mientras la tercera alude al lado pasivo, ya que el activo lo ocupan las cosas: son éstas las que hacen
(algo por los seres humanos). Este lado pasivo desapareció en los desarrollos posteriores de Sen, probablemente
a consecuencia de la terminología adoptada: la palabra capability alude a la primera pista pero no a la tercera.
enviaron al Coneval (fechado en mayo de 2009 y obtenido mediante solicitud al ifai), en

el que enuncian los principios metodológicos que a su juicio el organismo debía seguir
para medir la pobreza multidimensional. Al comparar el memorándum con la descrip-
ción del documento metodológico de presentación del nuevo método del Coneval
(2009a) es clara la influencia de esos investigadores en la propuesta final. En relación con
cómo establecer los pesos específicos de los indicadores parciales (de ingreso y de priva-
ción) dentro del global y la forma de identificar a los pobres multidimensionales, Alkire
y Foster proponen, sin argumentos, dar un peso de 50 por ciento a cada una, dando el
mismo peso a cada uno de los componentes de privación social (de acuerdo con su
número), y deja fuera la de cohesión social. También sugirieron al Coneval que conside-
rara como pobres multidimensionales solamente aquellos con ingresos bajos y con al
menos una carencia en los indicadores de privación.
Así mismo, aun cuando el documento metodológico del Coneval tiene un discurso
basado en los derechos socioeconómicos, en la práctica determinan umbrales de manera
arbitraria que los desconocen. A pesar de que en el documento se hace referencia a inves-
tigaciones y encuestas que el propio Coneval financió para determinar los umbrales,
optaron por ignorar algunos de resultados sin justificación. En materia de educación,
Robles, Martínez y Escobar (2008) establecieron la educación secundaria como norma
para la población de 15 años o más, pero el Coneval sólo tomó este nivel para la de 16 a
26 años, dejando una más baja, la primaria, para la de 27 años o más, argumentando que
la Constitución reconoció como derecho la secundaria a partir de 1982 y que, por tanto,
sólo los nacidos después de ese año podrían contar con ésta como derecho. Así, mientras
que Robles, Martínez y Escobar (2008) estiman que alrededor de 70 por ciento de la
población era pobre en la dimensión educativa en 2005,10 el Coneval consideró sólo 21.7
por ciento (Coneval, 2009b: cuadro 1), lo cual tuvo como efecto la reducción del porcen-
taje de personas pobres multidimensionalmente. Al suponer que la norma de educación
secundaria sólo es efectiva para los que nacieron en el año en el que se incorporó como
derecho en la Constitución, los académicos del Coneval hicieron mal uso del principio
de no retroactividad de las leyes, que sólo aplica cuando se reduce un derecho, pero
cuando se mejora se convierten en principios generales que deben acoger a toda la pobla-
ción. La norma del Coneval fue reconocida como derecho en la Constitución de 1917,
época en la que la inmensa mayoría de la población era analfabeta y, por tanto, ese umbral
En los ejemplos de Sen se nota una ambigüedad en el concepto de capabilities, por eso usa habilidad,
medios y poder. Por otra parte, aparece una “gimnasia verbal” para asociar la alimentación con la primera pista,
a pesar que ésta está claramente asociada a la tercera pista (lo que los bienes hacen por las personas), contribu-
yendo así al desvanecimiento del lado pasivo del ser humano. Sin embargo, en sus desarrollos posteriores Sen
ofrece un concepto de capability como el conjunto de opciones que los individuos tienen para elegir, las cuales
finalmente dependen de la capacidad económica de los sujetos, es decir, de su nivel de ingreso.
10
Los autores en su cuadro 7 expresan los resultados de acuerdo con el porcentaje de hogares pobres (65.8 %),
ligeramente mayor cuando se expresa con respecto al total de la población.
sí constituía una aspiración social, pero actualmente queda muy lejos de lo necesario para
obtener un empleo que asegure un nivel de ingreso digno, como se deduce de la Encuesta
para la determinación de umbrales multidimensionales de la pobreza, 2007, financiada
por el Coneval (Coneval, 2007). De acuerdo con sus resultados, alrededor de uno por
ciento de la población adulta en México consideró a la primaria como el nivel mínimo
educativo “para que una persona hoy en día pueda vivir bien” y otro 9.3 por ciento a la
secundaría, el resto de la población opinó que el mínimo era de preparatoria, bachillera-
to o carrera técnica (44 %), o más (34.3 % nivel profesional y 6.6 % maestría) (Coneval,
2007). De esa manera el Coneval desconoció las prescripciones que en materia de edu-
cación reconoce la sociedad en México.
En materia de servicios de salud, el organismo consideró como cubierta la carencia
si las personas se atienden en el seguro popular, el cual otorga beneficios recortados a
población abierta y deja fuera gastos importantes en salud. Pero además, normativamen-
te equiparó este programa con los servicios del imss e issste, u otro con atención mucho
más amplia. Algo similar hizo con la seguridad social, que la consideró cubierta si las
personas tienen pensiones no contributivas (de adultos mayores y la de 68 y más del
Distrito Federal), en las que generalmente cubren la mitad o menos de un salario mínimo.
En materia de ingreso, las líneas de bienestar adoptadas supuestamente se derivaron
de los resultados de “distintos investigadores, quienes estudiaron el problema y generaron
soluciones ceñidas a la situación mexicana”. En el documento metodológico se describen
(a medias) las investigaciones realizadas para calcular los requerimientos nutricionales y
el componente no alimentario. Curiosamente con base en esas investigaciones se llegó a
líneas de pobreza casi idénticas a las utilizadas con la metodología oficial anterior, recor-
tada por el gobierno federal (Boltvinik y Damián, 2003). Así, para 2008 la línea de “bien-
estar” del Coneval en el medio urbano se fijó en 1 921.7 pesos al mes por persona frente
a la línea anterior de 1 904.8, mientras que en el rural fue de 1 202.8 frente a 1 282.3
pesos. Al examinar los trabajos sobre los que supuestamente se basaron,11 se constata que
las canastas alimentarias contienen en mayor cantidad alimentos de alto contenido pro-
teínico, que no sufrieron fuertes alzas en la crisis de los precios de alimentos, como sí
sucedió con los cereales, que ahora son relativamente más caros. Para el componente no
alimentario se estableció primero un coeficiente de Engel, calculado casi al mismo nivel
que el utilizado en la anterior metodología del Comité Técnico; posteriormente se hizo
un listado de bienes y servicios con una metodología que toma en cuenta las percepcio-
nes, la elasticidad del gasto y el perfil de gasto de un grupo de referencia a fin de deter-
minar el monto de los gastos “necesarios” por rubro (vestido, cristalería, enseres
domésticos, etcétera). El problema con este procedimiento es que se definió a priori el
monto de ingreso necesario para no ser pobre en los componentes no alimentarios y
Los resultados de las investigaciones fueron también obtenido a través de petición al ifai.
11
después se le dio “contenido”, en lugar de primero definir el contenido y luego su costo,

lo que hubiese sido metodológicamente más correcto. Por tanto, como sucedió con el
ejercicio del Comité Técnico, la estimación de la línea de “bienestar” del Coneval no parte
de una definición de lo que significa un nivel de vida digno, sino de un procedimiento a
capricho del investigador.
Para la identificación de los pobres multidimensionales en la metodología adoptada
por el Coneval se utilizó el criterio de intersección de los conjuntos, que como se dijo
sugerido por Alkire y Foster, así el porcentaje total de los pobres multidimensionales resul-
ta menor al de los que padecen tanto de pobreza por ingreso, por separado, como los que
presentan de privación social. De manera, si bien en 2008 77.5 por ciento de la población
presentaba al menos una carencia en los indicadores de privación y 49 por ciento tenía un
ingreso por debajo de la línea de bienestar, la pobreza multidimensional, oficialmente reco-
nocida, fue de 44.2 por ciento, es decir, menor que la de los dos anteriores indicadores.
Las decisiones metodológicas que tomaron los académicos del Coneval provocaron
que con el cambio de forma de medir oficialmente la pobreza, primero basada solamente
en el ingreso para transitar hacia la multidimensional, implicara la “desaparición” de más
de tres millones de pobres reconocidos oficialmente por el gobierno en 2008, ya que de
reconocerse a 50.6 millones con el método del comité, se pasó a 47.2 millones con el del
Coneval; en términos de porcentaje la pobreza pasó de 47.4 a 44.2 por ciento del total
de la población. Lo anterior implicó una inadmisible violación de los derechos de los
pobres que fueron borrados de las estadísticas oficiales con el cambio metodológico.
Se puede decir que al ignorar las recomendaciones de algunas de las investigaciones
realizadas por los especialistas en los temas relacionados con los indicadores de privación,
así como los resultados de la encuesta de percepciones, y al carecer de una concepción
de lo que significa en la sociedad vivir dignamente, los miembros del Coneval crearon un
dato de pobreza que refleja el arbitrario ejercicio del poder, ya que con sus decisiones
influyeron en la determinación del universo de quienes son los potenciales beneficiarios
de la política social. Se puede afirmar, como hiciera Townsend, que es necesario “mirar
más allá de estos conceptos, hacia una representación más democrática de los intereses
involucrados en la definición de los significados que le son dados” (1993:120).
Con las cifras oficiales se ha generalizado la idea de que la pobreza en México es un
problema de falta de “capacidades” humanas que puede ser resuelto con un ingreso bajo
y beneficios mínimos en salud y en educación, sin tocar los fundamentos que determinan
la desigualdad social y la pobreza en nuestro país. La subestimación de los umbrales de
pobreza conllevó también a la “confirmación” de que ésta se mantiene en niveles similares
a los de la década de 1990, lo cual oculta en cierta medida la profundización de las caren-
cias en una sociedad que al pasar de los años incorpora nuevos satisfactores y demandas
para el gozo de condiciones dignas de existencia, así como para el cumplimiento de las
exigencias sociales actuales de los roles como miembros plenos de la sociedad (trabajado-
res, padres, amigos, etcétera).
En México también se consolidó la idea de que la política social focalizada, a través

de transferencias condicionadas como el Oportunidades, mitiga las consecuencias de las
crisis y la falta de aprovisionamiento de servicios de educación, salud y empleo por parte
del Estado mexicano.12 A partir de esta idea, el discurso académico sobre los programas
condicionados ha versado, en parte, sobre las variaciones que se puedan hacer al diseño
de la política social ya adoptada, en la medida en que protege a los pobres extremos de
los desajustes de orden global y nacional. La idea que está detrás de este tipo de argumen-
tos es que se tiene un sistema social casi óptimo, considerando “las capacidades” fiscales
en términos de reducir la pobreza y que por tanto más que modificar el sistema econó-
mico y de política social nacional se debe buscar su funcionamiento subóptimo, en tér-
minos de que alivie la pobreza extrema.
Reflexiones finales
Las reformas sociales y económicas neoliberales fueron resultado de las presiones que
emanan de la globalización y de las crisis. Lo anterior ha implicado una pérdida de sobe-
ranía nacional y la violación de los derechos económicos, sociales y culturales de la
población, a través de la imposición de reglas económicas y sociales que los vulneran. Por
otra parte, si bien es cierto que las organizaciones supra y transnacionales han jugado un
papel preponderante en este orden global, como plantea Huber (2004), las reformas se
filtraron a través de las instituciones nacionales y grupos hegemónicos locales. Los siste-
mas internacionales son solo uno de los grupos de poder que modelan los resultados en
materia de desarrollo social. A nivel local, la reforma fue posible por el desbalance polí-
tico entre el Ejecutivo y Legislativo, ya que no existen contrapesos y dominan los partidos
con inclinación derechista.
La sociedad ha mostrado poca fuerza o falta de conciencia, que en parte se explica
por un proceso en el que desde el poder se impone un conformismo social a través de los
medios masivos de comunicación, la escuela y la inseguridad económica y social genera-
da por el sistema. Se debe reconocer que la población, sobre todo la de más bajos ingre-
sos, ha tenido que seguir enfrentando períodos con altas tasas de inflación (como por
ejemplo en 1987 o 1995-6), crisis, recesión económica, desempleo e informalidad. En los
años recientes se ha producido además un aumento en el número y porcentaje de pobres
en el país, y aún así se siguen aplicando las mismas políticas económicas y sociales. Las
reformas en materia laboral, educativa y energética apuntan a la privatización de mono-
polios estatales que se convierten en monopolios privados, precarización laboral y parti-
12
Cortés (2005:32) afirma “la cobertura de los programas (y las remesas) [...] habrían jugado un rol impor-
tante en la disminución de la pobreza alimentaria rural”.
cipación privada sin control en la educación. Estas políticas han creado grandes bolsones
de pobreza en medio de una riqueza cada vez más concentrada en pocas manos. Las
reformas sociales propuestas por los oi, como la descentralización y la focalización, han
logrado minar la acción colectiva, debido, entre otras razones, a que las políticas aplicadas
están enfocadas a la atomización y desmovilización de la sociedad, a través de programas
como el Oportunidades y el seguro popular. Pero considero que la acción colectiva es
necesaria para el balance de las fuerzas políticas internas.
Respecto al papel de los académicos se puede decir que en materia de política social
la postura ha sido más crítica (véase Barba, 2006; Martínez, 2011, y Valencia y Aguirre,
1998) no así en la forma como se mide e identifica la pobreza (las críticas sólo se desa-
rrollan por Boltvinik y Damián, 2001; Damián, 2002). A más de una década que Huber
planteara que los programas focalizados tenían la finalidad de enmascarar los recortes
globales al gasto social, en la actualidad se han convertido en el principal instrumento de
la política social, por lo que se hace necesario establecer agendas nacionales propias con
miras a programas de cobertura universal que permitan, como plantea el artículo 25 de
la Declaratoria Universal de los Derechos Humanos, tener estándares de vida adecuados
para la salud y el bienestar de uno mismo y su familia, incluyendo comida, vestido,
vivienda y cuidado médico.
Quedó claro que en México la definición de la pobreza, que ha servido de sustento
de las políticas públicas, refleja la naturaleza del gobierno y las fuentes de su poder, sin
que existan contrapesos políticos y éstos sean escasos desde la academia. Considero que
la sociedad se beneficiaría de una postura más crítica de los cientistas sociales en lo que
respecta al ejercicio del establecimiento de normas para medir la pobreza, ya que tiene
implicaciones éticas en torno al reconocimiento de los derechos económicos sociales y
culturales, y de lo que es necesario para vivir dignamente.
Los sectores más progresistas de la sociedad han apoyado propuestas universalistas,
incluyendo el ingreso ciudadano universal, pero han aceptado prestaciones que cubren
solo aspectos básicos, pero insuficientes del bienestar, como el seguro popular o los pro-
gramas no contributivos de pensiones. Se deben buscar mecanismos para “filtrar” pro-
puestas universalistas consensadas por amplios sectores sociales, a fin de evitar el
continuismo y profundización en la política social neoliberal, como sucedió en 2013 con
la implantación de la Cruzada contra el Hambre, política que permitirá además el uso
clientelar de los recursos. Se tiene como tarea superar las actitudes conformistas, de lo
contrario se seguirá ampliando la brecha entre ricos y pobres.
referencias
Alkire, Sabina y James Foster [mimeo], 2009, “Memo to Coneval”, Oxford, 30 de mayo.
Barba, Carlos, 2006, “Las reformas económica y social en América Latina: regímenes de
bienestar en transición”, en Gerardo Ordoñez, Rocío Enríquez, Ignacio Román y Enri-
que Valencia, coords., Alternancia, políticas sociales y desarrollo regional en México, Mé-
xico, El Colegio de la Frontera Norte/Instituto Tecnológico y de Estudios Superiores
de Occidente/Universidad de Guadalajara, pp. 51-84.
Boltvinik, Julio, 2004, “Políticas focalizadas de combate a la pobreza en México, el Pro-
gresa/Oportunidades” en Julio Boltvinik y Araceli Damián, coords., La pobreza en Mé-
xico y el mundo. Realidades y desafíos, México, Siglo xxi Editores, pp. 315-347.
Boltvinik, Julio [tesis de doctorado en ciencias sociales] (2005), “Ampliar la mirada. Un
nuevo enfoque del florecimiento humano”, Guadalajara, Jalisco, ciesas Occidente.
Boltvinik, Julio y Araceli Damián, 2001, “Evolución y características de la pobreza ex-
trema en México”, Papeles de Población, Toluca, Centro de Investigación y Estudios
Avanzados en Población-uaem, vol. 7, núm. 29, pp. 21-53.
Boltvinik, Julio y Araceli Damián, 2003, “Derechos humanos y medición oficial de la
pobreza en México”, Papeles de Población, Toluca, Centro de Investigación y Estudios
Avanzados en Población-uaem, vol. 9, nueva época, núm. 35, pp. 101-136.
Brachet-Márquez, Vivian, 2004, “El Estado benefactor mexicano: nacimiento, auge y de-
clive (1822-2002)”, en Julio Boltvinik y Araceli Damián, coords., La pobreza en México
y el mundo. Realidades y desafíos, México, Siglo xxi Editores, pp. 240-272.
Bustelo, Eduardo, 2004, “¿Retornará lo social?”, en Julio Boltvinik y Araceli Damián,
coords., La pobreza en México y el mundo. Realidades y desafíos, México, Siglo xxi Edi-
tores, pp. 167-190.
Comité Técnico para la Medición de la Pobreza, 2002, Medición de la pobreza. Variantes
metodológicas y estimación preliminar, México, Secretaría de Desarrollo Social.
“Encuesta para la determinación de umbrales multidimensionales de la pobreza,
2007”, México, Coneval.
Consejo Nacional de Evaluación de la Política de Desarrollo Social (Coneval), 2009a,
Metodología para la medición multidimensional de la pobreza en México, México, Cone-
val, diciembre.
nicado de prensa], 2009b, “Coneval da a conocer la metodología oficial para la medi-
ción multidimensional de la pobreza en México”, México, Coneval, 10 de diciembre,
núm. 008/09.
Congreso de la Unión, 2013, Ley general de desarrollo social (publicada en el Diario Ofi-
cial de la Federación el 20 de enero de 2004, última reforma publicada en el Diario
Oficial de la Federación el 7 de noviembre de 2013), México, Cámara de Diputados,
en <http://www.diputados.gob.mx/LeyesBiblio/pdf/264.pdf>, consultado el 20 de no-

viembre de 2015.
Cornia, Giovanni Andrea y Frances Stewart, 2003, “Subsidios alimentarios: dos errores
de focalización”, Comercio Exterior, México, Banco de Comercio Exterior, vol. 53,
núm. 6, pp. 563-574.
Cornia, Giovanni Andrea; Richard Jolly y Frances Stewart, edits., 1987, Adjustment With
a Human Face. Protecting the Vulnerable and Promoting Growth, vol. I, Oxford, Claren-
don Press.
Cortés, Fernando, 2005, “¿Disminuyó la pobreza? México 2000-2002”, México, Secreta-
ría de Desarrollo Social, marzo (Serie Documentos de Investigación, núm. 21).
Damián, Araceli, 2002, Cargando el ajuste: los pobres y el mercado de trabajo en México, Mé-
xico, El Colegio de México.
Damián, Araceli, 2007, “Los retos en materia social en México a inicios del siglo xxi”, en
José Luis Calva, coord., Empleo, ingreso y bienestar. Agenda para el desarrollo, vol. 11,
México, Cámara de Diputados/Miguel Ángel Porrúa/unam, pp. 315-345.
González Tiburcio, Enrique y Ángel Ávila Martínez, 2005, “La pobreza en México y en el
mundo: una perspectiva global”, en Rolando Cordera y Carlos Javier Cabrera Adame,
coords., Superación de la pobreza y universalización de la política social, México, Facul-
tad de Economía-unam.
Gutiérrez, Juan Pablo; Stefano Bertozzi y Paul Gertler, 2003, Evaluación de la identificación
de familias beneficiarias en el medio urbano, México, Instituto Nacional de Salud Pública.
Harris, Nigel, 1990, The End of the Third World: Newly Industrializing Countries and the
Decline of an Ideology, Londres, Penguin Books.
Hewitt de Alcántara, Cynthia, 1978, “Ensayo sobre la satisfacción de las necesidades
básicas en México, 1940-1970”, en Marc Nerfin, comp., Hacia otro desarrollo. Enfoques
y estrategias, México, Siglo xxi Editores.
Hewitt de Alcántara, Cynthia [ponencia], 2006,“Pobreza y política social”, Diálogos de
la uam, México, Universidad Autónoma Metropolitana, noviembre.
Himmelfarb, Gertrude, 1988, La idea de la pobreza. Inglaterra a principios de la era indus-
trial, México, Fondo de Cultura Económica.
Huber, Evelyn, 2004, “Globalización y desarrollo de políticas públicas en Latinoamérica”,
en Julio Boltvinik y Araceli Damián, coords., La pobreza en México y el mundo. Realida-
des y desafíos, México, Siglo xxi Editores, pp. 191-199.
Levy, Santiago, 1994, “La pobreza en México”, en Félix Vélez, comp., La pobreza en Méxi-
co, causas y políticas para combatirla, México, itam/fce, pp.15-112 (colección Lecturas
de El Trimestre Económico, núm. 78).
Levy, Santiago, 2008, Good Intentions, Bat Outcomes. Social Policy, Informality, and Economic
Growth in Mexico, Washington, D. C., Brookings Institution Press.
Lustig, Nora, 1992, Mexico. The Remaking of an Economy, Washington, D. C., The Broo-
kings Institution Press.
Martínez, David, 2011, “Los ejes del paradigma de política social, en el Distrito Fede-
ral y su posible utilidad para estudios comparativos”, en Mario Iván Patiño, David
Martínez y Enrique Valencia, coords., La necesaria reconfiguración de la política social
de México, México, Universidad Iberoamericana León/Fundación Konrad Adenauer/
Universidad de Guadalajara, pp. 73-88.
O’Donell, Guillermo, 1994, “Delegative Democracy”, Journal of Democracy, Baltimore,
Maryland, The Johns Hopkins University Press, vol. 5, núm. 1, enero, pp. 55-69.
Pogge, Thomas, 2009, “Reconocidos y violados por el derecho internacional, los derechos
humanos de los pobres globales”, en Thomas Pogge, Hacer justicia a la humanidad,
México, iif-unam/cndh/fce, pp. 113-163.
Pogge, Thomas y Sanjay Reddy, 2009, “La gran incógnita: magnitud, distribución y ten-
dencia de la pobreza global”, en Thomas Pogge, Hacer justicia a la humanidad, México,
iif-unam/cndh/fce, pp. 227-249.
Robles Vásquez, Héctor; Felipe Martínez Rizo y Mariel Escobar Toledo, 2008, “Pobreza
educativa en los hogares: una propuesta normativa para su medición en México”,
México, Instituto Nacional para la Evaluación de la Educación, agosto.
Roitman, Marcos, 2003, El pensamiento sistémico, México, Siglo xxi Editores.
Rojas, Carlos [ponencia] 2006, “Los rumbos de la política social en México”, Desarrollo
social y pobreza, Foro Diálogos desde la uam: Discutir para construir, México, Univer-
sidad Autónoma Metropolitana, noviembre.
Sen, Amartya, 1982, Choice Welfare and Measurement, Oxford, Basil Blackwell.
Sen, Amartya, 1992, “Sobre conceptos y medidas de pobreza”, Comercio Exterior, México,
Banco de Comercio Exterior, vol. 42, núm. 4 , abril, pp. 310-322.
Serdán, Alberto, 2006, Programas sociales y elecciones. Análisis de los programas de combate
a la pobreza en contextos electorales durante la administración de Vicente Fox, Fundar,
Centro de Análisis e Investigación, A. C. (Serie Avances y retrocesos, una evaluación
ciudadana del sexenio 2000-2006).
Tello, Carlos, 2010, Sobre desigualdad en México, México, unam.
Townsend, Peter, 1993, The International Analysis of Poverty, Londres, Harverster Wheatsheaf.
Valencia, Enrique, 2006, “Las evaluaciones de Progresa-Oportunidades y otros actores
sociales. El caso de las organizaciones de la sociedad civil”, en Gerardo Ordóñez,
Rocío Enríquez, Ignacio Román y Enrique Valencia, coords., Alternancia, políticas so-
ciales y desarrollo regional en México, México, El Colegio de la Frontera Norte, Instituto
Tecnológico y de Estudios Superiores de Occidente/Universidad de Guadalajara, pp.
427-464.
Valencia, Enrique, 2011, “La ilusión de la neutralidad política de las transferencias mo-
netarias condicionadas. El caso de Oportunidades en México”, en Mario Iván Patiño,
David Martínez y Enrique Valencia, coords., La necesaria reconfiguración de la política
social de México, México, Universidad Iberoamericana León/Fundación Konrad Aden-
auer/Universidad de Guadalajara, pp. 105-122.
Valencia, Enrique y Rodolfo Aguirre, 1998, Discursos, acciones y controversias de la

política gubernamental frente a la pobreza”, en Luis Rigoberto Gallardo Gómez y Joa-
quín Osorio Goicochea, coords., Los rostros de la pobreza. El debate, tomo 1, México,
iteso/Universidad Iberoamericana/Limosa Noriega Editores, pp. 21-93.
Programa contra la sequía: Entre la construcción de
resiliencia y la construcción de vulnerabilidad social
Rodrigo Flores Elizondo
Introducción
E n enero de 2013, como parte de las estrategias para adaptarse a los efectos del cambio
climático, el gobierno federal lanzó el Programa Nacional contra la Sequía (Pronacose).
Expresa como su objetivo el que se elaboren programas de medidas para prevenir y mitigar
la sequía por parte de los consejos de cuenca y de los usuarios de agua más importantes.
Incluye a las ciudades desde el uso público-urbano pero también a los regantes agrícolas
y a las industrias autoabastecidas con pozo propio. Para este efecto, la Comisión Nacional
del Agua –la autoridad federal en cuestiones hidráulicas, autodenominada Conagua en
acrónimo– ha comenzado en el verano de 2013 por organizar talleres en los 26 consejos
de cuenca en que divide al país. Para el verano de 2014 ha tocado el turno a las ciudades.
Se plantea el uso racional del recurso. Sin embargo, el principal énfasis es intercambiar
experiencias entre usuarios y proponer estrategias y pautas para racionar el vital líquido
dependiendo de las prioridades en cada región, y del grado de sequía que se esté monito-
reando y determinando como oficial (Velasco Velasco, 2012; Pronacose, 2013a)
Estos horizontes de racionamiento de aguas pueden llegar a ser caóticos y desequili-
brantes de la calidad de vida de los usuarios y de la certidumbre económica de las regio-
nes si no se planean con tiempo. Si de lo que se trata es de reducir la vulnerabilidad, la
respuesta tendría que ser de construcción de resiliencia hídrica. Para ello hay una varie-
dad de estrategias propuestas desde instancias internacionales como la onu (unisdr,
2012),1 el Consejo Mundial del Agua2 (Garduño et al., 2006) o la Directiva Marco de
Aguas de la Unión Europea (Parlamento Europeo y Consejo Europeo, 2014): uso eficien-
te de agua, reducción de fugas, control de agua no contabilizada, captura de agua pluvial,
reutilización de agua residual tratada, entre otras, y que también son recomendadas por
el Pronacose (2014). La estrategia fundamental es la recuperación de los ecosistemas
cuyos servicios ambientales están relacionados con la mitigación y adaptación a la sequía
(Arrojo, s/f). Se está hablando aquí de humedales, ríos, lagos y en especial de acuíferos.
Los acuíferos son los cuerpos de agua que mejor protegen contra una sequía prolongada.
1
La Oficina para la Reducción de Desastres de las Naciones Unidas (unisir, por su nombre en inglés) lanzó
una campaña en 2010 titulada “Desarrollando ciudades resilientes”. Los resultados de su informe de 2012
fueron uno de los insumos para la Reunión Río + 20 de la onu sobre desarrollo sustentable.
2
Organismo auspiciado por la onu y el Banco Mundial para proponer mejores prácticas internacionales
en la gestión del agua.
377
378 Flores elizondo
Así, los planes de contingencia tendrían que estar revisando el estado de esos espacios
naturales y planeando su recuperación y preservación.
En este artículo se expone en primer lugar las cuestiones básicas del Pronacose y de
su implementación en los talleres por cuencas. Se discute a continuación el riesgo social
latente al plantearse el racionamiento de agua sin mediar otras estrategias que garanticen
los derechos humanos y de ciudadanía. Se comenta, además, las alternativas para la cons-
trucción de resiliencia hídrica en el caso de la ciudad de Guadalajara, y su estado actual
de implementación o, en su caso, de estancamiento.
El Pronacose como política pública
El Pronacose tiene un lugar preponderante en el Programa Nacional Hídrico (pnh) 2013-

2018, emanado a su vez del Plan Nacional de Desarrollo de la actual administración fede-
ral (Conagua, 2014). Si bien lo más estructural que se reforma en cuestión de agua es
precisamente la Ley general de aguas (en discusión en el Senado), de la que se espera la
continuidad de la visión mercantil impuesta ya en la Ley de aguas nacionales vigente desde
1992 (Aboites, 2005).
En la visión del sociólogo Luis Aboites (1998; 2005), la política hídrica nacional con
visión mercantilista ha estado erosionando los beneficios que legislaciones anteriores
otorgaban a sectores como los distritos de riego o como los organismos operadores de
agua de los centros urbanos. Se les retiran desde entonces subsidios y apoyos federales y
se espera funcionen como empresas rentables. El proceso ha sido lento y al cabo de dos
décadas no ha terminado su ajuste (Sandoval, 2008). La esperada Ley general del agua3
tendría que estar en clave de derechos humanos pues la motiva la inclusión del agua en
el Artículo 4 constitucional, pero al darse en contexto más bien mercantil se entiende que
haya un intenso cabildeo que al momento de escribir estas líneas no ha terminado.
Ahora, ¿cómo se agrega el Pronacose a estas reformas estructurales en proceso? El pnh
establece como su objetivo central la seguridad y sustentabilidad hídrica en México no sólo
para salvaguardar la existencia y una calidad aceptable de vida de la población ante desas-
tres naturales o por contaminación antrópica, sino también para respaldar su desarrollo
socioeconómico de forma pacífica y estable, y preservar los ecosistemas. El objetivo 2
expresamente señala “incrementar la seguridad hídrica ante sequías e inundaciones” y la
estrategia 2.1.2 es implementar el Pronacose. El discurso es asegurar el derecho humano
en un contexto de sequía derivado del cambio climático pero el Pronacose se convierte en
la punta de lanza para una reapropiación del vital líquido por parte del Estado (revisión y
retiro de concesiones a regantes, por ejemplo) para concesionarlo a otros agentes privados
3
Al haberse incluido en el Artículo 4 constitucional el derecho humano al agua potable y al saneamiento
en febrero de 2012, comenzó a correr el término de 360 días para promulgarse la ley general correspondiente
pero todavía no sucede. El cabildeo ha resultado complicado.
Programa contra la sequía: entre la construcción de resiliencia 379
(relacionados por ejemplo con el negocio de abasto a ciudades); el emprendimiento de

nuevos grandes negocios de infraestructura hidráulica justificados en el bien común y en
la prelación del abasto a ciudades y de los sectores que sean señalados como prioritarios.
En la página del Pronacose (www.pronacose.gob.mx) puede revisarse lo fundamental del
programa, la bibliografía y los avances de los talleres por cuenca. En el material que pro-
porcionaron para su preparación (Pronacose, 2013a; 2013b; 2014) podían leerse varias
definiciones aclaratorias, principios básicos y resultados esperados en el ámbito social.
Los principios básicos buscan armonizar con las discusiones sobre el derecho huma-
no al agua, aunque no se le menciona expresamente. Se habla de equidad como cubrir de
la afectación hacia quien menor capacidad de soporte tiene (se entiende que se protege
al vulnerable). Se plantea la igualdad de todos los usuarios en su acceso al agua y se esta-
blece la eficiencia como principio en el que se mejora el uso del agua en términos econó-
micos, productivos, ambientales, operativos y sociales.4 Si bien la última frase requiere
un manual completo para aclararse (pensar en las dificultades para establecer parámetros
de eficiencia ambiental o social), es probable que la discusión se resuma en términos de
costo/ beneficio o resultado/insumo.
Ante estos vacíos, los documentos recalcan su compromiso social en los resultados
esperados: evitar las grandes diferencias económicas y sociales que polarizan a los usua-
rios –a ello le llama justicia social– y evitar que la insuficiencia de agua sea un detonador
de inestabilidad social: solución de conflictos.
Figura 1. Componentes básicos de la girh
Gestión integral de cuentas
Desarrollo
económico y
social
Medidas Abastecimiento Medidas

Recursos hídricos de agua
orientadas Usuarios del agua orientadas a
a la oferta de la cuenca Demanda la demanda
de agua
Ecosistema
de la cuenca
Práctica y principios
Fuente: Heathcote (2009).

4
La página del Alto Comisionado para el Derecho Humano al Agua es explícita en las implicaciones. Para
revisar la temática con más extensión, véase el denominado Informe de Albuquerque (2012).
380 Flores elizondo
El principio más innovador –gestionar desde la demanda– no es nuevo en las discu-

siones sobre gestión integral del agua, pero sí en los ámbitos de la autoridad del agua en
este país. Prácticamente desde su creación, el Consejo Mundial del Agua ha propuesto la
gestión integral del recurso hídrico (girh) como su concepto base. Como puede verse en
la figura 1, la girh se plantea desde el territorio de una cuenca e involucra diversos ele-
mentos: requiere tanto de medidas orientadas a la oferta como a la demanda. Las prime-
ras involucran el desarrollo de fuentes de agua extraída de recursos hídricos de la cuenca
que frecuentemente ya estaban comprometidos en otros usos humanos o ambientales.
Ésta ha sido la línea básica de la Conagua y sus antecesoras. Las medidas de la demanda,
por su parte, buscan adecuar las prácticas de los usuarios a la oferta de agua existente a
fin de evitar el estrés hídrico. Se establece dicho estrés al llegar las extracciones a 80 por
ciento de la capacidad total de las fuentes renovables: recarga de un acuífero o recupera-
ción de niveles de un cuerpo de agua superficial.
Entre las definiciones importantes puede leerse la que corresponde a la sequía: “es
un fenómeno natural que ocurre cuando la precipitación y/o la disponibilidad del agua
en un período y en una región dados, son menores que el promedio histórico registrado,
y cuando esta deficiencia es lo suficientemente grande y prolongada como para dañar las
actividades humanas” (Pronacose, 2013b). Aquí vale la pena resaltar que se trata de una
cuestión meteorológica que reduce la disponibilidad afectando así los usos humanos del
agua. Esto es, se trata de una reducción del agua disponible contra el agua demandada.
Figura 2: Variabilidad climática y sus impactos por su duración
Variabilidad climática natural
Altas temperaturas, baja humedad

METEOROLÓGICA
Precipitación deficiente en
cantidad, intensidad y tiempo relativa, mayor insolación, menos nubes
SEQUÍA
Tiempor de duración
Reducción en infiltración, escurrimiento, Incremento en evaporación

percolación profunda y recarga al acuífero y transpiración
Deficiencia de humedad en el suelo

AGRICOLA
SEQUÍA
Menor agua disponible para las plantas;

reducción en crecimiento y rendimiento
HIDROLÓGICA
Reducción de escurrimientos y entradas a

SEQUÍA
presas, lagos, lagunas y acuiferos;

afectación de humedales y ecosistemas
Impacto económico Impacto social Impacto ambiental
Fuente: Pronacose (2013b).

Así, como ilustra la figura 2, la sequía comienza con una variabilidad climática con
precipitación por debajo del promedio histórico que redunda en menores escurrimientos
e infiltraciones en el subsuelo. Hay menor humedad en los suelos y mayor temperatura
en el ambiente. Conforme esa situación perdura en el tiempo pasa de ser un fenómeno
meteorológico a uno que ya afecta la agricultura en la cuestión del manejo de los riegos,
el crecimiento y rendimiento de los cultivos y el mantenimiento de los animales. El
campo como productor de alimentos es el primer espacio humano en resentir la sequía.
Pero se llega a sentir en todos los espacios de la lógica hídrica conforme son afectados
los humedales y ecosistemas que regulan y aportan el servicio ambiental del agua (que es
un concepto complejo: funciones de salud, de confort, de estabilidad térmica, culturales,
estéticas, inmobiliarias, de soporte de otras especies vivas que también tienen servicios
ambientales, etcétera). El impacto se extiende a todas las actividades humanas en distinta
medida, al ambiente en general y a las ciudades en particular, que entran en conflicto con
el campo por el agua disponible en las presas y en los lagos.5
El programa de estrategias para enfrentar la sequía establece cinco niveles según la
reducción de agua disponible con respecto a la demanda: D0 incipiente (reducción entre
5 % y 10 %), D1 moderada (10 % a 20 %), D2 severa (20 % a 35 %), D3 crítica (35 %
a 50 %) y D4 catastrófica (mayor a 50 %). A estos niveles o fases de sequía, y siguiendo
a Velasco Velasco (2012),6 la Conagua establece acciones específicas para los usuarios
sectoriales e individuales, y emite recomendaciones. Así, en la fase D0 se aconseja infor-
mación y moderación; en la D1 comienza el racionamiento y la activación de planes de
acción del gobierno y los usuarios, se restringen usos no prioritarios; en D3 los tandeos
son rigurosamente observados, la vigilancia es extrema y continua; D4 el racionamiento
es estricto y sólo hay suministro para los usos prioritarios y en cantidades mínimas. En la
última fase la recomendación es de cero desperdicios y cero tolerancias. La supervisión
de los mecanismos de control debe ser constante y completa. El cuadro completo de las
fases y las acciones se incluye como anexo al final.
Estos escenarios que parecen rayar en lo apocalíptico son menos extraordinarios de
lo que parece. El Servicio Meteorológico Nacional incluye como parte del Pronacose un
seguimiento mensual de afectación por sequía dentro de la página electrónica de la
Comisión Nacional del Agua. Se ofrece ahí una gráfica de los últimos años con el porcen-
5
Un ejemplo claro de esta situación es el conflicto entre la urbe de Guadalajara y el campo de Guanajuato
durante la sequía que prevaleció en la Cuenca Lerma-Chapala entre 1992 y 2003. Aquí es importante resaltar
que ya la temporada de lluvia 1992-1993 llegó por abajo del promedio, pero fue hasta 1997 en que, al dismi-
nuir el nivel del Lago de Chapala por debajo de los 3 000 Hm3, comenzaron las restricciones en la asignación
de agua concesionada a la agricultura, siguiendo las reglas del entonces vigente Acuerdo de distribución de
aguas superficiales de la cuenca, firmado en 1991 y revisado en 2004 como fruto de dicho conflicto (Flores,
2014).
6
Israel Velasco Velasco es especialista en hidráulica en el Instituto Mexicano de Tecnología del Agua (imta,
organismo público descentralizado de la Semarnat). Su escrito “Estrategia para afrontar la sequía” fue parte del
material ofertado en los talleres de cuenca de la Conagua.
382 Flores elizondo
taje del territorio nacional afectado por sequías desde enero de 2003 (gráfica 1; incluye
hasta enero de 2014). Tiene también afectaciones por nivel de sequía y número de muni-
cipios, por estados y por cuencas.
Puede apreciarse en la gráfica 1 cómo hay varios registros de nivel D4 en 2006 y
entre 2011 y 2012. Este último evento fue una sequía que afectó en algún nivel a más de
90 por ciento de los municipios del país y sus efectos todavía se alcanzaron a sentir en
2013. Aún sin recurrir al Pronacose, pues estaba en construcción, se aplicaron restriccio-
nes a la agricultura en 22 estados de la república, entre enero y agosto de 2013, ante la
incertidumbre de cuándo terminaría la sequía y registrar 43 por ciento en el nivel prome-
dio de las presas al comenzar el año. Afortunadamente, las lluvias fueron consistentes y
el director de la Conagua anunció hacia el 19 de noviembre de ese año que en promedio
las presas se habían restablecido hasta 81 por ciento. Al día primero de agosto anterior se
había calculado que se podrían sembrar 2 000 millones de hectáreas, pero ya con los
resultados de las lluvias, este estimado pudo ampliarse en 800 mil hectáreas.
Gráfica 1: Porcentaje de área afectada con sequía en México 2003-2014

100 100
80 80
60 60
40 40
20 20
0 0
ene-2003 ene-2004 ene-2005 ene-2006 ene-2007 ene-2008 ene-2009 ene-2010 ene-2011 ene-2012 ene-2013 ene-2014
DO Anormaletente seco D1 Sequía moderada D2 Sequía severa D3 Sequía extrema D4 Sequía excepcional
Fuente: smn (2014).
Programas de medidas preventivas para la mitigación de la sequía
A mediados de septiembre se suspendieron temporalmente los talleres y las actividades

de los consejos de cuenca, pues la Conagua, según notificó, estaba atendiendo los efectos
de los huracanes. Se entiende que por el momento la sequía dejaba de ser un tema prio-
ritario. A finales de octubre, las versiones preliminares de los Programas de medidas
preventivas para la mitigación de la sequía (pmpms) de las cuencas del Organismo Lerma
Santiago Pacífico (cuencas de los ríos Lerma, Santiago y cuencas centrales del Pacífico)
estuvieron listas. Se discute aquí la del Consejo de Cuenca del Río Santiago aunque el
guión base es similar en los tres consejos del organismo.
En sus objetivos es clara la jerarquía de prioridades. Se buscan minimizar los impac-

tos ambientales, económicos y sociales de eventuales situaciones de sequía garantizando
la disponibilidad de agua requerida para asegurar la vida y la salud de la población. Para
los entornos ecológicos se pretende evitar o menguar los efectos negativos o en todo caso
que las secuelas nocivas no sean permanentes. Finalmente, se trata de reducir efectos
perniciosos sobre abasto urbano y actividades económicas según la priorización de usos
establecidos en la legislación de aguas y en los programas hídricos.
Tras los apartados que describen la cuenca, sus recursos, sus usos del agua y su
capacidad de monitorear lluvia y disponibilidad en cuerpos de agua, entra la discusión
sobre la vulnerabilidad. La definen como la susceptibilidad de un sistema de ser afectado
por fenómenos adversos. Estos peligros tienen una probabilidad de ocurrencia y se tiene
un riesgo de confluencia entre el peligro y el sistema vulnerable (figura 3). En la cuestión
hídrica, la vulnerabilidad es calculada por tres factores: grado de exposición (dependien-
te de su brecha hídrica entre demanda y oferta sustentable); sensibilidad (entendida como
el grado de afectación, dado por ejemplo por el número de habitantes o por la compleji-
dad económica en cuestión), y la capacidad de adaptación, entendida también como
resiliencia. La resiliencia evalúa cómo puede responder el sistema en caso de sequía y
según su magnitud. Llama aquí la atención un párrafo iluminado:
Como consecuencia de una reducción severa de la precipitación o incluso condiciones nulas

de lluvia se presentarían bajos niveles de escurrimiento y por lo tanto sería de esperarse que
las presas presentaran bajos volúmenes de almacenamiento. Ante tal escenario, los acuíferos
representarían la única fuente de suministro. En efecto, el agua subterránea constituye una
importante fuente de suministro, tanto para los centros poblacionales, zonas de riego y par-
ques industriales” (Consejo de Cuenca del río Santiago, 2013:163).
Figura 3: Definiciones de vulnerabilidad y riesgo ante el cambio climático
PELIGO RIESGO VULNERABILIDAD
Probabilidad de que Probabilidad de que Grado al cual un sistema

ocurra un evento en concluyan condiciones es susceptible e incapaz
Variabilidad Gestión de
espacio y tiempo económicas, sociales o de hacer frente a los riesgo y
y cambio con suficiente ambientales perniciosas por efectos adversos del adaptación
climático intensidad como un período determinado y cambio climático, al cambio
bajo una amenaza específica incluyendo la climático
para producir daños
a a que las personas y sus variabilidad climática
bienes están expuestos y los extremos
Fuente: Consejo de Cuenca del Río Santiago (2013:159).

384 Flores elizondo
Un párrafo como el anterior tendría que orientar prioritariamente el esfuerzo al estu-

dio más completo de las dinámicas del agua subterránea, su grado de explotación, su
recuperación en cantidad y calidad, su mejor manejo para usos humanos; en fin, una
revisión de los métodos de evaluación de la disponibilidad del agua en acuíferos, que el
Coloquio nacional del agua subterránea señaló como obsoletos e inoperantes. Sin embar-
go, las principales medidas son de aguas superficiales, la visión es de “solución técnica”
y orientada a lograr el equilibrio en la cuenca. “… se proponen las siguientes líneas de
acción general:
• Continuar con la construcción de infraestructura planeada.

