El constitucionalismo venezolano y la Constitucion de 1999* Jestis Maria Casal H.** [.- INTRODUCCION AL CONSTITUCIONAUSMO 1.- Balance constitucional 4.1.- Las grandes lineas de la evoluci6n constitucional en Venezuela La evoluci6n constitucional venezolana comienza con la aprobacion de la primera de nuestras Constituciones, primera también en Tberoamérica?, la Constitucion de 1811. Su aprobacién, el 21 de diciembre de ese afio, fue el punto culminante del proceso que condujo a la declaracion de Independencia del Reino de Espafia. A partir de entonces se abre una era, que Uega hasta nuestros dias, en la que han sido promulgados veintiséis Textos Constitucionales, entre las cuales con frecuencia no ha existido continuidad juridica, al haber sido el resultado de golpes de Estado o de sedicentes Revoluciones. + Estudio elaborado a solicitud del Instituto Iberoamericano de Estudios Constitucionales (Valencia/Espana). * Abogado por la Universidad Catdlica Andrés Bello, Caracas, Venezuela, actual decano de la Facultad de Derecho de la referida Universidad. 1 Sidejamos de lado el napoleénico Estatuto de Bayona de 1808 y los antecedentes del constitucionalismo portugués.Jrsts Maria Casa H. Si analizamos globalmente nuestro devenir hist6rico-institucional, e intentamos establecer los periodos que lo conforman, encontramos que las dos grandes alternativas a la que cada ciclo histérico ha debido dar respuesta son la del constitucionalismo o la autocracia, por un lado, y la del centralismo 0 el federalismo, por el otro. Esta afirmacién nos obliga a aclarar de una vez que el constitucionalismo, entendido como la opcién por el Estado constitucional de Derecho, no ha coincidido con la sucesiOn de Textos Constitucionales que en cada etapa han tenido vigencia. A menudo éstos han sido un mero ropaje formal dirigido a reforzar, mas que a legitimar, un proceso personalista de dominacién, que excluye la alternancia y ta disidencia. De ahi que Ambrosio Oropeza, al estudiar nuestra evolucion constitucional haya sostenido que el criterio fundamental para la clasificaci6n histérica de las instituciones politicas en Venezuela, mas importante incluso, en su opinién, que el de la organizacién politico- territorial, sea el de su sometimiento a los principios basicos del Estado constitucional. En este sentido, afirma: la division en Estado constitucional y Estado autoritario por lo que respecta a la forma de la institucidn, responde a un concepto preciso, a una vivencia claramente definida, a una realidad politica que abarca cada uno de los momentos o periods de la historia venezolana. No se trata, pues, de formas de gobierno o regimenes politicos que puedan ser mondrquicos 0 republicanos parlamentarios o no. No se atiende en la divisién propuesta a los modos © maneras como se ejerce el poder ptiblico con predominio del jefe del Estado o de asambleas deliberantes, sino al titulo o credencial que exhiben los agentes del poder para el ejercicio de sus funciones y para reclamar la obediencia de los ciudadanos, En ese sentido, 0 los gobernantes existen y actéan de acuerdo con una ley suprema ordinariamente contenida en un documento escrito que se llama Constitucién, y, por consiguiente, el Estado es constitucional y democratico, 0, por lo contrario, el poder publico se ejerce por quienes no invocando ninguna ley previa libremente consentida por el pueblo, imponen un orden y una subordinacion social construidos sobre el fundamento de una voluntad personalista y despética. Es el Estado autoritario, que abarca los mas largos periodos de la historia venezolana y que postula como su nombre lo indica el absolutismo, el caudillismo, la autocracia?. 2 Oropeza, Ambrosio, La nueva Constitucién venezolana, Caracas, Academia de Ciencias Politicas y Sociales, 1981., p. 16. 138Revista DE Derecho N® 56 Compartimos en lo esencial esta perspectiva. Al respecto, si examinamos nuestras instituciones politicas desde la consolidacion de Venezuela como Republica independiente y soberana, en 1830, observamos que el modelo del Estado constitucional pudo regir, bdsicamente, entre 1830 y 1847; entre 1864 y los comienzos de la década siguiente; entre 1936 y 1948, y desde 1958 hasta nuestros dias. Con todas Jas matizaciones que haya que hacer y sin pretender emitir una valoracién, nuestra evolucién como nacion independiente ha estado signada por ciclos recurrentes de completo dominio del escenario politico por un determinado lider, que encarna Jos valores fundamentales de] régimen. En ocasiones esta forma personal de ejercicio de la autoridad ha estado justificada por el peculiar contexto histérico, como sucedi6 en los periodos en los que Bolivar debio concentrar el poder, para consolidar militarmente la independencia del pais, primero, y luego para intentar mantener la unidad de la Gran Colombia. Algunos han ido més lejos y han pretendido explicar el caudillismo con apoyo en una interpretacion positivista de nuestra Historia que haria al “Gendarme” necesario. No entraremos en estas disquisiciones. Es indudable en cualquier caso que la guerra de independencia y la orfandad institucional del pais en su primera andadura facilito la instauracion del caudillismo, el cual no ha sido un obstaculo insuperable, conviene apuntarlo, para la adopcion del modelo del Estado constitucional —mis alla de lo formal si bien con obvias limitaciones-, como ocurrié entre 1830 y 1847. Asi, pues, el caudillismo no siempre ha coincidido con 1a autocracia, aunque normalmente ha desembocado en ella. La: alternativa entre el federalismo o el centralismo ha signado también nuestra evoluci6n politico-constitucional. Desde los albores de la Republica surgieron discrepancias en torno a la idoneidad de cada una de esas formas de Estado para encauzar nuestro proceso politico. En 4811, bajo la influencia del modelo norteamericano