IV Jornada de Derecho Ambiental

Una Década de Gobernanza para el Desarrollo

Sustentable: evaluando el impacto de la Política
Ambiental para el Desarrollo Sustentable (1998)
Jonathan Barton, Instituto de Estudios Urbanos y Territoriales, PUC
Francisca Reyes, Instituto de Ciencia Política, PUC

Desarrollo Sustentable en Chile al amanecer de un Ministerio de

Medio Ambiente

No existen políticas públicas sin la construcción de una institucionalidad relevante.

Esta ponencia destacará los distintos elementos de la institucionalidad asociados
con Una Política Ambiental para el Desarrollo Sustentable de 1998 (desde ahora,
la política ambiental), en particular la incorporación de una Comisión sobre
Desarrollo Sustentable, con un secretariado permanente, funcionando a través de
la Secretaria General de la Presidencia. Esta Comisión fue una entidad asesora
del Presidente para promover el desarrollo sustentable en el país según los
lineamientos de la Política Ambiental, para cumplir, entre otros, con la Declaración
de Río de Janeiro en 1992 y la Declaración de Johannesburgo en 2002 entre otros
acuerdos

En el contexto del exitoso acoplamiento de Chile a la globalización económica (en

términos de indicadores macroeconómicos), durante las últimas dos décadas, la
necesidad de participar en los procesos de institucionalidad global ha sido un sine
qua non, ej. su rol en el consejo de seguridad de la ONU, participación en las
fuerzas de paz de las Naciones Unidas en Haití, negociaciones en la OMC, en el
APEC, y en la realización de acuerdos multilaterales (ej. el P4) y bilaterales. Esta
realidad contrasta vividamente con la participación de Chile en el desarrollo de la
institucionalidad multilateral en temas como el desarrollo sustentable.

El tema del desarrollo sustentable, establecido formalmente en 1992, y reforzado

en Nueva York (1997) y Johannesburgo (2002), se ha convertido en un marco
para distintos procesos nacionales vinculados a los procesos la globalización
contemporánea. Sin embargo, ni la agenda definida en el documento Programa 21
(1992) y consolidado en el Cumbre Mundial de Desarrollo Sustentable en
Johannesburgo (2002) - tampoco los compromisos regionales, ej. La Cumbre
sobre Desarrollo Sostenible, Santa Cruz de la Sierra en 1996/2006 - han sido
integradas en el pensamiento de los gobiernos de la Concertación.

La debilidad de la CONAMA frente a los ministerios y el enfoque limitado sobre el

crecimiento económico son explicaciones parciales. El tema de la institucionalidad

1
para llevar adelante los compromisos internacionales en las áreas de desarrollo y
medio ambiente es complejo y requiere evaluación.

El año 2008 será un año de transformación significativa en la institucionalidad

ambiental de Chile. En Marzo 2007, la Presidenta Bachelet promulgó la ley que
crea el cargo de Ministro Presidente de la CONAMA (ley N° 20.173), para luego
nombrar como Ministra a, la hasta ese entonces Directora Ejecutiva de CONAMA,
Ana Lya Uriarte. Esta iniciativa será acompañada con un proyecto de ley a ser
presentado al Congreso durante 2008 para transformar la institucionalidad
existente, reconociendo así la necesidad de revisar y adaptar la institucionalidad
ambiental creado en 1994 por la ley 19.300 (Barton et al., 2007a). En particular,
un campo de acción que se ha destacado por su debilidad significativa es la
política del desarrollo sustentable.

En su presentación al Congreso, el Presidente Aylwin (1992) destacó la

importancia del desarrollo sustentable, como desafío y como norte para el futuro
del país:

“La naturaleza de Chile – nuestra realidad ambiental -, se encuentra hoy

fuertemente presionada por las exigencias que plantea el desarrollo. Los
esfuerzos de los chilenos para lograr el bienestar económico han
comprometido seriamente la capacidad de nuestras riquezas naturales y del
medio ambiente. Ello plantea un desafió: generar los medios necesarios
para reestablecer el equilibrio entre el hombre y el medio. Entre los
desafíos que presenta esta tarea se halla una de gran importancia: volver a
establecer una sana relación entre economía, naturaleza y comunidad
humana.”

No hay claridad respecto de los avances relativos a responder a este desafío. No

es claro quienes son los responsables para llevar una agenda en esa dirección.
No es claro cuales han sido los cambios en esa línea, sus metas y datos. Y no es
claro como se ha integrado el pensamiento relevante para un desarrollo más
sustentable dentro del tejido social y político del país. La Política Ambiental para
el Desarrollo Sustentable de 1998 es, tal vez, el instrumento más relevante para
llevar adelante un programa de desarrollo en pro del desarrollo sustentable. Su
fracaso, como instrumento y como lógica para un modelo de desarrollo, indica no
solamente los problemas enfrentados en el país para comprometerse a una
agenda para el desarrollo sustentable, sino como indicador de la salud de la
institucionalidad ambiental del país.

