Tema 23.- Funcionamiento electrónico del sector público.

TEMA 23

Funcionamiento
electrónico del sector
público.

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 Tema 23.- Funcionamiento electrónico del sector público.

1.- Introducción.

1.1.- Antecedentes.

La Constitución de 1978 alumbra un nuevo concepto de Administración,

expresa y plenamente sometida a la Ley y al Derecho, como expresión
democrática de la voluntad popular, y consagra su carácter instrumental, al
ponerla al servicio objetivo de los intereses generales bajo la dirección del
Gobierno, que responde políticamente por su gestión.

Por su parte, la Ley 30/1992, de 26 de noviembre, de Régimen Jurídico de

las Administraciones Públicas y del Procedimiento Administrativo Común,
supuso un hito clave de la evolución del Derecho administrativo en el nuevo
marco constitucional. Para ello, incorporó avances significativos en las
relaciones de las Administraciones con los administrados mediante la mejora
del funcionamiento de aquellas y, sobre todo, a través de una mayor garantía
de los derechos de los ciudadanos frente a la potestad de autotutela de la
Administración, cuyo elemento de cierre se encuentra en la revisión judicial de
su actuación por ministerio del art. 106 del texto fundamental.

La Ley 4/1999, de 13 de enero, de modificación de la Ley 30/1992, de 26 de

noviembre, de Régimen Jurídico de las Administraciones Públicas y del
Procedimiento Administrativo Común, reformuló varios aspectos sustanciales
del procedimiento administrativo, como el silencio administrativo, el sistema de
revisión de actos administrativos o el régimen de responsabilidad patrimonial
de las Administraciones, lo que permitió incrementar la seguridad jurídica de los
interesados.

El desarrollo de las tecnologías de la información y comunicación también ha

venido afectando profundamente a la forma y al contenido de las relaciones de
la Administración con los ciudadanos y las empresas.

Si bien la Ley 30/1992, de 26 de noviembre, ya fue consciente del impacto de

las nuevas tecnologías en las relaciones administrativas, fue la derogada Ley
11/2007, de 22 de junio nuevas tecnologías en las relaciones administrativas,

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de acceso electrónico de los ciudadanos a los Servicios Públicos, la que les dio
carta de naturaleza legal, al establecer el derecho de los ciudadanos a
relacionarse electrónicamente con las Administraciones Públicas, así como la
obligación de éstas de dotarse de los medios y sistemas necesarios para que
ese derecho pudiera ejercerse.

Sin embargo, en el entorno actual, la tramitación electrónica no puede ser

todavía una forma especial de gestión de los procedimientos sino que debe
constituir la actuación habitual de las Administraciones. Porque una
Administración sin papel basada en un funcionamiento íntegramente
electrónico no sólo sirve mejor a los principios de eficacia y eficiencia, al
ahorrar costes a ciudadanos y empresas, sino que también refuerza las
garantías de los interesados.

En efecto, la constancia de documentos y actuaciones en un archivo

electrónico facilita el cumplimiento de las obligaciones de transparencia, pues
permite ofrecer información puntual, ágil y actualizada a los interesados.

Debemos señalar, que la regulación de esta materia venía adoleciendo de un

problema de dispersión normativa y superposición de distintos regímenes
jurídicos no siempre coherentes entre sí, de lo que es muestra la sucesiva
aprobación de normas con incidencia en la materia, entre las que cabe citar: la
Ley 17/2009, de 23 de noviembre, sobre libre acceso a las actividades de
servicios y su ejercicio; la Ley 2/2011, de 4 de marzo, de Economía Sostenible;
la Ley 19/2013, de 9 de diciembre, de transparencia, acceso a la información
pública y buen gobierno, o la Ley 20/1013, de 9 de diciembre, de garantía de la
unidad de mercado. Ante este escenario legislativo, se hacía necesario contar
con una nueva Ley que sistematizara toda la regulación relativa al
procedimiento administrativo, que clarifique e integre el contenido de las
citadas Ley 30/1992, de 26 de noviembre y Ley 11/2007, de 22 de junio. Sin
duda, todo ello contribuirá, como dice la exposición de motivos de la Ley
39/2015, de 1 de octubre, de procedimiento administrativo común de las AAPP
a un mejor cumplimiento de los principios constitucionales de eficacia y
seguridad jurídica que deben regir la actuación de las Administraciones
Públicas.

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1.2.- Materialización legal del acceso electrónico de los ciudadanos a

los servicios públicos.

