Documentos de Académico
Documentos de Profesional
Documentos de Cultura
org
Afers Internacionals, núm. 51-52, pp. 109-133
RESUMEN
A partir de la idea de que no siempre son determinantes externos los que explican el comportamiento
internacional de un país, aun cuando éste sea subdesarrollado, el artículo sugiere que en el caso de
México, el origen de los cambios en la política exterior realizados durante la administración de Carlos
Salinas (1989-1994) radicó en la decisión del equipo gobernante de profundizar las políticas de libera-
lización comercial y financiera en el país, lo que canceló las posiciones tercermundistas que todavía
hasta la mitad de los ochenta caracterizaban la imagen exterior del país. En ese sentido se propone el
modelo de actor racional como el marco teórico que explica la orientación de la política exterior mexi-
cana durante 1989-1994 y se señala al presidente junto con su equipo tecnocrático como la fuente prin-
cipal de esos cambios. Atendiendo a que el modelo de actor racional es cuestionado sobre la base de
que no contempla adecuadamente las interacciones entre agencias burocráticas, este artículo busca
analizar la política exterior de México con el modelo de política burocrática de Allison.
rior se analiza como un producto, es decir, como un todo que en última instancia resul-
ta coherente. Una manera de probar la pertinencia del modelo de actor racional en el
caso mexicano durante el período estudiado es introducir consideraciones de índole
interna en el análisis. Dado que el modelo de política burocrática reta el supuesto de
racionalidad, los resultados de aplicarlo a la realidad mexicana pueden ser útiles para
entender si la política exterior de México durante la administración de Salinas de Gortari
fue en realidad el producto de un proceso racional de toma de decisiones.
Descubrir la dinámica interna de la toma de decisiones en política exterior ha reci-
bido poca atención en la investigación acerca del cambio en la política exterior de
México durante 1989-1994. Poco se ha dicho acerca del proceso de toma de decisio-
nes en sí mismo, aun por aquéllos que tienen acceso a las personas situadas en los más
altos puestos de decisión2. Indudablemente se ha manifestado que debido a la impor-
tancia del tema económico en la política exterior la influencia de los ministerios rela-
cionados con la economía se incrementó con relación a la del servicio exterior mexicano
(Heredia, 1997: 96-97), pero no existe un análisis de la dinámica interna en el proce-
so de toma de decisiones exterior durante el Gobierno salinista.
Este artículo descansa en las características de la élite burocrática mexicana y su impac-
to en el proceso e implantación de toma de decisiones para aplicar el enfoque del mode-
lo de política burocrática durante el período de estudio. El análisis se centra en la posición
refrendada por la Secretaría de Relaciones Exteriores (SRE) con relación a las secretarías
relacionadas con el cumplimiento de las políticas económicas –tales como la Secretaría
de Comercio y la Oficina de Coordinación de la Presidencia (OCP)3. Debido al énfasis
en la dimensión económica de la política exterior mexicana durante 1989-1994 podría
suponerse que la influencia de la SRE declinó en ese período. La razón tiene que ver con
que la SRE había consolidado una imagen de independencia y suficiencia políticas que
fue cuestionada por las secretarías a cargo de los temas económicos en política exterior4.
Como se indica posteriormente, el proceso de toma de decisiones en política exte-
rior (1989-1994) no debería ser percibido como el resultado de un proceso de nego-
ciación entre la SRE y otras agencias burocráticas. Por el contrario, de acuerdo a los
registros de la prensa y declaraciones de miembros del Gobierno (que incluyen a los de
la SRE), parece que esta secretaría tuvo una actuación reducida en dos aspectos impor-
tantes de la política exterior durante el período: el proceso de toma de decisiones y la
implantación de la política económica exterior –área, esta última, que marcó la orien-
tación general de la política exterior durante la administración de Salinas de Gortari.
Si acaso, consenso más que negociación parece haber definido el comportamiento de
los miembros del servicio exterior mexicano durante 1989-1994.
El artículo está dividido en cuatro secciones. La primera revisa el papel de la buro-
cracia en la política exterior y el impacto que el grupo tecnocrático burócrata tuvo en la
orientación de la política exterior mexicana durante la última parte de los ochenta y prin-
cipios de los noventa, así como las características de la toma de decisiones en la política
exterior de México. La segunda parte analiza la actuación de la SRE y su participación
como un actor fundamental en una negociación interburocrática. La tercera sección uti-
liza la información provista en la segunda parte para aplicar el modelo de política buro-
crática al caso mexicano durante 1989-1994. Finalmente se ofrecen un resumen y algunos
comentarios finales. Se reconoce aquí que se requiere investigación adicional para dilu-
cidar este tema pero se espera poder contribuir a la mejor comprensión de un ámbito de
la política exterior mexicana que ha sido insuficientemente explorado.
siones en política exterior, y que en ese sentido puede no explicar la política exterior
mexicana en el caso particular de 1989-1994. Pero se sostiene también que no hay razo-
nes a priori que impidan su aplicación al caso mexicano.