pero también con apoyo en la innegable’ realidad sociolégica de un pais integrado por Provincias que sélo desde 1777 conformaron una unidad politico-militar, se acogié el modelo federal. Posteriormente Bolivar atribuiria el fracaso de la primera repdblica, entre otros factores, como la Presidencia colegiada (triunvirato), precisamente a la adopcién del esquema federal, no apropiado para las exigencias de una nacion en guerra. Al instalarse elJess Marta Casat H Congreso constituyente de 1830, tras la disolucién de la Gran Colombia, el tema de Ia forma de Estado se plantea como una de las decisiones politicas fundamentales que debian ser tomadas y, ante las diversas posiciones defendidas, se adopta una f6rmula de compromiso: la formula centro-federal. Para algunos, el “federalismo-centralista que se Pprevidé en el texto de 1830, en todo caso, es el que de hecho o de derecho hemos tenido hasta la actualidad, en nuestra historia politico-institucional”>. Ese pacto centro-federal tuvo relativa aceptacion hasta que las diferencias entre el partido liberal y el conservador, propiciadas por el tesquebrajamiento de los pilares del orden politico instaurado, se hicieron insalvables. La ruptura del equilibrio democratico alcanzado se produce a causa del gobierno autocratico de Monagas, entre cuyas ejecutorias sobresale el asalto (“fusilamiento”) al Congreso, el 24 de enero de 1848, en el cual la oposici6n tenia una importante representaci6n. En virtud de una ocasional alianza entre los dos partidos en liza, Monagas es defenestrado y se elabora la Constitucion de 1858, que, si bien mantiene el esquema centro-federal, introduce significativos elementos de federalismo. Sin embargo, no fue acogida la “federacién” como forma de Estado, lo cual fue aducido por los liberales, que no habian conseguido participacin suficiente en el gobiemo, para justificar la guerra que azoraria al pais durante cinco afos, desde 1859 hasta 1863 (la Guerra Federal). Una vez finalizada, se promulga una nueva Constituci6n, la de 1864, que adopta plenamente el sistema federal. Pero ni ésta ni las sucesivas Constituciones que proclamaron la federaci6n encontraran realizacion efectiva, lo que justifica la aseveracion antes citada. Incluso, en el primer tercio del siglo XX, durante la hegemonia de Juan Vicente Gomez, el Estado es resueltamente centralista y,@ partir de alli, en la aplicaci6n de la formula centro-federal la balanza se inclinara siempre hacia el primero de los extremos. Ello se vio reflejado en el plano juridico formal, ya que el Texto Fundamental de 1925, pese a no haber abandonado la formula federal, menoscab6 severamente el status de los Estados como miembros de Ja Federacién, hasta el punto que se ha sostenido que “marcé el inicio del fin del federalismo en Venezuela”*. 3 Brewer-Carias, Allan, Instituciones Politicas y Constitucionales, Caracas/San Cristobal, EJV/UCAT, 1985, T. I, p. 82. 4 Gfr. Brewer-Carias, op. cit., p. 126 y ss 140Revista pe DerecHo N® 56 En este orden de ideas, es preciso observar que el caracter constitucional o no del régimen politico instaurado en cada periodo histérico no ha guardado relaci6n directa con la otra disyuntiva de nuestro proceso hist6rico: centralismo o federalismo. Aunque si cabe afirmar que fue durante la fase de afianzamiento de la democracia, que se inicia en 1958, cuando el federalismo lleg6 a prometer un significativo desarrollo, el cual en la actualidad se encuentra un tanto comprometido, como luego veremos. Aparte de las dos grandes alternativas de nuestra evoluci6n institucional arriba referidas, son dignas de menci6n algunas constantes historicas de ese proceso. En primer lugar, el caracter republicano del gobierno, que se ha mantenido inalterado desde 1811 y, en segundo lugar, la lucha por el reconocimiento y proteccién de los derechos fundamentales de la persona. Los derechos y libertades ptiblicas han ostentado, desde la gestacién misma de nuestro constitucionalismo, un papel capital. Antes incluso de la aprobaci6n de la Constituci6n de 1811, el Congreso electo popularmente que asumi6 funciones constituyentes adopto, emulando a los revolucionarios franceses, una Declaracién de los Derechos cel Pueblo. jgualmente, dicha Constitucién, después de enumerar los “derechos del hombre” reconocidos y garantizados, prescribié rotundamente, poniendo de manifiesto las bases liberales del movimiento independentista, que: Para precaver toda transgresi6n de los altos poderes que nos han sido confiados, declaramos: que todas y cada una de las cosas constituidas en la anterior declaraci6n de derechos, estan exentas y fuera del alcance del Poder general ordinario del gobierno, y que conteniendo o apoyindose sobre los indestructibles y sagrados principios de la naturaleza, toda ley contraria a ellas que se expida por la Legislatura federal, 0 por las Provincias, seri absolutamente nula y de ningén valor (art. 199). Esta pre- y supraestatalidad de los derechos esenciales de la persona se hace patente también en la apertura de nuestros Textos Constitucionales a derechos distintos a los reconocidos en la Constitucién, prevista constitucionalmente a partir de la Carta de 1858 y que alcanza su maxima expresi6n en el articulo 50 de ja Constitucién de 1961, el cual reza:Jess Maria Casat H. La enunciacién de los derechos y garantias contenida en esta Constituci6n no debe entenderse como negaci6n de otros que, siendo inherentes a la persona humana, no figuren expresamente en elia La falta de ley reglamentaria de estos derechos no menoscabu el ejercicio de los mismos. Esta adhesion a los derechos fundamentales marc6é también el desarrollo del proceso constituyente recientemente vivido por Venezuela, ya que en las bases de la convocatoria de la Asamblea Constituyente, aprobadas mediante referendo popular, se establecié que uno de los limites de las facultades de esta Asamblea —los cuales no se hallaban en la Constitucién que iba a ser reemplazada porque la convocatoria se realiz6 al margen de sus procedimientos de revision-, eran precisamente los derechos humanos. Ello resulta corroborado, ademis, por la regulacion que los derechos humanos reciben en la nueva Constitucién. 