DAF Publicacion

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Dirección General de Apoyo Fiscal/MHCP

Ministerio de Hacienda y Crédito Público
www.minhacienda.gov.co
Ministro de Hacienda y Crédito Público

Alberto Carrasquilla Barrera
Viceministro General
Juan Alberto Londoño Martínez
Viceministro Técnico
Juan Pablo Zárate
Secretaria General
Ángela Patricia Parra Carrascal
Directora General de Apoyo Fiscal

Ana Lucía Villa Arcila
Subdirector de Fortalecimiento Institucional Territorial

Luis Fernando Villota Quiñones
Subdirector de Apoyo al Saneamiento Fiscal Territorial

Néstor Mario Urrea Duque
Elaboración de este documento

Luis Fernando Villota Quiñones
Javier Mora González
Daniel Antonio Espítia Hernández
Claudia Helena Otálora Cristancho
Andrea del Pilar Pulido Sánchez
Diana Paola Cuartas Jiménez
Luz Alba Mosquera Aguilar
Nidia María Fernández Gordillo
César Segundo Escobar Pinto
Hernán Rico Barbosa
Esmeralda Villamil López
Diseño y Diagramación
Olga Milena Carantonio Márquez
Edición Febrero 2021

Ministerio de Hacienda y Crédito Público
Derechos exclusivos de publicación y distribución
Carrera 8a No. 6-64 Bogotá, D.C. - Colombia Fax. 381 1700 ext.3558
atencion_usuario@minhacienda.gov.co; www.minhacienda.gov.co
Se permite la reproducción parcial del contenido de esta obra, siempre y cuando se cite la fuente.
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ÍNDICE
PRESENTACIÓN 6
CAPÍTULO I.- CONCEPTOS SOBRE IMPUESTOS MUNICIPALES 7
1. IMPUESTO DE INDUSTRIA Y COMERCIO 7
1.1 Asesoría No.045331 Impuesto de Industria y Comercio/Contratos de aporte con el ICBF 8
1.2 Asesoría No.051824 Impuesto de Industria y Comercio/Gestores farmacéuticos 12

1.3 Asesoría No.053636 Impuesto de Industria y Comercio/Base gravable/Contrato de
concesión del servicio de alumbrado público 15

1.4 Asesoría No.062052 Impuesto de Industria y Comercio/Régimen de compañías holding
colombianas. 18
2. OTROS IMPUESTOS MUNICIPALES 21
2.1 Asesoría No.050688. Otros Impuestos Municipales/Publicidad exterior visual/Hecho

generador.
22
2.2. Asesoría No.051005 Otros Impuestos Municipales/Participación en plusvalía/Hecho
generador/Generalidades 25
2.3 Asesoría No.065196 Otros Impuestos Municipales/Impuesto de alumbrado público/
Sentencia de unificación del Consejo de Estado. 28
2.4 Asesoría No.067053. Otros Impuestos Municipales/Contribución de valorización/Efectos
de nulidad de acuerdo municipal 31
CAPÍTULO II.- CONCEPTOS SOBRE IMPUESTOS DEPARTAMENTALES 36
1. IMPUESTOS AL CONSUMO Y MONOPOLIOS 36
1.1 Asesoría No.041611 Impuesto al consumo de licores, vinos, aperitivos y similares/

Productos a granel 37
1.2 Asesoría No.039666 Monopolio de licores destilados y alcohol potable/Rentas del

monopolio/Contratos de distribución 42
2. OTROS IMPUESTOS DEPARTAMENTALES 47

2.1 Asesoría No.037034. Otros Impuestos Departamentales/Contribución sobre contratos de
obra pública/Hecho generador 48
2.2. Asesoría No.039223. Otros Impuestos Departamentales/Tasa pro-deporte y recreación/

Ley 2023 de 2020 51
3
CAPÍTULO III.- CONCEPTOS SOBRE OTROS TEMAS TRIBUTARIOS
TERRITORIALES 54
1. OTROS TEMAS TRIBUTARIOS TERRITORIALES 54
1.1 Asesoría No.028828 Otros Temas Tributarios Territoriales/Actualización catastral/
Financiación
55
1.2 Asesoría No.047998 Otros Temas Tributarios Territoriales/Inembargabilidad recursos
incorporados en los presupuestos de las entidades territoriales/Recursos Tasa Pro-
Deporte y recreación/Ley 2023 de 2020 57
1.3 Asesoría No.048539 Otros Temas Tributarios Territoriales/Facturación electrónica 59

CAPÍTULO IV.- CONCEPTOS SOBRE OTROS TEMAS TERRITORIALES 61
1. OTROS TEMAS TERRITORIALES 61
1.1 Asesoría No.031821 Otros Temas Territoriales/Cobro a concejal por cotizaciones a
pensiones de concejal pagadas por el municipio 62

1.2 Asesoría No.032098 Otros Temas Territoriales/Improcedencia reconocimiento
transporte a concejales que residen en zonas rurales de municipio diferentes a donde
ejercen sus funciones 65
1.3 Asesoría No.044040 Otros Temas Territoriales/Descentralización administrativa/

Control administrativo o de tutela 66
1.4 Asesoría No.044849 Otros Temas Tributarios Territoriales/Descentralización
administrativa/Características entidades descentralizadas 72
1.5 Asesoría No.046091 Otros Temas Tributarios Territoriales/Decreto 678 de 2020/
Cuotas partes pensionales 76
1.6 Asesoría No.069077 Otros Temas Tributarios Territoriales/Derecho de turnos para
tramitar peticiones/Pago de sentencias judiciales 80
CAPÍTULO V.- CONCEPTOS SOBRE PROCEDIMIENTO TRIBUTARIO
TERRITORIAL 84
1. PROCEDIMIENTO TRIBUTARIO TERRITORIAL 84
1.1 Asesoría No.040896 Procedimiento Tributario Territorial/Responsabilidad solidaria 85

CAPÍTULO VI. - CONCEPTOS SOBRE TEMAS FINANCIEROS 91
1. PRESUPUESTO 91
1.1 Asesoría No.030477 Normas Orgánicas de Presupuesto/Traslados presupuestales

contraloría
92
1.2 Asesoría No. 063082 Normas Orgánicas de Presupuesto/Establecimientos públicos/
Límite de gastos/Reorientación de recursos 95
1.3 Asesoría No. 067860 Normas Orgánicas de Presupuesto/Déficit fiscal/Intereses
cesantías 99
4
2. OTROS TEMAS FINANCIEROS TERRITORIALES 103
2.1 Asesoría No.032878 Otros Temas Financieros Territoriales/Emergencia económica,
social y ecológica/Reorientación de rentas para gastos de Contraloría Departamental 104
2.2 Asesoría No.034522 Otros Temas Financieros Territoriales/Emergencia económica,

social y ecológica/ejecución de recursos para actividades culturales 106
2.3 Asesoría No.034528 Normas Orgánicas de Presupuesto/Decreto 678 de 2020
artículos 1, 2, 3 y 4 109
2.4 Asesoría No.037242 Normas Orgánicas de Presupuesto/Ingresos recaudados por

cuotas partes pensionales/Improcedencia pago indemnización sustitutiva con cargo a
esos recursos 113
2.5 Asesoría No.038269 Normas Orgánicas de Presupuesto/Cotizaciones a la seguridad
social en salud, pensiones de los diputados/Fuente de financiación cotizaciones 118

2.6 Asesoría No.038527 Normas Orgánicas de Presupuesto/Ley 1955 de 2019 artículo
53 Plan Nacional de Desarrollo/Pago de sentencias o conciliaciones en mora 120
2.7 Asesoría No.061256 Normas Orgánicas de Presupuesto/Ley de víctimas/Financiación
mesas de participación 122
2.8 Asesoría No.061537 Normas Orgánicas de Presupuesto/Inversión recursos públicos
en predios de propiedad de particulares 125
2.9 Asesoría No.062610 Normas Orgánicas de Presupuesto/Transferencia del sector
eléctrico/Artículo 45 Ley 99 de 1993/Clasificación/Destinación 127
2.10 Asesoría No.067495 Normas Orgánicas de Presupuesto/Prestamos otorgados por
entidades públicas a empleados 131
2.11 Asesoría No.068232 Normas Orgánicas de Presupuesto/Excedentes de liquidez 133
3. ENDEUDAMIENTO TERRITORIAL 135

3.1 Asesoría No.032841 Endeudamiento Territorial/Operaciones de crédito público/
Financiación de sentencias y conciliaciones 136
3.2 Asesoría No.068239 Endeudamiento Territorial/Calificación para créditos/Sociedades
de economía mixta 139
5
Presentación
En cumplimiento de las funciones de asesoría y asistencia técnica, la Dirección
General de Apoyo Fiscal del Ministerio de Hacienda y Crédito Público
presenta la Revista No. 56 donde se consolidaron todos los conceptos en
materia tributaria y financiera territorial, emitidos durante el segundo semestre
de 2020.
Al ser nuestros pronunciamientos de carácter general, pretendemos mantener

la unidad de interpretación de las distintas normas tributarias y financieras de
aplicación para las entidades territoriales y que son expedidas tanto por el
Congreso de la República como por el Gobierno Nacional.
Ana Lucía Villa Arcila

Directora General de Apoyo Fiscal
6
Capítulo I
Conceptos sobre Impuestos
Municipales
1. IMPUESTO DE INDUSTRIA Y COMERCIO
7
ASESORÍA 045331 DE SEPTIEMBRE 11 DE 2020
TEMA: IMPUESTO DE INDUSTRIA Y COMERCIO Y AVISOS Y TABLEROS