La exitosa implantación de políticas tecnocráticas u orientadas hacia el libre mer-
cado realizada por el Estado mexicano desde mediados de los ochenta ha dado un impul-
so renovado a la importancia de la burocracia en su versión tecnocrática dentro del
proceso de toma de decisiones en México (Camp, 1986; Centeno, 1997). Esto no sig-
nifica que el surgimiento de una perspectiva tecnocrática de y dentro del Gobierno sea
un fenómeno nuevo en México o en América Latina5. Sin embargo, la novedad de la
tecnocracia en su versión de los noventa consiste en que, lejos de ser tan sólo un grupo
más dentro del Estado, los tecnócratas o burócratas con una visión económica neoli-
beral se convirtieron en el principal grupo que ha determinado la orientación de las
políticas estatales (entre ellas, la de política exterior). Existe consenso respecto al hecho
de que en México el período 1989-1994 significó la consolidación de la tecnocracia en
el poder, teniendo en cuenta que la administración anterior tuvo mucho que ver en su
avance (Centeno, 1997). Los tecnócratas se caracterizan por su expreso convencimiento
de que la economía debe sanearse a partir de la eliminación de un Estado intervencio-
nista. Para tal propósito los tecnócratas implantan políticas que tienen como objetivo
principal alcanzar la eficiencia económica incluso en menoscabo de compromisos socia-
les, aunque también son reconocidos como políticos hábiles (Camp, 1995). El enfo-
que económico neoliberal de los tecnócratas contradice una larga trayectoria en la
política mexicana relacionada con la organización del Estado y el papel asignado al mer-
cado a la hora de redistribuir los recursos en la sociedad. Este enfoque también ha afec-
tado la percepción acerca de cuál es el tipo de integración internacional para México,
alejada de lo que se conocía como nacionalismo económico (Salinas de Gortari, 1991)
y hacia la integración en los flujos de la globalización económica. Debido a que los tec-
nócratas desarrollan y trabajan dentro del ámbito burocrático (estando en un grado
considerable aislados de presiones electorales) y son contratados por su conocimiento
para resolver problemas (Camp, 1980), están en posición de influir importantemente
en qué políticas serán adoptadas. Aunque la burocracia (el brazo administrativo del
Gobierno) generalmente puede influir las políticas al interferir con o moldear su eje-
cución, los tecnócratas han estado en posición de determinar las políticas públicas6.
Investigaciones respecto a la propagación de la liberalización económica han resal-
tado el involucramiento tecnocrático en el diseño de las políticas públicas. Estudios
han encontrado que no todos los intentos de estabilización económica bajo los princi-
pios de libre mercado han resultado exitosos (Geddes, 1995; Wallis, 1999). Esto ha
permitido que se señale al equipo de Gobierno a cargo de la implantación de las polí-
ticas y su aislamiento de presiones sociales como las principales causas del éxito de la
política7. En este proceso, la cohesión entre los miembros del equipo definida como
de suscribir el acuerdo o no. El estudio de Casar y González mantiene que, como resul-
tado de conflictos interburocráticos, el presidente López Portillo decidió no unirse al
GATT. En la caracterización general del proceso de toma de decisiones en política exte-
rior, las autoras encontraron que estuvo altamente centralizado, y que esta centraliza-
ción tendía a localizarse casi exclusivamente dentro del gabinete.
La centralización en la toma de decisiones ha sido señalada como característica del
proceso de elaboración de la política exterior en México, aunque la personalidad del
presidente en turno parece ser un factor determinante en cuanto al grado de su rele-
vancia. Chabat ha encontrado diferencias claras entre el grado de activismo ejercido
por el presidente De la Madrid (1982-1988) en comparación con sus antecesores.
Mientras Echeverría y López Portillo estamparon marcadamente su personalidad en
política exterior, De la Madrid mantuvo un perfil bajo. Después de 1982, aparente-
mente debido al cambio en las prioridades de política exterior del Gobierno, algunas
funciones de política exterior empezaron a ser manejadas por secretarías diferentes a la
SRE, lo que produjo inconformidad en esta última. Durante este período, canales buro-
cráticos (las Secretarías de Estado) tomaron decisiones cuando éstas eran compatibles
con las prioridades de política exterior (en ese tiempo, los conflictos de Centroamérica
y la negociación de la deuda eran los temas más urgentes y controvertidos en política
exterior). El presidente intervenía en el proceso de toma de decisiones cuando presio-
nes muy específicas, como por ejemplo del narcotráfico, sobrepasaban la capacidad
burocrática (Chabat, 1989: 97). Sin embargo, parece que la falta de activismo presi-
dencial fue más una decisión personal que la creación de una estructura burocrática
madura o la democratización del proceso de toma de decisiones (Chabat, 1989: 91).