1.2.- Clasificacion histérica de las Constituciones venezolanas Es imposible incluir en este estudio un anilisis de nuestros Textos Constitucionales, ni siquiera de los principales. Nos limitaremos 2 clasificarlos en atenci6n al ciclo politico al que pertenecen?. * Constituciones del proceso independentista y de la Gran Colombia: 1811, 1819, 1821. * = Constituciones del ciclo de los Generales José Antonio Paez y José Tadeo Monagas y de los partidos liberal y conservador. 1830, 1857 y 1858. * Constituciones de la federaci6n y del ciclo de Antonio Guzman Blanco. 1864, 1874, 1888, 1891, 1893 * Constituciones del ciclo de Cipriano Castro y Juan Vicente Gomez. 1901, 1904, 1909, 1914, 1922, 1925, 1928, 1829, 1931 6n a la Democracia: 1936, 1945 * Constitucion de la dictadura de Marcos Pérez Jiménez: 1953 * Constituciones de la Democracia: 1947, 1961, 1999. * Constituciones de la transic: Allan, 5 Para esta clasificacion hemos tomado como referencia la de Brewer-Ca: op. cit., pp. 43 y ss. 142Revista pe Derrcito N° 56 Al exponer esta clasificacion esqueméatica de las Constituciones venezolanas importa aclarar que en muchas ocasiones los textos aprobados eran simples reformas 0 modificaciones puntuales a la Constitucion anterior, como sucedi6 con la reforma constitucional de 1857, cuyo propésito fundamental era permitir la reeleccion presidencial de José ‘Tadeo Monagas. Por ello, si ensayaramos una division de nuestras Constituciones desde un punto de vista material, que destacara los documentos matrices de sucesivas reformas, su ntimero se reduciria en una medida no despreciable. Si el criterio fuese el de la trascendencia de la Constitucién en perspectiva hist6rico-politica habria que mencionar las de 1811, 1830, 1864 y 1961. 4.3.- La evolucién politico-constitucional en la segunda mitad del siglo XX Dada la relevancia de la segunda mitad del pasado siglo para la comprensi6n de la actual situacién constitucional debemos referirnos, asi sea someramente, al desarrollo del Estado constitucional desde 1947 ‘Tras el golpe de Estado del 18 de octubre de 1945, se convoca a elecciones para la integracién de una Asamblea Nacional Constituyente, las cuales, por primera vez en nuestra historia, fueron realmente universales, al permitirse la participacion de la mujer. La Constitucion aprobada por dicho cuerpo en 1947, estuvo impregnada de espiritu democratico y social, y configura al Estado como un Estado social y democratico de Derecho, La forma algo hegeménica en que el partido mayoritario (Acci6n Democratica-AD) empleé el enorme apoyo recibido en las elecciones para la integracion de dicha Asamblea y, luego, en las elecciones presidenciales contribuy6, junto con las pretensiones del sector castrense, al deceso de ese ordenamiento constitucional. Su vigencia fue, en efecto, efimera, pues el golpe militar del 24 de noviembre de 1948 abrié las puertas a un ciclo dictatorial que se prolong hasta 1958, dentro del cual fue promulgada, en 1953, una constitucién-fachada emanada de una Asamblea espuria. Pero el ideario democritico no se extinguié y pudo ser recuperado el 23 de enero de 1958, después de la caia de la dictadura. La necesidad de levantar el edificio democratico sobre bases s6lidas impuso un espiritu de consenso, una voluntad de integracion de las distintas fuerzas politicas en la construccién de la Democracia. Este espiritu de consenso quedo 143Jestis Maria Casat H. plasmado en el Pacto de Punto Fijo, suscrito el 31 de octubre de 1958 por los lideres de los tres partidos politicos mas importantes del momento (AD, COPEI y URD), mediante el cual acordaron mantenerse unidos en la defensa de la Democracia, y se comprometieron a procurar la participacion de todos los partidos signatarios en el gobierno que seria constituido después de las elecciones, cuyos resultados estaban obl igados a respetar, Ese espiritu de concordia prevalecié jgualmente en el proceso de gestacion de Ja nueva Carta Magna, en cuya elaboracién también intervinieron otras agrupaciones politicas, de inspiracién marxista, como el Partido Comunista de Venezuela y el Movimiento de Izquierda Revolucionaria. La disposici6n a Ja transacci6n y el acuerdo caracteriz6 €se proceso, sin perjuicio de la existencia de diferencias de principio entre los partidos intervinientes que no pudieron ser superadas durante su desarrollo. E] Texto sancionado en 1961 responde en sus principios fundamentales al esquema de la Constituci6n de 1947: se consagra un Estado democratico de Derecho. También est4 presente en la Constitucién la orientacién social de la Carta de 1947, pero con moderacion y con uso frecuente de formulas de compromiso entre una vision socialista y otra liberal sobre el papel del Estado en la economia. Sobre estas bases y tras superar, en la década de los sesenta, escollos vinculados a la violencia’ politica de grupos de izquierda y asonadas militares, Ia democracia se desenvuelve saludablemente, sobre todo cuando se produce la alternancia con el principal partido de oposicién (Partido Socialcristiano-COPED, al resultar electo Rafael Caldera presidente de la Reptiblica en 1968. El sistema democratico se consolida, como lo ponen de manifiesto los indices de participaci6n electoral en los lustros sucesivos, superiores al noventa por ciento (90 %). En el aspecto econémico-social, el Estado, con apoyo en la renta petrolera, se erige en principal actor de la economia, en lo publico y en lo privado. Es un Estado multifacético que se presenta ejerciendo funciones de regulacion, distribucién y fomento, a la vez que actia como Estado empresario en distintas 4reas de la economia, entre las que sobresale la explotaci6n del hierro y los hidrocarburos. Es, en lo social, un Estado paternalista, que procura paliar con la riqueza petrolera las’ debilidades de una economia excesivamente dependiente da la exportacién de una sola materia prima. 