Las Politicas Publicas Cuaderno de Notas Carlos Enrique Guzman Natali Angarita

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Guzmán Mendoza, Carlos Enrique
Las políticas públicas: cuadernos de notas / Carlos Enrique Guzmán

Mendoza, Natali Angarita Escolar. — Barranquilla, Col. : Editorial
Universidad del Norte, 2015.
Incluye referencias bibliográficas.

42 p. : il. ; 24 cm.
ISBN 978-958-741-617-6 (impreso)
ISBN 978-958-741-618-3 (PDF)
1. Administración pública—Enseñanza I. Angarita Escolar, Natali. I. Tít.

(352.07 G993 Dewey 23) (CO-BrUNB)
www.uninorte.edu.co
Km 5, vía a Puerto Colombia
A.A. 1569, Barranquilla (Colombia)
© Universidad del Norte, 2015

Carlos Enrique Guzmán Mendoza y Natali Angarita Escolar
Coordinación editorial
Zoila Sotomayor O.
Diagramación
Munir Kharfan de los Reyes
Diseño de portada
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Corrección de textos
Luz Ángela Uscátegui
Impreso y hecho en Colombia

Javegraf (Bogotá)
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Capítulo 1
Prolegómenos para el estudio

de las políticas públicas
ConCeptos fundamentales
ay dos formas de abordar el estudio de las políticas pú-
H blicas. Una, por llamarla de alguna forma, breve. Esta im-
plicaría, para quienes se adentran en el estudio de la acción del
Estado, el conocimiento previo, así sea básico, de conceptos y
elementos necesarios, aunque no suficientes, para una adecuada
comprensión de la política. La otra, menos breve que la anterior,
demanda detenernos en el abordaje de un conjunto de concep-
tos, vinculados con lo político y la política, que resultan funda-
mentales para una mayor claridad, precisión y comprensión no
solo de la policy, sino también del sistema político, la gobernabi-
lidad, los actores e instituciones. En este orden, el lector encon-
trará en los siguientes párrafos los conceptos que consideramos
clave para estudiar las políticas públicas.
Para ello, en primer lugar, nos remitiremos al texto de Manuel

Alcántara Sáez (2004) Gobernabilidad, crisis y cambio. Elementos
para el estudio de la gobernabilidad de los sistemas políticos en épocas
de crisis y cambio [1] del cual rescataremos conceptos tales como:
política pública, entendida, en principio, como una acción e inte-
racción en la que los ciudadanos, en ejercicio de sus derechos,
participan en la vida política haciendo parte importante del pro-
ceso del ciclo de las políticas públicas, así como de acciones del
[1] Aunque el recorrido por los conceptos fundamentales debiera iniciarse

con la alusión al concepto de sistema político, hemos decidido partir del
concepto de política pública a fin de ambientar un texto que se refiere a
las políticas con una aproximación conceptual. Justifica, del mismo modo,
este inicio, la alusión que hace Alcántara en su trabajo a otros importantes
conceptos vinculados estrechamente con la policy: estabilidad política y
gobernabilidad.
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Carlos Enrique Guzmán Mendoza

Natali Angarita Escolar
COMUNIDAD
Aportar información
Intrumentos y estratégias
SECTOR PÚBLICO SECTOR PRIVADO

Aspectos organizaciones,
Orientaciones y
monitoreo y revisión de
contenidos
resultados
Grupos de
interés
POLÍTICA
PÚBLICA
Parlamento Burocracia
Figura 1
Estado en respuesta a las demandas de estos. bilidad, por lo contrario, se refiere a una situa-
Del mismo modo, gobernabilidad, término cuyo ción disfuncional que dificulta la actividad y la
significado resulta no solo complejo, sino con- capacidad gubernamental. O estabilidad política,
fuso, al tiempo que de gran interés y uso. El in- que, en la perspectiva del autor, es entendida
terés por el término gobernabilidad se relaciona como la ausencia de violencia; la longevidad
con la aparición o agudización de situaciones o duración gubernamental; la existencia de un
de crisis en los sistemas políticos. La goberna- régimen constitucional legítimo; la ausencia de
bilidad puede entenderse como la situación en cambio estructural y atributo de una sociedad
que concurre un conjunto de condiciones favo- multifacética. Si bien la estabilidad no es con-
rables para la acción de gobierno de carácter dición suficiente, resulta necesaria para el buen
medioambiental o intrínseco a este. Ingoberna- rendimiento de las instituciones, que asegure
8 LAS POLÍTICAS PÚBLICAS: CUADERNO DE NOTAS
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Prolegómenos para el estudio de las políticas públicas
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Figura 2
la gobernabilidad del sistema. En el escenario política pública? Por ahora, señalemos que su
formal, se refiere al funcionamiento institucio- importancia deviene en que uno de los elemen-
nal e incluye la estabilidad gubernamental y el tos que interactúan asume la condición de uni-
grado de control del Ejecutivo. dad estratégica responsable de dar respuesta
a las demandas de la sociedad. Hacemos refe-
Ahora bien, referirnos al sistema político implica rencia al Estado, en general y, en particular, al
volver la mirada en el tiempo y detenernos en Gobierno.
uno de los textos que la ciencia política consi-
dera básico, y cuyo autor es David Easton [2].
Por sistema político, siguiendo a Easton (1992, aCtores, instituCiones y
p. 224), entenderemos en adelante al conjun- polítiCas públiCas
to de interacciones por medio de las cuales se De otra parte, si la acción política es entendida
asignan, de forma autoritaria, valores en una como la conducta individual o de grupo que
sociedad. Siendo esto, la asignación autoritaria incide en el proceso de gestión de los conflictos
de valores, lo que lo distingue de otros siste- sociales, y esta gestión tiene diferentes momen-
mas. ¿Por qué resulta importante el concepto tos, como la formulación y canalización de de-
de sistema político para la comprensión de la mandas o la misma ejecución de políticas pú-
blicas, y en cada uno de estos se abren espacios
de intervención para diversos actores e institu-
[2] En 1965, Easton denominó su trabajo Some Fundamen- ciones, resulta clave introducirnos, brevemente
tal Categories of Analysis. Posteriormente, este fue in-
por ahora, en los actores y las instituciones que se
cluido con el nombre de Categorías para el análisis sisté-
mico de la política en el también clásico libro Diez textos relacionan con las políticas públicas. Las figu-
básicos de ciencia política, editado por Albert Batlle en ras 1 y 2 nos dan una información preliminar
1992.

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de los actores: públicos y privados, y su forma rencial, respectivamente, corresponden a las

de relacionamiento. respuestas que en las décadas pasadas dieron
los Gobiernos y las sociedades al problema de
Los actores públicos estatales son aquellos vincu- cómo enfrentar y superar la crisis política y
lados al Estado, es decir, quienes detentan la económica de los Estados sociales.
condición de autoridad pública. Una autoridad
es pública cuando ejerce funciones de gobierno La característica distintiva y el aporte peculiar
sobre los ciudadanos y sobre un espacio geo- de ambas tendencias contemporáneas es haber
gráfico determinado, de acuerdo con sus prin- (re)establecido la calidad de la Administración
cipios de legitimidad y poder público. pública como principio supremo de acción. Se
transita de la discusión sobre el tamaño o la
Criterios cantidad del sector público hacia la de su ta-
maño idóneo de acuerdo con las funciones por
• Jurídico: Si ejerce funciones de gobierno
cumplir en un determinado contexto social, y
sobre territorios administrados y defini-
hacia la calidad y mejora continua de las accio-
dos, y como depositario de legitimidad.
nes del sector público.
• Económico: Concede y administra bienes
colectivos (aire, agua, educación, salud) de la Crisis a la Gobernanza
que contengan tres características: indivi-
El enfoque de la gobernanza en la ciencia polí-
sible, no racionado de forma selectiva por
tica florece luego de la crisis de los Estados so-
mecanismos de mercado, y disponibles.
ciales. La democratización del régimen político
Por su parte, los no estatales son todos aquellos y la liberalización de la economía fueron las es-
actores que no pertenecen al Estado, es decir, trategias que se consideraron adecuadas para
los individuos en general, los grupos de interés, superar la crisis.
los movimientos sociales, los partidos políticos,
En la primera aproximación, desde la pers-
los medios de comunicación, las empresas, la
pectiva de la (in)gobernabilidad, el concepto
Iglesia y la sociedad organizada. En suma, lo
de gobernación/gobernanza incluye en su de-
que podemos denominar sociedad civil.
notación tanto la capacidad de gobernar del
Gobierno como el patrón o modo de dirección
Gobernanza, Gobernabilidad que este sigue en su ejercicio gubernativo de la
y partiCipaCión sociedad, en el entendido de que las acciones
Ambiguo, cuando no polémico. A partir de que decide practicar el Gobierno al relacionarse
la revisión del trabajo de Aguilar Villanueva con sus ciudadanos a fin de conducir la socie-
(2007) Gobernanza y gestión pública, nos acerca- dad son el factor que determina y evidencia si
remos a ellos. el Gobierno está aprovechando o despreciando
las potencialidades directivas que le han otor-
La administración pública, señala el autor, tie- gado las instituciones y demás recursos estata-
ne dos tendencias. La primera se orienta a rei- les.
vindicar, recuperar y reconstruir la naturaleza
pública de esta, y la segunda busca recuperar, Desde la gobernabilidad, la gobernación significa
reactivar y reconstruir su capacidad adminis- el uso que el Gobierno hace de sus capacidades
trativa. Las dos tendencias, la pública y la ge- para realizar acciones que conviertan las situa-
ciones sociales deseadas en situaciones reales.