La Ley 39/2015, de 1 de octubre, de Procedimiento Común de las

Administraciones Públicas (LPAC) no desplegó sus efectos hasta pasado un
año de su publicación, es decir, hasta el 2 de octubre de 2016. Por ello, el
presente epígrafe del tema lo haremos a la luz de dicho texto legal, ya que es
una Ley de carácter Básico, que será de aplicación a todas las
Administraciones Públicas.

Hemos de comenzar señalando que el acceso electrónico de los ciudadanos

a los servicios públicos viene reconocido como un “Derecho” en el art 13 de la
citada ley, bajo el rótulo “Derechos de las personas en sus relaciones con las
Administraciones Públicas .diciendo que:

“Quienes de conformidad con el artículo 3, tienen capacidad de obrar ante las

Administraciones Públicas, son titulares, en sus relaciones con ellas, de los
siguientes derechos:

a) A comunicarse con las Administraciones Públicas a través de un Punto

de Acceso General electrónico de la Administración.

b) A ser asistidos en el uso de medios electrónicos en sus relaciones con

las Administraciones Públicas.”

Pero el acceso electrónico, también se concibe como una obligación

conforme lo indica en el art 14 bajo el epígrafe Derecho y obligación de
relacionarse electrónicamente con las AAPP.

Como contraprestación a los derechos reconocidos a los ciudadanos en su

acceso electrónico a los servicios públicos, se impone el deber a las AAPP de
garantizar que, los interesados pueden relacionarse con la Administración a
través de medios electrónicos, para lo que pondrán a su disposición los canales
de acceso que sean necesarios así como los sistemas y aplicaciones que en
cada caso se determinen.

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1.3.- Transmisiones de datos entre Administraciones Públicas. Ley

40/2015, de 1 de octubre LRJSP

Por su parte la Ley 40/2015, de 1 de octubre del Régimen Jurídico del

Sector Público, regula el Funcionamiento Electrónico del Sector Público (arts.
38-46 LRJSP). Además el art 155 LRJSP.

Art. 155. Transmisiones de datos entre Administraciones Públicas.

1. De conformidad con lo dispuesto en la LO 15/1999, de 13 de diciembre, de

Protección de Datos de Carácter Personal y su normativa de desarrollo, cada
Administración deberá facilitar el acceso de las restantes AAPP a los datos
relativos a los interesados que obren en su poder, especificando las
condiciones, protocolos y criterios funcionales o técnicos necesarios para
acceder a dichos datos con las máximas garantías de seguridad, integridad y
disponibilidad.

2. La disponibilidad de tales datos estará limitada estrictamente a aquellos que

son requeridos a los interesados por las restantes Administraciones para la
tramitación y resolución de los procedimientos y actuaciones de su
competencia, de acuerdo con la normativa reguladora de los mismos.

3. La AGE, las Administraciones Autonómicas y las EELL, adoptarán las

medidas necesarias e incorporarán en sus respectivos ámbitos las tecnologías
precisas para posibilitar la interconexión de sus redes con el fin de crear una
red de comunicaciones que interconecte los sistemas de información de las
AAPP y permita el intercambio de información y servicios entre las mismas, así
como la interconexión con las redes de las instituciones de la Unión Europea y
de otros Estados Miembros.

2. Funcionamiento electrónico del sector público.

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Bajo la denominación del “Funcionamiento Electrónico del Sector

Publico”, se refiere la Ley 40/2015, de 1 de octubre, de Régimen Jurídico del
Sector Publico, capítulo V, del Título Preliminar arts 38 a 46.

Art. 38. La sede electrónica.

1. La sede electrónica es aquella dirección electrónica, disponible para los

ciudadanos a través de redes de telecomunicaciones, cuya titularidad
corresponde a una AP, o bien a una o varios OOPP o entidades de Derecho
Público en el ejercicio de sus competencias.

2. El establecimiento de una sede electrónica conlleva la responsabilidad del

titular respecto de la integridad, veracidad y actualización de la información y
los servicios a los que pueda accederse a través de la misma.

3. Cada Administración Pública determinará las condiciones e instrumentos de

creación de las sedes electrónicas, con sujeción a los principios de
transparencia, publicidad, responsabilidad, calidad, seguridad, disponibilidad,
accesibilidad, neutralidad e interoperabilidad. En todo caso deberá garantizarse
la identificación del órgano titular de la sede, así como los medios disponibles
para la formulación de sugerencias y quejas.

4. Las sedes electrónicas dispondrán de sistemas que permitan el

establecimiento de comunicaciones seguras siempre que sean necesarias.

5. La publicación en las sedes electrónicas de informaciones, servicios y

transacciones respetará los principios de accesibilidad y uso de acuerdo con
las normas establecidas al respecto, estándares abiertos y, en su caso,
aquellos otros que sean de uso generalizado por los ciudadanos.