A veinte años del Informe Brundtland

Internacionalmente, los avances hacia sociedades más sustentables han sido muy
variados y variables. La Comisión de Desarrollo Sostenible de la ONU, creado en
1992 como iniciativa de la Cumbre de Rió, actúa como referente para estas

2
iniciativas y las promueve a través de reuniones, agendas y nuevos instrumentos.
No obstante ello, en general el progreso ha sido lento. Debido a la magnitud de lo
que pretende el desarrollo sustentable – nada más ni menos de reorientar el
modelo de capitalismo tardío dentro el contexto de una nueva manifestación de
globalización económica – la velocidad del cambio tal vez no debe sorprender.
Sin embargo, el proyecto de vincular mejor las economías con los recursos
renovables y no-renovables respecto a los cuales dependen, para mejorar la
calidad de vida de los habitantes ha sido difícil en la mayoría de los contextos
nacionales, a pesar de lo retórico.

En 2008, celebramos veinte años desde la publicación en castellano de Nuestro

Futuro Común, producto de la Comisión Mundial de Desarrollo y Medio Ambiente
(más conocido como el informe Brundtland). Para un concepto tan revolucionario,
veinte años es poco tiempo y se pueden destacar numerosas iniciativas, como
mercados de carbono, instrumentos de gestión ambiental y producción limpia,
certificación, responsabilidad social empresarial, el índice de desarrollo humano
(IDH) y las metas del milenio, entre otros, como formas de abarcar este desafío
pendiente.

Mientras que el informe Brundtland enfatiza los desafíos ambientales más

presentes y la importancia de vincular el medio ambiente y la economía dentro de
políticas y planes, fue la Cumbre en Río de Janeiro que generó una plataforma de
acuerdos e ideas para la implementación de una respuesta. En el campo de las
políticas públicas en general, dejando de lado las especificidades de los acuerdos
sobre cambio climático, biodiversidad y principios forestales, es la Agenda 21 y los
principios dentro de la Declaración de Río lo más importantes como base para
respuestas nacionales.

La Declaración de Río es significativa en la medida de que fija principios sobre los

cuales se debe avanzar en la agenda de desarrollo sustentable. En este sentido,
la ley 19.300 adopta varios de ellos. En su mensaje de presentación al Congreso,
el Presidente Aylwin indico seis principios: el principio preventivo; ‘el que
contamina paga’; el gradualismo; el principio de la responsabilidad (“que se
pretende que los responsables por los daños ambientales reparen a sus victimas
de todo daño”); el principio participativo; y el principio de la eficiencia. Hay ecos
de la Declaración aquí, en particular en Principio 10 sobre participación y acceso a
información, Principio 13 sobre indemnización de victimas de contaminación y
otros daños ambientales, Principio 15 sobre precaución, y el Principio 16 sobre ‘el
que contamina paga’. Estos principios vuelven como claves en el diseño de la
Política Ambiental para el Desarrollo Sustentable de 1998.

Clave en la lógica del desarrollo sustentable es la necesidad de actuar a través de

diversas iniciativas. La Agenda 21 fue diseñada como manual para estas
intervenciones, formando una pauta de acción sin prescribir debido a la diversidad
de contextos existentes. Como documento marco, la Agenda tiene cuatro
secciones principales: sobre dimensiones sociales y económicas; aspectos de

3
conservación y gestión de recursos; el fortalecimiento del papel de grupos
principales (responsables y beneficiarios); y medios de ejecución.

Aunque mucho énfasis se ha puesto sobre las dimensiones del desarrollo

sustentable, o sus variables, así como lo económico, lo social y lo ambiental, la
gobernanza del desarrollo sustentable aparece como fundamental, por lo que se
dedica dos de las cuatro secciones a actores y medios de ejecución. La
gobernanza ha sido un elemento poco desarrollado en el análisis del desarrollo
sustentable, a pesar de su obvia importancia como impulsor para un nuevo
modelo de desarrollo para el siglo XXI. En muchos sentidos, el reconocimiento de
los vínculos entre economía, cambios sociales y los recursos naturales ha sido el
enfoque de la agenda de desarrollo sustentable durante los primeros veinte años
de Nuestro Futuro Común. Las cumbres de Río y Johannesburgo, y otras
reuniones y acuerdos, incluso Santa Cruz de la Sierra en el contexto regional, y
Monterrey sobre financiamiento, etc., han enfocado sus acciones en integrar las
variables del desarrollo sin especificar claramente los requisitos y mecanismos
políticos, ya que es evidente que entrar en el marco político para fomentar un
desarrollo mas sustentable es un campo minado para cualquier agenda de la
ONU.