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Prolegómenos para el estudio de las políticas públicas
La capacidad es la posibilidad de emprender y dirige o conduce a la sociedad. Pero la dirección

promover de forma eficiente acciones de inte- de la sociedad supone e implica la definición
rés colectivo, y por último, se entiende la efica- de objetivos comunes, la aceptación social sufi-
cia como el resultado de dicha capacidad. ciente de los mismos, la participación directa o
indirecta de la colectividad en la realización de
el enfoque de la Gobernanza los objetivos comunes y la coordinación de las
múltiples acciones de los actores sociales para
El supuesto que concebía al Gobierno como el
posibilitar y/o asegurar su realización.
agente central o único de la gobernación de la
sociedad, dotado de un gran espacio de auto-
nomía y soberanía sobre esta, y de la sociedad enfoques teóriCos para el
como una realidad ingobernable por sí misma, análisis de polítiCas públiCas
ha cambiado. Esta perspectiva es dominada Después de esta breve inmersión en algunos
vieja gobernanza o gobernación. Sin embargo, de los conceptos clave, lo que sigue a conti-
se descubre posteriormente que no todas las ca- nuación se desarrolló siguiendo el trabajo del
pacidades requeridas para la gobernación del profesor André-Nöel Roth Deubel (2010) “Las
país las posee el Gobierno, ya que resultan in- políticas públicas y sus principales enfoques
suficientes frente al elevado número de proble- analíticos” [3].
mas de la sociedad frente a los escasos recursos
de los que el Estado dispone. El enfoque de políticas públicas nace en el con-
texto norteamericano a mediados del siglo XX,
El modo clásico de gobernar se modificó para partiendo de la distinción que en la lengua in-
hacerlo capaz de diseñar la forma de crear in- glesa se hace para cada una de las dimensiones
terdependencias más que dependencias, coor- de la política. En épocas pasadas, la cuestión
dinar más que subordinar, construir puentes fundamental se centraba en la legitimidad/
más que pirámides. Se constituye así un com- deslegitimidad de la que gozaba el Estado; sin
ponente esencial en la gobernanza: la interde- embargo, actualmente esto ha pasado a un se-
pendencia o asociación entre actores guberna- gundo plano, sin perder relevancia, pues hoy
mentales y sociales como la condición sin la resulta primordial conocer qué tanto y cómo
cual no es posible que exista dirección de la se interviene (máximo y mínimo de recursos)
sociedad. para cumplir los fines propios del Estado.
Para fines de gobernación, la calidad institucio- El enfoque secuencial fue presentado en el
nal y directa es más importante que la cantidad. contexto de la guerra fría por H. Lasswell y
El resultado final fue rehacer en el concepto y posteriormente desarrollado por Jones, quien
la práctica un nuevo equilibrio en las relaciones permitió lanzar el análisis de políticas públi-
entre el Estado, el mercado y la organización cas como un campo académico específico. Este
social y, por consiguiente, configurar un nue- es el modelo clásico para entender la política
vo proceso directivo de la sociedad, una nueva
gobernación.
Gobernanza
[3] Capítulo de un trabajo de mayor alcance del que el au-
tor es editor y que se publicó en 2010. Para más infor-
mación, ver Roth Deubel, André-Nöel (ed.) Enfoques
Se entiende por gobernanza el proceso o con-
para el análisis de políticas públicas. Bogotá: Universidad
junto de acciones mediante el cual el gobierno Nacional de Colombia.

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pública, pues aquí esta se estudia como obje- desarrollar un marco de interpretación de las
to de análisis que puede ser entendido a par- políticas públicas.
tir de una serie de etapas. Dichas etapas son:
la definición del problema y la construcción de El enfoque neoinstitucional se centra en el estu-
la agenda, la formulación de soluciones y toma dio del papel de las instituciones, en la medida
de decisiones, la implementación, y por último, en que estas son un factor esencial para la de-
la evaluación. finición del marco en el cual se desarrollan los
comportamientos individuales, la acción colec-
Hoy reconocemos que existe una multiplicidad tiva o las políticas públicas.
de factores entre instituciones, racionalidades
económicas y científicas, lo cual implica mar- El interrogante principal de este enfoque se
cos de análisis y metodologías más complejas. centra en el análisis de las condiciones de pro-
ducción y evolución de las instituciones y cómo
Podemos reunir las diversas teorías que giran estas, a su vez, influyen en las dinámicas socia-
en torno al análisis de políticas en tres grupos: les y permiten, entonces, pensar el Estado en
interacción. Existen tres vertientes dentro del
El primer grupo de enfoques, denominados tra- neoinstitucionalismo: el neoinstitucionalismo
dicionales, se apoya en teorías objetivistas que histórico, que se centra en la necesidad de apre-
hacen énfasis en los factores objetivos medibles hender el Estado en una perspectiva de largo
que permiten explicar las políticas públicas. plazo y de manera comparativa, al ser este el
centro de análisis. El neoinstitucionalismo econó-
Un segundo grupo, que podemos llamar inte-
mico, que pretende construir una teoría general
gracionista o mixto, considera imposible limitar-
de la interacción entre los intereses y las insti-
se solamente a variables objetivas, por lo cual
tuciones, válida para el sector público, y final-
complementa al anterior con la integración de
mente el neoinstitucionalismo racional, que trata
variables valorativas o subjetivas en su marco
de incorporar, en la escuela del rational choice,
explicativo.
a las instituciones como reductoras de la incer-
Y, por último, un tercer grupo, denominado in- tidumbre y como factor determinante para la
terpretativista, que sostiene que el análisis tradi- producción y expresión de preferencias de los
cional ha fracasado y plantea reincorporar, de individuos.
manera central, los fundamentos de Lasswell y
“ El supuesto que concebía al Gobierno como el

agente central o único de la gobernación de la
sociedad, dotado de un gran espacio de autonomía
”
y soberanía sobre esta, y de la sociedad como una
realidad ingobernable por sí misma, ha cambiado.

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Capítulo 2
Las políticas públicas

y su análisis
aproximaCiones al ConCepto de polítiCa públiCa
E l concepto de política pública podemos entenderlo como

una “herramienta usada por el Gobierno” para transformar
algunos aspectos problemáticos de la realidad social de un de-
terminado Estado, en donde quien en últimas toma la decisión,
y tiene los recursos para asumir la responsabilidad de cambiar
la realidad, es el Estado.
Hay una gran cantidad de definiciones, muchos autores y dis-

tintas perspectivas a la hora de definir la política pública; sin
embargo, existen cuatro características presentes que nos permi-
ten identificar cuándo estamos enfrente de una de estas.
• Identificación del problema
• Implicación del Estado
• Proceso
• Decisión

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TEMPORAL ESPACIAL
De Estado Nacional, departamental
o de Gobierno o municipal
SECTORIAL
Salud, educación,
vivienda, desempleo
Figura 3
A partir de lo anterior podemos afirmar, enton- • Decisión: Formular políticas no es otra

ces, que una política pública existirá siempre y cosa que decidir. Así mismo, escoger en-
cuando el Estado a través de la autoridad pú- tre dos o más alternativas de solución.
blica (designada o elegida) asuma la responsa- Toda política pública debe tener más de
bilidad de alcanzar objetivos estimados como una alternativa de solución, pues cuando
deseables para transformar el estado de las co- estamos frente a solo una, o ninguna, no
sas, percibido como problemático por la socie- es problema de política pública.
dad.
• Acción: Las políticas públicas no se pue-
dimensiones de la polítiCa públiCa den quedar en la decisión. La política se
ejecuta, se materializa, se concreta.
Una política pública tiene unos presupuestos
ontológicos que, sumados a la dimensión sec- En cuanto lo que caracteriza a la política públi-
torial, temporal y al ámbito histórico, nos per- ca, tenemos:
mitirán clasificarlas (ver figura 3). • Un contenido: La actividad pública se iden-
tifica bajo la forma de un contenido. Se
CaraCterístiCas de las movilizan los recursos para generar re-
polítiCas públiCas sultados o productos. Estos productos
(outcomes) son los que el analista examina
Como características básicas de las políticas
como un problema de investigación para
públicas tenemos la predicción, la decisión y la
la acción, y resultan de un proceso de tra-
acción.
bajo y de acción.
• Predicción: No se puede tomar una deci- • Un programa: La política pública se arti-
sión si no se tiene un futuro como refe- cula en torno a uno o varios programas.
rente. No podemos tomar decisiones si Por esto se dice que la política pública
antes no realizamos una planeación pros- por excelencia es el plan de desarrollo,
pectiva. que constituye un propósito común, un

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Las políticas públicas y su análisis
problema o conjunto de problemas por perior complejidad y escala, en un escenario

resolver. mundial conflictivo.
• Orientación normativa: La acción de Go- La propuesta de Lasswell es que la rearticu-

bierno no es una respuesta aleatoria; por lación entre las ciencias, y entre estas, la po-
el contrario, es intencionada y orientada lítica, no se funda en una teoría personal con
por la voluntad del decisor, influenciada pretensiones de validez universal. En cambio,
por un conjunto de valores, creencias e se basa en el desarrollo y avance de la comuni-
ideologías, e incluso por la sociedad. dad científica estadounidense y se alimenta de
los resultados de su tradición de investigación.
• Un factor de coerción: La acción del Esta-
El problema de las relaciones entre el saber y
do precede a una acción de autoridad de
el poder, entre la ciencia y el Estado, ya no se
la cual se inviste al gobernante: es este
plantea entonces en abstracto. No es una dis-
quien posee legitimidad para el logro de
puta en el vacío sobre la relación epistemológi-
sus objetivos. Para ello, el decisor puede
camente correcta entre la ciencia y la política.
utilizar los recursos del Estado.
Difícilmente se podría encontrar respuesta a es-
• Competencia social: La política pública se
tas interrogantes decisivas si no se reconstituía
define con arreglo a su competencia, es
“la mitad de la vida intelectual y la armonía en-
decir, con arreglo tanto a los sujetos que
tre la ciencia y la política”, y si no se considera-
se ven afectados por la disposición como
ba crucial esta tarea tanto para el desarrollo de
a la función que le ha sido asignada a la
la ciencia social como para el asentamiento de
autoridad pública.
la política racional. Lasswell demanda y propo-
ne una política ilustrada, un Gobierno dirigido
la orientaCión haCia las y circunscrito por la razón y más específica-
polítiCas públiCas mente por la ciencia.
¿Desde cuándo podemos hacer referencia a la
La ciencia de política propuesta por Lasswell
orientación hacia las políticas públicas como
resulta ser la orientación que muestran las
medio para resolver o intentar regular proble-
diversas ciencias sociales hacia las políticas.
mas sociales? A continuación se realiza una sín-
Cuando las ciencias sociales, que tienen sus
tesis del texto de Harold Lasswell (1993), “La
propios objetos de investigación, dirigen siste-
orientación hacia las políticas”. Lasswell, en
mática y estrictamente su atención a la elabo-
su programa de investigación “El conocimien-
ración e implementación de las políticas y, en
to del proceso de la política y en el proceso de
consecuencia, buscan contribuir a la solución
la política”, busca articular sistemáticamente
de los problemas de políticas en un periodo de-
ciencia (interdisciplinaria) y decisión (demo-
terminado, o a las necesidades de inteligencia
crática) de gobierno. Las “fuerzas centrífugas”
del momento, entonces llegan a ser partes ac-
de la intensa especialización científica, la des-
tivas e integrantes de las ciencias de políticas,
vinculación e indiferencia entre las ciencias,
cuyo foco analítico son las decisiones relativas
ocurría precisamente en el momento en que la
a los problemas fundamentales del hombre en
política requería mayor conocimiento y mayor
sociedad. El nombre recapitulador de este pro-
integración del mismo para poder abordar, con
grama de investigación es policy sciences of de-
responsabilidad y eficacia, problemas de su-
mocracy.