6. Las sedes electrónicas utilizarán, para identificarse y garantizar una

comunicación segura con las mismas, certificados reconocidos o cualificados
de autenticación de sitio web o medio equivalente.

Art. 39. Portal de internet

Se entiende por portal de internet, dice la Ley 40/2015 el punto de acceso

electrónico cuya titularidad corresponda a una Administración Pública,
organismo público o entidad de Derecho Público que permite el acceso a través

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de internet a la información publicada y, en su caso, a la sede electrónica

correspondiente

Art. 40. Sistemas de identificación de las AAPP.

1. Las AAPP podrán identificarse mediante el uso de un sello electrónico

basado en un certificado electrónico reconocido o cualificado que reúna los
requisitos exigidos por la legislación de firma electrónica. Estos certificados
electrónicos incluirán el número de identificación fiscal y la denominación
correspondiente, así como, en su caso, la identidad de la persona titular en el
caso de los sellos electrónicos de órganos administrativos. La relación de sellos
electrónicos utilizados por cada Administración Pública, incluyendo las
características de los certificados electrónicos y los prestadores que los
expiden, deberá ser pública y accesible por medios electrónicos. Además, cada
Administración Pública adoptará las medidas adecuadas para facilitar la
verificación de sus sellos electrónicos.

2. Se entenderá identificada la Administración Pública respecto de la

información que se publique como propia en su portal de internet.

Art. 41. Actuación administrativa automatizada.

1. Se entiende por actuación administrativa automatizada, cualquier acto o

actuación realizada íntegramente a través de medios electrónicos por una
Administración Pública en el marco de un procedimiento administrativo y en la
que no haya intervenido de forma directa un empleado público.

2. En caso de actuación administrativa automatizada deberá establecerse

previamente el órgano u órganos competentes, según los casos, para la
definición de las especificaciones, programación, mantenimiento, supervisión y
control de calidad y, en su caso, auditoría del sistema de información y de su
código fuente. Asimismo, se indicará el órgano que debe ser considerado
responsable a efectos de impugnación.

Art. 42. Sistemas de firma para la actuación administrativa

automatizada.

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En el ejercicio de la competencia en la actuación administrativa automatizada,

cada Administración Pública podrá determinar los supuestos de utilización de
los siguientes sistemas de firma electrónica:

a) Sello electrónico de Administración Pública, órgano, organismo público o

entidad de derecho público, basado en certificado electrónico reconocido o
cualificado que reúna los requisitos exigidos por la legislación de firma
electrónica.

b) Código seguro de verificación vinculado a la AP, órgano, organismo público

o entidad de Derecho Público, en los términos y condiciones establecidos,
permitiéndose en todo caso la comprobación de la integridad del documento
mediante el acceso a la sede electrónica correspondiente.

Art. 43. Firma electrónica del personal al servicio de las AAPP.

1. Sin perjuicio de lo previsto en los arts 38, 41 y 42, la actuación de una AP,
órgano, organismo público o entidad de derecho público, cuando utilice medios
electrónicos, se realizará mediante firma electrónica del titular del órgano o
empleado público.

2. Cada AP determinará los sistemas de firma electrónica que debe utilizar su

personal, los cuales podrán identificar de forma conjunta al titular del puesto de
trabajo o cargo y a la Administración u órgano en la que presta sus servicios.
Por razones de seguridad pública los sistemas de firma electrónica podrán
referirse sólo el número de identificación profesional del empleado público.

Art. 44. Intercambio electrónico de datos en entornos cerrados de

comunicación.

1. Los documentos electrónicos transmitidos en entornos cerrados de

comunicaciones establecidos entre AAPP, órganos, organismos públicos y
entidades de derecho público, serán considerados válidos a efectos de
autenticación e identificación de los emisores y receptores en las condiciones
establecidas en este artículo.

2. Cuando los participantes en las comunicaciones pertenezcan a una misma

AP, ésta determinará las condiciones y garantías por las que se regirá que, al

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menos, comprenderá la relación de emisores y receptores autorizados y la

naturaleza de los datos a intercambiar.

3. Cuando los participantes pertenezcan a distintas Administraciones, las

condiciones y garantías citadas en el apartado anterior se establecerán
mediante convenio suscrito entre aquellas.

4. En todo caso deberá garantizarse la seguridad del entorno cerrado de

comunicaciones y la protección de los datos que se transmitan.

Art. 45. Aseguramiento e interoperabilidad de la firma electrónica.