• Impulsar el riego en tiempo real en todos los distritos de riego (mejorar los planes de
riego basados en información meteorológica obtenida en tiempo real).
• Mejorar las eficiencias parcelarias de los distritos y unidades de riego (incrementar el
uso de riego presurizado y el revestimiento de los canales de conducción de las uni-
dades y distritos de riego).
• Impulsar la reparación de fugas y tecnologías domésticas en zonas críticas (fortalecer
la sectorización y la reparación de fugas, así como tecnologías de ahorro de agua
dentro de los hogares).
• Promover el reúso7 de agua residual tratada y su intercambio por agua de primer
uso. “Por otro lado, cerca de 50 por ciento de la brecha está constituida por la sobre-
explotación de agua subterránea, por lo que otro de los retos en la región, para tener
las cuencas y sus acuíferos en equilibrio, recae en apoyar el crecimiento público
urbano e industrial asegurando la sustentabilidad” (Consejo de Cuenca del río
Santiago, 2013:176).
Así, el conjunto de las estrategias y acciones propuestas siguen la línea de gestión

tradicional que no discute el crecimiento de urbes e industria, antes bien lo apoya y busca
se use en ello el agua de la forma más eficiente. En esta línea, y ante la escasez de fuentes
viables, van permeando los temas alternos como la reutilización de agua residual tratada,
la captura de lluvia o el saneamiento y la recarga artificial de acuíferos.
En su publicación sobre sequía y cambio climático, Velasco y Celis (2012) recuperan
estudios y metodologías para determinar la extensión que el fenómeno tendrá en el país.
Desde su publicación en la revista del imta, los autores señalan la alta vulnerabilidad de
diversas regiones, entre las que se encuentra la del Lerma-Santiago-Pacífico dada la satu-
ración de usos que tiene. Entre las líneas de acción para reducir tal vulnerabilidad apun-
tan que habrá que desarrollar nuevas reservas de agua y utilizar con mayor eficiencia las
existentes:
7
El vocablo correcto es “reutilización” pero en los ambientes de la burocracia hidráulica está muy exten-
dido el uso de este falso cognado del inglés reuse.
Por tanto, un mejor manejo de los recursos hídricos puede ayudar a reducir la vulnerabilidad;
para ello, se deberán desarrollar nuevas reservas de agua y las existentes deben utilizarse más
eficientemente. Las estrategias a largo plazo para el manejo de la oferta y la demanda podrían
incluir, entre otros aspectos: regulaciones y tecnologías para controlar directamente el uso del
agua y la tierra, incentivos e impuestos para afectar indirectamente y enfocar la conducta huma-
na, la construcción de nuevos embalses y ductos para aumentar los suministros, mejoras en las
operaciones e instituciones de manejo de agua y la promoción de soluciones locales o tradicio-
nales. Otras medidas de adaptación pueden incluir la protección de la vegetación de las orillas,
la restauración de los canales del río a sus formas naturales y la reducción de la contaminación
del agua, es decir, impulsar el uso ambiental del agua (Velasco y Celis, 2012:63).
Sin que Velasco y Celis (2012) señalen un orden preciso en las estrategias de largo
plazo, sí parecen sugerir que tendría que comenzarse por mejorar la regulación y el con-
trol del uso, incentivar también con impuestos y usar la recaudación en infraestructura
hidráulica. Dejan como ideas complementarias la reducción de la contaminación en los
humedales fuentes de agua y la restauración a sus formas naturales. En opinión del doc-
tor Pedro Arrojo Agudo8 (Premio Goldmann Ambiental 2003 por su Fundación Nueva
Cultura del Agua) la recuperación de la salud de los ecosistemas tendría que ser la prio-
ridad aún si no se estuviera en el escenario de un cambio climático. Frente a una sequía,
empero, el acuífero es la clave. El doctor Arrojo fue miembro del equipo que redactó las
políticas de gestión del agua contra la sequía en la Unión Europea. Sus planteamientos se
detallan a continuación.
El acuífero como clave
Una revisión de las mejores prácticas internacionales en política pública del agua deja
claro que el buen manejo de acuíferos es clave en la estrategia contra la sequía. En octubre
de 2000, la Unión Europea estableció un marco comunitario para la protección y gestión
del agua. Se propuso identificar y analizar la situación de sus aguas continentales y cos-
teras y adoptar planes de gestión y programas de medidas tendientes a prevenir y reducir
la contaminación, promover el uso sustentable del agua, proteger y mejorar el medio
ambiente y atenuar los efectos de inundaciones y sequías. A este esfuerzo se le llamó
directiva marco de aguas (dma). De acuerdo con la dma, la prevención de la sequía debe
basarse en tres niveles de prioridades (Parlamento Europeo y Consejo Europeo, 2014):
1) El primero es la recuperación del buen estado (cuantitativo y cualitativo) de los acuí-

feros y el buen estado ecológico de los ríos, lagos y humedales. Argumenta Pedro
8
Se recoge su opinión de la entrevista concedida al periodista ambiental Agustín del Castillo en junio de
2011 (Del Castillo, 2011).
386 Flores elizondo
Arrojo Agudo, uno de los artífices de la dma, que el objetivo es aumentar la resilien-
cia de los ecosistemas a fin de maximizar sus capacidades reguladoras y regenerado-
ras de la calidad de las aguas. Esa, establece el también académico de la Universidad
de Zaragoza, tendría que ser la base de la estrategia de sequía (Arrojo, 2007).
2) Como segundo nivel, Arrojo Agudo apunta las estrategias de ahorro, eficiencia y
gestión de la demanda (medición de usos, tarifas por consumo, criterios de recupe-
ración de costos incluidos los ambientales).
3) El tercer nivel ya revisa posibles nuevos caudales en períodos de sequía (reutilización
de agua residual tratada, desalación de agua de mar o captación de agua de lluvia).
En alguna medida, el imta coincide con la dma pero para esta última la recuperación
del acuífero no es un complemento sino lo básico en la prevención y el manejo de las
sequías que el cambio climático anuncia. El mejor conocimiento de los acuíferos es el
primer paso para su recuperación y uso sustentable. A continuación se revisa la informa-
ción disponible para los cuerpos de agua ubicados en el subsuelo del país en general y
del Área Metropolitana de Guadalajara (amg) en particular.
Los acuíferos en el Área Metropolitana de Guadalajara
¿Qué se sabe sobre los acuíferos del país? La Conagua tiene publicada la NOM-011-
CNA-2000 mediante la que declara el método oficial para determinar la disponibilidad
de agua subterránea de un acuífero para su explotación. Usa básicamente el método del
balance hídrico: infiltración estimada menos extracción natural calculada y antrópica
autorizada. Establece la Conagua (2012a) que en México hay 653 acuíferos, de los que
101 están sobreexplotados (esto es, que el balance hídrico sale negativo).
La página de la Comisión Estatal del Agua de Jalisco muestra los siete acuíferos rela-
cionados con el amg y su disponibilidad según los estudios de 2009 (mapa 1). Todos
resultan deficitarios menos el de Ameca, que en el municipio de Zapopan coincide con el
Área de Protección de Flora y Fauna Bosque La Primavera (decreto de 1983). Estudios de
disponibilidad de 2011 (Velasco Ornelas, 2012) confirman la situación de sobreexplota-
ción aunque las cifras varían: unas resultan con valores de menor déficit como Atemajac
que de -20.5 Hm3/año pasa a -11.9 Hm3/año, o el de San Isidro, de -1.11 Hm3/año a -0.29
Hm3/año. Otros, por su parte, suben de forma importante: Arenal (de -0.8 Hm3/año a
-6.55 Hm3/año), Cajititlán (de -0.138 Hm3/año a -11.5 Hm3/año) o Toluquilla (de -16.5
Hm3/año a -71.3 Hm3/año).9
9
La unidad Hm3 significa un millón de metros cúbicos. La demanda de agua de la ciudad de Guadalajara
no se conoce con exactitud pero se estima superior a los 300 Hm3/año. Ya se tiene la declaratoria de disponibi-
lidad de los acuíferos de Jalisco de marzo de 2014. La tendencia de déficit se mantiene.
Mapa 1: Acuíferos en el Área Metropolitana de Guadalajara en 2009
Hasta 2014, el organismo operador del agua de la ciudad de Guadalajara (Sistema

Intermunicipal para el Servicio de Agua Potable y Alcantarillado, siapa) abastece a cuatro
de los ocho municipios del amg:10 casi un tercio de su abasto es de agua subterránea (unos
3 m3/s o 95 Hm3/año). Los otros cuatro municipios se surten únicamente de acuíferos. En
total y según el Registro Público de Derechos de Agua (repda) (Conagua, 2012b),11 las
concesiones de agua subterránea para uso público urbano del amg suman 4.3 m3/s (inclu-
yendo aquí los 3 m3/s del siapa). Son 42 por ciento del volumen total de extracciones (333
Hm3/año) (gráfica 2).
10
Hasta 2013, el acuerdo de servicio del siapa cubrió sólo a los municipios de Guadalajara, Tlaquepaque,
Tonalá y Zapopan. Una nueva ley sobre el siapa vigente a partir de 2014 abre la posibilidad a todos los munici-
pios del amg de adherirse al organismo operador intermunicipal. Dado el caso, se agregarían Tlajomulco, El
Salto, Juanacatlán e Ixtlahuacán de los Membrillos.
11
El Registro Público de Derechos de Agua, disponible en la página de la Conagua (www.conagua.gob.mx),
despliega concesión por concesión por estado y municipio (Conagua, 2012b). Para hacer estudios, hay que
armar una base de datos propia por usuario, tipo uso y volumen concesionado por municipio. Se usó en este
trabajo la base generada en mayo de 2010.
388 Flores elizondo
Gráfica 2: Proporción de volúmenes concesionados de agua subterránea por

municipio y por usos en el amg según el repda de 2010
Municipios: 333 Hm3/año

Servicios
9%
Agrícola
30 %
Público
urbano Industrial
42% 13%
Pecuario Múltiples
0% 5%
Fuente: Elaboración propia con base en el repda de Conagua (2012b).
Entonces, tomando en cuenta que el siapa ha extraído de fuentes superficiales un

promedio de 6.5 m3/s (5.5 m3/s del Lago de Chapala y 1 m3/s de la Presa Calderón, equi-
valen a 205 Hm3/año), al agregar las ya mencionadas subterráneas, resulta un promedio
de 300 Hm3/año durante la última década. Podría decirse que en caso de sequía los acuí-
feros del amg son casi suficientes para sostener a la población, aunque con alguna preca-
riedad y en detrimento de los otros usos presentes en la región (agrícola, industrial,
servicios, pecuario y usos múltiples).12 Puesto que el Pronacose contempla el raciona-
miento y la priorización, y que la Ley de aguas nacionales ya tiene señalada la prelatura de
usos (vida humana, ecosistemas, agricultura, pecuario, industrial, etcétera), éste es un
escenario posible, siguiendo lo planteado tanto en Velasco Velasco (2012) como en los
pmpms en las cuencas de Conagua, del Pronacose.
Sin embargo, no se trata simplemente de dictar un estado de excepción y discrecio-
nalidad sino de tener un plan de gestión de aguas subterráneas que dé soporte al
Pronacose en el Área. Recordar además que los balances hídricos para los acuíferos del
12
Se discute en círculos académicos cuánto es el abasto que necesita el amg. En este sencillo ejercicio se
suma simplemente el abasto siapa (9.5 m3/s) con el de concesiones de agua subterránea de uso doméstico y
público urbano distintas del siapa (1.3 m3/s). Resultan 341 Hm3/año: dos por ciento arriba de lo registrado en
concesiones en el repda. Tomar en cuenta además que los acuíferos están sobreexplotados.
amg marcan sobreexplotación. Para preparar dicho plan de gestión se tiene una lista de
verificación (Garduño et al., 2006) de información, arreglos institucionales y otros reque-
rimientos que están pendientes por hacer.
Se tienen por lo pronto las declaratorias de disponibilidad de los acuíferos ya men-
cionadas y el repda por municipios. Se tiene también el estudio de estratigrafía que hizo
la empresa GEOEX en 2003 por encargo del estado. Sin embargo, y es el momento de
explicarlo más extensamente, la de balances hídricos es una metodología obsoleta.
Del balance hídrico subterráneo al análisis de flujos
José Joel Carrillo Rivera, investigador del Instituto de Geografía de la unam y miembro de
la Academia Mexicana de Ciencias, fue el impulsor del Coloquio nacional de agua subte-
rránea en México del 7 al 9 de noviembre de 2013. Se llevó a cabo en las instalaciones
del imta. Tuvo el propósito de obtener un panorama de la situación del agua subterránea.
Carrillo planteó que si bien la cuenca es la unidad de manejo del agua en el país, este
concepto contempla esencialmente la parte superficial y no toma en cuenta al agua sub-
terránea a pesar de que ésta representa una parte importante del volumen anual utilizado
para el abastecimiento público, de la agricultura y la industria.13
Carrillo Rivera critica que la cuenca como unidad de manejo del agua no es la más
adecuada para la gestión de acuíferos porque no considera la existencia de los flujos de
agua subterránea intercuenca, que no respetan los límites administrativos establecidos
para dividir un acuífero de otro. Estima que la mayoría del agua que se maneja en una
cuenca ha viajado desde fuera de los límites administrativos puestos por Conagua.
Desde 1966 se ha utilizado el modelo denominado “balance hídrico” como la base del
manejo del agua tanto superficial como subterránea. Ya se conocían en aquel tiempo los
sistemas de flujo del agua subterránea pero se optó por el balance al ser más simple y ante
la falta de estudios pertinentes al modelo de flujo. Éste consta de tres zonas: la de recarga,
donde el movimiento natural del agua es hacia abajo; la de tránsito, cuyo flujo es horizon-
tal, y la de descarga, que se caracteriza por el flujo del agua hacia arriba buscando la zona
de menor presión hacia un desfogue. Cada una de estas zonas posee condiciones físicas,
químicas y biológicas en las cuales el agua se manifiesta de diferente manera.
En los años sesenta del siglo xx, con la necesidad de conocer la cantidad de agua
accesible y cómo debía utilizarse de forma eficiente de cara a otorgar concesiones de uso,
se implementó el balance hídrico. Éste observa diversas variables como precipitación,
13
Según las Estadísticas del agua en México (Conagua, 2012a), el principal usuario es la agricultura. En ésta,
la proporción de agua utilizada es de poco menos de dos tercios de origen superficial contra uno de subterráneo.
Sin embargo, en el uso público urbano, la proporción de agua subterránea se eleva a 62 por ciento. En el caso
de la industria autoabastecida, la magnitud es de 54 por ciento de subterránea.
390 Flores elizondo
evapotranspiración, escorrentía, extracción, recarga y cambio del volumen del agua alma-
cenada. Se hace, pues, un balance entre recargas y extracciones en una cuenca. Es un
indicador para calcular cuánta agua puede extraerse al año, pero no dice dónde ni cómo
es conveniente hacerlo con el fin de evitar hundimientos o se sequen manantiales y otros
cuerpos de agua. El “balance”, sentencia Carrillo, se limita a evaluar el agua subterránea
a una profundidad equivalente a la de los pozos de extracción (300-400 metros), aunque
el sistema continúa hasta los tres mil o cuatro mil metros de profundidad y varios kiló-
metros más en distancia superficial.
Al mencionado Coloquio nacional sobre aguas subterráneas se dio cita Rubén
Chávez Guillén, gerente de Agua Subterránea de la Conagua. El doctor Carrillo le pre-
guntó directamente por qué no se utilizaba el método de flujos en lugar del de balances,
y respondió el funcionario que reconocía las virtudes del primero sobre el segundo, pero
que para administrar todavía no era factible al ser necesarios muchos estudios a fin de
establecer mínimamente los flujos regionales. Así, animó a los presentes a seguir hacien-
do estudios, pero estimó que al menos en el corto plazo no se modificará el sistema de
balances para la política hídrica en México.
La construcción de resiliencia hídrica en Guadalajara
En primera instancia, parecería que la ampliación del abasto a la ciudad y su uso más
eficiente van en la línea de la construcción de resiliencia hídrica para la ciudad de
Guadalajara en cuanto a que buscan hacerla menos vulnerable a riesgos de sequía. López
y Ochoa (2012) recuperan la cronología de estos esfuerzos y señalan por qué en los últi-
mos cuatro lustros no han sido exitosos.14 Aristeo Mejía por su parte también recupera la
historia del siapa,15 del que actualmente es director general, y acusa que los 20 años sin
que se haga una obra de abasto nueva está llevando a Guadalajara al estrés hídrico (siapa,
2014). Estos esfuerzos se señalan en la mencionada girh y en índices internacionales para
orientar esfuerzos de política pública (unisdr, 2012). En este sentido, la recuperación del
agua que se pierde en fugas, la cosecha pluvial y la reutilización del agua residual muni-
cipal tratada son estrategias que abonan.
14
A finales de 2012 se apuntaban tres proyectos emblemáticos: el segundo acueducto Chapala-
Guadalajara, la Presa El Zapotillo y la presa El Purgatorio. Dos años después, el primero ya no está en la carte-
ra de proyectos por presión social de los lugareños de Chapala; el segundo se detuvo por una orden de la
Suprema Corte de Justicia de la Nación (que nulifica un acuerdo de 2007 que pretendía aumentar la altura de
la cortina a 105 metros, y prohíbe que se pase la altura de lo proyectado en 2005 a 80 metros). El tercero está
en licitación y se espera esté operando en unos 16 meses. Para paliar la sequía de proyectos, la Conagua auto-
rizó a Guadalajara 37 pozos nuevos (pero sin ampliar su concesión de 3 m3/s).
15
Siglas del Sistema Intermunicipal para el Servicio de Agua Potable y Alcantarillado, organismo operador
del agua de la Zona Metropolitana de Guadalajara desde 1978.
Hay que recordar el orden de las cuestiones que marca Pedro Arrojo: primero la
recuperación de los ríos, los humedales y los acuíferos. Aún sin un contexto de sequía,
un mal manejo de las fuentes de agua las degrada y compromete no sólo su utilidad para
las comunidades humanas sino también para la vida de los ecosistemas de origen. Los
servicios ambientales relacionados con esos ecosistemas también decaerían. Este efecto ya
se puede apreciar en las comunidades en la rivera del río Santiago, para las que la cerca-
nía al cuerpo de agua fue una fuente de sustento y recreación hace todavía cuatro déca-
das, pero que hoy es un demérito en la calidad de vida y un factor para desarrollar cáncer
(Tetreault, Mc Coulligh, Flores, 2010). Por otro lado, si se sobreexplotara también el
acuífero sobre el que se asienta el Bosque La Primavera arriesgaría el soporte de dicha área
natural protegida y sus servicios de regulación térmica, de humedad, de retención de
suelos y de infiltración de agua.
En segundo lugar para la dma estaría el orden público en el manejo del agua. Aquí
vuelve a aparecer el problema del Registro Público de Derechos de Agua; puesto que no
se verifica en campo si los pozos están en donde se declara en el título de concesión, ni
se revisa correctamente que no se extraiga más volumen de agua que el establecido en
dicho documento, ni menos se inspecciona que todos los pozos existentes estén registra-
dos, en realidad no se conoce cuánta es la extracción a que están sometidos los acuíferos.
Este problema, además del de la metodología del balance hídrico ya señalada como obso-
leta, hace que difícilmente el agua subterránea esté disponible en toda su capacidad para
su manejo por la autoridad si una sequía prolongada hace decrecer de manera importan-
te el agua superficial.
¿Qué puede pasar en ese horizonte? No es difícil de imaginar: la autoridad echará a
andar el programa de racionamiento que tiene anunciado en el Pronacose y, ante el des-
orden del repda no sabrá quiénes siguen teniendo agua disponible y estos pozos privados
a la sombra de la autoridad podrán manejarla con discrecionalidad: el mercado negro del
agua durante la sequía se volverá un lucrativo negocio. Los que puedan pagar tendrán el
líquido que necesiten y los pobres tendrán lo que quede con la calidad que quede. El
desorden en el manejo de agua acaba siendo la construcción de la vulnerabilidad de los
pobres.
¿Hay remedio? Sí, en dos vertientes. En la primera, la autoridad ordena sus sistemas
de control y manejo del agua desde antes de la sequía (como de hecho lo propone el
Pronacose (2014) en sus talleres para ciudades), pone en orden el registro y controla
según su competencia el abasto de todos los usuarios, además, y como propone el mismo
pmps, negocia la mudanza de industrias intensivas en el uso del agua a fin de que liberen
de esos consumos a los pozos (Consejo de Cuenca del río Santiago, 2013. Punto 10 del
objetivo 1 de medidas de mitigación: 1.10 incentivar la reubicación de actividades eco-
nómicas acordes a la disponibilidad del agua).
La otra vertiente es la comunitaria. Ya la unisdr (2012) establece en su informe 2012
los 10 aspectos esenciales para desarrollar ciudades resilientes. En consonancia con lo
392 Flores elizondo
que busca el Pronacose, propone evaluar el riesgo, establecer sistemas de alerta temprana,
preparar la organización institucional necesaria y asignar un presupuesto. La unisdr
(2012) además coloca al mismo nivel la necesaria protección de los ecosistemas propo-
niéndolas como zonas de amortiguamiento para mitigar amenazas (de inundaciones, por
ejemplo).
Si bien establece el liderazgo de la autoridad (no podía esperarse otra cosa de la onu),
reconoce la validez de promover la participación ciudadana en estructuras diversas y en
diálogos multisectoriales. La ciudadanía debe estar sensibilizada, educada y capacitada
para actuar de la manera más adecuada como individuos y como colectivo a fin de aten-
der sus necesidades afectadas por el desastre y avanzar hacia la normalización de su vida
cotidiana tan pronto como le sea posible. En el caso de la sequía, la red social (virtual o
real) puede ser la que equilibre la vulnerabilidad que imprime el desorden en la gestión
del agua al detectar, denunciar y presionar por los espacios de discrecionalidad y merca-
dos negros del agua.
Para estas y otras tareas de la resiliencia hídrica hay que educar y capacitar a la ciu-
dadanía, pero no es esperable que la autoridad abarque todos los temas; las organizacio-
nes de la sociedad civil especializadas tendrán que prever, ilustrarse por su cuenta y
complementar.
Conclusión: Construyendo vulnerabilidad
Se tiene, en conclusión, un programa Pronacose para prevenir y mitigar los efectos de la

sequía que ya tiene los pmpms por cuencas. Dichos programas ya señalan que en una
sequía prolongada el agua disponible acaba siendo la de los acuíferos. Pocas son las accio-
nes eficaces que proponen para su monitoreo, recuperación, preservación antes de even-
tos extremos y manejo durante estos.
Si estos pmpms no preparan a fondo los mecanismos de información y control, si por
ejemplo no vuelven al repda una herramienta útil de información en tiempo real, la dis-
crecionalidad actual ocultará cuánta agua hay disponible realmente, quién la tiene y con
qué prelatura. El vital líquido para racionar y repartir será menor y proliferarán los mer-
cados negros, siempre en detrimento de aquellos que no pueden pagarlos. Hace falta un
repda completo, validado, actualizado y disponible en cuadros por municipio para facili-
tar su manejo y para que pueda jugar un papel de indicador más puntual.
Y para que el repda a su vez refleje la realidad de los flujos subterráneos, hace falta
también más trabajo de campo: estudios hidrogeológicos completos (calidad, niveles,
etc), caracterización de acuíferos relacionados con el amg y caracterización de agentes
relacionados con el agua subterránea del amg. Hace falta cabildear posturas, disposiciones
y trazar escenarios socioeconómicos. Cabildear los mecanismos, agentes y prioridades
mediante los cuales se implementará el pmpms (Pronacose, 2013b).
Un plan para el manejo de la sequía debe darse en clave de derechos humanos, de

gestión de la demanda, de recuperación de servicios ecosistémicos y de resiliencia: que la
prueba nos haga más fuertes, más humanos como sociedad. Sensibilizar, educar y capa-
citar a la ciudadanía es una cuestión prevista entre los aspectos esenciales para la cons-
trucción de resiliencia en ciudades (unisdr, 2012). Las organizaciones de la sociedad civil
pueden complementar previendo que dicha capacitación deberá también remediar las
carencias de la autoridad.
394 Flores elizondo
Anexo
Cuadro A1. Fases progresivas de una sequía, y acciones

y recomendaciones básicas para afrontarla
Fase Acciones de las Acciones de los Recomendaciones

autoridades usuarios sectoriales
e individuales
Anormal- Campaña inicial de información: Los usuarios deben Campaña educa-

mente seco alerta para disminuir los usos no moderar su consumo tiva para evitar el
(D0) esenciales, y difusión de pronós- de agua y restringir los desperdicio del
Comienza ticos y de acciones necesarias si la usos no prioritarios agua. Revisión de
la sequía; la situación empeora. Levantamien- voluntariamente. Los las instalaciones
reducción to de censos y elaboración de grandes usuarios deben y dispositivos de
en la oferta estadísticas para conocer el uso y revisar sus planes de medición y con-
de agua es asignación del agua. Formulación contingencia. trol hidráulico.
de 5 a 10 % de una propuesta para disminuir
respecto a la la asignación a los usos secun-
demanda. darios.
Moderada La campaña de información se Los usuarios comercia- Se intensifica la
(D1) intensifica e incluye aspectos les e industriales instru- campaña infor-
La disponibi- técnicos del problema. Se formula mentan sus programas mativa y educa-
lidad de agua la etapa inicial de racionamiento de acción, destacando tiva. Se instalan
es de 10 a 20 y se da a conocer. La aplicación entre ellos el reúso y/o dispositivos aho-
% inferior del riego sólo es permitida en recirculación del agua rradores de agua
respecto a las horas de menor insolación. para sus procesos. y se mejoran los
la demanda. Prohibición total de usos no prio- Todos los usuarios se de control. Inicia
Algunas ritarios. Instrumentación de las sujetan a las restriccio- la aplicación de
medidas son primeras medidas de multas por nes y prohibiciones. sanciones por
voluntarias, exceso o uso indebido del agua, uso excesivo o
pero otras ya con base en leyes y reglamentos. indebido; en
son obligato- Prohibido lavar con manguera reincidencias,
rias. vehículos, banquetas y calles. se suspende
temporalmente el
servicio.
continúa
continuación

e individuales
Severa (D2) Se aplican las medidas y progra- Los usuarios son Se incrementan
El déficit de mas de racionamiento, y las san- conminados a apegarse las sanciones y
agua es de ciones por su no observancia. Los totalmente a las restric- se restringe más
20 a 35 % en usos domésticos deben disponer ciones y racionamientos el consumo.
relación con de equipos de bajo consumo. El del programa de emer- Sólo se autorizan
la demanda. suministro se realiza solo para gencia. La vigilancia en- usos prioritarios
Las medidas los usos esenciales, con estricto tre sectores y usuarios con volúmenes
de reducción tandeo y restricciones en volu- es continua para evitar mínimos. Si se
y restricción men. La campaña de información desperdicios y conflic- detectan y persis-
en el uso es intensa y en detalle, apoyada tos, tomas clandestinas ten usos indebi-
del agua son en todos los medios. La evolu- y usos no autorizados. dos, se suspende
obligatorias. ción del estado de emergencia se Los grandes usuarios el suministro,
registra permanentemente, y los operan de acuerdo con se aplican las
pronósticos y evaluaciones se rea- sus programas de con- sanciones y se
lizan todos los días para detectar tingencia y se sujetan disminuye la
cualquier variación. solo a los volúmenes dotación. Es obli-
autorizados. gatorio mejorar
las instalaciones
y dispositivos.
Extraordina- Todas las restricciones y racio- Los usuarios deben Se aplican las
ria (D3) namientos alcanzan su máxima cumplir estrictamente sanciones y pe-
El déficit de intensidad; las dotaciones son con el programa de nas más severas;
agua está en- mínimas y acordes con los esque- racionamiento. Todo por faltas, la
tre 35 y 50 % mas de prioridad, exclusivamente ahorro de agua es cru- suspensión del
respecto a la para los usos más elementales, sin cial, por lo que no debe servicio puede
demanda. Las excepción. Los tandeos son rigu- haber desviaciones ni ser indefinida. La
reducciones, rosamente observados. La vigilan- desperdicios. Los dis- participación de
restricciones cia es extrema y continua sobre positivos de medición, los usuarios en el
y observan- el funcionamiento de los sistemas control y uso deben manejo, cuidado
cia de los de conducción, distribución y funcionar en estado y vigilancia en
programas de medición; cualquier anomalía se óptimo. Los usos no el uso del agua
contingencia atiende de inmediato. Todos los residenciales se reducen son determinan-
son rigu- usuarios se ajustan a su dotación al mínimo o se suspen- tes para evitar
rosamente y se resuelven los conflictos entre den. La recirculación, el aumento del
observadas y ellos. Las contingencias ambien- tratamiento y reúso de problema y el
sancionadas. tales se atienden de acuerdo con agua son importantes eventual colapso
los ordenamientos de ley y entran como opciones para total.
en función los programas de elevar la disponibilidad.
emergencia apoyados por todos
los niveles de gobierno. La cam-
paña de información, seguimien-
to y educación alcanza su mayor
intensidad y es permanente.
continúa
396 Flores elizondo
continuación

e individuales
Excepcional El agua disponible se asigna Usan el agua solo para Cero desper-
(D4) únicamente para los usos más lo estrictamente auto- dicios y cero
El déficit prioritarios y en cantidades muy rizado y con el mínimo tolerancias. Los
de agua es limitadas. La asistencia social de volumen. No se mecanismos de
superior a y los programas de emergencia permite ningún exceso. medida y control
50 % de la son constantes con el apoyo Los usos más priorita- funcionan co-
demanda. de las autoridades de todos los rios con la menor dota- rrectamente y se
Son las con- niveles. El agua se distribuye con ción. Los excedentes se supervisan con
diciones más el máximo de precaución para distribuyen a los demás frecuencia.
drásticas, de evitar pérdidas y conflictos. Es usuarios.
superviven- una etapa de espera hasta que las
cia. condiciones mejoren.

Fuente: Elaboración propia con base en Velasco Velasco (2012).
referencias
Aboites Aguilar, Luis, 1998, El agua de la nación: una historia política de México, 1888-1946,
México, Centro de Investigaciones y Estudios Superiores en Antropología Social.
Aboites Aguilar, Luis, 2005, “Del agua nacional al agua mercantil ambiental. Algunas
ideas para hacer una investigación sobre historia contemporánea de los usos del agua
en México”, en Juan Manuel Durán Juárez, Martín Sánchez y Antonio Escobar, El agua
en la historia de México, México, udeg/Colmich, pp. 25-31.
Arrojo Agudo, Pedro, 2007, “Bases para un documento de directrices en materia de pre-
vención y gestión de sequías en la planificación hidrológica”, en La sequía en España.
Directrices para minimizar su impacto, Madrid, Comité de Expertos en Sequía del Mi-
nisterio de Medio Ambiente.
Comisión Estatal del Agua (cea), 2009, “Proyecto integral de saneamiento y abastecimien-
to de la zona conurbada de Guadalajara”, México, Gobierno del Estado de Jalisco, en
<http://www.ceajalisco.gob.mx/zcg-proyecto.swf>, consultado el 26 de octubre de 2013.
Comisión Nacional del Agua (Conagua), 2012a, Estadísticas del agua en México, México,
Conagua/Semarnat.
Comisión Nacional del Agua (Conagua) [sistema de consulta en línea], 2012b, “Registro
Público de Derechos de Agua de la Comisión Nacional del Agua”, México, Conagua,
en <http://www.conagua.gob.mx/Repda.aspx?n1=5&n2=37&n3=115>, consultado
el 23 de enero de 2015.
Comisión Nacional del Agua (Conagua), 2014, Programa Nacional Hídrico 2013-2018,
México, Semarnat/Conagua.
Consejo de Cuenca del Río Santiago, 2013, Programa de medidas preventivas y de mitiga-
ción de la sequía en la Cuenca del río Santiago (versión preliminar), México, organismo de
Cuenca Lerma-Santiago-Pacífico/Comisión Nacional del Agua.
De Albuquerque, Catarina, 2012, Derechos hacia el final: Buenas prácticas en la realización
de los derechos al agua y al saneamiento, España, ersar/Agencia Española de Coopera-
ción Internacional para el Desarrollo/Oficina de Derechos Humanos del Ministerio de
Asuntos Exteriores y de Cooperación de España/ongawa/onu.
Del Castillo, Agustín, 2011, “Las presas no son la mejor opción frente al cambio climá-
tico: Pedro Arrojo”, en Milenio Jalisco, sección “Ciudad y región”, Guadalajara, Jalisco,
19 de junio, en <http://www.agustindelcastillo.com/2011/07/las-presas-no-son-me-
jor-opcion-frente.html>, consultado el 22 de enero de 2015.
Flores Elizondo, Rodrigo, 2014, Los afluentes y los ríos. La construcción social del medio
ambiente en el Consejo de la Cuenca Lerma Chapala, México, iteso.
Garduño, Héctor; Stephen Foster, Marcella Nanni, Karin Kemper, Albert Tuinhof y
Phoebe Koundouri, 2006, Gestión sustentable del agua subterránea. Conceptos y herra-
mientas 2002-2006. El agua subterránea en la planificación hídrica nacional y de cuencas.
Promover una estrategia integral, Washington, D. C., Banco Mundial (Serie Notas In-
formativas, 10/GW-Mate).
Heathcote, Isobel W., 2009, Integrated Watershed Management: Principles and Practice, Ho-
boken, New Jersey, Wiley-Blackwell.
López Ramírez, Mario y Heliodoro Ochoa, 2012, “Geopolítica del agua en la zona metro-
politana de Guadalajara: historia y situación actual del espacio vital”, en Heliodoro
Ochoa y Hans-Joachim Bürkner, coords., Gobernanza y gestión del agua en el Occidente
de México: la metrópoli de Guadalajara, Guadalajara, México, iteso, pp. 33-72.
Oficina para la Reducción de Desastres de las Naciones Unidas (unisdr), 2012, “In-
forme 2012: Desarrollando ciudades resilientes”, Panamá, The United Nation Office
for Disaster Reduction, en <http://www.zaragoza.es/contenidos/medioambiente/onu/
newsletter12/899-spa-sum.pdf>, consultado el 3 de marzo de 2014.
Parlamento Europeo y Consejo Europeo, 2014, “Directiva 2000/60/CE del Parlamento
Europeo y del Consejo de 23 de octubre de 2000 por la que se establece un marco
comunitario de actuación en el ámbito de la política de aguas” (publicada en el Diario
Oficial de la Unión Europea el 22 de diciembre de 2000; última modificación publi-
cada en el Diario Oficial de la Unión Europea el 31 de octubre de 2014), en EuroLex,
Bruselas, oficina de publicaciones de la Unión Europea, en <http://eur-lex.europa.
eu/legal-content/ES/TXT/?uri=celex:02000L0060-20141120>, consultado el 16 de
noviembre de 2015.
398 Flores elizondo
Programa Nacional contra la Sequía (Pronacose), 2013a, “Programa Nacional Contra

la Sequía”, México, Comisión Nacional del Agua/Universidad Autónoma de Ciudad
Juárez, en <http://www.pronacose.gob.mx/index.html>, consultado el 19 de febrero
de 2014.
Programa Nacional contra la Sequía (Pronacose) [diapositivas], 2013b, “Programas
de medidas preventivas y de mitigación de la sequía (marco teórico conceptual)”,
México, Comisión Nacional del Agua/Universidad Autónoma de Ciudad Juárez, en
<http://pronacose.uacj.mx/Carpeta1erTaller/7.%20PRESENTACIONES>, consultado
el 19 de febrero de 2014.
Programa Nacional contra la Sequía (Pronacose), 2014, “Programas de medidas pre-
ventivas y de mitigación de la sequía. Guía de elaboración para usuarios urbanos de
agua potable y saneamiento” (versión 1.0), México, Comisión Nacional del Agua/
Universidad Autónoma de Ciudad Juárez, en <http://www.pronacose.gob.mx/prona-
cose14/contenido/documentos/Guia_elaboracion_usuarios_urbanos.pdf>, consulta-
do el 22 de octubre de 2014.
Sandoval Minero, Ricardo, 2008, “Regulación, participación social y gobernabilidad del
agua potable en México-elementos para un análisis de su evolución institucional”, en
Roberto Olivares y Ricardo Sandoval, edits., El agua potable en México, México, aneas,
pp. 247-258.
Sistema Intermunicipal para los Servicios de Agua Potable y Alcantarillado (siapa) [po-
nencia], 2014, “Cronología de las fuentes de abastecimiento para Guadalajara”, Cuar-
ta Reunión Regional Pre-Congreso Abastecimiento de Agua a las Metrópolis del País
organizada por la Asociación Mexicana de Hidráulica, 17 de julio.
Servicio Meteorológico Nacional (smn) 2014, “Seguimiento mensual de afectación por
sequía”, México, Conagua, en <http://smn.conagua.gob.mx/index.php?option=com_
content&view=article&id=236&Itemid=23>, consultado el 19 de febrero de 2014.
Tetreault, Darcy; Cindy McCulligh y Rodrigo Flores, 2010, “La exigibilidad de los de-
rechos ambientales en México. El caso del río Santiago” en Enrique Valencia Lomelí,
coord., Perspectivas del universalismo en México, México, iteso/Universidad de Gua-
dalajara/Konrad Adenauer Stiftung/Universidad Iberoamericana León, pp. 121-132.
Velasco Ornelas, Martín [ponencia], 2012, “Situación del agua subterránea”, en el Foro
del Agua 2012 organizado por el Consejo Académico del Agua, Guadalajara, Jalisco,
marzo, en <http://www.ceajalisco.gob.mx/caa/docs/2012/foro_agua/02_agua_subte-
rranea_martin_velasco_cna.pdf>, consultado el 26 de octubre de 2013.
Velasco Velasco, Israel, 2012, “Estrategia para afrontar las sequías”, Tláloc, México, Ins-
tituto Mexicano de Tecnología del Agua/Semarnat, núm. 54, enero-marzo, en <http://
www.revistatlaloc.org.mx/anteriores/edicion_54/art_17_edi_54.htm>, consultado el
Velasco Velasco, Israel y Eduardo Celis, 2012, Sequía y cambio climático en México, Jiute-
pec, Morelos, Instituto Mexicano de Tecnología del Agua.
V
reformas estructurales:
¿hacia una nueva institucionalidad?
Los derechos humanos en las instituciones públicas. ¿Una
nueva generación de instituciones para el bienestar?
Alfonso Celestino Pérez
Introducción
A pesar de que el reconocimiento internacional de los derechos humanos tiene un

amplio recorrido a lo largo del siglo xx, formando parte indiscutible del discurso
político, la idea de la “operacionalización” del enfoque de derechos en las instituciones,
planes, programas y servicios públicos comienza a concretarse a mediados de la década
de 1990. Su objetivo era enfrentar no sólo un conjunto de lógicas, estrategias y modelos
traslapados en la institucionalidad pública, sino producto quizá también de esas visiones
traslapadas, una carga de resistencia gubernamental, oposición y falta de comprensión de
la idea, que deriva en el abuso de un discurso que quedó sin contenido al tergiversar lo
que podría constituir un enfoque sistémico que apunta a la realización de los derechos de
las personas, y en consecuencia al desarrollo nacional, fenómeno del cual no escapa el
gobierno federal de Enrique Peña Nieto.
La reforma constitucional al Artículo 1 promulgada en 2011 establece un nuevo
panorama en México, que coloca a las autoridades mexicanas frente a la oportunidad de
llevar a la práctica este aparente consenso político (nacional e internacional) sobre la
dignidad humana, y convoca a la sociedad a apoyarse en esta palanca para exigir el res-
peto, protección y promoción de sus derechos en el ámbito local. Sin embargo, cuando
se asoma a la ventana surgen muchas dudas: ¿tienen los gobernantes electos en México
la voluntad real de transformar los arreglos político-institucionales que bloquean la reali-
zación de derechos?, ¿de qué manera se aterriza el marco de derechos en la instituciona-
lidad pública actual?, ¿a qué obstáculos y límites en las capacidades se enfrenta?, ¿qué
cambios en la estructura institucional se requieren para fortalecer la exigencia ciudadana
de sus derechos? Tales preguntas continúan abiertas y se discuten tanto en el campo
académico como en las instituciones estatales, lo que se expresa en esfuerzos metodoló-
gicos diversos que, con distintos alcances, pretenden abordar de mejor o peor manera el
tema a través de iniciativas gubernamentales o ciudadanas para identificar sus limitacio-
nes y áreas de oportunidad tanto en la normatividad como en las capacidades de imple-
mentación de dichas políticas.
Este texto se basa en el estudio de diagnóstico y evaluación realizado por un grupo
de investigadores de Incide Social, A. C., durante 2013, con el propósito de valorar el
grado de incorporación del enfoque de derechos en los denominados entes implementa-
401
402 Celestino Pérez
dores (institucionalidad pública) de la Ciudad de México, así como el grado de avance de

las líneas de acción del Programa de Derechos Humanos del Distrito Federal. Sin embar-
go, estudios posteriores a la institucionalidad y programación pública del gobierno fede-
ral permiten considerar las conclusiones como retos y áreas susceptibles de mejora para
la administración pública nacional en su conjunto.
Para llevar a cabo el objetivo planteado, se desarrolló un marco conceptual que deli-
nea los principios, dimensiones y estándares que se desprenden del marco internacional
de los derechos humanos, a partir de los cuales se diseñó una herramienta diagnóstica
que establece un conjunto de características esenciales en el desenlace institucional y
programático, que clarifican el reconocimiento de las titularidades de derechos y obliga-
ciones en el ámbito de los entes implementadores. La incorporación del enfoque de
derechos a las políticas públicas supone la aceptación de este conjunto de atributos esen-
ciales en el actuar cotidiano institucional.
De esta forma, tomando como base la metodología de la Oficina del Alto
Comisionado de Naciones Unidas para los Derechos Humanos (oacnudh), y a la luz de
los atributos, estándares y obligaciones del Estado mexicano, se llevó a cabo una evalua-
ción que comprendió las siguientes tres etapas: 1) estructural o normativa; 2) de proce-
sos, relativo al esfuerzo institucional del ente, y 3) de resultados (cualitativa), en términos
de capacidades de las/os servidores públicos y grado de conocimiento y satisfacción de
la población usuaria. Cada una de estas tres dimensiones se analiza en relación con los
principios del marco internacional de derechos humanos, identificando obstáculos y
áreas de posible mejora tanto en el ámbito institucional interno como en los espacios de
interacción con las personas usuarias de las políticas. Las conclusiones, que se han con-
firmado en estudios posteriores al marco estructural de instituciones y programas fede-
rales, demuestran que hay una distancia evidente entre lo que se promueve en las
presentaciones de gala en Palacio Nacional y la realidad a la que se enfrentan las personas
en el territorio.
Los resultados de esta evaluación muestran claramente la brecha que existe entre el
llamado “consenso de los derechos humanos” y la realidad de la práctica de las institu-
ciones públicas en México, así como las limitadas capacidades de agencia que tienen las
personas usuarias. La lejanía existente entre la narrativa de los derechos, sus principios
fundadores y el actuar institucional, subraya la todavía pendiente necesidad de armonizar
el marco normativo, en especial a nivel de los programas y servicios sociales, como de
contar con un servicio civil profesional que comprenda el alcance de esta perspectiva y
se comprometa con ella. Pero de manera significativa muestra las dificultades para inter-
pretar este enfoque en un contexto (institucional y social) dominado por la narrativa del
modelo neoliberal, de desvaloración de lo público, que en las últimas décadas ha erosio-
nado las capacidades estatales para la provisión universal de bienes públicos de calidad y
se ha concebido como proveedor a un sector focalizado como vulnerable, que agradece
el apoyo gubernamental sin reconocerlo como un derecho.
Los derechos humanos en las instituciones públicas. 403
En pocas palabras, se ha demostrado que existe una notable disonancia entre la retó-
rica gubernamental y la capacidad real de implementación de los buenos deseos plasma-
dos desde la legislación vigente, al igual que en los planes de desarrollo, derechos
humanos o igualdad y no discriminación, situación que en 2014 configura uno de los
retos más importantes para el gobierno federal y los gobiernos locales, específicamente
para las y los servidores y las reglas cotidianas de la institucionalidad pública.
¿Por qué una perspectiva de derechos para las políticas?
Los derechos humanos y en general lo que hoy se entiende como dignidad humana son
un conjunto de garantías jurídicas universales que protegen a los individuos y a los gru-
pos contra acciones y omisiones que interfieren con las libertades y los derechos funda-
mentales y con la dignidad humana (oacnudh, 2006). Estos derechos y libertades, que
dan cuerpo a distintos atributos de la persona y sus procesos como sociedad, son produc-
to de la experiencia a lo largo de la existencia humana. De manera directa, muchos de
ellos surgen de luchas sociales a partir del reconocimiento de ciertos fenómenos conside-
rados injustos.
Se trata de atributos definidos como universales, es decir, inherentes a todas las per-
sonas, independientemente de su sexo, religión, nacionalidad, raza, estado civil, orienta-
ción política o sexual, situación económica, opinión pública o cualquier otra
característica que no altere la condición de persona. Así mismo, son definidos como
interdependientes e indivisibles, pues deberán recibir la misma atención y urgente consi-
deración a su protección y promoción.
La idea misma de que todas las personas tienen derechos por el simple hecho de
pertenecer a la “familia humana” (asumiéndolas como derechohabientes) constituye una
concepción de justicia fundada en el reconocimiento de atributos en los individuos exi-
gibles frente a los Estados como demandas válidas, lo que supone una forma determina-
da de organización política, económica y social.
Si bien estas garantías pueden considerarse más como demandas éticas que manda-
tos legales, es cierto que conciben obligaciones en función de que, como señala Amartya
Sen (2004), “su existencia genera razones para la acción, por parte de quienes puedan
apoyar su realización y salvaguarda”. Por tanto, en un contexto de desigualdad global
creciente, los derechos humanos constituyen una vía para lograr mayores niveles de jus-
ticia, en tanto su fundamento moral se encuentra en un atributo que es común a todos
los seres humanos (Ferrer, 2007). La viabilidad de este enfoque depende de dar signifi-
cado preciso a cada uno de los derechos, pero también de construir un marco que orien-
te a los Estados en la aplicación de medidas que contribuyan a su realización.
Así, desde la década de 1980, la Organización de las Naciones Unidas (onu), por
medio de sus diferentes comités y comisiones, ha movilizado recursos precisamente para
clarificar o mejorar la consistencia y la profundidad de los principios operativos y de las

definiciones de cada derecho –por ejemplo, a través de las observaciones del Comité de
Derechos Económicos, Sociales y Culturales (desc). Por un lado, para los Estados era muy
poco claro cómo trasladar los principios de los derechos humanos en medidas de política;
por el otro, para la onu era prácticamente imposible determinar los casos de violación de
derechos. Fue entonces que se reconoció que la justificación del discurso de derechos no
dependía de la plausibilidad de sus principios filosóficos y normativos, sino de su viabi-
lidad para incidir en las sociedades.
De esta forma, en los últimos 30 años este proceso ha permitido estandarizar defini-
ciones y alcances, consolidando el compromiso internacional con los derechos humanos,
el cual no establece un techo sino un piso de obligaciones que cada Estado debe mejorar
en función de sus capacidades. Con ese propósito surge la necesidad de delinear las
características que debieran tener las estrategias y políticas públicas a la luz del reconoci-
miento de las personas como titulares de derechos y no como beneficiarios de un progra-
ma, apoyo o servicio público; y de las instituciones y sus representantes como titulares
obligados y no como proveedores, frente a la población usuaria. Es desde este enfoque
que la reducción de la pobreza se asume como una obligación legal y no como caridad u
obligación moral (Cunill, 2000).
En ese sentido, pensar el desarrollo en términos de realización de derechos humanos
supone un modelo de organización de la economía que permita el acceso de manera
universal a los derechos sociales, económicos, culturales, ambientales, por un lado, y
garantice y promueva los políticos y civiles, por el otro; es decir, un Estado que genere
condiciones igualitarias en el acceso a una alimentación adecuada, servicios de salud y
medicamentos, vivienda digna, educación de calidad que le permita tener autonomía
para decidir su ingreso al mercado laboral y a su vez un trabajo decente, etcétera, así
como libertades y derechos para expresarse, elegir a sus representantes y participar en la
toma de decisiones.
Institucionalizar el enfoque de derechos humanos en las políticas públicas consiste
en el aterrizaje de los principios en atributos y definiciones específicas que den pauta al
comportamiento institucional (Abramovich, 2006). Sin embargo, la forma como se ade-
cua al marco de las políticas puede concebirse de dos maneras que dependen tanto de la
voluntad política que acompaña el alcance de las reformas jurídicas como de la viabilidad
que permiten las capacidades institucionales para su implementación: la aplicación (que
sustituye un modelo) y la incorporación (que lo complementa). Mientras la primera inter-
preta esta perspectiva como sustituto del paradigma actual de gobernar, la segunda lo
concibe como una agregación para su mejora, especialmente, como se verá a continua-
ción, en contextos institucionales complejos donde no necesariamente están alineados los
objetivos y estrategias. En el caso de México, el contexto supone un proceso de incorpo-
ración del enfoque de derechos que se plantea todavía como un desafío para la adminis-
tración pública actual.
La institucionalidad social en México
Modelos y visiones traslapadas
La historia de México (como la de cualquier otro país del mundo) ha tenido distintos
momentos, visiones, estrategias frente a la idea del desarrollo con diversos alcances. Por
tanto, la política social actual es resultado del proceso de creación de instituciones, pro-
gramas e intervenciones para responder a paradigmas y problemas de diversas épocas
(Jusidman, 2008). El siglo xx comienza con la revolución mexicana, que sentaría las bases
de lo que, reconocido por diversos autores, sería lo más cercano a un “Estado social
mexicano” con un modelo redistributivo que postula la universalidad de derechos socia-
les, especialmente la ampliación del acceso a la educación y la generalización de la segu-
ridad social, aunque condicionada al mercado formal de trabajo, apoyado por el
crecimiento expansivo basado en la industrialización por medio de la sustitución de
importaciones. Sin embargo, el éxito de este modelo de crecimiento se topó con la explo-
sión demográfica y demostró la insuficiencia del mercado laboral, lo que amplió el espec-
tro de la informalidad excluyendo a un grupo social cada vez mayor del acceso a la
seguridad social.
La crisis de la deuda en 1982 y la caída del precio del petróleo llevaron a tomar
medidas de estabilización y el cambio del modelo económico, lo que redefinió el gasto
social, particularmente en educación, infraestructura social y salud (Lustig, 2002). Se
trató de una nueva forma de interpretar la cuestión social, incorporando el modelo resi-
dual, concebido a partir de la “nueva agenda contra la pobreza” del Banco Mundial, el
cual está estrechamente vinculado con una lectura de la pobreza como resultado de falta
de competitividad, “malfuncionamientos” individuales y fallas en los mercados, algunas
provocadas por la misma política social, mediante sus intervenciones en la oferta y en los
precios (Boltvinik, 2003). A partir del enfoque de capital humano, este modelo suma a
las estrategias instaladas, a los programas basados en algún criterio de selectividad,
teniendo como emblemático el Programa de educación, salud y alimentación (Progresa),
al que más adelante, durante el sexenio del presidente Fox, se le agregaron componentes
y cambió el nombre a Oportunidades, y en septiembre de 2014 se convirtió en Prospera,
que incorpora un componente financiero, productivo y laboral, alcanzando una cobertu-
ra de más de seis millones de familias. Así el país comenzó el siglo xxi con un conjunto
de visiones, teorías y estrategias con un confuso desenlace en la institucionalidad social,
generando una tensión entre las reminiscencias del “universalismo” revolucionario repre-
sentado por la seguridad social vinculada al empleo formal y la “nueva ola” de la protec-
ción social a partir de programas focalizados, que han sido internacionalmente muy
reconocidos, pero cuyos resultados en reducción de la pobreza no han sido los esperados.
Con este panorama de por medio, en 2011 se publicó una reforma al Artículo 1 de
la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos que explícitamente reconoce el
marco internacional de los derechos humanos. En ella se establecen dos elementos fun-
damentales. Por un lado, que “todas las personas gozarán de los derechos humanos
reconocidos en esta Constitución y en los tratados internacionales de los que el Estado
mexicano sea parte, así como de las garantías para su protección”. Y por el otro, que
“todas las autoridades, en el ámbito de sus competencias tienen la obligación de promo-
ver, respetar, proteger y garantizar los derechos humanos de conformidad con los princi-
pios de universalidad, interdependencia, indivisibilidad y progresividad”.
Se trata de un cambio constitucional que obliga a revisar el actuar de la instituciona-
lidad pública para poner a las personas como titulares de derechos en el centro de las
políticas.
Desarrollar estas obligaciones será tarea para el Estado y la sociedad en los próximos
años, y para ello se requiere de una cuidadosa labor que permita a las instituciones mexi-
canas garantizar efectivamente el acceso a los derechos económicos, sociales y ambienta-
les, así como el ejercicio de los derechos políticos y civiles.
Cabe señalar que la incorporación de una perspectiva de derechos, dado el contexto
institucional, aunque no resuelve las contradicciones del modelo actual, constituye un
conjunto de obligaciones para las autoridades, que contribuyen a corregir desigualdades,
reducir discriminación, dotar de capacidades de exigencia, equilibrar el reparto de poder
y eleva las posibilidades de participación.
Figura 1. Traslape de visiones, teorías y estrategias en la institucionalidad

pública para el desarrollo social
Ajuste Enfoque
estructural Capital
(contracción humano / Progresa
Estado social mexicano
de salarios Reforma
Modelo social-redistributivo y gasto social) constitucional
Menor de derechos
calidad de SP humanos
1940 1970 1980 1990 1997 2000 2011
Expansión 1990-Modelo Oportunidades /

económica vs residual “Nueva
explosión agenda contra la tendencia a
demográfica/ pobreza” BM/ “seleccionar”
SS con Pronasol Potencial usuarios
segmentación político de las
originaria/ intervenciones
Coplamar sociales