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los desarrollos del tica pública, la regla general de análisis y de-

estudio de polítiCas cisión que permitiría descubrir y explicar cada
una de las políticas particulares, así como de
Si bien los planteamientos de Lasswell sirvie-
hecho sucede, a la vez que prescribir la deci-
ron como base y argumento para un nuevo
sión apropiada según el tipo de problema y
paradigma, Dror propone una nueva forma
circunstancia. El corte racionalista de la con-
de entender las ciencias de políticas más allá
cepción de Dror mostró su inviabilidad debido
de los propósitos de Lasswell. La nueva cien-
a las limitaciones metodológicas para la meta-
cia integra varias ciencias sociales y las disci-
política y desembocó en una serie de recomen-
plinas de decisión, así como las otras ramas de
daciones valiosas, aunque no siempre factibles.
conocimiento, en la unidad de una súper dis-
Fue así que, desde el comienzo, la propuesta
ciplina que se enfoca en el estudio del public
de Lasswell se partió en dos corrientes, según
policymaking, y más específicamente, de las me-
se aceptara o desechara que la contribución de
tapolíticas, las políticas de políticas.
las ciencias a la decisión política debía proce-
La finalidad y el producto de esta metateoría der conforme a un esquema multidisciplinario,
sería la construcción del arquetipo de la polí- contextual, orientado a problemas y normativo,
inspirado en elecciones valorativas de fondo.
Figura 4
Las políticas públicas desde la perspectiva de las Ciencias Sociales

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Las políticas públicas y su análisis
• Estado: Aquellas que • Sectoriales: Son las que se • Nacionales: Son las
POR SU NIVEL DE ORGANIZACIÓN

POR SU PROYECCIÓN TEMPORAL
POR EL NIVEL DE GOBIERNO

transcienden el periodo atribuyen específicamente que tienen eficacia a
de gobierno. a una cartera y afectan nivel nacional, como
a su ámbito. Se limita a las políticas de defensa
• Gobierno: Aquellas que actuar sobre un sector en interior.
trascienden un plan particular.
de gobierno, que se • Regionales: Se aplican al
corresponden como con la • Multisectoriales: Aquellas espacio de la jurisdicción
ideología del partido y/o que son influidas por regional.
la propuesta prográmatica varios sectores, cada
del candidato uno en su ámbito de
aplicación.
• Transectoriales:
Cuando se encuentra
transversalmente en los
diferentes sectores de
Gobierno, como es el caso
de la política ambiental.
Figura 5
Tipos de políticas públicas desde la perspectiva del marco normativo nacional
tipos de polítiCas públiCas administrativa y cultural de la Nación;

defender la independencia nacional, man-
marCo normativo de las
tener la integridad territorial y asegurar
polítiCas públiCas
la convivencia pacífica y la vigencia de
1. En cuanto al Estado, en el artículo 1 de un orden justo.
la Carta política se dispone que Colombia 2. En cuanto a la Constitución, se coloca en
es un Estado social de derecho, fundado la cúspide del sistema normativo gracias
en el respeto de la dignidad humana, en al artículo 4, que dispone que la Constitu-
el trabajo y la solidaridad de las perso- ción es la norma de normas. El artículo 6
nas que la integran y en la prevalencia dispone que los particulares solo son res-
del interés general. Así mismo, según el ponsables ante las autoridades por infrin-
artículo 2, son fines del Estado: servir a gir la Constitución y las leyes, y así tam-
la comunidad, promover la prosperidad bién, los servidores públicos lo son por
general y garantizar la efectividad de los la acción, omisión o extralimitación en el
principios, derechos y deberes consagra- ejercicio de sus funciones. Finalmente, se-
dos en la Constitución; facilitar la partici- gún el artículo 93, se estipula el bloque de
pación de todos en las decisiones que los constitucionalidad, en donde los tratados
afectan y en la vida económica, política,

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y acuerdos internacionales se integran al ción inicial de otro. Ej.: el Código de Mi-

orden político interno. nas, así como ciertos programas sociales.
3. En cuanto a la participación y el gasto • Institucionales / constitucionales: Son las que

social, afirma el artículo 40 el derecho de señalan procedimientos y reglas genera-
los ciudadanos a participar en la formales a las que debe someterse la actividad
ción, ejercicio y control del poder políti- pública. Ej.: la reforma a la justicia, la ad-
co. Aquí cabe señalar que existen niveles ministración pública y la creación de ór-
de participación: la información, la con- ganos.
sulta, la decisión y la gestión son espacios
de participación e incidencia política. En ¿universalizaCión o
cuanto al gasto público, institucionaliza foCalizaCión de la polítiCa?
en el artículo 350 que este tendrá priori-
dad sobre cualquier otra asignación, ex- La universalización se fundamenta en la obli-
cepto en casos de guerra interior o con- gación del Estado de garantizar de manera
moción exterior. efectiva los derechos básicos, distribuyendo los
recursos disponibles entre todos los ciudada-
las polítiCas públiCas desde la CoerCión nos. La recuperación de estos recursos se hace
a través del recaudo tributario de impuestos.
• Distributiva: El elemento esencial lo cons-
tituye la concesión de subsidios o subven- La focalización, en cambio, es la herramienta
ciones, la provisión de servicios públicos de asignación de recursos preocupada de la
gratuitos o subvenciónales a los ciudada- eficiencia y la eficacia. Se consolida como una
nos. Ej.: Ley 100 y Ley 142 de 1994. acción de gerencia social.
• Regulativas: Son las que imponen condi- En un sistema de escasos recursos, focalizar
ciones obligatorias para todos los indivi- surge como alternativa apropiada para concen-
duos afectados. Ej.: las acciones que re- trar beneficios en los segmentos de la población
sultan del Código de Policía y del Código más necesitada. Cabe señalar que lo anterior
de Tránsito. puede generar consecuencias poco deseables,
como estímulos para la no superación y la no
• Redistributivas: Son aquellas que conce-
liberación de la capacidad productiva de las
den alguna ventaja a algún individuo,
personas.
pero esta ventaja limita o altera la posi-
“ Las políticas públicas no se pueden
”
quedar en la decisión. La política se
ejecuta, se materializa, se concreta.

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Capítulo 3
Las políticas públicas.

Génesis y ciclo
oriGen de las polítiCas públiCas
E l origen de los estudios de políticas públicas puede encon-

trarse en los Estados Unidos (Fernández, 1999, citado por
Gónzalez, 2005) puesto que es en este país donde se inicia, gra-
cias al presidente Wilson, la idea de desarrollar conocimiento
científico aplicado a la administración. Quienes confiaron en
este postulado, consideraban fundamental la idea de que los
científicos sociales apoyaran el diseño de políticas, partiendo de
aquellos asuntos normativamente importantes que permitían
vislumbras las metas esperadas por la comunidad, frente a las
propuestas por los analistas.
En la década de los cincuenta, Lasswell introduce la ciencia de

políticas haciendo énfasis en los asuntos de política, de la mano
del análisis científico, para la atención de problemas y solucio-
nes. Buscó racionalizar los decisiones que toman las autorida-
des públicas a través de la utilización de estudios con derecho
propio. La orientación hacia las políticas tiene una doble cau-
sa: en primera instancia, se ocupa del proceso de las políticas,
es decir, de cada una de las etapas que hoy conocemos y que
posteriormente serán explicadas. Pero también se ocupa de las
necesidades intelectuales, para la información e interpretación,
disponibles para quienes hacen la política. La interdisciplinarie-
dad entre ciencias como la economía y psicología, así como los
métodos cuantitativos son asumidos como métodos básicos en
la ciencia de política.
La escuela del public policy tiene como foco de atención la for-

mación de decisiones políticas y su puesta en marcha, por lo
que la nueva ciencia ha permitido analizar la política en acción.
Este tipo de estudios tienen como base el supuesto pluralista en