1. Las AAPP podrán determinar los trámites e informes que incluyan firma
electrónica reconocida o cualificada y avanzada basada en certificados
electrónicos reconocidos o cualificados de firma electrónica.

2. Con el fin de favorecer la interoperabilidad y posibilitar la verificación

automática de la firma electrónica de los documentos electrónicos, cuando una
Administración utilice sistemas de firma electrónica distintos de aquellos
basados en certificado electrónico reconocido o cualificado, para remitir o poner
a disposición de otros órganos, organismos públicos, entidades de Derecho
Público o Administraciones la documentación firmada electrónicamente, podrá
superponer un sello electrónico basado en un certificado electrónico reconocido
o cualificado.

Art. 46. Archivo electrónico de documentos.

1. Todos los documentos utilizados en las actuaciones administrativas se

almacenarán por medios electrónicos, salvo cuando no sea posible.

2. Los documentos electrónicos que contengan actos administrativos que

afecten a derechos o intereses de los particulares deberán conservarse en
soportes de esta naturaleza, ya sea en el mismo formato a partir del que se
originó el documento o en otro cualquiera que asegure la identidad e integridad
de la información necesaria para reproducirlo. Se asegurará en todo caso la
posibilidad de trasladar los datos a otros formatos y soportes que garanticen el
acceso desde diferentes aplicaciones.

3. Los medios o soportes en que se almacenen documentos, deberán contar

con medidas de seguridad, de acuerdo con lo previsto en el Esquema Nacional

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de Seguridad, que garanticen la integridad, autenticidad, confidencialidad,

calidad, protección y conservación de los documentos almacenados. En
particular, asegurarán la identificación de los usuarios y el control de accesos,
el cumplimiento de las garantías previstas en la legislación de protección de
datos, así como la recuperación y conservación a largo plazo de los
documentos electrónicos producidos por las Administraciones Públicas que así
lo requieran, de acuerdo con las especificaciones sobre el ciclo de vida de los
servicios y sistemas utilizados.

3.- Identificación y autentificación.

Regulación Estatal.

La ley 39/2015, de 1 de octubre, dedica el cap II del Título Preliminar arts 9

y 10, a la identificación y firma de los interesados en los procedimientos,
estableciendo:

Art. 9. Sistemas de identificación de los interesados en el procedimiento.

1. Las AAPP están obligadas a verificar la identidad de los interesados en el

procedimiento administrativo, mediante la comprobación de su nombre y
apellidos o denominación o razón social, según corresponda, que consten en el
DNI o documento identificativo equivalente.

2. Los interesados podrán identificarse electrónicamente ante las AAPP a

través de cualquier sistema que cuente con un registro previo como usuario
que permita garantizar su identidad. En particular, serán admitidos, los
sistemas siguientes:

a) Sistemas basados en certificados electrónicos reconocidos o cualificados de

firma electrónica expedidos por prestadores incluidos en la «Lista de confianza
de prestadores de servicios de certificación». A estos efectos, se entienden
comprendidos entre los citados certificados electrónicos reconocidos o
cualificados los de persona jurídica y de entidad sin personalidad jurídica.

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b) Sistemas basados en certificados electrónicos reconocidos o cualificados de

sello electrónico expedidos por prestadores incluidos en la «Lista de confianza
de prestadores de servicios de certificación».

c) Sistemas de clave concertada y cualquier otro sistema que las

Administraciones Públicas consideren válido, en los términos y condiciones que
se establezcan.

Cada AP podrá determinar si sólo admite alguno de estos sistemas para

realizar determinados trámites o procedimientos, si bien la admisión de alguno
de los sistemas de identificación previstos en la letra c) conllevará la admisión
de todos los previstos en las letras a) y b) anteriores para ese trámite o
procedimiento.

3. En todo caso, la aceptación de alguno de estos sistemas por la AGE servirá

para acreditar frente a todas las AAPP, salvo prueba en contrario, la
identificación electrónica de los interesados en el procedimiento administrativo.

Art. 10. Sistemas de firma admitidos por las Administraciones Públicas.

1. Los interesados podrán firmar a través de cualquier medio que permita

acreditar la autenticidad de la expresión de su voluntad y consentimiento, así
como la integridad e inalterabilidad del documento.

2. En el caso de que los interesados optaran por relacionarse con las AAPP a
través de medios electrónicos, se considerarán válidos a efectos de firma:

a) Sistemas de firma electrónica reconocida o cualificada y avanzada basados

en certificados electrónicos reconocidos o cualificados de firma electrónica
expedidos por prestadores incluidos en la «Lista de confianza de prestadores
de servicios de certificación». A estos efectos, se entienden comprendidos
entre los citados certificados electrónicos reconocidos o cualificados los de
persona jurídica y de entidad sin personalidad jurídica.

b) Sistemas de sello electrónico reconocido o cualificado y de sello electrónico

avanzado basados en certificados electrónicos reconocidos o cualificados de
sello electrónico incluidos en la «Lista de confianza de prestadores de servicios
de certificación».