SUBTEMA: CONTRATOS DE APORTE CON EL ICBF
Señor
HUMBERTO ROMERO CAPERA
Director de Rentas
Alcaldía Municipal de Neiva – Huila
Su comunicación en la cual relaciona las diferentes modalidades de contratación con el Instituto Colombia-
no de Bienestar Familiar para la prestación de servicios de bienestar dirigidos a Primera Infancia. En dicho
contexto formula los siguientes interrogantes:
1. ¿Los ingresos que perciben las entidades sin ánimo de lucro en desarrollo de los denominados “contratos
estatales de aporte” suscritos con el ICBF, están gravados con el impuesto de Industria y Comercio y el
complementario de avisos y tableros?”
2. ¿Las entidades sin ánimo de lucro, que mediante “contratos de aporte” ejecutan las modalidades y
servicios de atención a primera infancia definidas por el ICBF, pueden considerar como actividades de
beneficencia la ejecución de dichos contratos?
El impuesto de industria y comercio grava la realización de actividades comerciales, industriales o de ser-

vicios en cada jurisdicción municipal, la regulación normativa se encuentra contenida principalmente en la
Ley 14 de 1983 y el Decreto Ley 1333 de 1986, recientemente modificadas algunas de sus disposiciones
por la Ley 1819 de 2016. Son sujetos pasivos del impuesto las personas naturales, jurídicas o sociedades
de hecho, así como los consorcios, uniones temporales y patrimonios autónomos, de conformidad con el
artículo 54 de la Ley 1430 de 2010, modificado por el artículo 177 de la Ley 1607 de 2012.
Por su parte, el impuesto de avisos y tableros tiene su origen legal en las leyes 97 de 1913 y 84 de 1915,
en las cuales se definió como “Impuesto por colocación de avisos en la vía pública, interior y exterior de co-
ches, de tranvías, estaciones de ferrocarriles, cafés y cualquier establecimiento público”.
Posteriormente, el artículo 200 del Decreto Extraordinario 1333 de 1986 estableció:
Artículo 200. El impuesto de avisos y tableros, autorizado por la Ley 97 de 1913 y la Ley 84 de
1915 se liquidará y cobrará a todas las actividades comerciales, industriales y de servicios como
complemento del impuesto de industria y comercio, con una tarifa de un quince por ciento (15%)
sobre el valor de este, fijada por los Concejos Municipales.
La norma citada menciona que el impuesto se cobrará a todas las actividades gravadas con el impuesto de
Industria y Comercio en calidad de complementario, es decir, que son sujetos pasivos del impuesto de avi-
sos y tableros quienes sean contribuyentes del impuesto de Industria y Comercio. Sin embargo, el Consejo
de Estado en diferentes pronunciamientos1 ha sostenido que el impuesto de Avisos y Tableros tiene un hecho
generador propio consistente en la colocación efectiva de avisos, tableros, vallas en el espacio público,
incluidos los vehículos o cualquier elemento destinado a publicidad.
Para el análisis conviene revisar la norma que establece la prohibición de gravar con el impuesto de indus-
tria y comercio entidades objeto de consulta. El Decreto Ley 1333 de 1986, mediante el cual se compiló la
ley 14 de 1983, en sus artículos 259, literal d), y 201 dispone:
1. Sentencia del 27 de abril de 2001, Radicación 11897, Consejera Ponente: María Inés Ortiz Barbosa; Sentencia del 22 de junio de 1990, radicación 2439, Consejero
Ponente: Guillermo Chahín Lizcano; Sentencia del 6 de febrero de 1998, radicación 8710, Consejero Ponente: Delio Gómez Leyva.
8
Artículo 259. No obstante, lo dispuesto en el artículo anterior continuarán vigentes:
1. (...)
2. Las prohibiciones que consagra la ley 26 de 1904. Además, subsisten para los departamen-
tos y municipios las siguientes prohibiciones:
a) (…)
b) (…)
c) (…)
d) La de gravar con el impuesto de industria y comercio los establecimientos educativos públicos, las
entidades de beneficencia, las culturales y deportivas, los sindicatos, las asociaciones de profesio-
nales y gremiales sin ánimo de lucro, los partidos políticos y los hospitales adscritos o vinculados al
Sistema Nacional de Salud, salvo lo dispuesto en el artículo 201 de este código;
e) (…)

f) (…)
Artículo 201.- Cuando las entidades a que se refiere el artículo 259, numeral 2, literal d), del pre-
sente Decreto realicen actividades industriales o comerciales, serán sujetos del impuesto de industria
y comercio en lo relativo a tales actividades.
De la norma citada, para el caso que nos ocupa, se desprende que el tratamiento de no sujeción opera
para: 1. Asociaciones de profesionales y gremiales constituidas bajo la modalidad sin ánimo de lucro, lo
cual no comprende la generalidad de estas y, 2. Entidades de beneficencia, siempre que en los dos casos
no realicen actividades comerciales o industriales.
En relación con los contratos de aporte, el Decreto 2388 de 1997 en su artículo 127, compilado en el
artículo 2.4.3.2.9 del Decreto Único Reglamentario 1084 de 2015, establece:
Artículo 127. Por la naturaleza especial del servicio de bienestar familiar, el ICBF podrá celebrar
contratos de aporte, entendiéndose por tal cuando el instituto se obliga a proveer a una institución de
utilidad pública o social de los bienes (edificios, dineros, etc) indispensables para la prestación total
o parcial del servicio, actividad que se cumple bajo la exclusiva responsabilidad de la institución, con
personal de su dependencia, pero de acuerdo con las normas y el control del Instituto Colombiano de
Bienestar Familiar, su vigencia será anual, pero podrá prorrogarse de año en año.
Para profundizar en la naturaleza de los contratos de aporte suscritos por el ICBF, el Consejo de Estado2
hace las siguientes consideraciones:
“2.2. Ahora bien, en relación con la naturaleza del negocio jurídico mencionado, es preciso señalar
que se trata de un contrato estatal regulado por las normas del Estatuto General de la Contratación
Pública –ley 80 de 1993–, y cuya posibilidad de celebración se encuentra consagrada en el numeral
9 del artículo 21 de ley 7 de 1979 y el decreto 2388 de 1979. En efecto, se trata de una clase de
convención atípica encaminada a que el ICBF –en virtud de su función de propender y fortalecer la
integración y el desarrollo armónico de la familia, proteja al menor de edad y le garantice sus dere-
chos– suscriba con personas naturales o jurídicas, públicas o privadas, nacionales o internacionales
el manejo de sus campañas, de los establecimientos destinados a sus programas y en general para
el desarrollo de su objetivo.
(…)
2. Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Tercera, Consejero ponente: ENRIQUE GIL BOTERO, Bogotá D.C., once (11) de agosto de dos mil
diez (2010), Radicación número: 76001-23-25-000-1995-01884-01(16941).
9
Como se aprecia, el contrato de aporte tiene las siguientes características esenciales: i) es un contrato
estatal regido por la ley 80 de 1993; ii) se trata de un negocio jurídico atípico, principal y autónomo;
iii) oneroso, solemne y formal al igual que todos los contratos estatales, por cuanto se requiere que
medie una contraprestación a favor del contratista; constar por escrito y debe estar suscrito por las
partes, en los términos consagrados en el artículo 41 de la ley 80 de 1993; iv) bilateral y sinalagmá-
tico, en la medida que se desprenden obligaciones y cargas para las dos partes del negocio, esto es,
el aportante y el contratista; y v) conmutativo, toda vez que las prestaciones contenidas en el negocio
jurídico son equivalentes, puesto que el contratista asume la prestación de un servicio propio del sis-
tema de bienestar familiar y social a cambio de una contraprestación, al margen de que el contratista
pueda ser una institución sin ánimo de lucro.
En efecto, el negocio jurídico de aporte es un contrato estatal especial suscrito entre el ICBF y un
contratista, en el que el primero se compromete, como su nombre lo indica, a efectuar aportes o
contribuciones en dinero o especie a una persona natural o jurídica, nacional o extranjera, y espe-
cialmente a instituciones de utilidad pública o de beneficencia, o de reconocida capacidad técnica o
social con el fin de que atienda bajo su exclusiva responsabilidad y con su propio personal humano
y técnico, un área específica del sistema de bienestar social, es decir, aquellas dirigidas a la atención
a la integración y realización armónica de la familia, así como a la protección efectiva de la niñez y
adolescencia.
(…)
En consecuencia, el contrato de aporte en su condición de contrato atípico se caracteriza porque tiene

un sujeto activo calificado y cualificado por la ley, ya que se trata de un negocio jurídico que sólo
puede ser suscrito por el ICBF, en el que la entidad pública entrega unos bienes (tangibles o intangi-
bles) al contratista para que este último asuma, a cambio de una contraprestación, la ejecución de
un servicio propio del sistema de bienestar social bajo su exclusiva responsabilidad y con personal
técnico y especializado a su cargo.
En esa línea de pensamiento, a esa convención le resultan aplicables los principios del artículo 209
de la Constitución Política, así como los principios y reglas contenidas en la ley 80 de 1993 y normas
complementarias, razón por la que en la selección del contratista juegan un papel preponderante
aspectos tales como la transparencia, la selección objetiva y planeación, entre otros, máxime si como
lo señala expresamente la ley, resulta prioritario que se seleccione a instituciones o personas que
acrediten idoneidad en el manejo de la actividad cuya prestación pretende que el contratista asuma,
debido a la relevancia de la función a ejecutar, esto es, la protección de la familia y de los niños y
niñas, la primera núcleo esencial de la sociedad en los términos establecidos en el artículo 42 de la
Carta Política, y los últimos eje central y primordial de la sociedad, cuyos derechos prevalecen sobre
los de los demás, como se reconoció expresamente por el Constituyente en el artículo 44 ibídem.
Así las cosas, el contrato de aporte no sólo difiere sustancialmente de cualquier otro negocio jurídico
en su objeto, sino de igual manera en su causa, toda vez que la actividad que se asume por el contra-
tista (objeto) es de carácter esencial y de específica relevancia para la sociedad y para el Estado –y
no simplemente una función administrativa o propia de la entidad pública–, y la causa es específica
consistente en la finalidad de procurar la integración de la familia y la protección de la niñez”.
(Subrayado fuera de texto)
Con base en lo anterior y las normas generales del impuesto de Industria y Comercio, hacemos las siguien-
tes consideraciones:
El ICBF para el desarrollo de su objetivo suscribe contratos de aporte con personas naturales o jurídicas,
públicas o privadas, nacionales o internacionales, especialmente con instituciones de utilidad pública o de
beneficencia, o de reconocida capacidad técnica o social.
10
El parágrafo del artículo 125 del Decreto 2388 de 1979, compilado en el artículo 2.4.3.2.7 del Decreto
Único Reglamentario 1084 de 2015, establece que “Cuando no se pueda celebrar contratos con institucio-
nes sin ánimo de lucro, se suscribirán con personas naturales de reconocida solvencia moral”.
La prohibición de gravar con el impuesto de Industria y Comercio contenida en el artículo 259 del Decreto
Ley 1333 de 1986 está dirigida a las asociaciones de profesionales y gremiales sin ánimo de lucro, lo cual
no comprende a la generalidad de entidades constituidas como sin ánimo de lucro.
Así mismo, la prohibición mencionada en el punto anterior incluye a las entidades de beneficencia, trata-
miento que podría aplicarse en los contratos suscritos por el ICBF con instituciones de utilidad pública o de
beneficencia en los términos del Consejo de Estado y el Decreto 2388 de 1979, siempre que se pruebe tal
presupuesto.
En cuanto a las entidades de beneficencia en particular, es preciso citar el artículo 28 del Código Civil
que dispone que “Las palabras de la ley se entenderán en su sentido natural y obvio, según el uso general
de las mismas palabras; pero cuando el legislador las haya definido expresamente para ciertas materias, se
les dará en éstas su significado legal”. Al respecto encuentra este Despacho que no existe una definición
desde la normatividad para las citadas entidades de beneficencia. En consecuencia, es necesario señalar
unos lineamientos generales que permitan dar aplicación a la prohibición, acudiendo a su sentido natural

y obvio.
Las entidades de beneficencia serían entonces en nuestra consideración, las que prestan servicios de
protección y asistencia a población vulnerable tales como las personas de la tercera edad y la niñez
desamparadas, que no se encuentran en condiciones de sufragar los costos que acarrea el satisfacer sus
necesidades básicas. Ahora bien, creeríamos que la entidad territorial podrá regular y precisar a través
del acuerdo, el alcance de la citada prohibición.
Debe observarse que el tratamiento de no sujeto, conforme está establecido en el literal d) del numeral 2 del
artículo 259 del Decreto Ley 1333 de 1986, se predica de las “entidades” y no de las actividades por ellas
realizadas. En ese orden de ideas, la entidad o asociación gozará del beneficio sobre las actividades de
servicio prestadas en ejercicio de su objeto, esto es, prestar beneficencia o asistencia social. Esto se refuer-
za con el contenido del artículo 201 del Decreto Ley 1333 de 1986 en virtud del cual dichas “entidades”
serán gravadas cuando ejerzan actividades comerciales o industriales sobre estas actividades.
Respecto del impuesto de Avisos y Tableros deberá verificarse la ocurrencia del hecho generador de este
impuesto, esto es, la colocación efectiva de avisos, tableros o vallas en el espacio público, siempre que se
trate de un sujeto pasivo del impuesto de Industria y Comercio.
Por último, consideramos que en uso de las amplias facultades de fiscalización y teniendo en cuenta las
normas y jurisprudencia aquí referenciada, corresponde a los funcionarios competentes adelantar las verifi-
caciones que les permita determinar la condición de sujeto pasivo, las actividades realizadas y los ingresos
gravados.
11
ASESORÍA 051824 DE OCTUBRE 14 DE 2020
TEMA: IMPUESTO DE INDUSTRIA Y COMERCIO

