Reglamento de Actividades Molestas

Máster en Política Territorial y Urbanística.
Instituto Pascual Madoz.
Reglamento de Actividades Molestas, Insalubres, Nocivas y Peligrosas

Decreto 2414/1961, de 30 noviembre
PRESIDENCIA DEL GOBIERNO

BOE 7 diciembre 1961, núm. 292, [pág. 17259]
SUMARIO
- Sumario
- Parte Expositiva
- Artículo único
- Reglamento de actividades molestas, insalubres, nocivas y peligrosas [arts. 1 a 45]
- TITULO I. Intervención administrativa en las actividades molestas, insalubres, nocivas y

peligrosas [arts. 1 a 28]
- CAPITULO I. Disposiciones generales [arts. 1 a 5]
- Artículo 1. Objeto de este Reglamento
- Artículo 2. Actividades reguladas
- Artículo 3. Molestas
- Artículo 4. Emplazamiento. Distancias
- Artículo 5. Circunstancias a tener en cuenta
- CAPITULO II. Competencia [arts. 6 a 10]
- Artículo 6. Alcaldes
- Artículo 7. Comisión Provincial de Servicios Técnicos
- Artículo 8. Ponentes
- Artículo 9. Gobernadores civiles
- Artículo 10. Jefes de Sanidad

- CAPITULO III. De las actividades reguladas por este Reglamento [arts. 11 a 28]
- SECCION 1ª. Actividades molestas [arts. 11 a 14]
- Artículo 11. Disminución de distancias
- Artículo 12. Pescaderías, carnicerías, etcétera
- Artículo 13. Vaquerías, cuadras, etcétera
- Artículo 14. Motores. Grupos electrógenos
- SECCION 2ª. Actividades insalubres y nocivas [arts. 15 a 19]
- Artículo 15. Distancias
- Artículo 16. Minas. Aguas residuales
- Artículo 17. Peligro de contaminación de aguas
- Artículo 18
- Artículo 19. Energía nuclear
- SECCION 3ª. Actividades peligrosas [arts. 20 a 28]
- Artículo 20. Distancias
- Artículo 21. Locales «ad hoc»
- Artículo 22. Explosivos
- Artículo 23. Materias inflamables en viviendas
- Artículo 24. Almacenes de productos inflamables
- Artículo 25. Depósito de películas
- Artículo 26. Petróleos
- Artículo 27. Energía nuclear
- Artículo 28
- TITULO II. Régimen Jurídico [arts. 29 a 45]
- CAPITULO I. Procedimiento para la concesión de licencias [arts. 29 a 37]

- Artículo 29. Solicitud de licencia
- Artículo 30. Tramitación municipal
- Artículo 31. Remisión a la Comisión Provincial
- Artículo 32
- Artículo 33
- Artículo 34. Comprobación
- Artículo 35. Inspección gubernativa
- Artículo 36. Requerimiento. Plazo
- Artículo 37. Comprobación. Resolución
- CAPITULO II. Sanciones [arts. 38 a 41]
- Artículo 38. Comprobación. Audiencia. Sanciones
- Artículo 39. Gobernadores civiles
- Artículo 40. Reiteración
- Artículo 41. Materia delictiva
- CAPITULO III. Recursos [arts. 42 a 45]
- Artículo 42. Contra resoluciones de la Alcaldía
- Artículo 43. Contra multas de Alcaldes
- Artículo 44. Contra multas de Gobernadores civiles
- Artículo 45
- DISPOSICIONES ADICIONALES
- Primera. Libro registro
- Segunda. Obligación de declarar
- Tercera. Instrucciones de los Departamentos ministeriales
- Cuarta. Vigencia
- Quinta
- DISPOSICIONES TRANSITORIAS
- Primera. Actividades sin licencia
- Segunda. Derechos adquiridos
- Tercera. Reforma, ampliación o traspaso
- ANEXO 1. Nomenclátor anejo a la Reglamentación de actividades molestas, insalubres,

nocivas y peligrosas
- ANEXO 2. Concentraciones máximas permitidas en el ambiente interior de las explotaciones

industriales
- ANEXO 3. Libro de registro de actividades molestas, insalubres, nocivas y peligrosas
Téngase en cuenta las legislaciones autonómicas sobre Licencias ambientales o

licencias integrales.
No es aplicable en el ámbito territorial de la Comunidad Autónoma de Galicia por
disp. final 1 de Decreto 133/2008, de 12 junio.
No es aplicable en el ámbito de Cataluña por disp. adic. 6 de Ley 3/1998, de 27
febrero.
No es aplicable en el ámbito de la Comunidad Andaluza por Decreto 297/1995, de 19
diciembre
No es aplicable en el ámbito de la Región de Murcia por disp. adic. 6 de Ley 1/1995,
de 8 marzo.
Declarado vigente por Real Decreto 1346/1976, de 9 abril.
Publicado en el año mil novecientos veinticinco el «Reglamento y nomenclador de

establecimientos incómodos, insalubres y peligrosos», ha venido rigiendo en esta materia en
su integridad, hasta que por Orden del Ministerio de la gobernación de 13 de noviembre de mil
novecientos cincuenta se dispusieron sustanciales reformas que, además de derogar el
nomenclador hasta entonces vigente, establecían nuevas orientaciones en cuanto a la
calificación de las industrias, que dejó de hacerse según moldes rígidos, para llevarse a cabo un
criterio más realista y beneficioso no sólo para la industria en general, sino también para el
vecindario de las poblaciones afectadas por tales establecimientos.
Siguiendo la orientación iniciada por la citada Orden ministerial se ha elaborado el
Reglamento que por este Decreto se aprueba, recogiendo la colaboración eficacísima de todos
los Departamentos y Organismos que pueden tener alguna relación con el problema de las
actividades industriales que siendo necesarias para la economía del país pueden producir
molestias o suponer un peligro o una perturbación para la vida en l as ciudades.
Atribuida a las autoridades municipales por la legislación de Régimen Local la competencia

para la concesión de licencias de apertura de establecimientos industriales y mercantiles, no
cabía desconocer tal facultad de los entes locales, pero al mismo tiempo la trascendencia
nacional de ciertos problemas derivados del ejercicio de la industria, como son los sanitarios y
los de seguridad de las poblaciones, entre otros, obligan a que el Estado intervenga por medio
de sus órganos competentes con una actuación tuitiva y coordinadora. Ningún Organismo más
indicado para ello que las Comisiones Provinciales de Servicios Técnicos que, por su función
esencialmente asesora y de coordinación, reúnen en su seno a los Jefes de los Servicios y,
Organismos más calificados, motivo por el cual se le encomienda la misión de calificar las
actividades sujetas a las normas del Reglamento, quedando siempre a salvo la competencia
municipal en lo que es privativo de los Ayuntamientos y la de los diferentes Departamentos
ministeriales en sus asuntos propios.
Características de este Reglamento son, entre otras, la de referirse no a «establecimientos o
industrias» como hacia el de mil novecientos veinticinco, sino a «actividades», término más
amplio y comprensivo. Se ha creído conveniente también sustituir el calificativo de
«incómodas» por el de «molestas» y añadir el concepto «nocivas» para las actividades que, sin
ser insalubres pueden originar daños a la riqueza agrícola, forestal, pecuaria y piscícola. Se
acompaña un nomenclador, pero sin el carácter rígido y excluyente del de mil novecientos
veinticinco, sino como orientación y siempre abierto a nuevas inclusiones de «actividades» no
previstas, ya que, como se dice en el artículo segundo, no tiene carácter limitativo.
En su virtud, a propuesta del Ministerio Subsecretario de la Presidencia del Gobierno de
conformidad con lo dictaminado por el Consejo de Estado, y previa deliberación del Consejo de
Ministros, en su reunión del día tres de noviembre de mil novecientos sesenta y uno,
dispongo:
Artículo único.
Se aprueba el texto del Reglamento de Actividades Molestas, Insalubres, Nocivas y Peligrosas
que a continuación se inserta, así como los anexos del mismo.
Reglamento de actividades molestas, insalubres, nocivas y peligrosas
TITULO I.
Intervención administrativa en las actividades molestas, insalubres, nocivas y peligrosas
CAPITULO I.
Disposiciones generales
Artículo 1.
Objeto de este Reglamento
El presente Reglamento de obligatoria observancia en todo el territorio nacional, tiene por
objeto evitar que las instalaciones, establecimientos, actividades, industrias o almacenes, sean
oficiales o particulares, públicos o privados a todos los cuales se aplica indistintamente, en el
mismo la denominación de «actividades», produzcan incomodidades, alteren las condiciones
normales de salubridad e higiene del medio ambiente y ocasionen daños a las riquezas pública
o privada o impliquen riesgos graves para las personas o los bienes.
Artículo 2.
Actividades reguladas
Quedan sometidas a las prescripciones de este Reglamento, en la medida que a cada una
corresponda, todas aquellas «actividades» que a los efectos del mismo sean calificadas como
molestas, insalubres, nocivas o peligrosas, de acuerdo con las definiciones que figuran en los
artículos siguientes e independientemente de que consten o no en el nomenclátor anejo, que
no tiene carácter limitativo.
Artículo 3.
Molestas
Serán calificadas como «molestas» las actividades que constituyan una incomodidad por los
ruidos o vibraciones que produzcan o por los humos, gases, olores, nieblas, polvos en
suspensión o sustancias que eliminen.
Insalubres.
Se calificarán como «insalubres» las que den lugar a desprendimiento o evacuación de
productos que puedan resultar directa o indirectamente perjudiciales para la salud humana.
Nocivas
Se aplicará la calificación de «nocivas» a las que, por las mismas causas, puedan ocasionar
daños a la riqueza agrícola, forestal, pecuaria o piscícola.
Peligrosas
Se consideran «peligrosas» las que tengan por objeto fabricar, manipular, expender o
almacenar productos susceptibles de originar riesgos graves por explotaciones, combustiones,
radiaciones u otros de análoga importancia para las personas o los bienes.
Artículo 4.
Emplazamiento. Distancias
Estas actividades deberán supeditarse, en cuanto a su emplazamiento, a lo dispuesto sobre
el particular en las Ordenanzas municipales y en los Planes de urbanización del respectivo
Ayuntamiento, y para el caso de que no existiesen tales normas, la Comisión Provincial de
Servicios Técnicos señalará el lugar adecuado donde haya de emplazarse, teniendo en cuenta
lo que aconsejen las circunstancias especiales de la actividad de que se trate, la necesidad de
su proximidad al vecindario, los informes técnicos y la aplicación de medidas correctoras. En
todo caso, las industrias fabriles que deban ser consideradas como peligrosas o insalubres, sólo
podrán emplazarse, como regla general, a una distancia de 2.000 metros a contar del núcleo
más próximo de población agrupada.
Artículo 5.
Circunstancias a tener en cuenta
Al hacerse la calificación en los grupos señalados en el artículo 3 y al resolverse la petición de
licencias de apertura de estos establecimientos o ejercicio de las citadas actividades, se
deberán tener en cuenta la importancia de los mismos, considerando en general los pequeños
talleres de explotación familiar como exentos de las prescripciones que se deben fijar para
establecimientos que por su normal producción constituyen una fábrica, centro o depósito
industrial siendo aquéllas más o menos severas, según la naturaleza y emplazamiento de la
actividad, la importancia de la misma, la distancia de edificios habitados, los resultados de la
información vecinal y, en fin, cuantas circunstancias deban considerarse para que, sin mengua
de la comodidad, salubridad y seguridad de los vecinos, no se pongan trabas excesivas al
ejercicio de las industrias.
CAPITULO II.
Competencia
Artículo 6.
Alcaldes
Independientemente de la intervención que las leyes y reglamentos conceden en esta
materia a otros Organismos, será competencia de los Alcaldes la concesión de licencias para el
ejercicio de las actividades reguladas, la vigilancia para el mejor cumplimiento de estas
disposiciones y el ejercicio de la facultad sancionadora, con arreglo a las prescripciones de este
Reglamento y sin perjuicio de las que correspondan a los Gobernadores civiles.
Ayuntamientos
Será competencia de los Ayuntamientos en esta materia la reglamentación en las
Ordenanzas municipales de cuanto se refiere a los emplazamientos de estas actividades y a los
demás requisitos exigidos que, sin contradecir lo dispuesto en este Reglamento, lo
complementen o desarrollen.
Artículo 7.
Comisión Provincial de Servicios Técnicos
1. Incumbe a la Comisión Provincial de Servicios Técnicos, en la materia objeto de este
Reglamento, y como órgano coordinador que es de los diferentes Organismos técnicos que
actúan en las provincias:
Ordenanzas
a) Informar las Ordenanzas y Reglamentos municipales en lo que se refiere a las actividades
objeto del presente Reglamento antes de que, en cumplimiento de lo dispuesto en el artículo
109 de la vigente Ley de Régimen Local , sean elevadas a los Gobernadores civiles de las
provincias.
Medidas correctoras
b) Proponer a los Alcaldes las medidas que estimen pertinentes en aquellos casos en que, sin
que exista petición de parte interesada, consideren oportuno la implantación de determinadas
medidas correctoras en actividades ejercidas en los respectivos términos municipales.
Informes vinculantes
2. Los informes que para la calificación de actividades emita la Comisión serán vinculantes
para la Autoridad Municipal en caso de que impliquen la denegación de licencias o la
imposición de medidas correctoras de las molestias o peligros de cada actividad.
Artículo 8.
Ponentes
Los Jefes provinciales o Delegados de los diferentes Servicios u Organismos representados en
la Comisión Provincial de Servicios Técnicos serán Ponentes ante la misma en los expedientes,
teniendo en cuenta la legislación privativa de cada Departamento.
Artículo 9.
Gobernadores civiles
El Gobernador civil ejercerá la alta vigilancia del cumplimiento de lo dispuesto en este
Reglamento, imponiendo las sanciones que en el mismo se determinen como de su
competencia y exigiendo la debida responsabilidad a las Autoridades municipales que fuesen
negligentes en el cumplimiento de estas normas.
Artículo 10.
Jefes de Sanidad
Será competencia de los Jefes provinciales de Sanidad en las capitales de provincia y de los
Jefes locales en las demás poblaciones emitir los informes que, relacionados con estas
«actividades», les sean solicitados por el Gobernador civil o por los Alcaldes, o sean
consecuencia de la función inspectora a dichos funcionarios encome ndada.
CAPITULO III.
De las actividades reguladas por este Reglamento
SECCION 1ª.
Actividades molestas
Artículo 11.
Disminución de distancias
En relación con el emplazamiento de esta clase de actividades se estará a lo que dispone el
artículo 4 y habrá de tenerse en cuenta para la concesión de las licencias, y en todo caso para
su funcionamiento, que las chimeneas, vehículos y demás actividades que puedan producir
humos, polvo o ruidos, deberán dotarse inexcusablemente de los elementos correctores
necesarios para evitar molestias al vecindario.
Artículo 12.
Pescaderías, carnicerías, etcétera
Las nuevas actividades, cuyo objeto sea almacenar o expender mercancías de fácil
descomposición (pescaderías, carnicerías y similares), que pretendan establecerse en el
interior de poblaciones de más de 10.000 habitantes, deberán estar dotadas obligatoriamente
de cámaras frigoríficas de dimensiones apropiadas.
Artículo 13.
Vaquerías, cuadras, etcétera
1. Queda terminantemente prohibido en lo sucesivo el establecimiento de vaquerías,
establos, cuadras y corrales de ganado y aves dentro del núcleo urbano de las localidades de
más de 10.000 habitantes y que no sean esencialmente agrícolas o ganaderas.
2. Las actividades comprendidas en el párrafo anterior deberán desaparecer del casco de las
poblaciones en el plazo de diez años a contar de la entrada en vigor del presente Reglamento,
y transcurrido ese plazo serán clausuradas de oficio sin derecho a indemnización alguna.
Artículo 14.
Motores. Grupos electrógenos
Sin perjuicio de las intervenciones que deba ejercer la Delegación de Industria en cada
provincia, en los comercios, casas-habitación, edificios y locales públicos en general, con
ocasión del desempeño de actividades a ella encomendadas, por lo que a este Reglamento se
refiere, y con el fin de evitar vibraciones o ruidos molestos no podrán instalarse en lo sucesivo
motores fijos cualquiera que sea su potencia en el interior de los lugares citados sin la previa
autorización municipal que señalará las medidas correctoras pertinentes. Lo mismo se aplicará
en el caso de instalación de grupos electrógenos de reserva instalados en teatros, cines y
demás locales de pública concurrencia, así como las instalaciones de aireación, refrigeración y
calefacción por aire caliente.
SECCION 2ª.
Actividades insalubres y nocivas
Artículo 15.
Distancias
Sólo en casos excepcionales podrá autorizarse, previo informe favorable de la Comisión
Provincial de Servicios Técnicos, un emplazamiento distinto del que, según el artíc ulo 4 de este
Reglamento, haya de venir impuesto por las Ordenanzas municipales y Planes de Urbanización,
respecto de las industrias fabriles.
Artículo 16.
Minas. Aguas residuales
Para autorizar nuevas explotaciones mineras o cualesquiera otras actividades calificadas
como nocivas que por su emplazamiento afecten a aguas continentales, o que hayan de verter
en las mismas aguas residuales con carácter previo, se aplicarán las disposiciones vigentes
relativas a Pesca Fluvial y a Policía de Aguas contenidas en la Ley de 20 de febrero de 1942 , en
el Real Decreto de 16 de noviembre de 1900 , Decreto de 14 de noviembre de 1958 , y demás
disposiciones complementarias.
Depuración
Estas actividades, entre las que figuran las industrias del papel, celulosa, azuc areras,
curtidos, colas, potásicas, talleres de flotación para el beneficio y concentración de minerales,
fábricas de gas y productos secundarios de la industria del coque, de sosa, textiles y anexas,
etc., deberán estar dotadas de dispositivos de depuración mecánicos, químicos o físico-
químicos, para eliminar de sus aguas residuales los elementos nocivos que puedan ser
perjudiciales para las industrias situadas aguas abajo o en la proximidad del lugar en que se
efectúe el vertido, o para las riquezas piscícola, pecuaria, agrícola o forestal.
Otras soluciones
No obstante, cuando la importancia y las condiciones especiales que concurran en el caso lo