144Revista ve DekecHo N® 56 A partir de la década de los ochenta comienza a producirse una desmejora en Ja situacion econémica que la renta petrolera habia contribuido artificialmente a mantener, y se aprecia, en lo politico, un enquistamiento de las instituciones. La alternancia entre AD y COPEI se percibe como una alianza tacita que no deja espacios para la participacién de otros partidos politicos. Los mismos partidos mayoritarios pierden dinamismo y anclaje social, y las grandes decisiones politicas se adoptan no de manera transparente y abierta, sino entre los maximos dirigentes de esos dos partidos. Tales partidos, ademas, se apropian de toda la institucionalidad, lo que adquiere especial gravedad en el 4mbito de la administracién de justicia. Esto aunado a las sospechas de corrupci6n y otros Cuestionamientos éticos que recaen sobre quienes ejercen la jefatura del Estado © sus colaboradores. Muchas voces plantean la necesidad de introducir importantes reformas institucionales, para dinamizar el sistema politico. Algunas de las propuestas entonces formuladas prosperan, como la aprobacién parlamentaria, en 1988, de la eleccién popular de los Gobernadores de Estado. Pero al iniciarse el afio siguiente, y tras la pomposa ceremonia de asuncién de la Presidencia por Carlos Andrés Pérez, suceden en Caracas y otras ciudades del pais acontecimientos que repercutieron en una medida no despreciable en el devenir nacional. EI 27 de febrero de 1989, habitantes de los suburbios de la capital y de barriadas caraquefias, con motivo del aumento de las tarifas del transporte pttblico, realizan actos de saqueo sobre supermercados y demas comercios en busca de alimentos y otros productos. El gobierno no teacciona a tiempo y la situacién se hace inmanejable para la policia, lo que le lleva a suspendler ciertas garantias constitucionales y a ordenar la intervencién de las Fuerzas Armadas. La reaccién de los militares resulta excesiva y se producen hechos de violencia que afecta la vida de numerosos venezolanos, muchos de ellos indefensos. No es pertinente entrar a examinar las causas de estos acontecimientos, pero sin duda tuvieron incidencia en el desarrollo del proceso politico, tal vez no tanto por lo que ellos representaron para la opinién ptiblica, cuanto por la funcién simbdlica que habrian de desempefiar. La situacién econdmica continda deteriorandose y el propio sistema politico luce descompuesto, Las propuestas de reforma se extienden al orden constitucional y se creé una Comisi6n Bicameral (Comisi6n Caldera) encargada de la “Revision Constitucional”, la cual culmin6 sus labores enJess Mania Casat H. 1992, aprobando un proyecto de reforma general de Ja Constituci6n cuyos objetivos fundamentales eran los siguientes: complementar la democracia representativa con instituciones de la democracia participativa como los referendos; consagrar constitucionalmente los avances del proceso de descentralizaci6n; ampliar el catélogo de libertades publicas e incluir la institucién del Defensor del Pueblo; permitir la participaci6n de la sociedad civil organizada en el procedimiento de seleccién de los Magistrados de Ia Cone Suprema de Justicia y acelerar la reforma judicial. Mas atin, a raiz de la intentona golpista del 4 de febrero de 1992, encabezada por Hugo Chavez Frias y otros militares de mediana jerarquia, se incluy6 en el proyecto la figura de la Asamblea Constituyente como mecanismo de cambio constitucional. Sin embargo, ni este proyecto ni ninguna otra propuesta de reforma politica pudo cristalizar, por la falta de voluntad transformadora 0 por lo menos reformista de los partidos dominantes. Los intentos de golpe militar del 4 de febrero y del 27 de noviembre de 1992, que no generaron rechazo popular y que dieron lugar a que las deficiencias institucionales fuesen colocadas en la palestra de la discusién publica, sumados a la inercia institucional y a la destitucion de Carlos Andrés Pérez de la Presidencia en 1993, bajo sospecha de corrupcién administrativa, agravaron la crisis politica. Ello explica que en las elecciones presidenciales de 1998 haya vencido la opcin electoral representativa de la franca ruptura con lo existente. Ruptura que tenia su principal expresion en la promesa de consultar al pueblo, mediante referendo, sobre la convocatoria de una Asamblea Constituyente, con base no en Ja Constitucion entonces vigente, que no preveia esta modalidad de cambio constitucional, sino en el poder constituyente originario del pueblo. El pueblo manifest6 por una franca mayoria su voluntad favorable a la convocatoria de tal Asamblea, con lo cual nos situamos en los antecedentes inmediatos del orden constitucional hoy vigente, los cuales serin analizados en el siguiente apartado. 2.