SUBTEMA: GESTORES FARMACEÚTICOS
Señor
Juan Esteban Gálvez Duque
Tomando en consideración la prohibición de gravar los “servicios prestados por los hospitales adscritos o
vinculados al sistema nacional de salud”, establecida en la ley 14 de 1983, el artículo 111 de la Ley 788
de 2002, declarado inexequible parcialmente, y la jurisprudencia constitucional y del Consejo de Estado,
consulta:
• “¿Los ingresos provenientes de la dispensación de medicamentos por parte de una empresa comercial
catalogada cómo gestora farmacéutica, se encuentran o no gravados con el impuesto de Industria y
Comercio?
• ¿Cómo debe acreditar una empresa su calidad de gestor farmacéutico ante las secretarías de hacienda
municipales para efectos de la desgravación del impuesto de Industria y Comercio?
• ¿Qué otros documentos o soportes se consideran necesarios para la desgravación del impuesto de
Industria y Comercio a los gestores farmacéuticos?
• Estando el fundamento de la desgravación del impuesto de Industria y Comercio a los gestores farma-
céuticos en la ley, ¿pueden las alcaldías municipales manifestar la no aplicación de la desgravación
hasta tanto no se expidan acuerdos o no se incluya lo respectivo en sus estatutos tributarios?”
Como lo indica en su escrito, el artículo 243 de la Ley 1955 de 2019, Plan Nacional de Desarrollo, incluyó
como integrantes del sistema general de seguridad social en salud a los operadores logísticos de tecnolo-
gías en salud y gestores farmacéuticos. Los gestores farmacéuticos están definidos en el parágrafo primero
del artículo segundo de la Ley 1966 de 2019.
Para dar respuesta a su solicitud nos remitiremos inicialmente a lo manifestado por el Consejo de Estado en
la sentencia del 04 de abril de 2019 (exp. 20204, CP: Julio Roberto Piza), en la que se hace un detallado
análisis de los antecedentes normativos y jurisprudenciales relacionados con el impuesto de Industria y Co-
mercio y los servicios de salud humana3. De allí transcribimos:
“Corolario de lo anterior, la Sala tiene como criterio de decisión, en el presente caso, la posición de que
la desgravación en ICA de los ingresos derivados de actividades relacionadas con la salud humana es la
que está contemplada en el artículo 111 de la Ley 788 de 2002 (ajustada en los términos decididos por
la Corte Constitucional en la sentencia C-1040 de 2003), exclusivamente, y no la consagrada en la letra
d) del ordinal 2.º, del artículo 39 de la Ley 14 de 1983 (incorporada en el artículo 259 del Decreto Ley
1333 de 1986), la cual quedó desprovista de eficacia normativa.
(…) En el mismo sentido cabe aclarar que la desgravación de ingresos con fundamento en lo dispuesto
en el artículo 111 de la Ley 788 de 2002 opera en todo el territorio nacional, incluso si ese mandato
no ha sido incorporado en la normativa municipal, porque obedece a una disposición constitucional,
derivada del inciso 5.º del artículo 48 superior, tal como lo identificó la Corte Constitucional en la senten-
cia C-1040 de 2003. Consecuentemente, ninguna autoridad municipal podrá obviar el alcance de esa
desgravación”. (Se subraya).
3. Dicha sentencia se ha reiterado entre otras en las sentencias del 26 de junio del 2019 (exp. 22250, CP: Julio Roberto Piza), del 18 de julio de 2019 (exp. 20726, CP:
Jorge Octavio Ramírez), del 08 de agosto de 2019 (exp. 23028, CP: Milton Chaves García), del 12 de septiembre de 2019 (exp. 20690, CP: Jorge Octavio Ramírez) y
del 16 de julio de 2020 (exp. 24252, CP: Milton Chaves García).
12
El texto del artículo 111 de la Ley 788 de 2002, ajustado en los términos decididos por la Corte Constitu-
cional en la sentencia C-1040 de 2003, es el siguiente:
“Artículo 111. En su condición de recursos de la seguridad social, no forman parte de la base gravable
del impuesto de Industria y Comercio, los recursos de las entidades integrantes del Sistema General de
Seguridad Social en Salud, conforme a su destinación específica, como lo prevé el artículo 48 de la
Constitución Política”4.
La misma sentencia del Consejo de Estado, del 4 de abril de 2019, continúa así:
“4- Precisada la norma que rige la desgravación en el ICA de los ingresos derivados de la prestación de
servicios de salud (i.e. el artículo 111 de la Ley 788 de 2002, en la versión resultante tras el pronuncia-
miento de constitucionalidad hecho en la sentencia C-1040 de 2003), procede la Sala a especificar el
alcance actual de la disposición.
4.1- Las notas distintivas del supuesto de hecho consagrado en la norma, requieren que se acrediten dos
circunstancias: en primer lugar, que el contribuyente sea una entidad integrante del SGSSS y, en segundo
lugar, que los ingresos percibidos por ese contribuyente correspondan a recursos de la seguridad social
destinados a la finalidad del sistema de seguridad social, de conformidad con el artículo 48 de la Cons-

titución y las normas legales que desarrollan el derecho a la seguridad social.
La primera circunstancia viene determinada por el artículo 155 de la Ley 100 de 1993, que consagra el
listado de los integrantes del SGSSS, entre los cuales se encuentran las IPS y las EPS, ya sean públicas,
privadas o mixtas, si bien son las IPS las que tienen como función prestar los servicios de salud en el nivel
de atención correspondiente a los afiliados y beneficiarios del Sistema (letra i del artículo 156 y artículo
185 ejusdem).
Respecto de la segunda circunstancia, cabe señalar que el sentido preciso del artículo 111 de la Ley 788
de 2002, cuando dispone que «no forman parte de la base gravable del impuesto de Industria y Comer-
cio los recursos de las entidades del SGSSS», es el de establecer una desgravación para las actividades
de servicios de salud realizadas por las IPS, que son remuneradas con recursos que pertenecen al SGSSS
y, por ende, están vinculados a la finalidad especial considerada en el artículo 48 constitucional; así mis-
mo, debido a que la Corte Constitucional declaró inexequible la referencia a los servicios de salud que
inicialmente contemplaba la disposición, estarían desgravados los ingresos por la realización de otras
actividades que estén remuneradas con recursos del SGSSS, como podría ser la venta de medicamentos
o tecnologías relacionadas con la salud.
Así, para la Sala, los ingresos percibidos por las IPS que están exentos, porque proceden de recursos
pertenecientes al SGSSS que por mandato constitucional están afectos a una destinación específica, co-
rresponden a estos conceptos: (…)” (Se subraya).
El artículo 155 de la Ley 100 de 1993, tras ser modificado por el artículo 243 de la Ley 1955 de
2019, incluye a los operadores logísticos de tecnologías en salud y gestores farmacéuticos como
integrantes del Sistema General de Seguridad Social en Salud:
Artículo 155. Integrantes del Sistema General de Seguridad Social en Salud. El Sistema General de
Seguridad Social en Salud está integrado por:
1. Organismos de Dirección, Vigilancia y Control:

(…)
2. Los Organismos de administración y financiación:
(…)
4. En lo pertinente, el artículo 48 constitucional dispone que, “No se podrán destinar ni utilizar los recursos de las instituciones de la Seguridad Social para fines diferentes a
ella”.
13
3. Las Instituciones Prestadoras de Servicios de Salud, públicas, mixtas o privadas.
4. Las demás entidades de salud que, al entrar en vigencia la presente Ley, estén adscritas a los Mi-
nisterios de Salud y Trabajo.
5. Los empleadores, los trabajadores y sus organizaciones y los trabajadores independientes que co-
tizan al sistema contributivo y los pensionados.
6. Los beneficiarios del Sistema General de Seguridad Social en Salud, en todas sus modalidades.
7. Los Comités de Participación Comunitaria “COPACOS” creados por la Ley 10 de 1990 y las orga-
nizaciones comunales que participen en los subsidios de salud.
8. Operadores logísticos de tecnologías en salud y gestores farmacéuticos.
El Ministerio de Salud y Protección Social reglamentará los requisitos financieros y de operación de

los agentes de los que trata este numeral. La Superintendencia de Industria y Comercio, en el desa-
rrollo de sus funciones, garantizará la libre y leal competencia económica, mediante la prohibición
de actos y conductas de competencia desleal.
PARÁGRAFO. El Instituto de Seguros Sociales seguirá cumpliendo con las funciones que le competan
de acuerdo con la Ley”.
A partir de lo expresado por el Consejo de Estado en la sentencia del 04 de abril de 2019 (exp. 20204,
CP: Julio Roberto Piza), acerca del alcance del artículo 111 de la Ley 788 de 2002 y tomando en cuenta
la modificación al artículo 155 de la Ley 100 de 1993, por la ley 1955 de 2019, que incluyó a los ope-
radores logísticos de tecnologías en salud y gestores farmacéuticos como integrantes del Sistema General
de Seguridad Social en Salud, consideramos que no forman parte de la base gravable del impuesto de
Industria y Comercio los recursos de los gestores farmacéuticos, que correspondan a actividades que estén
remuneradas con recursos del SGSSS, vinculadas a la finalidad especial considerada en el artículo 48
constitucional, como podría ser la venta de medicamentos o tecnologías relacionadas con la salud.
Lo anterior no requiere de incorporación en los acuerdos municipales, toda vez que, como lo manifestó el
Consejo de Estado, en la referida sentencia: “…lo dispuesto en el artículo 111 de la Ley 788 de 2002 opera
en todo el territorio nacional, incluso si ese mandato no ha sido incorporado en la normativa municipal, porque
obedece a una disposición constitucional, derivada del inciso 5.º del artículo 48 superior, tal como lo identificó
la Corte Constitucional en la sentencia C-1040 de 2003”.
Para su aplicación por parte de los municipios y de los contribuyentes, se deberá tener en cuenta la re-
glamentación que expida el Ministerio de Salud y Protección Social sobre los requisitos financieros y de
operación de tales agentes adicionados en el numeral octavo de la Ley 100 de 1993, y cada una de las
condiciones previstas en la definición establecida por el parágrafo primero del artículo segundo de la Ley
1966 de 2019:
“Parágrafo. Se entiende por gestores farmacéuticos los operadores logísticos, cadenas de droguerías,
cajas de compensación y/o establecimientos de comercio, entre otros, cuando realicen la dispensación
ambulatoria en establecimientos farmacéuticos a los afiliados del Sistema General de Seguridad Social
en Salud por encargo contractual de las EPS, IPS y de otros actores del sistema”.
Para disminuir de sus ingresos los conceptos que consideren no gravados, los contribuyentes del impuesto
y comercio deben cumplir con todos los requisitos previstos en la normatividad aplicable y comprobar tales
circunstancias ante las respectivas autoridades tributarias municipales en caso de ser requerido por estas,
en ejercicio de sus competencias de fiscalización.
14