aconsejen, podrán adoptarse soluciones de alejamiento de estas aguas residuales nocivas,
siempre que con ello no se produzca ninguno de los daños antes indicados.
Cuando los desagües hayan de realizarse directamente en el mar litoral, serán de aplicación
la Ley de Puertos de 19 de enero de 1928 , Reglamento para su aplicación de 21 (quiere decir
19) de enero de 1928 y demás disposiciones complementarias.
Modificado por art. 1 de Decreto 3494/1964, de 5 noviembre.
Artículo 17.
Peligro de contaminación de aguas
La instalación de nuevas «actividades» insalubres o nocivas, que por su emplazamiento o
vertido de aguas residuales suponga un riesgo de contaminación o alteración de las
condiciones de potabilidad de aguas destinadas al abastecimiento público o privado, no podrá
autorizarse si no se han cumplido las condiciones señaladas en el « Reglamento de Policía de
Aguas y sus Cauces» y demás disposiciones aplicables. Los mismos requisitos serán exigidos
respecto de las que impliquen un peligro sanitario para las aguas destinadas a
establecimientos balnearios.
Queda prohibido a los establecimientos industriales que produzcan aguas residuales,
capaces por su toxicidad o por su composición química y bacteriológica de contaminar las
aguas profundas o superficiales, el establecimiento de pozos, zanjas, galerías o cualquier
dispositivo destinado a facilitar la absorción de dichas aguas por el terreno, así como también
queda prohibido su vertimiento en los ríos o arroyos sin previa depuración.
Se considerará desaparecido el citado riesgo de contaminación y, por tanto, se podrá
autorizar el uso de pozos absorbentes, con el citado fin, cuando éstos se sitúen a 500 o más
metros de todo poblado, y un estudio geológico demuestre la imposibilidad de contaminación
de las capas acuíferas freáticas y profundas.
Solamente será tolerado el vertimiento sin previa depuración en los cursos de agua de los
líquidos sobrantes de industrias o los procedentes del lavado mineral, cuando el volumen de
éstos sea por los menos veinte veces inferior al de los que en el estiaje lleva el curso de agua o
cuando aguas abajo del punto de vertido no exista poblado alguno a una distancia inferior a la
necesaria para que se verifique la autodepuración de la corrien te. En el supuesto de que varíen
proporciones de los líquidos residuales respecto al volumen del curso de agua, de forma que
aumente el peligro de nocividad o insalubridad, la referida tolerancia quedará sin efecto,
debiéndose, no obstante, oír a la Entidad o persona interesada, a fin de que exponga las
razones que crea asistirle en su favor.
Depuración
De no concurrir las circunstancias señaladas en el párrafo anterior, las aguas residuales
habrán de ser sometidas a depuración por procedimientos adecuados, estimándose que éstos
han tenido plena eficacia cuando las aguas en el momento de su vertido al cauce público
reúnan las condiciones siguientes:
a) Cuando el agua no contenga más de 30 miligramos de materias en suspensión por litro.
b) Cuando la demanda bioquímica de oxígeno medida después de cinco días de incubación a
20º no rebase la cifra de 10 miligramos por litro.
c) Cuando antes y después de siete días de incubación a 30º no desprenda ningún olor
pútrido o amoniacal.
d) Su pH deberá estar comprendido entre 6 y 9.
En ningún caso las aguas residuales depuradas natural o artificialmente, deberán añadir a los
cauces públicos componentes tóxicos o perturbadores en cantidades tales que eleven su
composición por encima de los siguientes límites, ya que éstos condicionan la posibilidad de
ser utilizadas sin riesgo de intoxicación humana.
Límites de toxicidad
Plomo (expresado en Pb), 0,1 miligramos por litro.
Arsénico (expresado en As), 0,2 miligramos por litro.
Selenio (expresado en Se), 0,05 miligramos por litro.
Cromo (expresado en Cr, exavalente), 0,05 miligramos por litro.
Cloro (libre y potencialmente liberable, expresado en Cl), 1,5 miligramos por litro.
Acido cianhídrico (expresado en Cn), 0,01 miligramos por litro.
Fluoruros (expresado en Fl), 1,5 miligramos por litro.
Cobre (expresado en Cu), 0,05 miligramos por litro.
Hierro (expresado en Fe), 0,1 miligramos por litro.
Manganeso (expresado en Mn), 0,05 miligramos por litro.
Compuestos fenólicos (expresado en Fenol), 0,001 miligramos por litro.
Artículo 18.
Las «actividades» calificadas como insalubres, en atención a producir humos, polvo, nieblas,
vapores o gases de esta naturaleza, deberán obligatoriamente estar dotadas de las
instalaciones adecuadas y eficaces de precipitación del polvo, o de depuración de los vapores o
gases, en seco, en húmedo o por procedimiento eléctrico.
Párr. 2 derogado por disp. derog. única.a) de Real Decreto 374/2001, de 6 abril.
Artículo 19.
Energía nuclear
Serán calificadas como insalubres y nocivas las actividades relacionadas con el empleo de la
energía nuclear o atómica, en cuanto puedan dar lugar a la contaminación del suelo, aire,
aguas o productos alimenticios. Las industrias de tratamiento de materiales radiactivos, las
centrales eléctricas que funcionen a base de energía atómica, las instalaciones de reactores y
experiencias nucleares, así como las que utilicen isótopos radiactivos y cualesquiera otras
relacionadas con dicha energía, adoptarán las medidas preventivas específicas dictadas por los
Organismos técnicos competentes.
SECCION 3ª.
Actividades peligrosas
Artículo 20.
Distancias
Sólo en casos muy especiales, y previo informe favorable de la Comisión Provincial de
Servicios Técnicos, podrá autorizarse un emplazamiento distinto del que, según el artículo 4 de
este Reglamento, haya de venir impuesto por las Ordenanzas municipales y Planes de
urbanización, respecto de las industrias fabriles consideradas como peligrosas, a condición de
que se adopten las medidas de máxima seguridad que se requieran en cada caso.
Artículo 21.
Locales «ad hoc»
En general, tales actividades se instalarán en los locales ya construidos o que se construyan
«ad hoc», y estarán dotados del número suficiente de aparatos, sistemas y toda clase de
recursos que permitan prevenir los siniestros, combatirlos y evitar su propagación (extintores,
depósitos productores de ambientes no comburentes, maquinaria para la aspiración de gases
y vapores inflamantes o inflamables y para la condensación del polvo combustible, etc.). La
construcción de depósitos y almacenes de productos combustibles o inflamables (alcoholes,
éteres, sulfuro de carbono, acetona, petróleo, gasolina, bencina, barnices, aceite, etc.), se
realizará de acuerdo con las normas específicas de aplicación general dictadas para cada
producto por el Organismo técnico competente.
Artículo 22.
Explosivos
La fabricación, almacenamiento, manipulación y venta de explosivos se regirá por las

disposiciones especiales vigentes sobre esta materia, sin perjuicio de ajustarse también a las
prescripciones que señala este Reglamento.
Artículo 23.
Materias inflamables en viviendas
En lo sucesivo no podrá autorizarse la instalación en locales que formen parte de edificios
destinados a viviendas de aquellas actividades que exijan para el normal y necesario
desenvolvimiento de las mismas la utilización de primeras materias de naturaleza inflamable o
explosiva, que entrañen fundado riesgo previsible, que será determinado, en todo caso,
teniendo en cuenta la capacidad del local, los materiales de construcción y la eficacia de las
medidas correctoras.
Cuando se trate de actividades particulares no dirigidas a un fin exclusivamente mercantil o
industrial, sino de otra índole cualquiera, como pudiera ser el doméstico, y se utilicen materias
de naturaleza inflamable o explosiva en cantidades o condiciones peligrosas, deberán tenerse

en cuenta, para que sean permitidas, las medidas de seguridad a que se refiere el presente
Reglamento.
Artículo 24.
Almacenes de productos inflamables
En ningún caso se autorizará, en lo sucesivo, la instalación de almacenes al por mayor de la
índole que a continuación se indica en los locales que formen parte de edificios destinados a
viviendas, cuando entre los productos almacenados existan algunos de naturaleza inflamable o
explosiva:
Almacenes al por mayor de artículos de droguería.
Almacenes al por mayor de artículos de perfumería.
Almacenes al por mayor de artículos de limpieza.
Almacenes al por mayor de productos químicos.
Almacenes al por mayor de abonos nitrogenados.
Los almacenes y establecimientos afectados por este artículo y el anterior estarán siempre
dotados suficientemente de los medios preventivos de incendios. La carga de los extintores y
depósitos de gases no comburentes que en los mismos debe existir, así como las cantidades de
productos inflamables y explosivos, deberá comprobarse periódicamente por las autoridades
municipales, a las que corresponde la vigilancia del estricto cumplimiento de todo lo dispuesto
en este artículo.
Artículo 25.
Depósito de películas
Los estudios destinados al rodaje de películas, depósitos de Empresas distribuidoras o
alquiladoras de las mismas y, en general, todos aquellos lugares en que esté prevista la
existencia de material de esta índole, de naturaleza inflamable, deberán estar separadas de las
viviendas por muros incombustibles de suficiente espesor y altura, en los que no existirán
puertas, ventanas, ni ninguna clase de huecos, para asegurar la imposibilidad de propagación
de incendios.
En particular, la instalación de estudios de doblaje de películas, salas de proyecciones y
locales mixtos de cines y teatros se sujetarán a las normas dictadas expresamente para ellos en
el Reglamento de Espectáculos y en las de los servicios encomendados a las Delegaciones de
Industria.
En los locales en donde se hallen almacenadas películas no podrá haber de éstas, ni siquiera
eventualmente, cantidad superior a 1.500 gramos por metro cúbico de capacidad del local, si
se destina, exclusivamente a almacén, y de 500, si se ha de trabajar en el mismo. Las películas
deberán estar contenidas cada una de ellas en una caja metálica, y éstas colocadas en
armarios de material incombustible. No podrá haber existencias de películas a una distancia
menor de cinco metros de la puerta de entrada a los locales, en los cuales no se podrá entrar
con luces encendidas o con cualquier clase de materia en ignición o capaz de producirla.
Prohibiciones
Estará terminantemente prohibido fumar en el interior de estos locales y la indicación
prohibitiva será lo suficientemente visible. Existirán estratégicamente situados en estos
establecimientos el número necesario de aparatos extintores de incendios.
Artículo 26.
Petróleos
La industria e instalaciones petrolíferas calificadas como peligrosas e insalubres se
someterán a las prescripciones generales de este Reglamento y a lo establecido en la
legislación específica correspondiente.
Garajes y estaciones de servicio
Los locales destinados a garajes públicos, estaciones de autobuses o camiones y estaciones
de servicio ya existentes, como las que en lo sucesivo se instalen, deberán estar dotadas de las
condiciones de seguridad mencionadas en el artículo 21 en proporción adecuada a la
superficie de los locales y al número de vehículos encerrados en los mismos. Las Delegaciones
de Industria y las autoridades municipales inspeccionarán periódicamente estos locales, de
acuerdo con las normas generales dictadas por la Dirección General de Industria.
Artículo 27.
Energía nuclear
Serán calificadas como peligrosas «las actividades» relacionadas con el empleo de la energía
nuclear o atómica, en cuanto puedan dar lugar a incendios, explosiones o riesgos de análoga
gravedad para las personas o los bienes. Las industrias de tratamiento de mineral radiactivo,
las centrales eléctricas que funcionen a base de energía atómica, las instalaciones de reactores
y experiencias nucleares, así como las que utilicen isótopos radiactivos, y cualesquiera otras
relacionadas con dicha energía calificadas de peligrosas adoptarán las medidas preventivas
específicas dictadas por el Organismo técnico competente.
Artículo 28.
Todos los locales en donde se ejerzan «actividades» calificadas como peligrosas deberán
tener bien ostensibles, por medios visuales y gráficos, los avisos de precaución pertinentes.
TITULO II.
Régimen Jurídico
No es aplicable en ámbito de la Comunitat Valenciana por disp. final 4 de Ley 2/2006,

de 5 mayo
No es aplicable en el ámbito de las Islas Baleares por disp. derog. de Ley 8/1995, de
30 marzo
CAPITULO I.
Procedimiento para la concesión de licencias
Artículo 29.
Solicitud de licencia
Al solicitar la licencia municipal exigida por la legislación de Régimen Local, si se trata de
establecer una actividad que pueda estar comprendida en este Reglamento, y, en todo caso,
que figure en el Nomenclátor adjunto, se presentará por triplicado la instancia dirigida al
Alcalde correspondiente y la siguiente documentación: Proyecto técnico y Memoria descriptiva
en que se detallen las características de la actividad, su posible repercusión sobre la sanidad
ambiental y los sistemas correctores que se propongan utilizar, con expresión de su grado de
eficacia y garantía de seguridad.
Artículo 30.
Tramitación municipal
Recibidos los documentos a que se refiere el artículo anterior, la Alcaldía podrá adoptar las
siguientes resoluciones:
1. Denegación expresa y motivada de la licencia por razones de competencia municipal
basadas en los planes de ordenación urbana, incumplimiento de ordenanzas municipales y en
la existencia de una actividad municipalizada con monopolio que pueda resultar incompatible
con la que se pretenda instalar.
2. Informar el expediente en el plazo de treinta días con arreglo a los siguientes trámites:
a) Se abrirá información pública, por término de diez días, para que quienes se consideren
afectados de algún modo por la actividad que se pretende establecer, puedan hacer las
observaciones pertinentes. Se hará, además, notificación personal a los vecinos inmediatos al
lugar del emplazamiento propuesto.
b) Unidas las reclamaciones u observaciones que se presenten al expediente, se someterá a
informe del Jefe local de Sanidad y de los técnicos municipales competentes, según la
naturaleza de cada actividad.
c) A la vista de estos antecedentes, la Corporación Municipal incorporará al expediente su
informe, en el que, entre otros extremos, se acredite si el em plazamiento propuesto y demás
circunstancias están de acuerdo con las Ordenanzas Municipales y con lo dispuesto en este
Reglamento, así como si en la misma zona, o en sus proximidades, existen ya otras actividades
análogas que puedan producir efectos aditivos.
Artículo 31.
Remisión a la Comisión Provincial
En el caso de admitirse a tramitación la solicitud de establecimiento de una nueva actividad
o modificación de alguna existente, el expediente completo será remitido, una vez cumplidos
los requisitos del artículo anterior, a la Secretaría de la Comisión Provincial de Servicios
Técnicos.
No es aplicable en el ámbito de Extremadura, en la tramitación de expedientes de

actividades clasificadas de pequeño impacto por disp. adic. 3 de Decreto 18/2009, de 6
febrero
Artículo 32.
La Comisión Provincial de Servicios Técnicos se reunirá para la calificación de las actividades
a que se refiere este Reglamento, pero con anterioridad el Gobernador Civil, Presidente,
designará las Ponencias que hayan de dictaminar los proyectos recibidos, en los cuales estarán
representados los Organismos que tengan relación más directa con la actividad de que se
trate, o por razón de las circunstancias que puedan derivarse de la misma, y en todo caso, la
Jefatura de Sanidad y Delegación de Trabajo provinciales. La calificación que haga la Comisión
Provincial será siempre motivada.
Siempre que hubiere pendientes de calificación actividades de las que se regulan en este
Reglamento, la Comisión se reunirá por lo menos una vez al mes.
Artículo 33.
1. Dentro del mes siguiente a la fecha de recepción del expediente por la Comisión Provincial
de Servicios Técnicos, emitirán su informe los diversos Servicios Provinciales a quienes se pida
y las Ponencias a que se refiere el artículo anterior, y en el plazo de quince días siguientes la
Comisión Provincial procederá a la calificación en el sentido de examinar la g arantía y eficacia
de los sistemas correctores propuestos y su grado de seguridad.
2. La Comisión Provincial podrá aceptarlos o rechazarlos. En este último caso dará audiencia
al interesado por plazo de diez días y adoptará el acuerdo definitivo que proceda dentro de los
quince días siguientes, devolviendo el expediente al Ayuntamiento para que en el plazo de
quince días otorgue o deniegue la licencia solicitada, en consonancia con el acuerdo definitivo
de la citada Comisión. En ningún caso podrán concederse licencias provisionales mientras la
actividad no esté calificada.
3. Transcurridos quince días desde que la Comisión Provincial de Servicios Técnicos haya
adoptado el acuerdo procedente sin que el Ayuntamiento lo haya ejecutado, podrá la parte
interesada recurrir en alzada ante el Ministerio de la Gobernación, que, previa audiencia de los
Ministerios de Industria, de Agricultura, de la Vivienda o, en su caso, del correspondiente por
razón de la materia resolverá lo procedente con carácter ejecutivo para el Ayuntamiento.
4. Transcurridos cuatro meses desde la fecha de la solicitud sin que hubiese recaído
resolución, ni se hubiese notificado la misma al interesado, podrá éste denunciar la mora
simultáneamente ante el Ayuntamiento y la Comisión Provincial de Servicios Técnicos, y
transcurridos dos meses desde la denuncia, podrá considerar otorgada la licencia por silencio
administrativo, salvo en aquellos casos en que la Comisión hubiere notificado su acuerdo
desfavorable y se hallase éste pendiente de ejec ución por parte del Ayuntamiento.
Artículo 34.
Comprobación
Obtenida la licencia de instalación de una actividad calificada como molesta, insalubre,
nociva o peligrosa, no podrá comenzar a ejercerse sin que antes se gire la oportuna visita de
comprobación por el funcionario técnico competente, no sólo por la actividad de que se trate,
sino también por la naturaleza del daño que pueda causarse. En el caso de que no dispusiere el
Ayuntamiento de tal funcionario, podrá solicitarlo del correspondiente Organi smo provincial.
Artículo 35.
Inspección gubernativa
El Gobernador civil de la provincia podrá ordenar en cualquier momento que por un
funcionario técnico se gire visita de inspección a las actividades que vengan desarrollándose o
instalaciones que funcionen, para comprobar el cumplimiento de las condiciones exigidas en la
licencia. Iguales medidas podrán adoptar las Autoridades municipales.
Artículo 36.
Requerimiento. Plazo
Los Alcaldes, por propia iniciativa, así como por orden del Gobernador civil o a propuesta de
la Comisión Provincial de Servicios Técnicos, requerirán al propietario, administrador o gerente
de las actividades a que se refiere este Reglamento para que en el plazo que se le señale
corrija las deficiencias comprobadas. Este plazo en los casos de peligro, se fijará salvo cuando
éste sea inminente, teniendo en cuenta, de manera discrecional, las posibilidades de
corrección que hayan sido señaladas, las condiciones de la actividad y las contingencias que
puedan derivarse tanto de su paralización como de su continuidad, en las circunstancias en
que se encuentren. Salvo casos especiales, el plazo no podrá exceder de seis meses ni ser
inferior a uno.
Artículo 37.
Comprobación. Resolución
Transcurrido el plazo otorgado por este Reglamento para la corrección de deficiencias, se
girará visita de inspección a la actividad por el Jefe provincial o local de Sanidad u otro
funcionario técnico competente, según la calificación que se haya hecho por la Comisión
Provincial, al objeto de la debida comprobación. Cuando no hayan sido corregidas las
deficiencias señaladas, se hará constar mediante informe del funcionario que haya hecho la
inspección, indicando las razones a que obedezca el hecho. A la vista de este informe, el
Alcalde dictará resolución razonada concediendo o no un segundo e improrrogable plazo, que
no excederá de seis meses, para que el propietario dé cumplimiento a lo ordenado. Si el
Alcalde no cumpliese dicha obligación en el plazo de quince días, corresponderá al Gobernador
Civil adoptar las medidas oportunas.
CAPITULO II.
Sanciones
Artículo 38.
Comprobación. Audiencia. Sanciones
Agotados los plazos a que se refieren los artículos anteriores sin que por los requeridos se
hayan adoptado las medidas ordenadas para la desaparición de las causas de molestia,
insalubridad, nocividad o peligro, el Alcalde, a la vista del resultado de las comprobaciones
llevadas a cabo y dando audiencia al interesado, dictará providencia imponiendo alguna de
estas sanciones:
a) Multa.
b) Retirada temporal de la licencia, con la consiguiente clausura o cese de la actividad
mientras subsista la sanción.
c) Retirada definitiva de la licencia concedida.
Cuando la ley no permita a los Alcaldes la imposición de multas en cuantía adecuada a la
naturaleza de la infracción, elevarán al Gobernador Civil de la provincia la oportuna y
fundamentada propuesta de multa superior.
Artículo 39.
Gobernadores civiles
Si en virtud de su facultad inspectora los Gobernadores civiles comprobasen que funcionan
en la provincia de su mando actividades que no se ajustan a las prescripciones de este
Reglamento, lo pondrán en conocimiento del Alcalde respectivo para que proceda en
consecuencia y si éste no adoptase las medidas oportunas, podrán imponer por sí mismos
sanciones a que se refiere el artículo anterior.
Artículo 40.
Reiteración
Las multas que se impongan a los titulares de las actividades se graduarán según la
naturaleza de la infracción, el grado de peligro que suponga y la reiteración de las faltas.
Nuevo plazo
En el mismo escrito en que efectúe la notificación de las multas se concederá un nuevo plazo
a los sancionados para que corrijan las deficiencias que motivaron la imposición de aquéllas, al
final del cual se girará visita de comprobación en la forma determinada en el artículo 37 ,
pudiendo retirarse la licencia y procediéndose, por lo tanto, a la clausura y cesación de la
actividad después de impuestas tres multas consecutivas por reiteración en las faltas
mencionadas.
Artículo 41.
Materia delictiva
Las sanciones que se indican en los presentes artículos se aplicarán sin perjuicio de que la
Autoridad gubernativa pase el tanto de culpa a los Tribunales de Justicia si apreciase la
existencia de materia delictiva en la actuación del propietario, tanto por lo que se refiere a los
fraudes o manipulaciones dolosas como por lo que a desacatos de que pueda ser objeto dicha
autoridad.
CAPITULO III.
Recursos
Artículo 42.
Contra resoluciones de la Alcaldía
Contra las resoluciones de los Alcaldes concediendo o denegando las licencias para el
ejercicio de alguna de las «actividades» a que se refiere este Reglamento se dará el recurso
contencioso-administrativo, previo al de reposición en forma legal.
Artículo 43.
Contra multas de Alcaldes
Contra las sanciones que impongan los Alcaldes en esta materia podrá interponerse recurso
de alzada ante el Gobernador civil de la provincia, quien, oyendo a la Comisión Provincial de
Servicios Técnicos, resolverá, terminando así la vía administrativa.
Este recurso se interpondrá en el plazo y forma que determina el artículo 385 de la Ley de
Régimen Local .
Artículo 44.
Contra multas de Gobernadores civiles
Contra las multas impuestas por los Gobernadores civiles podrá interponerse recurso de
alzada ante el Ministro de la Gobernación en el término de quince días, siguientes a la
notificación de aquéllas, con cuya resolución se agotará la vía administrativa.
Artículo 45.
En el caso previsto en el artículo 39 , si el Gobernador civil hubiese ordenado la clausura o
cese de una «actividad» de las reguladas por este Reglamento, el particular afectado por tal
decisión podrá interponer recurso de alzada ante el Ministro de la Gobernación, quien
resolverá, ultimando con esa resolución la vía administrativa.
DISPOSICIONES ADICIONALES.
Primera.
Libro registro
En todo Ayuntamiento se llevará por el Secretario un libro registro de actividades molestas,
insalubres, nocivas y peligrosas, según el modelo que se publica anexo a este Reglamento, en
el cual deberán constar no sólo las que se autoricen en lo sucesivo, sino también las que
existan a la publicación de este Decreto.
Segunda.
Obligación de declarar
A los efectos de la disposición anterior, todos los que ejerzan actividades o tengan
instalaciones comprendidas en el artículo 3 de este Reglamento deberán ponerlo en
conocimiento de la Alcaldía correspondiente en el plazo de dos meses, desde la entrada en