El alto perfil desarrollado por el presidente en México viene en buena medida per-
mitido por el marco legal que regula los asuntos de política exterior. Sin una defini-
ción clara de lo que exactamente incorpora la política exterior, el presidente disfruta
de poderes otorgados por la Constitución “para dirigir la política exterior”. La partici-
pación del poder legislativo es más bien limitado, pues sus tareas están más específica-
mente definidas, además de que la presencia predominante de miembros del PRI (Partido
Revolucionario Institucional) en el Senado y, hasta hace unos pocos años, en el Congreso
de la Unión significó en la práctica que el papel del poder legislativo fuera un contra-
peso débil al ejecutivo. La participación de la burocracia en la toma de decisiones en
el poder ejecutivo es más compleja porque, además de la SRE, otras agencias (secreta-
rías y sus órganos subordinados) participan también en la formulación e implantación
de la política exterior10. Así, mientras la toma de decisiones en política exterior se ha
aceptado como una actividad centralizada en prácticamente todos los países, en México
esta situación está sancionada por el marco legal constitucional, que permite al presi-
dente funcionar como el decisor en política exterior. El presidencialismo, característi-
ca típica del sistema político mexicano, refuerza esta situación pues el control legislativo
al ejecutivo es en mucho nominal. Reconocer el rol del jefe del ejecutivo no es estudiar
la política exterior mexicana con la lente del “reduccionismo psicológico” que enfati-
za el rol del presidente como individuo y –en las palabras de Korany– plaga los análi-
sis de países en desarrollo (Korany, 1974). Basar el análisis de política exterior en la
identificación de los rasgos psicológicos del presidente Salinas como la fuente princi-
pal de la política exterior en México durante 1989-1994 sería efectivamente reduccio-
nista. Pero también sería inadecuado soslayar la evidente importancia que el presidente
tiene (si así lo decide) en el tipo de política exterior que se adopte para el país.
ciones del TLCAN, aunque dijo que Solana había conseguido recuperar áreas econó-
micas para la SRE entre 1989 y 1990. El reducido papel de la SRE en materia de polí-
tica económica exterior salta a la vista dado que “no había ninguna posibilidad política
o administrativa para que [la SRE durante 1989-1994] tuviera una subsecretaría de
asuntos económicos externos”. Álvarez confirmó que la SRE no había conducido las
negociaciones del TLCAN pese a que este acuerdo de libre comercio había sido una,
si no la más, importante política exterior de la administración de Salinas. En este con-
texto, el ministro Álvarez sugirió que había sido un gran logro de Solana conseguir que
funcionarios de la SRE acompañaran a los negociadores económicos en el proceso de
negociaciones del TLCAN y de los acuerdos de libre comercio con Latinoamérica.
En opinión de Álvarez, Solana era consciente de que no había ninguna posibilidad
de desarrollar una política exterior coherente sin involucrar temas relacionados con la
política económica internacional y los procesos de liberalización económica. Este reco-
nocimiento podría explicar el interés de Solana por fortalecer vínculos con Latinoamérica
–aunque fuera bajo el esquema de política permitido por el Gobierno. Álvarez mencionó
que Solana propuso en una reunión del gabinete de política exterior en octubre de 1989
que México debería fortalecer sus relaciones con la región centroamericana y que su pro-
puesta fue aceptada. En su evaluación de la política exterior, Álvarez enfatizó razones geo-
políticas, el liderazgo del presidente, y el bajo perfil de la SRE como las características
principales de la política exterior de México durante 1989-1994. Sin embargo, realzó los
esfuerzos de Solana para asegurar que la SRE estuviera relacionada con los negociadores
comerciales especialmente en los temas laborales y de medio ambiente de los acuerdos de
libre de comercio13. Más aún, Álvarez resaltó que los funcionarios de la SRE algunas veces
tuvieron que resolver los problemas dejados por los negociadores comerciales. En su opi-
nión, la política exterior mexicana durante 1989-1994 no fue sólo una reacción al TLCAN,
y la inteligencia de Solana había permitido armonía entre el TLCAN y los principios bási-
cos de la política exterior. Al final, defendió la idea de que la diversificación económica
había sido exitosa aunque con un “alto coste [político]” dado que la pertenencia a la
OCDE significó que México se reposicionara entre los grupos de poder internacional,
presumiblemente del lado de los países desarrollados. Desafortunadamente, el ministro
Álvarez no respondió la pregunta que él mismo se había hecho respecto a dónde ubicar a
México, si fundamentalmente en el Norte o en el Sur.
rencial a partir de los resultados de política exterior y en la posición de los actores guber-
namentales a cargo de ejecutarla. Ante la ausencia de evidencia de primera mano se acude
a testimonios, declaraciones y escritos de funcionarios de la SRE, discursos del presiden-
te e información de los medios respecto a temas de política exterior. La información reu-
nida a partir de estas fuentes puede ser interpretada de dos maneras.