SUBTEMA: BASE GRAVABLE/CONTRATO DE CONCESIÓN DEL SERVICIO DE ALUMBRADO PÚBLICO
Señor
JOSE ALEJANDRO FUENTES
Se refiere su escrito al contrato de concesión del servicio de alumbrado público suscrito por el Municipio de
la Paz con la empresa AGM Desarrollos SAS y al convenio de recaudo conjunto del impuesto de alumbrado
público a través de la factura de energía, por la empresa Electricaribe. Señala que en el contrato de con-
cesión se establece que el pago de la energía deberá ser asumido por el concesionario y que Electricaribe
entrega al municipio un reporte mensual que discrimina:

TOTAL FACTURADO
TOTAL RECAUDADO
menos CONSUMO DE ENERGIA
menos COMISIÓN X RECAUDO
VALOR A GIRAR A FIDUCIA.
Bajo el esquema anterior, consulta ¿cuál es la base gravable sobre la cual el concesionario debe tributar
ICA ante el municipio de la Paz – Cesar?
El impuesto de industria y comercio grava la realización de actividades comerciales, industriales o de ser-

vicios en cada jurisdicción municipal, la regulación normativa se encuentra contenido principalmente en la
Ley 14 de 1983 y el Decreto Ley 1333 de 1986, recientemente modificadas algunas de sus disposiciones
por la Ley 1819 de 2016. Son sujetos pasivos del impuesto las personas naturales, jurídicas o sociedades
de hecho, así como los consorcios, uniones temporales y patrimonios autónomos, de conformidad con el
artículo 54 de la Ley 1430 de 2010.
Si en desarrollo de los contratos para la prestación del servicio de alumbrado público suscritos con el mu-
nicipio se ejerce o realiza alguna actividad industrial, comercial o de servicios, habrá lugar al pago del
impuesto de Industria y Comercio por parte de quien ejerza dicha actividad, sobre los ingresos que perciba
para sí, a la tarifa que señale el acuerdo municipal para la respectiva actividad.
La base gravable del impuesto de Industria y Comercio se encuentra regulada en el artículo 33 de la Ley
14 de 1983, compilado en el artículo 196 del Decreto-ley 1333 de 1986, el cual fue modificado por el
artículo 342 de la Ley 1819 de 2016 así:
Artículo 196. Base gravable y tarifa. La base gravable del impuesto de Industria y Comercio está
constituida por la totalidad de los ingresos ordinarios y extraordinarios percibidos en el respectivo año
gravable, incluidos los ingresos obtenidos por rendimientos financieros, comisiones y en general todos
los que no estén expresamente excluidos en este artículo. No hacen parte de la base gravable los ingre-
sos correspondientes a actividades exentas, excluidas o no sujetas, así como las devoluciones, rebajas
y descuentos, exportaciones y la venta de activos fijos.
Sobre la base gravable definida en este artículo se aplicará la tarifa que determinen los Concejos Mu-
nicipales dentro de los siguientes límites:
15
1. Del dos al siete por mil (2-7 x 1.000) para actividades industriales, y
2. Del dos al diez por mil (2-10 x 1.000) para actividades comerciales y de servicios.
Parágrafo 1o. Las Agencias de Publicidad, Administradoras y Corredoras de Bienes Inmuebles y

Corredores de Seguros, pagarán el Impuesto de que trata este artículo sobre los ingresos brutos enten-
diendo como tales el valor de los honorarios, comisiones y demás ingresos propios percibidos para sí.
Parágrafo 2o. Seguirá vigente la base gravable especial definida para los distribuidores de deri-
vados del petróleo y demás combustibles, del artículo 67 de la Ley 383 de 1997, así como las demás
disposiciones legales que establezcan bases gravables especiales y tarifas para el impuesto de Industria
y Comercio, entendiendo que los ingresos de dicha base corresponden al total de ingresos gravables en
el respectivo periodo gravable. Así mismo seguirán vigentes las disposiciones especiales para el Distrito
Capital establecidas en el Decreto-ley 1421 de 1993.
Parágrafo 3o. Las reglas previstas en el artículo 28 del Estatuto Tributario se aplicarán en lo perti-
nente para efectos de determinar los ingresos del impuesto de industria y comercio.
La base gravable sobre la cual el concesionario debe tributar el impuesto de industria y comercio ante el
municipio de la Paz – Cesar corresponderá a la totalidad de ingresos propios del concesionario, por las
actividades gravadas desarrolladas en ese municipio.
En el análisis de cada caso particular se deben determinar los ingresos que conforman la base gravable de
cada contribuyente, la cual deberá incluir los ingresos que, de conformidad con los contratos suscritos y su
tratamiento contable, correspondan a sus ingresos propios, sin incluir aquellos que deban ser tratados como
ingresos recibidos para terceros.
El análisis particular de cada contrato escapa a la competencia de esta dirección, sin embargo, para efec-
tos de hacer la distinción entre ingresos propios e ingresos para terceros, transcribimos el siguiente aparte
del concepto del Consejo Técnico de la Contaduría Pública, con fecha de Radicado 26 de mayo de 2020,
Nº de Radicación CTCP 2020-0516, Código referencia R-6-606, Tema Ingresos recibidos para terceros:
“Una entidad incluirá en los ingresos de actividades ordinarias solamente las entradas brutas de be-
neficios económicos recibidos y por recibir por parte de la entidad, actuando por cuenta propia. Una
entidad excluirá de los ingresos de actividades ordinarias todos los importes recibidos por cuenta de
terceras partes tales como impuestos sobre las ventas, impuestos sobre productos o servicios o impues-
tos sobre el valor añadido. En una relación de agencia, una entidad (el agente) incluirá en los ingresos
de actividades ordinarias solo el importe de su comisión. Los importes recibidos por cuenta del principal
no son ingresos de actividades ordinarias de la entidad”5.
Como señala el mismo Consejo, los ingresos recibidos para terceros tienen lugar “cuando se prestan servi-
cios en los cuales la entidad actúa como agente o como principal. Cuando actúa como agente el ingreso
de la Entidad será el correspondiente a la comisión y el valor de la venta será un ingreso recibido para
terceros”6.
En tal medida resulta necesario determinar, en el contrato de concesión, las obligaciones del concesionario
y la calidad en la que este asume cada una de dichas obligaciones; es decir, si es responsable directo
de entregar los bienes o servicios allí definidos o si lo hace en calidad de intermediario para asegurar la
adquisición de los mismos. De igual forma resulta conveniente revisar la relación contractual con el tercero,
de dónde se origina el pago a su favor; si surge de un contrato del tercero con el municipio o con el conce-
sionario; y, conforme dicho análisis establecer a quién corresponde la obligación de pago.
5. Los conceptos del Consejo Técnico de la Contaduría Pública pueden ser consultados en www.ctcp.gov.co.
6. Consejo Técnico de la Contaduría Pública, 30 de diciembre de 2019, Radicación CTCP 2019-1231 –Consulta Código referencia O-6-400; tema Copropiedades –
Revelaciones ingresos recibidos para terceros
16
Consideramos que, si el contrato de concesión establece como obligación directa del concesionario la pro-
visión de todos los bienes y servicios, bajo su responsabilidad directa y no como intermediario, no habría
lugar a considerar los pagos realizados al concesionario como ingresos para terceros.
Es de precisar que, el artículo 29 de la Ley 1150 de 2007 ordena diferenciar claramente el contrato del
servicio de alumbrado público del contrato de suministro de energía eléctrica con destino al alumbrado
público, pues este se regirá por las Leyes 142 y 143 de 1994:
Artículo 29. Elementos que se deben cumplir en los contratos estatales de alumbrado público. Todos
los contratos en que los municipios o distritos entreguen en concesión la prestación del servicio de
alumbrado público a terceros deberán sujetarse en todo a la Ley 80 de 1993, contener las garantías
exigidas en la misma, incluir la cláusula de reversión de toda la infraestructura administrada, construida
o modernizada, hacer obligatoria la modernización del Sistema, incorporar en el modelo financiero y
contener el plazo correspondiente en armonía con ese modelo financiero. Así mismo, tendrán una inter-
ventoría idónea. Se diferenciará claramente el contrato de operación, administración, modernización,
y mantenimiento de aquel a través del cual se adquiera la energía eléctrica con destino al alumbrado
público, pues este se regirá por las Leyes 142 y 143 de 1994. La CREG regulará el contrato y el costo
de facturación y recaudo conjunto con el servicio de energía de la contribución creada por la Ley 97 de
1913 y 84 de 1915 con destino a la financiación de este servicio especial inherente a la energía. Los

contratos vigentes a la fecha de la presente ley, deberán ajustarse a lo aquí previsto.
Finalmente, conviene recordar que el artículo 352 de la Ley 1819 de 2016 señala que las empresas co-
mercializadoras de energía podrán actuar como agentes recaudadores del impuesto, dentro de la factura
de energía (…) y que “el servicio o actividad de facturación y recaudo del impuesto no tendrá ninguna con-
traprestación a quien lo preste”.
17
ASESORÍA 062052 DE NOVIEMBRE 26 DE 2020