vigor del mismo, indicando la clase de actividad que vienen ejerciendo, la fecha de la solicitud
de licencia municipal y la de ésta si la tuviese, lugar de emplazamiento y los demás requisitos
que le puedan ser exigidos por las Ordenanzas municipales.
Sin perjuicio de lo prescrito anteriormente, los Alcaldes comprobarán las condiciones en que
se ejercen estas actividades dentro del término municipal, al objeto de conseguir la mayor
fidelidad de los datos que figuren en el libro registro correspondiente.
Tercera.
Instrucciones de los Departamentos ministeriales
Se autoriza a los Departamentos ministeriales competentes en las materias afectadas por el
presente Reglamento para dictar las disposiciones que su efectividad requiera.
Cuarta.
Vigencia
El Presente Reglamento entrará en vigor a los tres meses de su publicación en el «Boletín
Oficial del Estado».
Quinta.
Las autorizaciones estatales, cuando sean necesarias a tenor de los Decretos 2561/1962, de
27 de septiembre y 157/1963, de 26 de enero , y demás disposiciones que los complementen,
será requisito previo para la concesión de las licencias municipales de instalación, ap ertura y
funcionamiento de actividades. No obstante, su otorgamiento efectivo no será obstáculo para
que los Alcaldes puedan denegar las de su competencia cuando existan razones ajenas a su
posible calificación como actividades molestas, nocivas, insalubres y peligrosas. En todo caso,
dichas autoridades quedan obligadas a denegar la concesión de la licencia municipal cuando
los informes de la Comisión Provincial de Servicios Técnicos sean contrarios al establecimiento
de las actividades mencionadas las cuales prevalecerán sobre cualquier otra autorización
estatal concurrente con aquélla.
Añadida por art. 1 de Decreto 3494/1964, de 5 n oviembre
DISPOSICIONES TRANSITORIAS.
Primera.
Actividades sin licencia
Quienes a la fecha de la publicación de este Reglamento vinieren ejerciendo actividades de
las incluidas en el artículo 3 del mismo sin la debida autorización definitiva de la Au toridad
municipal, lo solicitarán en el plazo de dos meses, a partir de la fecha de entrada en vigor de
este Reglamento, siguiendo los trámites que en el mismo se determinan.
Segunda.
Derechos adquiridos
Quienes a la fecha de la publicación de este Reglamento vinieren ejerciendo actividades de

las incluidas en el artículo 3 del mismo con la debida autorización de la Autoridad municipal,
serán respetados en sus derechos adquiridos, sin perjuicio de la obligación que les incumbe de
establecer los elementos correctores necesarios que se regulan en este Reglamento. En casos
de extrema gravedad o en que no sea técnicamente posible aplicar elementos correctores y,
en consecuencia, fuese necesario suspender o trasladar la actividad, se indemnizará al
propietario de la misma con arreglo a lo dispuesto en la Ley de Expropiación Forzosa de 16 de
diciembre de 1954 .
Tercera.
Reforma, ampliación o traspaso
No se podrán conceder licencias para la ampliación o reforma ni se autorizará el traspaso de
industrias o actividades que no reúnan las condiciones establecidas en este Reglamento, a no
ser que las medidas correctoras que se adopten eliminen con la debida garantía las causas
determinantes de su calificación como actividades molestas, insalubres, nocivas y peligros as.
ANEXO 1.
Nomenclátor anejo a la Reglamentación de actividades molestas, insalubres, nocivas y
peligrosas
(Con indicación de la clasificación decimal internacional adoptada por el Instituto Nacional
de Estadística)
Clasificación decimal Naturaleza de la actividad Motivo de la clasificación
Actividades molestas
012-42 Vaquerías
012-43 Cebo del ganado de cerda Idem id.
012-44 Avicultura Idem id.
012-45 Cunicultura Idem id.
012-48 Doma de animales y Idem id.
picaderos
201-1 Mataderos en general Idem id.
201-23 Instalaciones para el secado o Idem id.
salado de cueros y pieles
201-24 Instalaciones para la Idem id.
preparación de tripas (incluso
fabricación de cuajo animal)
201-51 Industrias de elaboración de Idem id.
tripas en seco
tripas en salado
204-1 Conservación de pescados y Idem id.
mariscos envasados
204-2 Conservación de pescados en Idem id.
salazón y escabeche
205 Elaboración de productos de Producción de polvo, ruidos y
molino vibraciones.
209-11 Almazaras Malos olores.
209-2 Obtención de margarinas y Idem id.
grasas concretas
209-33 Obtención de pimentón Producción de polvo.
209-6 Elaboración de piensos Producción de ruidos y
compuestos para ganadería vibraciones.
209-8 Obtención de levaduras Malos olores.
prensadas y en polvo
231-713 Industrias de picado y Producción de polvo y ruidos.
machacado del esparto
232 Fábricas de géneros de punto Producción de ruido y
vibraciones en el mismo
edificio.
241-33 Fabricación de suelas Idem id.
troqueladas
251 Industrias de la primera Producción de ruidos y
transformación de la madera vibraciones.
252 Industrias de la segunda Idem id.
transformación de la madera,
excepto fabricación de
material y artículos diversos
de madera (tornería y
modelistas)
261 Fabricación de muebles de Idem id.
madera
262 Fabricación de muebles Idem id.
metálicos
281 Tipografías (imprentas) Idem id.
285 Industrias de la prensa Idem id.
periódica
311-315 Fabricación de fertilizantes Producción de polvo y ruidos.
fosfatados (superfosfatos,
ordinarios y concentrados)
311-318 Obtención de abonos Malos olores.

orgánicos y otros productos
de igual condición (sangre
desecada, estiércol, basuras,
harina de huesos, harina de
pescado, etc.)
311-81 Obtención de albayalde, Producción de polvo y ruidos.
litopón, bióxido de titanio,
minio, óxidos rojos y ocres,
derivados del cromo y
cadmio, azules de Prusia y
ultramar y en general
colorantes y pigmentos
311-82 Obtención de colorantes y Idem id.
pigmentos de origen vegetal y
animal (cochinilla, carmín de
cochinilla, etc.)
311-83 Obtención de colorantes y Idem id.
pigmentos sintéticos
311-84 Obtención de negro de humo Idem id.
312-7 Fundición de sebo Malos olores.
312-83 Obtención de estearatos Idem id.
319-13 Fabricación de medicamentos Cuando se produzcan gases
químicos irritantes y de mal olor.
319-18 Fabricación de productos Idem id.
farmacéuticos para
veterinaria
319-3 Fabricación de productos Malos olores.
aromáticos
319-4 Fabricación de detergentes Idem id.
319-721 Fabricación de colas animales Idem id.
(cola fuerte, cola de pescado,
etc.)
319-722 Fabricación de colas vegetales Idem id.
(almidón)
319-723 Fabricación de colas frías (de Idem id.
caseína, etc.)
334 Fabricación de cemento Ruidos y producción de polvo.
hidráulico
339-12 Aserrado, tallado y pulido de Producción de ruido.
la piedra
339-13 Aserrado, tallado y pulido del Idem id.
mármol.
339-14 Fabricación de piedras de Producción de ruidos y polvo.
molino
339-15 Trituración de piedras y su Idem id.
clasificación
341-51 Laminación de aceros en Producción de ruidos.
caliente
341-52 Laminación de aceros en frío Producción de ruidos.
341-53 Fabricación de hojalata Idem id.
342-15 Laminación, forja y Producción de ruidos
estampación del aluminio y
aleaciones ligeras
342-38 Forja, laminación y tubería de Idem id.
cobre y su aleaciones
351-4 Fabricación de artículos de Idem id.
fumistería
351-3 Fabricación de artículos de Idem id.
herrería
352 Fabricación de herramientas Idem id.
353 Fabricación de recipientes Idem id.
metálicos
354 Construcciones metálicas y Idem id.
calderería
356-2 Fabricación de tirafondos Idem id.
358-11 Fabricación de armamento Idem id.
ligero
358-12 Fabricación de artillería Idem id.
36 Construcción de maquinaria, Producción de ruidos y
exceptuando la maquinaria vibraciones.
eléctrica
378-1 Fabricación de acumuladores Malos olores.
eléctricos
381 Construcciones navales y Producción de ruidos.
reparaciones de buques
382 Construcciones de equipos Idem id.
ferroviarios
383 Construcciones de vehículos Idem id.
automóviles
389 Construcción de otro material Caso de existir forja de
de transporte ruidos.***************
424 Derribos y demoliciones Producción de polvo
511-13 Centrales termoeléctricas a Producción de ruidos y gases
vapor
511-14 Centrales termoeléctricas Idem id.
Diesel y a gas
511-15 Centrales mixtas de Idem id.
producción de energía
eléctrica (hidráulicas y
térmicas a vapor, Diesel y a
gas)
522-1 Evacuación local o individual Malos olores
de aguas de albañal
522-2 Evacuación general o con Idem id.
canalización de aguas de
albañal (tipo unitario o de
canalización única)
522-3 Recogida de basuras Idem id.
522-4 Destrucción de basuras por Idem id.
autodepuración
depuración biológica
procedimientos físicos
611-113 Almacenes al por mayor de Idem id.
carnes si frigorífico
pescado fresco y salado
abonos orgánicos
612-12 Carnicerías y casquerías Idem id.

612-16 Pescaderías Idem id.
711-7 Depósitos de locomotoras Producción de ruidos
831-6 Salas de proyección de Idem. id.
películas
832-11 Locales de teatro Idem id.
833-2 Academias y salas de fiesta y Idem id.
baile
833-31 Locales de circo Idem id.
Actividades insalubres y
nocivas
012-42 Vaquerías Enfermedades
infectocontagiosas.
012-43 Cebo de ganado de cerda Idem id.
111 Minas de hulla Vertido de aguas residuales
112 Minas de antracita Idem id.
113 Minas de lignito Idem id.
12 Extracción de minerales Idem id.
metálicos
198-4 Extracción de grafito Idem id.
198-7 Extracción de ocres Idem id.
198-8 Extracción de turba Idem id.
201-1 Mataderos en general Vertido de aguas residuales y
despojos.
201-23 Instalaciones para el secado o Idem id.
salado de cueros
201-24 Instalaciones para Idem id.
preparación de tripas
tripas en seco
tripas en salado
203-51 Conservación de aceituna por Vertido de aguas residuales.
aderezo en verde (con hueso,
sin hueso, rellenas de
pimiento, rellenas de anchoa,
etc.)
209-8 Obtención de levadura Idem id.

prensada y en polvo
231-141 Industrias del teñido y Vertido de aguas residuales
blanqueo del algodón tóxicas.
231-211 Industrias de clasificación y Idem id.
lavado de lana
231-512 Industrias del enriado del Idem id.
cáñamo
231-541 Industrias del teñido y Idem id.
blanqueo del cáñamo
231-612 Industrias del enriado del lino Idem id.
blanqueo del lino
231-712 Industrias de cocido o enriado Idem id.
del esparto
239-11 Fabricación de linóleo Desprendimiento de gases
tóxicos y vertido de aguas
residuales tóxicas.
271-1 Fabricación de pasta para Idem id.
papel y cartón
271-2 Fabricación mixta de pasta y Idem id.
papel
291 Tenerías y talleres de acabado Vertido de aguas residuales y
de cuero productos putrefactivos.
311-11 Fabricación de ácidos Desprendimiento de gases
minerales nocivos.
311-121 Fabricación de sosa cáustica Idem id.
por electrolisis
311-123 Fabricación de potasa Idem id.
cáustica por electrolisis
311-143 Fabricación de óxidos y sales Desprendimiento de polvo y
de plomo gases tóxicos.
311-213 Obtención de arsénico y Desprendimiento de gases
derivados tóxicos.
311-227 Fabricación de gas sulfuroso Gases nocivos.
311-231 Fabricación de cloro y sosa Idem id.
electrolíticos
311-234 Fabricación de cianuros por Vertido de aguas residuales

vía electroquímica tóxicas.
311-235 Fabricación de sales para Cuando se produzca
galvanoplastia desprendimiento de gases
tóxicos nocivos.
311-315 Fabricación de fertilizantes Desprendimientos de gases
fosfatados (superfosfatos nocivos.
ordinarios y concentrados)
311-16 Fabricación de fertilizantes Vertido de aguas residuales.
potásicos (cloruro, sulfato,
etc.)
311-318 Obtención de abonos Idem id.
orgánicos (sangre desecada,
estiércol, basura, harina de
huesos, harina de pescado,
etc.)
311-321 Fabricación de sulfato de Emanación de gases tóxicos
cobre
311-322 Fabricación de otras sales de Idem id.
cobre
311-329 Fabricación de Emanaciones tóxicas.
anticriptogámicos clorados y
arsenicales
311-331 Fabricación de insecticidas Aguas y polvo residuales
arsenicales tóxicas
311-333 Fabricación de insecticidas Gases nocivos.
derivados del cloro para uso
agrícola
311-336 Fabricación de insecticidas Idem id.
derivados del cloro para uso
doméstico
311-34 Fabricación de raticidas Desprendimiento de productos
tóxicos.
311-43 Obtención de productos por Caso de emplearse o
síntesis orgánica desprenderse gases tóxicos.
311-445 Obtención de tricloroetileno Desprendimiento de gases
nocivos.
311-55 Obtención de extractos Vertido de aguas residuales.
curtientes de cortezas (de

quebracho, de zumaque, de
agallas, etc.)
311-63 Industrias de fibras artificiales Aguas residuales.
311-811 Obtención de albayalde Aguas residuales y polvo
tóxico.
311-814 Obtención de minio Polvo tóxico.
311-817 Obtención de azul de Prusia y Vertido de aguas residuales.
afines (azul ultramar, etc.)
312-3 Obtención de aceites de Idem id.
pescado, cetáceos y de otros
aceites y residuos animales
312-82 Obtención de sulfonados y Gases nocivos.
derivados
319-13 Fabricación de medicamentos Vertido de aguas residuales
químicos contaminadas.
319-14 Fabricación de medicamentos Cuando existe vertido de
biológicos, incluidos los aguas, contaminadas.
antibióticos
319-422 Fabricación de detergentes y Desprendimiento de productos
blanqueadores líquidos nocivos, y vertido de aguas
residuales.
319-71 Fabricación de abrasivos Desprendimiento de gases
químicos nocivos.
321 Refinerías de petróleo Desprendimiento de gases
tóxicos y vertido de aguas
residuales.
322 Hornos de coque Vertido de aguas residuales.
334 Fabricación de cemento Desprendimiento de polvo
hidráulico nocivo.
341-1 Obtención de lingotes de Desprendimiento de gases
hierro tóxicos.
341-2 Fabricación de acero Idem id.
341-3 Fabricación de aceros finos o Idem id.
aceros especiales
341-4 Fundición de hierro y acero Idem id.
341-8 Fabricación de Idem id.
ferroaleaciones
342-11 Producción de aluminio Idem id.

virgen
342-12 Producción de aluminio de Idem id.
segunda fusión (refinerías)
342-21 Producción de cinc bruto Idem id.
342-22 Producción de cinc extrapuro Idem id.
342-31 Producción de cáscara de Vertido de aguas residuales.
cobre
342-5 Metalurgia del mercurio Desprendimiento de gases
tóxicos.
342-61 Producción de plomo de Desprendimiento de gases
primera fusión y desplatación tóxicos y polvo.
342-62 Producción de plomo de Idem id.
segunda fusión
342-91 Metalurgia del antimonio Idem id.
357-1 Industria de cromado por Gases tóxicos.
galvanoplastia
357-4 Industria de revestimiento de Idem id.
plomo por inmersión
357-5 Industria de amalgamado de Idem id.
espejos
378-1 Fabricación de acumuladores Desprendimiento de polvo y
eléctricos gases tóxicos.
511-13 Centrales termoeléctricas a Desprendimiento de gases
vapor tóxicos.
511-14 Centrales termoeléctricas Idem id.
Diesel y a gas
511-15 Centrales mixtas de Desprendimiento de gases
producción de energía tóxicos
eléctrica (hidráulicas y
técnicas a vapor, Diesel y a
gas)
512-1 Producción de gas en las Idem id.
fábricas de gas
512-2 Producción de coque en Idem id.
fábricas de gas
512-3 Producción de alquitrán en Idem id.
fábricas de gas
522-1 Evacuación local o individual Por su condición de

de aguas de albañal contaminadas.
Evacuación general o con Idem id.
canalización de aguas de
albañal
522-3 Recogida de basuras Idem id.
522-4 Destrucción de basuras por Producción de gases tóxicos y
autodepuración aguas residuales.
procedimientos físicos
procedimientos biológicos
612-94 Ropavejeros y chamarileros Posibilidades de
contaminación.
711-7 Depósitos de locomotoras de Desprendimiento de aguas
carbón tóxicas y nocivas.
Sin clasificar decimalmente. Actividades relacionadas con Posible causa de lesiones
la obtención, somáticas y genéticas por
almacenamiento, transporte, irradiación o contaminación en
manejo y utilización de el hombre y otros seres vivos.
sustancias radiactivas o con el
funcionamiento de
instalaciones o aparatos
productores o emisores de
radiaciones ionizantes
Actividades peligrosas
111-2 Minas de hulla con coquería Desprendimiento de gases
combustibles.
111-4 Minas de hulla con coquería y Idem id.
fábrica de aglomerados
131 Extracción de petróleo Presencia de materias
combustibles.
133 Extracción de gas natural Idem id.
207-1 Fábricas de azúcar de Producción de materias
remolacha con destilería de combustibles.
alcoholes
207-2 Fábricas de azúcar de caña Idem id.