Aterrizaje de los de derechos humanos a la institucionalidad pública
Del discurso a la práctica
Hacer realidad u “operacionalizar” los derechos humanos requiere de la construcción de

un marco de políticas que considere transversalmente sus principios, traduzca las garan-
tías legales en instituciones públicas, políticas y acciones de gobierno, y que éstas hagan
realizables cada uno de los derechos para todas las personas. Es así que surge la discusión
acerca de lo que significa la “perspectiva o enfoque” de los derechos humanos, a partir
del cual se busca articular el acuerdo internacional ético en torno a la defensa de la dig-
nidad humana con el desarrollo de políticas, estrategias y programas para la realización
de cada derecho.
Para incorporar de manera integral esta perspectiva en las políticas públicas, recien-
temente las agencias de la onu llegaron a un entendimiento respecto a los principios de
derechos humanos que debieran considerarse en las políticas y programas, señalando que
la incorporación de estos principios a las políticas y estrategias de desarrollo no ha sido
sencilla y ha encontrado resistencias en todos los ámbitos, pues se requiere de una armo-
nización legal que tenga un correlato institucional que se traduzca en un conjunto de
procesos y esfuerzos institucionales, que pongan a las personas, que habitan y transitan
por un territorio, en el centro de la toma de decisiones.
En este sentido, es posible establecer que en la mayoría de los casos se lleva a cabo
en tres etapas (Guendel, 2008): 1) la promoción de una reforma legal que establezca
garantías y responsabilidades, tanto desde las instituciones estatales como para la socie-
dad; 2) la creación de una nueva institucionalidad que promueva y proteja los derechos
establecidos con recursos humanos y financieros suficientes para la producción de bienes
públicos de alta calidad, así como la convicción de eliminar los obstáculos a la atención
universal de las personas, y 3) la consolidación de procesos que incidan en la inversión
social e impacten en la realización de los derechos.
La reforma constitucional de 2011 se considera un avance en la primera de estas tres
etapas. Se trata de un paso importante hacia el reconocimiento de los derechos, el cual
supone todavía de voluntad política y presión de la sociedad para hacerlo realidad en el
actuar cotidiano institucional, pues detona un proceso de armonización, incorporación y
asimilación que puede tomar varias administraciones. Significa, en el caso de los titulares
de derechos, que la brújula institucional debería estar alineada con el fortalecimiento de
sus capacidades mediante un proceso de construcción de ciudadanía a través del conoci-
miento, seguido de la apropiación de los derechos humanos y su ejercicio (respeto, pro-
moción, participación y exigibilidad), y, en el caso de los titulares de obligaciones, se trata
del fortalecimiento de las capacidades institucionales a partir de un proceso de reformas
a la vida interna de las dependencias públicas y profesionalización del funcionariado.
Figura 2. Enfoque de derechos humanos en la institucionalidad pública
Enfoque de derechos en la
institucionalidad pública
Personas
Instituciones
usuarias
Reconocimiento
Reconocimiento Capacidades de obligaciones Capacidades
de derechos para ejercerlos y eliminación de para ejercerlos
obstáculos
Ahora bien, contando con el mandato constitucional para todas las autoridades en
todos los ámbitos de gobierno, es pertinente un ejercicio de interpretación acerca de qué
representa en la práctica este conjunto de obligaciones, principios y dimensiones a los
que se ha comprometido el Estado mexicano, qué incentivos impulsan el proceso de
asimilación de esta perspectiva y cuál es el punto del que parten sus instituciones.
Principios y dimensiones a considerar para incorporar

una perspectiva de derechos
Una propuesta que apunta a definir un estándar
Una revisión de la literatura sobre el marco internacional de los derechos humanos y sus
principios fundadores permite realizar una síntesis en seis de ellos, cada uno de los cuales
se desdobla en un conjunto de atributos, cuya definición les da cuerpo para una potencial
verificación, como se muestra a continuación (Cunill, 2000; Abramovich, 2006; pnud,
2012):1
1
Una discusión más profunda sobre la selección y definición de los principios del marco de derechos
humanos es parte del estudio de Incide Social: “Valoración del grado de incorporación del enfoque de derechos
humanos a la institucionalidad pública del Distrito Federal”, 2013.
• Universalidad. El principio de universalidad alude a que todas las personas, donde

quiera que se encuentren, tienen derecho al ejercicio pleno de los derechos humanos,
los cuales no pueden ser coartados por ninguna persona o institución (Campese et al.,
2009:259), es decir, el reconocimiento explícito de las personas como titulares de
derechos y de las autoridades como titulares de obligaciones. En términos de insti-
tucionalidad pública este principio apunta a la provisión de bienes públicos para
toda la población, lo cual interpela al modelo residual basado en la focalización. Sin
embargo, la universalización de las políticas, dadas las limitaciones presupuestales en
relación con la demanda social, supone cierta progresividad, la cual deberá realizarse
priorizando a las personas vulneradas en sus derechos.
• Igualdad y no discriminación. Como una extensión de la universalidad, la igualdad
es entendida como la prohibición de distinciones entre personas porque apelan a su
dignidad inherente, sin discriminación de ningún tipo, ya sea por raza, color, sexo,
preferencia sexual, etnia, edad, lenguaje, religión, opiniones políticas o de cualquier
otro tipo, origen social o nacional, discapacidad, propiedad, nacimiento o cualquier
otro factor. Esto implica que los recursos destinados a los programas y políticas deben
distribuirse de manera equitativa y con justicia. La mayoría de las veces deben pro-
veerse recursos adicionales para que los grupos más marginados participen, desarro-
llando procesos culturales apropiados y haciendo un uso del lenguaje que sea
accesible para todas las partes involucradas (Campese et al., 2009). Esto significa
hacer uso de los recursos con justicia para alcanzar la igualdad. Realizar análisis y
proyectos con el principio de igualdad del edh puede llevar a la erradicación efectiva
de la pobreza, pues para empezar se demuestra que ciertos grupos pueden ser siste-
máticamente excluidos de los beneficios del desarrollo (Piron y O’Neal, 2005). Esta
idea implica el reconocimiento de la diversidad en general, es decir, de la diversidad
social, cultural y sexual. Para fomentar la igualdad y la no discriminación se debe
mantener un panorama desagregado de cada contexto. Esto significa que se tiene que
preguntar cómo las problemáticas se diferencian para las mujeres, las personas indí-
genas, las personas desplazadas, los más pobres, por ejemplo (undp, 2006).
• Exigibilidad y justiciabilidad. Consiste en la capacidad personal y existencia de
mecanismos institucionales que hagan posible la demanda (vinculante o no) frente a
la realización de los derechos. Cuando la exigibilidad se pone directa o indirectamen-
te al servicio de la ciudadanía es el que da fuerza al enfoque de derechos. Para ase-
gurar el ejercicio de un derecho no basta con instituirlo y proveer los servicios
respectivos, es necesario que existan obligaciones reales sobre las personas responsa-
bles de concretar esos derechos ante la ciudadanía (Cunill, 2010). La justiciabilidad
es la posibilidad de reclamar ante un juez o tribunal de justicia el cumplimiento de
al menos algunas de las obligaciones que se derivan de los derechos, tomando en
cuenta que la judicial no es la única vía para hacer exigibles esos derechos ya que hay
otras vías que pueden resultar incluso más efectivas (Carbonell, 2005).
• Participación social. Aborda la posibilidad para todas las personas de intervenir en la

toma de decisiones públicas. Una característica clave del edh es el proceso colabora-
tivo de toma de decisión en el que todas las partes puedan entender, negociar y
tomar conciencia de sus derechos y obligaciones (Campese et al., 2009). Algunos
autores –como Laure-Hélène Piron, Paul Gready, Jakob Kirkemann y Tomas Martin–
vinculan el principio de participación con el de empoderamiento y también lo nom-
bran principio de participación transformadora. Esa concepción implica que, con el
edh y a través de los dos principios, se busca proveer un ambiente que fomente la
participación, incluyendo instituciones e información que permita a las personas
acceder a los procesos públicos de toma de decisión y acceder al poder en general.
Aumentar la participación significa que las personas tendrán mayor habilidad para
ejercer influencia y defender sus derechos, así como para controlar sus propias vidas.
Esto significa que las personas cuyos derechos son violados deben estar en el centro
del proceso de desarrollo. De lo contrario, se corre el riesgo de reproducir las rela-
ciones de poder y las perspectivas que producen las vejaciones de esos derechos,
creando un círculo vicioso (Kirkemann y Martin, 2007). La participación generaliza-
da puede subvertir los monopolios de toma de decisión de quienes ostentan el poder
(Gready, 2006), lo cual tiene que ver con respetar la participación del otro (Sen,
2004).
• Integralidad. Se refiere a la vinculación que existe entre los derechos y la necesidad
de articular mecanismos y resortes institucionales para su realización; el Estado debe
asegurar la coordinación y articulación de sus acciones dirigidas a respetar, proteger,
promover y satisfacer los derechos humanos. Esto incluye también la interguberna-
mentalidad. La toma de decisiones exige, entonces, tomar en cuenta las interdepen-
dencias entre los derechos (Cunill, 2010:4), y también las vinculadas a distintos
abordajes de las políticas y a los propios actores que inciden en su aparición. Las
políticas públicas que buscan soluciones integrales exigen el desarrollo de arreglos
institucionales de diálogo colaborativo sostenido que devengan en versiones compar-
tidas y en la articulación de los recursos y saberes entre sectores y niveles guberna-
mentales.
• Progresividad efectiva. Relacionada con la necesidad de generar/contar con capaci-
dad institucional mínima para alcanzar los objetivos y metas planteadas, así como
ampliarlas progresivamente tanto en términos de disponibilidad, acceso y calidad.
Este principio implica el establecimiento de un estándar mínimo, así como la cons-
trucción de indicadores a partir de los cuales se pueda medir el avance en la realiza-
ción de los derechos, o la obligación del máximo uso de recursos disponibles y
sostenibilidad de las políticas.
Estos principios, fundamento del marco jurídico internacional, al institucionalizarse

en las políticas públicas contribuyen directamente a la construcción de ciudadanía, crean-
do un “nuevo campo de poder social” que modifica la relación socioestatal fortaleciendo

las capacidades de exigencia de la sociedad y de respuesta institucional.
Cuadro 1. Principios y atributos del enfoque de derechos humanos
Principios Atributos
Universalidad Reconocimiento del marco normativo de derechos humanos
Territorialidad
Exibilidad Responsabilidad
Quejas y denuncias
Reparacion del daño
Integralidad Realización complementaria
Interdependencia
Intergubernamentalidad
Igualdad y no discriminación No discriminación
Igualdad de género
Justicia distributiva
Respeto a la diferencia o a la diversidad
Participación Diversidad y pluralidad
Inclusión
Empoderamiento
Intersectorialidad
Transparencia
Rendición de cuentas
Progresividad Cumplimiento de objetivos
Sustentabilidad
Máximo uso de recursos disponibles
Indicadores y puntos de referencia
Fuente: Elaboración propia
Las características definidas como esenciales que parten de este conjunto de princi-
pios dan pauta a una interpretación de reformas al marco institucional, señalando una
serie de medidas que deben realizarse tanto en el ámbito normativo como en los procesos
de cada dependencia; sin embargo, no son la única fuente para el establecimiento de un
estándar institucional, sino que se complementa con otras definiciones internacionales.
Específicamente para el caso de los derechos sociales, las observaciones generales de los
Comités de Naciones Unidas establecen que la realización de los derechos se da en la
medida en la que los Estados protegen, respetan, promueven y satisfacen: 1) el acceso al
derecho (accesibilidad económica y geográfica); 2) la magnitud necesaria de recursos para
garantizar el derecho (disponibilidad); 3) la calidad en la provisión y en el disfrute del
derecho (calidad), y 4) la aceptación de grupos conforme a parámetros culturales (acep-
tabilidad). Se trata de las dimensiones a las que el debate internacional de los derechos
ha llegado para determinar el alcance de los mismos.
De la conjunción de los principios, sus atributos y las dimensiones, se identificó un

conjunto de variables que, como se verá a continuación, constituyeron una herramienta
diagnóstica que permitió verificar en el aspecto normativo (estructural) el esfuerzo insti-
tucional (procesos), además de las percepciones y actitudes tanto de funcionarios como
de usuarios de la política pública.
La verificación en el terreno: Evaluación piloto en la Ciudad de México
Como parte de un proyecto de evaluación multicitado y con base en la herramienta dise-

ñada para la evaluación se llevó a cabo el análisis de tres instituciones públicas de la
Ciudad de México: el Sistema de Desarrollo Integral de la Familia para el Distrito Federal
(difdf), la Secretaría del Medio Ambiente del Distrito Federal (Sedema) y la Secretaría de
Seguridad Pública del Distrito Federal (sspdf), cada una de las cuales se verificó en su
estructura, procesos y percepciones de resultado, de acuerdo con la adaptación de la
metodología establecida por la Oficina del Alto Comisionado de las Naciones Unidas para
los Derechos Humanos (oacnud).
Para representar el grado de institucionalización del edh de manera clara y facilitar el
análisis de los principios y atributos se otorgó un puntaje a cada una de las variables. La
suma de los puntajes otorgados para cada una de las variables representa el puntaje de su
respectivo principio. Ello permite, por un lado, calificar el desempeño de las dependencias
en cada uno de los principios y, por el otro, valorar el desempeño de cada atributo.
Finalmente, se presenta una representación gráfica que ayuda a identificar las principales
carencias de cada entidad implementadora en cada materia de estudio, el cual resulta del
promedio de las calificaciones obtenidas para cada uno de los principios, lo que permite
hacer comparable el avance de las dependencias en sus distintas dimensiones.
Gráfica 1. Grado de institucionalización del enfoque de derechos humanos
Universalidad
10
Progresividad 5 Exigibilidad
Participación Integralidad
Marco jurídico
Igualdad y no
discriminación Esfuerzo Institucional

Análisis estructural o de la normatividad
Los resultados de la verificación de las variables en el marco normativo interno de las

instituciones analizadas muestran que, aunque la reforma constitucional cumplió ya su
tercer año de vigencia, todavía no se reconoce (y esto persiste en todas las instituciones
del país) de manera explícita ni el marco internacional de los derechos humanos ni las
titularidades de obligaciones estatales frente a las personas usuarias. Este hecho, lejos de
establecer una derechohabiencia, sujeta a las personas a un modelo de subordinación
institucional (beneficiario-proveedor) con consecuencias serias en la percepción de auto-
nomía y las capacidades de exigencia.
En términos de exigibilidad, aunque a nivel local se establecen los mecanismos de
contraloría y resortes institucionales para la denuncia en distintos ordenamientos, los
lineamientos internos están todavía lejos de señalar claramente cuáles son los instrumen-
tos que se tienen para levantar una queja, ante quién interponerla o cuáles serían las
consecuencias que tienen las y los servidores públicos frente la violación de los derechos
de la población usuaria.
Por otro lado, la articulación entre dependencias para la realización de objetivos
comunes, aunque se refleja en innumerables consejos, comités y grupos de trabajo esta-
blecidos desde la legislación, no parece reconocer el trabajo que realiza la institucionali-
dad creada para la atención a grupos de población vulnerable que se relaciona con sus
objetivos. Dependencias especializadas en atención a jóvenes, mujeres, familia o niñez,
cuyos objetivos de manera natural están imbricados, no encuentran articulación formal
que se derive de la normatividad vigente. Articular sus intervenciones permitiría contar
con diagnósticos relevantes y mejorar las capacidades institucionales para la provisión de
programas y servicios públicos con mayor efectividad, pues se reducirían duplicidades y
compartirían esfuerzos.
Un elemento central del enfoque de derechos es la participación de las personas en
la definición de las políticas, su monitoreo y las posibilidades de mejora. Al respecto, el
análisis realizado muestra claroscuros en la normatividad interna que dificultan la crea-
ción de espacios de vinculación socioestatal, con lo cual se pierde la posibilidad de una
contribución directa de la población usuaria, especialistas o académicos, a la mejora de
los programas y servicios. Llama la atención el hecho de que, en la normatividad anali-
zada, no se establece la obligación de realizar consultas periódicas sobre la satisfacción de
las personas usuarias, ni se ubica un momento de encuentro que permita recoger infor-
mación al respecto por parte de la institución, lo cual reafirma la idea existente de un
Estado proveedor frente a “beneficiarios” que sólo tienen oportunidad de agradecer el
apoyo, sin lugar al reclamo o propuesta para su mejora.
Otro elemento fundamental, que es posible señalar en forma general, es la inexisten-
cia de un instrumento formal que recoja las necesidades de capacitación del funcionaria-
do en la Ciudad de México y se traduzca en un programa de capacitación. Si bien existen
menciones aisladas de contar con formación en materia de igualdad de género o derechos

humanos, en la normatividad no queda explícita la obligación de contar con una certifi-
cación mínima, especialmente para quienes tienen una vinculación directa con la ciuda-
danía. En ese sentido, es también notable la ausencia de un programa de capacitación en
el reconocimiento y ejercicio de sus derechos. La incorporación de una perspectiva de
derechos supone ciertas capacidades institucionales, específicamente en el funcionariado
respecto a las obligaciones, los alcances y limitaciones de la dependencia frente a la pobla-
ción usuaria. En concordancia con lo anterior, es importante reconocer la necesidad de
hacer accesible la información de las políticas y programas a la población usuaria, de
manera que ésta tenga capacidad de entenderla y utilizarla como le convenga. En los
casos analizados se cuenta con reglas de operación y lineamientos operativos redactados
para el funcionariado o ciudadanos especializados, pero que no permiten un fácil enten-
dimiento por la mayoría de la población. Además su publicación en la internet, aunque
les otorgue el cumplimiento de los requisitos legales en materia de acceso a la informa-
ción, no significa, en los hechos, ninguna garantía para el acceso y comprensión por la
gran mayoría de la población usuaria.
Finalmente, en términos del principio de efectividad y reconociendo que ha habido
avances sustantivos en la materia, se obliga a la definición de metas y objetivos para todos
los programas y servicios, la norma no señala la importancia de contar con un sistema de
monitoreo abierto y transparente del avance de los objetivos planteados, lo que dificulta
para los propios funcionarios la verificación de su desempeño. Es el caso de las evalua-
ciones (internas y externas), cuyos resultados no se obliga a publicarlos ni difundirlos
entre quienes operan cotidianamente los programas y servicios públicos.
Análisis de procesos
Para valorar el esfuerzo institucional se utilizó la misma base de principios y atributos que
para la estructura, pero con variables relativas a las capacidades institucionales para la
realización de los objetivos. La herramienta diagnóstica pretende valorar el esfuerzo ins-
titucional que se ha llevado a cabo en los últimos años para la asimilación del enfoque de
derechos humanos.
En términos de universalidad, del análisis realizado a los tres entes implementadores
es posible concluir que, aunque se cuenta con programas de capacitación en género o
derechos humanos, no se tiene un programa sistematizado que de manera obligatoria
certifique a las/os funcionarios en el reconocimiento de las titularidades de derechos y
obligaciones frente a la población.
Respecto al principio de exigibilidad, que hace referencia a la existencia y operativi-
dad de mecanismos que permitan a las personas usuarias presentar quejas y denuncias
ante las autoridades responsables por el incumplimiento de sus funciones, es posible
identificar la falta de mecanismos y procedimientos que garanticen la reparación del daño

en caso de que se viole un derecho que afecte directamente a una persona, siendo impo-
sible detectar un instrumento que permita el reclamo y cobertura de externalidades
negativas frente a acciones institucionales. Se puede resaltar la falta de claridad en lo que
respecta a los mecanismos de quejas y denuncias: un ejemplo es la incapacidad para
presentar un informe con el porcentaje de servidoras/es públicas sancionadas, así como
el seguimiento que se le da a las recomendaciones en materia de derechos humanos.
En términos de integralidad, si bien existen espacios de diálogo y reuniones con otras
dependencias, se detectó que la mayoría de las veces se realizan en ausencia de un esque-
ma de trabajo y de seguimiento de los acuerdos y no existe prueba documental o registro
administrativo de que se realicen, lo que dificulta el seguimiento e intervención de diver-
sos actores y minimiza las posibilidades de incidencia que pudieran tener actores exter-
nos tanto de la academia como de la sociedad civil especializada. Por otro lado, en
referencia al principio de igualdad y no discriminación se detectó un bajo interés en la
capacitación en temas de igualdad de género y no discriminación, pues aunque se argu-
menta la realización de talleres de capacitación no existe un registro ni continuidad en la
capacitación y es notoria la falta de acciones afirmativas que contribuyan a generar equi-
librios y respeto en términos de igualdad, así como condiciones para el acceso a personas
discapacitadas.
En términos de participación, es posible señalar que no existe un mecanismo claro
para incluir las propuestas ciudadanas, es decir, ni las personas usuarias ni la sociedad
civil especializada encuentran espacios para hacer propuestas directas para la mejora de
un programa o servicio. Cuando se realizan encuentros no se levanta un registro de acuer-
dos o asistentes, lo que hace imposible el seguimiento externo. Existe opacidad en la
información sobre las solicitudes de información requeridas por los ciudadanos y en
algunos casos también las instituciones necesitan trabajar más en la presentación y segui-
miento de sus informes de resultados.
Con respecto al principio de efectividad, los resultados obtenidos de las instituciones
analizadas muestran todavía pendientes en cuanto al diseño de un sistema de monitoreo
de metas, publicación de informes de evolución del gasto y realización de evaluaciones
externas.
Análisis de percepción de resultados (cualitativo)
Un tercer componente del análisis es la percepción de resultados y grado de satisfacción

de la población usuaria, que consta de una serie de entrevistas a informantes directamen-
te vinculados con algún proceso en el desarrollo de las políticas públicas. Las entrevistas
tienen el propósito de explorar a fondo la percepción y el conocimiento que tienen las
personas informantes respecto a la institucionalización del enfoque de derechos humanos
en su ente implementador, a partir de su entendimiento del marco normativo y conoci-

miento del esfuerzo institucional. Las entrevistas se realizan a tres grupos de población:
1) servidores públicos, pertenecientes a la entidad implementadora y que tengan una
responsabilidad de contacto directo o indirecto con las personas usuarias de sus acciones,
programas y servicios; 2) personas usuarias, que pertenezcan a un “padrón de beneficia-
rios” de algún programa relacionado y tengan vinculación cotidiana con el ente imple-
mentador o sean usuarias/os cotidianos de un servicio que ofrezca el ente implementador,
y 3) especialistas de la sociedad civil organizada, que pertenezcan a una organización que
contribuya a la realización de un derecho vinculado con las líneas de acción del ente
implementador y cuente con experiencia en el tema.
El análisis de los resultados permite inferir que, entre las/os servidores públicos,
existe una percepción de que los derechos humanos constituyen un tema diferenciado y
no una perspectiva sistémica para el desempeño de sus labores. Esto revela que no existe
una lógica de derechos asimilada, pero habla también de la debilidad institucional gene-
rada por la renovación casi total de su personal con los cambios de gobierno.
Aunque las/os funcionarios entrevistados reconocen que todas las personas son titu-
lares de derechos no parece quedar clara la responsabilidad de los servidores públicos de
su garantía, promoción y respeto. Se encontró que no todos los funcionarios tienen una
idea clara de cuáles son los objetivos de la institución donde laboran y realizan sus acti-
vidades de modo intuitivo.
En términos de exigibilidad, se observó que pocos funcionarios saben cómo defen-
derse ante una denuncia hecha en su contra, lo cual podría señalar una buena actuación
por la poca utilización del recurso por parte de la población usuaria, o simplemente que
no se conocen tampoco por la ciudadanía y mucho menos se ejercen. En general, se
mencionaron pocos casos de denuncias ciudadanas; la población usuaria no parece reco-
nocer a los programas como un derecho y menos los mecanismos para su exigencia. Es
fundamental que todos los servidores públicos tengan claros los mecanismos de exigibi-
lidad y justiciabilidad, pues constituyen la base para la activación y empoderamiento de
la ciudadanía.
Respecto al principio de integralidad, la mayoría de los funcionarios sostiene reunio-
nes con otras dependencias que coadyuvan a la realización de sus objetivos. Parece com-
prenderse en general la necesidad de articular coordinadamente al quehacer público; se
reconoció la importancia de tener reuniones con otras dependencias y se aseguró por parte
de la mayoría de las/os funcionarios entrevistados que se informa a los derechohabientes
cuando se encuentran vulnerabilidades en torno a la satisfacción de algún derecho.
La mayor parte de las personas entrevistadas respondió que, aunque existen condi-
ciones de acceso igualitarias entre hombres y mujeres a los servicios y programas de las
dependencias, éstas no se han consolidado. En este sentido, se infiere que las capacitacio-
nes que se han impartido en cuestiones de género dentro de las dependencias han sido
exitosas y deben continuar.
En las instituciones analizadas se demostró apertura a la vinculación con actores

externos que opinen sobre sus labores y desempeño. Sin embargo, existen muchos fun-
cionarios que dijeron nunca haber sido parte de algún espacio de diálogo en los últimos
seis meses anteriores a la entrevista. Los expertos entrevistados consideran que exista un
mecanismo institucionalizado de colaboración entre las dependencias y las organizacio-
nes de la sociedad civil que no tenga que reiniciarse con cada administración. La conti-
nuidad es la base para un avance medible y efectivo.
La mayoría de los funcionarios entrevistados considera que las personas cuentan con
mecanismos institucionales para opinar sobre las acciones, programas y servicios del ente
implementador. Sin embargo, es interesante que no exista claridad acerca del proceso que
siguen las propuestas, quejas o denuncias presentadas por la población, lo cual se puede
derivar de que en efecto son muy pocas las que presentan alguna sugerencia o queja a la
dependencia.
En términos de efectividad, en general, los funcionarios conocen los sistemas de
evaluación de las dependencias, aunque la gran mayoría sólo reconoce a la contraloría
interna e ignora que puede haber más agentes encargados de la evaluación. Por ejemplo,
cuando se toca el tema del presupuesto defienden la aseveración de que el presupuesto
se usa eficientemente, se cuente (desde su perspectiva) con suficiente o no. De esta mane-
ra, la mayoría de los entrevistados aseveró que las instituciones en donde laboran no
cuentan con el presupuesto adecuado para cumplir con las metas planteadas.
Conclusiones. Un largo camino para garantizar la exigencia

frente a las instituciones mexicanas
La reforma constitucional de 2011, relativa al reconocimiento del marco de los derechos

humanos, es todavía un desafío pendiente para los tres ámbitos de gobierno, pues impli-
ca una revisión exhaustiva de la normatividad interna con capacidades institucionales
congruentes con los objetivos planteados y un proceso amplio de capacitación al servicio
público.
Se trata de un enfoque relativamente nuevo, que supone el reconocimiento de un
marco conceptual no necesariamente apegado a las formas, costumbres y tradiciones de
las instituciones públicas mexicanas, pues parte de la idea de un Estado orientado por la
justicia, cuyas estrategias y políticas colocan a las personas en el centro de las decisiones.
En este sentido, las evaluaciones realizadas se enfrentaron a una serie de obstáculos que
vale la pena considerar para estudios posteriores sobre incorporación de la perspectiva de
derechos a la institucionalidad pública. Este nuevo paradigma implica nuevas referencias
que suponen cambios en las relaciones y en los procesos cotidianos, lo que generalmente
encuentra resistencias formales que dificultan la asimilación de una obligación institucio-
nal o el reconocimiento de la titularidad de derechos en las personas usuarias. Esto, se

infiere, sucede en parte por la falta de comprensión de la idea (de los derechos humanos)
como una perspectiva sistémica que permite el abordaje de cualquier obstáculo o limita-
ción al desarrollo humano, pero también podría tener que ver con la falta de incentivos
en la administración pública para suprimir una todavía instalada relación de subordina-
ción entre gobernantes y gobernados, a partir del desconocimiento de las políticas como
un derecho y entendimiento como una dádiva. Un efecto inmediato de esta “resistencia
conveniente” es la inclusión del lenguaje de derechos humanos en el discurso político,
sin la intención de contar con un correlato efectivo en las institucionalidades públicas.
Si se apega a la perspectiva de derechos, el desarrollo nacional (o local, según sea el
caso) se dará en función del avance en la realización de los derechos humanos por todas
las personas que habitan y transitan por esa nación. Luego entonces, la planeación demo-
crática para el desarrollo supone un ejercicio colectivo (anclado en la participación social)
de definición de una estrategia para la realización de los derechos. Una práctica reciente
que ha sido trasplantada del ámbito internacional es la planeación y programación en
derechos humanos que se lleva a cabo en forma paralela a la planeación del desarrollo.
Un ejemplo claro son los recientemente publicados programas nacionales de derechos
humanos o igualdad y no discriminación o de igualdad de oportunidades para las muje-
res, que se presentan en elegantes actos en el Palacio Nacional, pero que por lo general
desembocan más en una confusión que en la sinergia planteada, pues la orientación de
las acciones o no van en la misma dirección o se traslapan o duplican actividades. Así
pues, para el funcionariado se convierte en una carga más de responsabilidades, muchas
de ellas excedidas en sus atribuciones y por tanto su realización efectiva se posterga,
confunde o simplemente no se concreta. La “transversalización” de enfoques y perspecti-
vas (género, derechos humanos, participación, etcétera) no tiene una correlación presu-
puestal ni asimilación directa en el actuar institucional y confunde tanto al servicio
público como a la población usuaria.
Otro obstáculo relevante, que se observa principalmente en el ámbito local, lo consti-
tuye la falta de capacidades institucionales para la provisión de bienes y servicios públicos.
Resalta el hecho de no contar con un servicio civil de carrera que resista los vaivenes polí-
tico-electorales y dé continuidad a las políticas y sus objetivos. En esta línea es importante
considerar la afectación que produce la desvaloración del Estado y la desconfianza (e inclu-
so desprecio) que esto genera hacia las instituciones públicas y sus políticas, lo que mini-
miza los esfuerzos ciudadanos por la vigilancia y reduce la presión sobre las autoridades.
Tomando en consideración estas limitantes, el estudio realizado permite proponer
reformas institucionales de corte federal, estatal y municipal, orientadas a rectificar, armo-
nizar, corregir contradicciones y traslapes y colocar a las personas como ejes de la institu-
cionalidad. Un paso pendiente en este sentido es hacer explícito el concepto de
derechohabiente frente las instituciones públicas y de obligadas para éstas, lo que permitiría
una relación distinta y cambiaría paulatinamente la idea de subordinación y reduce el mar-
gen para el uso político electoral de los programas y servicios públicos. Más allá de contar
con algunas menciones de ventanillas para “quejas y sugerencias”, se requiere señalar explí-
citamente la obligación de desarrollar materiales didácticos dirigidos a quienes potencial-
mente podrían ser víctimas de manipulación, brindando facilidades para su exigencia.
En esta línea se requiere hacer énfasis en garantizar el acceso a información compren-
sible a las personas usuarias, lo cual será fundamental para incrementar la capacidad de
exigencia. Se requiere aumentar la inversión y mejorar los mecanismos de difusión trans-
versal, que reconozca la dificultad actual para asimilar las reglas de operación y linea-
mientos, y dé un paso hacia la traducción a un lenguaje inteligible para la mayoría.
Ahora bien, para abordar el problema de la implementación de los programas y ser-
vicios públicos con una perspectiva de derechos es necesario fortalecer las capacidades
del funcionariado para la comprensión y aplicación de los principios fundamentales, esto
podría realizarse mediante una certificación mínima en materia de derechos que les per-
mita reconocer la titularidad de derechos de las personas y de obligaciones de la institu-
ción de la que forman parte, entender el valor de la participación ciudadana en la mejora
de sus procesos y las limitaciones que tiene su actuación frente a la población usuaria de
los programas y servicios.
Del mismo modo es necesario contar con un mecanismo de medición sistemática de
la satisfacción de los usuarios, que permitiría de manera directa conocer las debilidades
y obstáculos a los que se enfrenta la población en su vinculación con cada una de las
instituciones, ampliando sus capacidades de mejora. La normatividad debe señalar la
obligación explícita de contar con un sistema de monitoreo de metas, en el que se invo-
lucre tanto a la ciudadanía, para su vigilancia, como a las/os funcionarios encargados de
la operación en territorio, para así alcanzar los mejores resultados.
Con el propósito de fortalecer las capacidades de las personas usuarias respecto a su
vinculación con el Estado es factible utilizar a los programas y servicios sociales como
vehículos para la educación cívica de los usuarios, desde el reconocimiento hasta el ejer-
cicio de sus derechos.
El camino hacia una nueva generación de instituciones para el bienestar, como es
posible señalar, no está libre de obstáculos y resistencias; sin embargo, la reforma consti-
tucional de 2011 fija un conjunto de obligaciones que, traducidas en un estándar míni-
mo, podrían incorporar paulatinamente una perspectiva que contribuya a mejorar la
calidad de vida de las personas. Este proceso desafortunadamente no se ha tomado con
la seriedad requerida en ningún ámbito gubernamental y parece quedarse atorado en la
vehemencia del discurso político. Ha habido experiencias notables de reconocimiento de
derechos, donde las personas usuarias se apropian de las políticas y las vigilan, cuidan y
exigen con mayor vigor. Será tarea fundamental, para los gobiernos y organizaciones de
la sociedad civil, la suma de esfuerzos para el fortalecimiento de capacidades de exigencia
de la sociedad. La perspectiva de derechos constituye, así, una brújula para la generación
de políticas públicas que apunten al desarrollo.
referencias
Abramovich, Víctor, 2006, “Una aproximación al enfoque de derechos en las estrategias y

políticas de desarrollo”, Revista de la cepal, Santiago de Chile, cepal, núm. 88, abril,
pp. 35-50.
Boltvinik, Julio, 2003, “Welfare, Inequality and Poverty in Mexico, 1970-2000”, en Kevin
Middlebrook y Eduardo Zepeda, edits., Confronting Development. Assessing Mexico’s
Economic and Social Policy Challenges, Stanford/San Diego, Stanford University Press/
Center for U.S.-Mexican Studies, pp. 386-446.
Campese, Jessica; Terry Sunderland, Thomas Greiber y Gonzalo Oviedo, edits., 2009,
Rights-Based Approaches. Exploring Issues and Opportunities for Conservation, Indonesia,
cifor/iucn.
Carbonell, Miguel, 2005, “Breves reflexiones sobre los derechos sociales”, en Juan Carlos
Gutiérrez Contreras, coord., Los derechos económicos, sociales y culturales. Programa de
Cooperación sobre Derechos Humanos México, México, Comisión Europea/Secretaría de
Relaciones Exteriores, pp. 41-72.
Cunill Grau, Nuria, 2000, “Responsabilización por el control social”, en Consejo Cientí-
fico del clad, La responsabilización en la nueva gestión pública latinoamericana, Buenos
Aires, clad/bid/ Editorial Universitaria de Buenos Aires, pp. 293-301.
Cunill Grau, Nuria, 2010, “Las políticas con enfoque de derechos y su incidencia en la
institucionalidad pública”, Reforma y Democracia, Caracas, clad, núm. 46, febrero,
pp. 41-72.
Ferrer, Marcela, 2007, Derechos humanos en población: indicadores para un sistema de moni-
toreo, Santiago de Chile, Centro Latinoamericano y Caribeño de Demografía (Celade)/
División de Población de la cepal (Serie Población y Desarrollo, núm. 73).
Gready, Paul, 2008, “Rights-Based Approaches to Development: What is the Value
Added?”, Taylor and Francis, vol. 18, núm. 5, noviembre, pp. 735-747.
Guendel, Ludwig [ponencia], 2007, “La encrucijada del enfoque de derechos: pensando y
haciendo política pública de otra manera”, viii Seminario de Formación en desc. Una
mirada a las políticas públicas desde los derechos humanos, Quito, flacso Ecuador,
pp. 53-76.
Jusidman, Clara, 2008, coord., Reflexiones ciudadanas sobre política social en México, Méxi-
co, Sedesol.
Kirkemann, Jakob y Tomas Martin, 2007, Applying a Rights-Based Approach. An Inspiratio-
nal Guide for Civil Society, Copenhague, The Danish Institute for Human Rights.
Oficina del Alto Comisionado de las Naciones Unidas para los Derechos Humanos
(oacnudh), 2006, Preguntas frecuentes sobre el enfoque de derechos humanos en la coope-
ración para el desarrollo, Nueva York/Ginebra, oacnudh.
Lustig, Nora, 2002, México: Hacia la reconstrucción de una economía, México, Fondo de
Cultura Económica/El Colegio de México.
Piron, Laure-Hélène y Tammie O’Neal, 2005, Integrating Human Rights into Development:
A Synthesis of Donor Approaches and Experiences, Londres, Overseas Development Ins-
titute.
Programa de las Naciones Unidas para el Desarrollo (pnud), 2006, Applying a Human
Rights-Based Approach to Development, Cooperation and Programming: A undp Capacity
Development Resource, Nueva York, Capacity Development Group, Bureau for Deve-
lopment Policy.
Programa de las Naciones Unidas para el Desarrollo (pnud), 2012, Integración de los
derechos humanos en las políticas y en los programas de desarrollo: experiencias del pnud,
Nueva York.
Sen, Amartya, 2004, “Elements of a Theory of Human Rights”, Philosophy & Public Affairs,
Londres, Blackwell Publishing, vol. 32, núm. 4, otoño, pp. 315-356.
Sociedad civil y desarrollo social: ¿Qué podemos esperar
de la nueva administración?1
Israel Banegas González y Tania Hernández Ortiz
Introducción
E ste texto tiene como principal objetivo plantear un primer esbozo de las continuida-
des y divergencias en la política de fomento a las organizaciones de la sociedad civil
(osc) por parte de la nueva administración federal. Se parte de una revisión de las accio-
nes de las dos pasadas administraciones y los dos primeros años de la actual para identi-
ficar los temas de desarrollo social que han sido propuestos por las osc y de las formas
en que se han relacionado éstas con el gobierno federal.
La importancia de hablar de las osc recae en las múltiples esferas de acción en mate-
ria de desarrollo social, así como en los beneficios sociales que su actividad otorga. Las
acciones de las osc se encaminan a fomentar la transparencia y rendición de cuentas,
garantizar los derechos humanos y el Estado de derecho, contribuir a la formulación, el
financiamiento y la prestación de servicios públicos, promover la participación de secto-
res más pobres en las políticas públicas y la toma de decisiones e incorporar a más acto-
res privados en la esfera pública (Tapia, 2010).
Un elemento particular de las osc es que son más efectivas (en comparación con los
gobiernos) en la prestación de servicios con una mejor calidad y a un menor costo. Los
servicios que las osc brindan son más eficaces por cinco razones: 1) nivel de acercamien-
to que tienen con la población que les permite crear diagnósticos acordes con las necesi-
dades de la población que atienden, 2) costos de la prestación de los servicios son
menores, 3) diversifican las fuentes de financiamiento, 4) promueven la participación,
organización y representación de sectores más pobres en la toma de decisiones y 5) la
elaboración de políticas públicas (Tapia, 2010).
Cuando se habla de la relación entre gobierno y osc debe entenderse que se trata de
dos actores que cuentan con características, medios y fines diversos. Por actor se entien-
de aquella entidad que cuenta con orientaciones y capacidades, y que se definen a partir
del rol, preferencias, intereses particulares y percepción de los cursos de acción (Scharf,
1997). Tanto gobierno como osc se consideran actores colectivos, ya que por mínimo que
suceda existe algún grado de integración en la actuación, es decir no se trata de caracte-
rizaciones meramente nominales (García, 2007).
1
Los autores agradecen los acertados comentarios de los dictaminadores.
423
424 Banegas gonzález / Hernández ortiz
El marco analítico que se propone para este trabajo parte de analizar la relación entre
osc y gobierno desde ambos lados de la relación (Fisher 1998; Commuri, 1995).
Igualmente se integra al análisis la confluencia entre ambos actores a través de sus fines
y medios. Con esto, Najam (2000) propone caracterizar cuatro formas de relación: 1) coo-
peración (objetivos y estrategias similares), 2) cooptación (objetivos distintos con estrate-
gias similares), 3) complementariedad (objetivos similares con estrategias distintas) y 4)
confrontación (objetivos y estrategias distintas). El marco analítico propuesto igualmente
se sirve de la perspectiva de redes, a través de la cual se pueden caracterizar tres tipos de
relación que se dan entre dos actores o nodos (osc y gobierno): la relación direccionada
de gobierno con osc, la relación direccionada de osc con gobierno y la relación bidirec-
cional entre gobierno y osc.2
Se proponen seis referentes empíricos que dan cuenta de la relación entre estos dos
actores: 1) los recursos otorgados por la administración pública federal a las osc, 2) los
espacios de diálogo que son abiertos desde el gobierno federal para éstas, 3) el ambiente
regulatorio, 4) la configuración y disposiciones de la comisión y el consejo derivado de la
Ley federal de fomento a las actividades realizadas por osc (lffarosc), 5) demanda y propues-
ta de políticas por las osc y 6) la vigilancia de la actuación gubernamental desde obser-
vatorios ciudadanos.
Cuadro 1. Formas de relación entre gobierno y osc
Dirección Vértice direccionado Vértice bidireccional que Vértice direccionado

de gobierno a osc conecta gobierno y osc de osc a gobierno
Variables • Inclusión de las osc • Temas y acciones del • Propuesta de políticas
a programas o políticas consejo y comité • Vigilancia de actua-
gubernamentales ción gubernamental
• Marco normativo de
las osc
• Recursos a las osc
De las múltiples tareas (objetivos, acciones) que tienen las osc en la promoción del
desarrollo social se puede de igual forma advertir si son éstas un actor (de cambio signi-
ficativo, con mayor injerencia), o su inclusión en el discurso público es mayormente
2
Al valerse de la teoría de redes, sin embargo, no se comparte la visión en que todas las relaciones de
vinculación se configuren a manera de red, debido a que las relaciones se configuran de diversas formas donde
existen incluso jerarquías. Esta herramienta sólo se utiliza para marcar la dirección de la intención de la relación.
Sociedad civil y desarrollo social: ¿qué podemos esperar de la nueva administración? 425
coyuntural. Para los fines descritos, el texto se estructura en tres secciones divididas de
acuerdo con los tipos de relación para advertir los posibles cambios en cada uno de los
referentes empíricos en cada una de las tres administraciones federales estudiadas.
Vértice direccionado de gobierno hacia osc
Esta forma de relación se puede estudiar al observar tres procesos: los recursos a las osc,
la inclusión de las osc a programas o políticas gubernamentales y el desarrollo del marco
normativo de las osc. En el análisis de las tres administraciones federales no todos los
procesos se encuentran igualmente desarrollados.
Gobierno de Vicente Fox (2000-2006)
Con el primer gobierno de alternancia política en México se tenían grandes expectativas

de una mayor inclusión de las osc. A pesar de una larga tradición asociativa, no logra el
gobierno de Vicente Fox incorporar en un esquema de participación a las osc. Dos en
particular son los temas que definieron los inicios de Vicente Fox: el intento por reducir
la pobreza desde la promoción de programas sociales y reactivar el diálogo con movi-
mientos sociales (zapatismo y Atenco, principalmente). En relación con estos movimien-
tos sociales se advierte que la nueva administración no cuenta con las redes ni
experiencia en negociación o resolución de conflictos. Al no existir una transformación
hacia procedimientos democráticos se crea un vacío entre el sistema político y diferentes
grupos de la sociedad. Este espacio es llenado por algunas de las organizaciones sociales.
Ejemplos de esto es el caso de las organizaciones movilizadas en Atenco, los barzonistas
y el movimiento magisterial. El gobierno instaló mesas de negociación, sin embargo se
advierte el uso de la fuerza así como la victimización de los movimientos sociales.
En relación con los programas sociales de reducción de pobreza, el gobierno de
Vicente Fox incorporó en su administración a líderes sociales con amplia experiencia y
credibilidad. Para algunos autores el cambio de nombre de Progresa a Oportunidades es
producto de “una corriente de política pública originaria de ciertas organizaciones de la
sociedad civil, portadora de un proyecto político prodemocrático […] esta corriente
intentó realizar una serie de reformas que tuvieron efectos positivos aunque limitados”
(Hevia, 2009:43).
La corriente cívica tiene sus orígenes en organizaciones no gubernamentales (ong)
como Causa Ciudadana o Alianza Cívica, y representa la irrupción de un proyecto pro-
democrático más ligado a la sociedad civil y al trabajo no gubernamental que llegó a
puestos importantes en la política de desarrollo social de Vicente Fox (Hevia, 2009:50).
La corriente cívica fue suscrita por Josefina Vázquez Mota, secretaria de Desarrollo Social,
al incorporar en el primer año de la administración a Rogelio Gómez Hermosillo en el