- El proceso constituyente y la Constitucién de 1999 La principal bandera electoral del hoy presidente de la Reptiblica, Hugo Chavez Frias, fue la transformacion de las estructuras politicas mediante la convocatoria de una Asamblea Nacional Constituyente, cuya 146Revista DE Dereco N° 56 misiOn consistiera no sélo en elaborar una nueva Constitucion, que deberia ser sometida a ratificacion popular, sino también en adoptar, desde su instalacién, medidas dirigidas a impulsar los cambios institucionales, afectando, de ser preciso, el funcionamiento 0 la existencia misma de los 6rganos ordinarios del poder pablico. La propuesta de transformaci6n se present como un instrumento para !a profundizacion de la democracia politica y social, que acabaria con la dominacién de los partidos representantes del Pacto de Punto Fijo y con los males que éste habria levado aparejados. Los planteamientos referidos al contenido mismo del nuevo marco constitucional, que fueron dejados en un segundo plano, se correspondian en parte con los objetivos del proyecto de reforma general de la Constitucién aprobado por la Comision Caldera, aunque introdujeron otros elementos como Ja creacién del poder moral Cinstancia contralora) y del poder electoral (organizaci6n electoral); el propdsito de revisar ciertos excesos desarticuladores del proceso de descentralizacion en curso, y la promesa de instaurar una Reptblica Bolivariana, inspirada en el ideario del Libertador. La victoria de Hugo Chavez en los comisios de diciembre de 1998 fue ya, en el orden politico, una manifestacién ticita de voluntad favorable a la convocatoria de la Asamblea Nacional constituyente, lo cual seguramente influy6 en la resolucién del primer problema juridico- constitucional que enfrenté la propuesta chavista: ¢Era constitucionalmente licito consultar al cuerpo electoral, con arreglo al articulo 181 de la Ley Organica del Sufragio y Participacién Politica -que permitia someter a referendo consultivo asuntos de interés nacional-, sobre la convocatoria de una Asamblea Nacional Constituyente, pese a no estar contemplada en la Constitucién que se pretendia reemplazar?.-Esta cuestion empez6 a debatirse mucho antes de Ja celebracién de las elecciones; en foros y otros escenarios fueron esgrimidas razones favorables 0 contrarias a tal forma de convocatoria. Pero la tltima palabra correspondié a la Corte Suprema de Justicia, cuya Sala Politico-Administrativa decidié de manera undnime, en sendas sentencias del 19 de enero de 1999, que si era licito hacerlo. El fallo que explicéd pormenorizadamente los fundamentos de tal decisi6n, dictado con ponencia del magistrado Humberto J. La Roche, invocé el poder constituyente originario del pueblo, que concebido como “previo” y “total”, podia en cualquier momento irrumpir para pronunciarseJestis Maria Casa H. sobre temas no regulados en la Constitucién. Se adujo, ademds, que tal consulta representaria un ejercicio del derecho fundamental a la Participacion politica en los asuntos publicos, en la modalidad de “derecho al referendo”, que no debfa ser obstaculizado por los poderes constituidos. El resultado de la consulta, cuyos efectos no estaban fijados en Ja Ley Organica del Sufragio y Participacion Politica, seria, por las razones sefialadas, vinculante para los érganos del poder piblico. La maxima instancia judicial del orden constitucional que iba a ser defenestrado abrié asi las puertas al proceso revolucionario en curso, tal vez bajo la premisa de que ello permitiria su desarrollo pacifico. Al conocerse la sentencia se abrié una gran incertidumbre politica: 2Qué Organo, entre los facultados por la Ley precitada, instaria al Consejo Nacional Electoral para que efectuara la consulta popular? El Congreso o el Ejecutivo Nacional? El partido de gobierno no contaba con mayoria en dicho Congreso, porque sus miembros, en virtud de una maniobra fraguada en la primera mitad de 1998 para evitar el “portaaviones” presidencial, habian sido elegidos un mes antes que el Presidente, en un proceso comicial mas condicionado por la simulténea eleccién de los Gobernadores de Estado que por la figura del todavia candidato presidencial. Chavez ofrecié al Congreso un plazo de tres semanas desde su instalaci6n para que efectuara la consulta y definiera sus términos, lo que presuponia un acuerdo enwe todas las fuerzas politicas, pero de manera sorpresiva adelanté la convocatoria y la efectué el 2 de febrero de 1999, dia de su toma de posesiOn. Para justificar esta decisi6n adujo que la oposici6n estaba disefando una estrategia dirigida a desnaturalizar el referendo constituyente, cuestion que nunca fue corroborada. Resuelto ya el tema de la realizacién de la convocatoria al referendo, sé entr6 en una nueva disputa, esta vez relativa al contenido del mismo. La sentencia antes citada del 19 de enero habia establecido que la consulta popular que fuere efectuada con base en la Ley Organica del Sufragio y Participacién Politica y en la Constitucién no debia tener caracter plebiscitario. Sin embargo, el Decreto Presidencial en el que se instaba al Consejo Nacional Electoral para levarla a cabo y se indicaban sus términos, incluia una segunda pregunta segtin la cual el pueblo autorizaria al presidente de la Republica para fijar las bases del proceso constituyente 148Revista DE Derecno N® 56 en ciernes —en lo concerniente a los aspectos electorales y al alcance de la actuaci6n de la Asamblea-, oidos los distintos sectores del pais (Articulo 3° del Decreto Presidencial N° 3, del 2 de febrero de 1999). Tras una impugnacién ejercida con éxito, fundada esencialmente en el caracter plebiscitario del Decreto, en lo que respecta a esa segunda pregunta, y en el desconocimiento del derecho a la participacin politica (sentencia de la Corte Suprema de Justicia del 18 de marzo de 1999), el Presidente propuso las bases del proceso constituyente (Ilamadas bases comiciales), las cuales debian ser sometidas a la aprobacion del pueblo. Lo més resalrante de tales bases “comiciales” fue que, ademas de precisar el numero de los integrantes de la Asamblea Nacional Constituyente (131), el régimen aplicable para su eleccién (sistema mayoritario en circunscripciones plurinominales estadales y nacional; y eleccion de 3 representantes de las comunidades indigenas de acuerdo con sus tradiciones) y la duraci6n de sus deliberaciones (un maximo de 180 dias), preveian el sometimiento del Texto Constitucional a la aprobaci6n popular, e indicaban la naturaleza de los poderes de dicha Asamblea y sus limites, en