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el que los poderes y recursos se distribuyen de elementos de un problema públiCo

manera desigual, y en el que los procesos deci-
sionales son más bien resultados de interaccio- Según los aportes de Elder y Cobb (citados en
nes múltiples, en las cuales participan muchos Ordóñez-Matamoros, Tadlaoui, Porras, Duarte,
actores de manera simultánea. López, Martínez y Calderón-Peña, 2013), los in-
dividuos se encontrarán frente a un problema
A partir de la década de los sesenta, son inclui- público:
dos en el proceso de las políticas académicos y
analistas. En la década de los ochenta irrum- • Cuando una o varias autoridades se ha-
pe la idea de considerar a las políticas públicas gan cargo de él, o se necesite su interven-
como resultados (outcomes) del sistema políti- ción para resolverlo.
co, en la que estas definen lo político. Se consti- • Cuando el problema es objeto de debate
tuyen, entonces, las políticas públicas en expli- público.
cación del cambio que se produce en el sistema.
• Cuando se identifica, además, por impli-
El análisis de las políticas públicas supone un car un proceso de politización.
nuevo enfoque en los estudios de la Adminis-
tración Pública, la cual destaca los resultados • Cuando una situación pueda ser traduci-
de la actuación y los instrumentos o procedi- da a un lenguaje de política pública.
mientos que permiten mejorarla. Además, este
CaraCterístiCas intrínseCas
enfoque se dirige a alcanzar la eficacia y eficien-
de un problema públiCo
cia en la gestión de las organizaciones públicas.
• Interdependencia: Los problemas propios
el problema en el CiClo de vida de políticas públicas no son situaciones in-
de las polítiCas públiCas dependientes, lo cual implica que los pro-
blemas de un espacio determinado afec-
La Real Academia de la Lengua Española defi-
tan constantemente otros, lo que explica
nió el problema como aquel “planteamiento de
así la multicausalidad de los mismos.
una situación cuya respuesta desconocida debe
obtenerse a través de métodos científicos”, o • Subjetividad: Los problemas están sujetos
como “El conjunto de hechos o circunstancias a interpretaciones humanas, es decir, son
que dificultan la consecución de algún fin”. Sin construcciones mentales. Si una situación
embargo, la existencia de una situación conflic- se establece como problemática es debido
tiva o un problema no implica su calificación a apreciaciones y no como resultado de
inmediata como problema público, siendo es- los hechos mismos.
tos últimos los problemas propios de las políti-
cas públicas. • Artificialidad: Son situaciones artificiales
que se establecen como problémicas en la
Un problema público se podría definir como medida en que los individuos así lo con-
el conjunto de hechos que afectan los intereses sideren y definan su existencia.
sociales y materiales de la sociedad, que vul-
• Dinámica: Tanto los problemas como las
nera el bienestar general y del que se espera la
soluciones pueden transformarse, cam-
acción del Estado.
biar o simplemente volverse obsoletos
como consecuencia de su constante evo-

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Las políticas públicas. Génesis y ciclo
lución y la aparición de otras condiciones CiClo de GestaCión de todo

sociales que tengan un grado de priori- problema públiCo
dad superior (Dunn, 2004).
• Sensación problémica: Consiste en la per-
• Elementos políticos y técnicos: Son elemen- cepción emocional o psicológica que pro-
tos que al contener ciertos atributos pue- viene del contacto con la realidad por
den afectar los beneficios, las ideologías parte de un sujeto, o un conjunto de su-
y las creencias y, de esa forma, provocar jetos, de una situación y que entra a for-
cambios en los intereses de los indivi- mar parte de su carácter. Es aquí donde
duos y en la balanza de poder de orga- se perciben expresiones como “algo está
nizaciones e instituciones políticas. Ade- mal”, “algo no funciona bien”.
más, dichos elementos incorporan un
lenguaje técnico y especializado para po- • Situación problémica: La sensación proble-
der ser considerados como instrumentos mática puede convertirse en una situa-
dotados de profundo conocimiento en las ción problémica en función de la grave-
distintas disciplinas. dad de esta y del número de afectados.
Consiste entonces en un cúmulo de expe-
diferenCia entre tema y problema riencias negativas vivenciadas por los in-
dividuos, que se alejan considerablemen-
Muchos individuos podrían estar de acuerdo
te de las condiciones deseables.
en cuanto al tema, pero no en cuanto al pro-
blema; no obstante, un tema puede convertirse • Objetivación del problema: La sensación
en un problema y un problema en tema, de- problémica puede ser definida de mu-
pendiendo de la situación planteada. No todo chas maneras toda vez que va de la mano
asunto es público, y además no todo asunto pú- con los actores afectados. Es por ello que
blico es de competencia del Gobierno nacional, la fase de la objetivación del problema
ya que existen asuntos que deben ser gestiona- consiste en la identificación de estas dife-
dos por la jurisdicción del Gobierno local. Del rentes formas en las que se puede adop-
mismo modo, no todos los problemas públicos tar esta sensación para encontrar así el
son objeto de estudio de las políticas públicas, metaproblema, es decir, “el problema de
ya que solo aquellos que se caracterizan por ser problemas”.
una construcción social serán objeto de estas.
• Formalización: Una vez reconocido un pro-
blema público, se busca que este ingrese
Tema: Movilidad en Barranquilla. a la agenda gubernamental. No obstante,
el hecho de que un problema sea social-
Problema: Trancones constantes en mente construido no significa que este
cualquier hora del día. inmediatamente deba pasar a ella (Roth,
2002). La inclusión o no de un problema
Política Pública: Construcción de público en la agenda gubernamental está
nuevas vías públicas. determinada por diversos factores. Este
proceso será explicado en la siguiente
etapa.
Figura 6

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definiCión
Siguiendo a Roth (2009), una forma de definir cho sus creencias o principios. En algu-
un problema público es mediante el análisis de nos casos, no existen refuerzos sociales
preguntas sencillas que pueden ayudar a vis- que puedan movilizarse si uno o varios
lumbrar la existencia del mismo. Consiste, en- actores lo solicitan (Meny y Thoenig,
tonces, en conocer la naturaleza del problema. 1992).
Una buena definición y estructuración del pro- redefiniCión del problema

blema resulta beneficiosa para abordarlo en las
Producto de la misma dinámica del problema,
siguientes etapas del ciclo de formulación de
resulta probable que este cambie y sea, por
políticas públicas y, sobre todo, para la reali-
ende, necesario redefinirlo. De acuerdo con El-
dad misma, objeto de estudio y acción; por esta
der y Cobb (citados por Meny y Thoenig, 1992),
razón, para diseñar una buena política es nece-
se pueden reconocer cinco parámetros que au-
sario realizar una buena identificación, defini-
mentan la probabilidad de redefinición del pro-
ción y caracterización del problema (Ordóñez-
blema. El primero de ellos es la ambigüedad,
Matamoros et al., 2013).
que se da cuando la definición de un problema
definiCión y objetivaCión del problema es susceptible de ser interpretada de distintas
formas por parte de la sociedad. Se puede re-
La objetivación de un problema público que definir si este persiste en el tiempo; si en un
permita definirlo se realiza de la mano de aca- momento dado se incluyen dentro de mismo
démicos y aquellos actores involucrados: uni- nuevas variables sin antecedentes ni historias
versidades y centros de pensamiento confluyen pasadas (novedad); si, por el contrario, no hay
para estudiar, identificar y estructurar situacio- ninguna característica nueva, pero se incurrió
nes problémicas que puedan llegar a demandar en excesiva complejidad a la hora de definirlo y
atención estatal. La definición del problema es construirlo, situación que imposibilita su abor-
el punto crucial para el éxito de la política en daje de manera más práctica, o incluso por el
su esfuerzo por resolver la problemática inicial. mismo carácter imperfecto del problema, que
Por ello, resulta necesario conocer todo sobre el se muestra más susceptible a iniciativas que ca-
hecho en cuestión; causas, consecuencias, natu- recen de anomalías que a causas desmenuza-
raleza del problema, tiempo de duración, entre das o finas.
otros elementos deben ser tenidos en cuenta.
tipos de problemas públiCos
Inconvenientes de la
objetivación del problema Con base en los planteamientos de Dunn (2004),
los problemas públicos pueden categorizarse,
1. La existencia de múltiples actores con según su estructura, de dos formas: simples y
diferentes (e incluso contrapuestos) in- complejos, o bien estructurados y débilmente
tereses y preferencias en la misma arena estructurados.
política.
Ordóñez-Matamoros (2013), quien centra su
2. La generación de un entorno de guerra atención en definir y estructurar el problema,
entre las partes, al sentirse afectadas por afirma que la simplicidad o complejidad de un
una problemática que pone en entre di- problema se determina a partir de cinco crite-

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la aGenda en el CiClo de vida

de las polítiCas públiCas
rios, a saber: cuántos son los decisores, cuántas
alternativas para la decisión se presentan, el ¿qué es la aGenda?
grado de confrontación de valores, el conoci-
miento de los posibles resultados y la claridad Partiendo de su concepción etimológica, tene-
de las probabilidades. mos que palabra “agenda” proviene del latín
agendum: lo que se debe hacer o cosas para ha-
métodos para definir un cer. Una agenda no es más que el conjunto de
problema públiCo “cosas que han de ser llevadas a cabo”, “que se
procurarán, se intentarán”, cosas en las que “se
• Lluvia de ideas: El objetivo de este méto- pondrá empeño” (Casar y Maldonado, 2010).
do es crear ideas y estrategias mediante
la reunión de individuos provenientes de La agenda se puede definir como el “conjunto
diversos sectores, con el fin de que con su de los problemas que apelan un debate público,
presencia se vean representadas diferen- incluso a la intervención activa de las autorida-
tes perspectivas, creencias e intereses; en- des públicas legítimas” (Padioleau, 1982, p. 25,
tre más diverso sea el grupo, mejor y más citado por Meny y Thoenig, 1992).
completo será el resultado.
La elaboración de la agenda es, además, el mo-
• Análisis clasificacional: Tiene como pro- mento dentro del ciclo de la política pública en
pósito la clarificación de conceptos me- el cual el Gobierno legitima los problemas se-
diante la clasificación de estos. Permite leccionados. Esto, como producto de la legiti-
entender, de manera eficaz, cuáles son las midad que enviste a quienes, en últimas, toman
características de un problema público. la decisión sobre cuál o cuáles problema ingre-
La fuente de conocimiento es el analis- san a la agenda.
ta, quien debe buscar que los problemas
sean clasificados con base en su impor- La agenda gubernamental, propia del ciclo
tancia, consistencia y jerarquía, por lo de la política pública, designa un conjunto de
que el criterio de evaluación del método problemas públicos que exigen la intervención
es la misma lógica presente entre estas. de la autoridad pública competente; autoridad
que reconoce que debe hacerse algo y jerarqui-
• Análisis de las fronteras de un problema: Su za, de acuerdo con factores contextuales e inte-
objetivo es encontrar los límites del me- reses propios.
taproblema. Para lograr este fin es muy
útil el método de “la bola de nieve”, que la aGenda Como objeto de
consiste en contactar a personas que co- estudio de la CienCia polítiCa
nozcan y aporten definiciones del mismo
y generar condiciones para que estos in- Para estudiar esta etapa, resulta pertinente par-
dividuos proporcionen datos sobre otras tir de la visión institucional que se tiene desde
personas afectadas o interesados en el la ciencia política. En la medida en que es posi-
problema, y así sucesivamente hasta fina- ble, las instituciones políticas generan un cam-
lizar la tarea. bio en la conducta de los actores que participan
en el proceso de formación de la agenda y en
la inclusión de un problema en esta. Easton (ci-