SUBTEMA: RÉGIMEN DE COMPAÑIAS HOLDING COLOMBIANAS
Señor
DAVID SANTIAGO RAMÍREZ SUÁREZ
Formula interrogantes relativos al impuesto de Industria y Comercio de las Compañías Holding Colombia-
nas conforme el régimen previsto en el artículo 894 del Estatuto Tributario Nacional.
Establece el artículo 894 del Estatuto Tributario Nacional, modificado por el artículo 77 de la Ley 2010 de
2019, que pueden acogerse al régimen de Compañías Holding Colombianas (CHC) las sociedades nacio-
nales que tengan como una de sus actividades principales la tenencia de valores, la inversión o holding de
acciones o participaciones en sociedades o entidades colombianas y/o del exterior, y/o la administración
de dichas inversiones, siempre que cumplan las condiciones señaladas en dicho artículo.
El artículo 898 prescribe que las CHC y sus accionistas estarán sometidos al régimen general del impuesto
sobre la renta y precisa en su numeral 4 lo siguiente:
“4. Las CHC se encuentran sometidas al impuesto de Industria y Comercio en la medida en que realicen
el hecho generador dentro del territorio de un municipio colombiano. Los dividendos recibidos por las
inversiones en entidades extranjeras y cubiertos por el régimen CHC, no estarán sujetos al impuesto de
industria y comercio.”
Como se observa, la norma establece que las CHC son sujetos pasivos del impuesto de Industria y Comercio
en tanto realicen actividades gravadas con este impuesto. Adicionalmente, precisa el artículo del ETN que
los dividendos recibidos por inversiones en entidades extranjeras, que hacen parte del régimen CHC, no
están sometidos al impuesto de Industria y Comercio, a partir de lo cual es viable concluir que sí estarán
sometidos al tributo los dividendos recibidos por inversiones en entidades nacionales y siempre que se ori-
ginen en el ejercicio de actividades gravadas.
El impuesto de Industria y Comercio es un impuesto municipal que grava la realización de actividades co-
merciales, industriales o de servicios en cada jurisdicción municipal. La regulación normativa se encuentra
contenida principalmente en la Ley 14 de 1983 y el Decreto Ley 1333 de 1986, recientemente modificadas
algunas de sus disposiciones por la Ley 1819 de 2016. Son sujetos pasivos del impuesto las personas na-
turales, jurídicas, sociedades de hecho y aquellas en quienes se realicen el hecho gravado a través de con-
sorcios, uniones temporales, patrimonios autónomos en quienes se figure el hecho generador del impuesto,
de conformidad con el artículo 54 de la Ley 1430 de 2010.
Lo relevante para establecer la sujeción pasiva en el impuesto de Industria y Comercio es que un sujeto
pasivo definido en la ley realice el hecho generador del tributo, en este caso, la realización de actividad
industrial, comercial o de servicios en la jurisdicción municipal o distrital. Para efectos de liquidación del
impuesto de Industria y Comercio el legislador se empleó en definir qué se entiende por actividades indus-
triales, comerciales y de servicios, lo cual fue compilado en el Decreto Ley 1333 de 1986, artículos 197
a 1997.
El artículo 342 de la Ley 1819 de 2016, establece que el impuesto de Industria y Comercio se liquida sobre
la totalidad de los ingresos ordinarios y extraordinarios percibidos en el respectivo año gravable, incluidos los
ingresos obtenidos por rendimientos financieros, comisiones y en general todos los que no estén expresamente
excluidos.
7. Artículo 199 modificado por el artículo 345 de la Ley 1819 de 2016.
18
Con esta redacción, al establecer que la base gravable comprende la totalidad de ingresos ordinarios y
extraordinarios, se recoge el criterio expuesto en diferentes pronunciamientos del Consejo de Estado en el
sentido de señalar que serán gravados todos los ingresos provenientes del ejercicio de actividades grava-
das ya sean ordinarios o extraordinarios. Dice el Consejo de Estado8:
“Como lo ha precisado la Sala, de la definición de actividad comercial, prevista en el artículo 35 de la

Ley 14 de 1983, no se puede concluir que los ingresos originados en actividades no consagradas en el
objeto social principal de una empresa no hacen parte de la base gravable del impuesto de Industria y
Comercio, pues el legislador no hizo distinción alguna entre los ingresos provenientes del cumplimiento
del objeto social y los que no lo son. Por el contrario, la base gravable se liquida teniendo en cuenta la
totalidad de los ingresos brutos del año anterior, dentro de los que se encuentran los ordinarios como los
extraordinarios, sin perjuicio de las exclusiones legales[3]9”.
Nótese entonces que el impuesto de Industria y Comercio debe liquidarse sobre los ingresos ordinarios y
extraordinarios obtenidos por el contribuyente, originados en la realización de actividades gravadas con
el impuesto. Lo relevante es entonces, que se trate de ingresos gravados independientemente si provienen
de la actividad principal, en cumplimiento del objeto social, etc. pues debe recordarse que la actividad
puede ser permanente u ocasional, directa o indirecta, con o sin establecimiento de comercio.

Para efectos del impuesto de Industria y Comercio, se consideran actividades comerciales las destinadas al
expendio, compraventa o distribución de bienes o mercancías, tanto al por mayor como al por menor, y las
demás definidas como tales por el Código de Comercio siempre y cuando no estén consideradas por el mismo
Código o por este Decreto, como actividades industriales o de servicios. Se enumeran en el artículo 20 del
Código de Comercio, entre otras, el giro, otorgamiento, aceptación, garantía o negociación de títulos-valo-
res, así como la compra para reventa, permuta, etc., de los mismos; las operaciones bancarias, de bolsas;
y, los demás actos y contratos regulados por la ley mercantil.
Como quiera que las actividades de inversión y percepción de dividendos, producto de inversiones, pueden
constituir actividades gravadas con el impuesto de Industria y Comercio, es necesario revisar el tema de
la permanencia o vocación del inversionista, lo cual obliga a revisar los diferentes pronunciamientos del
Consejo de Estado.
En reiteradas Sentencias 10, el Consejo de Estado ha señalado que la sola percepción pasiva de ingresos
por concepto de dividendos no las hace sujetos pasivos del impuesto de Industria y Comercio:
“(...)
Sobre los ingresos percibidos por una entidad cuyo objeto social es la beneficencia, por concepto de
inversión en activos y la venta de los mismos, la Sala, en sentencia del 19 de mayo de 201111 precisó
que no estaban gravados con el impuesto de Industria y Comercio si la fundación no se dedica a las ac-
tividades a que alude el numeral 5º del artículo 20 del Código de Comercio referidas a “La intervención
como asociado en la constitución de sociedades comerciales, los actos de administración de las mismas
o la negociación a título oneroso de las partes de interés, cuotas o acciones”.
Dijo también, en cuanto a los dividendos derivados de la inversión en acciones, que éstos se generan
pasivamente por el solo hecho de poseer tales activos con el carácter de fijos y porque, además, son el
producto de la distribución ordinaria que hacen las sociedades anónimas, en favor de sus accionistas,
de la utilidad neta realizada en el año gravable, en aplicación del artículo 30 del Estatuto Tributario.
Precisó que esa percepción pasiva de ingresos no constituye, per se, para una entidad de beneficencia,
una actividad mercantil, industrial o de servicios.
8. Consejo de Estado Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Cuarta, Consejera Ponente: Ligia López Díaz, Bogotá D.C., tres (3) de abril de dos mil ocho (2008),
Radicación: 25000-23-27-000-2005-00769-01-16054.
9. [3] Sentencia de 16 de noviembre de 2001, expediente 12299, C.P. Dra. Ligia López Díaz y de 1 de septiembre de 2005, expediente 14876, C.P. Dr. Héctor J.
Romero Díaz.
10. Consejo de Estado, Sección Cuarta, Consejero ponente: Hugo Fernando Bastidas Bárcenas. Bogotá D.C., doce (12) de septiembre de dos mil trece (2013) Radicación
número: 25000-23-27-000-2010-00053-01(18663) Actor: Seminario Conciliar de Bogotá Demandado: Distrito Capital.
11. Consejo de Estado, Sección Cuarta, expediente 18263, Consejera ponente Martha Teresa Briceño de Valencia.
19
Añadió que si las acciones forman parte del activo fijo de la fundación, los ingresos por su venta,
además, no serían objeto del tributo por expresa disposición de la Ley 14 de 1983.
En esta oportunidad, la Sala reitera la jurisprudencia expuesta y la aplica al caso concreto, toda vez que
está probado que el Seminario Conciliar de Bogotá fue creado con la finalidad principal de “favorecer
el discernimiento vocacional de los que se sienten llamados al ministerio sacerdotal diocesano y proveer
los medios necesarios para la formación integral, según la imagen de Jesucristo Maestro, Sacerdote y
Pastor, capacitándolos para asumir su responsabilidad en la evangelización de la ciudad de Bogotá”.
Para lograr el desarrollo de su labor y la consecución de la finalidad propuesta, el Seminario obtiene

ingresos de los dividendos y de las participaciones en sociedades, entre otros, actividades que no encajan
dentro de las previstas en el numeral 5 del artículo 20 del Código de Comercio.
Por lo tanto, los ingresos percibidos por dividendos no son pasibles del impuesto de Industria y Comercio
y, por lo mismo, no había lugar a imponer sanción por no declarar por dichos conceptos.
Igual ocurrió con los ingresos que obtuvo por rendimientos financieros, pues el hecho de tener capital
en cuentas bancarias, que le produce determinados rendimientos, no constituye por sí sola, y para el
caso, una actividad comercial sujeta al impuesto de industria y comercio, dada la naturaleza social de la
demandante y el objeto para el que fue creado, dentro del que no están previstas las inversiones o cualquier
otra actividad que le reporte créditos de capital. Tampoco hace parte de los actos a que se refiere el artículo
35 de la Ley 14 de 1983, en concordancia con el artículo 20 del Código de Comercio”.
A partir del anterior recuento jurisprudencial nos permitimos presentar las siguientes conclusiones:
• El impuesto de Industria y Comercio grava todas las actividades comerciales, industriales y de servicio
que se ejerzan o realicen en las respectivas jurisdicciones municipales (Artículo 195 del Decreto Ley
1333 de 1986, que recoge el art. 32 de la Ley 14 de 1983).
• Son actividades comerciales “las destinadas al expendio, compraventa, o distribución de bienes o
mercancías, tanto al por mayor como al por menor, y las demás definidas como tales por el Código
de Comercio12”, si no están consideradas como industriales o de servicios. (Artículo 198 del Decreto
Ley 1333 de 1986, que recoge el art. 35 de la Ley 14 de 1983).
• Por su parte, el artículo 20 del Código de Comercio “enlistó de manera declarativa13 los actos que se
consideran comerciales, y previó los llamados actos mercantiles conexos14”.
• En lo que atañe a la actividad de inversionista, que puede ser realizada por personas naturales o jurí-
dicas, lo relevante es que quien la realice, para efectos mercantiles, lo haga “profesionalmente” y de
manera permanente y reiterada.15
• La sola percepción de ingresos por concepto de dividendos y participaciones no hace que una persona
natural o jurídica sea sujeto pasivo del impuesto de Industria y Comercio; el impuesto recae sobre la
realización de una actividad gravada, la cual, en el caso de la percepción de dividendos o participa-
ciones, se realiza de manera permanente, habitual, de manera profesional.
• Las personas jurídicas que tienen dentro de su objeto social, la intervención como asociado en la
constitución de sociedades comerciales, al realizar esta actividad mercantil, realizan una actividad
comercial que puede ser gravada por el respectivo municipio.
12. Esta parte del artículo fue declarada EXEQUIBLE por la Corte Constitucional, mediante Sentencia C-121 de 2006.
13. Artículo 24 del Código de Comercio.
14. Artículo 21.
15. Así lo considera el Consejo de Estado, Sección Cuarta, en fallo del 20 de noviembre de 2014, Radicación número: 25000-23-27-000-2008-00209-01(18750) Actor:
NUERAFI S.A. en liquidación. Demandado: Distrito Capital.
20
21
2. OTROS IMPUESTOS MUNICIPALES
TEMA: PUBLICIDAD EXTERIOR VISUAL