estos términos: Una vez instalada la Asamblea Nacional Constituyente, como poder originario que recoge la soberania popular, debera dictar sus propios estatutos de funcionamiento, teniende como limites los valores y principios de nuestra historia republicana, asi como e! cumplimiento de los tratados internacionales, acuerdos y compromisos validamente suscritos por la Reptiblica, el caricter progresivo de los derechos fundamentales del hombre y las garantias democraticas dentro del mis absoluto respeto de los compromisos asumidos. No obstante, la referencia al caracter “originario” de la Asamblea motiv6 una nueva impugnacion, que fue resuelta favorablemente por la Corte Suprema de Justicia. Para el Maximo Tribunal tal alusién vulneraba la sentencia dictada por esta misma instancia, en Sala Politico- Administrativa, el 18 de marzo, al desconocer la sujecién del proceso en curso a la Constitucién de 1961. Con esta modificaci6n, la consulta finalmente se realiz6 el 25 de abril, resultando aprobada la convocatoria por abrumadora mayoria. Las elecciones para la integracién de la Asamblea Nacional Constituyente se efectuaron el 25 de julio y los partidos miembros de la alianzaJess Mania Casat H. progubernamental obtuvieron mas del noventa y cinco por ciento (95%) de los escafios. Esta enorme representacién del sector chavista no reflejaba fielmente la voluntad del electorado, que habia destinado mas de un treinta por ciento (30%) de los votos a candidatos extrafios a tal alianza. Este sobredimensionamiento del voto progubernamental obedecié a razones vinculadas tanto al sistema electoral escogido como a la forma en que se abusé del mismo para sacarle el mAximo “rendimiento”. Una vez instalada, la Asamblea Constituyente se declaré originaria, con la intencién de legitimar la adopcién de medidas de aplicacién inme- diata (liamadas “actos constituyentes”) que afectarian la esfera de com- petencias de los 6rganos ordinarios del poder ptblico. Asi qued6 plasmado en el articulo 1° de su Estatuto de Funcionamiento, conforme al cual: Articulo 1°. Naturaleza y Mision. La Asamblea Nacional Constituyente es la depositaria de la voluntad popular y expresin de su soberania con las atribuciones del poder originario para reorganizar el Estado Venezolano y crear un nuevo ordenamiento juridicé democritico. La Asamblea, en uso de las atribuciones que le son inherentes, podra limitar o decidir la cesaci6n de las actividades de las autoridades que conforman el Poder Piblico. Su objetivo sera transformar el Estado y crear un nuevo ordenamiento juridico que garantice la existencia efectiva de la democracia social y participativa. Parrafo Primero: Todos los organismos del Poder PGblico. quedan subordinados a la Asamblea Nacional Constituyenie, y estén en la obligacion de cumplir los actos juridicos estatales que emita dicha Asamblea. Parrafo Segundo: La Constituci6n de 1961 y el resto del ordenamicnto juridico imperante, mantendrin su vigencia en todo aquello que no colida © sea contradiciorio con los actos juridicos y demas decisiones de la Asamblea Nacional Constituyente. La aprobacién de este articulo marcé el inicio de una etapa del funcionamiento de la Asamblea centrada en la ratificacion, reorganizaci6n © intervencion de los poderes constituidos. En este sentido, la Asamblea dict6, entre otros, los siguientes actos: * Decreto por el cual Hugo Chavez Frias fue ratificado en la Presidencia de la Reptiblica (9 de agosto de 1999, publicado en la Gaceta Oficial de la Repiblica de Venezuela -G.O.- 36.761, del 10 de agosto).Revista pe Dekecto N® 56 * Decreto por el cual se declara la reorganizacion de todos los érganos del poder piblico (12 de agosto de 1999, publicado en la GO. 36.764, del 13 de agosto) * Decreto sobre la “Regulacion de las funciones del Poder Legislativo” (25 de agosto de 1999, publicado en la G.O. 36.772, del 25 de agosto), reformado el 30 de agosto (G.O. 36.776, del 31 de agosto). © Decreto sobre la “Reorganizacion del Poder Judicial” (19 de agosto de 1999, publicado, después de una reimpresiOn por error de copia, en la G.O. 36.782, del 8 de septiembre). Ei Decreto sobre la “Regulaci6n de las funciones del Poder Legislativo”, que restringia severamente el funcionamiento y las competencias del Congreso de la Reptiblica, fue impugnado ante !a Corte Suprema de Justicia, la cual desestim6 el recurso interpuesto aduciendo que la Asamblea Nacional Constituyente, al igual que los actos emitidos por ésta, tenian cardcter supraconstitucional, por lo que su validez no podia ser medida con base en la Constituci6n atin vigente (sentencia del 6 de octubre de 1999). Sus tinicos limites serian los seftalados en las bases comiciales. En cuanto a la tarea fundamental de la Asamblea Nacional Constituyente, elaborar una nueva Constitucién, las deliberaciones plenarias y el trabajo en Comisiones finalizaron el 17 de noviembre, cuando fue firmado el texto aprobado. Durante los dos meses y medio que efectivamente fueron destinados a la preparacién de la Constituci6n se desarroll6 un proceso contradictorio, que tenia, en relaci6n con un sector del pais, un caricter excluyente, como consecuencia del animo revolucionario imperante y de las medidas adoptadas por la Asamblea, mientras que hubo apertura para la participacién de la sociedad civil organizada. En cuanto al ritmo de las discusiones y a la‘profundidad del debate, es lamentable que las deliberaciones se hayan desarrollado de manera atropellada, con el tinico propésito de que el referendo aprobatorio se pudiera celebrar a fines de 1999, siendo que las bases comiciales permitian a la Asamblea sesionar hasta culminar el mes de febrero del afio 2000. El referendo aprobatorio de la Constitucion, celebrado el 15 de diciembre de 1999, arrojé un resultado abiertamente favorable, y la Constituci6n entré en vigor el