No obstante, después de los primeros veinte años, es precisamente la gobernanza

del desarrollo sustentable, a niveles locales, nacionales y supranacionales, la que
toma cada vez más importancia. Es la politización de las secciones tres y cuatro
de la Agenda 21 que adquiere cada vez más relevancia. Este punto es relevante
no solamente para el caso chileno, sino para la mayoría de los países del mundo.
En general, el retórico del desarrollo sustentable no ha alcanzado a generar un
mejoramiento duradero en la calidad de vida de los habitantes, y hasta su
incorporación en instrumentos de planificación y políticas ha sido ambiguo y
cuestionable (Barton, 2006).

Dos aspectos de la Agenda 21 que es importante de destacar en términos de la

gobernanza del desarrollo sustentable en Chile son los siguientes: el rol de la
institucionalidad; y el rol de una estrategia nacional. Agenda 21, con su 40
capítulos y 800 paginas de texto, alcanza incorporar todos los aspectos del
desarrollo. Sin embargo, vale la pena destacar la importancia de los elementos
relacionado con la gobernanza. El capitulo 1 (art. 1.3) de la Agenda 21 anota lo
siguiente:

“El Programa 21 aborda los problemas acuciantes de hoy y también trata de

preparar al mundo para los desafíos del próximo siglo. Refleja un consenso
mundial y un compromiso político al nivel más alto sobre el desarrollo y la
cooperación en la esfera del medio ambiente. Su ejecución con éxito
incumbe, ante todo y sobre todo, a los gobiernos. Las estrategias, planes,
políticas y procesos nacionales son de capital importancia para conseguir
esto.”

4
Los capítulos 8 sobre integración del medio ambiente y el desarrollo en la
adopción de decisiones, y 37 sobre mecanismos nacionales e internacionales para
aumentar la capacidad nacional, son los más relevantes en el ámbito de la
gobernanza, ya que éstos definen actividades y objetivos para cumplir con los
objetivos trazados en la Agenda 21. .

Cuadro 1: Objetivo principal del Capitulo 8 de la Agenda 21

8.3 El objetivo general consiste en mejorar o reestructurar el proceso de adopción

de decisiones, de manera que se integre plenamente en él el examen de las
cuestiones socioeconómicas y relativas al medio ambiente y se logre una
participación más amplia del público. Sobre la base de que los países
determinarán sus propias prioridades de conformidad con sus condiciones,
necesidades, planes, políticas y programas nacionales, se proponen los objetivos
siguientes:

a) Realizar un examen nacional de las políticas, estrategias y planes económicos,

sectoriales y del medio ambiente para lograr la integración gradual de las
cuestiones del medio ambiente y el desarrollo;

b) Fortalecer las estructuras institucionales a fin de permitir la plena integración de

las cuestiones del medio ambiente y el desarrollo en todos los niveles del proceso
de adopción de decisiones;

c) Crear o mejorar mecanismos para facilitar la participación de organizaciones,

grupos y particulares interesados en todos los niveles del proceso de adopción de
decisiones;

d) Establecer procedimientos determinados a nivel interno para integrar las

cuestiones del medio ambiente y el desarrollo en el proceso de adopción de
decisiones.

Queda claro el enfásisis que la Comisión de Desarrollo Sostenible (ONU) ha

puesto mucha en el desarrollo de estrategias nacionales basada en un proceso de
amplia participación y una evaluación de la situación nacional y las iniciativas
tomadas. La importancia de estrategias nacionales ha sido repetida en Rio+5 en
Nueva York, también la Cumbre de Johannesburgo en 2002; desde este última
sugirió la necesidad de implementar las estrategias a más tardar en 2005.1

La Necesidad de una adecuada medición

1
en un mapa de diciembre 2005, la Comisión documenta que solamente Brasil y Ecuador en
América Latina están en el proceso de implementación de estrategias nacionales, mientras que
Chile esta en proceso de desarrollo de una estrategia, con Perú, Argentina, Bolivia y Uruguay.

5
Con el desarrollo de las Metas del Milenio como benchmark para el desarrollo
internacional, también las estrategias nacionales están siendo orientadas hacia
ese fin, como forma objetiva de medir avances según objetivos acordados en
forma internacional. El interés en medición objetiva de los avances en el
fortalecimiento del desarrollo sustentable a nivel nacional también ha incorporado
el trabajo de la Comisión de Desarrollo Sostenible.

La formulación de indicadores transversales ahora está en su tercera versión,

mientras que la discusión a nivel regional y nacional ha sido mas lenta (ver Gross
y Hajek, 1998; Blanco et al., 2001; Quiroga, 2001 en el caso chileno). No
obstante, desde la disciplina de la economía ecológica hay nuevas metodologías y
instrumentos en proceso de desarrollo para facilitar este proceso, aunque con
problemas aun debido a la complejidad en medir y co-evaluar sistemas socio-
económicos y naturales a la vez (ver Castañeda,1999; Barton, 2007b; Robèrt,
2000; Robèrt et al., 2002; Gallopin, 2003).