Instituto Nacional de Desarrollo Social (Indesol) y a Vicente Arredondo en Progresa.3
Algunos indicadores permiten caracterizar los aportes de la corriente cívica a la polí-
tica social en los años 2000-2006, siendo su mayor logro su participación en el cabildeo
para la aprobación en 2004 de la lffarosc (Hevia, 2009).
Además en el gobierno de Fox se creó una oficina específica en Los Pinos para rela-
cionarse con las osc, con el nombre de Alianza Ciudadana o Alianza con la Sociedad, a
cargo de Rodolfo Elizondo. La oficina desapareció en 2002 al no contar con el perfil,
atribuciones ni recursos presupuestales y programáticos para llevar a cabo sus funciones
(García et al., 2007). Entre 2001 y 2006 el Indesol asumió el papel de liderazgo y articu-
lación ya que contaba con atribuciones claras para su ejercicio y con los medios progra-
máticos y los recursos.
Los espacios de participación de las osc que se crearon durante el sexenio no tuvie-
ron mecanismos de continuidad, esto debido a la ausencia de voluntad política.Un ejem-
plo es el Proyecto Matlapa de atención a niños en situación de calle promovido por el
Indesol, que fue cerrado durante 2006 por el cambio de administración en la Sedesol y
el Indesol (García et al., 2007:85-86); lo mismo sucedió con otras iniciativas y espacios
logrados en el período 2000-2006 en los cuales no hubo continuidad.
Después de la integración de líderes de osc a funciones gubernamentales, al término
del sexenio, la mayoría de ellos regresó al activismo social; un ejemplo es el caso de
Rogelio Gómez Hermosillo quien en 2007 asumió la presidencia de la osc Alianza Cívica
y colabora con Cáritas Ciudad de México. El proceso de integración previo tuvo un
impacto contradictorio en las organizaciones que provocó el debilitamiento institucional
(menor capital humano) y una marcada división entre las osc. Así,
la búsqueda de recursos redujo su autonomía, convirtiéndolas, según algunos de sus propios

miembros, en apéndices del gobierno” (Bizberg, 2010:39). Existen otros ejemplos en los que
“las osc mantuvieron su autonomía respecto del poder político, y siguieron ejerciendo una
presión sobre el gobierno […] Uno de los más significativos fue el de la participación del
grupo Oaxaca en la elaboración de la Ley federal de acceso a la información (Bizberg, 2010:
40-41).
Otro mecanismo por el cual se pretendió la participación del sector no lucrativo en

las decisiones gubernamentales fue la Fundación Vamos México, promovida por la en ese
entonces primera dama Marta Sahagún. La fundación, de acuerdo con Morales (2004), se
convirtió en una competencia desleal en la búsqueda de recursos y posicionamiento hacia
las organizaciones de la sociedad civil y una confusión de la naturaleza de las tareas de
3
En 2001 Vicente Arredondo pasa a la Subsecretaría de Prospectiva (Sedesol), Gómez Hermosillo a
Progresa-Oportunidades y en Indesol entra Cecilia Loría Savignon, quien fungía como presidenta de Causa
Ciudadana (Helvia 2009:51-52).
trabajo comunitario y voluntariado. Este hecho marca una nueva tendencia del financia-
miento a las osc en las que éstas son usadas a manera de satélite para la implementación
de un altruismo gubernamental financiado desde instancias de gobierno y fundaciones
privadas.
Por otro lado, se advierte una relación de cooperación en uno de los principales
temas por los que las osc habían pugnado desde la década de 1990 en reconocimiento a
sus actividades y entornos fiscales, que es la promulgación de la lffarosc. Los anteceden-
tes se encuentran en 1995 cuando un grupo de organizaciones entregaron la propuesta
de Ley de fomento de las actividades de bienestar y desarrollo social a la Cámara de Diputados,
pero no fue hasta 2004 cuando se publicó la lffarosc. Cabe mencionar que su aprobación
fue fruto del cabildeo de organizaciones y redes como Convergencia de Organismos
Civiles por la Democracia, Centro Mexicano para la Filantropía (Cemefi), Foro de Apoyo
Mutuo y la Fundación Miguel Alemán (Morales, 2004:28).
En la lffarosc se marca como derecho de las osc el concurso de recursos públicos.
En este sentido, es hasta 2005 que las osc están en posibilidad de inscribirse al registro
federal de osc y obtener su clave única de inscripción (Cluni). Esta última es un requisi-
to para concursar por recursos públicos federales.
Durante ese sexenio se advierte que “los recursos públicos federales otorgados en
2003 fueron de 1 180.65 millones de pesos mientras que para el año 2006 fueron de 1
659.59 millones de pesos lo cual muestra un incremento nominal de más de 400 millones
de pesos” (Villalobos, 2007). Villalobos propone advertir que realmente existe un decre-
cimiento del financiamiento público. Los reportes contabilizan recursos otorgados a
organizaciones “paragubernamentales”,4 las cuales, a pesar de contar con la Cluni y con
una figura legal como asociación civil, no pueden ser consideradas cabalmente como
organizaciones de la sociedad civil (Villalobos, 2007:41).
Al término del sexenio, el balance de las osc al apoyo financiero del gobierno es
negativo. Se argumentan tres razones: las limitaciones de acceso a los recursos, la falta de
libertad sobre la ejecución de los recursos por parte de las osc y la falta de una política
pública coherente de financiamiento a las osc (Villalobos, 2007).
Con la evidencia de la vinculación que el gobierno de Fox sostuvo con las osc se
puede decir que ésta estuvo caracterizada por relaciones de cooperación y confrontación.
Las relaciones de cooperación se constituyeron a través de dos hechos en particular: la
integración de la corriente cívica a funciones gubernamentales y la promulgación de la
4
De acuerdo con Villalobos (2007) las organizaciones paragubernamentales tienen las siguientes caracte-
rísticas: a) no son organizaciones ciudadanas, sino que son creadas por el propio gobierno para administrar
programas vinculados al sector público, b) dependen exclusivamente del financiamiento público y c) no son
autónomas en cuanto a la definición de su gobierno. Así, los llamados patronatos de fomento educativo (tam-
bién denominados patronatos proeducación) que existen en un buen número de entidades federativas en apoyo
de los Institutos estatales para la Educación de los Adultos encajan en el perfil de organizaciones paraguberna-
mentales (Villalobos, 2007:41).
lffarosc. Estas relaciones tuvieron como resultado el reconocimiento de las actividades

realizadas por las osc y la utilización de la experiencia acumulada en desarrollo social de
algunos de los líderes de las osc.
Por otro lado existen vinculaciones que confrontaron al gobierno con las osc, éstas
se pueden advertir a través de tres casos en particular: la falta de acuerdos con los zapa-
tistas y el caso Atenco, la evaluación negativa por parte de las osc de la implementación
de los recursos públicos destinados a éstas y la implementación de un altruismo desde
gobierno en detrimento de las labores de las osc. Estos hechos generaron desconfianza
de las osc hacia el gobierno en particular sobre la implementación de los recursos desti-
nados a éstas.
Gobierno de Felipe Calderón (2006-2012)
La relación que sostuvo el gobierno federal con las osc durante el sexenio se caracterizó
principalmente por ser una relación de confrontación. Este hecho se debe a que desde
diferentes perspectivas, las osc en su conjunto se concentraron en evidenciar los proble-
mas en la estrategia de seguridad implementada desde el gobierno.
A medida que las movilizaciones lideradas por las osc moldearon la opinión pública
de forma negativa sobre la implementación de la política de seguridad, el gobierno se vio
en la necesidad de incluir a los líderes de las organizaciones a los programas y políticas
gubernamentales enmarcadas en la principal agenda federal: el combate al narcotráfico y
a la delincuencia organizada.
La invitación de las osc es selectiva y se implementa a través de foros y mesas de
diálogo en las que cuentan con voz y en algunos casos con la función de observadores
ciudadanos. Entre las osc que tienen una fuerte presencia durante el sexenio se encuen-
tran Alto al Secuestro presidida por Isabel Miranda, México Unido contra la Delincuencia
por algunos años presidida por María Elena Morera, México SOS creada por Alejandro
Martí, así como el Movimiento por la Paz con Justicia y Dignidad que aglutina a diversas
osc, encabezado por Javier Sicilia.
En contraparte a la participación de ese perfil de osc, se advierte poca o nula inclu-
sión de las organizaciones dedicadas a otros ámbitos. A pesar de ello, durante el sexenio
tienen fuerte presencia osc que evidencian los problemas colaterales de la estrategia del
gobierno y las omisiones de éste a otros problemas sociales. Entre éstas se encuentran las
dedicadas a la promoción de derechos humanos, la prevención del delito, reconstrucción
del tejido social, rehabilitación de espacios públicos y prevención de trata de personas.
A pesar de los foros y mesas de diálogo no se generaron canales sólidos para la par-
ticipación de la sociedad civil organizada. En opinión del alto comisionado de Derechos
Humanos (onu-dh), Javier Hernández, “durante el sexenio el diálogo (gobierno-sociedad
civil) fue limitado y no se extendió para una revisión sobre las estrategias en materia de
políticas públicas y seguridad, lo cual generó inconformidad y descalificación de los ciu-

dadanos y organismos no gubernamentales de talla internacional” (Langner, 2012).
Ante los avances que se habían generado en el sexenio previo en el reconocimiento
y fomento a las actividades de las osc con la promulgación de la lffarosc, las expectativas
en cuanto al ambiente regulatorio proclive para la realización de las acciones de las osc
no se cumplieron. Esto se puede observar al contrastar los elementos fundamentales que
debe tener el marco regulatorio para las osc propuestos por Verduzco y Tapia que se
basan en cuatro puntos:
• El reconocimiento jurídico de las osc como entidades que realizan actividades de

interés público.
• Un marco fiscal que exente del pago del impuestos y otorgue otros incentivos fiscales
a las osc y sus donantes.
• Financiamiento público o los recursos públicos que el gobierno destina para apoyar
a las osc y sus actividades.
• La coordinación de la administración pública federal para el fomento y la interlocu-
ción de las osc (Verduzco y Tapia, 2013:13-14).
El sexenio anterior tuvo avances en el primer punto; sin embargo, el gobierno de

Calderón no generó las reformas necesarias para la exención fiscal ni la coordinación de
las instancias gubernamentales en materia de una política articulada de fomento.
El análisis del financiamiento público destinado a las osc evidencia que los recursos
además de no incrementar, ante la dinámica del sector, son cada vez más destinados a osc
paragubernamentales. El cuadro 2 presenta el número de osc inscritas en el registro fede-
ral de osc de 2007 a 2012, contra el número de apoyos tanto económicos como no
económicos. Se observa que el número de apoyos no han tenido un crecimiento propor-
cional al volumen que representa el sector de osc.
Cuadro 2. osc con Cluni/número de apoyos,* 2007-2012

Año
2007 2008 2009 2010 2011 2012
Núm. de apoyos económicos 3 078 3 838 3 625 6 028 5 315 5 716
Núm. de apoyos no económicos 1 895 2 082 1 868 2 735 8 028 8 801

Núm. de osc apoyadas 2 876 3 258 3 229 4 110 5 201 6 016
69 % 56 % 42 % 42 % 39 % 36 %
Núm de osc (activas) con Cluni 4 163 5 813 7 643 9 803 13 114 16 559
Fuente: cfaosc (s/f) y Congreso de la Unión (2006, 2007, 2008, 2009, 2010, 2011).
*Las diferencias en los datos obedecen a que las osc pueden recibir más de un apoyo.
De acuerdo con el anexo de los presupuestos de egresos de la federación (pef) de

2006 a 2012 (Congreso de la Unión, 2006, 2007, 2008, 2009, 2010, 2011) se puede
apreciar que las secretarías que mayor número de recursos otorgaron son Desarrollo
Social (Sedesol) y la de Hacienda y Crédito Público (shcp). Las secretarías que mayores
montos otorgan a las osc son la de Educación Pública (sep) y la de Economía (se).
Si se toman los mayores montos otorgados por la apf a las osc de 2010 a 2012 se
puede observar que una gran cantidad de recursos son destinados a entidades paraguber-
namentales en detrimento de los recursos que se deberían destinar de acuerdo con la
lffaosc a las osc. También se observa que se otorgaron recursos a osc, que a pesar de
contar con Cluni, tienen funciones empresariales. Como muestra se tiene el caso de seis
programas adscritos a la sep y a la se.
La sep de 2010 a 2012 ejerció en promedio 34.3 por ciento de los recursos destina-
dos a las osc, pero sólo otorgó a 9.3 por ciento de los apoyos económicos, es decir se
concentró un importante porcentaje de los recursos en pocas osc (anexo 1). Adicionalmente,
se puede observar que incluso no fue dirigido a osc sino se trató de recursos a organiza-
ciones paragubernamentales. Ejemplo de esto es el financiamiento de los patronatos de
fomento educativo y patronatos proeducación de las diversas entidades federativas que
son organizaciones satélite a través de las cuales el Instituto Nacional para la Educación
de los Adultos (inea) paga a sus coordinadores y asesores a través del programa Atención
a la demanda de educación para los adultos. Los recursos destinados a estos patronatos
en 2010 ascendieron a 569 980 521 millones de pesos, que representaron 13 por ciento
de los recursos que la apf otorgó a las osc.
Anexo 1. Tabla comparativa del financiamiento a osc de 2010 a 2012

2010 2011 2012
Depen- Monto % Núm. % Monto % Núm. % Monto % Núm. %
dencia (MXN$) apoyos (MXN$) apoyos (MXN$) apoyos
econó- econó- econó-
micos micos micos
Total de
4 350 397 799 100 6 028 100 4 564 815 343 100 5 315 100 6 249 125 131 100 5 716 100
la apf
sep 1 393 104 585 32 479 8 1 446 130 546 32 479 9 2 437 185 627 39 619 11
se 527 743 965 12 49 1 880 984 334 19 90 2 1 296 522 509 21 187 3
shcp 817 022 412 19 2 060 34 535 203 150 12 1 501 28 473 181 111 8 1 823 32
Sedesol 541 129 758 12 2 057 34 620 737 011 14 2 146 40 903 486 489 14 2 069 36
Fuente: cfaosc (s/f) y Congreso de la Unión (2009, 2010, 2011).
La Secretaría de Economía aunque con menos recursos dirigió un segmento de los

fondos destinados a osc al financiamiento de empresas sociales y a asociaciones de
empresarios. El financiamiento se destinó a través del Programa Fondo de Apoyo para la

Micro, Pequeña y Mediana Empresa (Fondo Pyme) a organizaciones como Consorcio
Mexicano de Microsistemas, A. C., Fundación Educación para Emprendedores y el Instituto
Latinoamericano de Cultura Digital, que se encargan, entre otras, de brindar servicios a
otras empresas para el desarrollo de habilidades o tecnología. Aunque si bien los casos
presentados se trata de organizaciones con figura de asociaciones civiles, urge la necesi-
dad de reconocer otros tipos de figuras de organizaciones como las empresas sociales y
dirigir a estas otras partidas de financiamiento que no sean en detrimento de la bolsa de
financiamiento a las osc.
Se puede advertir que durante el sexenio, el universo de apoyos a las osc presenta
diferencias significativas en cuanto a montos y al perfil de osc que son apoyadas. Como
señalan García et al. (2007), Villalobos (2007) y Verduzco y Tapia (2013) el presupuesto
a las osc es insuficiente respecto al crecimiento del sector, mismo que no está destinado
al fomento de las actividades de las osc y parte significativa del recurso es destinada a
organizaciones paragubernamentales.
Las faltas y omisiones del gobierno han sido advertidas por las osc. En específico en los
informes paralelos generados por Alternativas y Capacidades, A. C. se identifican estas faltas:
entre éstas la falta de transparencia de los recursos a las osc. Sin embargo, debido a que no
hubo suficiente respaldo de grupos de osc, esas advertencias quedaron sin mayor resonancia.
Las relaciones que sostuvo el gobierno con las osc durante ese sexenio pueden ser
caracterizadas como relaciones de confrontación y no de cooperación. Por un lado, la
confrontación se debió a que las osc cuestionaron severamente la política gubernamental
en materia de seguridad. El gobierno al estar centrado en este espacio de acción, a su vez
no cooperó con otro perfil de osc que no fuese el de la seguridad e incluso no propició
que se generaran mejoras en cuanto al ambiente proclive para el desarrollo de las activida-
des de las osc. Como evidencia basta señalar la falta de cambios al ambiente regulatorio y
la asignación de recursos sistemáticamente destinados a organizaciones paragubernamen-
tales y empresas sociales.
Gobierno de Enrique Peña Nieto, primeros dos años (2012-2014)
A un año de la toma de posesión de Enrique Peña Nieto se advierten cambios en la polí-

tica social. El mayor ejemplo de esto es la Cruzada Nacional contra el Hambre (cnch): la
mayor iniciativa en materia de desarrollo social. En el marco de la agenda gubernamental
se aprecia un cambio de la estrategia para enfrentar los problemas de narcotráfico y delin-
cuencia organizada, así como la puesta en marcha de una serie de reformas que advierte
una reestructuración social. En particular, el cambio de agenda es lo que da indicios a que
la relación gobierno con OSC estará mediada por los temas que el gobierno federal pri-
vilegie.
El gobierno de Enrique Peña Nieto en los primeros dos años se ha abocado a dos
grandes acciones de política: el Pacto por México y la cnch. En ambas estrategias incluye
de manera selectiva a las osc. Las relaciones de vinculación con las osc pueden ser anali-
zadas en tres momentos: durante su campaña, al arribo del equipo de transición de su
gobierno y los primeros dos años de gobierno.
En campaña se presenta el compromiso 90 que obliga al gobierno federal a “promo-
ver el respeto y la inclusión con programas realizados conjuntamente con la sociedad civil
organizada” (Balderas, 2012). Al arribo de su gobierno esto se materializa a través de
algunos indicadores que dan seguimiento de la aplicación del compromiso en los progra-
mas públicos en marcha; sin mayor seguimiento ni vinculación, por lo que se considera
que esta inclusión es más discursiva que de fondo.
En el período de transición se da un primer momento de fuerte colaboración entre
el gobierno y las osc debido a que se conformaron equipos temáticos en donde se inclu-
yó a líderes de las osc. Estos equipos se conformaron a través de ocho temáticas: 1) for-
talecimiento de las organizaciones civiles,5 2) inclusión social y cohesión comunitaria,6
3) reforma política y participación ciudadana,7 4) transparencia, rendición de cuentas y
acceso a la información,8 5) medios de comunicación,9 6) educación de calidad,10 7)
empleo digno y desarrollo sustentable11 y 8) seguridad ciudadana y derechos humanos.12
Grupos en los cuales Luis Videgaray fungió como coordinador y María Elena Morera
presidenta de la osc Causa en Común participó como facilitadora del diálogo entre priis-
tas y las osc (ADNpolítico, 2012).
No es de sorprender que quien encabezó por parte del gobierno el tema de fortale-
cimiento de las organizaciones civiles Carolina Viggiano sea ahora directora del Consejo
Nacional de Fomento Educativo adscrito a la sep, que como se observa en el sexenio
anterior estuvo caracterizada por otorgar recursos a organizaciones paragubernamentales.
5
Conformado por Consuelo Salinas, directora de servicios jurídicos del Cemefi, y Carolina Viggiano,
coordinadora de vinculación con la sociedad civil de Peña Nieto.
6
Conformado por Suhayla Bazbaz, fundadora y directora general de Cohesión Comunitaria e Innovación
Social, y Carolina Viggiano.
7
Paola Migoya, del colectivo Reforma Política Ya, y Aurelio Nuño, coordinador de difusión de la campa-
ña presidencial priista.
8
Juan Pardinas, director del Instituto Mexicano para la Competitividad (imco), y Claudia Ruiz Massieu,
diputada federal saliente y senadora electa.
9
Jana Palacios, consejera de Horizonte y Oportunidad y directora de Proyectos de Competencia y Buen
Gobierno del imco, y Jorge Carlos Ramírez Marín, quien fue vicecoordinador general de la campaña de Peña
Nieto.
10
Claudio X. González Guajardo, cofundador y presidente de la asociación Mexicanos Primero, de
Fundación Televisa, de la Unión de Empresarios para la Tecnología en la Educación (Únete), y Francisco
Guzmán, coordinador de asesores de Peña Nieto.
11
Mateo Lejarza, consultor independiente, exrepresentante del Sindicato de Telefonistas, y Fernando
Galindo, diputado electo para el Congreso de Nuevo León.
12
Pablo Girault, tesorero de México Unido contra la Delincuencia, Alfonso Navarrete Prida, diputado
federal saliente, y Humberto Castillejos, abogado y consultor.
Al arribo de su gobierno Enrique Peña Nieto utilizó dos mecanismos de vinculación

con las osc, uno discursivo y uno de planificación. Ejemplo del primero lo da el discurso
del 1 de diciembre de 2012,13 donde hace un llamado a la sociedad civil a sumarse a la
cnch. El mecanismo de planificación se observa en el Plan Nacional de Desarrollo (pnd)
2013-2018 donde a través del enfoque transversal México en Paz se planea una línea de
acción que tiene como fin “estrechar desde la Oficina de la Presidencia, la Secretaría de
Gobernación y demás instancias competentes, la vinculación con las organizaciones de la
sociedad civil y promover la participación ciudadana en la gestión pública”(Gobierno de
la República, 2013:112). A pesar de esta presunta inclusión existen dos evidencias, el
Pacto por México y la cnch, con las que se puede afirmar que la vinculación es más una
estrategia discursiva que una visión de gobierno.
El Pacto por México, un acuerdo eminentemente político, incluye de manera marginal
a las osc mismas que reaccionaron a través del Pacto por México Ciudadano o también
conocido como Ciudadanos Pacto por México,14 se trata de un llamado de la sociedad civil
a los signantes del Pacto por México (gobierno federal, legisladores y representantes de
partidos políticos) para que trabajen conjuntamente con las osc. Entre los puntos que se
enmarcan en la iniciativa Ciudadanos Pacto por México están la necesaria interlocución
continua entre gobierno federal y osc “para que cada quién asuma su responsabilidad y
realice la parte que le corresponde para construir los consensos, fortalecer las propuestas,
promover los compromisos y evaluar y vigilar su instrumentación” (Coparmex, 2012)
El desplegado de Ciudadanos Pacto por México se dio a conocer ocho días después
de la firma del Pacto por México, es decir el 10 de diciembre. Sin embargo no se docu-
mentan evidencias de que el gobierno federal haya retomado algunas de las iniciativas
enmarcadas en los cinco ejes temáticos: acuerdos para una sociedad de derechos y liber-
tades, acuerdos para el crecimiento económico, empleo y competitividad, acuerdos para
la seguridad y justicia, acuerdos para la transparencia, rendición de cuentas y combate a
la corrupción y acuerdos para la gobernabilidad democrática.15
En la cnch se ha invitado a participar a las osc que cuentan con varios años de tra-
bajo en temas de alimentación y atención a grupos vulnerables tales como Asociación
13
“La cercanía de mi gobierno se reflejará, también, en una estrecha relación con las organizaciones de la
sociedad civil, con los medios de comunicación, con los creadores y científicos. Todos tendrán pleno respeto y
respaldo para llevar a cabo sus actividades y contribuir positivamente al desarrollo nacional. Convoco a la
sociedad civil organizada, a empresarios, a los medios de comunicación, a las agrupaciones religiosas, a gober-
nadores, jefe de gobierno, presidentes municipales y a todos los integrantes del Congreso de la Unión; a los
jóvenes y a todo mexicano que quiera aportar tiempo y recursos para sumarse a esta gran causa, que es por
todos los que tienen hambre en nuestro país” (Excelsior, 2012)
14
Entre las osc firmantes se encuentran: Asociación Alto al Secuestro, Ciudadanos por una Asociación Alto
al Secuestro, Ciudadanos por una Causa en Común, A. C., Fundación Merced, A. C., Iluminemos México, A.
C., Mexicanos Primero, Movimiento Blanco, Movimiento Pro Vecino, A. C., Pueblos Unidos para una Región
Mejor, A. C., Sociedad en Movimiento, A. C, entre otras 60 osc más.
15
Ciudadanos Pacto por México (2012).
Mexicana de Bancos de Alimentos (AMBA), Unidos Por la Montaña, Patronato de la Zona

Mazahua, Rotary Internacional, Child Fund México, Laboratorio de Cohesión Social
México-Europa, Congreso Agrario Permanente, entre otros. A pesar de estas invitaciones,
su peso en la toma de decisiones ha sido nulo. Su inclusión ha estado limitada a su par-
ticipación en programas sociales con convocatorias dirigidas hacia las directrices de la
cnch. Mayor evidencia la da la falta de foros y mesas de discusión con los involucrados.
El monto de recursos destinados a osc de 2012 a 2013 tuvo un decrecimiento signi-
ficativo. Mientras que para 2012 fue de 6 249 125 131 millones de pesos, para 2013
disminuyó en más de 800 millones de pesos. En cuanto a la distribución de los recursos,
se tiene que menos osc recibieron apoyos económicos y más osc recibieron apoyos no
económicos. Este hecho se traduce grosso modo en menos calidad y más cantidad, que
encubre los datos duros respecto a la gran disminución de los recursos públicos como se
puede observar en el cuadro 3.
Cuadro 3. osc con Cluni/número de apoyos,* 2012-2013
Año 2012 2013

Núm. de apoyos económicos 5 716 3 513
Núm. de apoyos no económicos 8 801 16 036
Núm. de osc apoyadas 6 016 9 700
36 % 40 %
Núm. de osc (activas) con Cluni 16 559 24 501
Fuente: cfaosc (s/f) y Congreso de la Unión (2011, 2012).

*Las diferencias en los datos obedecen a que las osc pueden recibir más de un apoyo.
En 2013 la distribución de apoyos continúa acentuada en dos instancias gubernamen-

tales: sep y Sedesol. Si se compara respecto al sexenio anterior se puede afirmar que la
disparidad crece; es decir, muchos recursos son destinados a pocas osc. El caso más repre-
sentativo continúa siendo el de la sep, que en 2013 aglutina más de 50 por ciento de la
bolsa de recursos y se destina sólo a 12 por ciento del total de los apoyos otorgados (cua-
dro 4). Resta estudiar el perfil de estas organizaciones para afirmar que, de nueva cuenta,
el apoyo a organizaciones paragubernamentales en ese sexenio estaría en aumento.
Cuadro 4. Comparación del financiamiento a osc 2012- 2013, apoyos económicos

2012 2013
Dependencia Monto (MXN$) % Núm. % Monto (MXN$) % Núm. %
apoyos apoyos
Total de
la apf 6 249 125 131 100 5 716 100 5 408 922 719 100 3 513 100
sep 2 437 185 627 39 619 11 2 903 887 792 54 420 12
se 1 296 522 509 21 187 3 483 798 237 9 100 3
shcp 473 181 111 8 1 823 32 204 217 859 4 571 16
Sedesol 903 486 489 14 2 069 36 486 269 965 9 1 549 44
Fuente: cfaosc (s/f) y Congreso de la Unión (2011 y 2012).
Por otro lado, se puede analizar el diseño de los recursos a las osc a través del
Programa de Coinversión Social adscrito a la Sedesol que por sí solo otorgó 1 344 de los
apoyos a osc, 39 por ciento de los apoyos de la administración pública federal, por lo que
puede ser un caso representativo para advertir la vinculación entre gobierno y osc.
Este programa de 2012 a 2013 y sobre todo en 2014 ha sido sujeto a cambios signi-
ficativos que se pueden observar en tres acciones: cambios del fin y propósito del progra-
ma, cambios a reglas de operación y convocatorias y convenios de colaboración para la
emisión de las convocatorias. Los cambios a fin y propósito pueden ser indicio de coop-
tación por parte del gobierno ya que se modifican para insertarse a objetivos sectoriales.
Los cambios en reglas de operación y convocatorias pasaron de ejes temáticos de activi-
dades de osc a ejes del gobierno federal y sectorial, donde se otorgan mayores montos de
recursos a osc que trabajan en municipios prioritarios de la Cruzada.
Otro indicio de cooptación lo da la canalización de recursos a entidades federativas
o municipios gobernados por el pri. Muestra son el incremento de los convenios de cola-
boración que en 2013 el Indesol suscribió con Michoacán, Jalisco, Yucatán, Durango, y
los municipios de Coatzacoalcos, León, Celaya.
Por otro lado, en el marco de la reforma fiscal impulsada por el gobierno de Peña
numerosas osc advirtieron que atentaba directamente en contra de ellas. Diversas organi-
zaciones lanzaron un desplegado dirigido a Enrique Peña Nieto, legisladores y los parti-
dos políticos firmantes del Pacto por México en el que expresaban su preocupación por
las consecuencias que la reforma tendría para las osc autorizadas para recibir donativos
deducibles de impuestos, ya que desincentivaría las donaciones de particulares.
El diagnóstico realizado por las osc advertía que las disposiciones propuestas “no
serían significativas para la hacienda pública y en cambio sí afectarían sensiblemente los
recursos de las donatarias autorizadas, al limitar las aportaciones adicionales a los
impuestos, que hacen los ciudadanos y las empresas para la ayuda a sus semejantes y para
el bien público” (Cemefi, 2013). El cabildeo propició la eliminación de la fracción xxxii
del Artículo 28 y el último párrafo del Artículo 151 de la Ley del isr.
En opinión de María Elena Morera, una de las representantes de las osc manifestan-
tes, a un mes después de los cambios advierte que “el gobierno le da a las organizaciones
civiles la oportunidad de hacer más por México, reconoce un mayor número de activida-
des autorizadas y, por lo tanto, se amplía el número de osc que pueden ser donatarias,
además se elimina la prohibición para realizar actividades destinadas a influir en la legis-
lación” (Morera, 2013).
Además, de acuerdo con el Cemefi (2014) existe un proceso de simplificación admi-
nistrativa que se ha traducido en la reducción de los tiempos de atención a los trámites
realizados por las osc; estos cambios de acuerdo explican el aumento de osc donatarias
autorizadas, que para 2013 es de 7 900 organizaciones.
Los primeros dos años de este sexenio pueden ser caracterizados por relaciones de
cooperación y cooptación. El gobierno cooperó con las organizaciones en el marco de la
reforma fiscal, escuchó sus demandas y actuó propiciando el incremento de las donatarias
autorizadas. En un sentido diferente están las acciones que hasta ahora se han observado
del delineamiento de la agenda de fomento a través de los programas desde los planes
nacionales y no desde las necesidades de fomento de las osc. Evidencia de esto es la nula
inclusión de las osc y los cambios en los programas sociales como el Programa de
Coinversión Social.
Vértice bidireccional que conecta gobierno y osc
En esta sección se analizarán los espacios de interlocución donde los actores interactúen
a manera de red, donde la toma de decisiones se dé lo más cercano posible a formas
horizontales. Se comparte la visión de Marsh y Rhodes (1992), donde las redes de polí-
ticas o policy networks se conciben como un grupo complejo de organizaciones conectadas
entre sí por dependencias de recursos y distinguidas de otros grupos o complejos por
rupturas en las estructuras de dependencias. Los componentes de estas redes son los
miembros, las formas de interacción y la distribución de recursos.
El referente empírico analizado es la confluencia anual entre el Consejo Técnico
Consultivo (ctc) y la Comisión de Fomento a las Actividades de las osc que se asemeja
a redes tendientes a comunidades políticas con un grado de institucionalización derivado
de la Ley de fomento a las actividades de las osc. Esta confluencia tiene por objeto realizar
una evaluación conjunta de las políticas y acciones de fomento de las dependencias y
entidades de la administración pública federal (Congreso de la Unión, 2004).
La comisión está integrada por un representante de las secretarías de Desarrollo
Social, Gobernación, Hacienda, Relaciones Exteriores. Por otro lado, el consejo está inte-
grado por un servidor público, nueve representantes de las osc, cuatros representantes
del sector académico, profesional, científico y cultural, dos integrantes del Poder Legislativo
Federal y un secretario ejecutivo. Nueve de los 17 puestos del consejo son ocupados por
representantes de la osc. Sin embargo, es imprescindible analizar el papel de esta partici-
pación.
Desde este espacio de interlocución, que de forma natural es donde se deberían pro-
piciar relaciones de cooperación entre OSC y gobierno, se analizan las distancias al ideal
que se dieron durante los tres sexenios.
Un logro de este sexenio fue que el ctf y la comisión empezaron a sesionar regularmente.
Ya que la Ley de fomento es promulgada el 9 de febrero de 2004, no existe espacio tempo-
ral significativo para la discusión entre la comisión y el consejo. Sin embargo se logran
advertir dos temas a discusión que siguen vigentes en el debate de las problemáticas que
enfrentan las osc y los cuales el gobierno federal aún debe resolver, éstos son: la simpli-
ficación de trámites y las denuncias de participación de osc en campañas políticas.
Durante este sexenio como parte de las tareas anuales de la comisión y el consejo se ela-
boran siete evaluaciones a la política de fomento a las actividades de las osc. Una de estas,
realizada en 2011, sintetiza algunos de los retos a la política de fomento que continúan
vigentes en esta nueva administración, entre los que se encuentran: a) ausencia de una
política pública de fomento a las osc; b) criterios heterogéneos sobre la identidad de las
osc sujetas de fomento: incongruencias e inconsistencias; c) discrecionalidad en la asig-
nación de apoyos y estímulos; d) marco normativo restrictivo en el ejercicio y la compro-
bación de recursos públicos ya que fue diseñado para la apf y se impone a las osc, y e)
las dependencias de la apf solicitan a las osc apoyadas informes sobre sus proyectos pero
el énfasis de estos informes es la comprobación del ejercicio de recursos y no los resulta-
dos logrados (Sánchez, 2011). Estos puntos son evidencia de los pocos avances que se
han tenido en materia de fomento y del poco alcance que pueden tener estos órganos a
pesar de que se advierte una gran serie de problemas a los que se enfrentan las osc.
La comisión dentro de sus funciones puede “conocer de las infracciones e imponer
sanciones correspondientes a las organizaciones de la sociedad civil” (Congreso de la
Unión, 2004). Con esta base, durante este sexenio la comisión adquiere una fuerte impor-
tancia a la vez que se sobrecarga de esta función en específico, lo que provoca que cada
vez adquiera la forma de una especie de órgano fiscalizador, a manera de última instancia
de resolución de conflictos.
En la comisión se resuelve sobre los casos en los cuales las osc son exhortadas al pago
de multas o al reintegro de recursos federales debido al inadecuado ejercicio de los recur-
sos. Algunos otros temas que son tratados en este órganos son: el fortalecimiento de la
relación entre las instancias de la apf, generación conjunta de agenda legislativa, impulso
a la participación ciudadana (Comisión de Fomento de las Actividades de las Organizaciones
de la Sociedad Civil, 2007-2012). Estos últimos sin gran alcance ya que no se reflejan en
acciones concretas más allá de banners en las páginas de la internet de las dependencias
de la apf.
Por su parte, el consejo se centró en dos tareas: la supervisión de las reglas de opera-
ción de los programas federales que otorgan recursos a las osc y las reformas fiscales. Este
último tema se integra por cuatro puntos en particular: 1) la articulación de la política fiscal
y hacendaria de la política social, 2) la política de fomento, 3) la promoción del Estado de
derecho y 4) los incentivos fiscales a las actividades en la Ley de fomento (ctc, 2007-2012).
Los temas abordados por el consejo al no tener mecanismos de coacción con las instancias
de la apf quedan como buenos propósitos sin una materialización operacional.
Se puede afirmar que a pesar de existir los canales institucionales de generación de
esquemas horizontales de toma de decisión entre gobierno y osc, éstos al no contar con
mecanismos de operacionalización efectiva (en el caso de la comisión) y coacción (en el
caso del consejo) no se implementan y sólo quedan en un ámbito más bien indicativo y
a libertad de implementación. Por lo que se puede afirmar que la relación entre ambos
actores puede ser caracterizada por la no cooperación. Al contar con lógicas propias cada
órgano, comisión y consejo, se advierten aislados de la toma de decisiones conjunta.
La evaluación de la política de fomento de 2012 y 2013 está en elaboración. Existen

evidencias de que la actuación de la comisión en el período ha estado marcada por dos
puntos en particular: un papel cada vez mayor como órgano fiscalizador y la implemen-
tación de una estrategia de acción para la comisión y para el consejo.
La comisión se posiciona en actividades de deliberación de presuntas irregularidades
de las osc. Pero lo que es realmente nuevo es la definición de líneas estratégicas del pro-
grama de trabajo 2014 de la comisión y los temas a trabajar con el consejo que se ciñen
a cuatro objetivos que guardan relación con el Plan Nacional de Desarrollo 2013-2018. Por
su parte el consejo tuvo cambios recientes; en noviembre de 2013 hubo relevo de tres de
los consejeros y en julio de 2014 de tres más.16
16
Los candidatos a consejeros se regulan a través de convocatoria elaborada por el consejo. La elección de
consejeros se da a través de mayoría simple, véase el Artículo 42 del reglamento de la lffaosc (Presidencia de
la República, 2005).
Que la comisión haya asumido exclusivamente las tareas de delinear la estrategia de

acción de ésta del consejo, sin consultar al segundo, apunta a que la tendencia de la rela-
ción se inclina a ser caracterizada por la cooptación. Baste recordar los argumentos de
miembros de la comisión que pretenden implementar una agenda diseñada desde el
gobierno federal y en detrimento de la gran experiencia acumulada del consejo en mate-
ria de los problemas que enfrenta el fomento a las actividades de las osc.
Vértice direccionado de osc hacia gobierno
La participación de las osc con el gobierno deberían estar enmarcadas en un proceso de

fortalecimiento de la participación ciudadana. La participación ciudadana a través de las osc
se distingue por temáticas de acción que están en función de dos factores: omisiones guber-
namentales sostenidas y nuevas problemáticas sociales de acción aún no reconocidas por el
gobierno (Tapia, 2010). A través de ambas lógicas, la de subsistemas y la de temáticas de
acción se pueden englobar la participación y las demandas de las osc hacia el gobierno. Esta
participación se da de manera sostenida pero encuentra momentos de oportunidad política
(Tarrow, 1999) en los que puede hacer más visibles sus demandas que dependen de refor-
mas legales, alternancia política y conflictos dentro del Estado, como se puede observar a
través de los referentes empíricos que se presentan para cada uno de los sexenios.
Debido a que una de las estrategias principales de gobierno de Vicente Fox fue la supe-
ración de la pobreza, la participación de las osc se enmarcó en la vigilancia de los recur-
sos de la Secretaría de Desarrollo Social a través de la red de organizaciones que se
aglutinó en torno a la osc Transparencia Mexicana, que se encargó de dar seguimiento a
manera de auditoría de los programas sociales (Hernández, 2002).
Otro momento de fuerte participación de osc fue la observación de los temas sobre
desarrollo y política social que se dio en el marco de dos eventos específicos: la
Conferencia Internacional onu 2002 y la Quinta Conferencia Magisterial de la
Organización Mundial de Comercio en 2003, donde entre otras cosas se demandan estra-
tegias de financiamiento de países ricos a países pobres (Ramos y Alcántara, 2002) y se
advierte la necesidad del desarrollo económico a través de otras alternativas (Sen, 2003;
Ruiz, 2003).
Durante ese sexenio se empezó a advertir sostenidamente por parte de las osc un
aumento en la criminalidad y en las omisiones en derechos humanos. Ejemplo de ello son
las demandas de aparición de periodistas desaparecidos por parte de redes de osc con
soporte de la Organización de las Naciones Unidas (onu) (Zárate, 2005; Alcántara y
Gómez, 2005).
La participación de las osc también se puede advertir a través de las temáticas de

acción. Ésta se da a través de cabildeos con responsables de las secretarías para lograr
insertar estrategias o acciones a implementar a través de complementariedades de acción.
Ejemplo son las osc dedicadas a la prevención de las enfermedades de transmisión sexual
que durante ese sexenio logran cierta interlocución con la Secretaría de Salud (Rodríguez,
2006). Se puede observar que durante el sexenio existieron relaciones de colaboración
entre osc y gobierno. Evidencia la dan la coordinación para la auditoría hecha a los pro-
gramas sociales y las sinergias para implementar acciones de prevención.
Ante los avances y las sinergias propiciadas entre osc y gobierno se esperaba una articu-
lación más fuerte entre ambos actores para implementar estrategias de solución a proble-
mas sociales; sin embargo, eso no fue así. Las osc se caracterizaron por ser detractoras de
la actuación gubernamental, es decir ser vigilantes del subsistema político, en específico
sobre el tema de seguridad y violaciones de derechos humanos vistos desde diversos
ámbitos de acción.
En derechos humanos, en específico lo que concierne a periodistas y migrantes, las
osc advirtieron las faltas hechas por el Instituto Nacional de Migración (inm) en cuanto a
trato a los migrantes y restricciones a la vigilancia por parte de las osc. La organización
Sin Fronteras, A. C. advierte que la normatividad del inm es gravemente violatoria de los
derechos humanos (Ramos, 2007a; Ramos, 2007b).
En el tema de seguridad se generan dos aristas: las osc que advierten omisiones
gubernamentales para garantizar la integridad de los ciudadanos y las osc que advierten
la necesidad de cambios en la estrategia contra el crimen organizado. Ambas visiones se
enmarcan en dos oportunidades políticas que acontecen en 2008 y 2011. La primera
relacionada con el asesinato del hijo del empresario Alejandro Martí, que encaja con una
visión más tradicional de la seguridad como integridad física, y la segunda relacionada
con el asesinato del hijo de Javier Sicilia, que embandera un cambio a la estrategia de
lucha contra el narcotráfico del sexenio. Ambas visiones tienen en común la observancia
negativa de la política gubernamental de seguridad.
A pesar de que se generan lugares de diálogo y espacios de integración de las deman-
das ciudadanas, el seguimiento a éstas es evaluado negativamente por parte de los intere-
sados. De acuerdo con Martí, a tres años de la frase “Si no pueden renuncien” de 2008
no existen avances significativos en el tema de seguridad (Mondragón, 2011).
Por temáticas de acción las osc tuvieron fuerte participación en diversos asuntos,
entre los que están: trata de personas, aborto y prevención y atención de la violencia
contra las mujeres. Las osc fueron parte del impulso de cada una de las temáticas o
encontraron las oportunidades políticas para la discusión. Sin embargo, más que con el
gobierno federal, las sinergias encontraron cabida en el Congreso de la Unión o en con-