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tado en Casar y Maldonado, 2010) resume esta tan y solo unos pocos alcanzan a llamar
afirmación en siete puntos: la atención de las autoridades. La agenda
gubernamental es, entonces, aquel con-
1. Los actores con capacidad de influir en la junto de problemas, situaciones y asun-
toma de decisiones identifican y postulan tos que han sido tomados en cuenta por
el problema para que este sea parte de la los gobernantes para ser ordenados en el
agenda. accionar del gobierno; por lo tanto, re-
2. La capacidad de los actores para decidir conocen su competencia para responder
irá de la mano del diseño institucional. ante dicha demanda y así llevar acabo las
acciones pertinentes.
3. Para que una propuesta política se con-
vierta en una política pública debe utili- Si bien solo existen estos dos tipos de agendas,
zar al sistema político. también podemos identificar la agenda coyun-
tural, que permite identificar qué problemas y
4. Las elecciones son el espacio para que las cuestiones puedan introducirse de manera in-
fuerzas políticas expongan a los ciudada- mediata en el accionar de las autoridades como
nos las demandas que serán de priorita- producto de una situación específica.
ria atención de la agenda.
formaCión de la aGenda
5. Las políticas públicas son objeto central
de la lucha de poder en las democracias. Afirman Elder y Cobb que
6. El poder puede ser definido como la fija- (…) por formación de la agenda se entiende el
ción y realización de la agenda por parte proceso a través del cual problemas y cuestio-
nes llegan a llamar la atención seria y activa del
de un gobernante o un grupo político con
gobierno como asuntos posibles de política pú-
capacidad de hacerlo.
blica. La importancia del proceso se debe bási-
7. Es posible concluir que para lograr un camente a dos hechos. Primero, la capacidad de
análisis de los orígenes, formulación de la atención de los gobiernos es limitada: siempre
hay más asuntos por atender que tiempo para
agenda y el paso a la toma de decisiones,
considerarlos. Segundo, los problemas de una
resultan necesarias las herramientas que política no son datos a priori, sino más bien asun-
brinda la ciencia política. tos por definir. Si una situación específica o un
conjunto de circunstancias constituyen un pro-
tipos de aGenda
blema y, por tanto, son un asunto capaz de des-
pertar la preocupación del público, depende no
• Agenda sistémica: Entendida como el con-
solo de los hechos sino también de las creencias
junto de problemas o cuestiones que son
y valores. (Cobb y Elder, 1984, p. 115, citado por
propios del sistema político, es decir, to- Aguilar Villanueva, 1993, p. 31)
das aquellas situaciones, sin discrimina-
ción alguna, que se perciben como pro- Formación de la agenda sistémica
blemáticas.
Siguiendo a los autores, para que un problema
• Agenda gubernamental: Puede ser enten- haga parte de la agenda sistémica debe cumplir
dida como un filtro de la anterior, en la tres requisitos (Cobb y Elder, 1984, p. 115, cita-
medida en que los problemas se decan- do por Aguilar Villanueva, 1993).

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EL FLUJO DE EL FLUJO DE
LAS PERSONAS LOS PROBLEMAS
DECISIÓN
EL FLUJO DE LAS EL FLUJO DE

OPORTUNIDADES LAS SOLUCIONES
Figura 7
1. Que sea objeto de atención amplia o al sino que tiende a ser el producto de un com-
menos de amplio conocimiento del pú- plejo proceso que frecuentemente posee una
blico. estructura formal laxa. El éxito depende de la
2. Que una buena parte del público consi- convergencia apropiada de personas, proble-
dere que se requiere algún tipo de acción. mas, soluciones y oportunidades de elección.”
(Elder y Cobb, 1993, p. 81, citado por Aguilar
3. Que a los ojos de los miembros de la co- Villanueva, 1993)
munidad, la acción sea competencia de
alguna entidad gubernamental. En síntesis, la decisión es en sí el resultado de la
confluencia no causal, sin ser predecible, de las
Formación de la agenda gubernamental cuatro corrientes (Figura 7), en donde “la ve-
hemencia, heterogeneidad y volatilidad de las
La formación de la agenda implica una serie de cuestiones que se presentan en la agenda, todas
elecciones importantes; por ello, resulta perti- compitiendo por llamar la atención y desatar
nente abordarla como un proceso decisional, la iniciativa del gobierno, generan una oportu-
el cual es variable e influenciado permanente- nidad de elección”. (Aguilar Villanueva, 1993,
mente por su contexto. Cohen y otros estudio- p. 39)
sos (Cohen y March, 1974, March y Olson, 1976,
citados por Aguilar Villanueva, 1993, pp. 37-38) inClusión de un problema en la aGenda
han desarrollado el modelo “bote de basura”,
El acceso a la agenda responde, en primer lu-
el cual permite entender la dinámica general de
gar, a la decisión de una autoridad por hacerlo
esta, en donde las “decisiones son vistas como
parte de su plan de trabajo y así ser reconoci-
el resultado de las interacciones aleatorias de
do como asunto de interés público. El hecho de
cuatro corrientes relativamente independien-
que definir un problema sea altamente comple-
tes: las personas, los problemas, las soluciones
jo, dificulta otorgarle el adjetivo de público.
y las oportunidades de elección”. Sin embargo,
cabe señalar que, en la realidad, “el acceso a Cobb y Elder (1972, citado por Aguilar Villa-
la agenda gubernamental no sucede por azar, nueva, 1993) consideran que existen tres condi-

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ciones para que un problema logre su inscrip- problema y, así mismo, aconsejan a las autori-
ción en la agenda del Gobierno: dades en la toma de decisiones.
1. El tema tiene que ser competencia de las Los medios de comunicación masiva, al tener
autoridades públicas, es decir, que se en su poder la información, contribuyen a la in-
perciba a estas como capaces u obligadas clusión de un problema en la agenda, puesto
a hacer algo. que logran que las autoridades se percaten de
situaciones que son percibidas como problema
2. La distancia entre el deber ser y el ser
y, así mismo, las difunden entre la comunidad.
resulta suficientemente acentuada como
para exigir una acción política. En cuanto a los actores estatales, se encuentran
las autoridades públicas competentes al tipo de
3. El problema tiene que presentarse bajo
política pública que se realiza, ya sea nacional
un código o lenguaje adecuado (técnica,
o local, así como los sectores que abarca. Son
ideológica y políticamente) para que la
estos quienes, en últimas, toman las decisiones
autoridad pública pueda tratarlo.
sobre la inclusión del problema público, así
aCtores como la prioridad que se le otorga.
Durante la formación de la agenda y la inclu- modalidades de inClusión

sión del problema público dentro de esta, se
• Mediatización: Se centra en el papel de la
identifica la participación de actores relevantes,
“media” y los institutos de encuestas en
tanto estatales como no estatales. Estos últimos
torno a la inclusión de problemas en la
cumplen principalmente funciones de interme-
agenda formal del Gobierno. En este mo-
diación entre la sociedad y el Estado, pero siem-
delo, los recursos movilizados son esen-
pre bajo la motivación de sus propios intereses
cialmente la información y las estructu-
y condicionados por factores contextuales.
ras de comunicación. André Noe y Roth
Los partidos, como institución, cumplen las (2002) afirman que en la mediatización
funciones de representar intereses, articular in- resulta también importante el factor tiem-
tereses y socializar la política; debido a lo ante- po, puesto que la creación de la opinión
rior, son actores que resultan clave en todo el pública en el momento adecuado puede
proceso del ciclo de la política pública, y esen- conllevar a su inclusión directa dentro de
cialmente en la formación de la agenda. la agenda, en la medida en que la coyun-
tura obligue a las autoridades a ello.
La sociedad civil se moviliza a fin de presionar
a las autoridades para que los problemas que • Movilización o “iniciativa externa”: Consis-
están acorde a sus intereses se incluyan en la te en el trabajo de actores sociales en fa-
agenda formal y, finalmente, los ciudadanos vor de una causa, así como la promoción
en general, puesto que estos son los afectados o defensa de aquellos intereses específi-
directos o indirectos, es decir, producen las de- cos que logran movilizar a los ciudada-
mandas. nos. En esta modalidad los recursos mo-
vilizados son en mayor medida el apoyo
En cuanto a la academia, las universidades, los político y la capacidad organizativa de
centros de investigación, etc., también cobran las instituciones participantes, tales como
relevancia durante el proceso de definición del partidos y movimientos políticos.