La primera es que la SRE, en su capacidad formal como coordinadora de la polí-
tica exterior, reconociera la inevitabilidad de reorientar la política exterior y la mane-
ra en que tal cambio de rumbo se realizaría. Esto es, que la SRE comprendiera la nueva
importancia de los asuntos económicos en política exterior y aceptara su propio des-
plazamiento, al menos de la primera línea de la mesa negociadora, en favor de otras
secretarías o actores (como Córdoba y Serra Puche). Sin embargo, debido a su perfil
tradicional, el servicio exterior abogó por la inclusión de América Latina en la agenda
de la política económica exterior para contraponer el impacto del fortalecimiento de
las relaciones con los Estados Unidos, y el “Norte” en general.
La segunda interpretación es que, considerando su larga tradición como principal
protagonista en las relaciones exteriores del país, la SRE haya disputado tanto la orien-
tación de la política exterior durante la administración de Salinas como el bajo peso de
la Secretaría misma en el diseño de la política exterior. Sin embargo, el hecho de que
el servicio exterior mexicano tuviera efectivamente un papel tangencial en aspectos
importantes de política exterior sugiere que la SRE no tuvo la capacidad real de opo-
nerse a las iniciativas del presidente y de otras secretarías. En ambos casos, la utilidad
del modelo de política burocrática parece dudosa.
De acuerdo con la primera interpretación, la SRE buscó ajustarse a la orientación
de política diseñada por el equipo presidencial. De acuerdo con la segunda, aunque
pudieran haber surgido disputas interburocráticas, es dudoso que las políticas emer-
gieran como resultado de un proceso de negociación. En el mejor de los casos, dando a
la SRE un peso similar en el proceso de toma de decisiones, consenso más que nego-
ciación podría ser la explicación para las políticas resultantes.
Es lógico asumir que una SRE fuerte tuvo suficiente peso e interés para partici-
par, al menos, en los procesos de toma de decisiones relacionados con sus funciones
dentro de la burocracia. Ciertamente el servicio exterior pudo haber estado de acuer-
do con el contenido del cambio en la política exterior si una negociación interburo-
crática hubiera significado beneficios aceptables. Pero el cambio en detrimento de su
propio peso relativo dentro de la burocracia –como Solana mismo reconoció con rela-
ción a las negociaciones finales del TLCAN (IMRED/Radio UNAM, 1996) y Álvarez
corroboró al aceptar que más tarde “áreas habían sido recuperadas” para la SRE (Álva-
rez, 1999)– es difícil explicar dentro del modelo de política burocrática. Simplemente
la dificultad reside en que cada grupo burocrático trata a toda costa de favorecer sus
intereses. En un escenario de secretarías al menos similarmente poderosas, la reorien-
tación de la política exterior pudo haber emergido tanto con el consentimiento expre-
so de la SRE o en contra de las preferencias de esa Secretaría pero, [en este último caso],
presionada por el presidente. Si acaso, lo que parece claro es que el rol disminuido de
la SRE durante 1989-1994 le restó relevancia.
El examen de la posición de la SRE parece apoyar la visión de que fue un actor des-
plazado en aspectos importantes relacionados a la dimensión económica de la acción
internacional de México. Sin embargo, esto no significa que la SRE no haya sido impor-
tante. Por el contrario, al buscar acuerdos de libre comercio con países latinoamerica-
nos, la SRE ayudó al Gobierno de Salinas a difuminar la enorme atención que el ejecutivo
dedicó a sus relaciones con los Estados Unidos. El servicio exterior mexicano demostró
que la estrategia de Gobierno basada en la apertura económica de México no estaba sólo
dirigida a los Estados Unidos, sino también a cualquier país interesado en ella. La SRE no
se opuso a la reorientación de la política exterior sino que se adaptó a ella. Su desempe-
ño no fue como protagonista, como Solana aceptó, pero fue fundamental en tanto ayudó
a suavizar aquellos aspectos diplomáticos que habían sido dañados de un modo u otro
por los negociadores comerciales. Más aún, a través de consulados y embajadas, la SRE
fue el mecanismo para propagar en el exterior los éxitos económicos del Gobierno, dado
que como nunca antes las representaciones de México en el exterior fueron usadas con
el propósito de la promoción económica del país. Esto, por otra parte, condujo a la apre-
ciación de que el servicio exterior mexicano estaba promoviendo intereses del sector pri-
vado que nada tenían que ver con el interés general del país17.
del Gobierno. Pero quizá los comentarios de Hernández Haddad en el sentido de que
beneficios económicos estaban tras el apoyo a las iniciativas del Gobierno no parecen
estar alejados de la verdad.