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c) Cualquier otro sistema que las AAPP consideren válido, en los términos y
condiciones que se establezcan.

Cada AP, Organismo o Entidad podrá determinar si sólo admite algunos de

estos sistemas para realizar determinados trámites o procedimientos de su
ámbito de competencia.

3. Cuando así lo disponga expresamente la normativa reguladora aplicable, las

Administraciones Públicas podrán admitir los sistemas de identificación
contemplados en esta Ley como sistema de firma cuando permitan acreditar la
autenticidad de la expresión de la voluntad y consentimiento de los interesados.

4. Cuando los interesados utilicen un sistema de firma de los previstos en este

artículo, su identidad se entenderá ya acreditada mediante el propio acto de la
firma.

Art. 11. Uso de medios de identificación y firma en el procedimiento

administrativo.

1. Con carácter general, para realizar cualquier actuación prevista en el

procedimiento administrativo, será suficiente con que los interesados acrediten
previamente su identidad a través de cualquiera de los medios de identificación
previstos en esta Ley.

2. Las AAPP sólo requerirán a los interesados el uso obligatorio de firma para:

a) Formular solicitudes.

b) Presentar declaraciones responsables o comunicaciones.

c) Interponer recursos.

d) Desistir de acciones.

e) Renunciar a derechos.

Art. 12. Asistencia en el uso de medios electrónicos a los interesados.

1. Las AAPP deberán garantizar que los interesados pueden relacionarse con
la Administración a través de medios electrónicos, para lo que pondrán a su
disposición los canales de acceso que sean necesarios así como los sistemas
y aplicaciones que en cada caso se determinen.

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2. Las AAPP asistirán en el uso de medios electrónicos a los interesados no

incluidos en los apdos 2 y 3 del art. 14 que así lo soliciten, especialmente en lo
referente a la identificación y firma electrónica, presentación de solicitudes a
través del registro electrónico general y obtención de copias auténticas.

Asimismo, si alguno de estos interesados no dispone de los medios

electrónicos necesarios, su identificación o firma electrónica en el
procedimiento administrativo podrá ser válidamente realizada por un
funcionario público mediante el uso del sistema de firma electrónica del que
esté dotado para ello. En este caso, será necesario que el interesado que
carezca de los medios electrónicos necesarios se identifique ante el funcionario
y preste su consentimiento expreso para esta actuación, de lo que deberá
quedar constancia para los casos de discrepancia o litigio.

3. La AGE, las CCAA y las EELL mantendrán actualizado un registro, u otro

sistema equivalente, donde constarán los funcionarios habilitados para la
identificación o firma regulada en este artículo. Estos registros o sistemas
deberán ser plenamente interoperables y estar interconectados con los de las
restantes AAPP, a los efectos de comprobar la validez de las citadas
habilitaciones.

En este registro o sistema equivalente, al menos, constarán los funcionarios

que presten servicios en las oficinas de asistencia en materia de registros.

Identificación y autenticación: Derecho de Canarias.

Aspectos han sido desarrollados en el Decreto 19/2011, de 10 de febrero,

por el que se regula la utilización de los medios electrónicos en la APCAC,
regulándose en su Cap IV los medios de identificación y autenticación tanto del
ciudadano como de la APCAC, erigiéndose la firma electrónica avanzada en el
instrumento que garantizará la autenticidad e integridad de las actuaciones,
tanto de la Administración como de la ciudadanía..

En la actualidad, es la Orden de 30 de abril de 2015, de la Consejería de

Presidencia, Justicia e Igualdad, la que se aprueba la política de identificación y

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autenticación en el ámbito de la administración electrónica de la APCAC y a

ella nos referiremos para exponer el presente epígrafe del tema.

En la EM de la citada Orden se señala que con esta política se pretende

impulsar la modernización y la innovación tecnológica con el objeto de
potenciar la mejora de la calidad del servicio ofrecido a los ciudadanos y
reforzar la eficacia de las medidas de seguridad e interoperabilidad según lo
establecido en el Real Decreto 3/2010, de 8 de enero, por el que se regula el
Esquema Nacional de Seguridad en el ámbito de la Administración Electrónica,
y el Real Decreto 4/2010, de 8 de enero, por el que se regula el Esquema
Nacional de Interoperabilidad en el ámbito de la Administración Electrónica

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