con destilería de alcoholes
209-11 Almazaras con extracción de Utilización de materias
aceite de orujo inflamables.
209-12 Refinería de aceite de oliva Idem id.
con disolventes combustibles
211 Fabricación y rectificación de Almacenamiento y utilización
alcoholes y elaboración de de disolventes inflamables y
bebidas espirituosas alcoholes.
231-211 Industrias de clasificación y Idem id.
lavado de lana
blanqueo de lanas
239-1 Fabricación de linóleo, cuero Por existencia de productos
artificial y telas inflamables.
impermeabilizadas
253 Industrias de creosotado y Utilización de materias
alquitranado de la madera combustibles.
254-4 Industrias de aglomerados de Producción de polvo
corcho combustible.
301 Obtención de caucho natural Utilización de materias
inflamables.
301-2 Obtención de caucho sintético Idem id.
301-3 Fabricación de regenerados Idem id.
de caucho
301-4 Fabricación de aglomerados Idem id.
de caucho
302 Fabricación y reparación de Idem id.
neumáticos y cubiertas
303 Fabricación de artículos Idem id.
continuos de caucho
305 Fabricación de artículos de Utilización de disolventes
caucho por inmersión inflamables.
306 Fabricación de disoluciones Idem id.
de caucho
307 Cauchutado de tejidos Idem id.
308-1 Fabricación de planchas, Idem id.
suelas y tacones de caucho
308-2 Fabricación de calzado (todo Idem id.

goma)
308-3 Fabricación de calzado mixto Idem id.
de caucho
309 Otras industrias de caucho Idem id.
311-121 Fabricación de sosa cáustica Desprendimiento de
por electrolisis hidrógeno.
311-123 Fabricación de potasa Idem id.
cáustica por electrolisis
311-132 Fabricación de cloratos y Producción de materias
percloratos explosivas.
311-211 Obtención de azufre en sus Producción de materias
variedades inflamables.
311-213 Obtención de fósforo Idem id.
311-222 Fabricación de gas hidrógeno Producción de gas inflamable.
311-225 Fabricación de acetileno Idem id.
311-226 Fabricación de gas amoníaco Utilización de gas inflamable.
por síntesis
311-231 Fabricación de cloro y sosa Desprendimiento de gas
electrolíticos inflamable.
311-232 Fabricación de carburo de Posibilidad de producción de
calcio gas inflamable.
311-313 Fabricación de cianamida Idem id.
cálcica
311-334 Fabricación de insecticidas Utilización de productos
derivados del petróleo para inflamables
uso agrícola
311-337 Fabricación de insecticidas Idem id.
derivados del petróleo para
uso doméstico
311-412 Obtención de acetona Producción de líquidos
inflamables.
311-414 Obtención de alcohol metílico Idem id.
311-42 Destilación de carbones Producción de gases
minerales y de sus derivados inflamables y productos
combustibles.
311-43 Obtención de productos por Cuando se manipulan
síntesis orgánica productos o gases

combustibles
311-441 Obtención del éter Desprendimiento de gases
inflamables y obtención de
productos combustibles.
311-442 Obtención del cloroformo Idem id.
311-443 Obtención de los acetatos Idem id.
alquílicos
311-444 Obtención de sulfuro de Idem id.
carbono
311-445 Obtención del tricloroetileno Idem id.
311-449 Obtención de tetracloruto de Idem id.
carbono
311-56 Obtención por fermentación Idem id.
de los productos siguientes:
alcohol etílico, otros
alcoholes, acetona, ácidos
orgánicos y glicerina
311-61 Destilación de aguarrás y Producción de líquidos
colofonias, obtención de inflamables.
aceites de resina y de otros
productos de resina
311-63 Obtención de rayón y en Cuando se utilicen disolventes
general de fibras celulósicas inflamables.
artificiales, nylon, perlón y
fibras artificiales en general
311-7 Fabricación de explosivos y Por su naturaleza.
pirotecnia
311-9 Fabricación de agresivos e Idem id.
incendiarios químicos
312-2 Extracción por disolventes de Cuando se emplean disolventes
aceites vegetales de orujos inflamables.
grasos de aceituna y de otros
orujos grasos y semillas
(pepita de uva, huesos de
frutos)
312-84 Obtención de alcoholes Producción de líquidos
grasos y derivados combustibles.
319-13 Fabricación de medicamentos Cuando se utilicen materias

químicos inflamables.
319-15 Fabricación de especialidades Idem id.
farmacéuticas
319-18 Fabricación de productos Idem id.
farmacéuticos para
veterinaria
319-3 Fabricación de productos Cuando se utilicen productos
aromáticos inflamables.
319-5 Fabricación de pinturas, Por productos inflamables.
barnices y tintes
319-6 Fabricación de derivados de Idem id.
ceras y parafinas
319-729 Fabricación de colodión y Productos inflamables.
adhesivos análogos
321 Refinerías de petróleo Idem id.
322 Hornos de coque Producción de gases
inflamables y líquidos
inflamables.
329-1 Destilación de rocas Idem id.
bituminosas (gasolina, gasoil,
lubricantes, parafinas, etc.)
372-2 Fabricación de aparatos y Caso de existir laboratorios de
materias de maniobra y ensayo.
protección para tensiones
superiores a 500 voltios
372-48 Fabricación de pinturas y Por materia inflamable.
barnices aislantes
392-62 Fabricación de placas Idem id.
fotográficas
512-1 Producción de gas en las Producción de gas y líquidos
fábricas de gas combustibles.
512-2 Producción de coque en Idem id.
fábricas de gas
512-3 Producción de alquitrán en Idem id.
fábricas de gas
611-6 Almacenes al por mayor de Existencia de líquidos
alcoholes inflamables.
611-131 Almacenes al por mayor de Cuando existan productos

artículos de droguería inflamables.
artículos de perfumería
artículos de limpieza
artículos farmacéuticos
611-135 Almacenes al por mayor de Cuando existan productos
productos químicos, excepto inflamables
abonos
611-136 Almacenes al por mayor de Cuando existan mezclas de
abonos nitrogenados naturaleza explosiva.
612-41 Droguerías y cererías Idem id.
612-42 Perfumerías Idem id.
612-44 Comercio al por menor de Idem id.
productos químicos
612-45 Comercio al por menor de Idem id.
productos farmacéuticos
612-48 Puestos de venta de gasolina Existencia de líquidos
inflamables.
714-23 Estaciones de autobuses y Idem id.
camiones
714-24 Estaciones de servicio para Idem id.
transportes por carretera
722 Garajes Idem id.
831-2 Estudios de rodaje de Cuando se empleen materias
películas combustibles.
831-3 Laboratorios Idem id.
cinematográficos
831-4 Estudios de doblaje de Idem id.
películas
831-5 Empresas distribuidoras de Idem id.
películas
831-6 Salas de proyección de Idem id.
películas (incluidos locales
mixtos de cine y de teatro)
831-7 Empresas de alquiler de Existencias de materias

material cinematográfico combustibles.
844-21 Talleres de tintorería- Utilización de líquidos
quitamanchas y de limpieza y inflamables.
planchado
Sin clasificar decimalmente Actividades relacionadas con Productos inflamables.
la producción, envase,
almacenamiento, transporte y
distribución de combustibles
gaseosos de base
hidrocarburada, como
propano, butano, etc. y sus
isómeros
Idem id. Instalaciones productoras de Accidentes catastróficos en
energía nuclear caso de deficiente
funcionamiento de los sistemas
reguladores.
ANEXO 2.
Concentraciones máximas permitidas en el ambiente interior de las explotaciones
industriales
Gases y vapores.
Sustancias Partes por millón Miligramos por metro cúbico
Acetaldehido (aldehido acético) 200 360
Amilo, acetato (acetato de 200 1.050
amilo)
Acético ácido 10 25
Acético, anhídrido 5 20
Acetona 1.000 2.400
Acroleína 0,5 1,2
Alílico, alcohol 2 5
Alilo, cloruro (cloruro de alilo) 5 15
150-Amil, alcohol 100 360
Amoniaco 100 70
Anilina 5 19
Arsina 0,05 0,2
Azufre, bióxido (anhídrido 5 13

suforoso)
Azufre, monocloruro 1 6
Benceno (benzol) 25 110
Bromo 0,1 0,7
1,3-Butadieno 1.000 2.200
n-Butanol 100 300
Butanol terciario 100 300
Butanona (etil-metilcetona) 200 590
Butil-cellosolve (éter butílico 50 240
del glicol etilénico)
Butil-metil-cetona (hexanona) 100 950
n-Butilo, acetato 200 950
Carbitol (éter etílico del glicol 50 270
dietilénico)
Carbono, bisulfuro (sulfuro de 20 60
carbono)
Carbono, dióxido (anhídrido 5.000 9.000
carbónico)
Carbono, monóxido (óxido de 100 110
carbono)
Carbono, tetracloruro 25 160
Cellosolve (éter etílico del glicol *** 740
etilénico)
Cellosolve acetato 100 540
Cianhídrido, ácido 10 11
Ciclohexano 400 1.400
Ciclohexanol 50 200
Ciclo hexanona 50 200
Ciclohexeno 400 1.350
Ciclopropano 400 690
Clorhídrico, ácido 5 7
Clorhidrina etilénica 5 16
Cloro 1 3
2-Clorobutadieno 25 90
Cloroformo 50 240
1-Cloro-1-Nitropropano 20 100
Cresol 5 22
o-Diclorobenceno 50 300
p-Diclorobenceno 75 450
Diclorodifluormetano (freón 12) 1.000 4.950
1,1-Dicloroetano 100 400
1-2-Dicloroetano 100 400
1,2-Dicloroetileno 200 790
Dicloroetílico, éter 15 90
Diclorometano 500 1.750
Dicloromonofluormetano 1.000 4.200
(freón 21)
1,1-Dicloro-1-nitroetano 10 60
1,2-Dicloropropano 75 350
Diclorotetrafluoretano (freón 1.000 7.000
114)
Dimetil, sulfato (sulfato de 1 5
dimetilo)
Dimetilanilina 5 25
Dioxano 100 360
Estibamina 0,1 0,5
Estireno, monómero de 100 425
Etanol (alcohol etílico) 1.000 1.900
Etil, éter (éter etílico) 400 1.200
Etil-benceno 200 870
Etileno, óxido 50 90
Etilo, acetato (acetato de etilo) 400 1.400
Etilo, bromuro (bromuro de 200 890
etilo)
Etilo, cloruro (cloruro de etilo) 1.000 2.600
Etilo, formiato (formiato de 100 300
etilo)
Etilo, silicato (orto silicato de 100 850
etilo)
Fenol (ácido fénico) 5 19

Fluor hídrico, ácido 3 2
Formol 5 6
Fosfamina 0,05 0,0***
Fósforo, tricloruro 0,5 3
Fosgeno 1 4
Gasolina 500 2.000
Heptano 500 2.000
Hexano 500 1.800
Isoforona 25 140
Mesitilo, óxido (óxido de 25 100
mesitilo)
Metanol (alcohol metílico) 200 260
Metil cellosolve 25 80
Metil cellosolve, acetato 25 120
Metil-ciclohexano 500 2.000
Metil-ciclohexanol 100 470
Metil-ciclohexanona 100 460
Metil-isobutil-cetona (hexona) 100 410
Metilo, acetato (acetato de 200 610
metilo)
Metilo, bromuro (bromuro de 20 80
metilo)
Metilo, cloruro (cloruro de 100 210
metilo)
Metilo, formiato (formiato de 100 250
metilo)
Monoclorobenceno 75 350
Mononitrotolueno 5 30
Nafta de alquitrán 200 800
Nafta de petróleo 500 2.000
Níquel carbonilo 0,001 0,007
Nitrilo acrílico 20 45
Nitrobenceno 1 5
Nitroetano 100 310
Nitrógeno, óxidos (expresados 5 9

en NO)
Nitroglicerina 0,5 5
Nitrometano 100 250
2-Nitropropano 50 180
Octano 500 2.350
Ozono 0,1 0,2
Pentano 000 2.950
2-Pentanona (metil- 200 700
propilcetona)
iso-Propanol 400 980
iso-Propil, éter 500 2.100
Propilo, acetato (acetato de 200 840
propilo)
Selehídrico, ácido 0,05 0,2
Sulfhídrico, ácido 20 30
1,1,2-Tetracloroetano 5 35
Tetracloroetileno 100 670
Tolueno (toluol) 200 750
Toluidina 5 22
Trementina, esencia (aguarrás) 100 560
Tricloroetileno 100 520
Triclorofluormetano (freón 11) *** 5.600
Vinilo, cloruro (cloruro de 500 1.300
vinilo)
Xileno (xilol) 20 870
Humos, polvos y neblinas.

sustancias Miligramos por metro cúbico
Antimonio 0,5
Arsénico 0,5
Bario (compuestos solubles) 0,5
Cadmio óxido (humos) 0,1
Cianuros (Cn) 5
Clorodifenilo (42% de cloro) 1
Clorodifenilo (54% de cloro) 0,5

Crómico, ácido y cromatos (Cr. 03) 0,1
Dinitrotolueno 1,5
Fluoruros 2,5
Fósforo (amarillo) 0,1
Fósforo, pentacloruro 1
Fósforo pentasulfuro 1
Hierro, óxido (humos) 15
iodo 1
Magnesio, óxido (humos) 15
Manganeso 6
Mercurio 0,1
Mercurio (compuestos orgánicos) 0,01
Pentaclorofenol 0,5
Pentaclorofonaftaleno 0,5
Plomo 0,15
Selenio, compuestos de 0,1
Sulfúrico, ácido 1
Teluro 0,1
Tetrilo 1,5
Tricloronaftaleno 5
Trinitrotolueno 1,5
Zinc, óxido (humos) 15
Polvo industrial en suspensión.
Sustancias Millones de partículas por metro cúbico de

aire
Amianto (asbesto) 175
Antracita 350
Antracita (acarreo en la mina) 530
Carborundo 1.765
Cemento portland 1.765
Corindón 1.765
Mica (menos del 5% de sílice libre) 1.765
Pizarras (menos del 5% «SiO22» libre) 1.765

Polvos inertes no fibrógenos 1.765
Silicatos, en «SiO22»:
Con más de 50% de «SiO22» libre 175
Con 5 a 50% de «SiO22» libre. 700
Con menos de 5% de «SiO22» libre 1.765
Esteatita (menos 5% «SiO22» libre) 700
Polvo silíceo (menos 5% «SiO22» libre) 1.765
Talco 700
Observaciones.
1º Los datos comprendidos en este anexo constituyen cifras límite máximas, las que pueden
ser reducidas por legislaciones especiales vigentes o que se dicten en lo sucesivo.
2º La publicación de este anexo no excluye la necesaria vigilancia y las medidas
consiguientes en la exposición de tóxicos que no figuren en el mismo.
3º Sobre radiaciones ionizantes se tendrán en cuenta las disposiciones especiales que
regulan esta materia.
Derogado por disp. derog. única.a) de Real Decreto 374/2001, de 6 abril .
ANEXO 3.
Libro de registro de actividades molestas, insalubres, nocivas y peligrosas
Municipio...
Provincia...
Número Clase de Emplazamiento Titular Calificación Fecha Medidas Observaciones

de actividad de la oficial de de la correctoras
orden actividad la licencia impuestas
actividad
STC 14/2004, de 12 de febrero de 2004
El Pleno del Tribunal Constitucional, compuesto por don Manuel Jiménez de Parga y
Cabrera, Presidente, don Tomás Vives Antón, don Pablo García Manzano, don Pablo Cachón
Villar, don Vicente Conde Martín de Hijas, don Guillermo Jiménez Sánchez, doña María Emilia
Casas Baamonde, don Javier Delgado Barrio, doña Elisa Pérez Vera, don Eugeni Gay Montalvo y
don Jorge Rodríguez-Zapata Pérez, Magistrados, ha pronunciado
EN NOMBRE DEL REY
la siguiente
SENTENCIA
En el recurso de inconstitucionalidad núm. 4488/98, promovido por el Presidente del

Gobierno contra el núm. 222 de la directriz duodécima, apartado II, de la letra D) de los principios
del anexo de la Ley de las Cortes de Aragón 7/1998, de 16 de julio, de ordenación del territorio.
Directrices generales. Han comparecido y formulado alegaciones la Diputación General de Aragón
y las Cortes de Aragón, por medio de sus respectivos Letrados. Ha sido Ponente el Magistrado don
Vicente Conde Martín de Hijas, quien expresa el parecer del Tribunal.
I. Antecedentes
1. El día 28 de octubre de 1998 tuvo entrada en el Registro General del Tribunal un escrito
del Abogado del Estado, en representación del Presidente del Gobierno, mediante el cual
interpuso recurso de inconstitucionalidad contra el núm. 222 de la directriz duodécima, apartado
II, de la letra D) de los principios del anexo de la Ley de las Cortes de Aragón 7/1998, de 16 de
julio, de ordenación del territorio. Directrices generales. En dicho escrito invocó el art. 161.2 CE
respecto del precepto objeto del recurso.
2. Las alegaciones contenidas en el escrito de interposición del recurso de

inconstitucionalidad se sintetizan a continuación:
a) La directriz objeto del recurso prevé lo siguiente:
“(222) Se propiciará que la utilización del suelo sea acorde con los intereses de la
Comunidad Autónoma de Aragón. A tal efecto, se tendrá en cuenta lo siguiente:
b) No se permitirá la instalación en usos penitenciarios cuya capacidad supere a la media

de la población reclusa generada en Aragón en los últimos cinco años.
c) Se prohibirá la instalación de almacenes de residuos nucleares que no hayan sido

generados en Aragón.”
El objeto litigioso, según el Abogado del Estado, se concreta en un conflicto competencial

planteado en el ámbito del ejercicio de una competencia autonómica exclusiva, como es la
ordenación del territorio, por su incidencia en la esfera competencial del Estado. En concreto se
trata de dilucidar si, con ocasión del desarrollo de la competencia autonómica de planificación de
los usos del suelo, cabe hacer precisiones sobre la limitación o prohibición de usos cuya
competencia corresponde al Estado.
El Tribunal Constitucional ya se ha pronunciado sobre el modo en que han de convivir dos

competencias, autonómica y estatal, en caso de que ambas se proyecten sobre el mismo espacio
físico. En este sentido conviene destacar que la mayoría de las competencias sectoriales tienen
una incidencia espacial, que ha de ser respetada por la Comunidad Autónoma cuando ejercita su
competencia exclusiva de ordenación del territorio. La aludida doctrina del Tribunal se recoge con
claridad en la STC 149/1998, FJ 3, y puede sintetizarse, diciendo que la actividad de planificación
de los usos del suelo, así como la aprobación de los planes, instrumentos y normas de ordenación
territorial se insertan en el ámbito material de la competencia sobre ordenación del territorio,
cuyo titular deberá ejercerla sin menoscabar los ámbitos de competencia reservadas al Estado ex
art. 149.1 CE que afecten al territorio, teniendo en cuenta los actos realizados en su ejercicio y
respetando los condicionamientos que se deriven de los mismos.
Por lo tanto, desde la perspectiva del reparto constitucional de competencias, la de

ordenación del territorio no puede suponer una facultad absoluta que impida, dificulte o perturbe
el ejercicio de otras competencias con incidencia en la ocupación de determinados espacios
físicos.
b) A continuación el Abogado del Estado indica que las competencias estatales afectadas
por el conflicto son prevalentes sobre la competencia autonómica de ordenación del territorio.
Así, tanto si se tiene en cuenta el criterio finalista (STC 125/1984) como el de la

especificidad (STC 48/1988), se aprecia que el precepto recurrido incide más en la materia de
régimen penitenciario o en la de seguridad de la energía nuclear que en la ordenación del
territorio. Cuando la Ley autonómica limita la construcción de instalaciones penitenciarias y
prohíbe en determinados casos las construcciones de almacenamiento de recursos nucleares está
incidiendo en dos sectores con más intensidad que sobre la ordenación del territorio, que es una
materia más amplia y genérica. Por otro lado, desde el punto de vista de la finalidad de la medida,
es claro que pretende limitar la existencia de esas instalaciones en Aragón, lo que significa actuar
sobre sectores directamente, aunque sea de modo negativo.
La primera competencia incardinada por el precepto recurrido es la relativa a la “legislación