La importancia dada a la discreción en el gabinete económico (de donde emergió
el TLCAN) sugiere que la SRE no estuvo al frente de este tipo de decisiones, puesto que
no formó parte de ese gabinete. El presidente Salinas creó la OCP como el órgano, pre-
sidido por Córdoba, que estaba a cargo de los cinco comités especializados del gabinete
presidencial: economía, agricultura, desarrollo social, política exterior, y seguridad nacio-
nal. Sin embargo, aunque el Secretario de Comercio participaba en el comité de políti-
ca exterior, el titular de la SRE no lo hacía en el comité de economía (Arriaga, 1994).
Parece que el servicio exterior mexicano prácticamente no participó en el diseño de la
política económica o en su implantación, al menos no en los encuentros iniciales que
eran considerados decisivos para la estrategia del Gobierno. Cuando, por ejemplo, Salinas
decidió la integración al TLCAN los emisarios fueron Córdoba y Serra Puche, y no
Solana. La solicitud de ingreso a la OCDE también tuvo la misma tónica (Proceso, 1995).
Incluso el propio Solana recalcó la subordinación del servicio exterior a las maneras tec-
nocráticas cuando dijo que él estaba enterado y participaba en todo porque veía a Córdoba
una vez a la semana (ídem). La reducida posición de la SRE sugiere que, pese a que los
funcionarios del servicio exterior intentaron luchar para mantener su influencia en la
toma de decisiones de política exterior, explicar la política exterior mexicana durante
1989-1994 en términos de negociación como plantea el modelo de política burocrática
de Allison es dudoso. El análisis anterior indica que durante la administración de Salinas
la toma de decisiones estuvo altamente centralizada y concentrada, y que estuvo dirigi-
da al logro de objetivos (principalmente económicos) específicos. También muestra que
el equipo tecnócrata sí tuvo un papel importante en la formulación e implantación de
las políticas, de las cuales formaba parte la política exterior.
CONCLUSIONES
Indudablemente las condiciones internacionales afectan toda política exterior. Sin
embargo, aun cuando el impacto de las condiciones externas sea grande, la actuación
de los tomadores de decisiones se vuelve crucial para entender tal impacto y actuar en
consecuencia. Al oponer la noción de que las decisiones de política exterior son el resul-
tado de un proceso racional de toma de decisiones el modelo de política burocrática
arguye que un proceso de negociación entre grupos burocráticos determina la política
exterior. En el caso mexicano la importancia de la burocracia es ampliamente recono-
Referencias bibliográficas
ALLISON, G. (1971) Essence of decision: explaining the Cuban Missile Crisis. EEUU: Harper Collins Publishers.
ARRIAGA, V. (1994) “El manejo de la relación con Estados Unidos, 1990-1994”, Foro Internacional,
34 (4), pp. 572-594.
CENTENO, M. A. (1997) Democracy within reason. Technocratic revolution in Mexico. Pennsylvania:
Penn State Press.
CAMP, R. (1972) Exploratory research into the role of the Mexican bureaucracy as a national policy-
maker: possible cases-studies. Reino Unido: University of Essex.
CAMP, R. 1980) Mexico’s leaders. Their education and recruitment. University of Arizona Press.
CAMP, R. (ed.) (1986) Mexico’s political instability: the next five years. Boulder: Westview Press.
CAMP, R. (1995) La política en México, México: Siglo XXI.
CASAR, M. A. y GONZALEZ G. (1990) “Proceso de toma de decisiones y política exterior en México:
el ingreso al GATT” en Russell, R. (ed.). Política exterior y toma de decisiones en América Latina, pp.
165-204. Argentina: GEL.
CASTAÑEDA, J. (1993) La casa por la ventana. México y América Latina después de la Guerra Fría.
México: Cal y Arena.
CHABAT, J. (1989) “La toma de decisiones en la política exterior mexicana”, en Green, R. y Smith R.
(coords.) Retos en las relaciones entre México y los Estados Unidos, pp., 87-124. México: FCE-
Comisión para el futuro de las Relaciones México-Estados Unidos.
CONAGHAM, C.; MALLOY, J. y ABUGATTAS, L. (1990) “Business and the ‘Boys’: the politics of neo-
liberalism in the Central Andes”, Latin American Research Review, 25 (3), pp. 3-30.