gresos locales, muestra de ello es el cabildeo para la Ley de trata de personas discutida en
2009 (Gómez, 2009) y la oposición a la Ley antiaborto (Cuenca, 2009).
Ese sexenio se caracterizó por la confrontación entre las osc y el gobierno federal; si
bien se abrieron espacios de discusión desde el gobierno ante las demandas de la ciuda-
danía, ésta es detractora de la actuación gubernamental y evalúa negativamente desde la
lógica política la actuación en seguridad y combate al narcotráfico.
En lo que va del sexenio, algunas organizaciones sociales han evidenciado omisiones

gubernamentales y ausencia de mecanismos de transparencia del gasto público. Uno de
estos grupos de organizaciones,17 a través del colectivo por la transparencia, ha eviden-
ciado algunas carencias en el pnd 2013-2018, en particular en la estrategia transversal
“gobierno cercano y moderno”. Argumentan que el concepto de transversalidad no está
bien logrado, la visión que demuestra el pnd de los temas de transparencia y rendición de
cuentas es sumamente técnica y “eficientista” y el pnd deja algunos asuntos clave sin
resolver donde no existen mecanismos concretos ni responsables claros (Colectivo por la
Transparencia, 2013).
Las osc han sido vigilantes de la transparencia del gasto público en particular sobre
los programas sociales. Un grupo de organizaciones aglutinadas en la red Cuentas Claras18
exige al gobierno federal hacer previsiones de transparencia, rendición de cuentas y mejo-
ra de la gestión en el pef 2014 a través de un documento elaborado por Gesoc, A. C. Esta
red fundamenta la importancia de la vigilancia debido a que “se han aprobado nuevos
impuestos, así como el mayor endeudamiento en un presupuesto federal en las dos últi-
mas décadas para obtener el gasto público más grande en nuestra historia: 4 billones 467
225 mdp para 2014” (Gesoc, 2013).
Para ambos casos, el pnd y la exigencia de transparencia del gasto público no se
logran documentar evidencias de respuesta gubernamental, ni por ende de las medidas a
tomar propuestas por los grupos de organizaciones.
El Estado mexicano, pero en particular la administración de Peña Nieto, arrastra
demandas concernientes a la actuación en el ámbito de la seguridad. Algunas de estas
derivadas de sexenios pasados como las violaciones a los derechos humanos a migrantes
17
Colectivo por la transparencia conformado por 14 organizaciones: Alianza Cívica, ARTICLE19, Centro
Mexicano de Derecho Ambiental (Cemda), Ciudadanos en Medios Democracia e Información Ciudadanos por
Municipios Transparentes (Cimtra), Cultura Ecológica, DECA-Equipo Pueblo, Fundar Centro de Análisis e
Investigación, Gente Diversa-Baja California, Gestión Social y Cooperación (Gesoc),Iniciativa Sinaloa Centro
Ciudadano de Investigación, ong Contraloría Ciudadana para la Rendición de Cuentas, Presencia Ciudadana
Mexicana, Sonora Ciudadana.
18
La red Cuentas Claras está formada por Gesoc, A. C., imco, México Evalúa y Fundar.
y periodistas. Algunas de las demandas de las osc son “nuevas”, derivadas de omisiones
antiguas o estructuras gubernamentales estatales o municipales, como el caso del incre-
mento en las desapariciones. En 2013 se dan los primeros esbozos de este tipo de deman-
das en torno al Comité de Familiares y Amigos de Desaparecidos y Asesinados en
Guerrero, que exhortan a las estructuras de justicia de los diversos niveles (federal, estatal
y municipal) a encontrar a desaparecidos y dar evidencias del seguimiento de los casos
(Alcántara, 2013).
El problema se acentúa hacia octubre de 2014, donde esta “bola de nieve” de desa-
pariciones se hace más visible ante la solidarización de un gran cúmulo de osc y sociedad
en general ante el caso de los 43 estudiantes desaparecidos de la Escuela Normal de
Ayotzinapa. Las demandas en específico atentan contra el subsistema político en donde
se ha exigido la renuncia del gobernador de Guerrero (Noticias MVS, 2014) e incluso del
presidente Enrique Peña Nieto (La Jornada, 2014).
Otra demanda por parte de la sociedad hacia el gobierno es la que representan los
estudiantes del Instituto Nacional Politécnico (ipn)19 en torno a la aprobación de su regla-
mento interno. Las movilizaciones de estudiantes surgen debido a modificaciones en la
operación y supuestos cambios en el carácter formativo de los alumnos. Estas demandas
se dirigen más bien al subsistema económico debido a que algunas de las principales
preocupaciones de los estudiantes son la disminución de las competencias que se tradu-
cen en bajos salarios en el mercado de trabajo (El Universal, 2014). Ante las movilizacio-
nes el gobierno ha entablado mesas de negociación desde la Secretaría de Gobernación
(Sánchez y Martínez, 2014; Gómez y Pérez, 2014); sin embargo, los movilizados mantie-
nen una evaluación negativa de las repuestas que se han dado a sus demandas, por lo que
a 20 días del inicio de la movilización, el ipn se mantiene en paro (Sánchez, 2014).
La evidencia presentada indica que la relación de osc con gobierno será caracteriza-
da por la confrontación. El papel principal que han tenido las osc se ha centrado en
puntualizar las omisiones y faltas gubernamentales en diferentes temas sociales.
Conclusiones
Se advierte en esta primera etapa de la administración una retórica de mayor apertura a

la inclusión de las osc. Sin embargo ésta se ha visto envuelta en prácticas mayormente
discursivas y no vinculantes, como lo advierten algunas de las osc que han sido invitadas
a participar en los foros de la cnch. Para Aguilar, la posición del gabinete de Peña Nieto
en torno a las osc “no es muy diferente [al] sexenio anterior”. Su idea de sociedad civil
19
Aunque estas movilizaciones no son precisamente emanadas de osc sino de organizaciones de estudian-
tes que se caracterizan por actuar como organizaciones de movimientos sociales, se considera necesaria la
mención para contar con un esquema amplio del fenómeno de participación social.
puede ser caricaturizada como la vinculación con ciertos grupos empresariales y los
representantes de los partidos en el Congreso (Aguilar, 2013).
Igualmente, se observa continuidad en los espacios de interlocución relacionados
con el tema de seguridad y el seguimiento de las agendas de las osc. Por parte de las osc
se puede observar un perfil crítico de la actuación gubernamental en temas como la segu-
ridad y la pobreza, además de transparencia y rendición de cuentas del gasto público. Tal
vez una diferencia respecto al gobierno de Calderón se pueda observar en la tendencia a
mantener relaciones de cooptación del gobierno hacia las osc. Muestra de esto es el deli-
neamiento de agendas a las cuales las osc se deben sujetar para concursar por recursos
públicos.
En el marco de la reforma fiscal de 2014 se logró un avance para las osc en cuanto
a la posibilidad de incidir en la legislación y mayor apertura para ser donatarias autoriza-
das, sin embargo aún resta una mayor reestructuración de la política de fomento, y las
modificaciones a los impuestos que disminuyen y restringen la acción de las osc.
En su momento, Felipe Calderón fue forzado al diálogo y en algunas otras ocasiones,
por voluntad, a vincularse con las osc que atendían temas de seguridad. Las osc pudieron
ser interlocutoras en leyes y foros. A pesar de la inclusión la evaluación de la estrategia
por parte de las osc al final del sexenio fue negativa. En lo que va del gobierno de Enrique
Peña Nieto se observa una apertura al diálogo menos forzada. Sólo el tiempo permitirá
advertir si estos espacios más allá de escuchar la voz de la sociedad civil organizada per-
miten generar acuerdos vinculantes con el gobierno federal.
En cuanto a la inclusión de las osc en temas de interés público se observa la invita-
ción del gobierno de Peña a participar en el marco de la cnch así como la continuidad de
los foros en temas de seguridad. No se logra observar la participación de otro perfil de
organizaciones más allá de seguridad y cnch. Por parte de las organizaciones se logra
advertir un perfil crítico al gobierno respecto a la transparencia del gasto social.
Los programas y apoyos a las osc en el sexenio anterior se incrementaron pero no al
ritmo de crecimiento de las osc. La evaluación de los recursos públicos por las osc es
negativa debido a la presencia de organizaciones paragubernamentales y la canalización
del mayor monto de recursos a éstas. En lo que va del sexenio de Peña Nieto este proble-
ma se incrementa debido a que baja el monto de recursos destinados a osc y a que las
desigualdades (muchos recursos a pocas osc) se acentúan.
En el Consejo Técnico Consultivo desde su creación (2005) se advierte una rica
discusión de una amplia diversidad de temas que afectan a las osc, sin embargo no se han
logrado concretar propuestas debido a dificultades de operacionalización y recursos.
Muchos de los temas que se han abordado han sido discutidos desde sexenios anteriores.
Por otro lado, aunque la comisión reconoce como interlocutor al consejo, se está limitada
al estar ceñida a una agenda del gobierno federal y por la falta de presupuesto para las
acciones y la ausencia de una política transversal de fomento.
Ante el retorno de un gobierno priista caracterizado por un patrón corporativo del

uso de recursos públicos a través de organizaciones se debe poner especial atención en
los próximos años a la transparencia de los recursos a las osc y al posible financiamiento
de organizaciones paragubernamentales.
De acuerdo con la terminología que se utilizó de las relaciones entre gobierno y osc
derivada del planteamiento de Najam (2000) (cuadro 5), se puede decir que el gobierno
de Peña ha propiciado la interlocución con las osc y éstas a su vez han participado acti-
vamente. Sin embargo se está pasando de la no cooperación característica del gobierno
calderonista a una relación de cooptación a través del delineamiento de agendas desde el
gobierno y no de forma conjunta. Uno de los retos que queda por ser afrontado por el
gobierno de Peña es el señalamiento y actuación a las omisiones gubernamentales de los
diversos niveles a temas de seguridad. De no ser así el grado de confrontación crecerá
debilitando la legitimidad gubernamental.
Por otro lado, debe señalarse que la efectividad de las acciones de la osc en diversos
temas, incluidos la agenda de reformas para osc o temas de desarrollo social como trans-
parencia y contraloría social, están supeditadas a la cohesión que exista entre estas.
Mientras que no se logre unir a las osc en una discusión más a fondo y que logren mos-
trar una interlocución unida ante el gobierno, sus demandas quedarán pulverizadas.
Cuadro 5. Formas de relación entre gobierno y osc 2000-2014
Fox Calderón Peña Nieto

Vértice direccio- Inclusión de las osc a Cooperación Confrontación Cooptación
nado de gobierno programas o políticas Confrontación
a osc gubernamentales
Marco normativo de Cooperación No cooperación Cooperación
las osc
Recursos a las osc Confrontación No cooperación Cooptación
Vértice bidi- Temas y acciones del * No cooperación Cooptación
reccional que consejo y comité
conecta gobierno
y osc
Vértice direccio- Propuesta de políticas Colaboración Confrontación Confrontación
nado de osc a o acciones
gobierno
Vigilancia de actua- Colaboración Confrontación Confrontación
ción gubernamental
* Se considera madurez insuficiente de la confluencia entre la comisión y el consejo para advertir una relación.
Fuente: Elaboración propia con base en el planteamiento de Najam (2000).
Lo anterior expuesto lleva a plantear una agenda de investigación que permita dar
seguimiento a la relación entre gobierno y sociedad civil en este sexenio. Ésta debe partir
de una caracterización más profunda del universo de organizaciones sociales, ya que se
aprecia una vinculación diferenciada en tres sentidos: 1) la importancia que tengan las
llamadas organizaciones paragubernamentales utilizadas por el gobierno para dominar el
discurso y atraer los apoyos del tercer sector, 2) el perfil de las organizaciones que son
invitadas a participar como interlocutoras de las agendas gubernamentales y más allá del
perfil, el poder de decisión que éstas ostentan y la continuidad o no del mismo, a través
de la creación de instituciones, y 3) el análisis comparado de las acciones u omisiones
gubernamentales en materia de fomento a las osc a través de la dinámica de las organi-
zaciones entre sexenios.
La agenda de investigación propuesta podría darnos mayores elementos para advertir
las deficiencias gubernamentales en materia de desarrollo social. Tanto desde las acciones
de contraloría social y evaluación de la política, así como la identificación de problemáticas
sociales (poblaciones carenciadas) y cobertura que escapan de la política social actual.
Referencias
adnpolítico [portal de noticias], 2012, “Peña Nieto conforma equipos temáticos con la
sociedad civil”, en ADNPolítico, México, cnn México, 23 de agosto, en <http://www.
adnpolitico.com/2012/2012/08/22/pena-nieto-conforma-equipos-tematicos-con-la-
sociedad-civil>, consultado el 24 de noviembre de 2015.
Aguilar, Rubén [portal de noticias], 2013, “La sociedad civil en el actual gobierno”,
Animal político, México, 3 de diciembre, en <http://www.animalpolitico.com/blo-
gueros-lo-que-quiso-decir/2013/12/03/la-sociedad-civil-organizada-en-el-actual-
gobierno/#axzz2oz2jAUGA>, consultado el 24 de noviembre de 2015.
Alcántara, Liliana, 2013, “Familias de desaparecidos: vivir en crisis”, El Universal, en
sección “Nación”, México, 30 de agosto, en <http://www.eluniversal.com.mx/nacion-
mexico/2013/familia-de-desaparecidos-vivir-en-crisis--946442.html>, consultado el
Alcántara Liliana y Natalia Gómez, 2005, “Pide onu indagar asesinatos de periodistas”, El
Universal, en sección “Nación”, México, 1 de julio, en <http://www.eluniversal.com.
mx/nacion/126736.html>, consultado el 30 de noviembre de 2015.
Balderas, Óscar [portal de noticias], 2012, “Peña Nieto hace 7 promesas a discapacita-
dos”, en adnpolítico, México, cnn México, 23 de mayo, en <http://www.adnpolitico.
com/2012/2012/05/23/pena-nieto-hace-7-promesas-a-discapacitados>, consultado
Bizberg, Ilán, 2010, “Una democracia vacía. Sociedad civil, movimientos sociales y demo-
cracia”, en Ilán Bizberg y Francisco Zapata, coords., Los grandes problemas de México,
tomo vi. Movimientos sociales, México, El Colegio de México.
Centro Mexicano para la Filantropía (Cemefi) [página web], 2014, “Las donatarias au-
torizadas suman 7 mil 900”, México, Cemefi, 2 de junio de 2014, en <http://www.
cemefi.org/servicios/noticias/filantropicas/2729-las-donatarias-autorizadas-suman-
7-mil-900.html>.
Centro Mexicano para la Filantropía (Cemefi) [página web], 2013, “Consecuencias ne-
gativas de la reforma fiscal para las donatarias autorizadas, si no se modifica”, en sec-
ción “Comunicados”, México, 2 de octubre, en <http://www.icnl.org/research/library/
files/Mexico/formcemefi.pdf>, consultado el 8 de diciembre de 2015.
Ciudadanos Pacto por México [página web], 2012, “Desplegado”, México, 10 de diciem-
bre, en <http://www.ciudadanospactopormexico.org.mx>, consultado el 28 de marzo
de 2014.
Clark, John, 1991, Democratizing Development. The Role of Voluntary Organizations, Lon-
dres, Earthscan.
Colectivo por la Transparencia [página web], 2013, “Carta a Enrique Peña Nieto”, Mé-
xico, 3 de junio, en <http://www.colectivoporlatransparencia.org/carta-epn.html>,
consultado el 28 de marzo de 2014.
Comisión de Fomento de las Actividades de las Organizaciones de la Sociedad Civil
(cfaosc) [minutas], 2007-2014, “Minutas de sesiones ordinarias y extraordinarias”,
México.
Comisión de Fomento de las Actividades de las Organizaciones de la Sociedad Civil
(cfaosc) [base de datos], sin fecha, “Sistema de información del registro federal de
las osc (sirfosc)”, México, Sedesol, en <http://www.corresponsabilidad.gob.mx/?p=>,
Commuri, Chandrasekhar [ponencia], 1995, “State Repression and the Limits of Volun-
tary Action: Case Study of the ‘Save Narmada Movement’ in India”, en 1995 Annual
Association for Research on Nonprofit Organizations and Voluntary Action (arnova)
Conference, Cleveland, Ohio, noviembre.
Congreso de la Unión, 2004, “Decreto por el que se expide la Ley federal de fomento a
las actividades realizadas por organizaciones de la sociedad civil”, en Diario Oficial de la
Federación, México, Secretaría de Gobernación, sección única, 9 de febrero de 2004,
pp. 4-12.
fiscal 2006”, en Diario Oficial de la Federación, México, Secretaría de Gobernación, 1a.
y 2a. sección, 22 de diciembre, pp. 3-40 y 1-112.
sección, 28 de diciembre, pp. 1-49.

sección, 28 de noviembre, pp.1-128.
Confederación Patronal Mexicana (Coparmex) [página web], 2012, “Más de 70 organizacio-
nes de la sociedad civil constituyen Ciudadanos Pacto por México con el objetivo de inte-
grar las propuestas ciudadanas al Pacto por México”, México, 23 de diciembre, en <http://
www.coparmex.org.mx/index.php?option=com_content&view=article&id=317:mas-
de-70-organizaciones-de-la-sociedad-civil-constituyen-ciudadanos-pacto-por-
mexico-con-el-objetivo-de-integrar-las-propuestas-ciudadanas-al-pacto-por
mexico&Itemid=566>, consultado el 24 de noviembre de 2015.
Consejo Técnico Consultivo de las Actividades de las osc (ctc) [minutas], 2007-2014,
“Minutas de sesiones ordinarias y extraordinarias”, México.
Cuenca, Alberto, 2009, “Inmujeres critica apoyo del pri a leyes antiaborto”, El Universal,
sección “Primera”, México, 21 de noviembre, en <http://www.eluniversal.com.mx/
notas/641368.html>, consultado el 21 de noviembre de 2015.
El Universal [video], 2014, “Quieren que seamos técnicos explotados por otros países:
alumnos del ipn”, El Universal, sección “Nacional”, 25 de septiembre, México, en
<http://www.eluniversaltv.com.mx/videos/v_51bd83877dab4629be67264369f4d893.
Excelsior, 2012, “Discurso íntegro del Presidente Peña Nieto a la Nación”, en Excelsior,
sección “Nacional”, 1 de diciembre, en <http://www.excelsior.com.mx/2012/12/01/
nacional/872692>, consultado el 12 de noviembre de 2015.
Fisher, Julie, 1998, Non-Governments: ngos and the Political Development of the Third World,
West Hartford, Kumarian Press.
García, Esther, 2007, “El concepto de actor. Reflexiones y propuestas para la ciencia po-
lítica”, Andamios. Revista de Investigación Social, México, Universidad Autónoma de la
Ciudad de México, vol. 3, núm. 6, junio, pp. 199-216.
García, Sergio; Michael Layton, Laura García e Ireri Ablanedo, 2007, Agendas ciudadanas
para el fortalecimiento de la sociedad civil, México, Incide Social, A. C./mc Editores.
Gestión Social y Cooperación (Gesoc) [página web], 2013, “Los recursos de todos a
la vista de todos”, México, Gesoc, 12 noviembre, en <http://www.gesoc.org.mx/
site/?p=3111>, consultado el 8 de diciembre de 2014.
Gobierno de la República, 2013, Plan Nacional de Desarrollo 2013-2018, México.
Gómez, Natalia e Isaías Pérez, 2014, “Osorio: renuncia de Yoloxóchitl al ipn fue aceptada”, El
Universal, sección “Ciudad”, México, 3 de octubre, en <http://www.eluniversal.com.mx/
ciudad-metropoli/2014/retoman-dialogo-osorio-chong-y-alumnos-del-ipn-1043243.
Gómez, Ricardo, 2009, “Manlio critica reglamento contra trata de personas”, El Universal,
sección “Nación”, 2 de marzo, en <http://www.eluniversal.com.mx/notas/580675.
Hernández, Anabel, 2002, “Auditarán ong tarea de Sedesol”, El Universal, sección “Na-
ción”, 30 de agosto, en <http://www.eluniversal.com.mx/nacion/88396.html>, con-
Hevia, Felipe, 2009, “De Progresa a Oportunidades: efectos y límites de la corriente cívica
en el gobierno de Vicente Fox”, Sociológica, México, uam, vol. 24, núm. 70, mayo-
agosto, pp. 43-81.
La Jornada, 2014, “Exigen tuiteros la renuncia de Peña Nieto”, La Jornada, sección “Po-
lítica”, sábado 18 de octubre, p. 6, en <http://www.jornada.unam.mx/2014/10/18/
politica/006n2pol>, consultado el 18 de noviembre de 2015.
Langner, Ana, 2012, “Calderón, la tragedia en derechos humanos”, El Economista, sec-
ción “Sociedad”, 19 de noviembre, México, en <http://eleconomista.com.mx/
sociedad/2012/11/19/calderon-tragedia-derechos-humanos>, consultado el 8 de di-
ciembre de 2015.
Marsh, David y Roderick A.W. Rhodes, edits., 1992, Policy Networks in British Government,
Londres, Clarendon Press.
Mondragón, Verónica, 2011, “Alejandro Martí sostiene: si no pueden, renuncien”, Ex-
celsior, sección “Nacional”, México, 23 de agosto, en <http://www.excelsior.com.
mx/2011/08/23/nacional/763048>, consultado el 14 de noviembre de 2015.
Morales, Francisco, 2004, “Sociedad civil y gobierno en México”, Este País, México, núm.
25, julio, pp. 25-30.
Morera, María Elena, 2013, “15 meses después”, El Universal, sección “Opinión”, México,
30 de noviembre, en <http://m.eluniversal.com.mx/notas/articulistas/2013/11/67649.
Najam, Adil, 2000, “The Four C’s of Government Third Sector‐Government Relations”,
Nonprofit Management and Leadership, Hoboken, New Jersey, Wiley, vol. 10, núm. 4,
pp. 375-396.
Noticias mvs [noticiero de radio], 2014, “Noticias mvs, primera emisión”, México, 15 de
octubre.
Presidencia de la República, 2005, “Reglamento de la Ley federal de fomento a las activi-
dades realizadas por organizaciones de la sociedad civil”, Diario Oficial de la Federación,
México, Secretaría de Gobernación, 1a. sección, 7 de junio de 2005, pp. 33-40.
Ramos, Jorge, 2007a, “Defiende Gobernación trato a migrantes ante crítica de ong”, El
Universal, sección “Nación”, México, 15 de marzo, en <http://www.eluniversal.com.
mx/notas/412565.html>, consultado el 16 de noviembre de 2015.
Ramos, Jorge, 2007b, “Alistan ong protesta mundial por la Ley de estaciones migratorias”,
El Universal, sección “Nación”, 30 de abril, en <http://www.eluniversal.com.mx/na-
cion/150557.html>, consultado el 16 de noviembre de 2015.
Ramos, Jorge y Liliana Alcántara, 2002, “El escepticismo de las ong”, El Universal, sec-
ción “Nación”, 14 de marzo, en <http://www.eluniversal.com.mx/nacion/81737.
Rodríguez, Ruth, 2006, “ong advierten que no dejarán de promover el uso del condón”,
El Universal, sección “Nación”, 29 de noviembre de 2006, en <http://www.eluniver-
sal.com.mx/nacion/146011.html>, consultado el 29 de noviembre de 2015.
Ruiz, José Luis, 2003, “Inauguración con gritos y pancartas”, El Universal, sección “Na-
ción”, 11 de septiembre, en <http://www.eluniversal.com.mx/nacion/101853.html>,
Sánchez, Gabriela, coord., 2011, Evaluación de las políticas y acciones de fomento de la admi-
nistración pública federal a las actividades de las osc. Apoyos y estímulos en 2009, México,
Instituto Mora.
Sánchez Jiménez, Arturo, 2014, “El paro en el Politécnico sigue en forma indefinida,
acuerda la asamblea general”, La Jornada, sección “Política”, sábado 18 de octubre, p.
15, en <http://www.jornada.unam.mx/2014/10/18/politica/015n1pol>, consultado el
Sánchez, Julián y Nurit Martínez, 2014, “Estudiantes del ipn se retiran de Segob”, El
Universal, sección “Ciudad”, 30 de septiembre, en <http://www.eluniversal.com.mx/
ciudad-metropoli/2014/ipn-segob-estudiantes-1042450.html>, consultado el 16 de
noviembre de 2015.
Scharpf, Fritz W., 1997, Games Real Actors Play. Actor-Centered Institutionalism in Policy
Research, Boulder, Westview Press.
Sen, Amartya, 2003, “Demandas sociales de los derechos humanos”, El Universal, sección
“El Mundo”, México, martes 19 de agosto, en <http://www.eluniversal.com.mx/inter-
nacional/28727.html>, consultado el 29 de noviembre de 2015.
Tapia, Mónica, 2010, “Organizaciones de la sociedad civil y políticas públicas”, en José

Luis Méndez, coord., Los grandes problemas de México, tomo xiii. Políticas públicas,
México, El Colegio de México, pp. 411-446.
Tarrow, Sidney, 1999, “Estado y oportunidades: la estructuración política de los mo-
vimientos sociales”, en Dong McAdam; John D. McCarthy y Mayer N. Zald, edits.,
Movimientos sociales, perspectivas comparadas: oportunidades políticas, estructuras de mo-
vilización y marcos interpretativos culturales, Madrid, Ediciones Istmo, pp. 71-99.
Verduzco, María Isabel y Mónica Tapia, 2013, Fortalecimiento de la ciudadanía organizada:
diagnóstico y reformas para un ambiente propicio en México, México, Alternativas y Ca-
pacidades, A. C.
Villalobos, Jorge, 2007, Recursos públicos federales para apoyar las actividades de las orga-
nizaciones de la sociedad civil, México, Instituto Nacional de Desarrollo Social-Cemefi.
Zárate, Arturo, 2005, “Exigen aclarar asesinatos contra comunicadores”, El Univer-
sal, sección “Nación”, México, 4 de mayo, en <http://www.eluniversal.com.mx/na-
cion/124699.html>, consultado el 30 de noviembre de 2015.
Autonomía de hecho y autonomía de derecho: Los retos
de la reforma política para el Coneval
Gonzalo Hernández Licona
¿Podemos saber cuál es la situación social de México?
L a respuesta contundente es Sí. Hoy cualquier persona puede acceder a información

confiable sobre cuánto ha aumentado el costo de la canasta alimentaria, cuál es la
situación del poder adquisitivo o la magnitud de la pobreza a nivel nacional, estatal o
municipal. En la página de internet del Consejo Nacional de Evaluación de la Política de
Desarrollo Social (Coneval) se puede conocer, lo siguiente:1
• durante 2013 (diciembre de 2012-diciembre de 2013) la inflación acumulada fue de

cuatro por ciento, pero la canasta alimentaria urbana subió cinco por ciento;
• en cinco años (diciembre de 2008-diciembre de 2013) la canasta alimentaria urbana
subió 32 por ciento, mientras que la inflación se incrementó 21 por ciento;
• la capacidad para comprar una canasta alimentaria con el ingreso laboral de las fami-
lias disminuyó 3.4 por ciento entre el tercer trimestre de 2012 y el tercer trimestre
de 2013;
• la pobreza aumentó en 3.8 millones de personas entre 2008 y 2012, con lo cual hay
53.3 millones de personas en pobreza en México;
• entre 2006 y 2012, la población que recibe ingresos menores a lo que cuesta una
canasta alimentaria se incrementó en 7.9 millones de personas;
• en 2012, la población en pobreza fue de 7.3, 4.1, 3.9, 3.8 y tres millones de personas
en los estados de México, Veracruz, Puebla, Chiapas y Jalisco, respectivamente;
• los municipios con los mayores porcentajes de pobreza en el país en 2010 fueron San
Juan Tepeuxila, Oaxaca; Aldama y San Juan Cancuc, Chiapas; con cifras de 97.4,
97.3 y 97.2 por ciento, respectivamente, advirtiendo que estos municipios son indí-
genas;
• el porcentaje de la población del país que habita viviendas con piso de tierra se redu-
jo entre 2008 y 2012, al pasar de 7.3 a 3.6 por ciento.
1
La información referente a la medición de la pobreza es generada, a nivel nacional y por entidad federa-
tiva, cada dos años y a nivel municipal cada cinco años. Las cifras más recientes son de 2012 y las cifras refe-
rentes a 2014 se podrán consultar a partir de julio de 2015 (Coneval, s/fa).
451
452 Hernández Licona
La ciudadanía tiene hoy no sólo información cuantitativa sobre el desarrollo social,

también puede conocer el desempeño de programas sociales específicos a partir de las
evaluaciones que el Coneval lleva a cabo desde 2007, todas las cuales están disponibles
para su consulta en la página de la institución.2 Se sabe, por ejemplo, que:
• el programa de desarrollo humano Oportunidades ha mejorado la asistencia escolar

y la nutrición de niñas y niños en zonas rurales, pero no ha tenido el mismo logro
en zonas urbanas. Las evaluaciones también señalan que las/os niñas/os atendidos
por Oportunidades asisten, en general, a escuelas y centros de salud con problemas
de calidad;
• diversos programas enfocados al campo han brindado apoyos a la población con
mayores recursos económicos, obstaculizando la progresividad del gasto social;
• es necesario redefinir el programa Procampo pues ha dejado de cumplir con el obje-
tivo que sustentó su creación hace casi 20 años;
• el diseño e implementación de la Cruzada Nacional contra el Hambre ha tenido
aciertos, tales como contar con un buen esquema de coordinación institucional que
busca incidir en una población objetivo clara, pero tiene también varios retos: no hay
suficiente definición acerca de los mecanismos que se emplearán para combatir el
hambre en zonas urbanas; no es claro que todos los programas incorporados en esta
estrategia durante 2013 se hayan caracterizado históricamente por ser eficaces en
lograr sus objetivos, especialmente los que tienen que ver con opciones productivas.
En un país en el cual la transparencia y la medición no han sido el lado fuerte de los

gobiernos (federal y local), y en el que se decía y publicaba sólo lo que el Presidente de
la República aprobaba, ¿cómo ha sido posible contar con una institución que le muestra
al público la situación social que está a la vista, sean éstas buenas o malas noticias para la
población o para los gobiernos?
La razón principal es que desde su creación en 2006, por mandato del Congreso a
través de la Ley general de desarrollo social (Congreso de la Unión, 2004), el Coneval ha
contado con una autonomía en los hechos, que proviene de varias fuentes, pero especial-
mente de la estructura interna que el propio Congreso le dotó y del desempeño aparti-
dista de sus integrantes.
2
El Coneval cuenta con más de 1 000 instrumentos de evaluación de los programas y políticas sociales que
pueden ser consultados en su página, véase Coneval (s/fb).
Autonomía de hecho y autonomía de derecho 453
¿Cómo ha funcionado en los hechos el Coneval?
Una mirada retrospectiva a la experiencia de casi ocho años en el Coneval lleva a pregun-
tarse: ¿cuáles son las razones que han llevado a que el Coneval haya gozado, durante todo
este tiempo, de autonomía de hecho, puesto que es una instancia gubernamental situada
inclusive al interior de la Secretaría de Desarrollo Social (Sedesol)?
Se podría pensar que se ha debido a la claridad y capacidad de su personal; al com-
promiso y desempeño de sus consejeros (investigadores académicos); al carácter demo-
crático de los gobiernos desde 2006; al respeto de los secretarios de Desarrollo Social
durante este período, etcétera. Aunque es probable que todas estas explicaciones o com-
binaciones de ellas se hayan conjugado para dar sustento a la autonomía de hecho, en
estas breves líneas se quiere llamar la atención sobre el papel que puede haber jugado la
peculiar estructura organizativa del Coneval, la cual se ha convertido en un referente
internacional y hoy diferentes países (India, Sudáfrica, China, Vietnam, España, Chile,
Perú, Marruecos, Bolivia, Bután, Costa Rica, Argentina, El Salvador, etcétera) se han inte-
resado en este modelo.3
Incluso, es de destacar que en las evaluaciones externas practicadas al Coneval se
reconociera que el consejo se ha convertido en un referente sólido para otros países e
instituciones activas e influyentes en los temas de evaluación y medición de la pobreza.
Un ejemplo es que 92 por ciento de los actores internacionales entrevistados cuenta con
una excelente imagen del Coneval y el ocho por ciento restante manifiesta tener una muy
buena imagen de la institución. O bien que la medición de la pobreza cuenta con solidez,
posicionamiento y un alto grado de credibilidad, y más de 85 por ciento de los funciona-
rios entrevistados consideró que la información es útil, relevante, transparente, accesible,
sólida, creíble, clara, comparable y oportuna. Así mismo, se encontró una alta calidad y
relevancia de las evaluaciones que realiza a los programas sociales, por lo que el Coneval
ha contribuido a la mejora en el diseño y operación de los programas de desarrollo social,
lo cual es reconocido por los actores responsables de su ejecución.4
Así mismo, otros estudios internacionales han reconocido la labor e independencia
del Coneval al comparar la experiencia en evaluación que se tiene en diversos países,
como lo hace Gaarder y Briceño (2011): “De estos tres países [México, Chile y Colombia],
el Coneval de México es el más independiente de las tres instituciones, debido principal-
mente al hecho de que se está conformado por una junta ejecutiva de académicos inde-
pendientes”. O bien el caso de Rubio (2012) cuando explora experiencias exitosas en el
desarrollo de sistemas de monitoreo y evaluación destacando el caso mexicano en la
esfera internacional: “Una característica particular que merece atención es la naturaleza
3
Para una mejor referencia de la contribución del Coneval a la comunidad internacional consultar Coneval
(s/fc).
4
Para mayor información sobre las evaluaciones externas practicadas al Coneval, consultar Coneval (s/fd).
mixta del Coneval, puesto que se trata de una órgano del gobierno relativamente inde-
pendiente, con una estructura de gobierno única”. También lo destaca Castro et al. (2009)
cuando menciona: “Una característica que merece atención es la naturaleza mixta del
Coneval como agencia del gobierno y como instancia relativamente independiente, con
una estructura organizacional autónoma. A pesar de formar parte del Poder Ejecutivo y
de que su director es designado por el gobierno federal, el Coneval es dirigido por un
organismo colegiado independiente, compuesto por seis académicos”.
El órgano superior en la estructura del Coneval es el comité directivo (órgano de
gobierno), que está formado por ocho miembros: seis investigadores académicos (conse-
jeros), el titular de la Sedesol y un representante de la Secretaría de Hacienda y Crédito
Público.5 Los investigadores académicos, de acuerdo con la Ley general de desarrollo social
(Congreso de la Unión, 2004), son elegidos por convocatoria pública por la Comisión
Nacional de Desarrollo Social (cnds), que es la instancia creada por la Ley general de desa-
rrollo social para coordinar las acciones nacionales de desarrollo social. Los candidatos a
ser consejeros deben satisfacer una serie de requisitos técnicos que buscan garantizar que
sean académicos en activo, dedicados a los temas de evaluación de programas sociales y
al estudio y medición de la pobreza y con un perfil apartidista.6
Para la elección de los consejeros del Coneval, la cnds cuenta con un total de 44
votos, que son emitidos por los gobiernos estatales (que tienen mayoría), las asociaciones
de presidentes municipales, el Congreso y el Ejecutivo.7 Del total de estos votos, el
Ejecutivo sólo tiene seis; es decir, de acuerdo con la Ley general de desarrollo social, los
consejeros no son electos por el presidente de la república, ni por el gobierno ni por los
partidos políticos.
5
Un órgano de gobierno o comité directivo es el órgano superior de administración de una institución, se
integra por varias personas que actúan de forma conjunta para resolver o aprobar asuntos administrativos,
técnicos, normativos, presupuestales y operativos para el funcionamiento del ente. Sus atribuciones son regu-
ladas por alguna normativa, ya sea ley, reglamento o estatuto orgánico.
6
La Ley general de desarrollo social establece que el Coneval tiene dos funciones básicas: evaluar la política
de desarrollo social y medir la pobreza. La misma ley establece que el Coneval debe ser una institución con
autonomía técnica y de gestión. Señala, en su artículo 82, que los consejeros deberán ser o haber sido miembros
del Sistema Nacional de Investigadores y que colaboren en instituciones de educación superior y de investiga-
ción inscritas en el Programa Nacional de Posgrados de Calidad.
7
El Artículo 49 de la Ley general de desarrollo social establece que la cnds será presidida por el titular de
la Sedesol y además estar integrada por los titulares de las secretarías de Educación Pública, Salud, Trabajo y
Previsión Social, Agricultura, Ganadería, Desarrollo Rural, Pesca y Alimentación, así como Medio Ambiente y
Recursos Naturales. Además de los titulares de la dependencia responsable del desarrollo social en cada gobier-
no de las entidades federativas, un representante de cada una de las asociaciones nacionales de autoridades
municipales y por los presidentes de las comisiones de desarrollo social de la Cámara de Diputados y de
Senadores.
Figura 1. Integrantes de la Comisión Nacional de Desarrollo Social
Poder Legislativo Poder Ejecutivo

Presidentes de las comisiones de Presidida por el titular de la Sedesol e integrada por
desarrollo social de la Cámara los titulares de diversas dependencias*
de Senadores
Titulares de desarrollo social en

entidades federativas
Presidentes de las comisiones de desa-

rrollo social de la Cámara de Diputados Autoridades de asociaciones
municipales
* Secretaría de Educación Pública; Salud; Trabajo y

Previsión Social; Agricultura, Ganadería, Desarrollo
Rural, Pesca y Alimentación, así como Medio
COMISIÓN NACIONAL Ambiente y Recursos Naturales.
DE DESARROLLO SOCIAL
Algo fundamental de la elección de los investigadores académicos es que no ha habi-

do cuotas partidistas y por lo tanto quienes son electos no tienen ningún compromiso
con partido político alguno. Este elemento ha sido fundamental para que el Coneval
cuente en la práctica con la autonomía técnica y de gestión que señala la Ley general de
desarrollo social.
Otro elemento que explica en gran medida la autonomía de hecho que ha gozado el
Coneval hasta la fecha es que los investigadores académicos, que son mayoría en el órga-
no de gobierno no son funcionarios del gobierno.8 En efecto, el reglamento de la Ley
general de desarrollo social establece que los seis consejeros académicos deben continuar
formalmente adscritos a las instituciones de investigación superior a la que pertenecen.
Esta norma tiene una serie de consecuencias de la mayor importancia para el buen fun-
cionamiento y la autonomía de hecho de que ha gozado el organismo.
Los derechos y obligaciones de los consejeros están enmarcados por las estructuras
organizativas de las instituciones de educación superior en que laboran. El vínculo legal
con el Coneval lo establece un contrato de prestación de servicios; en consecuencia que-
dan fuera de la estructura de obligaciones y derechos del personal de la Sedesol.
8
Los consejeros actuales del Coneval reciben un ingreso por la prestación de sus servicios, pero no cuen-
tan con plaza presupuestaria, ni aguinaldo, ni pago de bonos, ni de teléfonos celulares, ni de seguro de separa-
ción, ni tampoco cuentan con asistentes. Ellas/os siguen laborando en sus respectivas instituciones de educación
superior.
Los investigadores académicos, en su calidad de profesores e investigadores, y con el

respaldo de estar o haber pertenecido al Sistema Nacional de Investigadores (sni),9 siguen
de cerca los avances del conocimiento en los ámbitos de la pobreza y la evaluación en los
medios académicos tanto nacional como internacional, lo que permite a la institución estar
en la frontera del conocimiento en los campos que corresponden a las dos funciones sus-
tantivas que le atribuye la Ley general de desarrollo social. Por otra parte, también hay que
consignar que el conocimiento y experiencia que los consejeros adquieren en el Coneval
redundan en el trabajo en la formación de recursos humanos y la investigación académica
mostrando a los estudiantes los vínculos entre las teorías y la praxis.
Hasta ahora, los consejeros del Coneval han sido académicos con amplia experiencia
en la problemática social y con formación altamente plural. Han provenido de distintas
disciplinas (antropología, ciencias de la salud, demografía, estudios de población, econo-
mía y sociología), con diversas posiciones teórico-metodológicas, con formaciones adqui-
ridas en distintas fases del desarrollo de las disciplinas sociales, en distintos países y
escuelas de pensamiento. Las/os consejeros son mujeres y hombres que laboran en insti-
tuciones académicas no sólo del Distrito Federal sino también de otras entidades federa-
tivas del país (Baja California, Jalisco, Morelos, Oaxaca y Chiapas), así como de instituciones
académicas del sector privado y del sector público.10
Estas tres características curriculares de los investigadores académicos son centrales
para entender los rasgos más importantes que definen la labor del Coneval y su relación
con la autonomía de hecho. La primera constituye la piedra angular para entender la
autonomía de hecho con que ha funcionado el Coneval por casi ocho años: los investiga-
dores académicos juegan un rol central en la conducción del Coneval, especialmente en
el órgano de gobierno. Por otro, a pesar de la posición en la estructura, están fuera de la
línea de mando de la Sedesol. No debe olvidarse que no son personal de gobierno y, por
ende, funcionarios públicos, sino que forman parte del cuerpo de profesores e investigado-
res de sus respectivas instituciones de educación superior, como lo han sido El Colegio de
México, el Centro de Investigaciones y Estudios Superiores en Antropología Social, la
Universidad Iberoamericana, el Instituto Nacional de Salud Pública, El Colegio de la
Frontera Norte, la Universidad Autónoma Metropolitana y el Centro de Investigación y
Docencia Económicas.
La participación de los investigadores académicos en el Coneval y en sus labores
académicas regulares explica, en parte, las contribuciones que ha hecho el Consejo al
avance de la medición multidimensional de la pobreza y en materia de evaluación de
9
El sni tiene por objeto promover y fortalecer, a través de la evaluación, la calidad de la investigación
científica y tecnológica y la innovación que se produce en el país. El sistema contribuye a la formación y con-
solidación de investigadores con conocimientos científicos y tecnológicos del más alto nivel como un elemento
fundamental para incrementar la cultura, productividad, competitividad y el bienestar social.
10
Una breve reseña de los consejeros del Coneval se puede consultar en Coneval (s/fd).
programas y políticas sociales no sólo en México sino al nivel mundial, lo que le ha dado
prestigio y reconocimiento. Otra parte se debe a la calidad profesional y compromiso de
sus funcionarios.
El ethos académico es un elemento fundamental para entender el funcionamiento del
Coneval. A pesar de su pluralidad, en general las decisiones han contado con el apoyo
unánime de sus miembros. Ha habido oportunidades en que las discusiones se han man-
tenido por largos períodos mientras se hacen las investigaciones necesarias para dilucidar
los puntos en controversia. En esencia el ethos académico exige que las discusiones se
enmarquen dentro de los límites de la ciencia y el mejor análisis empírico posible.
Otro de los principios que caracteriza a la ciencia es que sus procedimientos y resul-
tados son públicos. Toda vez que algún académico reclama haber hecho una contribución
tiene la obligación de poner a disposición de la comunidad los datos, el método y los
procedimientos empleados de modo que quien se interese pueda replicar los hallazgos.
Sobre la base de esta norma, el Coneval ha adoptado el principio de transparencia de su
proceder. En el cálculo de la pobreza, el Inegi hace pública la información de la Encuesta
Nacional de Ingreso y Gasto de los Hogares (Enigh) a partir de la cual se estiman las
mediciones de pobreza y el Coneval publica los programas de cómputo (en SPSS, STATA
y R), de modo que los interesados estén en condiciones de reproducir las cifras oficiales.
Incluso, el Coneval desde su creación, y hasta ahora, ha sido un impulsor de los datos
abiertos, participando activamente en esta estrategia de dar mayor apertura y difusión a
la información confiable.11
En fin, un conjunto de investigadores académicos sin partido político, que son mayo-
ría en las decisiones razonadas de la institución, una actuación transparente y rendición
de cuentas, son elementos básicos que hacen posible la autonomía de hecho y sobre la
base de ella el Coneval ha logrado el respeto y reconocimiento de la sociedad del país y
de la comunidad internacional.
¿Cuáles son los retos de la reforma política que establece

autonomía al Coneval?
Un primer aspecto que requiere ser abordado por la reforma política es reconocer que el
Coneval ha actuado, en los hechos, con autonomía y transparencia absolutas, lo cual le
ha dado credibilidad a la información que proporciona. Si se parte de una premisa equi-
vocada, se podrían tener un conjunto de normas nuevas con poco valor.
Parecería que la reforma que el Congreso estableció ha acentuado el tema de la auto-
nomía, pero no el tema de la credibilidad y por lo tanto se podría tener la paradoja de
Consultar datos abiertos en Coneval (s/ff).