penitenciaria” (art. 149.1.6 CE), sobre la cual Aragón no ha asumido ni la ejecución de la
legislación penitenciaria ni la gestión del régimen penitenciario.
El Tribunal Constitucional ha configurado doctrinalmente el alcance de la citada

competencia estatal, interesando destacar la STC 104/1988, recaída en relación con la Comunidad
Autónoma que tenía asumida la competencia de ejecución de la legislación penitenciaria, y que
afirma lo siguiente:
“Por otro lado, ha de señalarse que los deberes de colaboración y auxilio mutuo han de
entenderse intensificados cuando se trata de ejecutar una legislación propia del
Estado, de cuya aplicación adecuada y uniforme éste no puede desentenderse, porque
todas las Instituciones Penitenciarias se integran en un sistema único, y, además,
realizan una actividad administrativa que constituye un instrumento al servicio de
otros fines, de la aplicación de un Derecho Penal único y de la ejecución de decisiones
judiciales en materia penal, y están implicados también otras autoridades, tanto
gubernativas del Estado en relación con la seguridad pública (art. 149.1.29 CE) como
los órganos del Poder judicial” (STC 104/1988, FJ 5).
“Resulta de todo ello que las decisiones que afectan a todo ese sistema —como son,
necesariamente, las referidas a su capacidad total, óptima y máxima, y, en
consecuencia, a la capacidad de los establecimientos integrados— han de adoptarse
con carácter general y de forma homogénea para todo el sistema, y, en consecuencia,
por el Estado y en el ámbito estatal de actuación” (STC 104/1988, FJ 7).
Por tanto es indudable que caen bajo la esfera de la competencia estatal las decisiones
sobre las necesidades de instalaciones penitenciarias, la distribución de la población reclusa y la
capacidad de aquellas instalaciones, alcanzando dicha competencia la configuración del sistema
penitenciario global. Cualquier previsión normativa autonómica que limite, dificulte o impida la
toma de aquellas decisiones invadirá la competencia estatal que estamos analizando.
En cuanto a la letra b) de la disposición recurrida, referida a la instalación de almacenes de

residuos nucleares, prácticamente se puede decir lo mismo. En este caso los títulos que amparan
la competencia del Estado sobre la programación, gestión y control de este tipo de instalaciones
se encuentran en los números 25 y 29 del art. 149.1 CE, esto es, en las “bases del régimen
energético” y en la “seguridad pública”, en cuanto que se trata de instalaciones que conllevan un
peligro potencial para ella. Esta materia se ha regulado en la Ley 25/1964, de 29 de abril, sobre
energía nuclear, en la Ley 15/1980, de 22 de abril, de creación del Consejo de Seguridad Nuclear, y
en el Real Decreto 1522/1984, de 4 de julio, por el que se autoriza la constitución de la Empresa
Nacional de Residuos Radiactivos. Por tanto la materia consistente en la autorización y
construcción de almacenes de residuos nucleares corresponde al Estado, que la ha ejercido
creando dicha empresa nacional y atribuyendo al Ministerio de Industria y Energía la competencia
sobre las autorizaciones correspondientes.
Junto a la competencia estatal de “bases del régimen energético” se encuentra la

competencia exclusiva sobre la “seguridad pública”, que, proyectada sobre los residuos nucleares,
habilita al Estado para determinar la radicación de las instalaciones de almacenamiento de
residuos nucleares. Esta competencia estatal ha sido configurada por la citada Ley 15/1989
mediante un régimen de autorización, el cual respeta la competencia autonómica en materia de
ordenación del territorio, pues su art. 3.3 prevé, como fórmula de coordinación, la solicitud de un
informe a las Comunidades Autónomas afectadas.
La doctrina del Tribunal Constitucional ha incidido en la peligrosidad de la energía nuclear y

en sus consecuencias competenciales. Así, en la STC 133/1990, de la que se deriva, a partir de las
repercusiones supraterritoriales de los posibles accidentes en instalaciones nucleares, que la
seguridad nuclear es una materia supraautonómica que ampara la competencia estatal sobre las
instalaciones de almacenamiento de residuos nucleares.
De aquí que, al igual que en el caso de las instalaciones para usos penitenciarios, cualquier
disposición autonómica que menoscabe, dificulte o impida el ejercicio de esta competencia
estatal es inconstitucional.
Finalmente conviene examinar el régimen previsto en la Ley del suelo de 1992 para resolver
los conflictos que pueden plantearse entre el Estado y las Comunidades Autónomas cuando
ejercitan sus competencias en un determinado espacio físico. El art. 244 de esta Ley establece un
régimen que consiste en que el Estado debe requerir, cuando pretenda realizar determinadas
obras, un informe del Ayuntamiento y de la Comunidad Autónoma y atribuir al Consejo de
Ministros la decisión de ejecutar el proyecto, iniciando el expediente para la modificación del
planeamiento. Se trata, pues, de un sistema de coordinación para supuestos de competencias de
distinto objeto jurídico que se ejerzan en el mismo espacio físico, de manera que, en caso de
conflicto entre ambas competencias, la competencia del Estado es prevalente y éste puede, por
ello, tomar la decisión final.
c) A continuación el Abogado del Estado examina la directriz recurrida, núm. 222, y

manifiesta que la misma tiene carácter vinculante para las Administraciones públicas, pues así lo
dispone el art. 4 d) de la Ley 7/1998 de las Cortes de Aragón. En este sentido el art. 25 de la Ley
11/1992, de 24 de noviembre, de ordenación del territorio de Aragón, establece que, “salvo lo
dispuesto en el art. 14 de esta Ley, las Directrices Generales de Ordenación Territorial vincularán a
las Administraciones Públicas y a las particulares”. Y este art. 14 establece que debe distinguirse
entre los instrumentos de ordenación del territorio que tienen carácter de determinaciones
vinculantes y aquellos otros que sólo poseen naturaleza de directriz orientativa. En este caso el
citado art. 25 le ha dado a la directriz carácter vinculante.
El apartado a) de la directriz impugnada establece un mandato que incide directamente en

la planificación de instalaciones para usos penitenciarios, pues prohíbe que se construyan en
Aragón instalaciones de esta naturaleza “cuya capacidad supere a la media de la población reclusa
generada en Aragón en los últimos cinco años”. Es clara, pues, la perturbación y condicionamiento
de la competencia estatal sobre estas instalaciones y para decidir su capacidad y ubicación. La
competencia autonómica sobre ordenación del territorio no puede condicionar la competencia
estatal, pues aquélla, aun siendo exclusiva, no puede privar al Estado del ejercicio de las propias
(SSTC 56/1986 y 149/1998).
Lo mismo cabe decir del apartado b) de la directriz, que prohíbe “la instalación de
almacenes de residuos nucleares que no hayan sido generados en Aragón”. La Comunidad
Autónoma de Aragón tampoco tiene competencia sobre la planificación de estas instalaciones,
pues el art. 34 de su Estatuto, aunque le otorga competencias en materia de industria, lo hace “sin
perjuicio de lo que determinen las normas generales del Estado por razones de seguridad,
sanitarias o de interés militar y las normas sobre industrias sujetas a la legislación de minas,
hidrocarburos y energía nuclear”. Y su competencia en materia de régimen energético, de
desarrollo legislativo y ejecución de las bases estatales (art. 37 EAAr), no le permite incorporar la
limitación expuesta.
El Abogado del Estado insiste a continuación en que el núm. 222 de la directriz duodécima
produce una invasión de competencias estatales de carácter material y directo, pues no se trata
de una colisión entre las competencias sustantivas estatales sobre las instalaciones penitenciarias
y las instalaciones de residuos nucleares y las competencias de Aragón sobre ordenación del
territorio. Lo que se ha producido es que la Comunidad Autónoma, al ejercer su competencia de
ordenación del territorio, ha regulado explícitamente unas materias que son de competencia del
Estado. Es decir, nos encontramos ante el ejercicio de competencias normativas sobre el mismo
objeto jurídico.
Finalmente también manifiesta que la directriz impugnada es contraria a los principios de

solidaridad, cooperación y coordinación, que son consustanciales al Estado de las Autonomías
(STC 132/1998, incluyendo la cita de otras), atendiendo exclusivamente a su propio interés, con
exclusión del interés general y de las competencias estatales, que necesariamente han de
ejercerse en su territorio.
Por todo ello concluye su escrito solicitando que se declare la inconstitucionalidad del
precepto recurrido.
3. Por providencia de 10 de noviembre de 1998 la Sección Primera acordó admitir a trámite

el recurso de inconstitucionalidad, dar traslado de la demanda, conforme establece el art. 34
LOTC, al Congreso de los Diputados, al Senado, al Consejo de Gobierno de la Diputación General
de Aragón y a las Cortes de Aragón, para que puedan personarse en el proceso y formular
alegaciones. También acordó tener por invocado por el Presidente del Gobierno el art. 161.2 CE,
que produce la suspensión de la vigencia del precepto recurrido, y publicar la incoación del
recurso en el “Boletín Oficial del Estado” y en el “Boletín Oficial de Aragón”.
4. El día 27 de noviembre de 1998 el Presidente del Senado se dirige al Tribunal, indicando

que, según el acuerdo adoptado por la Mesa de esta Cámara, la misma se persona en el
procedimiento y ofrece su colaboración.
5. Con fecha 30 de noviembre de 1998 se registra un escrito del Presidente del Congreso de
los Diputados, mediante el cual se notifica al Tribunal el acuerdo de la Mesa de dicha Cámara de
no personarse en el proceso ni formular alegaciones.
6. La Letrada de las Cortes de Aragón, con fecha 1 de diciembre de 1998, se dirige al

Tribunal y le comunica su personación en el proceso en la representación que ostenta. Asimismo
solicita una prórroga del plazo concedido para formular alegaciones.
7. Por providencia de 2 de diciembre de 1998 la Sección Cuarta prorroga en ocho días el

plazo concedido a la Letrada de las Cortes de Aragón para presentar sus alegaciones.
8. El Letrado de la Diputación General de Aragón, en su representación, se persona en el

proceso y formula alegaciones, con fecha 3 de diciembre de 1998. En las mismas, manifiesta lo
siguiente:
a) La cuestión debatida, como acertadamente señala el Abogado del Estado en la demanda,

ha sido objeto de diversos pronunciamientos del Tribunal Constitucional en las que se
examinaban supuestos en los que a la competencia exclusiva de las Comunidades Autónomas en
materia de ordenación territorial se contraponían competencias exclusivas del Estado sobre
puertos de interés general y seguridad pública (SSTC 77/1984 y 56/1986).
El Letrado de la Diputación General de Aragón muestra también su acuerdo con el criterio

de la demanda de que, desde la perspectiva de la distribución constitucional de competencias, la
ordenación del territorio no puede suponer una facultad absoluta que impida el ejercicio de otras
competencias que tengan incidencia sobre la ocupación de determinados espacios físicos.
Sin embargo lo que sucede en este caso es que en ningún momento la Comunidad
Autónoma de Aragón ha impedido al Estado el ejercicio de sus competencias.
b) A continuación la representación procesal de la Comunidad Autónoma examina los

títulos competenciales invocados por el Abogado del Estado en su demanda.
Así, por lo que se refiere al art. 149.1.6 CE, en lo relativo a la “legislación penitenciaria”,
entiende la demanda que bajo el título de “legislación penitenciaria” se englobarían las decisiones
sobre las necesidades de instalaciones penitenciarias, la instalación de la población reclusa y la
capacidad de aquellas instalaciones. Esta apreciación, que se pretende apoyar en la STC 104/1988,
no es compartida, pues dicha Sentencia (relativa al art. 3 del Real Decreto 1436/1984, que preveía
una fijación conjunta por parte del Estado y de la Comunidad Autónoma del número de plazas
óptimas y máximas de cumplimiento), señala que dentro de las competencias que corresponden
al Estado al amparo de dicha competencia se encuentra la de fijar normativamente los requisitos
y condicionamientos para la determinación de tales plazas. Es decir, se trata de una facultad
normativa, no de ejecución. Y aunque posteriormente se señalaba que nada impide al Estado que
en uso de esa potestad normativa pueda establecer fórmulas de cooperación con las
Comunidades Autónomas para la fijación conjunta de aquellas plazas, no cabe extrapolar una
total absorción de las facultades de ejecución por las potestades normativas, como pretende la
demanda, amparando bajo el título de “legislación penitenciaria” lo que no es sino mero diseño y
ejecución de los establecimientos penitenciarios, que se inscribe en el ámbito de las potestades
de ejecución.
En fin la directriz impugnada es coherente con la Ley Orgánica general penitenciaria y su

Reglamento, que pretenden una distribución de los centros penitenciarios que permita que los
reclusos no sufran un desarraigo convivencial.
En cuanto a los títulos competenciales invocados para impugnar la letra b) del núm. 222 de
la directriz duodécima, según la representación procesal autonómica, la demanda las interpreta
expansivamente. En cuanto a las “bases del régimen energético” (art. 149.1.25 CE), podrán
amparar la regulación de las instalaciones de producción energética, pero no la de los almacenes
de residuos, cuya regulación debe acometerse desde el título competencial de protección del
“medio ambiente”, materia sobre la que la Comunidad Autónoma de Aragón ostenta
competencias de desarrollo legislativo y ejecución, además de normas adicionales de protección
(art. 37.3 EAAr).
Es decir, no puede dotarse al título competencial de “bases del régimen energético” de tal
fuerza expansiva que englobe bajo su seno todas las determinaciones o consecuencias referentes
a las instalaciones de producción de energía, pues éstas se ven afectadas por otras legislaciones
sectoriales y en cada caso hay que acudir al correspondiente título competencial.
Por tanto, si bien las instalaciones activas de producción de energía nuclear pueden ser
objeto de la normativa básica del Estado dictada al amparo del art. 149.1.25 CE, las instalaciones
de almacenaje de las mismas caen bajo el ámbito de la legislación de protección del medio
ambiente y deben ser contempladas desde esta óptica.
La demanda invoca otro título competencial en esta materia, cual es el art. 149.1.29 CE, en
el que se engloba la competencia en materia de “protección civil” (SSTC 123/1984 y 133/1990).
Ahora bien, hay que hacer algunas precisiones al respecto. Así, en materia de “protección civil” se
produce una concurrencia competencial, según la STC 133/1990, FJ 5, entre la competencia
estatal prevista en el art. 149.1.29 CE y la asumida por las Comunidades Autónomas de acuerdo
con el art. 148.1.22 CE. Además, como segunda precisión, no puede extenderse el título de
“protección civil” o “seguridad pública” más allá de sus específicos límites, en menoscabo de otros
títulos competenciales. Una cosa es que, de acuerdo con dichos títulos estatales, puedan
aprobarse planes especiales para los riesgos de emergencia nuclear, y otra cosa es que dicho
título ampare la regulación de los almacenes de residuos nucleares.
En suma, el título competencial que entra en juego en este caso es el de “protección del
medio ambiente”, en el cual corresponden a la Comunidad Autónoma las competencias de
desarrollo legislativo y ejecución de las bases estatales.
c) Así pues la Ley recurrida no ha desconocido o vulnerado las competencias estatales, pues
se ha dictado, en lo relativo al precepto impugnado, de acuerdo con las competencias
autonómicas en materia de “ordenación del territorio” y de “medio ambiente” (arts. 35.1.7 y 37.3
EAAr). Pero, además, la demanda no tiene en cuenta el alcance que la legislación aragonesa
otorga a las Directrices generales de ordenación del territorio, por lo que se ha planteado en
realidad un conflicto inexistente.
En efecto, la demanda señala que la directriz recurrida núm. 222 tiene carácter vinculante
para las Administraciones públicas porque así lo establece expresamente el art. 4 d) de la Ley
7/1998 de las Cortes de Aragón. Ciertamente dicho precepto señala que las directrices de
ordenación territorial son vinculantes, siendo de aplicación lo dispuesto en el art. 25 de la Ley
11/1992, de 24 de noviembre, de ordenación del territorio, en relación con el art. 14.2 del citado
texto legal. Y la demanda señala que el art. 25.1 de la citada Ley 11/1992 dispone que las
Directrices generales “vincularán a las Administraciones Públicas”.
Ahora bien, lo que la demanda omite es que el propio art. 25, apartado 2 b), precisa que,
“en especial, las determinaciones de tales Directrices habrán de ser respetadas por ... b) todas las
Administraciones Públicas actuantes en Aragón en aquellas materias que la Comunidad
Autónoma aragonesa tenga competencias”.
Es decir, la Comunidad Autónoma de Aragón ha circunscrito aquellas directrices a las

materias en que la Comunidad Aragonesa tenga competencias, sin perjuicio del carácter de
directriz orientativa que puedan tener en otro caso y que “sólo deberán ser tenidas en cuenta por
las Administraciones Públicas en la configuración de sus propias políticas de incidencia territorial”
(art. 14.2 de la Ley 11/1992).
De este modo nunca una directriz general de ordenación territorial podrá ser objeto
adecuado de un conflicto de competencias por entender que su carácter vinculante vulnera
competencias del Estado: pues, o bien nos encontramos ante materias que sean competencia de
la Comunidad Autónoma, en cuyo caso nada podrá objetarse a su carácter vinculante, o bien, si se
trata de materias de competencia estatal, la directriz no tendrá carácter vinculante sino
meramente orientativo.
Cuestión distinta sería si la controversia surgiera en torno a una concreta y determinada

actuación, en la que el Estado y la Comunidad Autónoma discreparan sobre si la misma afecta o
no a sus respectivas competencias. Ahora bien, ello no se ha producido, y el Estado ha planteado
un conflicto anticipado o hipotético, que no puede ser promovido ante el Tribunal (STC 67/1983).
Por todo ello solicita que el Tribunal dicte Sentencia declarando la inexistencia de la
inconstitucionalidad planteada.
9. El día 15 de diciembre de 1998 la Letrada de las Cortes de Aragón presenta sus

alegaciones en el proceso, que se resumen seguidamente:
a) Se refiere, en primer lugar, al planteamiento realizado por el Abogado del Estado en su

demanda. Se atribuye a la directriz impugnada la vulneración de las competencias del Estado en
materia de régimen penitenciario, régimen energético y seguridad pública, lo que la convierte en
inconstitucional. El hecho de que la Comunidad Autónoma de Aragón haya asumido la
competencia exclusiva en materia de ordenación del territorio no le permite a la Comunidad
Autónoma, según el Abogado del Estado, impedir o perturbar las competencias del Estado en las
materias aludidas, pues aquélla no ha asumido competencias de gestión, ni en materia de
legislación penitenciaria, ni tampoco sobre el régimen penitenciario. En cuanto a la seguridad
nuclear, por ser de alcance supraautonómico, ampara la competencia estatal sobre las
instalaciones para el almacenamiento de residuos nucleares.
De otro lado la demanda aduce el carácter vinculante para las Administraciones públicas
de la directriz recurrida, lo que produce la vulneración competencial planteada.
La Letrada de las Cortes de Aragón discrepa de la valoración expuesta, pues, en su

criterio, deja de lado algunas cuestiones que deben ser consideradas.
b) El art. 35.1.7 EAAr atribuye a esta Comunidad Autónoma la competencia exclusiva

en materia de “ordenación del territorio, urbanismo y vivienda”. Esta atribución no significa
que la competencia autonómica sea ilimitada o absoluta (STC 69/1982), pues indirectamente
este título competencial va a concurrir a la hora de su ejercicio con otras competencias que
inciden directamente sobre el mismo espacio físico con otros de traducción más indirecta.
Ahora bien, este planteamiento no significa que la competencia autonómica exclusiva deba
declinar ante esos otros títulos competenciales, sino que, de acuerdo con la doctrina
constitucional (STC 77/1984, FJ 2), deben buscarse soluciones de cooperación dentro del
respeto a las respectivas consecuencias. Este planteamiento se traduce en la discrepancia de la
prevalencia que el Abogado del Estado otorga a los títulos competenciales del Estado.
La discrepancia se sustenta en una serie de argumentos.
En primer lugar, la propia noción de “ordenación del territorio”, tal y como la ha