La tendencia de diseñar paquetes de indicadores que puedan ser utilizados en

distintos contextos sociales y culturales ha sido central en las actividades de la
ONU en el período post-guerra. El énfasis desde los años 1950´s hasta los años
1990´s se hacía en la información económica, ej. la información manejada por el
FMI y el Banco Mundial para usar en sus evaluaciones nacionales y regionales,
pero hay un aumento contemporáneo en otros datos que influyen en la toma de
decisiones. En su Anuario Estadístico de América Latina y el Caribe (2006), la
CEPAL incluyó por primera vez y explícitamente datos de calidad ambiental. Esta
inclusión refleja la incorporación del proyecto de gestión de datos ambientales en
la división de estadísticas. Dentro los proyectos: BADEINSA para datos sociales,
y BADEIMA para datos ambientales, hay una tendencia en aumento en combinar
datos sociales y ambientales para evaluar en paralelo con datos económicos, y en
consecuencia ofrecer una evaluación más orientada hacia la sustentabilidad
analizando las trayectorias de desarrollo. INE (2005a, b, c) en Chile también ha
ido mejorando su sistema de información ambiental durante los años 2000s y
ahora reporta datos poblacionales, económicos, medio ambiente natural y
catástrofes, asentamientos humanos, presiones ambientales y gestión ambiental
en un documento de 321 páginas.

Desde la adopción del IDH a principios de los 1990s, y las comparaciones entre el
IDH y el PIB para establecer distintos rankings de condiciones de desarrollo
nacional, la necesidad de incorporar datos ambientales en esta relación ha sido un
hecho claro. Eso está ocurriendo hasta cierto modo, pero no en términos de
vincularlos como en el caso del IDH-PIB. El índice de sustentabilidad ambiental,
desarrollado por las universidades de Columbia y Yale para el Foro Económico en
Davos, fue utilizado para llenar este vacío y para organizar datos según cinco
campos, integrando 22 temas y 78 variables. Los campos principales son los de:
sistemas ambientales; reducción de estrés sistémico; reducción de vulnerabilidad
humana; capacidad social y institucional; y stewardship global. Aunque no sirve
como análisis de sustentabilidad o ranking de sustentabilidad de países, el énfasis
sobre vulnerabilidad y aspectos organizacionales reflejan claramente

6
preocupaciones más amplias, que por ejemplo en el Índice de Desempeño
Ambiental (IDA) desarrollado por las mismas instituciones. El IDA es un índice
ambiental más convencional, basado en calidad de aire, calidad de agua, cambios
climáticos y variables de protección de suelos.

Las Metas del Milenio siguen esta tradición de desarrollo de indicadores para
comparaciones internacionales e intra-nacionales. Fueron diseñadas por la ONU
para establecer metas más que monitorear sólo cambios continuos, las metas han
sido fijadas como desafíos de desarrollo para el año 2015. En su totalidad, el
rango de temas cubiertos por las metas sugiere que sirvan como metas de
desarrollo sustentable, que generarán estrategias de sustentabilidad a nivel
nacional para proseguirlas. Los ocho campos de acción son:

Objetivo 1. Erradicar la pobreza extrema y el hambre

Objetivo 2. Lograr la enseñanza primaria universal
Objetivo 3. Promover la igualdad entre los sexos y la autonomía de la mujer
Objetivo 4. Reducir la mortalidad de los niños menores de 5 años
Objetivo 5. Mejorar la salud materna
Objetivo 6. Combatir el VIH/SIDA, el paludismo y otras enfermedades
Objetivo 7. Garantizar la sostenibilidad del medio ambiente
Objetivo 8. Fomentar una asociación mundial para el desarrollo

Aunque los indicadores económicos no son incluidos, estos objetivos están más
relacionados con los que pueden ser designados objetivos últimos más que
objetivos próximos del desarrollo. Debido a que el desarrollo económico está
diseñado para mejorar la calidad de vida a través de la reducción de riesgos y el
mejoramiento de livelihoods, entendido en sentido más holístico, la evaluación de
la economía global y nacional debe ser medida en estos términos más que en
términos de acumulación de capital y crecimiento económico per se.