CORDOBA, J. y WILLIAMSON, J. (ed.) (1994) The political economy of policy reform, pp. 232-284.
Washington, D.C.: Institute for International Economics.
DE ICAZA, A. (1994) “La política de diversificación. Una apreciación global”, Revista Mexicana de
Política Exterior, pp. 79-93. México: IMRED.
FLORES OLEA, V. (1994) “Política exterior de México hacia América Latina (1981-1990)”, en Sepúlveda,
C. (comp.) La política internacional de México en el decenio de los ochenta, pp. 173-198. México: FCE.
FAZIO, C. (1988) “El servicio exterior, emporio de políticos convertidos en diplomáticos eventuales”,
Proceso nº 614, 18-03-88, pp. 8-9. México.
FCE (1993). Principios, instrumentos básicos para la política exterior de México. México: FCE.
GAMEZ VAZQUEZ, A., E. (2000) “Mexican foreign policy and the end of the Cold War, 1989-1994”,
Tesis doctoral, Universidad de Essex, G.B.
GEDDES, B. (1995) “The politics of economic liberalization”, Latin American Research Review, 30 (2),
pp. 195-214.
HALPERIN, M. (1974) Bureaucratic politics and foreign policy. Washington D.C.: The Brookings Institution.
HAMILTON, N. (1982) The limits of state autonomy: post-revolutionary Mexico. Princeton, N.J.: Princeton
University Press.
HEREDIA, B. (1997) “El dilema entre crecimiento y autonomía: reforma económica y reestructuración
de la política exterior de México”, COLMEX/IMRED (comp.). La política exterior de México. Enfoques
para su análisis. México: COLMEX/IMRED, 81-99.
HERNANDEZ HADDAD, H. (1999) Entrevista con el autor, Ciudad de México, enero 21 y 27 de 1999.
IBARRA, M. E. (1991) “Córdoba Montoya es el problema de la diplomacia. Ricardo Valero, ex-
Subsecretario de Relaciones Exteriores enjuicia: el servicio exterior, subordinado a Washington”,
Proceso, 748, 4-III-91, pp. 6-9. México.
KORANY, B. (1974) “Foreign policy models and their empirical relevance to Third World actors: a cri-
tique and an alternative”, International Social Science Journal, 26 (1), pp. 70-94.
LOZOYA, A. (1994). “México y la cooperación internacional”, Revista Mexicana de Política Exterior,
44, PP. 131-140. México: SRE.
ORTEGA PIZARRO, F. (1990) “Mientras públicamente se decía ‘no’ al convenio con Washington, ya
se negociaba”, Proceso, 02-IV-90,PP. 8-9, México.
PASTOR, R. (1992) Whirlpool: U.S. foreign policy toward Latin America and the Caribbean. Princeton
N.J.: Princeton University Press.
PELLICER, O. (1994). “México y las Naciones Unidas 1980-1990. De la crisis del multilateralismo a
los retos de la posguerra fría” en César Sepúlveda (comp.) La política internacional de México en el
decenio de los ochenta, pp. 199-231. México: FCE
Proceso (1995) 942, México, p. 16.
ROZENTAL, A. (1993) La política exterior de México en la era de la modernidad. México: FCE.
SALINAS DE GORTARI, C. (1991) “Tercer Informe de Gobierno”, Comercio Exterior, noviembre, México.
SALINAS DE GORTARI, C. (1988). “Nuestro proyecto, la grandeza de México”. Discursos de cam-
paña, Tomo IV, del 1 al 13 de febrero. México: PRI.
SEARA, M. (1995) “Prólogo”, Fernando Solana, Cinco años de política exterior. México: Porrúa.
IMRED/Radio UNAM [1996]. La política exterior de México en voz de ex-Cancilleres, cassette, México: IMRED.
SEARA, M (1984) Política exterior de México, 2nd ed., México: Harla.
Secretaría de Gobernación (1988) “Acuerdo por el que se crea la Oficina de Coordinación de la
Presidencia de la República”, Diario Oficial de la Federación, 7-12-88. México: SG.
SEPULVEDA, B. (1994) “Los intereses de la política exterior” en César Sepúlveda (ed.) La política inter-
nacional de México en el decenio de los ochenta, pp. 17-99. México: FCE.
SRE (1985) Política exterior de México. 175 años de historia, Vol. 1, p. 311, México: SRE.
MUÑOZ LEDO, P. (1993) La sociedad frente al poder. Debates parlamentarios, 1989-1991. México: Diana.
SILVA, P. (1996) “Studying technocracy in Chile: what can be learned from the Mexican case”, European
Review of Latin American and Caribbean Studies, 61, diciembre, pp. 39-64.
SMITH, B.C. (1988). Bureaucracy and political power. Sussex: Wheatsheaf Books.