definido el propio Tribunal, tiene como objeto la actividad consistente en la delimitación de los
diversos usos a que puede destinarse el suelo o espacio físico territorial (SSTC 77/1984 y
149/1991), de modo que su núcleo fundamental está constituido por un conjunto de
actuaciones públicas de contenido planificador, tendentes a la fijación de los usos del suelo y el
equilibrio entre las distintas partes del territorio (STC 36/1994, FJ 3).
La directriz que se impugna no se ha alejado de este criterio. La doctrina constitucional

ha recordado que la Administración competente para realizar la actividad ordenadora del
territorio deberá respetar las competencias ajenas, coordinándolas y armonizándolas desde el
punto de vista de su proyección territorial. Sin embargo, desde esos ámbitos competenciales
que se proyectan sobre el territorio, no puede llevarse a cabo, según dicha doctrina, la
actividad de ordenación de los usos del suelo, de manera que, con apoyo en la STC 149/1991,
el Tribunal ha afirmado que las competencias estatales pueden condicionar la actividad de
ordenación territorial y en modo alguno pueden pretender ordenar directamente el territorio,
sustituyendo al titular de la competencia.
De admitirse la tesis del Abogado del Estado sobre la prevalencia de la competencia

estatal, la competencia autonómica, constitucionalmente reconocida, quedará claramente
afectada, pues una parte de su territorio podría destinarse a usos previstos por el Estado sin
que la Comunidad Autónoma pudiera coordinar o armonizar en modo alguno esos destinos. Lo
que el Tribunal exige en estos casos no es la exclusión de unas competencias por otras, sino la
colaboración y coordinación entre las Administraciones implicadas (SSTC 56/1986, FJ 5 y
227/1988, FJ 20).
Los instrumentos autonómicos de planificación de la ordenación del territorio son los

llamados a desempeñar la necesaria articulación de los distintos Entes públicos competentes a
través de los mecanismos adecuados. Este papel de bisagra se ha efectuado en Aragón con las
Directrices generales de ordenación del territorio, cohonestando su función ordenadora del
territorio autonómico con la política territorial de la Administración del Estado. Por ello la
directriz recurrida no responde a fórmula imperativa alguna en su finalidad última, pues
proclama que “se propiciará que la utilización del suelo sea acorde con los intereses de la
Comunidad Autónoma de Aragón”, de modo que ésta favorecerá usos del suelo que no sean
contrarios a sus intereses. Pero ello no significa admitir que la utilización del suelo se encauce,
como dice el Abogado del Estado, a la defensa exclusiva de tales intereses, repudiando
expresamente los intereses generales. Por el contrario la Ley aragonesa 11/1992, de
ordenación del territorio, es muy sensible al problema de la coordinación interadministrativa
de las actuaciones con incidencia territorial (arts. 5 a 7), y ello debe tenerse en cuenta para
interpretar adecuadamente la directriz impugnada.
c) El Abogado del Estado atribuye a la directriz recurrida carácter vinculante para las
Administraciones públicas y particulares porque, efectivamente, le da tal carácter el art. 4 de la
Ley 7/1998, y se ratifica en ello con la remisión que tal precepto realiza a los arts. 14 y 25 de la Ley
aragonesa 11/1992, de ordenación del territorio.
Sin embargo ese carácter vinculante debe ser interpretado de acuerdo con el espíritu de la
Ley 11/1992, que enuncia ya en su preámbulo la necesaria articulación con la política territorial de
la Administración del Estado. Esa necesaria coordinación se tiene en cuenta con los instrumentos
de ordenación territorial que emplea la Ley, el primero de los cuales está constituido por las
Directrices de ordenación territorial, cuya definición y finalidad se contienen en el art. 10.1 y 2 de
dicha Ley. Las directrices conforman “el marco de referencia territorial para la formulación,
desarrollo y aplicación de las políticas sectoriales de las restantes Administraciones Públicas, con
especial incidencia en aquellas materias en que la Administración Autonómica tenga atribuidas las
competencias” (art. 10.3).
Así pues estas Directrices son el marco de referencia, pero ello no significa que ignoren
las políticas sectoriales de otras Administraciones públicas. De hecho, aun cuando el art. 14
establece que las determinaciones vinculantes de los instrumentos de ordenación del
territorio de Aragón “serán de estricta observancia y aplicación, obligando a particulares y
Administraciones Públicas a su cumplimiento”, es necesario precisar tal vinculación. Y el art.
25.2 b) precisa que las determinaciones de las directrices deben ser respetadas por “todas las
Administraciones Públicas actuantes en Aragón en aquellas materias en que la Comunidad
Autónoma Aragonesa tenga competencia”.
Sin embargo, para los supuestos en los que la Comunidad Autónoma de Aragón carece de
competencia, hay que tener en cuenta los procedimientos de gestión coordinada regulados en el
art. 13 de la misma Ley. Su apartado 4 deja muy claro que estos instrumentos habrán de
elaborarse desde el respeto a la normativa sectorial. Los mismos se aprueban mediante convenios
interadministrativos que pretendan la creación de procedimientos administrativos conjuntos.
Desde otra perspectiva debe ser analizada la directriz impugnada. Vinculará

innegablemente a la Administración autonómica, pero no menoscaba ni impide que la
Administración del Estado haga uso de sus competencias sectoriales. De manera que, desde la
perspectiva expuesta, no existe invasión de las competencias estatales, pues se ha pretendido
cumplir con el deber de colaboración para evitar dar una preferencia absoluta a alguno de los
títulos competenciales que se entrecruzan, de acuerdo con la doctrina del Tribunal
Constitucional.
Termina su alegato la Letrada del Parlamento de Aragón solicitando del Tribunal que
desestime el recurso de inconstitucionalidad.
10. Mediante Auto de 23 de marzo de 1999, el Pleno del Tribunal acordó levantar la
suspensión del número 222 de la directriz duodécima, objeto de este recurso de
inconstitucionalidad.
11. Por providencia de 10 de febrero de 2004 se acordó señalar para deliberación y

votación de la presente Sentencia el día 12 de febrero siguiente
II. Fundamentos jurídicos
1. El presente recurso de inconstitucionalidad, interpuesto por el Presidente del Gobierno,

tiene como objeto la impugnación del núm. 222 del apartado II duodécimo (suelo), de las
directrices de ordenación territorial, incluidas en el anexo de la Ley de las Cortes de Aragón
7/1998, de 16 de julio, de ordenación del territorio.
El antedicho núm. 222 dispone lo siguiente:
“Se propiciará que la utilización del suelo sea acorde con los intereses de la Comunidad
Autónoma de Aragón. A tal efecto, se tendrá en cuenta lo siguiente:
a) No se permitirá la instalación en usos penitenciarios cuya capacidad supere la media de

la población reclusa generada en Aragón en los últimos cinco años.
b) Se prohibirá la instalación de almacenes de residuos nucleares que no hayan sido

generados en Aragón”.
El recurso se plantea esencialmente por motivos competenciales, pues el Abogado del

Estado atribuye a esta disposición la vulneración de las competencias del Estado, a la que se une
la de determinados principios constitucionales, en concreto los de lealtad y solidaridad, que
informan el sistema general de distribución de competencias.
2. En cuanto a las competencias del Estado que resultarían conculcadas, dicha

representación procesal manifiesta que el apartado a) de la norma reproducida, al prohibir las
instalaciones penitenciarias que superen determinada capacidad de población reclusa, vulnera las
competencias estatales en materia de “legislación penitenciaria” (art. 149.1.6 CE). En lo relativo al
apartado b), que asimismo prohíbe la instalación en Aragón de almacenes de residuos nucleares
que no se hayan generado en la Comunidad autónoma, infringe las competencias del Estado en
materia de “bases del régimen energético” y de “seguridad pública” (art. 149.1.25 y 29 CE). En
ambos casos el Abogado del Estado considera inadecuada la cobertura competencial que la Ley
7/1998 otorga al precepto impugnado, esto es, la competencia autonómica de carácter exclusivo
en materia de “ordenación del territorio” (art. 35.1.7 EAA), pues los dos apartados que se
impugnan no contienen una regulación sustantiva característica de esta última materia, sino que,
por su contenido específico, constituyen normas propias de las materias de competencia estatal
que se entienden conculcadas.
Este planteamiento no es compartido por las representaciones procesales del Parlamento y

la Diputación General de Aragón. Ambas representaciones consideran que a través del precepto
impugnado se han ejercitado competencias en materia de “ordenación del territorio” y de “medio
ambiente” que la Comunidad Autónoma ha asumido en su Estatuto, adecuándose las mismas a
los criterios de la doctrina de este Tribunal relativa a los supuestos de concurrencia en un mismo
espacio físico de competencias del Estado y de las Comunidades Autónomas.
Complementariamente, aunque con planteamientos no coincidentes, las representaciones

procesales del Parlamento y de la Diputación General de Aragón aducen que, al promoverse el
recurso de inconstitucionalidad, no se ha tenido en cuenta el alcance que la legislación aragonesa
otorga a las directrices generales de ordenación del territorio, negando que éstas tengan el
carácter vinculante que el Abogado del Estado les otorga, por lo que se está planteando un
conflicto competencia inexistente.
3. Expuestas sintéticamente las respectivas posiciones de las partes en este recurso de

inconstitucionalidad, debe resaltarse que el precepto impugnado establece que la utilización del
uso del suelo en Aragón ha de adecuarse a los intereses de esta Comunidad Autónoma,
incluyendo con tal finalidad dos prescripciones normativas que, respectivamente, limitan la
población reclusa de las instalaciones penitenciarias y excluyen el almacenamiento de residuos
procedentes de otras Comunidades Autónomas.
Antes de examinar el fondo del asunto que se debate debemos pronunciarnos sobre el
último de los alegatos de las representaciones procesales del Parlamento y del Gobierno
autonómicos a que hemos hecho referencia; es decir, sobre su indicación de que puede estarse
planteando un conflicto de competencias inexistente. La resolución de esta cuestión debe hacerse
con carácter previo, pese a que en el planteamiento de ambas representaciones procesales dicha
defensa se exponga en último lugar. En todo caso advertimos de partida que “la pretensión de
incompetencia deducida en un conflicto constitucional de competencia puede fundarse no sólo
en la falta de título habilitante de quien ha realizado el acto objeto del litigio, sino también en un
ejercicio de las competencias propias que, al imposibilitar o condicionar el ejercicio de las
competencias ajenas de forma contraria al orden competencial establecido en el bloque de la
constitucionalidad, revele un entendimiento del alcance de las competencias implicadas opuesto
a ese sistema de distribución competencial (STC 243/1993, FJ 2)” (STC 195/2001, de 4 de octubre,
FJ 2).
El Abogado del Estado sostiene que las previsiones normativas contenidas en la directriz
recurrida son vinculantes para todas las Administraciones públicas y por tanto para el Estado,
pues así se deriva de lo establecido en el art. 4 d) de la propia Ley recurrida y de la remisión que
este precepto realiza a los arts. 14 y 25 de la Ley de las Cortes de Aragón 11/1992, de 7 de
diciembre, de ordenación del territorio.
Como se ha avanzado, el Letrado de la Diputación General de Aragón discute este

planteamiento, pues, admitiendo que el art. 4 d) de la Ley 7/1998 dispone el carácter
vinculante de las directrices de ordenación territorial, considera que no puede olvidarse que
este artículo remite al art. 25 de la Ley 11/1992, y el apartado 2 b) del mismo establece que las
determinaciones contenidas en dichas directrices habrán de ser respetadas por todas las
Administraciones públicas actuantes en Aragón en aquellas materias en que la Comunidad
Autónoma aragonesa tenga competencias. Partiendo de este criterio normativo, dicha
representación procesal concluye su razonamiento, afirmando que una directriz general de
ordenación territorial no puede constituir un objeto propio de una controversia competencial,
pues, cuando se trate de materias de competencia autonómica, nada podrá oponerse a su
carácter vinculante, y cuando no se esté en dicho supuesto, la directriz no vincula al Estado.
En función de los mismos preceptos legales aludidos la Letrada del Parlamento de Aragón
señala que la directriz debe ser examinada en el marco de la cooperación y coordinación
interadministrativa que preside el espíritu de la Ley 11/1992 y, en concreto, de los procedimientos
de gestión coordinada reguladas en el art. 13 de la misma. De manera que hay que deducir que la
directriz impugnada vincula a la propia Administración autonómica, pero no impide que el Estado
haga uso de sus competencias propias.
4. Examinando en primer lugar el planteamiento realizado por el Letrado de la Diputación

General de Aragón, el mismo no resulta aceptable.
Para apreciar la fuerza de obligar que tienen, según la propia legislación aragonesa, las
directrices de ordenación territorial, hay que partir del art. 1 de la Ley 7/1998. Este precepto
aprueba las directrices generales de ordenación territorial, que, a su vez, están integradas por los
siguientes instrumentos de ordenación territorial: estrategias territoriales para el modelo
territorial; criterios orientadores de la política de ordenación del territorio; directrices
instrumentales; y directrices de ordenación territorial.
La eficacia de cada uno de estos instrumentos de ordenación territorial se regula en el art. 4

de la misma Ley 7/1998, apreciándose que dichos instrumentos, siguiendo el orden expuesto,
presentan una intensidad aplicativa creciente. En efecto, las estrategias territoriales “son meras
orientaciones para el Gobierno de Aragón, sobre la base de los principios de eficacia, oportunidad
y flexibilidad”. En cuanto a los criterios orientadores “no son vinculantes para el Gobierno de
Aragón pero ... las actuaciones que se desvíen de los criterios deberán justificarse, explicitando las
razones”. Por su parte las directrices instrumentales alcanzan aun mayor eficacia, pues “son de
obligado cumplimiento para el Gobierno de Aragón”. Y por último las directrices de ordenación
territorial “son vinculantes, siendo de aplicación lo dispuesto en el art. 25 de la Ley 11/1992 de 24
de noviembre, de Ordenación del Territorio, en relación con el art. 14.2 del citado texto legal”.
Procede, pues, determinar el alcance que se deriva de ambas remisiones.
El art. 25 de la Ley aragonesa 11/1992 prevé, en lo que aquí interesa, lo siguiente:
“1. Salvo lo dispuesto en el art. 14 de esta Ley, las Directrices Generales de

Ordenación Territorial vincularán a las administraciones públicas y a los particulares.
2. En especial las determinaciones de tales directrices habrán de ser respetadas

por: b) Todas las administraciones públicas actuantes en Aragón en aquellas materias en
que la Comunidad Autónoma aragonesa tenga competencias”.
Pues bien, frente a la tesis mantenida por el representante procesal de la Diputación

General de Aragón, el marco legal expuesto revela de modo inequívoco la existencia del conflicto
atendiendo, precisamente, a lo dispuesto en el apartado 2 b) del art. 25, que es el soporte de la
argumentación del Gobierno de la Diputación de Aragón. Este apartado no supone, como quizás
da por supuesto, una atenuación del tenor inequívoco del apartado 1 (“vinculación a todas las
administraciones públicas y a los particulares”) sino una vinculación aun más intensa (“2. En
especial”), en relación con las materias en que la Comunidad Autónoma aragonesa tenga
competencias (art. 25.2), competencias estas últimas que hay que entender que se refieren, no a
las genéricas de “ordenación del territorio”, a cuyo amparo se dicta la Ley, sino a aquellas otras
que inciden en sectores materiales específicos.
En conclusión, la tacha aducida por el representante procesal de la Diputación General de

Aragón debe ser rechazada, pues del art. 25.2 b) de la Ley aragonesa 11/1992, en la medida en
que vincula al Estado, se deriva que estemos ante un conflicto real, no preventivo.
Y lo propio ocurre con el planteamiento realizado por la Letrada del Parlamento de Aragón,
puesto que la potencialidad coordinadora y cooperadora que aduce que tiene el art. 13 de la Ley
11/1992, si bien no puede ser negada, nada nos aclara para el presente caso, donde el Abogado
del Estado denuncia que el precepto recurrido ha producido de hecho la vulneración de las
competencias del Estado.
5. Afirmado el carácter vinculante de la norma cuestionada, y de ahí la existencia del

conflicto competencial que subyace al planteamiento del recurso, procede ya iniciar el
enjuiciamiento de la norma impugnada, comenzando por el apartado a) del núm. 222 de la
directriz II, duodécima. En este punto debemos tener en cuenta ante todo cuáles han sido las
posiciones de las partes sobre el encuadramiento competencial del precepto, recordando que
dicho apartado a) establece que “no se permitirá la instalación en usos penitenciarios cuya
capacidad supere a la media de la población reclusa generada en Aragón en los últimos cinco
años”.
Para el Abogado del Estado este apartado se encuadra en la materia “legislación

penitenciaria”, atribuida al Estado por el art. 149.1.6 CE, mientras que para las representaciones
procesales del Gobierno y del Parlamento de la Comunidad Autónoma se trata de una regulación
en materia de “ordenación del territorio”, sobre la cual aquélla ha asumido la competencia
exclusiva (art. 35.1.7 del Estatuto de Autonomía de Aragón, EAAr), según se recoge con más
detalle en los antecedentes segundo, octavo y noveno, respectivamente.
Pues bien, para encuadrar este precepto en la materia que le es propia, debemos tener en
cuenta que hemos declarado “que cuando inevitablemente las muchas actuaciones de los
poderes públicos concernidos inciden al mismo tiempo en dos o más ámbitos categoriales
diversos es preciso determinar siempre ‘la categoría genérica, de entre las referidas en la
Constitución y los Estatutos, a la que primordialmente se reconducen las competencias
controvertidas, puesto que es ésta la que fundamentalmente proporciona el criterio para la
delimitación competencial, sin perjuicio de que, en su caso, la incidencia de la actividad
considerada en otros ámbitos obligue a corregir la conclusión inicial para tomar en consideración
títulos competenciales distintos (STC 80/1985, FJ 1)’” (STC 197/1996, de 28 de noviembre, FJ 3).
Complementariamente también dijimos en esta misma Sentencia que “‘el orden de competencias
y la definición de las que, en cada caso, se ejerzan, no pueden quedar a merced de las alegaciones
de las partes, sino que deben ser determinadas en atención a los criterios objetivos que sobre
cada materia establecen la Constitución, los Estatutos de Autonomía y las Leyes a las que éstos y
aquélla se remitan’ (STC 69/1988, FJ 2). Con la consecuencia de que, ‘cuando se ofrezcan por las
partes en el proceso constitucional diversas calificaciones sustantivas de las disposiciones o actos
en conflicto que pudieran llevar a identificaciones competenciales también distintas, ha de
apreciarse, para llegar a una calificación competencial correcta, tanto el sentido o finalidad de los
varios títulos competenciales y estatutarios, como el carácter, sentido y finalidad de las
disposiciones traídas al conflicto, es decir, el contenido del precepto controvertido, delimitando
así la regla competencial aplicable al caso (STC 153/1989, FJ 5, con referencia a las SSTC 252/1988
y 13/1989)’ (STC 69/1988, FJ 5, con referencia a las SSTC 252/1988 y 13/1989)” (STC 197/1996, de
28 de noviembre, FJ 3).
Y ello sin perder de vista que “este Tribunal ha señalado como criterio general a tener en
cuenta en los supuestos de concurrencia de títulos competenciales el de la prevalencia de la regla
competencial específica sobre el de la más genérica (así, en SSTC 87/1987, FJ 2 y 69/1988, FJ 4).
Aunque también se ha dicho que a este criterio no se le puede atribuir un valor absoluto (STC
213/1988, FJ 3)” (STC 197/1996, FJ 4).
6. Partiendo de estas premisas, examinaremos en primer lugar si el apartado a) de la