11
contar con una mayor autonomía formal, pero menor credibilidad de la institución si se
plantean las leyes secundarias equivocadas. La reforma política que otorgará autonomía
formal al Coneval establece que el consejo será un organismo autónomo a cargo de la
medición de la pobreza y de la evaluación de los programas de la política de desarrollo
social, así como de emitir recomendaciones y establecer, en su ley, las formas de coordi-
nación con las autoridades federales, locales y municipales. Hasta aquí la reforma sólo
adicionó de manera formal la relación de coordinación con los tres órdenes de gobierno,
puesto que el resto ya lo venía haciendo el Consejo.12
Adicionalmente, la reforma establece que el consejo está integrado por un presiden-
te y seis consejeros, quienes deberán ser mexicanos de reconocido prestigio en los secto-
res privado y social, así como en los ámbitos académico y profesional, tener una
experiencia mínima de 10 años en materia de desarrollo social y no pertenecer a algún
partido político o haber sido candidato a ocupar un cargo de elección popular, quienes
serán nombrados por el voto de las dos terceras partes de los miembros presentes de la
Cámara de Diputados y durarán en su encargo cuatro años, pudiendo ser ratificados para
un segundo período. Así mismo, la reforma establece que el presidente del consejo dura-
rá en su encargo cinco años y podrá ser reelecto por una sola vez, siendo elegido en los
mismos términos que los consejeros. Si bien la presidencia del consejo ya no recae en la
Sedesol pareciera ser que los requisitos técnicos del perfil de los consejeros se relajaron.
Como tercer punto, la reforma establece que el presidente del consejo presentará
anualmente un informe de actividades a los poderes de la unión y comparecerá ante las
cámaras del Congreso. Aspecto que le da formalidad, pero que el Coneval actual ya ha
venido haciendo de diferentes formas desde su creación.
El fin último de cara a la sociedad es que la información que se genere sea creíble,
por ser esta rigurosa, transparente y generada en un ámbito que no es partidista; la auto-
nomía es solo un vehículo para que esto suceda. Si se consultara sólo a la ciudadanía
sobre la autonomía formal, muy probablemente el hallazgo mostraría que el tema es poco
relevante para ellos, toda vez no sería necesario tener autonomía para ser una fuente
fidedigna, es decir, que la autonomía es solo un mecanismo para generar confianza o
credibilidad entre la ciudadanía, elementos que ya ha conseguido el Coneval.
¿Qué peligros concretos se perciben con la reforma propuesta?
1. La reforma plantea ahora que es el Congreso (en concreto la Cámara de Diputados)

la institución que va a elegir a los investigadores académicos y esto podría partidizar
la elección. Si eso sucediera y la elección de los consejeros se hiciera a partir de cuo-
tas partidistas, la credibilidad del Coneval se vería severamente dañada (imagínese la
12
Para más detalle consúltese el proyecto de decreto por el que se reforman y adicionan diversos artículos
de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos en materia política-electoral (Cámara de Senadores,
2013).
calidad de la discusión técnica sobre la medición de pobreza o sobre el desempeño

de programas y estrategias de política social, si ahora hubiera consejeros con el res-
paldo expreso de algún partido o de alguna fuerza política al interior del Congreso).
Con la reforma política se pasó de una elección de investigadores académicos a
partir de los votos conjuntos de las entidades federativas, los municipios, el Congreso
y el Ejecutivo, a una en la que sólo participa el Congreso. Una conformación de
consejeros que derive directamente del Congreso podría inhibir que el Coneval seña-
le con libertad los problemas que enfrenta el desarrollo social del país. Para fortalecer
la gestión independiente de la institución se necesita que el Coneval sea también
autónomo respecto del Congreso y de los partidos políticos.
Incluso, este tema será una constante en la vida del nuevo Coneval toda vez que
al aplicar la forma de elección y ratificación de los consejeros y presidente del con-
sejo que establece la reforma política, se tendrá que pasar por la votación de la
Cámara de Diputados casi de manera anual. En un período de 16 años se tendrá que
pasar por la votación de la Cámara de Diputados en 14 veces, en ocho ocasiones para
resolver el resultado de alguna convocatoria de elección y en siete casos para resolver
si se ratifica o no la elección de los consejeros o presidente del consejo.
Una conformación de consejeros que derive directamente del Congreso podría
inhibir que el Coneval señale con libertad los problemas que enfrenta el desarrollo
social del país. Para fortalecer la gestión independiente de la institución se necesita que
el Coneval sea también autónomo respecto del Congreso y de los partidos políticos.
2. El que los investigadores académicos participaran de tiempo completo en las activi-
dades del consejo, como se infiere a partir de la reforma política, sería un gran desa-
fío que plantea desventajas respecto al modelo con el cual ha venido trabajando. Hoy
en día los consejeros tienen como actividad principal la academia y por tanto es
factible contar con los mejores académicos para que sean consejeros del Coneval,
quienes además dedican un tiempo importante a la institución. Si fueran consejeros
de tiempo completo en el Coneval, es muy probable que los mejores académicos no
quisieran dejar sus instituciones de educación superior o bien no estarían en condi-
ciones de retroalimentar al consejo con las actividades laborales que desarrollan, y el
Coneval se perdería contar con los mejores perfiles. La participación de tiempo com-
pleto de los consejeros también aumentaría la nómina de la institución (plazas pre-
supuestarias, asistentes, apoyo secretarial para cada consejero, etcétera).
Así mismo, al ser de tiempo completo sería necesario complementar las funciones
y atribuciones que tendría este nuevo grupo de consejeros, toda vez que sus activi-
dades de aprobar las metodologías o instrumentos de medición y evaluación queda-
rían circunscritas en las sesiones de consejo y no necesariamente en su actividad
diaria al ya no ser parte de alguna institución académica.
3. La evaluación, cuando se hace con calidad, implica siempre tomar en cuenta el punto
de vista del ente evaluado para que la información tenga como objetivo central mejo-
rar la política pública. Parecería que la reforma política que se propone tiene un
énfasis exclusivo en que la información que se genere sea sólo para señalar errores.
Una evaluación que muestra errores y no tiene como objetivo el perfeccionamiento
continuo de los programas y estrategias será siempre una evaluación sesgada. Para
aplicar las mejoras necesarias es muy recomendable dialogar productivamente con
los funcionarios responsables y contar con su apoyo. Un ánimo punitivo de la eva-
luación, por el contrario, llevará a que se esconda evidencia, se maquillen los datos
y se resistan o posponga la implementación de las mejoras.
Quizás la mejor ruta para plantear las leyes secundarias que van a respaldar la refor-
ma que le otorga autonomía de derecho al Coneval sea retomar directamente los elemen-
tos que ya están planteados en la Ley general de desarrollo social y que han mostrado ser
efectivos para que el Coneval haya tenido la autonomía que en los hechos cuenta. Será
especialmente importante retomar de la Ley general de desarrollo social los requisitos que
se piden para ser investigadores académicos de la institución, la forma de elección de los
mismos, así como los objetivos de la institución y los requisitos para la medición de
pobreza, contenidos en el capítulo vi del título tercero y el título quinto de esta ley
(Congreso de la Unión, 2004).
Hasta el mes de octubre de 2014 se habían presentado al menos tres iniciativas que
buscaban reglamentar la Ley del Coneval, la primera de ellas fue presentada el 4 de junio
de 2014 por el Partido Acción Nacional (pan, 2014), la segunda el 16 de julio de 2014
por el Partido de la Revolución Democrática (prd, 2014) y la más reciente fue presentada
por el Partido Revolucionario Institucional el 9 de octubre de 2014 (pri, 2014).
En esas iniciativas pareciera que se insiste en que los consejeros sean de tiempo
completo y también se observa que la exigencia académica es mucho menor que la que
presentaba la Ley general de desarrollo social. Así mismo, en una de ellas se sugiere que
exista un comité técnico, adicional al consejo general, que tenga como objetivo proponer
la metodología de medición de pobreza y la evaluación de la política de desarrollo social.
Pareciera que con esta idea se busca preservar el carácter técnico del Coneval, pero si el
órgano máximo en el cual se tomarán las decisiones está conformado por personas dis-
tintas con un carácter más político, la existencia de esta instancia técnica generaría un
problema grave de gobernanza en el interior del consejo. Estas características harían del
Coneval una institución muy diferente respecto a la que hoy existe.
A raíz de la reforma política reciente, el Coneval pasará a gozar de autonomía garan-
tizada por la carta magna. Esperemos que en el tránsito no se pierda la autonomía de
hecho ni el carácter académico en la conducción. La autonomía de derecho que se inten-
ta debería entenderse como el conjunto de normas que garanticene institucionalicen la
autonomía de hecho con la que cuenta actualmente el Coneval.
referencias
Cámara de Senadores, 2013, “Minuta de la Cámara de Senadores, con proyecto de decreto

que reforma, adiciona y deroga diversas disposiciones de la Constitución Política de los
Estados Unidos Mexicanos, en materia político-electoral (para discusión y votación, en
términos del resolutivo primero del acuerdo de la Junta de Coordinación Política, por
el que se establece el trámite para la discusión y votación de la minuta que reforma,
deroga y adiciona diversas disposiciones de la Constitución Política de los Estados
Unidos Mexicanos en materia político-electoral, enviada por el Senado de la República
para los efectos de los artículos 135 y 72 de la Constitución, aprobado por el Pleno en
la sesión del 4 de diciembre de 2013)”, en Gaceta Parlamentaria, México, Cámara de
Diputados, lxii Legislatura, año xvii, núm. 3921-ii, jueves 5 de diciembre, pp. 1-56.
Castro, Manuel Fernando; Gladys Lopez-Acevedo, Gita Beker Busjeet y Ximena Fer-
nandez Ordonez, 2009, “Mexico’s M&E System: Scaling Up from the Sectoral to the
National Level”, Washington, D.C., World Bank Independent Evaluation Group (ecd
Working Paper series núm. 20).
Consejo Nacional de Evaluación de la Política de Desarrollo Social (Coneval) [pá-
gina web], sin fecha a, “Medición de la pobreza”, México, en <http://www.Coneval.
gob.mx/Medicion/Paginas/Medici%C3%B3n/Pobreza%202012/Pobreza-2012.aspx>,
consultado 10 de enero de 2015.
Consejo Nacional de Evaluación de la Política de Desarrollo Social (Coneval) [página
web], sin fecha b, “Evaluación de programas sociales”, México, Coneval, en <http://
www.Coneval.gob.mx/evaluacion/Paginas/Evaluacion.aspx>, consultado el 10 de
enero de 2015.
web], sin fecha c “Intercambio de experiencias internacionales sobre la medición de
la pobreza y evaluación de los programas sociales”, México, Coneval, en <http://www.
Coneval.gob.mx/Eventos/Paginas/home_experiencias-internacionales.aspx>, consul-
tado el 10 de enero de 2015.
web], sin fecha d “¿Quiénes somos?/Evaluaciones al Coneval”, México, Coneval, en
<http://www.Coneval.gob.mx/quienessomos/Paginas/Evaluacion_al_coneval_2013.
aspx>, consultado el 10 de enero de 2015.
web], sin fecha e, “¿Quiénes somos?/Investigadores académicos”, México, Coneval,
en <http://www.Coneval.gob.mx/quienessomos/Paginas/Investigadores%20Academi-
cos/Investacademicos-2010-2014.aspx>, consultado el 10 de enero de 2015.
Consejo Nacional de Evaluación de la Política de Desarrollo Social (Coneval) [página web],
sin fecha f, “Datos abiertos del Coneval”, México, Coneval, en <http://blogConeval.gob.
mx/wordpress/index.php/tag/datos-abiertos/>, consultado el 18 de noviembre de 2015.
Congreso de la Unión, 2004, “Ley general de desarrollo social”, en Diario Oficial de la Fede-
ración, México, Secretaría de Gobernación, 1a. sección, martes 20 de enero, pp. 3-14.
Gaarder, Marie y Bertha Briceño, 2011, “Institutionalisation Of Government Evaluation:
Balancing Trade-Offs” [sic], Nueva Delhi/Londres/Washington, D. C., International
Initiative for Impact Evaluation (3ie) (Working Paper, núm. 8).
Partido Acción Nacional (pan), 2014, “Iniciativa que expide la Ley del Consejo Nacional de
Evaluación de la Política de Desarrollo Social, presentada por la diputada María Beatriz
Zavala Peniche, en nombre propio y de los senadores Luisa María Calderón Hinojosa
y Juan Carlos Romero Hicks, del grupo parlamentario del pan, en la sesión de la comi-
sión permanente del miércoles 4 de junio de 2014”, en Gaceta Parlamentaria, México,
Cámara de Diputados, lxii Legislatura, año xvii, núm. 4040, pp. 18-24.
Partido de la Revolución Democrática (prd), 2014, “Iniciativa que expide la Ley del
Consejo Nacional de Evaluación de la Política de Desarrollo Social, reforma el artículo
110 de la Ley federal de presupuesto y responsabilidad hacendaria y se derogan diversas
disposiciones de la Ley general de desarrollo social, recibida de los diputados Agustín
Miguel Alonso Raya, Silvano Aureoles Conejo, Fernando Zárate Salgado, Fernando
Belaunzarán Méndez, Jessica Salazar Trejo, Alliet Mariana Bautista Bravo, Carol Anto-
nio Altamirano, del grupo parlamentario del prd, en la sesión de la comisión perma-
nente del miércoles 16 de julio de 2014”, en Gaceta Parlamentaria, México, Cámara
de Diputados, lxii Legislatura, año xvii, núm. 4075, viernes 25 de julio de 2014, pp.
40-55.
Partido Revolucionario Institucional (pri), 2014, “Iniciativa que expide la Ley del Con-
sejo Nacional de Evaluación de la Política de Desarrollo Social, y reforma y adiciona di-
versas disposiciones de la Ley general de desarrollo social, a cargo del diputado José
Alejandro Montano Guzmán, del grupo parlamentario del pri”, en Gaceta Parlamen-
taria, México, Cámara de Diputados, lxii Legislatura, año xvii, núm. 4129-V, jueves 9
de octubre de 2014, pp. 115-130.
Rubio, Gloria, 2012, “The Mexicans Government’s M&E Systems”, en Gladys Lopez-Ace-
vedo; Philipp Krause y Keith Mackay, edits., Building Better Policies: The Nuts and Bolts
of Monitoring and Evaluation Systems, Washington, D.C., The World Bank, pp. 167-182.
VI
reformas ausentes: Las políticas de cuidado
Envejecimiento, redes y protección social en México:
Reflexiones a partir de estudios de caso
Rocío Enríquez Rosas y David Foust Rodríguez
Introducción
A poyados en material de investigación en escenarios urbanos,1 en este documento se

presenta la intersección de las emociones y las redes sociales como lugar social que
testifica las carencias del sistema de protección social en los ámbitos del cuidado a los
ancianos y las pensiones. También se pretende dar cuenta de la agencia de las personas
mayores y de sus familias, y de la solidaridad que se despliega como recurso –erosionado
o en proceso de estarlo (González de la Rocha, 1999)– en un régimen de bienestar que
propende al residualismo y el familiarismo (Barba, 2007).
En la primera sección se presenta el encuadre del trabajo: el envejecimiento pobla-
cional, el sistema de protección social mexicano y las redes sociales de los adultos mayo-
res en la metrópolis de Guadalajara; en la segunda sección se presenta los casos que
ilustran esta intersección de las emociones y las redes sociales y cómo son escenario por
un lado de un sistema de protección fragmentado e incompleto (Valencia, Foust y
Tetreault, 2012) y por otro de la agencia desplegada por los ancianos y sus familias. Se
concluye anotando algunas pistas para futuros trabajos, así como recomendaciones en
términos de política pública.
Envejecimiento poblacional, redes sociales y sistema de protección social
La población del país, de América Latina y del globo entero propenden al envejecimiento
como consecuencia de las políticas de salud y demográficas que han prolongado la espe-
ranza de vida de los humanos y han cambiado la estructura etaria de las poblaciones
(Enríquez, 2012:240). Puesto que la esperanza de vida de las mujeres es mayor que la de
los hombres, el envejecimiento poblacional y los retos que implica tendrán un marcado
diferencial de género (Enríquez, 2012:241).
La proporción de personas en edad de trabajar en relación con las personas mayores
de 60 años cambiará drásticamente en las próximas décadas: si actualmente esa propor-
1
En este artículo se incorpora material de la investigación “Latinassist: Oferta institucional y lógicas de
actores: mujeres asistidas en seis ciudades de América Latina”, coordinada por Blandine Destremau e Isabel
Georges, y para el capítulo mexicano por Rocío Enríquez y Magdalena Villarreal.
465
466 enríquez rosas / Foust Rodríguez
ción es aproximadamente de ocho a uno, en el año 2050 será de tres a uno (Levy y
Schady, 2013). Y aunque otros países de la región tienen un reto más apremiante que
México (Enríquez, 2012), en el país se encienden ya focos amarillos en todos los rubros
que son considerados al hacer la evaluación global de la política social midiendo la pobre-
za: en el renglón de los ingresos suficientes para la canasta básica; en el de los derechos
sociales: a la vivienda digna, a la alimentación, a la seguridad social, a la salud, a la edu-
cación. Basta asomarse a los indicadores en cualquiera de estos renglones para constatar
la falta de preparación del país para afrontar decididamente los desafíos implicados ya
desde ahora:
Diversos estudios calculan que entre 70 y 80 por ciento de los adultos mayores no
tienen empleo ni pensión (Robles, 2013), y los que tienen, perciben ingresos raquíticos,
menores a dos salarios mínimos (Enríquez, 2012: 244). La percepción de 1 160 pesos
bimestrales del programa Pensión para Adultos Mayores le permite al Estado mexicano
contabilizar a alrededor de tres millones de ancianos como “con seguridad social”
(Coneval, 2013). Este monto está por debajo del salario mínimo (aproximadamente 1
900 pesos mensuales) y de la “línea de bienestar” que equivale a la canasta básica (apro-
ximadamente 2 500 pesos mensuales por persona para localidades urbanas). Los criterios
de inclusión de este programa, además de la edad, tienen que ver con no contar con
apoyos de otros programas sociales, no recibir ingresos superiores a 1 092 pesos mensua-
les por concepto de pago de pensión. De manera opcional los adultos mayores pueden
participar en grupos de crecimiento y sesiones informativas sobre temas relacionados con
salud y obtienen también información y facilidades para acceder a servicios y apoyos de
instituciones tales como el Inapam, que incluye también acceso a información sobre acti-
vidades productivas y ocupacionales (Sedesol, 2013).
“En México, la mayoría de los adultos mayores vive en localidades urbanas; sin
embargo las personas que residen en el medio rural tienen una mayor longevidad así
como niveles de pobreza más altos” (Enríquez, 2012:244); esta mayor esperanza de vida
se combina con una mayor presencia de hogares “dona”, formados por niños y ancianos.
La vivienda –aún con algunos avances– y el transporte muchas veces no están adap-
tados a las necesidades específicas de accesibilidad y movilidad de los ancianos, incluso
en las ciudades y metrópolis (Enríquez, 2012:245). Y los subsistemas de salud presentan
graves deficiencias en términos de acceso efectivo, que no equivale a la sola cobertura
(Muñoz, 2012). Es lógico pensar que la falta de acceso efectivo a los servicios públicos de
salud se torna particularmente grave en la vejez, que es un período en el que se necesitan
más cuidados, especialmente en una población en la que los problemas asociados a la
diabetes y la hipertensión irán en aumento.
El carácter fragmentado, incompleto y relativamente ineficiente del sistema de pro-
tección social mexicano tiene impactos negativos en los hogares, que buscan compensar
con sus propios recursos las ausencias, inercias e intermitencias de los sistemas públicos.
Dos de las muchas áreas deficitarias son el cuidado infantil y a los ancianos, así como las
Envejecimiento, redes y protección social en México 467
pensiones (Valencia, Foust, Tetreault, 2012). A su vez, las tareas de cuidado terminan
siendo depositadas no sólo en las espaldas de las familias, así en abstracto, sino en parti-
cular de las mujeres (Enríquez, 2010).
Las reformas presentadas por el gobierno actual no incluyen un sistema de cuidados
que garantice el bienestar a pesar de las debilidades estructurales del sistema de protec-
ción social mexicano. Resulta especialmente preocupante la ausencia de este sistema de
cuidados para el caso de los menores así como de la población adulta mayor. Estas caren-
cias dan lugar a la prevalencia de un sistema de protección social informal centrado
principalmente en las redes de parentesco y particularmente en las mujeres.
Las personas envejecidas están recurriendo al apoyo de sus parientes, amigos y veci-
nos más cercanos y no sólo a nivel de su propio hogar, sino también de redes sociales que
se extienden más allá o que en ocasiones forma una unidad compuesta que se extiende a
varias viviendas relativamente contiguas. Las redes sociales han sido estudiadas por un
amplio número de investigadoras/es y desde diversos enfoques: algunas/os enfatizan la
reciprocidad, la confianza o el apoyo; otros dirigen su atención hacia la morfología o
extensión de estas estructuras sociales, o hacia la intensidad y frecuencia de los apoyos.
Sluzki (1996) se refiere a ellas como el contexto sociocultural en el que está inmerso
el sujeto social, determina de manera sustantiva su universo relacional. La red social per-
sonal del individuo puede ser definida como la suma de todas las relaciones que un
sujeto percibe como significativas o define como diferenciadas de la masa anónima de la
sociedad (Enríquez et al., 2008:154).
En su texto clásico, Adler de Lomnitz (1975) planteaba que las redes de intercambio
recíproco de los marginados eran una especie de “seguro cooperativo informal”. Logró
aproximaciones que hicieron de la “confianza” algo menos etéreo y más influido por la
cercanía/distancia social, económica y psicológica de los miembros de la red.
Wenger (en Litwin, 2001), propone una tipología sobre las redes específicas del adulto
mayor a partir de los siguientes criterios diferenciales: la disponibilidad de un pariente cer-
cano en la localidad, la frecuencia del contacto con la familia, los amigos y los vecinos y los
niveles de integración social en los distintos grupos de la comunidad. Litwin (2001) retoma
algunos elementos de esta propuesta y establece una clasificación detallada en términos de
los distintos niveles en que operan los vínculos sociales, de esta clasificación destacamos las
redes privadas restringidas que se caracterizan por la ausencia de relaciones de parentesco
locales y se centran en relaciones vecinales mínimas (Enríquez, et al., 2008:157).
Estas redes sociales son ocasión, escenario y estructuración de emociones sociales
como la confianza, la solidaridad, la felicidad, la soledad. Como lo han señalado diversas/os
autoras/es, las emociones son vehículo “de sentido y orientación en el mundo” (Enríquez,
2012:250). Son punto de encuentro entre la agencia de los sujetos y su interacción con
las estructuras sociales (Hochschild, 1979; Turner, 2007).
La Encuesta Nacional de Ingresos y Gastos de los Hogares (enigh), realizada por el
Inegi, ha incluido recientemente un conjunto de preguntas bajo el rubro de redes socia-
les. El índice de percepción de redes sociales forma parte de un conjunto de indicadores

para medir el grado de cohesión social, un indicador asociado al contexto territorial de la
pobreza (Coneval, 2009:30). Éstas son las preguntas:
1. ¿Cree usted que si necesitara usted o alguien de su hogar pedirle a alguien la cantidad
de dinero que se gana en un mes, le sería …?
2. ¿Cree usted que si necesitara […] pedir ayuda para que la/o cuiden a usted en una
enfermedad, le sería …?
3. ¿Cree usted que si necesitara pedir ayuda para conseguir un trabajo, le sería …?
4. ¿Cree usted que si necesitara pedir ayuda para que la/o acompañen al doctor, le sería
…?
5. ¿Cree usted que si necesitara pedir cooperación para realizar mejoras en su colonia
o localidad, le sería …?
6. ¿Cree usted que si necesitara pedir ayuda para que le cuiden a las/os niñas/os en este
hogar, le sería …?
En todos los casos, se le pidió al encuestada/o que respondiera si era imposible,

difícil, fácil, muy fácil o ni fácil ni difícil conseguir esta ayuda. Se realizó un análisis com-
parativo de las respuestas de las personas mayores de 60 años para los años 2008 y 2010
y muestra que la respuesta que representó la categoría modal en cuatro de las seis pre-
guntas fue difícil (con más de 50 % en promedio). En los otros dos casos la respuesta
modal fue ni fácil ni difícil, para las preguntas 2 y 4. Sólo en la sexta pregunta alcanzó la
respuesta muy fácil porcentajes mayores a tres por ciento. Y aun la suma de fácil y muy
fácil no alcanzó, en conjunto, niveles mayores a siete por ciento. En suma, los ancianas/
os de México perciben que no es (muy) fácil obtener ayuda de sus redes sociales.
Este panorama sobre el proceso de envejecimiento en México y las condiciones en
que este ocurre, pone de relieve la pertinencia de realizar acercamientos etnográficos que
permitan establecer relaciones complejas entre las formas en que se experimenta la vejez,
las emociones relacionadas con el cuidado y el papel que juegan las redes sociales y el
sistema de protección social al respecto.
Sobre vejez, redes sociales y protección social en la zmg: Estudios de caso
Enseguida se presentarán algunos casos de hogares unipersonales y de arreglos domésti-

cos extensos en donde se muestra el papel de las emociones y las redes sociales en las
estrategias puestas en marcha por los ancianos y sus familiares y vecinos cercanos. La
evidencia advierte sobre la urgente necesidad de contar con un sistema nacional de cui-
dados que garantice el bienestar y la protección social de los ciudadanos envejecidos. Esta
necesidad, que ha quedado excluida en las reformas del gobierno actual, crecerá expo-
nencialmente en los próximos años y exacerbará las crisis en las cargas de cuidados,
centrados estos últimos en los recursos de las familias, de sus mujeres y de las redes
sociales informales.
Se trata de una aproximación cualitativa que no tiene pretensiones de ser represen-
tativa del estado de las redes sociales de los adultos mayores. Estos casos forman parte de
investigaciones más amplias realizadas en la zona metropolitana de Guadalajara, que
podría ser caracterizada sucintamente de la siguiente forma:
La desigualdad socioeconómica que caracteriza a nuestro país y a la región latinoamericana se

ve ejemplificada en esta metrópolis por la polarización de la economía y los ingresos, con un
escenario laboral muy competido, con una sobrecarga que recae en las mujeres y en los hoga-
res que terminan absorbiendo el impacto de las crisis y de la precarización del empleo. Es una
zona caracterizada por la segregación residencial, de infraestructura y de servicios; por una
dinámica urbana que zonifica, que hace que algunas áreas sean muy transitadas de día y parez-
can unos fantasmas de noche, mientras que otras zonas, periféricas, se vuelven una especie de
fraccionamientos-dormitorio, algunos de ellos con niveles muy altos de casas abandonadas. Es
una metrópolis con una dinámica que privilegia el automóvil, con un transporte insuficiente
y muchas veces indigno, con deficiente infraestructura sanitaria, pluvial, hidráulica; con un
espacio público deteriorado física y simbólicamente (Foust, 2013).
Emociones, redes sociales y vejez: el caso de los hogares unipersonales
En las narrativas se advierte la emoción de la soledad asociada a la vivencia de residir en

un hogar unipersonal. Aparece también la tristeza ante la ausencia de los contactos en el
transcurrir de la vida cotidiana en el entorno doméstico. Además, las modalidades de
regulación de esta emoción están más limitadas por las condiciones de deterioro gradual
de la salud física y emocional así como por la viabilidad de los desplazamientos para
nutrir los vínculos sociales sea con familiares o bien con vecinos.
… es muy triste vivir uno solo, es muy triste. En la noche despierta uno y le digo a mi hija:
hija, el día que entres y me veas muerta ¿qué vas hacer? Dice: por eso entro y te busco allá (en
la casa), y veo que no estás y ya me asomo. Y es muy triste –relata entre sollozos– cuando no
están. Se me hace triste, porque ellos todo el día se ríen y todo, y estoy oyendo… Y nomás se
van y ¡ay dios!... (Teresa, entrevista, 2012).
Para Leticia, una mujer de 71 años, “sentirse confiada para salir sola” es el asunto
central en su vida cotidiana. Ella, al igual que muchos adultos mayores que residen en
este tipo de asentamientos urbanos, ha encontrado en los vínculos con los vecinos la
posibilidad de acompañamiento para mantener hasta cierto punto los espacios y las prác-
ticas cotidianas más allá del ámbito de lo doméstico. “Ya como que no me siento tan
confiada para salirme sola. Así alguien que me invite o que vayamos dos o tres, así sí. Pero
no, ya no salgo mucho (Leticia, entrevista, 2012).
Por último, Carlos, de 84 años, muestra formas de regulación ante la soledad que
tienen que ver con aspectos cognitivos, así como con prácticas en el despliegue de la vida
cotidiana que favorecen el bienestar y que simultáneamente advierten sobre la necesidad
de construir espacios de sociabilidad seguros y propicios para el intercambio en el ámbi-
to urbano de las grandes ciudades.
–C: Nunca me he desesperado, no me desespero ahora que estoy solo; hay veces que sí digo:
hijo de su madre, qué soledad esta. Pero digo: qué más pierdo, no me hace falta nada, que
caray.
–E: ¿Y qué hace en esos momentos?
–C: No, hacerme el ánimo, ir a prender la tele y agarrar la guitarra y ponerme a cantar, poner-
me a hacer alguna cosa y ya, se me pasa eso. Y también cuidar mis plantas, diario les echo su
agüita en la mañana (Carlos, entrevista, 2012).
Emociones, redes sociales y vejez: el caso de los arreglos familiares extensos
En la narrativa de Sandra, una mujer de 74 años y que reside en un asentamiento urbano

de escasos recursos en la periferia de la zmg, aparece la emoción de la felicidad como
enmarque central del cuerpo del relato y ligada a la posibilidad de contar con la cercanía
de los hijos. Ante el proceso de envejecer, las vincularidades adquieren centralidad para
la supervivencia tanto física como emocional. La existencia de configuraciones familiares
extensas, con las solidaridades y también con los conflictos que puedan suscitarse, es hoy
en día el resguardo principal para muchos adultos mayores. Estas formas de organización
familiar, sea en cercanía residencial o bien en corresidencia, son para hombres y mujeres
viejos posibilidades de sociabilidad y también de amortiguamiento ante las demandas de
cuidado y un Estado desdibujado en sus funciones de seguridad y protección social.
–E: ¿Y esta etapa de su vida cómo la vive, señora Sandra?

–S: Pues bien, gracias a dios. Vivo feliz con mis hijos. No peleamos, vivimos bien, buena
comodidad, todo. No andamos enojándonos, peleándonos. Ni los chiquillos tampoco se
pelean. Ni las nueras tampoco. Vivimos bien, hasta eso. Pues feliz, me siento feliz, porque no
me quedo sola. Ya ella (la hija) se va a trabajar y me quedo sola. Ella se va a trabajar y viene a
comer a la una de la tarde y ya se va a trabajar” (Sandra, entrevista, 2012).
También, el relato de Teresa, una mujer de 75 años, establece asociaciones significa-

tivas entre la felicidad y la “casa llena” y la tristeza y la “casa vacía”; la densidad social
deseada en el espacio físico que se habita tiene que ver con la presencia de los hijos y sus
familias, con las posibilidades de convivencia y sociabilidad y sobre todo con la posibili-
dad de desplegar a través de prácticas sociales referentes a la reproducción de la vida
doméstica, como el cocinar y el planchar, los roles tradicionales e identitarios de género
que reafirman la identidad de Teresa, en tanto buena madre, y la mantienen en cercanía
con los suyos.
–E: ¿Y cómo se siente cuando está la casa llena?

–T: Pos, feliz.
–E: Aunque hay más trabajo ¿verdad?
–T: Sí, hay más trabajo, pero se siente uno feliz, por ejemplo cuando vinieron estos (hijos,
nueras y nietos) que se acaban de ir. En la noche se acomodaban en la cama, otros en los
sillones, otros tendían colchonetas y se acostaban en el suelo, y cuando se levantaban ya les
tenía su olla de café y sus galletas, y su almuerzo claro. El día que se van se queda uno triste,
queda la casa vacía… (Teresa, entrevista, 2012).
Para Leticia, una mujer de 71 años y que también reside en un arreglo familiar exten-
so, su tranquilidad está centrada en la posibilidad de mantener cierto nivel de dependen-
cia económica con respecto a los hijos y desde ahí un margen de negociación adecuado
para la toma de decisiones cotidiana. Esta tranquilidad tiene que ver también con saber-
se en cercanía con los suyos y con la posibilidad de pedir ayuda y también de ser recípro-
ca a partir de transferencias que bien pueden ser de carácter simbólico o material.
Bueno, en este caso yo me siento muy tranquila porque no dependo de ellos (los hijos). No
dependo totalmente de ellos, que sí necesito, pero que no dependo pues eso me tranquiliza,
porque no se tienen que esforzar tanto o privarse de cosas para estarme dando. Si yo me coor-
dino bien, si yo administro, pues no hay necesidades de que ellos estén en angustiados o
sufriendo (Leticia, entrevista, 2012).
Por otro lado, el relato de Margarita, de 74 años, muestra las aristas de la convivencia
entre generaciones y la dinámica de las redes sociales familiares que no están ausentes de
situaciones de conflicto y tensión ante las demandas mismas del proceso de envejecimien-
to y la posibilidad de contar con una propiedad o bien vivir “de arrimado” con los hijos.
Esta narrativa señala la posible coexistencia del conflicto y la solidaridad en las rela-
ciones de género e intergeneracionales en las familias con miembros envejecidos cuando
se vive especialmente en arreglos familiares extendidos (Enríquez et al., 2008).
–M: ¡es que no te lo puedo decir!, es que sin tener ya donde vivir, andar navegando, ¿te ima-
ginas? Ahorita ya estoy menos (mal), pero al principio si me sentía mal de no tener casa, no
tener nada. Mi hijo quería que me fuera con él, le digo: no, es que aquí ya me impuse con mi
hija. Imagínate ir a estar con una nuera, sabrá dios su genio, porque uno ya conoce a sus hijos,
¿verdad?, se siente uno mal.
–E: ¿Aquí se considera parte de la familia?
–M: Ahorita sí. Porque ella (la hija) me trata bien, su esposo también ya. Yo hago (quehacer)
si quiero, si no quiero no hago. Pero antes me sentía muy cohibida, no me sentía muy a gusto.
Yo diario siempre en mi casa sola con él (la pareja) y luego de un de repente, ¿verdad?”
(Margarita, entrevista, 2012).
La tristeza es también una emoción presente en algunos relatos, en este caso se mate-
rializa a través de las palabras de Clara, una mujer de 85 años que no cuenta con la
presencia de sus hijos en el mismo asentamiento en el que ella reside. Las dinámicas
urbanas y la complejidad de la ciudad, especialmente para aquellos que son viejos y pre-
sentan algún tipo de discapacidad, tornan más difícil poder mantener activos los vínculos
y con ello las redes de ayuda mutua, especialmente en esta etapa de la vida. “A veces me
pongo triste porque, por la familia que se aleja, y ya no lo vistan a uno ni nada” (Clara,
entrevista, 2012).
Las mudanzas familiares como estrategia frente a la inseguridad y la desprotección
En una populosa colonia periférica de la zona Valle de Tlajomulco de Zúñiga, con repu-
tación de insegura, se identificaron varios casos de mudanzas familiares como estrategia
de los ancianos y sus familias para hacerle frente a la inseguridad causada por la delin-
cuencia y por la incertidumbre ante la escasez e irregularidad de los ingresos, y las inexis-
tentes o raquíticas pensiones. Se trata de personas mayores que se mudaron a vivir en una
casa y tienen de vecinos cercanos a sus hijos, nueras o hermanas. Esta unidad doméstica
ampliada amortigua el impacto que podría generar el entorno inseguro y brinda la posi-
bilidad de la compañía en la vida cotidiana, de cierto grado de tranquilidad y de alegría.
Ernestina es una mujer de 70 años que llegó a vivir a esta colonia hace apenas cinco
meses. Renta una casa limpia, aparentemente recién pintada, al menos en el exterior, con
un jardín pequeño, pero cuidado, con pasto recortado y macetitas con flores. Al llegar,
estaban en la sala su hija, el esposo de su hija y el bebé de ambos; estaban platicando y
viendo la televisión.
–D. Me interesa platicar con usted y tomar su punto de vista porque usted tiene apenas cinco
meses viviendo aquí, ¿qué le ha parecido, cómo se ha sentido en esta colonia?
–E. Bien, me he sentido bien, es tranquilo. Además, antes yo vivía en M. y tenía que subir y
bajar escaleras y me daba trabajo porque tengo problemas de la presión, en cambio aquí estoy
en planta baja.
–D. ¿Y está bajo chequeo médico constante?
–E. Sí, por la presión, pero aquí están mis hijos. Me traje a mi hija a vivir a aquí.
–D. ¿Viven las dos familias aquí, en esta misma casa?
–E. No. Ella vive en otra casa, y otra de mis hijas también, en este mismo cluster. En total son
tres de mis hijos los que viven aquí, en esta colonia, dos hijas y un hijo.
–Hija. Mi mamá casi nunca está sola. La visitamos mucho.
–D. Antes vivía en M., ¿qué la hizo mudarse para acá?
–E. Lo caro de las rentas, allá pagaba 1 500, más aparte agua y luz. Aquí pagó 1 100 y los
dueños pagan la luz y el agua.
–D. Y entonces aquí se ha sentido tranquila, segura.
–E. Sí, aquí sí, aquí lo tratan a uno con respeto, no que en donde vivía antes, ahí sí me asal-
taron una vez, me pusieron una navaja al cuello y me quitaron una cadenita. Y después de
daba miedo salir.
–Hija. Aquí está tranquilo, aunque de repente nos enteramos que mataron a alguien [y sonríe].
–D. ¿Y cómo es que se enteran, les platican, se sabe?
–Hija. Pasan vendiendo periódico, “los gritones”.
–D. Ah, sí, “es vecino de aquí de la colonia” [imitando a los voceadores de esos periódicos].
–Hija. Sí, de esos meros. Pero a nosotros no nos ha pasado nada, ni a mi hermana, que ya tiene
más tiempo viviendo aquí.
–E. A veces vamos al parquecito con los nietos, los llevamos para que jueguen, o vamos las
señoras ahí por la tarde (Ernestina, entrevista, 2012).
Susana es una mujer que vive en esta colonia desde hace ocho años. En el mismo
cluster viven sus papás y su hermana. Su esposo es electricista y ella se dedica al hogar.
Dice que no ha estado presente cuando se cometía algún delito, pero que si lo hubiera
estado, “les daría unos golpes”. Su hermana, bromeando, agregó que les pegaría con el
bate que tiene tras la puerta.
De entre la lista, su mayor preocupación es que pudieran hacerles algo a sus hijos o
a alguien de su familia de camino a la escuela o al trabajo o de regreso. Ante eso se sien-
te “desesperada, intranquila, como diciendo: ¿para dónde corro? Me da pendiente cuando
sale mi hijo de la prepa. A veces voy por él en el carro, a veces pasa por él un hijo que es
mayor”. Pero este sentimiento no es continuo: “de repente es hoy, y luego duro rato que
no. No es tan seguido”.
A mis hijos sí dejé de llevarlos a la escuela cuando lo del rumor de los secuestros. No los llevé
como una semana. Y muchos de aquí no los llevaban, hasta que hablaron con nosotros los
maestros.
Donde quiera ya es lo mismo [igual de inseguro]. A donde te vayas es igual [a pesar de
esto, piensa que en los siguientes cinco años vivir en Tlajomulco pudiera ser más seguro].
Están metiendo más [patrullas] estatales. Más vigilancia. Aunque luego no se fijan. De repen-
te ya estaban revisando a mi hijo, lo tenían contra la patrulla. Hasta que las vecinas dijeron
que lo conocían, que él era de aquí. Luego fui yo y les dije: ¡es mi hijo! ¡A los que deben
atrapar, no los atrapan, y a los que no deben atrapar, sí!
Los vecinos de más cerca son los mismos desde que me vine a aquí, pero ha llegado
mucha gente que no sabemos quiénes son. Se han metido a las casas, las desmantelaban.
Como muchas casas fueron abandonadas porque las personas ya no pudieron pagar el crédito.
Y a mí me da miedo, ¿qué tal si les dan un jalón? A veces no sabemos ni quiénes son o a qué
se dedican. Hay algunos que gastan, ponen protecciones y los sacan.
Me quiero cambiar de aquí. Créemelo que sí quisiera, pero tenemos el crédito. Dice mi
papá que nos vieron la cara. Nos las dieron bien caras. Haciendo cuentas, vamos a terminar
pagando como 700 mil. Y hubo muchos que ya no las pudieron pagar. Venían licenciados y
los desalojaba. Tenía una amiga a la que la sacaron.
Con mis hijos no se ha metido nadie. A lo mejor porque mis hijos les hablan a todos
(Susana, entrevista, 2012)
En otro hogar, Adriana renta casa junto con su hermana, ambas de “la tercera edad”,
como ellas mismas dijeron. Ella tiene 67 años y su hermana 71, ambas pensionadas por
el imss, ambas costureras, ambas solo con primaria completa. Se mudaron porque se
metieron a su casa a robar tres veces. Les robaron cilindros de gas, electrónicos. Se muda-
ron y se apoyaron en el yerno de su hermana (quien vive a un lado). En una de esas
ocasiones, en su anterior vivienda, estaban adentro y se metieron en la noche. Adriana los
sacó a palazos con un palo de escoba.
Su casa era un dúplex. “Y los vecinos de abajo no intervinieron, al contrario, creo que
hasta los apoyaron. Aquí ya siento tranquilidad, me siento a gusto, aunque hace falta
autoridad competente. Pero en ese momento sentí mucho coraje. Dimos parte a la
Judicial. Se vieron muy bajos y los vecinos tenían que apoyar y, al contrario, se divirtieron
cuando se nos metieron” (Adriana, entrevista, 2013)
Nótese que Adriana señaló que los vecinos no actuaron como “deberían haberlo
hecho, siendo que ellas eran un par de mujeres de la tercera edad [interviniendo para
repeler la intrusión del delincuente, como me confirmó al preguntarle cuál era su expec-
tativa], sino que se burlaron de nosotras, incluso creo que hasta le ayudaron al ladrón…”
(Adriana, entrevista, 2013). Apuntan, pues, a la falla de ciertas normas de control social
y de apoyo vecinal que daban por hecho (para un encuadre más amplio de esta temática,
Gray, Farrall y Jackson, 2007; Sampson y Raudenbush, 1999). Ante esta falla, prefirieron
el apoyo más confiable de sus propios familiares.
Arturo, de 73 años, tiene dos años rentando en esta colonia. Fuera de su casa tiene
un puestecito de dulces. Está enfermo de la columna y ya no puede trabajar como lo hacía
en la Central de Abastos. “Y así, ¿dónde trabaja uno?”, dice.
Su hijo lo tiene asegurado por la Sedena, pero no tiene pensión por haber trabajado
como cargador en la Central de Abastos. Su hija es educadora en un kínder. Dice que
muchas veces pasa hambre.
Una sobrina vive a un lado y la hija vive a la vuelta. Se mudaron en colectivo a esta
colonia varios familiares para vivir cerca.“Sí nos hablamos [los vecinos de] toda la cuadra;
ya más allá, no” (Arturo, entrevista, 2013).
Estuvo de acuerdo con varias de las siguientes frases [que forman parte de la encues-
ta a hogares, que fue el contexto de esta entrevista]: “Muchas veces siento que tengo poca
influencia sobre las cosas que me suceden”; “Con frecuencia me siento solo”; “No hay
nada que yo pueda hacer para mejorar o empeorar las cosas en este país”. “¡Yo ya qué
puedo hacer!” (Arturo, entrevista, 2013).
Conclusiones
Se han mostrado varios casos que ilustran la importancia que las redes sociales –familia-
res o vecinales– tienen en la vida cotidiana de los adultos mayores: la soledad que se
experimenta por no tener familiares cercanos y la tristeza por la ausencia de contactos
contrastan con la confianza que da el todavía poder andar solo o tener espacios confiables
y seguros para desplazarse, o la felicidad por la cercanía de la familia. Se observa, tam-