SUBTEMA: HECHO GENERADOR
Señor
JUAN PABLO CABALLERO TRIANA
A continuación, damos respuesta a su cuestionario:
¿Qué se entiende por valla? Es decir ¿cuáles son las especificaciones o características que debe tener un anuncio
para que sea considerado como publicitario o que sea considerado como una valla? independientemente si
cumple o no con los 8 metros cuadrados.
La normatividad general del impuesto a la publicidad exterior visual contenida en la Ley 140 de 1994 no
trae una definición expresa de valla, por lo que, sin perjuicio de la regulación local específica, nos remitire-
mos en primer término a la definición general que encontramos en el diccionario de la RAE así: “Cartelera
situada en calles, carreteras, etc., con fines publicitarios”.
El Ministerio de Transporte, mediante la Resolución 002444 de 2003 “Por la cual se reglamenta la ubica-
ción, colocación, características y medidas de las vallas publicitarias y promocionales, letreros y avisos”,
con miras a establecer las condiciones sobre su ubicación, colocación, características y medidas de tal
manera que no afecten la visibilidad y concentración del conductor, con aplicación a nivel nacional, y sin
perjuicio de las regulaciones expedidas por las autoridades locales con base en las facultades otorgadas
por la Ley 140 de 1994, define:
Valla. Todo elemento físico de carácter permanente o temporal, montado sobre una estructura metálica u otro
material, utilizado como medio masivo de comunicación, en el cual se utilizan leyendas, inscripciones, dibujos,
fotografías, signos o similares con propósitos de interés general, dispuesto para su apreciación visual desde
vías de uso público, peatonales o vehiculares. Pueden ser fijas o móviles.
Vallamóvil. Es aquella que se ha fijado o adherido al techo de un automotor.
En el ámbito de regulación de la misma resolución, se encuentra lo relativo a la ubicación, colocación,

características y medidas de las vallas fijas y móviles. Lo anterior, como lo precisa la misma resolución, sin
perjuicio de la regulación que expida cada municipio o distrito en el marco de sus competencias otorgadas
por la Ley 140 de 1994.
Para el caso de la publicidad exterior visual que se encuentra en camiones, furgones, van o camionetas, “es
necesario realizar el procedimiento de solicitud de permiso de colocación de publicidad en el vehículo ante la
autoridad competente designada por la entidad territorial” En caso de ser negativa la respuesta, para el caso
en particular “Cuándo se entendería causado el impuesto de publicidad exterior visual cuando las vallas son
colocadas en vehículos”
3. “Qué ocurre de cara al impuesto de publicidad exterior visual sí estas se tienen en los vehículos sin contar
con la autorización de la entidad competente”
4. Cuando una valla publicitaria se encuentra fijada en un camión, furgón, van o camioneta, la cual transita
por todo el territorio nacional ¿Cuál es la entidad competente para solicitar el permiso de colocación de la valla
en el vehículo, es decir, en un bien mueble
22
Tomando en consideración que la regulación específica de la publicidad exterior visual en cada municipio
es competencia del concejo municipal y de las autoridades locales, será necesario que revise en cada caso
la regulación municipal ambiental, en materia de publicidad exterior visual, a efectos de determinar la pro-
cedencia de la solicitud de permiso y la autoridad municipal competente16.
En relación con las facultades de regulación de la publicidad exterior visual por las autoridades municipales
y distritales ver la Sentencia C-535 de 1996 y C-068 de 194 de la Corte Constitucional.
El hecho gravado autorizado por el legislador es la publicidad exterior visual en la jurisdicción municipal o
distrital, a través de vallas de más de ocho metros, por lo que la regulación del impuesto en cada entidad
territorial deberá sujetarse a dicha autorización y a la regulación ambiental de dicha publicidad.
La causación del impuesto es uno de los elementos de la obligación tributaria que debe definir el respectivo
concejo municipal o distrital. Si la regulación local sujeta la causación del impuesto al acto administrativo
que otorga el permiso de colocación de la valla, podría pensarse que la publicidad sin tal permiso no cau-
saría el impuesto a menos que se precise en dichas normas lo contrario.
No obstante, el Consejo de Estado17 al referirse a la exhibición de vallas que no cuentan con el permiso por
parte de la autoridad distrital competente ha manifestado que ello, además de desconocer las prohibiciones
de la Ley 140 y el Acuerdo distrital 111, no impide el nacimiento de la obligación tributaria:

“… el impuesto se causa por la realización del hecho generador, que consiste en la colocación de vallas
con dimensiones iguales o superiores a 8m² en el Distrito de Bogotá y se hace exigible, pues así lo
prescriben la Ley 140 de 1994, que autorizó a los entes territoriales para su cobro, y los artículos 3º y 7º
del Acuerdo 111 de 2003, que adoptó el Distrito Capital.
Se reitera que si bien es cierto el artículo 4º ib. consagra como momento de causación, aquel en que se
notifica el permiso de instalación, no lo es menos, que si se interpreta esta norma en armonía con la ley
que creó el impuesto de Publicidad Exterior Visual, y con las demás disposiciones del referido Acuerdo,
se llega a la anterior conclusión.
En síntesis, la lectura que debe hacerse de los artículos 3, 4 y 7 del Acuerdo Distrital, es que el impuesto
de Publicidad Exterior Visual se causa cuando se coloca una valla de una dimensión igual o superior a
8m² en el Distrito Capital y, que, la regla general, alude al comportamiento en derecho que debe preceder
a la instalación, consistente en la obtención del respectivo registro, evento en el cual, la obligación se
hace exigible cuando concurra, además, dicha formalidad-el permiso-. Pero, que no obstante, cuando
no medie autorización, bastará con la sola configuración del hecho generador para que se haga exigible
el cobro del impuesto”.
Sin perjuicio de lo dispuesto en materia tributaria, el incumplimiento de la regulación ambiental dará lugar
a la imposición de las sanciones previstas en la regulación ambiental vigente, conforme la Ley 1333 de
2009 y la Ley 1801 de 2016.
5. “Es factible que un municipio exija el pago del impuesto si la autorización para fijar la valla y el pago del
impuesto se hace en municipio diferente donde transita? toda vez que el impuesto máximo a pagar por valla
al año es de 5 salarios mínimos“.
6. “Teniendo en cuenta el impuesto de publicidad exterior visual consagrado en Ley 97 de 1913 y la Ley 140
de 1994, ¿Cuáles son los factores de territorialidad que debe tener en cuenta el sujeto activo para lograr el
recaudo de este impuesto frente a los sujetos pasivos“.
7. “Para efectos del impuesto de publicidad exterior visual, los vehículos como camiones, furgones, van o ca-
mionetas que porten vallas publicitarias iguales o superiores a ocho metros cuadrados y transiten por diferentes
jurisdicciones, como es el caso de vehículos que distribuyen productos en diferentes municipios”.
16. El artículo 11 de la Ley 140 de 1994 regula el registro de la Publicidad Exterior Visual ante el alcalde del municipio, Distrito o territorio indígena respectivo o ante la
autoridad en quien está delegada tal función.
17. Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Cuarta. C.P.: Jorge Octavio Ramírez Ramírez, Bogotá D.C., 3 de abril de 2014 Radicación:
25000-23-27-000-2010-00197-01(19137).
23
¿Dónde deben cumplir las obligaciones derivadas del impuesto de publicidad exterior visual los dueños de estos
anuncios?
8. “Y cómo se evita o se tiene seguridad de que varios municipios no exijan frente a las mismas vallas (móviles)
el mismo impuesto“.
El factor territorial en el impuesto de publicidad exterior visual está referido a la posibilidad que tiene cada
municipio o distrito de gravar con dicho impuesto la publicidad exterior visual a través de vallas de más de
ocho metros cuadrados que se exhiban dentro de su territorio, facultad que debe ser ejercida conforme a
la Constitución y la ley. Conforme dispone expresamente el artículo 14 de la Ley 140 de 1994, “En ningún
caso, la suma total de impuestos que ocasione cada valla podrá superar el monto equivalente a cinco (5)
salarios mínimos mensuales por año”. Tal limitación deberá ser cumplida tanto en la normativa local como
en la aplicación puntual de la misma a casos específicos.
Cuando se instala una valla igual o superior a ocho metros cuadrados en un espacio público ¿es posible que
este mismo hecho genere y cause el impuesto de avisos y tableros? ¿Cuál sería el sustento para que un mismo
hecho no sea gravado con dos impuestos diferentes?
El impuesto de avisos y tableros es un impuesto complementario del impuesto de Industria y Comercio.

Tiene como hecho generador la colocación de avisos y tableros en la respectiva jurisdicción municipal, de
manera que quienes incurran en dicho hecho generador deben liquidarlo como un 15% sobre el impuesto
de Industria y Comercio. Al ser un impuesto complementario del impuesto de Industria y Comercio, debe ser
pagado por los contribuyentes de este último que usen avisos y tableros. Por otra parte, quienes incurran en
el hecho gravado con el impuesto a la publicidad exterior visual, deben pagar este impuesto independien-
temente de si pagan o no el impuesto de avisos y tableros.
Qué sucede cuando las vallas publicitarias individualmente miden menos de 8 m2, pero el vehículo que las
porta tiene dos vallas (una a cada costado) que sumadas si miden más de los 8 m2. En este caso ¿se genera el
impuesto de publicidad exterior visual? O ¿Cuál sería la consecuencia de que un vehículo porte las vallas como
se describió anteriormente?
El hecho gravado con el impuesto a la publicidad exterior visual lo constituye cada valla de más de ocho
metros cuadrados, por lo que en cada caso resulta necesario revisar si se presenta o no el hecho generador.
¿Cuál es el régimen sancionatorio del impuesto de publicidad exterior visual?
De conformidad con el artículo 59 de la Ley 788 de 2002, en el impuesto a la publicidad exterior visual se
aplicarán los procedimientos y el régimen sancionatorio establecidos en el Estatuto Tributario Nacional. El
monto de las sanciones y el término de la aplicación de tales procedimientos podrán disminuirse y simplifi-
18
carse por el respectivo concejo municipal .
18. “ARTÍCULO 59. PROCEDIMIENTO TRIBUTARIO TERRITORIAL. Los departamentos y municipios aplicarán los procedimientos establecidos en el Estatuto Tributario Nacional,
para la administración, determinación, discusión, cobro, devoluciones, régimen sancionatorio incluida su imposición, a los impuestos por ellos administrados. Así mismo
aplicarán el procedimiento administrativo de cobro a las multas, derechos y demás recursos territoriales. El monto de las sanciones y el término de la aplicación de los proce-
dimientos anteriores, podrán disminuirse y simplificarse acorde con la naturaleza de sus tributos, y teniendo en cuenta la proporcionalidad de estas respecto del monto de los
impuestos”.
24
TEMA: PARTICIPACIÓN EN PLUSVALIA