En el caso de la dimensión ambiental hay una preferencia por el mejoramiento de

las condiciones de vivienda (menos personas viviendo en tugurios), acceso al
agua potable, y la integración del desarrollo sustentable en políticas y programas
nacionales. Este último indicador es complejo debido a que debe captar o abarcar
todos los otros indicadores. No obstante, y lamentablemente, las variables
utilizadas para su medición son débiles; ej. las correlaciones utilizadas para
evaluar esta integración de desarrollo sustentable con los de cobertura de
bosques, áreas de protección de biodiversidad, uso de energía y emisiones de
CO2. Más que indicadores de desarrollo sustentable, estas correlaciones reflejan
una agenda de eco-eficiencia y protección de la biodiversidad, que es sin duda
importante pero no captan muchos de los aspectos antropocéntricos de desarrollo
tales como calidad de vida. Es evidente que la Meta 9, que vincula políticas
ambientales y económicas, es un objetivo último para el amplio rango de Metas,
mientras que las otras dos, (reducción de tugurios y acceso a agua potable) son
objetivos próximos.

7
La importancia de estos indicadores, en el contexto nacional, es que deben ofrecer
pistas para interpretar la evolución de un modelo de desarrollo más sustentable.
Ello como consecuencia de la implementación de una estrategia de desarrollo
sustentable, así como lo dibujado en la Política Ambiental para el Desarrollo
Sustentable.

A quince años de la Ley 19.300

La Política Ambiental para el Desarrollo Sustentable es un instrumento creado

como estrategia para llevar a cabo la agenda de desarrollo sustentable en Chile.
Aunque no lleva el nombre estrategia, sino política, es claramente el mecanismo
que define los lineamientos y actividades para adelante. No solamente es un
mecanismo para dinamizar el desarrollo sustentable en Chile, pero también para
dar una orientación a la CONAMA, institución creada en la ley 19.300 para
gestionar la implementación de la ley. En este sentido fija una agenda ambiental.

Es vital definir claramente lo que significan el desarrollo sustentable y el medio

ambiente en el contexto chileno (artículo 2, (g) y (m):

“Desarrollo sustentable: el proceso de mejoramiento sostenido y equitativo de la

calidad de vida de las personas, fundado en medidas apropiadas de conservación
y protección del medio ambiente, de manera de no comprometer las expectativas
de las generaciones futuras.

Medio ambiente: el sistema global constituido por elementos naturales y artificiales

de naturaleza física, química o biológica, socioculturales y sus interacciones, en
permanente modificación por la acción humana o natural y que rige y condiciona la
existencia y desarrollo de la vida en sus múltiples manifestaciones.”

El medio ambiente entonces es un set de inter-relaciones entre subsistemas

naturales y sociales, mientras el desarrollo sustentable es una orientación a donde
llevar u orientar este sistema de inter-relaciones. Esta precisión es importante
debido a la claridad necesaria para armar e implementar una estrategia para el
desarrollo sustentable. Tomando las definiciones según sus propias precisiones,
‘una política ambiental’ es poco entendible debido a que se refiere a un set de
inter-relaciones como adjetivo (el medio siendo el espacio de interacción en este
caso), mientras que una política requiere más bien un objetivo; es simplemente
‘una política para el desarrollo sustentable’. El hecho que no había políticas
complementarias de política social para el desarrollo sustentable, o política
económica para el desarrollo sustentable, o política cultural para el desarrollo
sustentable, etc. sugiere, justamente, que es la política nacional para el desarrollo
sustentable, y así corresponde a una estrategia nacional.

Se puede decir que hasta el año 1998, la CONAMA vigilaba el medio ambiente
según la ley 19.300, pero desde el año 1998 tuvo el propósito de coordinar el

8
sistema gubernamental y no-gubernamental para proseguir con una estrategia que
definiría un modelo de desarrollo esbozado en el informe Brundtland, y
operacionalizado a través del Agenda 21. En el 2008 entonces tenemos la
posibilidad de evaluar una década de promoción de un modelo de desarrollo
sustentable, y no solamente la aplicación de una ley durante quince años de
vigencia (desde su discusión en el Congreso hasta la fecha). Esa meta más
propositiva, y no solamente de procedimiento, está presente en la propuesta
original de la ley. El mensaje de Presidente Aylwin presentó una crítica del
modelo histórico y su consideración de variables ambientales, la distribución
inequitativa de los beneficios socio-económicos, los problemas ambientales
relacionados con la pobreza, y el ciclo critico de marginalización-pobreza-
degradación ambiental-enfermedad y miseria. Esta visión no esta tan alejada de
las criticas más detalladas de otras publicaciones de los años 1990s (ver, por
ejemplo, Claude, 1997; Larraín, 1999).