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• Oferta política: Incentiva la creación de la entre varias posibilidades. Lo anterior, dicho de

demanda social. En este modelo cobran forma sencilla, implica que decidir no es más
relevancia actores claves como los parti- que la acción de elegir o escoger un elemento
dos políticos, los cuales definen y difun- por sobre otro, y que dicha decisión cuenta con
den problemas para que sean de interés un proceso en el que interactúan un sinnúmero
público; por ello, se incluirán en la agen- de individuos o grupos de individuos.
da aquellas cuestiones que estos actores
promuevan en el marco de campañas En primer lugar, la decisión puede ser vista
electores y programas de gobierno. como un resultado, teniendo en cuenta que
el acto de decidir implica la confrontación de
• Anticipación interna: Esta modalidad hace posibles elecciones, y la escogida será precisa-
referencia a cuando las autoridades to- mente producto de la misma lucha.
man la iniciativa sobre un tema que ana-
lizan como problemático. Dicha decisión Del mismo modo, la decisión, como momento,
implica la inscripción en la agenda gu- es analizada desde el punto de vista estratégi-
bernamental de temas que una adminis- co toda vez que puede ser entendida como un
tración pública detecta, a partir de su ca- punto de partida y llegada para un ciclo de ges-
pacidad de anticipar los problemas, y de tión pública (Halpern 2009).
diseñar estrategias que permitan solucio-
También podemos observar la decisión como
nar o mitigar dicha problemática.
un proceso en la medida en que la toma de
• La acción coorporativista silenciosa: Es la decisiones cuenta con dos etapas: la operacio-
oportunidad y posibilidad para grupos nalización y la legitimación o ratificación de la
organizados privilegiados, a quienes por solución escogida.
su estatus en la sociedad se les permite
introducir, de manera directa, demandas formulaCión de la deCisión
en la agenda gubernamental. Aquí, la
En este primer momento, se operacionaliza el
discreción resulta una cualidad funda-
problema inscrito en la agenda y se plantean
mental.
alternativas que permitan abordarlo. Aquí el
• Agenda internacional: Los temas que se in- proceso de elección “es el resultado de una ac-
cluyen en la agenda provienen del ám- tividad política en la cual los actores entran en
bito internacional, siempre y cuando los conflicto […] y no es necesariamente un proce-
Estados los acepten mediante tratados so ordenado y lineal” (Roth, 2009, p. 73).
o convenios. En el sector económico es
La formulación de la decisión implica un con-
donde resulta más sencillo observar esta
junto de momentos que van desde la jerarqui-
modalidad.
zación hasta la legitimación. Veamos:
la deCisión en el CiClo de vida • Jerarquización: Persigue clarificar los fines

de las polítiCas públiCas u objetivos de la política pública, para
así establecer metas específicas; así se
Etimológicamente, la palabra decidir está com-
establece la jerarquía entre estos dos fac-
puesta por el prefijo de, que implica una sepa-
tores, lo cual permite que se simplifique
ración o corte, y por el verbo latino decidĕre, que
la decisión de la intervención estatal y la
implica una ruptura en donde se selecciona de

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justificación de las medidas tomadas. Es • Políticas: En la medida en que pueden in-

necesario tener clara la distinción entre yectar nuevos valores.
objetivos y metas, pues los primeros son
Para la reforma del estado de cosas, el autor
más amplios que los segundos.
distingue tres grupos de factores que hacen po-
• Ponderación: Se comparan las distintas sible el cambio. En primer lugar, deben existir
metas que se cree pueden alcanzar el ob- condiciones sociohistóricas que lo permitan;
jetivo, para así establecer prioridades en segundo, que concurra una personalidad re-
la distribución de los recursos disponi- formadora capaz de soportar la responsabi-
bles. lidad de preparar una decisión, cuya reforma
no afecte sus intereses personales y que goce
• Efectos e indicadores: Resulta necesario te-
de confianza y competencias, y, por último, un
ner claro los posibles efectos que las me-
estilo de decisión que hace referencia a las ca-
tas y objetivos pueden provocar sobre la
racterísticas antes mencionadas.
realidad, ello se logra mediante indicado-
res que facilitan visualizar, en tiempo y aCtores
espacio, la dinámica de la decisión.
Partiendo nuevamente de que las políticas pú-
• Legitimación de la solución: Una vez fina- blicas son el resultado de la interacción entre
lizado los procedimientos de tipo legal y varios actores, es necesario estudiar el papel
político, la autoridad pública, dotada de que cumplen estos dentro de la decisión. Al
competencias, decide cuál es la solución igual que en las etapas anteriores, existen ac-
óptima a través de un acto ritual que atri- tores estatales y no estatales. Los primeros son
buye a la decisión una fuerza particular, quienes tienen la competencia para tomar deci-
ya que esta nueva disposición detenta siones, y su autonomía para decidir se encuen-
la “fuerza real y simbólica del Estado” tra limitada por las instituciones y actores que
(Roth, 2009, p. 75). Ha surgido un debate juegan en la arena política. Cabe señalar que
en este punto, específicamente alrededor también existen actores no estatales que, si bien
de la pregunta de quién es verdadera- no tienen competencia, pueden influir en el
mente quien toma la decisión, ya que si proceso. Estos son todos aquelllos actores po-
bien es una autoridad legítima, esta pue- líticos, administrativos, sociales, económicos,
de verse influenciada por factores exter- científicos y morales que entran en el juego po-
nos, como intereses particulares de dis- lítico a pesar de no tener competencia directa
tintos actores no estatales. para la toma de decisiones.
CaraCterístiCas de la deCisión las redes
Según Jamous (citado por Meny y Thoenig,
Permiten identificar la estructura de los siste-
1992, p. 132), las decisiones son:
mas de decisión públicos que posibilitan la en-
• Globales: Afectan al funcionamiento coti- trada de nuevos actores y nuevas interacciones
diano en todos los lugares de la jurisdic- entre ellos; además, propician la reconstruc-
ción y de manera uniforme. ción de las lógicas en función de las cuales van
a asociarse estos actores y permiten entender
• Autoritarias: Vinculantes y obligatorias. los mecanismos por los que las diferentes redes
van a entrar en contacto y van a articularse a

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DONDE TRANSITAN CONJUNTO

SIN EXCEPCIÓN ADMINISTRATIVO
LAS DECISIONES SECTORIAL
SOCIOS EXTERNOS ÓRGANOS POLÍTICOS

AL ESTADO Y JURISDICCIONALES
Figura 8
Círculos de decisión
través de unos procesos de conflicto, negocia- gica clientelista (Muller, 2000, p. 113). Además,
ción o coalición (Muller, 2006, p. 83). De mane- se caracterizan por estar constituidos por “un
ra general, podemos identificar los siguientes núcleo duro de actores relativamente perma-
tipos de redes: i) temática; ii) de productores; nentes y por actores que intervienen de manera
iii) intergubernamental; iv) profesional secto- más puntual” (Muller, 2006, p. 73).
rial; v) comunidad de política pública.
el proCeso deCisorio
el medio deCisional Central
De acuerdo con Meny y Thoenig (1992, pp. 144-
Catherine Gremion (en Muller, 2000, p. 111), 149), y como antesala al planteamiento de los
quien introduce la idea de una “máquina de- modelos de actuación para la toma de decisio-
cisional”, señala que esta solo es posible verla nes, resulta relevante tener en cuenta el papel
en el momento en que se pone en marcha y está del contexto como factor influyente en los re-
compuesta por un conjunto de redes de acto- sultados finales. Dentro de estos factores con-
res como “medio de decisión central”. Dicha textuales se encuentran:
máquina está compuesta por un conjunto de
grandes grupos, los cuales son cambiantes en • El papel desempeñado por el decisor tie-
cuanto a su composición. ne como base las expectativas y los valo-
res que el medio impone sobre él.
Las políticas públicas están determinadas por
• Los procedimientos que intervienen el
la forma en que interactúan cuatro círculos, que
proceso, y para las políticas públicas hay
hacen las veces de mediadores entre la socie-
constituidos tres tipos: las reglas, que es-
dad civil y el poder político. Estos círculos no
tipulan plazos, modos de consulta, tipos
son estructuras monolíticas e introduce una ló-
de actores que deberán participar, for-

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mas de transmisión, controles, etc.; los siones. Concibe al individuo —quien tomará la
circuitos de comunicación, hacen alusión a decisión— como un actor racional, con valores
la influencia de los intermediarios entre y objetivos claros, que posee la información
los decisores y demandantes para reco- completa y necesaria para la elección. Partien-
lectar información sobre el problema. Es do del modelo racional se considera entonces
importante señalar que la información no que es posible aislar al sujeto responsable de la
circula libremente y de forma neutra en toma de decisión, toda vez que este tiene ca-
la medida en que cada actor percibe de pacidad para analizar en su totalidad las po-
manera distinta el problema a partir de sibilidades de solución, al tiempo que evalúa
su propia percepción. Y, finalmente, la di- las consecuencias de cada una de ellas en tér-
visión de tareas, donde se trata de prejuz- minos de costo-beneficio; también podrá defi-
gar una teoría del problema tratado. nir a partir de ahí unas preferencias estables,
jerarquizarlas, basándose en criterios objetivos,
• Las relaciones de influencia y de poder
para deducir de ellas unas metas y, finalmente,
entre los actores resulta ser un factor con-
escoger una solución.
textual teniendo en cuenta que cada uno
de ellos persigue intereses sectoriales Modelo incremental
propios y manifiesta su visión de lo que
es eficaz y racional. Demuestra que ningún actor puede aplicar
efectivamente el modelo racional para la toma
Por otro lado, el poder no reside única- de decisiones. Considera que el decisor aplica
mente en la cúspide del sistema jerár- un método instintivo de comparación entre so-
quico, pues en los niveles más bajo y la luciones empíricas.
periferia ocurre que quienes deciden
formalmente, al no tener la información Otros modelos para el análisis de la toma de
suficiente al momento de decidir, adap- decisión son: el public choice, que es la aplica-
tan su elección a las circunstancias. La ción de los preceptos económicos de funcio-
decisión, cada vez más, es separada de la namiento de una empresa en ámbitos no mer-
ejecución. cantiles, y el neocorporativista, en la que la
decisión pública es el producto de una forma
• La ambigüedad y el malentendido como de interacción entre el Gobierno y los intereses
factores de acción en el proceso decisorio. sectoriales.
modelos de aCtuaCión para Modelo de racionalidad limitada
la toma de deCisiones
Ideado por Herbert Simon, este modelo afirma
Existe relativo consenso frente a la existencia que el individuo nunca toma la decisión si-
de variados modelos que guían la toma de de- guiendo la lógica racional producto de las limi-
cisiones. Vale señalar que estos, a modo de su- taciones psicológicas (conocimientos limitados,
cesión, se derivan del modelo ideal racional. A información incompleta, capacidad del actor
continuación se presenta cada uno de ellos. limitada en relación a sus competencias), de
valores (las consecuencias de la decisión que se
Modelo racional
toma genera valores positivos o negativos que
Este modelo se basa en una concepción norma- afectan a otro, pues el actor público no actúa en
tiva y representa linealmente la toma de deci- solitario) y de carácter organizativo (limitacio-