SUBTEMA: HECHO GENERADOR/GENERALIDADES
Señor
OSCAR HARVEY ROJAS CARRILLO
Secretario de Hacienda
Alcaldía Municipal de Tocancipá Cundinamarca
Su consulta:

”(Sic)
Una vez regulada la participación en la plusvalía por el respectivo concejo municipal, conforme lo ordena
la Ley 388 de 1997, la posibilidad de establecer el pago anticipado de la participación en la plusvalía co-
rresponde a un asunto propio de la autonomía que tienen las entidades territoriales para la administración
de sus recursos y en particular de los impuestos de su propiedad, autonomía que en todo caso encuentra
sus límites en la Constitución y la ley.
La Ley 388 de 1997 define en su artículo 74 los hechos generadores de la participación en la plusvalía y el
procedimiento para estimar el efecto plusvalía, en cada uno de los casos allí previstos (artículos 75 a 77). El
artículo 78 define el área objeto de la participación en la plusvalía, y, el artículo 79 autoriza a los concejos
municipales y distritales para establecer la tasa de la participación, entre el 30% y el 50% del mayor valor
por metro cuadrado. El artículo 80 se refiere al procedimiento de cálculo del efecto plusvalía, y el artículo
81 señala el procedimiento para su liquidación.
Habiendo sido adoptada la participación en la plusvalía en el municipio o distrito, una vez ocurrida alguna
de las decisiones administrativas que configuran acciones urbanísticas, que constituyen hechos generadores
de la participación en la plusvalía, conforme lo expresa el artículo 74, le corresponde a la administración
municipal adelantar el procedimiento definido en la ley para liquidar el monto de la participación corres-
pondiente a todos y cada uno de los predios beneficiados con las acciones urbanísticas y notificar, a los
propietarios o poseedores, el acto administrativo que determina la participación en la plusvalía.19
19. La notificación deberá surtirse bajo los parámetros establecidos en la Sentencia C-035-14 de la Corte Constitucional, que declaró CONDICIONALMENTE EXEQUIBLE,
el mecanismo de notificación señalado en el artículo 81 de la ley 388 de 1997, “bajo el entendido de que antes de efectuar la notificación por avisos y edicto, la alcaldía
25
Una vez en firme este acto administrativo, se debe ordenar su inscripción en el folio de matrícula inmobi-
liaria de cada uno de los inmuebles, lo cual, además de la finalidad de su publicidad frente a terceros, se
constituye en requisito para la exigibilidad de la participación conforme lo indica el artículo 83, modificado
por el artículo 181 del Decreto 19 de 2012:
Consideramos que, una vez en firme el mencionado acto administrativo, el contribuyente podría realizar
el pago antes del momento de exigibilidad, siempre y cuando lo haga sobre el total de la participación
liquidada en relación con el total del área objeto de la misma y considerando la actualización a que hace
referencia el parágrafo segundo del artículo 79 de la Ley 388 de 1997, según el cual el monto de la par-
ticipación correspondiente a cada predio se ajustará de acuerdo con la variación de índices de precios al
consumidor (IPC), a partir del momento en que quede en firme el acto de liquidación de la participación.
En todo caso, para la posterior expedición de las licencias de construcción, así como para el otorgamiento
de los actos de transferencia del dominio, en relación con el respectivo predio, deberá acreditarse el pago
total de la plusvalía que se calcule al momento de su exigibilidad, con la actualización por IPC hasta el
momento del pago.
En cuanto a la posibilidad de establecer descuentos por la realización del pago anticipado de la plusvalía,
consideramos que cada entidad territorial tiene la potestad para establecer tratamientos preferenciales en
relación con los tributos de su propiedad, siempre y cuando se conserve dentro de los límites señalados
en la Constitución y la ley, se encuentre debidamente justificada esa medida y se cumplan los principios
de equidad, eficiencia, progresividad e irretroactividad que rigen el sistema tributario. Adicionalmente, la
medida que otorgue beneficios tributarios debe observar criterios de racionalidad y estimación del costo-be-
neficio de la medida adoptada.
Para el efecto debe tenerse en cuenta lo ordenado por la Ley 819 del 2003, “Por la cual se dictan normas
orgánicas en materia de presupuesto, responsabilidad y transparencia fiscal y se dictan otras disposiciones”,
que en el artículo quinto estableció la obligación de los gobernadores y de los alcaldes de presentar anual-
mente a la respectiva asamblea departamental o al concejo municipal o distrital, un Marco Fiscal de Mediano
Plazo, el cual, debe incluir, entre otros, la estimación del costo fiscal de las exenciones tributarias existentes en
la vigencia anterior. En el mismo sentido, el artículo séptimo de la citada ley ordena que el impacto fiscal de
cualquier proyecto de ley, ordenanza o acuerdo, que ordene gasto o que otorgue beneficios tributarios, sea
explícito y sea compatible con ese Marco Fiscal de Mediano Plazo.
La destinación de los recursos de la plusvalía se encuentra expresamente señalada en el artículo 85 de la Ley

388 de 1997, así:
Artículo 85. Destinación de los recursos provenientes de la participación <en la plusvalía>. El producto
de la participación en la plusvalía a favor de los municipios y distritos se destinará a los siguientes fines:
1. Compra de predios o inmuebles para desarrollar planes o proyectos de vivienda de interés social.
2. Construcción o mejoramiento de infraestructuras viales, de servicios públicos domiciliarios, áreas de
recreación y equipamientos sociales para la adecuación de asentamientos urbanos en condiciones
de desarrollo incompleto o inadecuado.
3. Ejecución de proyectos y obras de recreación, parques y zonas verdes y expansión y recuperación
de los centros y equipamientos que conforman la red del espacio público urbano.
4. Financiamiento de infraestructura vial y de sistemas de transporte masivo de interés general.
5. Actuaciones urbanísticas en macroproyectos, programas de renovación urbana u otros proyectos
que se desarrollen a través de unidades de actuación urbanística.
6. Pago de precio o indemnizaciones por acciones de adquisición voluntaria o expropiación de in-
muebles, para programas de renovación urbana.
municipal o distrital competente deberá agotar el trámite de notificación personal o por correo, previsto en los artículos 565 y 566 del Estatuto Tributario y bajo los parámetros
establecidos en el considerando 34.3 de dicha providencia”.
26
7. Fomento de la creación cultural y al mantenimiento del patrimonio cultural del municipio o distrito,
mediante la mejora, adecuación o restauración de bienes inmuebles catalogados como patrimonio
cultural, especialmente en las zonas de las ciudades declaradas como de desarrollo incompleto o
inadecuado.
Parágrafo. El plan de ordenamiento o los instrumentos que lo desarrollen, definirán las prioridades
de inversión de los recursos recaudados provenientes de la participación en las plusvalías.
En cuanto a su tercer interrogante, el contenido del POT y la priorización de las inversiones conforme al
mismo corresponden a un asunto de conocimiento de la misma entidad territorial quien deberá hacer tal
priorización según su propio análisis y con la intervención de los funcionarios que estime conveniente.
En relación con las que denomina compensaciones urbanísticas, consideramos que en general deben des-
tinarse a financiar la construcción y desarrollo de las respectivas cargas urbanísticas.
En el caso de las áreas de cesión obligatoria, como le manifestamos en el oficio 2-2020-028167, en los
casos permitidos por la ley y según lo regule el respectivo concejo municipal, las áreas de cesión gratuita
pueden ser compensadas al municipio en dinero; en tal caso, su valor conserva los mismos fines. Así lo
dispone el inciso segundo del artículo 7 de la Ley 9 de 1989:

“Cuando las áreas de cesión para zonas verdes y servicios comunales sean inferiores a las mínimas exi-
gidas por las normas urbanísticas, o cuando su ubicación sea inconveniente para la ciudad, se podrá
compensar la obligación de cesión, en dinero o en otros inmuebles, en los términos que reglamenten
los Concejos. Si la compensación es en dinero, se deberá asignar su valor a los mismos fines en lugares
apropiados según lo determine el Plan de Desarrollo o Plan de Desarrollo Simplificado. Si la compensa-
ción se satisface mediante otro inmueble, también deberá estar ubicado en un lugar apropiado según
lo determine el mismo Plan”.
El reglamento interno de gestión de cartera debería incluir los diferentes conceptos que son objeto de re-
caudo en el municipio. El hecho de que no se incluyan en él no impide que el municipio adelante las accio-
nes de cobro que correspondan conforme el procedimiento de cobro del Estatuto Tributario Nacional, de
conformidad con lo dispuesto en el artículo 59 de la Ley 78 de 2002 que ordena aplicar el procedimiento
administrativo de cobro a las multas, derechos y demás recursos territoriales. En tal sentido, resulta posible
la realización de acuerdos de pago para el efecto. Frente a los intereses reiteramos lo manifestado en el
oficio 2-2020- 028167 en donde le dimos respuesta sobre dicha pregunta.
27
ASESORÍA 065196 DE DICIEMBRE 11 DE 2020
TEMA: IMPUESTO DE ALUMBRADO PÚBLICO