La amplitud del campo de lo ambiental y del desarrollo sustentable presentado en

la visión de Aylwin y convertido en ley genero la necesidad de entender el desafío
en la forma más transversal posible. Por eso, la ley desarrolló un modelo
transversal de gobernanza, incluyendo casi todos los ministerios a través de
representación en el Consejo Directivo (bajo la dirección de MINSEGPRES), más
el sector privado y la sociedad civil en el plano de actividades especificas dentro el
Sistema de Evaluación de Impacto Ambiental principalmente. El articulo 72(b)
define claramente que este Consejo Directivo tiene la responsabilidad de, “velar
por la coordinación en materia ambiental, entre los ministerios, organismos y
servicios públicos.” Articulo 72(c) indica que el mismo Consejo Directivo debe,
“velar por el cumplimiento de los acuerdos y políticas establecidas por la
Comisión.”

Con la aprobación de la Política Ambiental para el Desarrollo Sustentable en 1998,

el Consejo Directivo – de todos los ministros y el MINSEGPRES como
representante del Presidente – tuvo la responsabilidad de velar para la estrategia
nacional de desarrollo sustentable a través de este instrumento.

A diez años de la Política Ambiental para el Desarrollo

Sustentable

En 2006 en Santa Cruz de la Sierra, una reunión de ministros y directores de

medio ambiente nacional en la región genero un Plan de Desarrollo Sostenible
para las Américas (repetido y reforzado en Diciembre 2006). Las 65 iniciativas
fueron organizadas en los campos de: salud y educación; agricultura y silvicultura
sostenibles; ciudades y comunidades sostenibles; recursos hídricos y áreas
costeras; energía y minerales. En el mismo sentido que la Agenda 21, había 16
aspectos institucionales, de financiamiento, tecnología y cooperación para
complementar o mejor gobernar las iniciativas. Muchos de los elementos en el

9
Plan de Acción son basados en una selección de objetivos y medios de ejecución
presentes en la Agenda 21 – para que fuera diseñado – y se traduce en los
elementos nacionales en la Política Ambiental en 1998.

Aunque el Plan de Acción regional se enfoca en temáticas, la Política chilena tiene

mayor transversalidad que sectorialidad en su orientación (ver Cuadro 2).
Además, enfatiza aspectos de gobernanza, con discusiones relativas al
fortalecimiento de la institucionalidad pública y la ampliación de espacios para la
participación ciudadana. La Política incluye grandes objetivos relacionados con la
orientación del país, valores asociados con el desarrollo, y aspectos socio-
económicos, tales como la equidad.

Debido a las raíces ambientales de la agenda de sustentabilidad, que emerge

desde el informe UICN (1980) Estrategia de Conservación, el informe de la
Comisión Mundial de Medio Ambiente y Desarrollo (Informe Brundtland, 1987) y
de las reuniones en Río de Janeiro (1992) y Johannesburgo (2002), el tema de
desarrollo sustentable está percibido, erróneamente, como un tema exclusivo de la
institucionalidad ambiental, por eso está a cargo de la CONAMA (y
discursivamente asociado con una agenda ‘verde’). No obstante la Política
constituye una agenda más amplia que no se reduce sólo a una agenda
ambiental.

Cuadro 2: Objetivos y Tareas en la Política Ambiental para el Desarrollo

Sustentable (1998)

Objectivos
- Recuperar y mejorar la calidad ambiental
- Prevenir el deterioro ambiental
- Fomentar la protección del patrimonio ambiental y el uso sustentable de los
recursos naturales
- Introducir consideraciones ambientales en el sector productivo chileno
- Involucrar a la ciudadanía en la gestión ambiental
- Reforzar la institucionalidad ambiental a nivel nacional y regional
- Perfeccionar la legislación ambiental y desarrollar nuevos instrumentos de
gestión

Tareas para el sistema

- Explicitar y discutir la Política Ambiental
- Lograr un consenso nacional sobre la Política Ambiental
- Ampliar la participación ciudadana
- Fortalecer el Sistema Nacional de Gestión Ambiental
- Asumir la dimensión regional
- Dar gobernabilidad al tema ambiental
- Revisar la institucionalidad y legislación ambiental
- Gestionar adecuadamente la CONAMA

10
Es evidente que el gobierno chileno durante la última década ha sido lento en
comprometerse con un modelo de desarrollo sustentable. Aunque pueden
observarse varias iniciativas, como los Acuerdos de Producción Limpia, y
estrategias, tales como la de Biodiversidad y Cambio Climático, es evidente que el
desarrollo sustentable no ha alcanzado a consolidarse como directriz de los
ministerios con más injerencia en el tema, como lo son, entre otros, los de
Economía, Minería, Energía, MIDEPLAN y MINVU. Para asumir una orientación
hacia el desarrollo sustentable, es necesario que dicho concepto no se restrinja
sólo a una serie de iniciativas estrictamente ‘ambientales’ (como sinónimos de
‘naturales’) , o peor aún, que la agenda de desarrollo sustentable se reduzca a la
agenda ambiental. Por el contrario a una perspectiva sectorial, el desarrollo
sustentable debería estar a cargo de todas las entidades públicas, quienes en
conjunto debieren estimular el involucramiento del sector empresarial y de la
sociedad civil.