SMITH, S. (1980). “Allison and the Cuban Missile Crisis. A review of the Bureaucratic-Politics model
of foreign policy decision making”, Millennium, 9 (1), pp. 21-40.
SKOCPOL, T. (1982) “Bringing the state back in: strategies of analysis in current research” en Evans
B., P., Rueschmeyer, D. y Skocpol, T. (eds.) Bringing the state back in,pp. 3-37. Cambridge: Cambridge
University Press.
SOLANA, F. (1995) Cinco años de política exterior. México: Porrúa.
VERTZBERGER, Y. (1984) “Bureaucratic-organizational policies and information processing in a deve-
loping state”, International Studies Quarterly, 28, pp. 69-95.
WALLIS, J. (1999) “Understanding the role of leadership in economic policy reform”, World Development,
27 (1), pp. 39-53.
Notas
1. En su obra, Allison propone tres modelos de política exterior: actor racional, política burocráti-
ca y proceso organizacional. Estos modelos son explicaciones alternativas, aunque Allison seña-
la que no necesariamente se oponen entre sí. A pesar de esto, se utiliza aquí el modelo de actor
racional y el de política burocrática con el fin de identificar el rol de la burocracia y el tipo de
influencia que ésta ejerció en el proceso de elaboración de la política exterior mexicana duran-
te 1989-1994. Una razón adicional es que se asume que la toma de decisiones tan importan-
tes como la orientación de la política exterior no puede descansar en un seguimiento rutinario
de la política exterior por parte de las dependencias que intervienen en esos procesos.
2. Al referirse a una entrevista con Salinas, Pastor contribuyó a propagar la idea de que un cam-
bio en la visión personal del presidente Salinas respecto de la situación internacional a fines de
los ochenta había sido la razón principal para integrar México al TLCAN, pues al parecer esa
no había sido la intención original al principio de su administración (Pastor, 1992).
3. La OCP, cuyo titular era Córdoba, fue creada una semana después de que Salinas tomara pose-
sión como presidente de la República. La OCP era la agencia a cargo de coordinar los cinco comi-
tés o gabinetes especializados que el Presidente había designado para controlar de cerca la
implantación de las políticas gubernamentales. Estos gabinetes se referían a la economía, agricul-
tura, desarrollo social, política exterior y seguridad nacional (Secretaría de Gobernación, 1988).
4. Se ha señalado que en cierto modo desde 1983, pero definitivamente antes de 1988, México
desplegó una imagen izquierdista o ‘tercermundista’. Esta percepción se basa en la defensa
del derecho internacional aun cuando eso significara que México se opusiera a los estados
poderosos, lo que le redituó prestigio especialmente en el mundo en desarrollo. Por otra parte,
el régimen surgido de la Revolución de 1910 desplegó una retórica nacionalista que interna-
cionalmente denunciaba la distribución desigual de los recursos económicos y políticos y las
presiones a que se sometía a los países más débiles. Sin embargo, debido a que la naturale-
za general de los principios en que está basada la política exterior mexicana permite cierta fle-
xibilidad en la implantación de las políticas, el Gobierno podía determinar el grado de énfasis
que aplicaría en cada situación. Tanto la búsqueda para eliminar la imagen de confrontación
como el cambio hacia el liberalismo económico realizado desde fines de los ochenta han sido
factores que, se afirma, han socavado el prestigio y la influencia diplomática del país. Ver los
discursos del senador Muñoz Ledo (Muñoz Ledo, 1993).
5. Es bien conocida la importancia de los ‘científicos’ y su influencia en la implantación de políti-
cas económicas liberales en México durante el Porfiriato a principios del siglo XX. El ascenso
de los tecnócratas a las posiciones más altas del Gobierno en el caso chileno puede rastrear-
se a finales de los veinte (Silva, 1996), mientras que su propagación en casi toda la América
Latina es ampliamente conocida (Conagham et al., 1990).
6. Que el Estado (o los decisores estatales) pueda diseñar e implantar políticas aun cuando no
surjan de presiones sociales, o que lo hagan aun en contra de los sectores/clases más impor-
tantes en la sociedad, es un tema largamente debatido bajo el título de la autonomía relativa
del Estado (ver Skocpol, 1982; Hamilton, 1982).
7. Sin embargo, “existe un acuerdo reducido respecto a qué capacidades administrativas cuentan y
cómo se relacionan con el sistema político en su conjunto, y aun menos respecto a porqué algunas
burocracias se han desarrollado como decisores más efectivos que otras” (Geddes, 1995: 196).