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nes que impone la organización o estructura a Asimismo, enfrenta problemas de tipo político,
la que pertenece el actor). ya que establecer un plan necesariamente im-
plica tomar decisiones que favorecen algunos
Modelo del bote de basura intereses en detrimento de otros y, en el marco
de un régimen democrático, este plan puede
Considera que las instituciones tienen muy poca
restar legitimidad y apoyo.
influencia directa en los procesos de decisión, y
que estas serán siempre erráticas. Luego enton-
ces, la convergencia de los siguientes elementos la implementaCión en el CiClo de
proporciona las condiciones para un proceso vida de las polítiCas públiCas
de decisión: en primer lugar, la presencia de Existen muchas definiciones sobre la imple-
valores y objetivos, que se presentan de forma mentación: Pressman y Wildavsky (citados por
ambigua; en segundo lugar, el conocimiento de Subirats, 1992) definieron la implementación
la información es incompleto y, por último, los como “el proceso de interacción entre el esta-
procesos de decisión son complejos y, en gran blecimiento de objetivos y las acciones empren-
parte, simbólicos. De acuerdo con estas carac- didas para alcanzarlos” (p. 103).
terísticas, los sistemas de decisión son similares
a una “caneca de basura”, en la cual no hay un Años más tarde, Eugene Bardach (citada por
orden aparente en sus elementos constitutivos, Subirats, 1992) propuso definir la implemen-
entre ellos, las actividades, los procedimientos, tación como “el proceso de reunión, de concu-
las reglas formales e informales, las estrategias, rrencia o de ensamblaje de los diversos elemen-
los problemas y las soluciones. tos necesarios para alcanzar un cierto resultado
programático. Elementos que, al mismo tiem-
Planeación po, desarrollan un cierto número de juegos (o
partidas entre sí a pesar de su débil o tangencial
Desde el deber ser de la decisión, esta debe ser
conexión), en el curso de los cuales los mencio-
fruto de un cálculo objetivo, por lo que la pla-
nados elementos son concebidos o negados al
nificación es necesaria para facilitar la labor de
proceso de reunión o concurrencia en curso a
la selección de soluciones a través de medios
partir de determinadas condiciones” (p. 107).
científicos. Así, se busca alcanzar los objetivos
de manera coherente y viable en relación con Meny y Thoenig (1992), por su parte, plantean
las prioridades que se tienen, la jerarquía de los la implementación como “la fase de una polí-
objetivos y de los medios necesarios. La planea- tica pública durante la cual se generan actos y
ción busca, en primer lugar, reducir la incerti- efectos a partir de un marco normativo de in-
dumbre, y tiene como objetivo disminuir la intenciones, de textos o de discursos” (p. 159).
coherencia través de la armonización y coordi- “Es un momento, un proceso, a través del cual
nación del proceso de desarrollo. una política puede ser influenciada por diver-
sas variables independientes —actores y facto-
Los modelos de planificación difícilmente to-
res— que pueden apoyar, alterar u obstruir el
man en cuenta eventos inesperados o novedo-
cumplimiento de los objetivos originales” (Re-
sos. De acuerdo con Roth (2009, p. 84), “el plan
vuelta 2007, p. 139).
es una brújula que hay que calibrar frecuente-
mente para adaptar los objetivos a las situacio- Siguiendo a Bourdieu (1990, citado en Roth,
nes y oportunidades coyunturales”. 2009, p. 107), la aplicación de los “reglamen-

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Inicio
Distribución
del proceso
Elaboración de de recursos Las
de supervisión
lineamientos Planes Instituciones ponen
inspección
de Acción en marcha los
auditoría y
planes
evaluación
Figura 9
Etapas de la implementación como proceso
tos” de la política pública por parte de diferen- de proyectos diseñada y ratificada en la fase de
tes entidades y en distintos lugares implica que implementación”.
la implementación es plural. Así mismo, debe
ser entendida como un proceso complejo a tra- ¿Qué se implementa?
vés del cual los diversos actores involucrados
Si bien no se ha establecido una respuesta con-
ponen en marcha la “conexión causal cristali-
creta para este interrogante, se realizan esfuer-
zada” en el diseño de la política pública (Jaime,
zos para vislumbrar términos que permitan su
Dufour, Alessandro y Amaya, 2013, p. 102).
comprensión. Van Meter y Van Horn (citados
implementaCión y ejeCuCión por Revuelta, 2007) mencionan, por ejemplo,
una ley promulgada, una resolución judicial,
Existe un debate alrededor de lo que se en- decreto o programa, pero sin otorgar distin-
tiende por implementar y ejecutar, puesto que el ción alguna entre cada una de estas. Resulta
término implementar proviene del habla ingle- relevante señalar que la ley por su naturaleza
sa; sin embargo, lo cierto es que no son lo mis- intrínseca es considerada como un instrumento
mo. Ejecutar connota automaticidad (Subirats, más formal frente a otros actos de regulación
1992), mientras que implementar, en el marco que expida una autoridad. Sin embargo, será
del estudio de las políticas públicas, constituye en últimas el decisor de cada país el que dis-
la ejecución de un conjunto de acciones orien- ponga cómo se implementa la naturaleza de la
tadas a materializar los objetivos que la política política.
pública persigue, con base en los planes de ac-
ción estipulados (Fierro, 2008, p. 111). dimensiones de la implementaCión
Fierro (2008, p. 77) plantea la diferencia entre Desde el ámbito en que se desarrollan las po-
ambos términos al señalar que la fase de eje- líticas públicas es necesario comprender que
cución, al contrario de la implementación, se existen dos dimensiones que se conjugan en el
refiere a la implantación y puesta en marcha proceso de implementación: la administración
de la política pública a partir de la “la cartera y la política. La primera, de tipo organizativo y
de coordinación, plantea los pasos internos que

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sigue toda institución de gobierno para imple- que procede a través de tres etapas principales,
mentar una política pública. Para ello, “deben en cada una de las cuales operan imperativos
tener en cuenta la planeación, la regulación, la de carácter legal, racional y consensual.
organización de tiempos, la disposición de ins-
trumentos materiales y financieros y los recur- enfoques de la implementaCión
sos humanos” (Tapia, Campillo, Cruickshank y
Top Down
Morales, 2010, p. 61).
Describe la puesta en práctica de la política
Además, hace énfasis en los intereses de los ac-
como “una secuencia lineal que desciende del
tores involucrados y en los supuestos teóricos
centro hacia la periferia” (Meny y Thoenig,
de la política. Los individuos que participan
1992, p. 160). Partiendo de lo anterior, la de-
de la aplicación de la política pueden enten-
cisión emana del centro y el resto se reduce a
derlo de formas distintas, y tener prioridades
un asunto de ejecución en la periferia. La pri-
diferentes; cada persona u organización puede
macía jerárquica gobierna por la definición del
aplicar sus acciones en forma distinta a la espe-
sentido, de los fines y por el mantenimiento
rada o fuera de los términos asignados (Tapia
de la autoridad, al tiempo que la base aplica,
et al., 2010, p. 62).
por conformidad a la jerarquía y por apropia-
La segunda dimensión de tipo político parte ción instrumental. Sin embargo, lo importan-
de la interacción entre los actores vinculados al te es que la decisión ha sido tomada (Meny y
proceso y responde a sus intereses particulares. Thoenig, 1992, pp. 159-160).
Luego entonces, implica reconocer que existi-
Implementar significa “que quien decide asig-
rán diferentes perspectivas y modos de actuar
na al ejecutor una tarea sobre la base de crite-
(Tapia, 2010).
rios técnicos, impersonales, de competencia y
la implementaCión Como proCeso de legalidad; la política pública se comunica y
confía al ejecutor bajo la forma de interacciones
Rein y Rabinovitz (1993, p. 158) describen la específicas detalladas, procedimientos opera-
implementación como un proceso no uniforme,
La primicia jerárquica de la autoridad
La distinción entre en el universo político

y el mundo administrativo
La búsqueda del principio de eficiencia
Figura 10
Modelo Top Down

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side en el nivel más bajo de la pirámide jerár-

quica. La responsabilidad analítica a la hora de
decidir conviene más ubicarla en aquellos pun-
tos descentralizados, en ocasiones informales y
a menudo no previstos (Roth, 2009)
Buen gobierno
Denominado el enfoque de la gobernanza, con-

cibe que el “buen gobierno” se relaciona con es-
POLÍTICA tilos de gobernar que creen en la construcción
de estructuras en las que participan e interac-
PROBLEMA túan una multiplicidad de actores, tanto esta-
tales como no estatales, dotados de cierta auto-
ridad. Luego entonces, se trata de crear escena-
Figura 11 rios, estrategias y mecanismos de participación
Modelo Bott om up o de inclusión de organizaciones no estatales
para nutrir el desarrollo la gestión (Roth, 2009).
cionales y programas de actividad; el ejecutor Gestión pública

pone en práctica las instrucciones conforme a
los objetivos y las indicaciones dadas por el de- Este enfoque de implementación se efectúa
cisor”. (Lane, 1995, citado en Roth, 1992, p. 110). a partir del desarrollo teórico realizado por
Sabatier y Mazmanian (1979, citado en Roth,
Bottom Up 2009, pp. 114-119). Estos planteamientos giran
en torno a las condiciones necesarias para una
Este enfoque, en contraposición al anterior, implementación efectiva. Los autores presen-
describe un proceso ascendente en la ejecución. tan cinco condiciones que “los legisladores y
Este modelo permite escapar, según Meny y los diseñadores de políticas públicas tendrían
Thoenig (1992, pp. 166-167), de una perspec- que tomar en cuenta si buscan cumplir con los
tiva basada en el decisor. Se trata de analizar objetivos de una política pública” y sugieren,
los comportamientos de los individuos o de también, “estrategias para superar la deficien-
los grupos organizados y buscar los mecanis- cia de una u otra de esas condiciones: una teo-
mos para corregirlos a partir de este nivel. Por ría sólida, una ley bien concebida, responsables
esta razón, y dada la perspectiva individualista capacitados y comprometidos, apoyo político y
en la que circunscribe el enfoque, los modelos social, y entorno favorable” (Roth, 2009, p. 114).
construidos tienden a desarrollarse desde una
postura inspirada en la teoría del public choice Enfoque contingente
(Roth, 2009, p. 126).
Este enfoque de implementación, por su parte,
Backward se sustenta en el desarrollo de Renate Mayntz
(1979, 1983, citado en Roth, 2009, pp. 120-123).
El backward o “por retroceso” es desarrollado En este, la implementación se concibe como
por Elmore (citado por Roth, 2009). Sostiene procesos contingentes. En otras palabras, esta
que el punto crucial de la implementación re- etapa de la política no es fácil de prever. Mayntz