La responsabilidad sobre la agenda de desarrollo sustentable ha estado a cargo,

desde 1999, del Consejo de Desarrollo Sustentable. Este organismo, compuesto
por 92 miembros (hasta 107 en 2007) reunidos anualmente, ha funcionado como
un ‘watch dog’ de las políticas de CONAMA más que promover una agenda de
desarrollo sustentable y velar la implementación de su política asociada. Así, las
iniciativas de la Programa 21, por ejemplo, son casi ausentes en el país. El
informe ICSD/ICLEI de 2002, que documenta experiencias de Agenda 21
alrededor del mundo, identificó solamente 15 experiencias en Chile; la mayoría de
ellos han sido meramente experiencias en gestión ambiental local, sin Plan local
para el desarrollo sustentable, por ende son sectorial en el enfoque, ej. sistemas
de reciclaje (manejo de residuos).

Tal vez la creación más importante que surge de la Política es la formación del
Consejo de Desarrollo Sustentable. En conjunto a la ley 19.300, sería el Consejo
Directivo el responsable para velar por el cumplimiento de la Política, pero la
constitución de un Consejo amplio facilita la meta de aumentar el proceso de
participación que requiere la Agenda 21, el Plan de Acción de Santa Cruz, y la
misma Política. No obstante, no cambia la responsabilidad principal sobre la
ejecución de la Política.

En Consejo de Desarrollo Sustentable fue concebido como vehículo para

involucrar la ciudadanía en la gestión ambiental para complementar las
actividades del sector público, y en particular promover la Agenda 21 (CONAMA
1998, pp.37-38): “Se creará y dotará de atribuciones al Consejo de Desarrollo
Sustentable de Chile con el fin de incorporar el programa de la Agenda 21 en el
proceso de desarrollo nacional.” Como entidad asesor al Presidente, su tarea
anual es revisar la agenda ambiental y proponer cambios. No obstante, es difícil
entender como esta instancia de 100 personas de diversas organizaciones
públicas y privadas, con una reunión anual, puede evaluar lo existente y proponer
cambios. En este sentido, su función puede ser un poco distinta a la que fue
previsto en la Política Ambiental. La convocatoria para la VI Reunión Anual en
noviembre 2007 lo presenta en otros términos: “…un modelo de Desarrollo

11
Sostenible para nuestro país fundado en una sólida institucionalización a partir del
aporte de la ciudadanía organizada con el objetivo de alcanzar altos grados de
legitimización social de las políticas publicas.” La evaluación de la OCDE (2005)
también enfatiza el rol asesor del Consejo, a través de su informe anual y sus
recomendaciones a la Presidencia. El hecho con la misma evaluación no
documenta ningún detalle sobre su funcionamiento y logros indica el bajo nivel de
reconocimiento público de la entidad y sus impactos. Mientras que el Informe País
(2005, p.342) anota que: “Durante el periodo, su aporte no se ha materializado con
la fuerza esperada y, hoy en día, a nivel gubernamental existen intenciones de
modificar su estructura.”

La institucionalidad existente del Consejo sugiere que puede hacer poco más que
legitimizar las actividades de la CONAMA y no avanzar en la aplicación plena de la
Política Ambiental para el Desarrollo Sustentable de 1998. El informe de la V
Reunión Anual (el único documento del Consejo disponible en forma electrónica
en los sitios de la CONAMA y MINSEGPRES), en el resumen del Secretariado
Ejecutivo, reconoce esta situación cuando comunica que el Consejo, “…ha
identificado como tarea superar la debilidad e incapacidad de su misión y gestión
al no obtener compromiso del gobierno: (1) con propuestas de Desarrollo
Sustentable, (2) con la institucionalidad del CDS que garantice que sus acuerdos
sea efectivamente vinculantes, y (3) con considerar y ver forma de velar porque
los acuerdos del Consejo sean aplicables.” Entre los desafíos, y vinculados con
estas ‘fallencias’, el Secretariado apunta hacia: “(4) Que el CDS, por la naturaleza
de su misión, trascienda a la voluntad política del Gobierno en funciones y se
centre en los objetivos de propuestas de Estado en la implementación de la
Agenda 21 y Acuerdos de la Cumbre de Johannesburgo.”

En suma, todavía falta el desarrollo del sistema de gobernanza para el desarrollo

sustentable en Chile. Los roles del Consejo, el Consejo Directivo y la
administración de CONAMA en términos de la ejecución de la Política Ambiental
para el Desarrollo Sustentable no son claros, y los avances según las metas no
son evaluadas, con indicadores y recursos aplicados a los objetivos y las tareas
específicas. En este sentido, hay un desafío pendiente. Este desafío no es el
desafío de definir el desarrollo sustentable – que ya existe – sino movilizar
instituciones publicas y privadas en ejecutar la política. Hasta que el Ministerio de
Medio Ambiente esta creado, seria el Consejo Directivo de ministros quienes
deben velar para esta política.