dia de su publicacién en Gaceta Oficial, elJesus Maria Casat H. 30 de diciembre. Tras la aprobacién popular de la Constitucion, y antes de su vigencia, la Asamblea dicto un Decreto sobre el “Régimen de Transicién dei Poder Pitblico” (22 de diciembre de 1999, publicado, después de una reimpresi6n por error de copia, en la G.O. 36.859, del 29 de diciembre), el cual estableci6 disposiciones transitorias relativas al ejercicio del poder publico desde la entrada en vigencia de la nueva Constitucion y hasta la integracién de los 6rganos supremos del Estado de acuerdo con los procedimientos contemplados por ésta. Ademés, mediante ese Decreto fueron designados los miembros de la Comision Legislativa Nacional, (rgano deliberante y legislativo transitorio), del Tribunal Supremo de Justicia, asi como el Fiscal General de la Reptiblica, el Defensor del Pueblo y el Contralor General de la Reptiblica. Luego fueron designados los miembros del Consejo Nacional Electoral (Decreto del 23 de diciembre de 1999, publicado en la G.O. 36.857 del 27 de diciembre). La integracién de estos Organos se efectu6, pues, al margen de las prescripciones de ia nueva Constitucion, ya que el texto sometido a aprobacién popular no incluyé6 tal régimen transitorio sobre el ejercicio del poder publico. Lo mds grave no és, sin embargo, esta impropiedad técnica, sino la manera unilateral, sumaria y no participativa como se realizaron tales designaciones. Los alcances de los cambios constitucionales introducidos por la nueva Constitucién seran examinados en los préximos apartados. IL.- ORGANIZACION DEL PODER 1, Estructura y dindmica de los poderes publicos 1.1 Sistema politico Desde una perspectiva general pero al mismo tiempo fundamental, las bases de la organizacién juridico-politica en Venezuela se encuentran en el sistema democratico, que brinda legitimidad a las autoridades y determina la forma de ejercicio del poder. De ahi que la Constituci6n garantice el pluralismo politico, la alternancia democratica, asi como la libertad y universalidad del sufragio (arts. 2, 3, 5, 6, 62, y 63, entre otros). La estructura politica que se afinca sobre esos cimientos se configura como en Estado social y democratico de Derecho, cuyos 6rganos esténRevista pe Dereco N® 56 sometidos a la Constituci6n y a las leyes, a la vez que han de procurar la creacién de condiciones adecuadas de vida para la poblaci6n. A este arquetipo respondia también la Constitucién anterior, pero la de 1999 contiene dos innovaciones. La primera estriba en que el Estado es definido como un “Estado democratico y social de Derecho y de Justicia” (art. 2). Algunos han visto en esta caracterizacion del Estado el verdadero talon de Aquiles del Texto recién sancionado, al interpretarlo como una apelacién a la resoluci6n de los conflictos judiciales con base en criterios metajuridicos, que no invocarian a la ley como su fundamento sino a las convicciones del sentenciador. No creemos, sin embargo, que ése sea el alcance de tal inciso. La menci6n de la Justicia en dicho precepto s6lo pretende complementar o explicitar, en modo alguno desplazar, los principios cardinales del Estado de Derecho. Se trata, a nuestro juicio, de una exhortaci6n a la implantacién del Estado material, no meramente formal, de Derecho, lo que implica considerar, junto a la ley e incluso por encima del texto legal, a los principios constitucionales y a los principios generales del Derecho. La otra novedad radica en el elemento participativo que se incorpora en fa estructura democritica, que se suma a la base representativa del sistema (arts. 5 y 6). Esto se pone de manifiesto en la regulaci6n de diversas modalidades de referendo, que van desde el referendo revocatorio del mandato, pasando por los referendos legislativos, hasta los referendos constitucionales (arts. 71 y ss.; 340 y ss.). Expresi6n de ello es, igualmente, el establecimiento de instancias encargadas de postular a los integrantes de los 6rganos contralores del Estado, en las que se prevé la participaci6n de distintos sectores de la sociedad (arts. 264, 279, 295 y 296). 1.2.- Sistema de gobierno La nueva Constitucién, siguiendo nuestra tradici6n como naci6n independiente y ateniéndose a lo establecido en las bases comiciales, ratifica el caracter republicano de Venezuela. Ademis, refuerza la impronta presidencialista del gobierno, a pesar de que intenta timidamente acrecentar los ribetes parlamentarios plasmados en el Texto de 1961, como luego veremos. Ciertamente, en contra de lo que previamente se habia anunciado, el presidente de la Repablica no sufrié reduccién alguna en las ampliasJests Mania Casat H. facultades que tradicionalmente Je han sido conferidas en nuestro ordenamiento: es el Jefe de Estado y, como tal, conduce las relaciones internacionales y, a la vez, es jefe del Gobierno, por lo que dirige la accién gubernamenial en sus distintas esferas, con el apoyo de los ministros y, a partir dé ahora, del vicepresidente Ejecutivo. Esto aunado a su condicién de Comandante en jefe de la Fuerza Armada Nacional. La creacion del vicepresidente ejecutivo en nada altera el funcionamiento del gobierno, ya que el vicepresidente carece de virtualidad politica propia, al ser designado por el presidente de la Reptiblica y no requerir de la confianza del parlamento. La Constituci6n propende, mis bien, al fortalecimiento de la instancia presidencial, de ta siguiente manera: se extiende a seis afios el periodo del Presidente de la Republica y se permite la reeleccién inmediata (art. 230); se suprime el control del parlamento sobre los ascensos militares (331); se prevé la posibilidad de facultar al Presidente, mediante ley aprobada por las tres quintas partes de los integrantes de la Asamblea Nacional, para dictar decretos-leyes, sin limitar las materias sobre las que puede recaer ta habilitacion o delegaci6n (art. 203); y se frena el proceso de descentralizacién politica (Vid. 1.3). 