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señala cinco instrumentos que permiten incidir Grupos de presión

en el comportamiento de los destinatarios de la
política: “las normas reglamentarias, las trans- Si bien el actor más destacado es la burocracia,
ferencias financieras e incentivos, el suministro los grupos de presión influyen en este momen-
de bienes y servicios, la reglamentación de pro- to, al igual que en todo el proceso del ciclo de
cedimientos, y la persuasión” (citado por Roth, la política, puesto que son quienes pueden in-
2009, p. 122). En últimas, la implementación cidir, ya sea directa o indirectamente, sobre las
responde a condiciones externas, estructurales decisiones finales y, en la mayoría de los casos,
y de tipo social. se hacen partícipes en la implementación de es-
tas.
aCtores
Los grupos de presión tienen dos formas de
La burocracia participación: la primera es la injerencia activa
en el proceso decisional a través de la “consulta
La burocracia resulta clave en esta etapa, ya que requerida”, y la segunda forma es durante la
es la que posee la información y el conocimien- ejecución. La administración, en muchos casos,
to para ejecutar las decisiones previamente to- se vale de los grupos de presión como entes de
madas. El papel de esta consiste básicamente en implementación de las políticas: “los grupos
ejecutar dichas decisiones, procurando llevar a de interés sirven como brazos semioficiales del
cabo los objetivos establecidos por quienes to- sistema político en la implementación de algu-
man la decisión. Resulta relevante señalar que nos programas acerca de los cuales se suponen
las acciones de la burocracia no son fieles a las poseen conocimientos y condición de exper-
intenciones iniciales, toda vez que enfrentan tos.” (Peters, 1995, p. 314).
una serie de fenómenos, influencias y circuns-
tancias presentes en el proceso de la política y Partidos políticos
que influyen en los resultados de estas.
La capacidad de los partidos políticos de influir
Los recursos de la burocracia (Peters, 1995) le sobre la burocracia es limitado por cuestiones
permiten ejercer poder y determinan su impor- estructurales (Peters, 1995). Lo anterior, pro-
tancia en la implementación de las políticas. ducto del sistema de méritos propio de la buro-
Estos son: cracia, que rechaza la influencia de ideologías
partidista; por ello, el poder de los partidos so-
• Poder de decisión. bre la burocracia resulta débil, pues la acción
• Interacción directa con los grupos de in- de la administración responde a criterios obje-
terés. tivos, técnicos y de eficiencia.
• Formulación y generación de alternativas

la evaluaCión en el CiClo de vida
que ejecuten los objetivos de la decisión.
de las polítiCas públiCas
• Institucionalización del sistema de méri- El Diccionario de la Lengua Española define la
tos en la designación de los puestos ad- pablara evaluación como aquella que “señala el
ministrativos. valor de una cosa”, y es también denominada
como la acción de “estimar, apreciar, calcular
el valor de una cosa”. A partir de la década de

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los noventa podemos hablar de evaluación des- tituyen en un control de las actividades
de la perspectiva de las políticas cuando resulta realizadas por una institución específica.
necesario limitar al Estado. Y aparece también
el interés de medir la efectividad de los resul- variables de la evaluaCión
tados de la acción, es decir, surge la necesidad
• Factor tiempo: Es importante entender que
de evaluar.
el tiempo condiciona las acciones del eva-
En la década de los cuarenta surge la “nueva luador; generalmente es limitado en la
evaluación”, gracias a Keynes, quien propone medida en que este es finito.
evaluar desde el deber ser de la política públi- • Experiencia del equipo: La complejidad de
ca y bajo los principios de eficiencia y eficacia. una evaluación debe ser directamente
Esta nueva concepción incentiva una mayor proporcional a las capacidades del equi-
transparencia en las acciones del Estado, en la po que la llevará a cabo.
medida en que los ciudadanos deberán tener
acceso a la información estatal. • Ubicación: Es una variable secundaria;
sin embargo, no deja de ser un factor que
La evaluación en las políticas públicas puede llegar a afectar la evaluación.
De acuerdo con el Diccionario de políticas públi- • Recursos: Aquello que define el valor de
cas, la evaluación sería la última etapa del ciclo un estudio es el acierto en cuanto al dise-
de las políticas públicas, esto es, si este fuera ño y ejecución del mismo. El valor mone-
visto como un proceso puramente cronológico. tario pasa a un segundo plano frente a la
Sin embargo, como ya hemos establecido que validez de los objetivos alcanzados, pues
debe ser comprendido más como un proceso “la calidad de la evaluación no depende
lógico que cronológico, no podemos considerar de su costo” (Grosshans & Chelimsky,
la evaluación como una etapa de cierre, sino 1991, p. 23).
más bien como el inicio de una nueva dinámica.
enfoques de la evaluaCión
lo que no es evaluaCión
Siguiendo a Meny y Thoenig (1992, pp. 195-
1. No es análisis: El análisis, de acuerdo con 200) se identifican los siguientes enfoques:
Dunn (citado por Salazar Vargas, 2009),
1. Una ambición de rigor: Posee un alto gra-
es el método mediante el cual se pueden
do de rigurosidad. En esta se inscriben
formular problemas y soluciones, e in-
cuatro actitudes que se presentan a con-
corpora cinco procedimientos generales:
tinuación, de la más sencilla a la más
estructuración de problemas, pronóstico,
compleja: i) Actitud descriptiva: Aquí la
recomendación, monitoreo y evaluación.
función del analista consiste en producir
Si bien en principio la evaluación está
informes que registren la acción evaluati-
contenida en el análisis, resulta ser más
va; es decir, se limita a generar e informar
descriptiva sobre el proceso o hecho que
datos; ii) Actitud clínica: Va más allá del
se evalúa.
registro descriptivo, ya que proporciona
2. No es auditoría: En la medida en que este una posible explicación del éxito o fra-
se realiza principalmente mediante infor- caso de resultados; iii) Actitud normativa:
mes periódicos o finales, y que se cons- El investigador sustituye los objetivos

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planteados en la política, para evaluarla cabo. La evaluación que se realiza antes

según sus propios objetivos; y, iv) Actitud de que la acción pública se implemente
experimental: busca “descubrir si existen responde a la pregunta ¿qué hacer?; la
relaciones estables de causalidad entre el denominada evaluación concomitante es
contenido dado de una política pública y aquella que acompaña la ejecución de la
un conjunto dado de efectos sobre el te- acción, y responde a la pregunta: lo que
rreno” (Meny & Thoenig, 1992, p. 196). se está haciendo, ¿se está haciendo bien?;
en tercer lugar está la evaluación que se
2. Programa de trabajo diferenciado: presenta
realiza posteriormente a la ejecución de
cuatro ejes de trabajo que componen la
la acción o evaluación ex-post, que se ca-
evaluación: i) El estudio de los efectos: es-
racteriza por ser un instrumento de infor-
tudio y observación de los impactos que
mación permanente para ajustar posibles
genera la política pública; ii) El juicio sobre
fallos en el proceso.
los objetivos: se centra en la relación entre
los objetivos obtenidos y los objetivos • Evaluación periódica: Se realiza cada cier-
buscados; iii) La innovación social: cons- to tiempo y permite conocer cómo va el
trucción de soluciones por parte del ana- proceso con relación a los planes inicia-
lista; y, iv) La función de la evaluación como les, para efectuar ajustes en el camino.
actividad política: da cuenta de la forma en
• Evaluación ex-post: Plantea el interrogan-
que los ciudadanos juzgan la política e
te ¿funcionó lo realizado? Partiendo de
identifica los criterios de impacto.
la identificación de los aciertos y errores
tipos de evaluaCión cometidos. Implica a su vez tres propósi-
tos que se deben tener en cuenta para rea-
Así como existen diversos enfoques para la lizar dicha evaluación: el primero hace
evaluación, también existen diversos tipos de alusión al carácter descriptivo de la eva-
evaluación. Estos se definen a partir de la res- luación; así también, la idea de realizar
puesta a tres interrogantes clave: cuándo eva- un diagnóstico para determinar el éxito
luar, para qué y qué evaluar y quién evalúa. o fracaso de la política y, por último, el
carácter explicativo como propuesta a la
• Temporalidad: Existen tres momentos en
observación que se realiza.
los cuales la evaluación debe llevarse a

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lOMoARcPSD|14398546
Esta obra se editó en Barranquilla por

Editorial Universidad del Norte en septiembre de 2015.
Se compuso en Palatino Linotype, Kelson Sans y Segoe UI.

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Las Politicas Publicas Cuaderno de Notas Carlos Enrique Guzman Natali Angarita

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Guzmán Mendoza, Carlos Enrique

Las políticas públicas: cuadernos de notas / Carlos Enrique Guzmán

Incluye referencias bibliográficas.

1. Administración pública—Enseñanza I. Angarita Escolar, Natali. I. Tít.

© Universidad del Norte, 2015

Impreso y hecho en Colombia

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Para ello, en primer lugar, nos remitiremos al texto de Manuel

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