Gobernanza para el Desarrollo Sustentable

Las políticas públicas en Chile asociadas con el desarrollo sustentable hasta la

fecha han sido parciales. Para superar esta parcialidad en términos de temas y
institucionalidad correspondiente, el gobierno requiere un cambio institucional para
lograr un nuevo régimen de gobernanza (publico-privado-sociedad civil) para
asumir responsabilidades en los temas del desarrollo sustentable y para

12
convertirlas en oportunidades de escenarios ‘win-win’, como lo define Porter y van
der Linde (1995), en forma local, nacional e internacional. Por ejemplo, Costa
Rica es un país que ha utilizado el desarrollo sustentable como una estrategia de
desarrollo nacional, para minimizar la degradación de recursos naturales y para
maximizar las oportunidades socio-económicas que surgen de distintos sectores
de servicios. No obstante, promover los vínculos entre la agenda global y
actividades nacionales en el área del desarrollo sustentable no es un tema
solamente ambiental (entendido como sinónimo de ‘natural`). Es un tema
transversal y estratégico que implica un dialogo inter-ministerial e inter-sectorial, y
una orientación de largo plazo con objetivos y financiamiento claramente definidos.
Existen experiencias y lecciones de otros países, desarrollados y en desarrollo,
con fuerte apoyo de la institucionalidad multilateral de la ONU, los bancos de
desarrollo, y organizaciones gubernamentales y no-gubernamentales a nivel
internacional. Es evidente que las actividades puntuales de un Consejo de sobre
noventa personas, para asegurar un rol y una influencia más continua, no es
suficiente ni adapto para estos desafíos. En el debate de la Comisión de
Recursos Naturales, Bienes Nacionales y Medio Ambiente (1997, p.76), acordaron
de crear un Consejo de Desarrollo Sustentable que, “…debe representar a todos
los sectores; precisa contar con recursos específicos y constituirse en un
organismo asesor de alto nivel.” Sin duda, cumple con el primer punto, pero se
puede cuestionar si los recursos son suficientes para una Política tan amplia,
también si el rol es de asesor o de intervención: en crear experiencias de Agenda
21 con los requisitos apropiados (ver CDS/ICLEI, 2002).

Para avanzar en esta dirección, es necesario evaluar el rol del instrumento que es
la Política Ambiental que ahora cumple diez años de vigencia. No es suficiente
crear nuevas institucionalidades sin reflexionar, criticar y también reconocer los
avances merecidos.

El gobierno de Chile tiene la oportunidad de mostrar liderazgo en el área del

desarrollo sustentable en América del Sur, aprovechando de los beneficios y
oportunidades que ofrece, también las reducciones en riesgos y vulnerabilidades
que acompañan una iniciativa de esta naturaleza. Sin la institucionalidad
adecuada, es poco probable que sería posible armar políticas públicas que
pueden tener un impacto a nivel nacional y sub-nacional (regiones, áreas
metropolitanas, comunas, etc.). Sin duda, es un desafío mayor en términos de
complejidad, inter-institucionalidad, multidisciplinariedad, financiamiento, escalas
de intervención, plazos temporales, y grados de participación. La construcción de
una arquitectura institucional para el manejo del tema de desarrollo sustentable al
nivel nacional, y su formulación e implementación a escalas menores, no es fácil.
No obstante, el camino hacia sociedades más sustentables está establecido en la
agenda global-multilateral, con buenas prácticas e iniciativas interesantes en
muchos países, regiones y localidades. El rol de las políticas – en este caso la
Política Ambiental de 1998 – es crítico en indicar este camino, como carta de
navegación. Si la carta no sirve, hay que desecharla, pero si no hay carta para
reemplazarla es fácil perder el camino y caer en los lugares comunes del debate
sobre el desarrollo sustentable. Además, y tal vez mas importante, hay que

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identificar quienes no han utilizado esta carta en su deliberaciones y no han
asumido las responsabilidades correspondientes al desarrollo sustentable. En
este sentido, la ley define que es el Consejo Directivo de la CONAMA, o sea todos
los ministros que han ejercido como Consejeros desde 1999. En su introducción a
la Política Ambiental para el Desarrollo Sustentable de 1998, el Director Ejecutivo
de CONAMA en ese momento, Rodrigo Egaña, presentó la política como una
invitación, “…a unirse a este gran desafío nacional.” No obstante, dentro de un
sistema presidencial y centralizado en el gobierno como es el caso chileno, si los
mensajes desde la cúpula no son claros y directos, las posibilidades para otros
actores en el contexto nacional se van limitándose.

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