bién, la decepción ante una red vecinal que no actuó en un momento de emergencia en
el que se le suponía presente/contingente, lista para evitar la caída. Ante esa decepción,
se recurre a la seguridad del lazo/vínculo familiar. Se trata de una gestión privada y fami-
liar de la seguridad, frente a la incertidumbre que no es suficientemente combatida por
el Estado o por la sociedad y sus organizaciones. También se mostró cómo algunos ancia-
nas/os están recurriendo a las mudanzas familiares (desplazamientos principalmente en
el entorno urbano) como estrategia para afrontar la caída en los ingresos, los cuidados de
salud asociados a la edad y la inseguridad generada por la delincuencia.
Sin embargo –como también se advertió inicialmente– se trata de recursos que pue-
den suplir o compensar algunos vacíos que está dejando el sistema de protección social
mexicano (o que –tal vez– sólo puedan ser llenados por la familia, los amigos o los vecinos
cercanos), pero el agotamiento o la limitación de estos recursos es una luz amarilla a la que
el Estado debe atender, especialmente de cara al reto del envejecimiento poblacional.
Un ejemplo que parece relevante a ser considerado por el gobierno actual y ante la
ausencia de reformas en este campo es la propuesta de un Sistema Nacional de Cuidados
de Uruguay, la cual incluye alternativas para el cuidado de las personas adultas mayores,
así como de las/os posibles cuidadores, y que tienen que ver con prestar los servicios
necesarios de atención domiciliaria incluyendo la teleasistencia para situaciones de emer-
gencia; la existencia de centros de día así como de noche, de acuerdo con las necesidades
de la población adulta mayor; una gama amplia de servicios comunitarios, así como
posibilidades de relevo para los cuidadores de manera que sea posible prevenir el desgas-
te físico y emocional; licencias para el cuidado ante responsabilidades familiares de esta
naturaleza, así como pensión universal para la vejez y para quienes se dedican exclusiva-
mente a las tareas de cuidado, y por último, la posibilidad de contar con subsidios para
quienes han aportado a la seguridad social y necesitan dedicarse a tareas de cuidado
(Nieves, 2011).
Los hallazgos muestran las formas en que se expresa la agencia de los sujetos enve-
jecidos ante necesidades y carencias múltiples. Esta agencia se despliega principalmente
hacia estrategias de solidaridad familiar y vecinal. Estas alternativas aparecen como insu-
ficientes ante un contexto de deterioro progresivo de las condiciones emocionales, socia-
les y materiales de vida. El envejecimiento poblacional y las consecuencias del mismo no
pueden ser atendidos a través de un paradigma centrado en la familia como pilar del
bienestar. La necesaria reconfiguración de los contratos de género e intergeneracionales
en relación con la distribución equitativa de cargas de cuidado así como la participación
del Estado y sus instituciones en relaciones complementarias es hoy en día un problema
que adquiere relevancia y carácter de urgente para afrontar la vejez desde un marco de
respeto de los derechos y, por tanto, de una vida digna y especialmente en las fases fina-
les de la existencia.
referencias
Adler de Lomnitz, Larissa, 1975, Cómo sobreviven los marginados, México, Siglo xxi Edi-
tores.
Barba Solano, Carlos, 2007, ¿Reducir la pobreza o construir ciudadanía social para todos?
América Latina: regímenes de bienestar en transición, Guadalajara, Universidad de Gua-
dalajara.
Comisión Económica para América Latina y el Caribe (cepal), 2009, “Políticas públicas
y crisis del cuidado en América Latina: alternativas e iniciativas”, Panorama Social de
América Latina, Santiago de Chile, cepal, pp. 227-240.
Metodología para la medición multidimensional de la pobreza en México, México, Cone-
val.
Pobreza en México y en las entidades federativas, México, Coneval.
“Informe de la evaluación específica de desempeño 2012-2013 del programa 70 y
más/pensión para adultos mayores”, México, Coneval, en <http://www.coneval.gob.
mx/Informes/Evaluacion/Especificas_Desempeno2012/sedesol/20_S176/20_S176_
Ejecutivo.pdf>, consultado el 18 de noviembre de 2015.
Döveling, Katrin, 2009, “Mediated Parasocial Emotions and Community: How Media
May Strengthen or Weaken Social Communities”, en Debra Hopkins; Jochen Kleres,
Helena Flam y Helmut Kuzmics, edits., Theorizing Emotions. Sociological Explorations
and Applications, Frankfurt/Nueva York, Campus Verlag GmbH, pp. 315-388.
Enríquez Rosas, Rocío, 2010, “Diversidad familiar, procuración del bienestar y univer-
salismo básico en México”, en Enrique Valencia Lomelí, coord., Perspectivas del uni-
versalismo en México, Guadalajara/México, iteso/Universidad de Guadalajara/Konrad
Adenauer Stiftung/Universidad Iberoamericana León, pp. 147-154.
Enríquez Rosas, Rocío, 2011, “Subjetividades, emociones sociales y exclusión social urba-
na en Adultos Mayores en la zona metropolitana de Guadalajara”, en M. Iván Patiño,
David Martínez y Enrique Valencia, coords., La necesaria reconfiguración de la política
social de México, México, Universidad de Guadalajara/Fundación Konrad Adenauer/
Universidad Iberoamericana León, pp. 161-174.
Enríquez Rosas, Rocío, 2012, “Emociones sociales, pobreza urbana y vejez en México:
de cómo se vincula lo subjetivo con lo estructural”, en Gerardo Ordóñez, coord.,
La pobreza urbana en México: nuevos enfoques y retos emergentes para la acción pública,
Tijuana, El Colegio de la Frontera Norte, pp. 239-275.
Enríquez, Rocío; Margarita Maldonado, Paola Aldrete, Marcela Ibarra, Joaquina Pa-
lomar y Josefina Pantoja, 2008, “Género, envejecimiento, redes sociales de apoyo
social y vulnerabilidad en México”, en Rocío Enríquez, coord., Los rostros de la po-
breza. El debate, tomo v, Tlaquepaque/México, iteso/Universidad Iberoamericana,

pp. 147-210.
Farrall, Stephen; Emily Gray y Jonathan Jackson, 2007, “Theorising the Fear of Crime:
The Cultural and Social Significance of Insecurities about Crime”, Londres, Economic
and Social Research Council (Experience and Expression in the Fear of Crime, Wor-
king Paper núm. 5, esrc Grant res 000 23 1108).
Foust Rodríguez, David [ponencia], 2013, “El sentimiento de inseguridad como analiza-
dor de la eficacia colectiva y del ‘nosotros’ en una colonia del sur-oriente de la zona
metropolitana de Guadalajara”, III Coloquio de investigación “Las emociones en el
marco de las ciencias sociales: perspectivas interdisciplinarias”, Tlaquepaque, Jalisco,
marzo.
González de la Rocha, Mercedes, 1999, “La reciprocidad amenazada: un costo más de
la pobreza urbana”, en Rocío Enríquez Rosas, coord., Hogar, pobreza y bienestar en
México, Tlaquepaque, iteso, pp. 13-36.
Gray, Emily; Stephen Farrall y Jonathan Jackson, 2007, “Experience and Expression;
Conversations about Crime, Place and Community”, Londres, Economic and Social
Research Council (Experience and Expression in the Fear of Crime, Working Paper
núm. 6, esrc Grant res 000 23 1108).
Ham Chande, Roberto; Elmyra Ibañez Zepeda y Ana Luz Torres Martínez, 2003, “Redes
de apoyo y arreglos de domicilio de las personas en edades avanzadas en la ciudad de
México”, Notas de Población, Santiago de Chile, cepal, vol. 30, núm. 77, diciembre,
pp. 71-102.
Hochschild, Arlie Russell, 1979, “Emotion Work, Feeling Rules, and Social Structure”,
American Journal of Sociology, Chicago, University of Chicago, vol. 85, núm. 3, pp.
551-575.
Jackson, Jonathan, 2004, “Experience and Expression. Social and Cultural Significance
in the Fear of Crime”, British Journal of Criminology, Oxford, Oxford University Press,
vol. 44, pp. 946-966, en <http://eprints.lse.ac.uk/archive00000804>, consultado el
Levy, Santiago y Norbert Schady, 2013, “Latin America’s Social Policy Challenge: Edu-
cation, Social Insurance, Redistribution”, Journal of Economic Perspectives, Nashville,
Tennessee, American Economic Association, vol. 27, núm. 2, primavera, pp. 193-
218.
Litwin, Howard, 2001, “Social Network Type and Morale in Old Age”, The Gerontologist,
Washington, D. C., The Gerontological Society of America, Oxford University Press,
vol. 41, núm. 4, pp. 516-524.
Muñoz Hernández, Onofre[reporte de investigación], 2012, coord., “Propuesta de un
sistema nacional de servicios de salud. Componente de salud de una propuesta de
seguridad social universal”, Centro de Estudios Económicos y Sociales en Salud del
Hospital infantil de México Federico Gómez, octubre.
Nieves, María, 2011, El desafío de un sistema nacional de cuidados para el Uruguay, Santiago
de Chile, cepal.
Robles, Vanessa, 2013, “La vida después de la jubilación”, Magis, Tlaquepaque, Jalisco,
iteso, núm. 434, junio-julio, pp. 20-29, en <http://www.magis.iteso.mx/content/vi-
da-despues-jubilacion>, consultado el 10 de noviembre de 2015.
Sampson, Robert J. y Stephen W. Raudenbush, 1999, “Systematic Social Observation of
Public Spaces: A New Look at Disorder in Urban Neighborhoods”, American Journal of
Sociology, Chicago, University of Chicago, vol. 105, núm. 3, noviembre, pp. 603-651.
Secretaría de Desarrollo Social (Sedesol), 2013, “Acuerdo por el que se emiten las re-
glas de operación del programa de pensión de adultos mayores, para el ejercicio fiscal
de 2014”, en Diario Oficial de la Federación, México, Secretaría de Gobernación, 2a.
sección, 29 de diciembre, pp. 1-42, en <http://www.dof.gob.mx/nota_detalle.php?co
digo=5328387&fecha=29/12/2013>, consultado el 26 de enero de 2015.
Sluzki, Carlos, 1996, La red social: frontera de la práctica sistémica, Barcelona, Gedisa.
Turner, Jonathan H., 2007, Human Emotions. A Sociological Theory, Londres/Nueva York,
Sage Publications.
Valencia Lomelí, Enrique; David Foust Rodríguez y Darcy Tetreault, 2012, Sistema de
protección social en México a inicios del siglo xxi, Santiago de Chile, cepal.
Zúñiga, Elena y Daniel Vega, 2004, “El envejecimiento de la población mundial”, en
Elena Zúñiga y Daniel Vega, Envejecimiento de la población en México. Reto del siglo xxi,
México, Conapo, pp. 11-18.
Entrevistas
Adriana [entrevista], 2013, 67 años de edad, por David Foust Rodríguez [trabajo de cam-
po], “Oferta institucional y lógicas de actores: mujeres asistidas en seis ciudades de
América Latina”, Tlajomulco de Zúñiga, Latinassist, Jalisco, 9 de marzo.
Arturo [entrevista], 2013, 73 años de edad, por David Foust Rodríguez [trabajo de cam-
América Latina”, Tlajomulco de Zúñiga, Jalisco, Latinassist, 4 de julio.
Carlos [entrevista], 2012, 84 años de edad, por Edith Carrillo Hernández y Elba Karina
Vázquez Garnica [trabajo de campo], “Oferta institucional y lógicas de actores: mu-
jeres asistidas en seis ciudades de América Latina”, Guadalajara, Jalisco, Latinassist,
8 de junio.
Clara [entrevista], 2012, 85 años de edad, por Elba Karina Vázquez Garnica [trabajo de
campo], “Oferta institucional y lógicas de actores: mujeres asistidas en seis ciudades
de América Latina”, Guadalajara, Jalisco, Latinassist, 7 de junio.
Ernestina [entrevista], 2012, 70 años de edad, por David Foust Rodríguez [trabajo de
campo], “Oferta institucional y lógicas de actores: mujeres asistidas en seis ciudades
de América Latina”, Tlajomulco de Zúñiga, Jalisco, Latinassist, 18 de noviembre.
Leticia [entrevista], 2012, 71 años de edad, por Edith Carrillo Hernández y Elba Karina
Vázquez Garnica [trabajo de campo], “Oferta institucional y lógicas de actores: mu-
17 de enero.
Margarita [entrevista], 2012, 74 años de edad, por Carolina Cuarenta Berumen [trabajo
de campo], “Oferta institucional y lógicas de actores: mujeres asistidas en seis ciuda-
des de América Latina”, Guadalajara, Jalisco, Latinassist, 7 de junio.
Sandra [entrevista], 2012, 74 años de edad, por María Martha Ramírez García y Carolina
Cuarenta Berumen [trabajo de campo], “Oferta institucional y lógicas de actores: mu-
18 de junio.
Susana [entrevista], 2012, 41 años de edad, por David Foust Rodríguez [trabajo de cam-
América Latina”, Tlajomulco de Zúñiga, Jalisco, Latinassist, 27 de diciembre.
Teresa [entrevista], 2012, 75 años de edad, por María Martha Ramírez García y Carolina
Cuarenta Berumen [trabajo de campo], “Oferta institucional y lógicas de actores: mu-
12 de julio.
Satisfacción de los beneficiarios del programa Estancias
Infantiles: Evaluación de la política social del gobierno
federal mexicano
Óscar A. Martínez Martínez, Adolfo R. Cogco Calderón y Jorge A. Pérez Cruz
Introducción
L a dinámica familiar ha sufrido cambios constantes en las últimas décadas, uno de

ellos es la incorporación de la mujer a las actividades económicas, participando
incluso en áreas que eran casi exclusivas de los varones. Claro esto no significa necesaria-
mente que las actividades domésticas se hayan redistribuido al interior del hogar de
manera equitativa, generando más que nunca la necesidad de servicios de cuidado de
niños, los cuales habían sido proporcionados por la familia especialmente por las mujeres
(abuelas, hermanas mayores, por señalar algunas) o en establecimientos particulares;
estos últimos implicando un desembolso monetario, convirtiéndose en un problema para
las unidades domésticas en pobreza al no poder solventar dicho gasto, redundando en
que las mujeres optaran por no trabajar de manera remunerada fuera del hogar.
Lo anterior ha originado que diversos países hayan aplicado programas de cuidado
infantil, dentro de ellos el gobierno de México, quien diseñó el Programa de Estancias
Infantiles (pei),1 el cual tiene como objetivo “contribuir, mediante el aumento de la ofer-
ta de espacios de cuidado y atención infantil, a abatir el rezago en materia de acceso y
permanencia en el trabajo de madres que trabajan, buscan empleo o estudian y los padres
solos con hijos o niños bajo su cuidado en hogares que cumplan con los criterios de
elegibilidad” (Sedesol, 2011:3).
La finalidad es ofrecer a la población objetivo2 una opción de calidad, que es subsi-
diada por el gobierno federal por el costo de las estancias, que es cubierto, parcial o
totalmente, por éste, al entregar el dinero por los niños afiliados directamente a la perso-
na responsable de la estancia infantil de acuerdo con un esquema de pago establecido por
1
El programa inicia operaciones en enero de 2007 bajo el nombre de Programa de Guarderías y Estancias
Infantiles para Apoyar a Madres Trabajadoras, en 2009 cambia su nombre a Programa de Estancias Infantiles
para Apoyar a Madres Trabajadoras, nombre que conserva hasta la fecha.
2
La población objetivo son los hogares que superen la situación de pobreza patrimonial y no rebasen
ingresos de 1.5 salarios mínimos per cápita de acuerdo con lo definido por la Comisión Nacional de Salarios
Mínimos según el área geográfica (www.conasami.gob.mx), en los que la jefatura está a cargo de una madre sola o
padre solo que trabaja y/o estudia y no tiene acceso al servicio de guardería o cuidado infantil a través de insti-
tuciones públicas de seguridad social u otros medios. (Sedesol, 2011:3). Cabe señalar que en las reglas de
operación 2012 se pone como criterio de elegibilidad que el ingreso per cápita por hogar no rebase la línea de
bienestar económico; sin embargo, como esta investigación se realizó en 2011, se adscribe a estas últimas reglas.
481
482 Martínez Martínez / Cogco Calderón / Pérez Cruz
las reglas de operación. El apoyo será por un máximo de 700 pesos mensuales por cada
niño de uno a tres años 11 meses de edad (un día antes de cumplir los cuatro años) y de
1 400 pesos mensuales por cada niño de uno a cinco años 11 meses de edad (un día antes
de cumplir los seis años) con alguna discapacidad (Sedesol, 2011:6-7). Por su parte, los
beneficiarios pagarán de forma mensual por concepto de corresponsabilidad o contra-
prestación la diferencia del costo de la estancia y las cuotas que fije la persona responsa-
ble de la misma.
El pei ha generado espacios sobre todo para que las mujeres puedan dejar a sus hijos
mientras trabajan. Cabe hacer mención que gran parte de la política social del actual
gobierno federal se central en la Cruzada Nacional contra el Hambre, en la que se busca
entre otras actividades la incorporación al mercado de trabajo de la población que se
encuentra viviendo por debajo de la línea de bienestar. Por su parte, Ángeles et al.
(2011:26) encontraron que “en el año 2010 67 por ciento de las beneficiarias del pei
trabajaba antes de estar inscrita en el programa. Este porcentaje se ha mantenido desde
el inicio del programa en 2007”, lo que significa que ahora en lugar de que la familia
cuide a los niños, éstos se encuentran en un sistema de guarderías con ciertos estándares
de calidad que la Secretaría de Desarrollo Social (Sedesol) de México les exige a estos
establecimientos, el beneficio se centra en que el desembolso por parte de los padres sea
menor al estar subsidiadas por el gobierno, pero también para que los padres bien puedan
continuar sus estudios o incorporarse al mercado de trabajo en mejores condiciones de
competencia al disponer de su tiempo.
De acuerdo con los autores anteriores, las mujeres que se incorporaron al programa
han tenido un incremento de casi seis horas de trabajo a la semana, lo que representa 24
horas al mes. Además señalan que trabajar por más tiempo ayudó a que su salario aumen-
tara dos por ciento y se registró un incremento de 28 por ciento en los ingresos del hogar
(Ángeles et al., 2011:25), lo que sin duda ha repercutido en el mejoramiento alimentario
de las familias así como en otros gastos prioritarios del hogar.
El programa si bien ha tenido impactos positivos y efectos no previstos, donde aspec-
tos como la economía del hogar, la salud mental de la madre y cognición han sido temas
abordados por medio de las evaluaciones de impacto, así como en la de consistencia y
resultados; desde una visión más holística el tema de la satisfacción del programa, bien
sea desde la perspectiva de los implementadores del programa o de los beneficiarios, ha
sido escasa o nulamente investigada y sobre todo las implicaciones que ésta tiene en la
política social. Por ese motivo el presente trabajo tuvo como objetivo central: determinar
el nivel de satisfacción de las madres trabajadoras beneficiarias con el Programa Estancias
Infantiles en México.
El trabajo se ha dividido en tres partes, en la primera se discute lo referente a la
política del cuidado infantil a nivel internacional, así como las evidencias de las evalua-
ciones realizadas al programa en estudio. En la segunda se presenta la metodología,
donde se describe el modelo teórico, las variables latentes analizadas, el modelo econo-
Satisfacción de los beneficiarios del Programa de Estancias Infantiles 483
métrico utilizado para medir satisfacción y el diseño muestral. En la última se muestra los
resultados empíricos del modelo de ecuaciones estructurales así como las implicaciones
de los resultados a la política del cuidado infantil en México.
Revisión de la literatura
En este apartado se analizará la literatura referente a las políticas del cuidado infantil y
algunas evaluaciones realizadas a los programas derivados de ellas. El punto de partida es
la cita de Esping-Andersen (2010) donde centra la discusión sobre la importancia de las
políticas del cuidado infantil, a la luz de las transformaciones del mercado de trabajo, en
el cual además de haber un impacto en la conformación de la familia, se ha registrado una
masculinización del trabajo femenino, lo que ha provocado un arreglo institucional dife-
rente en la oferta del cuidado infantil:
En materia de fecundidad, las decisiones de las mujeres están cada vez menos ligadas al nivel
de ingresos de su compañero, y dependen mucho más de su propia capacidad de poner pie
de forma estable en el mercado de trabajo, y de la anticipación de los costes en oportunidades
que pueda suponer la maternidad. Es sabido que la incertidumbre respecto al futuro consti-
tuye un obstáculo para la fundación de una familia (Esping-Andersen, 2010:29).
El autor pone de relieve que en las sociedades contemporáneas el hecho de tener

hijos ya no sólo se encuentra asociado a la estabilidad e ingreso del esposo, sino también
al de la esposa, volviéndose factores esenciales en el número de hijos que las parejas tie-
nen. En relación con esto último (número de hijos), el cuidado de los niños es también
otro factor, pues tradicionalmente era una actividad familiarista donde los abuelos juga-
ban un papel primordial, sin embargo esta dinámica ha experimentado cambios. En ese
sentido, el autor antes señalado, al analizar la Encuesta de Salud, Envejecimiento y
Jubilación en Europa (share) encuentra que en Dinamarca la mayoría de las abuelas tra-
baja, de ellas 60 por ciento cuida a los nietos, sin embargo la intensidad del tiempo es
baja pues le dedican en promedio siete horas a la semana.
En Italia 40 por ciento de las abuelas cuida a los nietos y el tiempo promedio es 28
horas por semana. En el otro extremo los abuelos franceses declaran ver regularmente a
sus nietos, pero la frecuencia con la que se ocupan de ellos es inversamente proporcional
a las horas que los cuidan por semana (Esping-Andersen, 2010:35). Estos datos muestran
que si bien la presencia del abuelo en el cuidado infantil no ha desaparecido, cada vez
esta actividad se realiza por menos tiempo, lo cual pudiera explicarse por la prolongación
del período de jubilación o porque las actividades de los abuelos ya no sólo se circuns-
criben a la dinámica familiar de los hijos, involucrándose cada vez más en otras activida-
des asociadas con la reincorporación a actividades productivas o bien a demorar la edad
de jubilación entre otros factores .
En este sentido, el cuidado infantil se enfrenta al gran reto de desfamiliarizarse, que

si bien los particulares han buscado dar soluciones al respecto, estos sistemas de cuidado
resultan poco costeables a las familias con ingresos bajos, llevándolos a sacrificar un por-
centaje importante de sus ingresos que pudieran utilizarse para otros gastos dentro del
hogar, por ese motivo Esping-Andersen (2010:29) señala que “un cuidado de calidad,
cuando no está subvencionado resulta inevitablemente caro, por lo general alrededor de
400 o 500 euros al mes para una prestación diaria. Las familias con unos ingresos más
bajos son, pues, expulsadas del mercado por los precios”, lo anterior porque registran
serias dificultades bien sea para permanecer o ingresar al mercado de trabajo, y la desven-
taja que les genera a las madres desembolsar sumas de dinero a fin de dejar a sus hijos al
cuidado de alguna guardería, de tal forma que les permita competir y permanecer en el
mercado de trabajo; por tanto, los programas de cuidado con apoyo del gobierno se han
vuelto indispensables como alternativa para ofrecer el cuidado infantil que permita a las
mujeres o bien continuar con sus estudios o que se incorporen al mercado laboral.
En el caso de América Latina se han establecido de forma tardía los programas de
apoyo al cuidado infantil, en relación con Europa o Canadá; éstos operan bajo esquemas
distintos de colaboración monetaria entre los padres y el gobierno, además no son univer-
sales (a diferencia de los países antes mencionados) sino focalizados hacia los grupos de
mayor vulnerabilidad sobre todo económica, y teniendo como finalidad generar “tiempo
disponible para poder acceder a un trabajo remunerado y permanecer en él” (Leroy et al.,
2007:6) y de esta forma mejorar las condiciones del hogar; lo que se busca es impulsar
que más mujeres se incorporen al trabajo y las que ya lo estaban,que permanezca en él,
por esa razón se les ofrece un espacio donde dejar a sus hijos durante las horas de trabajo.
Al ser estos servicios dirigidos a personas vulnerables que por lo regular viven en
pobreza o están muy cerca de ella, ¿podría esperarse una baja calidad de los mismos? Las
pocas evaluaciones sobre este tipo de programas dirigidos a hogares en pobreza muestran
resultados diversos, una de ellas es la efectuada en Guatemala3 por el International Food
Policy Research Institute (ifpri) donde abordaron con metodologías cuantitativas y cuali-
tativas diversos aspectos como los educativos, psicosociales, alimentarios y la satisfacción,
en cuanto a este último, realizaron grupos de enfoque y entrevistas semiestructuradas a
los padres beneficiarios, los cuidadores y los supervisores (trabajadores sociales), encon-
trando que uno de los primeros aspectos que reportan es que el programa es apreciado y
bien percibido por los usuarios e implementadores, los padres señalaban que los cuida-
dores realizaban un excelente trabajo, señalando además que el programa ayuda a las
familias de escasos recursos, especialmente a las mujeres jefas de familia y sus niños,
debido a que el costo del servicio es bajo comparado con otras alternativas. A a pesar de
ese señalamiento los beneficiarios también indicaron que ya no podrían pagar más de lo
3
El Programa de Cuidado en Guatemala en el momento que realizaron la evaluación las personas reali-
zaban esta labor en sus mismos hogares, esto les permitía trabajar en su casa.
que actualmente les cobran (Ruel y Quisumbing, 2006), lo anterior se explica porque el
programa está dirigido a personas en pobreza cuya necesidad de permanecer activos en
el mercado de trabajo es esencial para cubrir sus necesidades básicas.
De igual forma encontraron que los cuidadores tienden a ser afectivos con los niños
y cuidan de sus necesidades al mantenerlos limpios y muchas veces sin tener ropa extra,
así mismo les habían enseñado hábitos de higiene como es lavarse las manos antes y
después de ingerir los alimentos; sin embargo un tercio de los cuidadores fueron obser-
vados gritándole a los niños, 13 por ciento los golpeó, aun estando presente los investi-
gadores; ellos mismos señalan que puede deberse a que son prácticas aceptadas en las
casas y los barrios a los cuales pertenecen los niños (Ruel y Quisumbing, 2006:85). Aun
cuando sea habitual estas acciones en el contexto de estudio poco pueden reforzar las
actividades psicopedagógicas en los infantes, que aparte, como encontraron los evaluado-
res, son de las más débiles en la evaluación de la calidad de servicios debido a que los
cuidadores le dedican poco tiempo a estas actividades al dejar a los niños jugar por su
cuenta; los investigadores consideraron que esto se debe a la escasa formación académica
de los cuidadoros.
Además de lo antes señalado, los evaluadores identificaron, a partir de los diversos
grupos de enfoque, los principales problemas del programa desde la óptica de los cuida-
dores, que fueron resumidos en dos. 1) La calidad de los servicios, que se explica por la
ausencia de material médico y de salud, pues ellos señalan que el programa ha dejado de
mandarles medicinas básicas, vitaminas y medicamentos para desparasitar a los niños, de
igual forma les han incrementado el precio de la comida lo que ha dificultado cumplir
con los menús que establece el programa; b) la falta de apoyo de los padres y del equipo
encargado del programa; en relación con este punto su mayor preocupación era que se
esperaba que actuaran como profesores y educadores, pero que ellos carecían de entrena-
miento e incentivos financieros para hacerlo (Ruel y Quisumbing, 2006:23-27), sobre
todo la formación de esta índole.
En el caso del pei de México, las evaluaciones que se le han realizado han sido de
impacto y de consistencia y resultados. Como se describió en la primera parte del docu-
mento, el esquema de pagos es mixto donde una parte lo pone el gobierno federal y otra
los padres, debido a ello se tiene la posibilidad de escoger en que guardería mandar a los
hijos (siempre y cuando esté incorporada a la red de guarderías registradas por la
Sedesol). En cuanto a esta elección, encontraron (Ángeles et al., 2011) que 55 por ciento
lo decidió por la cercanía a su casa, que en promedio se encuentra a 15 minutos de su
hogar, esto se debe a que la mayoría de las estancias infantiles les quedaban en la misma
colonia, evitando de esta manera grandes desplazamientos y traslados con los niños a
ciertas horas del día.
En relación con el desarrollo infantil, los autores anteriores comentan que entre 80 y
97 por ciento de los padres ha observado mejoras en las habilidades de desarrollo de los
niños. Especialmente los hijos de las titulares que no trabajaban antes de entrar al pro-
grama presentaron un mayor comportamiento individual-social, el cual incrementó con-

forme pasaban más tiempo en las guarderías; este dato puede indicar que las estancias
son medios en la socialización entre los niños que pudieran generar en un momento lazos
comunitarios a tempranas edades (Ángeles et al., 2011:27), así como desarrollar conduc-
tas psicosociales positivas en los infantes.
Un aspecto relevante de los resultados es lo referente a la comida, pues encontraron
que los niños han experimentado una mayor diversidad de la dieta dentro de las estan-
cias, sobre todo el subgrupo de niños con madres que trabajaban antes de entrar al pro-
grama, por ese motivo 91 por ciento de los padres consideró buena o excelente la
comida (Ángeles et al., 2011:79, 109). Probablemente el resultado se deba a que los
beneficiarios son personas con algún nivel de pobreza, en tal sentido su cuadro básico de
alimentos no es variado, por tanto, la dieta que les ofrecen a los niños en las estancias
representa un cambio en la diversidad de alimentos, sin que esto signifique que sean de
calidad, pues eso es materia de otro estudio.
Los efectos positivos y negativos que se han encontrado, llevan a que los beneficia-
rios tengan una percepción sobre el programa, aun cuando no se ha medido la satisfac-
ción. Ángeles et al. (2011:27, 79) encontraron elementos que señalan una buena
percepción del pei, pues en una escala del uno al 10 las beneficiarias le asignaron una
calificación de 9.3 y a las responsables de las guarderías 9.1. Así mismo, 94 por ciento de
los padres consideró bueno o excelente el trato de las maestras, además que 98.6 por
ciento señaló que su hijo era feliz en la estancia. Las evidencias encontradas muestran que
las beneficiarias tienen aprecio al programa, probablemente porque antes no tenían acce-
so a uno de esta naturaleza (sobre todo los hogares donde la madre no laboraba fuera del
hogar antes de incorporarse al pei) o porque representa una opción económica para las
madres que siempre habían trabajado fuera del hogar.
En el apartado se han mostrado diversos elementos sobre las políticas del cuidado y
su materialización por medio de las guarderías infantiles, donde las evidencias señalan
que estos programas dirigidos a hogares en pobreza muestran una aceptación de los mis-
mos así como impactos positivos en sus beneficiarios.
Materiales y métodos
Este apartado se ha dividido en dos secciones, en la primera se muestra el modelo teóri-

co sobre la satisfacción de programas sociales y posteriormente los constructos que per-
miten aproximar el modelo de forma empírica. En la segunda se presenta el diseño
muestral donde se describen el proceso de selección de la población objetivo.
Modelo de satisfacción para evaluar el pei
Los estudios en las ciencias sociales conllevan con frecuencia el análisis de fenómenos
intangibles, incuantificables, heterogéneos, lo que evoca inercialmente un cierto nivel de
abstracción en su estudio y explicación. Es a partir de esta abstracción que se elaboran
medidas denominadas constructos a través de los cuales son representados los diversos
fenómenos sociales (Casas, 2002). En este sentido, evaluar la política social a través de la
satisfacción de los beneficiarios implica tomar como referencia la percepción que tienen
estos sobre la expectativa ex ante, o antes de recibir el bien o servicio derivado del pro-
grama, la calidad operativa del programa, la calidad del bien que reciben e incluso cono-
cer el grado de satisfacción que experimentan, entre otros. Para estas variables no existe
de manera puntual alguna medida que permita dimensionar su valor y el impacto que
ejerce sobre el nivel de satisfacción de los beneficiarios de los programas sociales. Por lo
tanto, es necesaria la elaboración de constructos a través de los cuales se pueda identificar
transversalmente cómo cada una de las variables impacta de manera individual y conjun-
tamente la percepción que tienen los beneficiarios de los programas sociales.
Entonces, al ser la satisfacción y sus determinantes variables de carácter perceptivas
y no contar con información directa para su cálculo, se propone ponderarlas a partir de
constructos latentes, los cuales son inferidos a través de indicadores cuantificables y que
se asocien de manera directa a cada uno de los constructos latentes, estos indicadores son
conocidos como variables proxys (Bollen, 1964; Corral, Frías y González, 2001).
La especificación del modelo estructural el cual establece la relación entre los cons-
tructos latentes, captará las características más relevantes referentes a la operación del
programa y que están directamente vinculadas con la satisfacción de los beneficiarios del
pei, el modelo está dado por la siguiente ecuación
(3)
Matricialmente:
(3a)
Donde se asume que

En este último modelo la matriz de ß contiene los coeficientes para las variables
latentes endógenas, mientras que es la matriz de coeficientes para las variables latentes
exógenas. Se asume que es homocedástico y no autocorrelacionado. El método de esti-
mación del modelo estructural fue por máxima verosimilitud, el cual asume la normali-
dad multivariable de las proxys utilizadas como indicadores (Lévy y Varela, 2003;
Manzano y Zamora, 2009), por tanto, los parámetros estimados son consistentes, eficien-
tes y asintóticamente insesgados, además que poseen la ventaja de que las estimaciones
obtenidas no dependen de la escala de medición de las variables empleadas en el análisis,
por esas razones resultó el mejor método para esta investigación. A continuación se des-
cribe conceptualmente cada una de las variables latentes empleadas (la única variable
exógena es la de Imagen) en la evaluación transversal del pei, obtenidas a partir del aná-
lisis factorial:
Cuadro 1. Variables latentes del modelo estructural de satisfacción
Variable latente Definición Conceptualización de los indicadores

Imagen del Es el conjunto de rasgos tangibles e Información acerca del pei.
programa intangibles que permiten a los bene- Difusión y conocimiento de los derechos
(Imagen) ficiarios identificar al pei. y obligaciones de los beneficiarios.
Expectativas Constituye la conceptualización ex Oportunidad para cubrir sus necesida-
(Expect) ante que el beneficiario se crea ante des individuales, familiares y colectivas.
la posibilidad de acceder al apoyo Dimensionar ex ante el beneficio obteni-
derivado del programa. do del pei.
Seguridad que se crea al esperar recibir
el apoyo.
Calidad de la Representa la percepción de los be- Atención recibida por un servicio rela-
gestión neficiarios con respecto al desempe- cionado con los beneficios del pei.
(Calges) ño de las acciones que se manifiestan Disponibilidad y suficiencia de la infor-
al ofrecer el servicio derivado del mación relacionada con el pei.
programa.
Contraprestación Compromiso contraído entre el Costos relacionados con la realización
(Contra) beneficiario y la entidad responsable de la contraprestación, derivado de los
de proporcionar el apoyo social. compromisos adquiridos.
Cohesión social Constituye la capacidad que tiene el Discriminación por ser beneficiarios del
(Cohsoc) beneficiario de poder participar y ser programa.
aceptado entre los miembros de un Participación en actividades comunita-
grupo social para realizar actividades rias diferentes a las del pei.
comunitarias. Ponderación del beneficiario respecto a
la cohesión familiar.
Satisfacción Identifica y dimensiona la saciedad Resultado de la expectativa generada ex
manifiesta de los beneficiarios del pei ante.
respecto a la capacidad que tienen el Percepción del beneficiario sobre el
programa para mejorar su condición resultado del apoyo recibido.
de vida (confirmación o desconfir-
mación de las expectativas).
Fuente: Elaboración propia a partir de Rodríguez et al. (2012).

A continuación se muestra gráficamente tanto el modelo de medida como el modelo

estructural, que permiten evaluar transversalmente la percepción de los beneficiarios del
pei. En esta gráfica las variables proxys están representadas por las preguntas selecciona-
das de los cuestionarios que mejor se ajustan a los constructos latentes.
Figura 1. Variables latentes y proxys del modelo

e2 P16
1
e1 IMAGEN
P15
11 e8 e7 e6
P48 P45 P43 51

1
21
COHSOC e23
P58 e21
e5 P19 52
21
P60 e20
e4 P21
1
EXPECT 51 SATISFA
P61 e19
1
e3 P22
e22 31 53 e24 P62 e18
e25 CALGES
1
41 54
P27 P28 P30 P31
e9 e10 e11 e12
e13 P38
1
e14 P39
e15 P40 CONTRA
e16 P41
e26
e17 P42
De acuerdo con la figura 1, la única variable exógena en el sistema es la imagen del

programa, el resto son endógenas. Observando la trayectoria entre las variables se aprecia
que todas se vinculan directamente con Satisfacción, aunque la variable expectativas es la
única que lo hace tanto directa como indirectamente a través de la cohesión social, cali-
dad de la gestión y la contraprestación. Ahora bien, se puede establecer a priori la relación
que existe entre las variables latentes. En el caso de la variable imagen, la cual se relacio-
na con expectativas y satisfacción, se espera que exista una relación positiva con ambas,
lo que significaría qué información clara y precisa del pei, permitiría a los beneficiarios
generarse expectativas de pertenecer al programa y tener una mejor satisfacción.
La variable latente expectativas ex ante del beneficio, se observa que se encuentra

relacionada positivamente con la satisfacción, la cohesión social, la calidad de la gestión
y contraprestación. En el caso de la primera relación de variables (expectativa-satisfac-
ción) es plausible asumir que cuando el beneficiario se traza expectativas favorables sobre
el pei, y el programa corresponde con éstas, entonces estará satisfecho del beneficio que
recibe del programa.
En cuanto al resto de las variables latentes que son explicadas por la variable expec-
tativas, se puede establecer que entre mayor expectativas se tracen los beneficiarios del
pei en relación con lo que esperan del programa, existirá mayor cohesión social entre la
familia del beneficiario y la comunidad; se espera que la atención y operación del progra-
ma sea adecuada, y que los compromisos derivados del beneficio sean mayores. Todas las
relaciones expuestas anteriormente se plantearon considerando expectativas favorables,
sin embargo, cuando éstas no lo sean, entonces se espera un efecto contrario en las varia-
bles latentes explicadas.
Con respecto a la cohesión social y la calidad del servicio, se relacionan positivamen-
te con la satisfacción del programa, mientras que la variable de contraprestación lo hace
de manera inversa. Por lo tanto, se esperaría que entre mayor cohesión familiar y comu-
nitaria prevalezca, el servicio y la operación del programa funcione adecuadamente,
entonces el beneficiario del pei estará más satisfecho. En caso contrario, la satisfacción del
beneficiario disminuirá. Por último, se puede establecer que si los compromisos que
adquiere el beneficiario ante la entidad que le proporciona el apoyo aumentan, podría
esperarse que la satisfacción experimentada por el beneficiario sea menor.
Marco muestral
La población objetivo se delimitó a partir de las bases de datos del padrón de beneficiarios
2009 proporcionado por la Dirección General de Evaluación y Monitoreo de la Secretaría
de Desarrollo Social de México. Para el cálculo de la muestra se tomó en cuenta el total
de beneficiarios por estado, municipio y localidad. En primera instancia se realizó una
selección de localidades (upm) mediante un muestreo probabilidades proporcionales al
tamaño (ppt) con remplazo, obteniéndose los siguientes resultados:
Cuadro 2. Muestreo
Cantidad de beneficiarios Casos totales Casos por localidad Localidades en muestra
136 601 720 12 60
Fuente: Elaboración propia con datos proporcionados por la la Dirección General de Evaluación y Monitoreo
de la Sedesol.
Las localidades determinadas dentro de la muestra fueron de los estados de Hidalgo,

Jalisco, Morelos, San Luis Potosí, Tamaulipas, Veracruz, Guanajuato, Estado de México,
Oaxaca y Distrito Federal. El trabajo de campo se realizó del 3 al 17 de marzo de 2011.
La selección de las personas a encuestar se realizó en las estancias, habiendo accedido a
contestar la encuesta y si disponía de tiempo se acudía al domicilio o se generaba una
cita; en algunos casos se tuvo que aplicar en el lugar de contacto debido al tiempo res-
tringido de las beneficiarias.
En este apartado se ha mostrado la metodología utilizada para la elaboración del
modelo de satisfacción así como la selección de la muestra; en el siguiente apartado se
muestran los resultados de la estimación.
Resultados y discusión
El pei implementado por la Sedesol es el principal programa de cuidado infantil para per-
sonas que viven en alguna situación pobreza en México. Por medio de él se busca que la
madre o en su defecto el padre soltero puedan continuar en su trabajo o insertarse a la vida
laboral, al utilizar el tiempo que le dedicaba a las atenciones del niño a trabajar de manera
remunerada o buscar empleo, y de esta forma obtener ingresos para salir o mejorar su
situación de pobreza o en su defecto descargar a los miembros del hogar (abuelas y/o her-
manas mayores) que se dedicaban tradicionalmente a cuidar a los hijos menores, al ofrecer-
les a los padres que trabajan una estancia económica y con la que se sientan satisfechos.
En ese sentido, esta investigación evaluó la satisfacción sobre las estancias infantiles,
a partir de la metodología presentada en el apartado anterior. Ahora en este punto se
discuten las evidencias encontradas, sobre la satisfacción y sus implicaciones en la políti-
ca de cuidado en las personas en pobreza. Como primer punto se muestra la gráfica 2 que
contiene los resultados del modelamiento.
Como se puede observar en la gráfica 2 los resultados del modelamiento señalan que
la Imagen del programa no impacta de manera directa en la satisfacción de los beneficia-
rios del pei; sin embargo, si lo hace de manera indirecta a través de la variable latente
expect. En consecuencia, los beneficiarios que reciben la información de las estancias se
forman expectativas respecto del beneficio que recibirán por dicho servicio; por tanto, al
tener a sus hijos en las estancias infantiles y al ver que las mismas son consistentes sobre
el programa el beneficiario se siente satisfecho con el mismo.
En ese sentido, la expectativa determina al resto de las variables con las que se vin-
cula, siendo la calidad de la gestión sobre la que incide principalmente, es decir, los
beneficiarios ponderan alto la atención que reciben sobre los que operan el pei y el servi-
cio que les ofrecen a la hora de tramitar el programa. Por ese motivo, la calidad de la
gestión, es la que principalmente determina el nivel de satisfacción sobre el programa en
el modelo.
Figura 2. Estimación de la satisfacción de los beneficiarios del pei
IMAGEN
8.91
0.52* 0.02
COHSOC
0.02
0.31*
6.34
0.52*
EXPECT SATISFA
8.92 9.27
0.72* 0.29*
CALGES
0.52* 9.50
0.02
CONTRA
9.00
*Significativos a uno por ciento de confianza.