directriz impugnada se incardina en la materia de “ordenación del territorio”, según sostienen las
representaciones procesales del Parlamento y de la Diputación General de Aragón.
Sobre el alcance y la sustantividad que son propios de la indicada materia, este Tribunal
ha dictado una dilatada doctrina, según la cual “en una primera aproximación global al
concepto de ordenación del territorio, ha destacado que el referido título competencial ‘tiene
por objeto la actividad consistente en la delimitación de los diversos usos a que puede
destinarse el suelo o espacio físico territorial’ (SSTC 77/1984, FJ 2; 149/1991, fundamento
jurídico 1.B). Concretamente, dejando al margen otros aspectos normativos y de gestión, su
núcleo fundamental ‘está constituido por un conjunto de actuaciones públicas de contenido
planificador cuyo objeto consiste en la fijación de los usos del suelo y el equilibrio entre las
distintas partes del territorio del mismo’ (SSTC 36/1994, FJ 3; 28/1997, FJ 5). Sin embargo
también ha advertido, desde la perspectiva competencial, que dentro del ámbito material de
dicho título, de enorme amplitud, no se incluyen todas las actuaciones de los poderes públicos
que tienen incidencia territorial y afectan a la política de ordenación del territorio, puesto que
ello supondría atribuirle un alcance tan amplio que desconocería el contenido específico de
otros títulos competenciales, no sólo del Estado, máxime si se tiene en cuenta que la mayor
parte de las políticas sectoriales tienen una incidencia o dimensión espacial (SSTC 36/1994, FJ
3; 61/1997, FJ 16; 40/1998, FJ 30). Aunque hemos precisado igualmente que la ordenación del
territorio es en nuestro sistema constitucional un título competencial específico que tampoco
puede ser ignorado, reduciéndolo a simple capacidad de planificar, desde el punto de vista de
su incidencia en el territorio, actuaciones por otros títulos; ordenación del territorio que ha de
llevar a cabo el ente titular de tal competencia, sin que de ésta no se derive consecuencia
alguna para la actuación de otros entes públicos sobre el mismo territorio [(SSTC 149/1991, FJ
1 B); 40/1998, FJ 30]” (STC 149/1998, de 2 de julio, FJ 3).
La Ley 7/1998, en la que se incluye la directriz impugnada, se dicta, según su Preámbulo,

al amparo de la competencia exclusiva de la Comunidad Autónoma de Aragón en materia de
“ordenación del territorio, urbanismo y vivienda”. Ello no obstante, considerando que hemos
afirmado que “este Tribunal no se encuentra vinculado por los encuadramientos
competenciales que realizan las propias normas sometidas a su enjuiciam iento” (por todas,
SSTC 144/1985, de 25 de abril, FJ 1, y 152/2003, de 17 de julio, FJ 7), deberemos comprobar
que ese encuadramiento es el adecuado, pudiendo adelantar ya que el apartado a) que
estamos examinando no es encuadrable en la materia de “ordena ción del territorio”.
En efecto, dicho apartado declara que no se permitirá que la capacidad de las

instalaciones en usos penitenciarios supere la media de los reclusos generados en Aragón en
los últimos cinco años. Esta regulación en realidad determina el número máximo de plazas que
pueden albergar las instalaciones penitenciarias de Aragón, y ello en razón de un módulo
cuantitativo que se fija por referencia al origen de la población reclusa, lo cual nada tiene que
ver con el contenido que, según nuestra doctrina, le es propio a la materia de “ordenación del
territorio”. En definitiva, la norma no planifica el uso del suelo susceptible de recibir
instalaciones penitenciarias, ni aprueba planes u otros instrumentos relativos a las mismas, ni
tampoco establece sistemas de equilibrio territorial entre dichas instalaciones y otras de la
misma o distinta naturaleza, o entre aquéllas y los núcleos de población. Ni siquiera, en fin, se
refiere a volúmenes de edificación u otras variables que pudieran conectarse de alguna
manera con los diferentes usos del suelo.
7. Este apartado a) incluye un criterio normativo de carácter imperativo que supone la

fijación del número máximo de reclusos que pueden cobijar las instalaciones penitenciarias de
Aragón, por referencia a la media aritmética a que se ha hecho alusión. Es indudable que este
precepto, como señala el Abogado del Estado, por su contenido y finalidad resulta más propio
de la “legislación penitenciaria”, atribuida al Estado por el art. 149.1.6 CE, que de la materia de
“ordenación del territorio”.
En efecto, en nuestra STC 104/1988, de 8 de junio, dijimos, en relación con dicha

cláusula competencial, que “no cabe duda de que dentro de las facultades normativas del
Estado entraría tanto la ‘congelación’ de las actuales plazas máximas y óptimas, como la
fijación minuciosa de los requisitos y condicionamientos para la determinación de tales plazas”
Este criterio lo sustentamos entonces en el hecho de que “nuestro sistema penitenciario se
configura precisamente como un sistema único que integra un conjunto de establecimientos
intercomunicados y gestionados, bien por la Administración del Estado, en algunos casos, bien
por la Administración Autonómica; y como se ha indicado, este sistema es instrumento para el
cumplimiento de fines globales del Estado conjunto. Resulta de todo ello que las decisiones
que afectan a todo ese sistema -como son, necesariamente, las referidas a su capacidad total,
óptima y máxima, y, en consecuencia, a la capacidad de los establecimientos integrados- han
de adoptarse con carácter general y de forma homogénea para todo el sistema, y, en
consecuencia, por el Estado y en el ámbito estatal de actuación. No son posibles en este punto
decisiones autonómicas unilaterales que, al modificar el número de plazas disponibles para
absorber a la población penitenciaria, tendrían consecuencias o repercusiones en el conjunto
del sistema penitenciario y condicionarían las decisiones de otras Administraciones
Autonómicas y de la propia Administración del Estado” (STC 104/1988, de 8 de junio, FJ 7).
En este caso debemos tener en cuenta, además, que la Comunidad Autónoma de

Aragón no se encuentra entre las Comunidades Autónomas que han asumido competencias de
ejecución de la legislación penitenciaria que dicte el Estado (País Vasco, art. 12.1 EAPV;
Cataluña, art. 11.1 EAC; Andalucía, art. 17.1; y Comunidad Foral de Navarra, art. 58.1
LORAFNA), por lo que, ex art. 149.3 CE, al Estado le corresponden incluso las competencias de
ejecución en esta materia en el territorio aragonés.
Siendo, pues, el ámbito material de encuadramiento el de la “legislación penitenciaria”,

el apartado a) del núm. 222 vulnera las competencias del Estado en esa materia (art. 149.1.6
CE), siendo, por ello, inconstitucional.
8. El apartado b) del núm. 222 de la directriz II, duodécima, cuyo examen y

enjuiciamiento cumple realizar ahora, dispone que “se prohibirá la instalación de almacenes
de residuos nucleares que no hayan sido generados en Aragón”. También aquí, lógicamente,
para apreciar si este precepto vulnera las competencias estatales que se aducen, debemos
proceder a su encuadramiento en la materia que le sea más propia desde la perspectiva del
orden constitucional de distribución de competencias.
Antes de abordar la operación de encuadramiento competencial nos referiremos

brevemente a la legislación relativa a la energía nuclear, puesto que el deslinde material en
que aquella operación consiste puede facilitarse atendiendo a lo que dice nuestra legislación
vigente, e, incluso, derogada (STC 9/2001, de 18 de enero, FJ 9, con referencia a la STC
56/1989, de 16 de marzo), así como la normativa comunitaria, puesto que “la propia
interpretación del sistema de distribución competencial entre el Estado y las Comunidades
Autónomas tampoco se construye en el vacío” (STC 13/1998, de 22 de enero, FJ 3, con cita de
la STC 102/1995, de 26 de junio, FJ 5).
La Ley 25/1964, de 29 de abril, de energía nuclear, declara que tiene como objeto, entre
otros, “fomentar el desarrollo de las aplicaciones pacíficas de la energía nuclear en España y
regular su puesta en práctica dentro del territorio nacional” y “proteger vidas, salud y
haciendas contra los peligros derivados de la energía nuclear y de los efectos nocivos de las
radiaciones ionizantes” (art. 1). Su art. 2.12 incluye dentro de las “instalaciones nucleares”,
además de las centrales nucleares y de las fábricas de producción y tratamiento de sustancias
nucleares, a “las instalaciones de almacenamiento de sustancias nucleares”. La Ley también
establece la distinción entre “instalaciones nucleares” e “instalaciones radioactivas” (art. 2.12
y 13).
La Ley 15/1980, de 22 de abril, de creación del Consejo de Seguridad Nuclear, configura

a este ente de Derecho público “como único Organismo competente en materia de seguridad
nuclear y protección radiológica”, y le atribuye la función de “proponer al Gobierno la
reglamentaciones necesarias en materia de seguridad nuclear y protección radiológica” y la de
informar al Ministerio de Industria y Energía, con carácter previo a las resoluciones que éste
adopte, sobre las autorizaciones previas o de emplazamiento de instalaciones nucleares y
también sobre las autorizaciones de construcción, explotación y clausura de las mismas (art.
2). Correlativamente atribuye al Ministro de Industria y al Director General de la Energía el
otorgamiento de las autorizaciones de las instalaciones nucleares aludidas y de las relativas a
las instalaciones radioactivas de primera categoría, “a salvo de lo que, en su caso, se establezca
en sus respectivos Estatutos para las Comunidades Autónomas” (art. 3).
También hay que hacer necesaria referencia a los Reales Decretos 1836/1999, de 3 de
diciembre, y 1349/2003, de 31 de octubre. El primero de ellos, por el que se aprueba el
Reglamento sobre instalaciones nucleares y radioactivas, desarrolla las previsiones de las antes
citadas Leyes 25/1964 y 15/1980. El segundo, sobre ord enación de las actividades de la
Empresa Nacional de Residuos Radioactivos, S.A. (ENRESA), y su financiación, atribuye a dicha
empresa nacional, entre otras, diversas funciones relativas al emplazamiento, diseño y

construcción de los almacenes de residuos.
Ambos Reales Decretos deben ser tenidos en cuenta en nuestro enjuiciamiento,

ateniéndonos a nuestra doctrina, según la cual “la normativa estatal a tener en cuenta como
elemento de referencia para el enjuiciamiento de las normas autonómicas en procesos
constitucionales en los que se controla la eventual existencia de excesos competenciales ha de
ser la vigente en el momento de adoptarse la decisión por parte de este Tribunal sobre la
regularidad constitucional de los preceptos recurridos (SSTC 28/1997, de 13 de febrero, FJ 2;
170/1989, de 19 de octubre, FJ 3, y todas las reseñadas en esta última resolución). Resulta por
ello evidente que ha de servir de marco de enjuiciamiento en este proceso el ius superveniens
representado por la legislación básica del Estado vigente en este momento” (STC 1/2003, de
16 de enero, FJ 9).
9. Ya hemos expuesto con detalle en los antecedentes que las partes litigantes
discrepan de la materia en que debe incardinarse este artículo, pues mientras que el Abogado
del Estado afirma que lo hace en la materia de “bases del régimen energético” y también,
aunque de modo subordinado, en la de “seguridad pública” (arts. 149.1.25 y 29 CE), las
representaciones procesales del Parlamento y del Gobierno de la Comunidad Autónoma de
Aragón aducen su encuadramiento en las materias de “ordenación del territorio” y de “medio
ambiente”.
Con ocasión del encuadramiento competencial de la Ley 34/1992, de 11 de diciembre,

de ordenación del sector petrolero, ya advertíamos que este sector energético guardaba
relación con materias muy diversas. Así, podían estar directamente implicadas la seguridad de
las instalaciones, la defensa del medio ambiente, la planificación económica y, en especial, la
energética, entre otras materias que con menor intensidad concurrían. Pues bien, en este caso
se aprecia igualmente la existencia de una situación de concurrencia competencial.
Siguiendo los mismos criterios de nuestra doctrina a que hemos hecho referencia en el
precedente fundamento jurídico 6, debemos descartar que el apartado b) del núm. 222 pueda
incardinarse en la materia de “ordenación del territorio”, pues también aquí se aprecia la
inexistencia de correspondencia entre el contenido y la finalidad de este apartado y lo que
constituye el contenido sustantivo propio de las regulaciones relativas a la “ordenación del
territorio”.
En efecto, el precepto prohíbe que se instalen en la Comunidad Autónoma de Aragón

almacenes de residuos nucleares que se hayan producido fuera de su territorio. De ello se
desprende con nitidez que no se está regulando cuestión alguna relativa a las peculiaridades
que hayan de tener dichos almacenes en cuanto a su implantación en determinados tipos de
suelo o a la planificación territorial de los mismos. También aquí n os encontramos con una
norma sustantiva del régimen de almacenamiento de los residuos nucleares, en la que el

elemento relevante es la procedencia de los mismos, lo cual es por completo ajeno a la
materia de “ordenación del territorio”.
En cuanto al encuadramiento del precepto en la materia de “seguridad pública” (art.

149.1.29 CE), cuya pretendida base se asienta en la peligrosidad inherente a los residuos
nucleares y a sus repercusiones supraterritoriales, aun siendo ello constatable, no lo
consideramos adecuado. En nuestra STC 133/1990, de 19 de julio, teniendo en cuenta el dato
de que las Comunidades Autónomas han asumido competencias en materia de protección
civil, establecimos la conexión con el art. 149.1.29 CE, en relación a supuestos de situaciones
de emergencia grave, con necesaria movilización de recursos y servicios de diversas
Administraciones públicas en razón a su alcance supraterritorial (STC 133/1990, de 19 de julio,
FJ 6).
Pero es obvio que no es éste el alcance que presenta el artículo que estamos
analizando, que se refiere solamente a la instalación en Aragón de los almacenes de residuos, y
no a las actuaciones que deban emprenderse como consecuencia de accidentes derivados o
conectados más o menos directamente con dicho almacenamiento. Por tanto, tampoco
procede encuadrar este apartado b) en el art. 149.1.29 CE, aunque la conexión con esta
materia, ciertamente, exista.
10. Descartado el encuadramiento del apartado b) del núm. 222 en las materias de
“ordenación del territorio” y “seguridad pública”, se aprecia que la relación que aquél guarda
con las otras dos materias aducidas por las partes, “régimen energético” y “medio ambiente”,
es notoriamente más intensa.
En cuanto a la materia de “régimen energético” es obvia dicha relación, pues nos

encontramos ante residuos generados por el empleo de una modalidad concreta de energía,
cual es la nuclear. Lo propio puede decirse de la materia de medio ambiente, dada la
incidencia que todos los residuos, y en especial los provenientes de este tipo de energía,
pueden tener en el ecosistema y por tanto en la salud humana.
Respecto al “medio ambiente” hemos declarado que “tal y como ha sido descrito, es un
concepto nacido para reconducir a la unidad los diversos componentes de una realidad en
peligro. Si este no se hubiera presentado resultaría inimaginable su aparición por meras
razones teóricas, científicas o filosóficas, ni por tanto jurídicas. Los factores desencadenantes
han sido la erosión del suelo, su deforestación y desertización, la contaminación de las aguas
marítimas, fluviales y subálveas, así como de la atmósfera por el efecto pernicioso de humos,
emanaciones, vertidos y residuos, la extinción de especies enteras o la degene ración de otras y
la degradación de la riqueza agrícola, forestal, pecuaria o piscícola, la contaminación acústica y
tantas otras manifestaciones” (STC 102/1995, de 26 de junio, FJ 7).
Además de lo expuesto disponemos de otros datos, que permiten relacionar los

residuos con la defensa del medio ambiente. Así, la Ley 10/1998, de 21 de abril, de residuos,
otorga a su regulación la calificación de normativa medioambiental (art. 149.1.23 CE). El hecho
de que esta Ley 10/1998 excluya de su ámbito de aplicación, según su art. 2, a las emisiones a
la atmósfera reguladas en la Ley 38/1972, de 22 de diciembre, de protección del ambiente
atmosférico, a los residuos radiactivos regulados por la Ley 25/1964, de 29 de abril, de energía
nuclear y a los vertidos regulados en las Leyes 29/1985, de 2 de agosto, de aguas y 22/1988, de
28 de julio, de costas, entre otros vertidos, no significa que las regulaciones materiales de los
ámbitos así excluidos no se encuadren también en la materia de “medio ambiente”, sino
simplemente que dichos ámbitos se someten a una regulación sustantiva específica en
concordancia con sus respectivas características y peculiaridades, compatible con dicho
encuadramiento material.
La misma finalidad y objetivos se aprecian en las directrices comunitarias que guardan

conexión con esta cuestión (singularmente, la Directiva 91/156/CE), siendo de destacar que la
Directiva 97/11/CE, traspuesta a nuestro Derecho por la Ley 6/2001, de 8 de mayo, ha
sometido al régimen comunitario de impacto ambiental a las instalaciones nucleares, y en
concreto a aquéllas que tienen por finalidad el almacenamiento de combustibles nucleares
irradiados o de residuos radioactivos en un lugar distinto al de producción [anexo I, grupo 3 d),
de la Ley 6/2001].
De esta orientación, por último, también participa, en principio, nuestra propia doctrina,
pues con carácter general hemos encuadrado en la materia de “medio ambiente” el régimen
de los vertidos industriales y contaminantes al mar territorial, “sea cual fuere el género de
éstos y su destino” [STC 149/1991, de 4 de julio, FJ 4 F)], si bien cabe advertir que no pueden
asimilarse estos vertidos y los residuos nucleares.
En cuanto a la materia de “régimen energético” de entrada ninguna duda existe de que son
encuadrables en la misma las diferentes actividades relativas a la producción, en cualquier
modalidad, de energía nuclear. Sin embargo esta calificación competencial no tiene que
extenderse necesariamente a todas las fases del proceso de desenvolvimiento de esta forma de
energía, pues ello podría conducir al vaciamiento de otras materias. En nuestra STC 197/1996,
referente a otro tipo de energía, ya dijimos que no todas las fases del ciclo económico del sector
de la energía del petróleo son susceptibles de encuadrarse en la materia de “régimen energético”.
Y así, mientras que lo relativo a la producción de carburantes y productos petrolíferos lo
encuadramos, efectivamente, en dicha materia, las actividades de distribución de dichos
productos las inscribimos en la materia de “comercio interior” (STC 197/1996, de 28 de
noviembre, FJ 16).
Para alcanzar un criterio definitivo sobre el encuadramiento material del precepto

impugnado, hemos de atender a su contenido y finalidad. En este sentido se aprecia que la
regulación consistente en la prohibición de almacenamiento de los residuos de la energía

nuclear que no hayan sido generados en Aragón se conecta más estrechamente con la materia
de “régimen energético” que con la de “medio ambiente”. Es obvio que el precepto ni regula,
ni atiende a las características técnicas o de emplazamiento físico o geográfico que han de
tener los almacenes de residuos nucleares que se localicen en Aragón, para garantizar que los
mismos no producen efectos perjudiciales o nocivos sobre el entorno ambiental, y, por ende,
sobre los seres vivos, cuestiones estas que, efectivamente, serían propias de la materia de
“medio ambiente”.
Por el contrario el precepto solo atiende a la conexión de los almacenes de residuos

nucleares con la producción energética y como consecuencia al simple desplazamiento de los
residuos desde los centros de producción hasta las instalaciones de almacenamiento de la
Comunidad de Aragón. Se aprecia, por tanto, que esta determinación normativa relaciona de
modo directo la producción energética y el almacenamiento de los residuos que se deriven de
ella. Es decir, el precepto configura el régimen de almacenamiento como una correlación
estratégica, que necesariamente existe, entre producción de energía nuclear y
almacenamiento de sus residuos, por lo que procede encuadrar aquella directriz en la materia
de “régimen energético”.
En definitiva aunque no pueda desconocerse que se incardinen en la materia de “medio