8. Como lo expresó el entonces subsecretario de Relaciones Exteriores, el presidente Salinas deci-
dió conscientemente utilizar la política exterior como una herramienta práctica para lograr la
estabilización económica del país. Así, la política exterior permitiría formar alianzas fundamen-
tales para el Estado mexicano a fin de llevar a cabo la reestructuración económica y la inte-
gración en los asuntos mundiales, y publicitar las políticas económicas internas a través de la
actividad diplomática (Rozental, 1993).
9. Estos se refieren a la primacía del derecho internacional y a la deseabilidad de que los países
en desarrollo rebasaran ese estado. Los principios básicos son: autodeterminación de los pue-
blos, no intervención en los asuntos internos de otros estados, solución pacífica de controver-
sias internacionales, prohibición del uso de la fuerza como solución a problemas internacionales,
igualdad jurídica de los estados, cooperación internacional para el desarrollo, y búsqueda de
la paz y seguridad internacionales.
10. Adicionalmente, parece que la SRE renunció a tener una participación más activa en la políti-
ca económica exterior. Cuando Salinas era candidato a la presidencia le preguntó al entonces
titular de la SRE, Bernardo Sepúlveda, su opinión respecto a si el servicio exterior mexicano
debería encabezar la estructura administrativa de la promoción del comercio exterior (un ele-
mento clave en la estrategia del candidato). Era una reunión del IEPES (el brazo ideológico del
PRI) sobre comercio exterior del cual supuestamente emergerían las políticas exteriores de
Salinas. Era el momento para que Sepúlveda abogara por un mayor rol para la SRE. Sin embar-
go, Sepúlveda eligió no dar una respuesta directa y se limitó a ilustrar el caso específico de un
consorcio mexicano-argentino coordinado por los gobiernos de ambos países en asociación
con el sector empresarial. Salinas no hizo mayores comentarios después de eso (Salinas, 1988).
11. Se ha señalado que a pesar de que las acciones de otras secretarías han invadido algunas funcio-
nes de la SRE, no ha habido ningún conflicto fundamental entre ellas “quizá porque los conflictos
se han resuelto por el arbitrio político del presidente de la República” (Seara, 1984: fn 37, p. 27).
12. Entrevista personal de la autora con el ministro Jorge Álvarez, al tiempo titular de la Dirección
Académica del IMRED, el brazo académico de la SRE, en donde se entrena a los futuros diplo-
máticos del país. Ciudad de México, enero 20 1999. Las referencias a Álvarez en el texto pro-
vienen de esta entrevista.
13. Sin embargo, en una entrevista posterior, Solana confió que le hubiera gustado que el servicio
exterior mexicano hubiera tenido una presencia mayor en las negociaciones finales de TLCAN
(IMRED/Radio UNAM, 1996).
14. Mientras en 1988 la participación de los Estados Unidos en el comercio exterior total de México
era de 66,2%, su participación se incrementó a 76,4% en 1993. Este crecimiento conllevó que
Europa redujera su participación el comercio exterior mexicano de 13,9% en 1988 a 8,7% en
1993, y que Japón lo hiciera de 14,5% a 10,7% (De Icaza, 1994).
15. Entrevista personal de la autora con Humberto Hernández Haddad, cónsul en San Antonio, Texas;
dos veces diputado federal y senador en una ocasión, representando al PRI. Ciudad de México, enero
21 y 27 de 1999. Las referencias posteriores a Hernández provienen de estas dos entrevistas.
16. Declaraciones de Valero (Ibarra, 1991). Como anécdota se supo después que cuando el Papa
recibió a Salinas en una visita privada, quién lo acompañó fue Córdoba mientras Solana espe-
raba en la antesala. El presidente Bush también reconoció la influencia de Córdoba al decir que
cuando éste último iba a Washington era porque el presidente Salinas quería algo importante.
Solana estaba encargado únicamente de las formalidades (Proceso, 1995).
17. Hernández Haddad señaló que había colusión entre algunos miembros del servicio exterior
mexicano y otros grupos que detentaban importantes intereses políticos y económicos. Recordó
haber informado a Angel Gurría (quien sustituyó a Solana como titular de la SRE en 1994) que
una Corte Federal de Estados Unidos estaba investigado a Manuel Muñoz Rocha (buscado en
ese entonces en México por estar implicado en el asesinato del presidente nacional del PRI,
ocurrido ese mismo año). Gurría le respondió que no había lugar para cónsules policías en la
política moderna de México, y que vería que la experiencia de Hernández se aprovechara en
otra área. Como resultado, Hernández renunció a su puesto como cónsul general.
18. El Gobierno mexicano presentó el TLCAN como la decisión del Presidente Salinas. De acuer-
do a esa interpretación, el presidente se dio cuenta de que Europa del Este era el destino al
que se dirigían los flujos de capital en lugar de a México, esto a pesar de la profundidad del
programa de estabilización realizado en México.