En relación con la contraprestación de los beneficiarios del pei éste, a diferencia de

otros programas sociales donde se pide mayor involucramiento de los padres, se basa en
pagar un porcentaje del costo de la estancia o algunas otras cuotas que la guardería fije,
esto se explica porque la finalidad del programa es liberar tiempo para que puedan tra-
bajar fuera del hogar de manera remunerada sobre todo la madre; el poner contrapresta-
ciones mayores resultaría contradictorio a la esencia misma del programa. Lo anterior
permite entender porqué los resultados del modelamiento que se muestran en la figura 2
señalan que la contraprestación no es determinante en el nivel de satisfacción que expe-
rimentan los beneficiarios, pues el compromiso que adoptan es casi nulo, de tal forma
que no ha representado algún esfuerzo para que el beneficiario pueda recibir y mantener
el apoyo.
La estimación de la figura 2 muestra que la cohesión social no es determinante en el
nivel de satisfacción que experimentan los beneficiarios, el resultado puede explicarse
porque éstos ponderan más alto el beneficio que obtiene del programa con respecto a los
costos que implican el deterioro en la relación comunitaria y familiar, pues el estar dentro
del pei les permite acceder al mercado de trabajo y mejorar su nivel de ingresos.
A pesar que la variable cohesión social no afectó la satisfacción, el ser beneficiario afec-
ta la convivencia con la comunidad y la familia, como se explicó en el apartado anterior. Lo
que puede deberse a que si bien la población objetivo del programa no son precisamente
los más pobres, sino se ha dirigido a los hogares que están a un paso de dejar dicha condi-
ción o que ya la han rebasado, probablemente porque ellos tienen la capacidad económica
para solventar la diferencia monetaria del costo que necesitan cubrir los beneficiarios como
contraprestación, lo que resultaría casi imposible para un hogar en extrema pobreza.
Lo anterior puede explicar los resultados de quienes han ocupado mayormente el pei.
De acuerdo con Ángeles et al. (2011:26) “en el año 2010, 67 por ciento de las beneficiarias
del pei trabajaba antes de estar inscrita en el programa. Este porcentaje se ha mantenido
desde el inicio del programa en 2007”. No descartan que más mujeres se hayan sumado a
trabajar pero quienes más han aprovechado el pei son las que siempre han tenido empleo
y que sus hijos eran cuidados por familiares y sobre todo por estancias particulares. En
cuanto a estas últimas, el cambio se explica por el costo más bajo que tienen las guarderías
incorporadas a la red del programa en relación con las que no lo están.
Cabe señalar que existen diversos aspectos que están afectando a la cohesión social,
el primero es la focalización de los recursos del pei puede estar fragmentando la cohesión
social, pues el programa tiene que hacer una selección a partir de la capacidad económi-
ca y donde los hogares en extrema pobreza son los más afectados al no ser sujetos de
selección, lo que puede estar rompiendo las redes sociales entre los beneficiarios y no
beneficiarios. La no inclusión de los hogares más pobres pareciera una gran contradicción
pues son quienes necesitarían más el programa, para que la madre pueda insertarse a la
vida laboral y de esta forma mejorar sus condiciones de pobreza.
El segundo es la restricción en el número de apoyos, pues aun cuando el pei cubre a
los niños de un hogar incluyendo a los discapacitados, se establece como tope máximo
tres niños por un período de tres años por cada hogar (Sedesol, 2011). Aún cuando Leroy
et al. (2007:33) señalan que la gran mayoría de los hogares tiene un máximo de tres hijos
y que el número de unidades domésticas con un número mayor es bajo, el no cubrir a
todos los niños genera un costo muy alto ya que no estarían en condiciones de salir a
buscar trabajo y fragmentar las relaciones comunitarias y familiares, además de generar
exclusión y discriminación hacia un miembro de la familia.
Un tercero es que si bien el programa cubre al niño de uno a tres años 11 meses (un
día antes de cumplir los cuatro años) y de uno a cinco años 11 meses (un día antes de
cumplir los seis años) con alguna discapacidad, pareciera como si fuera de esas edades
no se necesitará más de programas de cuidado, sobre todo para los que tienen alguna
discapacidad, esto genera una exclusión al interior de los hogares cuando se cumple los
topes máximos de las edades.
En cuanto al resultado final de la satisfacción, los beneficiarios le han asignado un
9.27 (en una escala de uno a 10), indicando una alta satisfacción con el pei, lo cual se
encuentra en la misma línea del trabajo de Ángeles et al. (2011:27, 79) donde encontra-
ron que los beneficiarios le asignaban una calificación de 9.3 (una escala del uno al 10)
al programa, además 94 por ciento de los padres consideró bueno o excelente el trato de
las maestras; así mismo, 98.6 por ciento señaló que su hijo es feliz en la estancia. Dichos
hallazgos señalarían en primera instancia que el objetivo de ofrecer a personas con ciertos
niveles de pobreza el servicio de guardería de calidad se estaría cumpliendo, además de
garantizar que las madres con hijos pequeños tengan la posibilidad de continuar traba-
jando, así como impulsar a las mujeres que no laboran fuera del hogar a integrarse al
trabajo remunerado, siempre y cuando se tengan los espacios dónde hacerlo.
Por otra parte, los resultados de Ángeles et al. (2011), así como los estimados en este
documento, pudieran explicarse porque el tipo de hogares que cubre el pei no tenía acce-
so a una estancia infantil, debido a los costos en el mercado de servicios de esta natura-
leza, por tanto, al ofrecerles una opción que es subsidiada por el gobierno federal y la
contraprestación de los beneficiarios se reduce a cubrir la diferencia del costo, pudo
generar que tuvieran una elevada percepción sobre el programa, lo cual no significa nece-
sariamente que los servicios sean de calidad.
Finalmente es importante señalar que el pei representa una descarga familiar al no
tener que recurrir a lo que Esping-Andersen (2010:35) le ha denominado “la solución
familiarista tradicional”, donde los abuelos son quienes se encargan de los niños peque-
ños del hogar, la cual es una opción cada vez menos factible, pues al analizar la Encuesta
share, encontró que “la frecuencia con la que los abuelos se ocupan de sus nietos es
inversamente proporcional a la intensidad de dicho cuidado” (Esping-Andersen,
2010:35). Esto atañe a que en la Unión Europea el papel de los abuelos en el cuidado de
los niños sigue siendo significativo, la mayoría de ellos trabaja, y si bien visitan con regu-
laridad a los nietos, el número de horas que pasan con ellos es reducido.
En el caso de México la opción del cuidado por parte de los abuelos se reduce cada
vez más, debido a las necesidades económicas del hogar así como las bajas pensiones
(contributivas y no contributivas) que han llevado a prolongar el tiempo para jubilarse o
incluso integrarse a la vida laboral en esa etapa de la vida.
Conclusiones
Los resultados obtenidos en la estimación del modelo de satisfacción conducen a conclu-

siones sobre el desempeño del pei, como punto central, la satisfacción de los beneficiarios
está determinada directamente por las expectativas que construyen ex ante de recibir el
beneficio y por las acciones y la atención que reciben de los operadores e indirectamente
por la imagen del programa. Lo que significa que los beneficiaros del pei se forman expec-
tativas que son congruentes con la forma de operar del programa; de esta manera, les
permite participar activamente en el mercado laboral; esto provoca que los beneficiarios
se encuentren satisfechos con las estancias infantiles.
Los resultados son congruentes con las evaluaciones a nivel internacional (Ruel y
Quisumbing, 2006) en programas de cuidado infantil dirigidos a hogares en pobreza,
donde han encontrado que los padres beneficiarios se encuentran generalmente felices
con el programa y con una buena percepción sobre el trabajo de los cuidadores; además
de señalar que dichos programas ayudan a las familias de escasos recursos, especialmen-
te a las mujeres jefas de familia y sus niños, debido a que el costo del servicio es bajo
comparado con otras alternativas. Lo que puede señalar que programas de esta naturale-
za son bien evaluados, aunque no siempre signifique que el servicio es de calidad.
Los hallazgos también muestran que aun cuando la cohesión social no determina su
nivel de satisfacción, es prioritario encaminar acciones que permitan mejorar la integración
social y familiar a los beneficiarios del pei y los que no lo son, para ello es prioritario el
incluir en el programa a las personas que se encuentran en cualquier nivel de pobreza
especialmente la extrema, bajo un esquema de calidad, lo cual no sólo requiere infraestruc-
tura sino personal capacitado especialmente para el desarrollo psicopedagógico del niño.
Los beneficios que puede generar son mayores que la inversión, pues al motivar el
empleo formal se estimula el consumo y la captación de impuestos, además que los estu-
dios han demostrado (Esping-Andersen, 2010) que los niños con desventajas sociales
generadas por los orígenes socioeconómicos, el bajo capital humano de los padres, el
origen de inmigrante o el bajo nivel de calificación de la madre, por señalar algunos, son
superados cuando los niños asisten a guarderías y prescolares, donde se les proporcionan
los mismos estándares de calidad y atención que en los lugares privados, de tal forma que
las brechas económicas y culturales son disminuidas a lo largo de los años.
Lo anterior lleva a señalar que es importante que el gobierno de México de Enrique
Peña Nieto invierta en programas de cuidado infantil que no sólo generen satisfacción
sino cambios sustanciales en el aprendizaje y socialización de los niños, porque hasta
hora la política ha estado segmentada y dirigida únicamente a aquellos hogares que tienen
poder adquisitivo para pagar este servicio, lo que ha generado mayores desigualdades
entre los niños cuyos padres pueden pagar una guardería particular, aquellos que pueden
acceder al pei y los que su medio de cuidado y distracción es la televisión, debido a que
sus padres no pueden solventar dicho gasto, por tanto, es necesario homogenizar las
políticas de cuidado y de esta forma disminuir las brechas no sólo de pobrezas sino las
educativas.
Cuadro 3. Estadísticos descriptivos, ajuste y cargas factoriales

de las variables proxy
Variable Símbolo Indicador proxy Media Desviación Simetría Curtosis Cargas Alfa de
latente de la estándar factoriales Crobach
proxy
Imagen del P15 ¿Cómo calificaría la clari- 8.91 1.748 -2.229 5.544 0.80 0.81
programa dad de la información…?
P16 ¿Qué tan apropiada consi- 8.89 1.704 -2.139 5.193 0.85
dera la información…?
Expecta- P19 ¿En qué medida… podría 9.10 1.601 -2.644 8.355 0.54 0.56
tivas del cambiar sus condiciones
programa de vida…?
P21 ¿Qué tanto le afectaría… 8.88 2.017 -2.174 4.302 0.48
que no existiera el pro-
grama?
P22 ¿En qué nivel considera- 8.78 1.901 -2.175 5.063 0.49
ba… que ayudaría a su
familia?
Calidad de P27 ¿Qué tan amable fue… el 9.53 1.147 -4.296 23.717 0.70 0.81
gestión personal del programa…?
P28 ¿Cómo calificaría la clari- 9.44 .978 -2.323 6.663 0.73
dad de la información…?
P30 ¿Qué tan amable es… el 9.58 .986 -4.207 24.633 0.78
personal que le entrega el
apoyo…?
P31 ¿En qué medida son 9.49 1.093 -3.244 13.505 0.74
entregados… en forma
completa?
Contra- P38 ¿Cómo califica las activida- 9.19 1.475 -2.856 10.265 0.53 0.80
prestación des que debe realizar?
P39 ¿Qué tan costoso le es 8.85 1.872 -2.033 4.184 0.79
llegar…?
P40 ¿Qué tan fácil o difícil es… 9.11 1.660 -2.661 8.041 0.79
acudir…?
P41 ¿Cómo califica el tiempo 9.01 1.841 -2.575 7.094 0.71
que tarda en llegar…?
P42 ¿Nivel de esfuerzo que 8.91 1.912 -2.463 6.447 0.58
debió realizar?
Cohesión P43 ¿En qué medida ha 7.66 2.996 -1.269 .312 0.59 .62
social cambiado la relación con
su familia?
P45 ¿En qué medida ha cam- 6.03 3.398 -.363 -1.325 0.83
biado la convivencia…?
continúa
continuación
Variable Símbolo Indicador proxy Media Desviación Simetría Curtosis Cargas Alfa de
latente de la estándar factoriales Crobach
proxy
P48 ¿En qué medida las 5.21 3.369 .037 -1.485 0.45
actividades… son con
beneficiarios?
Satisfac- P58 …al programa ¿Qué califi- 9.44 .985 -2.541 8.504 0.73 0.72
ción cación le daría?
P60 ¿En qué medida le ayuda- 9.16 1.337 -2.557 8.914 0.63
do… a mejorar…?
P61 ¿Qué tan fácil o difícil… 9.24 1.361 -2.707 9.328 0.51
ha sido permanecer…?
P62 ¿En qué medida el 9.25 1.414 -2.783 9.755 0.66
apoyo… fue lo que espe-
raba…?
Referencias
Ángeles, Gustavo; Paola Gadsden, Sebastian Galiani, Paul Gertler, Andrea Herrera, Pa-
tricia Kariger y Enrique Seira, 2011, Evaluación de impacto del programa estancias
infantiles para apoyar a madres trabajadoras (Informe final de la evaluación de impacto),
México, Instituto Nacional de Salud Pública, Centro de Investigación en Evaluación
y Encuestas.
Bollen, Kenneth A., 1964, Structural Equation with Latentes Variables, Nueva York, Wiley.
Casas Guillén, Mercedes [ponencia], 2002, “Los modelos de ecuaciones estructurales y
su aplicación en el índice europeo de satisfacción del cliente”, x Jornadas Asepuma,
Madrid, 19 y 20 de septiembre.
Corral, Víctor; Martha Frías y Daniel González, 2001, Análisis cuantitativo de variables
latentes, Hermosillo, México, Unison (Colección Textos Académicos, vol. 13).
Esping-Andersen, Gøsta, 2010, Los tres grandes retos del estado del bienestar, Barcelona, Ariel.
Leroy, Jef L.; María Teresa Guijarro, Paola Gadsden, Stefano M. Bertozzi y Paul J. Gert-
ler, 2007, Evaluación del diseño del Programa de Guarderías y Estancias Infantiles para
Apoyar a Madres Trabajadoras (Informe final del tema: diseño), México, Instituto Nacio-
nal de Salud Pública, Centro de Investigación en Evaluación y Encuestas.
Lévy, Jean-Pierre y Jesús Varela, 2003, Análisis multivariable para las ciencias sociales, Ma-
drid, Pearson Educación.
Manzano P., Abigail y Salvador Zamora M. , 2009, “Sistema de ecuaciones estructurales:
una herramienta de investigación”, México, Ceneval (Cuaderno núm. 4).
Martínez, Óscar y Claudia Campillo, 2010, “Transferencias económicas de Oportunida-
des y alimentación de los beneficiarios en Monterrey”, en Tonatiuh Guillén y Alicia
Ziccardi, coords., La acción social del gobierno local. Pobreza urbana, programas sociales
y participación ciudadana, México, puec-unam/El Colef/iglom.
Ruel, Mariel T. y Agnes R. Quisumbing, 2006, “The Guatemala Community Day Care
Program: An Example of Effective Urban Programming”, Washington, D.C., Interna-
tional Food Policy Research Institute (Research Report 144).
Rodríguez Vargas, Miriam; Adolfo Rogelio Cogco, Alejandro Islas, J. Mario Herrera,
Óscar Alfonso Martínez, Jorge Alberto Pérez, Alejandro Canales e Ignacio Marcelino
López, 2012, “Informe final del índice mexicano de satisfacción de los beneficiarios
de programas sociales implementados por la Sedesol en México (imsab)”, Tampico,
Tamaulipas, Universidad Autónoma de Tamaulipas/Secretaría de Desarrollo Social/
Consejo Nacional de Ciencia y Tecnología.
Secretaría de Desarrollo Social (Sedesol), 2011, “Reglas de operación del Programa de
Estancias Infantiles para Apoyar a Madres Trabajadoras, para el ejercicio fiscal 2011.
Incluye fe de erratas, publicado el 24 de enero de 2011 y nota aclaratoria publicada
el 2 de febrero de 2011”, México, Sedesol.
Acerca de los autores
Abdelkrim Araar. Originario de Argelia, es profesor investigador en la Université Laval

(Quebec), asociado al Département d’Économique, en el Centre Interuniversitaire sur le
Risque, les Politiques Économiques et l’Emploi (cirpée). Colabora con el Partenariat en
Politiques Économiques; con doctorado en economía por la Université Laval y maestría
en economía por la University of Sherbrooke. Realiza investigaciones en temas de econo-
mía pública, la pobreza y la distribución del ingreso, y sus publicaciones recientes se
encuentran en International Tax and Public Finance, Social Choice and Welfare, Journal of
Development Economics, Journal of African Economies, Review of Income and Wealth,
Economics Bulletin y Applied Economics. Ha sido consultor del Banco Mundial y del pnud.
Dirección electrónica: Araar.Abdelkrim@ecn.ulaval.ca
Alberto Aziz Nassif. Investigador en el Centro de Investigaciones y Estudios Superiores

en Antropología Social (ciesas), de 1981 a la fecha. Integrante del Sistema Nacional de
Investigadores nivel iii. Doctor en ciencias sociales por la Universidad Iberoamericana,
México, y posdoctorado en sociología política por el Center for U.S.-Mexican Studies,
University of California, San Diego, California. Algunas de sus publicaciones son: Los
ciclos de la democracia. Gobierno y elecciones en Chihuahua (Miguel Ángel Porrúa/ciesas/
uacj, 2000). Premio Casa Chata al mejor libro de investigación. Coordinador de México
al inicio del siglo xxi. Democracia, ciudadanía y desarrollo (Miguel Ángel Porrúa/ciesas,
2003). Y México, una democracia vulnerada (Miguel Ángel Porrúa/ciesas, 2009). Premio al
mejor libro Guillermo Rousset Banda de la uacj, en 2011. Es director de la revista
Desacatos. Articulista de El Universal.
Dirección electrónica: aziz@ciesas.edu.mx
Israel Banegas González. Investigador de tiempo completo en el Programa Universitario

de Estudios del Desarrollo (pued) en la unam. Forma parte del cuerpo de tutores del pos-
grado de economía donde participa desde 2011 como docente en la especialidad en desa-
rrollo social. Es miembro del Sistema Nacional de Investigadores nivel i. Tiene el título de
doctor en ciencia social con especialidad en sociología por El Colegio de México, donde
también cursó la maestría en demografía con el auspicio de la beca SYLFF, Tokyo
Foundation. Es graduado de la Universidad de Boston con estudios de licenciatura y maes-
tría en economía. Su producción académica se centra en el estudio de la política social,
políticas para la disminución de la pobreza y la desigualdad, así como temas metodológi-
499
500 Valencia Lomelí / Ordóñez Barba
cos sobre evaluación de impacto. Forma parte del Consejo Coordinador de Remipso.
Dirección electrónica: israelbanegas@gmail.com
Carlos Barba Solano. Profesor e investigador de la Universidad de Guadalajara (UdeG),

México. Doctor en ciencias sociales (UdeG y ciesas). Miembro del Sistema Nacional de
Investigadores nivel iii. Designado CROP Fellow 2014-2018. Coordinador del doctorado
en ciencias sociales de la UdeG. Codirector de la revista Espiral: Estudios de Estado y
Sociedad. Excoordinador y miembro del grupo Pobreza y Políticas Sociales de clacso.
Exmiembro del comité directivo de clacso. Profesor invitado y conferencista en institu-
ciones académicas de México, América Latina y Europa. Ha participado como experto y/o
consultor en temas de protección social invitado por Eurosocial y cepal. Ha editado y
publicado libros y artículos científicos sobre política social, programas sociales, desigual-
dad y cohesión social, ciudadanía social, estudios comparados de regímenes de bienestar
y estudios comparados sobre procesos de reforma social y de los sistemas de salud en
América Latina.
Dirección electrónica: carlosbarba66@gmail.com
Graciela Bensusán. Profesora investigadora en la Universidad Autónoma Metropolitana

Xochimilco (uam x) desde 1976. Desde 1989 es también profesora de tiempo parcial en
la Facultad Latinoamericana de Ciencias Sociales, sede México. Miembro del Sistema
Nacional de Investigadores nivel iii y de la Academia Mexicana de Ciencias. Doctora en
ciencia política por la Universidad Nacional Autónoma de México. Su línea de investiga-
ción se centra en el análisis comparado de políticas, instituciones y organizaciones labo-
rales en América Latina. Ha publicado un total de 16 libros y más de 130 capítulos en
libros y artículos en revistas especializadas de México y del exterior. Su último libro, en
colaboración con Kevin Middlebrook, se titula Sindicatos y política en México: Cambios,
continuidades y contradicciones (2013, uam x, flacso y clacso).
Dirección electrónica: gbensusan@gmail.com
Julio Boltvinik Kalinka. Profesor investigador del Centro de Estudios Sociológicos de El

Colegio de México con la categoría más alta. Miembro del Sistema Nacional de
Investigadores desde 1993 (desde 2005 con el nivel iii), con doctorado en ciencias sociales
por el ciesas Occidente. Ha sido profesor visitante de tres universidades de la Gran Bretaña
y de la uia. Ha dedicado más de 30 años a estudiar y a combatir la pobreza. Algunos de
sus libros recientes son La pobreza en México y el mundo, coeditor; Pobreza, desarrollo y
política social en México (Universidad de Málaga, España, 2012); Peasants’ Poverty and
Persistence in the 21st Century, coeditor (ZED Books, Londres, en prensa). Diputado federal
de 2003 a 2006. Desde 1995 escribe en La Jornada la columna semanal “Economía moral”.
Dirección electrónica: jbolt@colmex.mx
Acerca de los autores 501
Manuel Canto Chac. Profesor investigador del Departamento de Política y Cultura de la

Universidad Autónoma Metropolitana Unidad Xochimilco. Miembro del Sistema Nacional
de Investigadores nivel ii, con doctorado en sociología por la unam, Ha coordinado libros
y elaborado capítulos de libros publicados en Brasil, Francia, España, México y República
Dominicana sobre la política social y sobre los derechos sociales. Fue jefe del Departamento
de Política y Cultura de la uam x en el período 1986-1990. Fue consejero ciudadano del
Consejo de Evaluación del Desarrollo Social del D. F. de junio de 2008 a abril de 2014.
Dirección electrónica: manuelcantoch@hotmail.com
Alfonso Celestino Pérez. Es abogado, con especialidad en administración y políticas públi-

cas en la Fundación Internacional y para Iberoamérica de Administración y Políticas
Públicas (fiiapp) Madrid, España. Ha sido asesor del Gobierno del Distrito Federal, la
Secretaría de Relaciones Exteriores y el Programa de las Naciones Unidas para el Desarrollo
en temas relacionados con el desarrollo social, derechos humanos y construcción de ciuda-
danía. Desde 2012 forma parte de Incide Social, A .C., donde ha colaborado en el desarrollo
metodológico para la incorporación del enfoque de derechos humanos a la institucionali-
dad pública.
Dirección electrónica: alfonso.celestino@gmail.com
Adolfo Rogelio Cogco Calderón. Profesor investigador en la Unidad Académica de

Ciencias Jurídicas y Sociales de la Universidad Autónoma de Tamaulipas y profesor invi-
tado en la Universidad del Noreste. Miembro del Sistema Nacional de Investigadores nivel
i, con doctorado en filosofía con orientación en trabajo social y políticas comparadas del
bienestar social por la Universidad Autónoma de Nuevo León. Sus áreas de interés han
girado en torno al proceso de descentralización de las políticas sociales, evaluación de
programas de carácter social y análisis de las capacidades institucionales de los gobiernos
municipales para la atención de los grupos vulnerables. Ha publicado diversos artículos en
revistas especializadas, así como capítulos de libros. Es coautor del libro Las transferencias
condicionadas en Iberoamérica. Un acercamiento a casos en México, Brasil y España, uia.
Dirección electrónica: rcogco@uat.edu.mx
Rolando Cordera Campos. Profesor emérito de la Facultad de Economía de la unam y

coordinador del Programa Universitario de Estudios del Desarrollo. Miembro del Sistema
Nacional de Investigadores nivel iii, con licenciatura en economía (unam) y estudios de
posgrado en la London School of Economics. Doctor honoris causa por la Universidad
Autónoma Metropolitana (2010). Cátedra Raúl Prebisch de la cepal (2014). Miembro del
Instituto de Estudios para la Transición Democrática, de la Academia Mexicana de Economía
Política, del Seminario de Cultura Mexicana y del Grupo Nuevo Curso de Desarrollo de la
unam. Colaborador semanal de La Jornada. Miembro del consejo editorial de Economíaunam.
Director de la revista Configuraciones. Con investigaciones en problemas del desarrollo,
políticas económicas, políticas sociales y bienestar. Ha publicado diversos libros como

autor y coautor, y numerosos artículos en libros y revistas nacionales e internacionales
sobre estas temáticas.
Dirección electrónica: rolandocordera@mac.com
Araceli Damián González. Diputada federal y presidenta de la Comisión de Seguridad

Social de la Cámara de Diputados. Profesora investigadora con licencia del Centro de
Estudios Demográficos, Urbanos y Ambientales de El Colegio de México. Es miembro del
Sistema Nacional de Investigadores nivel ii. Ha sido articulista del periódico El Financiero
y obtuvo el Premio Nacional de Periodismo “Antonio Sáenz de Miera” 2004 (categoría
artículo de fondo). Es comentarista del programa de radio Detrás de la Noticia. Ha sido
consultora del pnud, de la cepal y del Evalúa DF. Ha estudiado la pobreza y la política
social; tiene más de 70 publicaciones en revistas, capítulos y libros de autoría única y
colectiva. Su más reciente libro se titula El tiempo, la dimensión olvidada en los estudios de
pobreza y bienestar, publicado por El Colegio de México en 2014.
Dirección electrónica: araceli.damiang@gmail.com
Rocío Enríquez Rosas. Profesora investigadora numeraria de la Universidad Jesuita de

Guadalajara iteso, en el Departamento de Estudios Socioculturales, con doctorado en
ciencias sociales con especialidad en antropología social por ciesas Occidente. Miembro
del Sistema Nacional de Investigadores en nivel ii. Cuenta con diversas publicaciones
entre las que destacan la coordinación de ocho libros y la autoría o coautoría de dos más,
así como alrededor de 40 capítulos de libros y artículos en revistas arbitradas. Sus líneas
de investigación son: a) subjetividades, pobreza y política social, b) construcción socio-
cultural de las emociones y procesos de inclusión y exclusión social, c) cuidados, enveje-
cimiento y bienestar social. De 2003 a 2007 coordinó el Campo Estratégico de Acción en
Pobreza y Exclusión del Sistema Universitario Jesuita en México ceape-suj. Participó
como cocoordinadora del proyecto de investigación internacional Latinassist, capítulo
mexicano (2010-2014), que fue dirigido por Bruno Lautier de la Universidad París I.
Dirección electrónica: rocioe@iteso.mx
Rodrigo Flores Elizondo. Profesor investigador titular de la Universidad Jesuita de

Guadalajara iteso. Miembro del Sistema Nacional de Investigadores nivel i, con doctora-
do en estudios científico-sociales por el iteso. Se ha orientado a la sustentabilidad y a sus
problemáticas regionales. Sus temas de especialidad son la gestión del agua, el desarrollo
regional y la sustentabilidad y la resiliencia social. Ha colaborado también en varios espa-
cios de gobernanza ambiental como académico: los Consejos de Cuenca Lerma Chapala
y el del Río Santiago, la Comisión Estatal del Agua de Jalisco como vocal académico y la
Comisión Tarifaria del Sistema Intermunicipal para el Servicio de Agua Potable y Alcantarillado
de Guadalajara como secretario técnico. Es autor de Los afluentes y los ríos. La construcción
social del medio ambiente en la cuenca Lerma Chapala, iteso.
Dirección electrónica: rflores@iteso.mx
David Foust Rodríguez. Coordinador del Centro de Reflexión y Acción Laboral y profesor
titular del iteso, con maestría en ciencias sociales y doctorado en ciencias sociales por la
Universidad de Guadalajara. Sus líneas de investigación y trabajo son capital social, senti-
miento de inseguridad, política social y derechos laborales. Autor de El capital social, una
espada de dos filos. Estudio sobre capital social en Atemajac de Brizuela. Miembro del comité
directivo de la Red Good Electronics, de la Red Mexicana de Investigación en Política Social
y de la Red Nacional de Investigadores en el Estudio Socio-Cultural de las Emociones.
Dirección electrónica: foust.david@gmail.com
Tania Garduño Nando. Estudiante en el doctorado en ciencias sociales de la uam x, con

licenciatura en economía por la uam Iztapalapa y maestría en políticas públicas por la uam
x. Ha participado en investigaciones en el Consejo de Evaluación del Desarrollo Social del
D. F. Ha publicado artículos sobre seguridad social.
Dirección electrónica: taniachio18@hotmail.com
Citlalli Hernández Juárez. Consultora investigadora. Desde 2011 se ha desempeñado

como consultora investigadora, participando en diversas evaluaciones normadas por el
Coneval, así como en estudios del Banco Mundial relacionados con programas de trans-
ferencias condicionadas. En 2014 coordinó la evaluación exploratoria del Programa de
Comedores Comunitarios de la Sedesol, dentro de las evaluaciones de la Cruzada Nacional
contra el Hambre coordinadas por el Programa Universitario de Estudios del Desarrollo
de la unam, en convenio con el Coneval. Actualmente, participa en estudios de evaluación
contratados por la Sedesol, el Banco Mundial, así como Youth Build International-México
conjuntamente con Servicios a la Juventud, A. C., con maestría en desarrollo social por
University College London. De 2000 a 2009 colaboró en el área de evaluación externa
del programa Oportunidades; fue directora de esta área 2007-2009.
Dirección electrónica: citlallih@gmail.com
Gonzalo Hernández Licona. Secretario ejecutivo del Coneval. Desde 1997 ha sido miem-
bro del Sistema Nacional de Investigadores, con doctorado en economía por la Universidad
de Oxford, Inglaterra, maestría en economía por la Universidad de Essex, Inglaterra, y
licenciatura en economía por el Instituto Tecnológico Autónomo de México. Fue director
general de evaluación y monitoreo de la Secretaría de Desarrollo Social-Sedesol. Fungió
como director de economía en el itam y actualmente es catedrático del Departamento de
Economía. Fue representante académico ante la Comisión de Cooperación Laboral del
Acuerdo de Cooperación Laboral de América del Norte. Recientemente fue galardonado

con el Premio Mérito Profesional-Sector Público, como egresado del itam, y obtuvo el
Premio de Liderazgo y Rendición de Cuentas otorgado por la Alianza Global para la
Auditoría Social (gpsa), 2015.
Dirección electrónica: ghernandezl@coneval.gob.mx
Tania Hernández Ortiz. Estudiante en el Programa de Posgrado en Ciencias Políticas y

Sociales en la unam, con licenciatura en ciencias políticas y sociales por la Facultad de
Ciencias Políticas y Sociales de la unam. Su línea de investigación se centra en la trayec-
toria de la organizaciones de la sociedad civil y en organizaciones en el ámbito de asisten-
cia social. En el ámbito profesional, se ha especializado en evaluación de programas
públicos adscritos al Instituto de Desarrollo Social (Indesol) y al Sistema Nacional para el
Desarrollo Integral de la Familia (sndif).
Dirección electrónica: tatis23ho@hotmail.com
Luis Huesca Reynoso. Profesor investigador en el Centro de Investigación en Alimentación

y Desarrollo, A. C. (ciad) y académico visitante en la Université Laval en Quebec; colabo-
ra recientemente con la Unison en su posgrado de administración. Miembro del Sistema
Nacional de Investigadores nivel ii, con doctorado en economía por la Universidad
Autónoma de Barcelona y con licenciatura en economía por la Universidad de Sonora.
Con su tesis doctoral obtuvo el primer lugar en el ix Premio Nacional a la Investigación
Laboral 2006 de la Secretaría del Trabajo y Previsión Social y el Banco Interamericano
de Desarrollo. Responsable de la Evaluación Nacional del Programa de Apoyo Alimentario
(2011-2012) de Sedesol; colaborador como asesor para el Coneval y el Evalúa DF. Ha
publicado 52 artículos indizados, 32 capítulos de libro y cinco libros. Forma parte del
Consejo Coordinador de Remipso.
Dirección electrónica: lhuesca@ciad.mx
Oliva López Arellano. Profesora investigadora. Titular del Departamento de Atención a

la Salud, Universidad Autónoma Metropolitana Xochimilco. Médica comunitaria en pro-
gramas de extensión de cobertura y epidemióloga en servicios de salud del Distrito
Federal y Michoacán. Miembro del Sistema Nacional de Investigadores. Médica, con
maestría en medicina social (uam x) y doctorado en ciencias en salud pública (Instituto
Nacional de Salud Pública). Investigadora sobre las temáticas de salud, condiciones de
vida y políticas sanitarias. Autora de más de 75 artículos sobre políticas y prioridades en
salud, espacios-población vulnerables e impacto de las políticas de salud. Profesora invi-
tada en programas de posgrado en ciencias de la salud en institutos y universidades del
interior de la república y América Latina. Coordinadora del doctorado en ciencias en
salud colectiva de la uam x.
Dirección electrónica: oli@correo.xoc.uam.mx
Óscar Alfonso Martínez Martínez. Profesor investigador del Departamento de Ciencias

Sociales y Políticas de la Universidad Iberoamericana Ciudad de México. En 2014 fue
profesor visitante en Boston College. Miembro del Sistema Nacional de Investigadores en
el nivel ii, con doctorado en políticas comparadas de bienestar social, exbecario de la
Fundación Carolina para estudios de posdoctorado en la Universidad de Valencia,
España. Ha coordinado diversos proyectos de investigación internacional, el más reciente
lleva por nombre “La medición del bienestar social en México: una propuesta de análisis
en las regiones”. Cuenta con más de una treintena de artículos en revistas indizadas y
capítulos de libro así como seis libros coordinados. En 2015 fue nombrado consejero
ciudadano del Comité de Evaluación y Recomendaciones del Consejo de Evaluación del
Desarrollo Social del Distrito Federal. Forma parte del Consejo Coordinador de Remipso.
Dirección electrónica: oscar.martinez@ibero.mx
Sara María Ochoa León. Profesora de tiempo completo de la Facultad de Economía de

la unam, con maestría en economía por el cide y doctorado en ciencia social, especialidad
sociología, por El Colegio de México. Ha tomado diversos cursos y seminarios sobre pobre-
za y desigualdad, entre ellos, en Brown University y en la Universidad de Oxford. Sus
temas de investigación son mercados de trabajo, pobreza, desigualdad y política social.
Se desempeñó como investigadora en el Centro de Estudios Sociales y de Opinión Pública
de la Cámara de Diputados, teniendo a su cargo los temas de desarrollo social y seguridad
social. Durante 2013 y 2014 participó en evaluaciones de la Cruzada Nacional contra el
Hambre coordinadas por el Programa Universitario de Estudios del Desarrollo de la unam,
en convenio con el Coneval.
Dirección electrónica: saramol08@gmail.com
Gerardo Ordóñez Barba. Profesor investigador de El Colegio de la Frontera Norte desde

1990. Actualmente se desempeña como secretario general de Planeación y Desarrollo
Institucional. Pertenece al Sistema Nacional de Investigadores en el nivel iii, con docto-
rado en ciencia política por la Universidad Complutense de Madrid, España. Cuenta con
diversas publicaciones, entre las que destacan la coordinación de seis libros y la autoría o
coautoría de otros seis, especializados en política social, combate a la pobreza y gobiernos
locales. En 2002 obtuvo la distinción “Dr. José Gómez de León” por haber logrado el
primer lugar en el concurso de tesis doctorales sobre el Programa de Educación, Salud y
Alimentación organizado por la unam y la Sedesol. Fue director de la revista Frontera
Norte. Forma parte del Consejo Coordinador de Remipso.
Dirección electrónica: ordoñez@colef.mx
Jorge Alberto Pérez Cruz. Profesor investigador en la Unidad Académica de Ciencias

Jurídicas y Sociales de la Universidad Autónoma de Tamaulipas campus Tampico-Madero.
Es miembro del Sistema Nacional de Investigadores nivel i, con doctorado en ciencias
económicas por la Universidad Autónoma de Baja California y maestría en economía por

El Colegio de la Frontera Norte, México. Su línea de investigación ha girado en torno a
la geografía económica y la localización industrial. Tiene varios artículos en libros así
como publicaciones en distintas revistas científicas. Es coautor del libro Acciones y
reflexiones para la reconstrucción de la política social en México, una mirada desde lo local
(México, Plaza y Valdés).
Dirección electrónica: jperezc@uat.edu.mx
Berenice P. Ramírez López. Profesora investigadora titular del Instituto de Investigaciones

Económicas de la unam. Secretaria académica del iie. Profesora y tutora de los Programas
de Posgrados en Estudios Latinoamericanos y en Economía de la unam, con licenciatura
en sociología, maestría en estudios latinoamericanos y estudios de doctorado por la unam;
con posgrado en desarrollo económico, planificación y políticas públicas en América
Latina (ilpes Chile). Ha escrito y coordinado nueve libros y más de 50 capítulos de libro
y artículos. Ha participado como conferencista y ponente en diversas universidades, cen-
tros de investigación y foros a nivel nacional e internacional. Ha sido oficial de asuntos
económicos en cepal-onu. Recibió la Distinción Universidad Nacional para Jóvenes
Académicos en el área de investigación en ciencias económicas y administrativas.
Dirección electrónica: berenice@servidor.unam.mx
José Alberto Rivera Márquez. Profesor investigador titular del Departamento de Atención
a la Salud y coordinador del Programa de Maestría en Medicina Social, Universidad
Autónoma Metropolitana Xochimilco (uam x). Miembro del Sistema Nacional de
Investigadores. Licenciado en nutrición y maestro en medicina social (uam x), con docto-
rado en epidemiología y salud poblacional (Universidad de Londres). Líneas de investi-
gación: derecho a la alimentación; evaluación de programas de salud, nutrición y
alimentación; salud, nutrición y calidad de vida en áreas urbanas; prevención de trastor-
nos de la conducta alimentaria en universitarios. Cuenta con más de 50 publicaciones en
revistas indexadas, libros y capítulos de libro, así como con diversas presentaciones en
eventos nacionales e internacionales.
Dirección electrónica: arivera@correo.xoc.uam.mx
Arturo Robles Valencia. Profesor investigador en la Universidad de Sonora (bajo los

apoyos complementarios para la consolidación institucional de grupos de investigación
en la modalidad de retención), adscrito al Departamento de Economía. Miembro del
Sistema Nacional de Investigadores en calidad de candidato, con doctorado en ciencias y
maestría en desarrollo regional por el Centro de Investigación en Alimentación y Desarrollo
(ciad). Ha colaborado en diversos proyectos de investigación para la Secretaría de Desarrollo
Social (Sedesol), así como para la Secretaría de Agricultura, Ganadería, Desarrollo Rural,
Pesca y Alimentación (Sagarpa). Se desempeña en las líneas de investigación relacionadas
con el tema del bienestar, crecimiento económico, sector alimentario, empleo e incidencia
fiscal; sus publicaciones tratan sobre dichas temáticas.
Dirección electrónica: artrobval@gmail.com
Luis Ignacio Román Morales. Profesor investigador titular de la Universidad Jesuita de

Guadalajara, Instituto Tecnológico y de Estudios Superiores de Occidente (iteso) desde
1997. Participante en diversos medios de comunicación locales en Guadalajara, Jalisco.
Miembro del Sistema Nacional de Investigadores nivel i, con doctorado en economía por
la Universidad de París VII. Ha participado en diversas publicaciones sobre empleo, polí-
tica económica y coyuntura socioeconómica. Forma parte del Consejo Coordinador de
Remipso. Autor o coautor de más de 100 publicaciones académicas, entre libros, capítu-
los de libros, artículos y reseñas.
Dirección electrónica: iroman@iteso.mx
Mónica Unda Gutiérrez. Profesora investigadora titular de la Universidad Jesuita de

Guadalajara iteso desde 2000. Es miembro del Sistema Nacional de Investigadores, con
doctorado y maestría en estudios del desarrollo por la Universidad de Londres. Sus líneas
de investigación son: la economía política de los impuestos y la política tributaria en
México en el siglo xx. Cuenta con distintas publicaciones en el tema tributario y de polí-
tica económica. Ha representado al iteso en el Consejo Económico y Social de Jalisco, y
coordinado el Consejo Académico de Política Social de Guadalajara.
Dirección electrónica: munda@iteso.mx
Enrique Valencia Lomelí. Profesor e investigador en la Universidad de Guadalajara y

miembro del Sistema Nacional de Investigadores desde 1996 (actualmente en el nivel iii),
Con maestría en sociología en la Universidad Iberoamericana Ciudad de México y docto-
rado en ciencias económicas en la Universidad de París VII. Ha desarrollado investigacio-
nes comparadas sobre políticas sociales y políticas económicas, en especial de Corea del
Sur, México y otros países latinoamericanos. Ha sido autor, coautor y coordinador de 20
libros, especializados en políticas sociales. Autor de más de 150 artículos en libros y
revistas, nacionales e internacionales. Es coordinador del grupo Investigación, Pobreza y
Políticas Sociales de clacso; es fundador y coordinador actual de la Red Mexicana de
Investigación en Política Social; y fue presidente del Consejo de Estudios Latinoamericanos
de Asia y Oceanía 2010-2012.
Dirección electrónica: enrivalo@gmail.com
Iliana Yaschine Arroyo. Investigadora del Programa Universitario de Estudios del

Desarrollo (pued)-unam. Es miembro del Sistema Nacional de Investigadores nivel i, con
doctorado en ciencia social, especialidad sociología, por El Colegio de México, con maes-
trías en política comparada por la London School of Economics and Political Science y
en estudios del desarrollo por el Institute of Development Studies (Universidad de Sussex).

Su tesis doctoral recibió el segundo lugar del Premio Banamex de Economía 2012. Sus
áreas de especialización son: desarrollo y política social; desigualdad, movilidad social y
pobreza; y diseño y evaluación de programas sociales. Se ha desempeñado en la función
pública y realizado trabajo de consultoría y evaluación para instancias nacionales y orga-
nismos internacionales. En 2013 y 2014 coordinó evaluaciones de la Cruzada Nacional
contra el Hambre bajo convenio entre el pued-unam y el Coneval.
Dirección electrónica: ilianaya@gmail.com
Nueva ronda de reformas estructurales en México.
Edición al cuidado de la Coordinación de Publicaciones
de El Colegio de la Frontera Norte,
9 de septiembre de 2021.
Para comentarios, enviarlos a:
publica@colef.mx
Nueva ronda de reformas
La sociedad mexicana ha experimentado un largo período de reformas estructurales,
centrado en políticas económicas que han pretendido acentuar el papel de los
mercados en la vida productiva nacional. Desde la inaugural reforma de apertura
estructurales en México
comercial en 1985, la lista de reformas económicas y sociales es ya considerable, con
mayor acento y prioridad en las primeras; las segundas siguen siendo un comple-
mento del proyecto inacabado de creación de una economía movilizada por criterios


de mercado.
Las prioridades se han puesto en la llamada estabilización macroeconómica,
(coordinadores)
centrada en políticas de impulso a los mercados y a la inversión privada, en la refor-
mulación del papel del Estado y una acelerada apertura comercial y financiera a la
Gerardo Ordóñez Barba economía global. Continuando con esta tendencia, en la primera mitad del gobierno Enrique Valencia Lomelí | Gerardo Ordóñez Barba Enrique Valencia Lomelí
Doctor en ciencia política por la Universi- de Enrique Peña Nieto repuntó con intensidad la actividad reformista, con nuevas (coordinadores) Profesor-investigador en la Universidad de
dad Complutense de Madrid, obteniendo propuestas económicas y sociales; las reformas de este período de gobierno supera- Guadalajara y miembro del Sistema Nacio-
en 2002 el grado con Sobresaliente Cum ron ya la decena, si se toma en cuenta la laboral, aprobada durante el período de nal de Investigadores desde 1996 (actual-
Laude. Desde 1990 es investigador en el mente en el nivel III), con maestría en
transición. sociología en la Universidad Iberoamerica-
Departamento de Estudios de Adminis-
tración Pública de El Colegio de la Fronte- Como comunidad observadora de las reformas iniciadas en la década de 1980, na de la Ciudad de México y doctorado en
ra Norte (El Colef). En 2002 obtuvo la la Red Mexicana de Investigación en Política Social (Remipso) ha atestiguado (y ciencias económicas (estructuras producti-
vas y sistema mundial) en la Universidad
Nueva ronda de reformas estructurales en México

distinción Dr. José Gómez de León por documentado en varios proyectos editoriales) el débil desempeño social de las
haber logrado el primer lugar en la de París VII.
categoría de tesis doctorales en el concur-
llamadas reformas de mercado; en años recientes se ha generado una especie de Ha desarrollado investigaciones com-
so sobre el Programa de Educación, Salud estabilidad perversa, no de la macroeconomía, sino de la pobreza y la desigualdad. paradas sobre políticas sociales y económi-
y Alimentación, organizado por la UNAM. La incidencia de la pobreza se mantiene en las mismas dinámicas de comienzos de cas, en especial de Corea del Sur, México y
Debido a este logro su tesis dio lugar al otros países latinoamericanos. Ha sido
la década de 1990, y la desigualdad se sostiene en niveles notablemente elevados, en
libro La política social y el combate a la autor, coautor y coordinador de 20 libros,
pobreza en México (UNAM, 2002). términos comparativos internacionales. Ante el nuevo ciclo de reformas estructura- especializados en políticas sociales. Autor
Sus investigaciones se ubican en dos les, la Remipso se preguntó si las políticas sociales que surgen a su abrigo abren una de más de 150 artículos en libros y
líneas principales: Análisis y evaluación nueva etapa o son una reiteración de las políticas impulsadas desde hace, por lo revistas, nacionales e internacionales. Fue
de políticas y programas sociales, y el coordinador del Grupo de Trabajo sobre
menos, dos décadas. El presente documento presenta diversas respuestas a estas Pobreza y Políticas Sociales de CLACSO
estudio de la transformación de los
gobiernos locales en el norte de México. preguntas, con una mirada multidisciplinaria y con el objetivo de impulsar debates (2010-2016); es fundador y fue coordina-

En 2003 ingresó al Sistema Nacional de e investigaciones que profundicen en la trayectoria, desempeño y efectos de esta dor de la Red Mexicana de Investigación
Investigadores, actualmente en el nivel III, en Política Social (2013-2016), y fue
nueva ronda de reformas económicas y sociales.
y a partir de 2013 es miembro de la presidente del Consejo de Estudios Latinoa-
Academia Mexicana de Ciencias. Fue mericanos de Asia y Oceanía (2010-2012).
fundador de la Red Mexicana de Investi- enrivalo@gmail.com
gación en Política Social y actualmente
coordina el Grupo de Trabajo sobre
Pobreza y Políticas Sociales de CLACSO.
ordonez@colef.mx
www.colef.mx

Nueva Ronda de Reformas Estructurales en México: ¿Nuevas Políticas Sociales?

Cargado por

Información del documento

Título original

Derechos de autor

Formatos disponibles

Compartir este documento

Compartir o incrustar documentos

Opciones para compartir

¿Le pareció útil este documento?

¿Este contenido es inapropiado?

Copyright:

Formatos disponibles

Nueva Ronda de Reformas Estructurales en México: ¿Nuevas Políticas Sociales?

Cargado por

Copyright:

Formatos disponibles

Nueva ronda de reformas

La sociedad mexicana ha experimentado un largo período de reformas estructurales,

Enrique Valencia Lomelí

Gerardo Ordóñez Barba

Nueva ronda de reformas estructurales en México

¿Nuevas políticas sociales?

Enrique Valencia Lomelí

3.7 MB (511 p.)

1. México – Política social. 2. Finanzas públicas – México. 3.

Esta publicación fue sometida a un proceso de dictaminación

Primera edición, 9 de septiembre de 2021

D. R. © 2021, El Colegio de la Frontera Norte

Coordinación editorial: Érika Moreno Páez

Hecho en México/Made in Mexico

Introducción, Enrique Valencia Lomelí................................................................................. 7

Viejas y recientes reformas: Trayectoria de un mismo ciclo, Enrique Valencia Lomelí......... 13

El sistema tributario mexicano en perspectiva histórica e internacional

La transformación de la seguridad social. ¿Hacia un modelo de subsistencia?,

Cruzada Nacional contra el Hambre: Análisis de su diseño

Los derechos humanos en las instituciones públicas.

Envejecimiento, redes y protección social en México: Reflexiones

Acerca de los autores...................................................................................................... 499

Enrique Valencia lomelí

E l gobierno de Enrique Peña Nieto se define a sí mismo como un proyecto transfor-

L a sociedad mexicana ha experimentado un largo período reformista, centrado en polí-

Cuadro 1: El Consenso de Washington y las políticas económicas mexicanas,

El decálogo original del Las reformas económicas en México (1983-2014)

2. Reorientación del gasto Disminución de inversiones públicas, drástica reducción de sub-

4. Liberalización financiera Apertura a inversiones externas en bolsa, liberalización de las ta-

6. Liberalización comercial Apertura externa (ingreso al gatt y firma de 10 tratados de libre

8. Privatización Fuerte privatización y cierre o venta de la mayor parte de empresas

10. Derechos de propiedad Privatización de los ejidos y garantías a la ied

Fuente: Actualización de Valencia (2013b), con información de Williamson (1990).

con la estrategia discursiva para explicar la necesidad de completar la apertura comercial

aquellas relaciones laborales que se desarrollan en la informalidad, se regularicen y tran-

momentos importantes, en descalificar a los opositores y sus argumentos: defienden inte-

Generalmente, después del proceso de formalización, viene el tiempo de la festivi-

En cuanto a la reforma de salud, al momento de culminar el período de gobierno, la

nes, ya aprobadas, la financiera, actualmente en discusión, y la energética y la hacendaria,

En el mismo acto de promulgación de las leyes secundarias energéticas, el presiden-

La narrativa reformista en su fase de apoteosis, ahora con la retórica de la valentía

para acercarse al logro de uno de sus objetivos esenciales: el crecimiento sostenido. En

Presidencia de la República, 2012c, “Cobertura universal de salud, un hito”, México, 30

L a travesía mexicana en pos del desarrollo y la modernidad recoge excesos y errores,

De la sociedad y sus objetivos

En realidad, esta centralización de la justicia social implicaría un fundamental cambio de

dad la demografía, su evolución y deslizamientos, así como el cambio climático y sus

El retorno de la economía política del desarrollo

Puesta en los márgenes de la discusión académica y política internacional, que a partir de

viduales, entremezclados y sintetizados en planteamientos ideológicos atractivos”

Cuando se habla de desarrollo y bienestar social, así como de políticas de Estado, en

hoy es inseparable de la aspiración a crear un régimen universal de derechos. Esta noción,

La combinación de crecimiento económico alto y sostenido con redistribución social

De la euforia del globalismo al extravío del desarrollo

El caos actual no es más que expresión de una globalización mistificada y (auto)

Por un replanteamiento estratégico

La circunstancia crítica de la situación actual debería conducir a replantearse los términos

El liberalismo, enseñó Bobbio (1993), no es sinónimo del liberalismo manchesteriano

Estados para propiciar una efectiva redistribución de esas rentas extraordinarias y, a la

ración adecuada de innovación y progreso técnico; en efecto, la experiencia reciente

Anguiano, Eugenio, 2012, Mercados financieros internacionales. Su historia, evolución y cri-

Alberto Aziz Nassif

De hecho, Egipto es pobre precisamente porque