ambiente” aquellos aspectos del régimen jurídico de los almacenes de residuos nucleares que
tengan como finalidad directa la protección del entorno, en razón a la peligrosidad potencial
de aquéllos, sin embargo, la directriz impugnada atiende a una dimensión estratégica de la
producción energética, cual es la gestión y emplazamiento de sus residuos, lo que justifica el
encuadramiento competencial realizado.
11. Establecido el encuadramiento del precepto cuestionado en la materia de “régimen

energético”, debemos examinar el reparto de competencias entre el Estado y la Comunidad
Autónoma de Aragón en esa materia. Al respecto, al Estado le corresponde la competencia
sobre la legislación básica (art. 149.1.25 CE), mientras que la Comunidad Autónoma de Aragón
ha asumido la competencia de desarrollo legislativo y la ejecución de la legislación básica del
Estado (art. 37.2 EAAr).
Teniendo en cuenta este marco de distribución competencial, debemos determinar si el

precepto impugnado ha vulnerado las prescripciones de la normativa básica, que corresponde
establecer al Estado. Para hacer esta indagación, debemos previamente determinar cuál sea el
alcance de dicha normativa básica teniendo en cuenta que la misma debe cumplir
determinadas exigencias materiales y formales.
El ámbito de lo básico, desde la perspectiva material, incluye las determinaciones que

aseguran un mínimo común normativo en el sector material de que se trate y, con ello, una
orientación unitaria y dotada de cierta estabilidad en todo aquello que el legislador considera en
cada momento aspectos esenciales de dicho sector material (STC 223/2000, de 21 de septiembre,
FJ 6, con cita de las SSTC 1/1982, de 28 de enero, 48/1988, de 2 de marzo, 147/1991, de 4 de julio,
y 197/1996, de 28 de noviembre).
En cuanto a la perspectiva formal de la normativa básica, que habremos de tener en

cuenta también, debemos recordar nuestra doctrina, según la cual se deben satisfacer
determinados requisitos con el fin de que “el cierre del sistema, no se mantenga en la
ambigüedad permanente que supondría reconocer al Estado facultad para oponer
sorpresivamente a las Comunidades Autónomas, como norma básica, cualquier clase de
precepto legal o reglamentario al margen de cuál sea su rango o estructura”. De manera que a
esta perspectiva “atiende el principio de ley formal ... en razón a que sólo a través de este
instrumento normativo se alcanzará ... una determinación cierta y estable de los ámbitos de
ordenación de las materias en las que concurren y se articulan las competencias básicas
estatales y reglamentarias autonómicas. También precisamos que como excepción a dicho
principio de ley formal ... el Gobierno puede hacer uso de la potestad reglamentaria, para
regular por Decreto alguno de los preceptos básicos de una materia, cuando resulten, por la
competencia de ésta, complemento necesario para garantizar el fin a que responde la
competencia sobre las bases” (STC 98/2001, de 5 de abril, FJ 7, con cita de la STC 69/1988, de
19 de abril, FJ 5).
Una precisión complementaria debemos hacer aún en relación con el examen de la

adecuación del precepto que estamos examinando a la normativa básica estatal. Ya desde la STC
32/1981, de 28 de julio, FJ 6, manifestamos que puede en ocasiones resultar problemática la
adecuación de la normativa autonómica a la legislación estatal vigente cuando ésta fuere
preconstitucional, pero dejamos sentado el criterio de que los principios o bases que se derivan
de las leyes preconstitucionales que disciplinan la acción sectorial “pueden ser interpretados en la
generalidad de los casos de conformidad con la Constitución y pueden ser aceptados en
consecuencia como marco necesario para el ejercicio del poder legislativo que corresponde a las
Comunidades Autónomas” (STC 32/1981, de 28 de julio, FJ 6), de manera que la Comunidad
Autónoma competente en determinada materia “no está obligada a esperar la legislación básica
postconstitucional, pero sus disposiciones legales o de rango inferior deberán respetar en todo
caso no sólo los principios que inmediatamente se deriven de la constitución, sino también las
bases .... que se infieran de la legislación preconstitucional vigente” (STC 1/1982, de 28 de enero,
FJ 1).
12. Partiendo de los criterios doctrinales que se acaban de exponer, debemos profundizar
en el marco normativo estatal relativo a los almacenes de residuos nucleares y radioactivos, con el
fin de apreciar los criterios básicos que, como canon de contraste con el precepto autonómico
que nos ocupa, pueden extraerse de dicho marco.
En este sentido dos contenidos normativos de la Ley 25/1964, de energía nuclear, resultan
relevantes a los efectos que aquí interesan. En primer lugar, que su art. 2 relaciona los diversos
tipos de instalaciones nucleares y radioactivas, incluyendo a los almacenes de residuos nucleares y

radioactivos entre dichas instalaciones, sometiéndolos a su régimen jurídico (art. 2.12 y 13). Y, en
segundo lugar, que las instalaciones nucleares y radioactivas y por ello los almacenes de los
residuos correspondientes, se sujetan a un régimen de autorización administrativa (arts. 28 y 31).
Ambas prescripciones pueden, sin dificultad, ser calificadas de básicas, pues satisfacen
las exigencias materiales y formales de la normas básicas a que antes hicimos referencia.
Materialmente, porque las definiciones de instalaciones nucleares y radioactivas y la inclusión
en ellas de los almacenes de residuos configuran un mínimo común norm ativo de aplicación en
todo el territorio nacional que tiene, sin duda, carácter esencial, pues determina el alcance
material de ambos tipos de instalaciones y su respectiva diferenciación. Y lo propio ocurre con
el sometimiento de la actividad de las instalaciones a un sistema de autorización
administrativa, pues la peligrosidad que su funcionamiento entraña lo justifica. Así,
recientemente, hemos considerado que “el legislador puede optar legítimamente entre alguna
de las alternativas existentes para la regulación de un sector o aspecto del mismo, con tal de
que cumpla los requisitos o exigencias constitucionales que correspondan en cada caso. En
este supuesto, las exigencias materiales de la normativa básica que ahora nos ocupan se
concretan en que el legislador, en ejercicio de su función legítima, ha configurado una
regulación uniforme para todo el territorio nacional, en relación con las autorizaciones de
apertura de las oficinas de farmacia” (STC 109/2003, de 5 de junio, FJ 8).
En cuanto a la perspectiva formal de la normativa básica, ambas prescripciones también la

satisfacen, pues han sido enunciadas por una norma de rango legal, aunque la misma haya sido
aprobada con anterioridad a la Constitución.
Una tercera prescripción también debe ser considerada básica, cual es la determinación del
art. 38 de la Ley 25/1964 de que “las instalaciones nucleares y radioactivas que trabajen con
sustancias radioactivas quedan obligadas a contar con instalaciones especiales para
almacenamiento, transporte y manipulación de residuos radioactivos”.
Por último, debe ser resaltada como básica la distinción recogida en la Ley 15/1980, del
Consejo de Seguridad Nuclear, relativa a las instalaciones radiactivas, diferenciándose entre
instalaciones de primera, de segunda y de tercera categoría (disposición adicional primera).
También respecto de ambas prescripciones legales son predicables los razonamientos antes
expuestos sobre el cumplimiento de las exigencias materiales y formales de las normas básicas.
Partiendo de este marco normativo básico, debemos examinar ahora el régimen jurídico de
las autorizaciones de los almacenes de residuos nucleares y radioactivos, que se contiene en el
Real Decreto 1836/1999, de 3 de diciembre, que aprueba el Reglamento sobre instalaciones

nucleares y radioactivas. Este Real Decreto, que desarrolla las Leyes 25/1964 y 15/1980 (art. 1 del
Reglamento aprobado), está declarado básico por su disposición final segunda y no ha sido objeto
de impugnación ante este Tribunal por parte de las Comunidades Autónomas.
13. Desde la perspectiva que aquí interesa, el análisis pormenorizado del amplio régimen
autorizatorio regulado en dicho Real Decreto 1836/1999 pone de manifiesto que la relación entre
el sistema de producción de energía nuclear o radioactiva, el transporte de sus residuos y el
almacenamiento de los mismos, se configura de modo abierto en todo el territorio nacional, no
sometiéndose a limitación territorial de carácter intracomuniatrio o de otro alcance, de acuerdo
con las exigencias de un mercado único que hemos declarado en nuestra jurisprudencia (STC
24/1983, de 6 de abril, FJ 6).
Así el art. 20 del Reglamento antedicho, al regular la autorización de explotación de las

instalaciones nucleares, exige que la solicitud de autorización describa los sistemas de recogida y
eliminación de los residuos radioactivos [apartado a) 2)] y acompañe un plan de gestión de
residuos radioactivos [apartado h)]. Lo propio ocurre con las instalaciones radioactivas del ciclo de
combustible nuclear, que se someten al régimen de las instalaciones nucleares (art. 37) y de las
restantes instalaciones radioactivas, dirigidas a fines científicos, médicos, agrícolas, comerciales o
industriales, respecto de las cuales la solicitud, simplemente, debe exponer cuál sea el sistema
previsto de gestión de los residuos correspondientes [art. 38.1 a)].
También se comprueba que el transporte de los residuos nucleares y radioactivos desde las
instalaciones de producción hasta las de almacenamiento se somete a un “régimen de
declaración”, previa inscripción registral, con indicación, entre otros requisitos, de la localización y
características de las instalaciones de recepción y almacenamiento de los residuos (art. 78), pero,
en todo caso, dicho régimen configura el territorial nacional como un todo unitario.
Por todo lo expuesto podemos afirmar que la normativa básica ha sometido a los residuos
generados en el proceso de producción de energía nuclear a un régimen de gestión de efectos
supracomunitarios. Esta perspectiva unitaria y abierta a todo el territorio nacional afecta, entre
otros aspectos de la gestión de los residuos nucleares a su almacenamiento, de manera que los
criterios esenciales de aspectos tales como el emplazamiento de los almacenes, las garantías de
seguridad de estas instalaciones, o las del transporte de los residuos hasta las mismas desde los
centros de producción, se incluyen en ese ámbito básico.
Ello es consecuencia de que al legislador básico le corresponde la determinación de las

características estructurales del sistema de almacenamiento de residuos en el conjunto del
territorio nacional, en concordancia con las orientaciones que se adopten sobre la producción
misma de este tipo de energía, de un lado, y, de otro, de las exigencias medioambientales y de
otra naturaleza que conlleve la gestión de los residuos nucleares que se generen. Corresponde, en
suma, al legislador básico, en razón a las características estructurales de que se pretenda dotar al
sector de la energía nuclear que le corresponde ordenar, decidir si los residuos generados en una
Comunidad Autónoma han de ser necesariamente almacenados en la misma Comunidad, o si, por
el contrario, resulta más adecuado distribuir estratégicamente los centros de producción y los
almacenes de residuos de esta modalidad de energía, teniendo como referencia el conjunto del
territorio nacional, según las pautas que se estimen convenientes.
Pues bien, desde esta perspectiva se alcanza igual conclusión en cuanto al modelo abierto a
todo el territorio nacional de gestión de los residuos nucleares y radioactivos por el que ha optado
la normativa básica.
Así, el tan citado Real Decreto 1836/1999, al regular las competencias del Estado y de las
Comunidades Autónomas respecto de las instalaciones nucleares y radioactivas, y, por ello, las de
los almacenes de residuos, por la conexión existente entre los apartados 1 y 2 de su art. 2,
atribuye al Ministerio de Industria y Energía las correspondientes a las instalaciones nucleares y a
las radioactivas de primera categoría y a las Comunidades Autónomas las relativas a las
instalaciones radioactivas de segunda y tercera categoría cuando tengan transferidas dichas
funciones. Con la particularidad de que, respecto de estas segundas, el art. 2.3 matiza que las
autorizaciones que se otorguen “tendrán validez para todo el territorio del Estado”, con la
exigencia de que cuando se establezcan delegaciones en otras Comunidades se traslade a las
mismas la acreditación de la autorización obtenida. Con ello se patentiza que la norma básica
otorga validez supracomunitaria a las autorizaciones que concedan tanto el Estado como las
Comunidades Autónomas.
A todo lo anterior hay que añadir que el art. 4 b) y c) del Real Decreto 1349/2003, atribuye
a la Empresa Nacional de Residuos Radiactivos la función de “buscar emplazamientos, diseñar,
construir y operar centros para el almacenamiento temporal y definitivo de los residuos
radioactivos”, en el marco, como señala su Preámbulo, de la atribución a dicha empresa nacional
por sucesivas normas reglamentarias “de la realización por ésta de las actividades a que se refiere
el art. 38 de la Ley 25/1964”, lo que abunda en la orientación de la normativa que hemos
analizado.
En conclusión, la normativa básica dictada en esta materia, al ordenar el sector de la

energía nuclear y radioactiva, ha optado por un sistema abierto a todo el territorio nacional, y no
por un modelo de gestión intrautonómica de los residuos que se produzcan. Por esta razón, y
habida cuenta de que el precepto de la Ley aragonesa configura un modelo de almacenamiento
de residuos excluyente de aquéllos que pudieran producirse en otras Comunidades Autónomas,
incurre en infracción del orden constitucional de competencias.
14. También alega el Abogado del Estado que la directriz impugnada es contraria a los
principios de solidaridad, cooperación y coordinación en cuanto establece determinadas
actuaciones en el territorio de Aragón que afectan al interés general y al desempeño de las

competencias estatales. La Comunidad Autónoma de Aragón, argumenta, no puede adoptar
unilateralmente estas decisiones, pues con ello está vulnerando los referidos principios.
Acerca de este planteamiento, hay que señalar que, una vez afirmada la
inconstitucionalidad de la directriz recurrida por las razones que ya han quedado expuestas,
resulta innecesario examinar este nuevo motivo de inconstitucionalidad aducido por el Abogado
del Estado, que se alega de modo complementario al planteamiento principal que ya hemos
abordado. No obstante conviene añadir que dicha tacha, referible, en su caso, a las concretas
directrices impugnadas, sólo podría plantearse sobre la base de aislar dichas directrices del
contexto legislativo en el que se insertan, en el que, según se alega por la Letrada del Parlamento
de Aragón, se contienen llamadas a la coordinación y a la cooperación (Exposición de Motivos y
art. 13 de la Ley 11/1992, de ordenación del territorio de Aragón), orientadas a no menoscabar ni
impedir el ejercicio de las competencias del Estado, lo que excluye la posible tacha de
insolidaridad.
FALLO
En atención a todo lo expuesto, el Tribunal Constitucional, POR LA AUTORIDAD QUE LE

CONFIERE LA CONSTITUCIÓN DE LA NACIÓN ESPAÑOLA,
Ha decidido
Declarar inconstitucional y nulo el número 222 de la directriz duodécima, apartado II, de la

letra D) de los principios del anexo de la Ley de las Cortes de Aragón 7/1998, de 16 de julio, de
ordenación del territorio. Directrices generales.
Publíquese esta Sentencia en el “Boletín Oficial del Estado”.
Dada en Madrid, a doce de febrero de dos mil cuatro.

Voto particular que formula el Presidente, don Manuel Jiménez de Parga y Cabrera, a la
Sentencia dictada en el recurso de inconstitucionalidad núm. 4488/98.
Comparto el fallo de la Sentencia, con la pertinente declaración de

inconstitucionalidad y nulidad de la Directriz impugnada, pero disiento de la consideración que
se otorga al principio de solidaridad en el fundamento jurídico 13.
1. La violación de la solidaridad no debe entenderse como un “motivo

complementario”. La solidaridad entre los españoles es un principio constitucional,
expresamente constitucionalizado en el texto de 1978. Después de la proclamación de la
solidaridad en el art. 2 de la Constitución Española, el art. 138.1 establece: “El Estado garantiza
la realización efectiva del principio de solidaridad consagrado en el artículo 2 de la
Constitución...”.
Ante una afirmación tan categórica, concluyente, que hace imposible cualquier discusión
sobre su sentido y alcance, el Tribunal Constitucional ha estimado que el artículo trascrito, el
138.1 CE, contiene una disposición que “no puede ser reducida al carácter de un precepto
programático, o tan siquiera el de elemento interpretativo de las normas competenciales. Es por
el contrario, —prosigue el Tribunal Constitucional en su Sentencia 146/1992— un precepto con
peso y significados propios”.
En esta línea el Tribunal Constitucional ha elaborado una doctrina de la solidaridad,

como principio constitucional, que contiene apreciaciones valiosas. El Tribunal Constitucional
ha dicho que la solidaridad es un principio que vincula a todos los poderes públicos (STC
150/1990, FJ 11). Aunque sea el Estado, como titular de las máximas potestades originarias, el que
deba conducirse de acuerdo con el principio de solidaridad, no es ni oportuno ni conveniente
retener la tesis de una Sentencia de 1981, la 25 de este año (FJ 3), según la cual las Comunidades
Autónomas quedan en una posición secundaria en el cumplimiento de la solidaridad.
No es así. La solidaridad tiene en la Constitución una proyección intercomunitaria o

interterritorial. Los poderes autonómicos tienen que ejercerse con buena fe, con lealtad
constitucional. El Tribunal Constitucional, en su Sentencia 64/1990, advierte que el ejercicio de sus
competencias por cada Comunidad Autónoma no ha de llevar a “adoptar decisiones o realizar
actos que perjudiquen o perturben el interés general”, sino que han de orientarse, por el
contrario, teniendo en cuenta “la comunidad de intereses que la vincula entre sí y que no puede
resultar disgregada o menoscabada a consecuencia de una gestión insolidaria a los propios
intereses” (FJ 7).
2. La solidaridad, como principio constitucional y expresamente constitucionalizado, es

uno de los fundamentos del Ordenamiento jurídico–político, a partir del cual se despliega un
aparato de normas. Este principio constitucional y constitucionalizado posee la fuerza vinculante
de las normas jurídicas, es fuente normativa inmediata, en el sentido profundo de no necesitar de
la interposición de regla, o circunstancia alguna, para alcanzar su plena eficacia.
Resulta discutible, por ello, considerar que el alegato de la solidaridad, efectuado por
el Abogado del Estado, se hizo “de modo complementario” (FJ 13 de la Sentencia). La
solidaridad es uno de los soportes estructurales del Ordenamiento constitucional, uno de los
fundamentos de la distribución y orden de las partes importantes del edificio jurídico–político,
al que los principios constitucionales dan su sentido propio por encima del simple agregado de
preceptos casuísticos.
3. La Directriz impugnada de esta Ley de las Cortes de Aragón fue poco respetuosa con el
principio de solidaridad. Incluso teniendo en cuenta las llamadas a la coordinación y a la
cooperación que se recogen en la Sentencia (Exposición de Motivos y art. 13 de la Ley 11/1992, de
ordenación del territorio de Aragón), el texto de la directriz impugnada conculca el principio de
solidaridad..
En efecto, el apartado a) de dicha directriz pone de relieve que el factor relevante en la

limitación de la población reclusa que se contiene en el mismo se sitúa en el dato numérico de la
generada en Aragón, lo que supone excluir la posibilidad de que exista una población reclusa que
supere dicha media. En cuanto al apartado b), debe destacarse que lo significativo es su sentido
asimismo excluyente, sin soporte en ningún otro elemento circunstancial de apoyo; esto es, no se
trata de que se regule el almacenamiento de los residuos generados en Aragón, sino que se
prohíba que en Aragón se almacenen residuos procedentes de otros territorios.
Es pues el sentido excluyente de la norma en relación a posibles cargas con origen en

otras Comunidades Autónomas (y por tanto el obstáculo así creado para la satisfacción de las
necesidades a que se refiere la directriz) lo que confiere a la misma una significación esencial a
analizar desde las exigencias del principio de solidaridad.
Firmo este Voto particular con un razonamiento que conduce al mismo fallo de la
Sentencia, pero en el que considero el principio de solidaridad como fundamento y razón de ser
de determinadas normas concretas de nuestro Ordenamiento jurídico–político. Son esas normas
las que se tienen en cuenta y se aplican en la Sentencia, con infravaloración, a mi juicio, del
principio constitucional.
Madrid, a trece de febrero de dos mil cuatro.


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