1.3.- Forma de Estado Antes nos referimos a la relevancia que en Venezuela ha tenido la definicién de la forma de Estado, hasta el punto de haber motivado una guerra civil de larga duracion. El Constituyente de 1961, consciente de la significacién historica de la proclamaci6n del federalismo, acund, en el articulo 2 de Ley Fundamental de ese afio, una férmula ambivalente segin la cual el Estado era federal pero en los términos establecidos por la Constitucién, la cual, si bien daba al Estado una estructura federal o compuesta, atribuia escasas competencias a los Estados y no los dotaba de autonomia financiera. Con todo, dicha Constitucién preveia la posi- bilidad de modificar, por ley especial, la forma de designacién de los gobernadores de los Estados, que eran nombrados por el presidente de la Republica, asi como de conferir a los Estados competéncias del Poder Nacional. Con base en estas previsiones se desarrollé, a partir de 1989, un proceso de descentralizacién que estaba enriqueciendo la dinamica politica y se perfilaba como la soluci6n a muchos de nuestros problemas institucionales. 154Revista DE Derecuo N° 56 No obstante, algunas voces habian alertado sobre ciertos excesos que se estaban produciendo en ese proceso, relacionados con el clientelismo politico surgido en torno a las instancias regionales de poder, y la falta de coordinacién en el tratamiento de determinadas materias. Estas reservas se acrecentaron en los proleg6menos de la convocatoria del referendo constituyente y pesaron, junto a otras motivaciones, en la regulaci6n final del tema federal en la Constitucién. En una primera fase parecia que la Asamblea Nacional Constituyente iba a consolidar e incluso a avanzar en la descentralizaci6n politica, pero en la tiltima fase de las deliberaciones fue alterada la orientacién inicial y se desembocé en una normativa que en algunos aspectos reitera lo establecido en el Texto de 1961 0 en las leyes dictadas con base en el mismo, mientras que en otros representa un franco retroceso. El Estado se sigue proclamando federal, pero no se garantiza la existencia de los actuales Estados, pues la divisi6n politico-territorial es remitida a una ley orginica; se elimina el Senado, que constituia, aunque timidamente, una cAmara ‘de representaci6n territorial; se suprime la participacion de los Estados en los procedimientos de revision cle la Constitucién; y se remite a una ley nacional la regulacién de sus competencias impositivas. De esta forma, la descentralizacion se ha visto cercenada, aunque existen en el nuevo texto disposiciones que permiten retomar la senda de! federalismo, como el articulo 157, conforme ai cual la Asamblea Nacional, por el voto de la mayoria de sus miembros, puede atribuir a los Estados materias de la competencia nacional, o como la disposicién transitoria cuarta, que prescribe la promulgaci6én de una ley sobre la hacienda publica estadal. 1.4,- La organizacién del poder a nivel nacional 1.4.1.- Poder ejecutivo 1.4.1.1. Composicion El Poder Ejecutivo est4 integrado por el Presidente de la Republica, el Vicepresidente Ejecutivo, los Ministros, y los funcionarios de menor jerarquia determinados por la Constituci6n o la ley. Tanto el Vicepresidente Ejecutivo como los Ministros son de libre nombramiento y remoci6n delJestis Maria Casat H, Presidente. Dentro de la estructura del Poder Ejecutivo se inserta también la Procuraduria General de 1a Reptiblica y el Consejo de Estado. El Presidente y el Vicepresidente Ejecutivo, reunidos con los Ministros, conforman el Consejo de Ministros, al cual corresponde la adopcién de las decisiones mas trascendentales dentro de la esfera de competencia de esta rama del poder piiblico. La direcci6n del Poder Ejecutivo la ejerce el presidente de la Republica, el cual, como ya dijimos, es jefe de Estado y de gobierno. Es, ademas, Comandante en jefe de la Fuerza Armada Nacional y preside el Consejo de Defensa de la Naci6n (arts. 236, num. 5, y 323). El Presidente es electo por sufragio universal y directo, por mayoria relativa de votos, para un periodo de seis afios, siendo reelegible de inmediato, por una sola vez. Se prevé constitucionalmente el referendo revocatorio del mandato de las autoridades de eleccién popular, entre ellas el presidente de la Reptiblica (art. 72). Para su convocatoria, que puede ser solicitada por el veinte por ciento (20%) de los electores, debe haber transcurrido la mitad del periodo para el cual fue electo, y el mandato se considera revocado si votan a favor de la revocatoria un ntmero de electores igual o superior a los que lo eligieron, siempre que haya concurrido por lo menos el veinticinco por ciento (25%) de los electores inscritos. Esta regulaci6n perfila al referendo revocatorio como poco operativo, pues es dificultoso cumplir con la iniciativa del veinte por ciento (20%) de los electores (2.000.000 de personas, aproximadamente), como también igualar o superar la votacién favorable en su dia obtenida por el presidente. Tal regulaci6n contrasta en cualquier caso con la flexibilidad e incluso laxitud con que se tratan otras formas de referendo, como el referendo consultivo de efectos vinculantes 0 los referendos constitucionales, para los cuales no se requiere quérum alguno; igualmente, para la iniciativa del referendo nunca se exige la intervencién de mas del quince por ciento (15%) de los electores. El vicepresidente ejecutivo supte las faltas temporales cle! presidente de la Reptblica, asi como su falta absoluta, si se produce en los dos tltimos afios del periodo presidencial (art. 233 y 234). Nos parece criticable que el vicepresidente ejecutivo, en cuya designacién no participa ni el pueblo ni la Asamblea Nacional, esté llamado a suplir esta falta absoluta, 156