SUBTEMA: SENTENCIA DE UNIFICACIÓN DEL CONSEJO DE ESTADO
Doctor
HUMBERTO HURTADO ARCILA
Alcaldía Municipal de Quimbaya- Quindío
En relación con la Sentencia de Unificación 2019 -CE- SUJ-4-009, expedida por el Consejo de Estado el 6
de noviembre de 2019, referida al impuesto sobre el servicio de alumbrado público y sus elementos esen-
ciales20, consulta:
1. ¿Cuál es el alcance del fallo de unificación jurisprudencial con relación a los elementos esenciales del
impuesto de alumbrado público?
2. ¿Es obligatorio acatar las modificaciones de los elementos del impuesto de alumbrado público, tomando
como base el contenido de la sentencia de unificación jurisprudencial?
3. ¿No es necesario modificar el acuerdo contentivo del impuesto de alumbrado público?
Como se manifiesta al inicio de la mencionada sentencia de unificación jurisprudencial, esta se profirió por
el Consejo de Estado, en ejercicio de su competencia, “como tribunal supremo de lo contencioso adminis-
trativo, por el artículo 237 numeral 1 de la Constitución Política, con fundamento en los artículos 150, 270
y 271 de la Ley 1437 de 2011 [CPACA] y 14 numeral 2 del Acuerdo 080 de 2019 [Reglamento interno
de la Corporación] (…)”.
En ejercicio de la competencia otorgada por los artículos 614 del Código General del Proceso y 2.2.3.2.1.5
del Decreto 1069 de 2015, la Agencia Nacional de Defensa Jurídica del Estado, por solicitud de un
municipio, expidió concepto sobre la extensión de esta jurisprudencia, mediante oficio Radicado No.
20201030076621 – OAJ (Radicado Agencia: 20201030949222) del cual transcribimos los siguientes
apartes:
“(…)
Valoración del carácter de unificación de la sentencia invocada. Deber de extender los efectos de una
sentencia de unificación jurisprudencial dictada por el Consejo de Estado en la que se haya reconocido
un derecho, a quienes lo soliciten y acrediten los mismos supuestos fácticos y jurídicos.
El artículo 102 del CPACA establece el deber de extender los efectos de una sentencia de unificación
jurisprudencial dictada por el Consejo de Estado, en la que se haya reconocido un derecho y se acre-
diten los mismos supuestos fácticos y jurídicos. Para tal efecto el artículo 270 ibídem, establece como
sentencias de unificación jurisprudencial: (…) (Se subraya)
(…)
De otra parte, la Agencia observa que la sentencia de unificación del 6 de noviembre de 2019 en
análisis, además de fijar reglas de unificación sobre el impuesto de alumbrado público, cumple con lo
establecido en el artículo 102 del CPACA, esto es, haber reconocido un derecho subjetivo particular
20. Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Cuarta, Consejero Ponente: Milton Chaves García Bogotá D.C., seis (6) de noviembre de dos mil die-
cinueve (2019) Referencia: Medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho Radicación: 05001-23-33-000-2014-00826-01 (23103) Demandante: Interconexión
Eléctrica S.A. E.S.P. [ISA E.S.P.] Demandado: Municipio de Cáceres, Antioquia Temas: Impuesto sobre el servicio de Alumbrado Público. Elementos esenciales.
28
y concreto a favor de la demandante, en el sentido que anuló la cuenta de cobro del 1º de octubre de
2013 y la Resolución Nº 0322112013 AP del 28 de noviembre de 2013, dictada por el municipio,
por medio de la cual se le cobraba el impuesto de alumbrado público, para determinar que no estaba
obligada a su pago; así mismo, se reitera que se encuadra dentro de una de las categorías de senten-
cias previstas en los artículos 270 y 271 ibídem, esto, pertenece a la categoría de sentencias proferidas
teniendo en cuenta la necesidad de unificar o sentar jurisprudencia.
De otra parte, es del caso precisar que esta Agencia emite el concepto previo según las competen-
cias fijadas en el artículo 614 del Código General del Proceso y los artículos 2.2.3.2.1.5 y siguientes
del Decreto Único 1069 de 2015, con el objeto de verificar si la citada providencia responde o no
al concepto de sentencia de unificación jurisprudencial, conforme al artículo 102 del CPACA y a las
modalidades de sentencias de unificación que contempla el artículo 270 del mismo Código, pero no
tiene competencia para indicarle a las entidades si se deben o no extender los efectos de la sentencia
invocada. (Se subraya)
En línea con lo anterior se reitera que de acuerdo con el parágrafo del artículo 2.2.3.2.1.5 ibídem, co-
rresponde únicamente a las entidades ante las cuales se solicitó la extensión de jurisprudencia, evaluar
el cumplimiento de los requisitos previstos en el artículo 102 del CPACA, entre ellos, verificar que el so-
licitante acredite los mismos supuestos fácticos y jurídicos del demandante en la sentencia de unificación

invocada y efectuar la valoración de las pruebas, y de acuerdo con ello, deberá establecer si hay lugar
a extender los efectos de la jurisprudencia; decisión sobre la cual, la Agencia no tiene competencia
alguna, porque ello implicaría el ejercicio de una función de coadministración que no está autorizada
por la ley. (Subrayado es del original)
Conclusión y concepto previo de la Agencia
De acuerdo con las anteriores consideraciones, la Agencia concluye que la sentencia invocada por el
peticionario que fue proferida por el Consejo de Estado el 6 de noviembre de 2019, por la Sala de lo
Contencioso Administrativo, Sección Cuarta, del Consejo de Estado, Radicación: 05001-23-33-000-
2014-00826-01 (23103) consejero ponente: Milton Chaves García, accionante Interconexión Eléctrica
S.A. E.S.P. [ISA E.S.P.], en contra del municipio de Cáceres Antioquia, corresponde a una sentencia de
unificación jurisprudencial en atención a lo preceptuado por los artículos 270 y 271 del CPACA, y es
susceptible de ser extendida.
Al margen de lo anterior y de acuerdo con lo previsto en el parágrafo del artículo 2.2.3.2.1.5, co-
rresponde al Municipio Guamo- Bolívar, efectuar la valoración de las pruebas y la verificación de los
supuestos de hecho del caso concreto y en ese sentido, según lo explicado, debe verificar si la situación
del accionante en vía administrativa corresponde a los mismos supuestos fácticos y jurídicos valorados
en la sentencia invocada para su extensión.
Finalmente, se invita a consultar los siguientes documentos elaborados por la Agencia en relación con
el mecanismo de extensión de jurisprudencia, como herramientas que contribuirán al entendimiento y
aplicación del mismo: (…)”.
El documento completo puede ser consultado en la página web de la Agencia Nacional de Defensa Jurídica
del Estado, www.defensajuridica.gov.co.21
De acuerdo con lo allí manifestado, la Sentencia a la que se refiere su consulta corresponde a una sentencia
de unificación jurisprudencial en atención a lo preceptuado por los artículos 270 y 271 del CPACA, y es
susceptible de ser extendida. Lo anterior, en todo caso, sujeto a la obligación del municipio de efectuar el
análisis del caso concreto a fin de determinar que corresponda a los mismos supuestos fácticos y jurídicos
valorados en la sentencia cuya extensión se pretende. Solamente si resultan iguales dichos supuestos, debe-
rá declararse procedente la extensión de los efectos de la sentencia unificadora.
21. https://www.defensajuridica.gov.co/gestion/publicaciones-andje/Lists/Conceptos%20Jurisprudencia%20Articulo%20614/
Attachments/118/20201030949222_110920.pdf.
29
En criterio de esta dirección, al verificar los supuestos fácticos y jurídicos del caso concreto y su correspon-
dencia con los supuestos que fueron objeto de análisis en la sentencia de unificación, es necesario examinar
el marco legal vigente para el respectivo periodo gravable del impuesto de alumbrado público. Lo anterior,
por cuanto la referida sentencia de unificación resuelve en concreto sobre la legalidad de actos administra-
tivos de periodos anteriores a la Ley 1819 de 2016, la cual introdujo modificaciones a la regulación legal
de este impuesto, que para ese momento estaba brevemente contenida en la Ley 97 de 1913 y la Ley 84
de 1915.
En tal sentido, la sentencia de unificación precisa, en relación con el marco jurídico del impuesto de alum-
brado público:
“Todo lo anterior, en vigencia de las Leyes 97 de 1913 y 84 de 1915, puesto que el artículo 191 de la
Ley 1753 de 2015 [9]22, definió el alumbrado público como un servicio público esencial y también creó
una contribución especial para su financiación en las entidades territoriales”. No obstante, este artí-
culo fue declarado inexequible por la Corte Constitucional mediante sentencia C-272 de 2016 [10]23.
Posteriormente, la Ley 1819 de 2016 reguló el impuesto de alumbrado público, en los artículos 349 a
353 que a la fecha de esta providencia es la normativa vigente [11]24. El artículo 353 ib., mantuvo la
vigencia de los acuerdos que se adecuen a esta ley, salvo aquellos que deban ser modificados, para lo
que concedió el término de un año”.
De esta manera, a partir de la entrada en vigencia de la Ley 1819 de 2016 y vencido el año de transición
al que hace referencia su artículo 353, las reglas señaladas en la sentencia de unificación sobre los ele-
mentos del impuesto de alumbrado público, deben examinarse junto con la regulación de este impuesto
establecida por la Ley 1819 de 2016 (artículos 349 a 353) así como de la reglamentación allí mismo or-
denada, establecida en el decreto reglamentario Decreto 943 de 2018, “Por el cual se modifica y adiciona
la Sección 1, Capítulo 6 del Título III del Libro 2 del Decreto Único Reglamentario del Sector Administrativo de
Minas y Energía, 1073 de 2015, relacionado con la prestación del servicio de alumbrado público”. (Oficio
DAF 2-2020-042658).
En este sentido, los acuerdos municipales que regulen el impuesto de alumbrado público deben estar ajus-
tados a lo establecido por la Ley 1819 de 2016 y atender, conforme lo allí dispuesto, las reglas de unifica-
ción jurisprudencial definidas en la referida sentencia.
22. [9] Por la cual se expide el Plan Nacional de Desarrollo 2014-2018 “Todos por un nuevo país”.
23. [10] M.P. Luis Ernesto Vargas Silva.
24. [11] Mediante sentencia C-130 de 2018, M.P. José Fernando Reyes Cuartas, se declararon exequibles las siguientes expresiones de la Ley 1819 de 2016: (i) “en la de-
terminación del impuesto” del parágrafo 2º del artículo 349 [Elementos de la obligación tributaria], (ii) “exclusivamente” y “a la actividad de iluminación ornamental y navideña
en los espacios públicos” contenidas en el artículo 350 [Destinación] y (iii) “de conformidad con la metodología para la determinación de costos establecida por el Ministerio
de Minas y Energía, o la entidad que delegue el Ministerio” del artículo 351 [Límite del impuesto sobre el servicio de alumbrado público], por los cargos analizados en esa
providencia. Y, por medio de la sentencia C-088 de 2018, M.P. Diana Fajardo Rivera, se declararon exequibles las expresiones “o comercializador de energía” y “el servicio
o actividad de facturación y recaudo del impuesto no tendrá ninguna contraprestación a quien lo preste”, contenidas en el artículo 352 [Recaudo y facturación] de la Ley 1819
de 2016, en relación con los cargos analizados en esta sentencia.
30
TEMA: CONTRIBUCIÓN DE VALORIZACIÓN

SUBTEMA: EFECTOS DE NULIDAD DE ACUERDO MUNICIPAL
Señor
Oscar Harvey Rojas Carrillo
Alcaldía Municipal de Tocancipá – Cundinamarca
Consulta sobre los efectos del fallo proferido por el Consejo de Estado Sala de lo Contencioso Adminis-
trativo Sección Primera, del 15 de noviembre de 2019, que declaró la nulidad del Acuerdo 14 de 2009
expedido por el Concejo Municipal de Tocancipá “Por el cual se autoriza el cobro de una Contribución de
Valorización por Beneficio Local para la construcción de un Plan de Obras”.
En primer término, reiteramos que nuestra función de asesoría en materia tributaria a las entidades territo-

riales no se extiende a emitir conceptos respecto de los efectos que los fallos proferidos por las autoridades
judiciales puedan producir respecto de los actos administrativos expedidos por dichas entidades. En ade-
lante efectuaremos algunos comentarios generales respecto de los efectos de los fallos de nulidad con la
única intención de brindarle elementos de juicio sobre el tema objeto de su solicitud.
Para esos efectos, acudimos a la jurisprudencia que respecto de los efectos de los fallos de nulidad ha
emitido recientemente la Sección Segunda, Subsección B del Consejo de Estado dentro del expediente
11001032500020130108700 (2512-2013) del 27 de abril de 2017, con ponencia de la Magistrada
Sandra Lisset Ibarra Vélez, teniendo en cuenta que como lo señala esa alta corporación en torno a esa ma-
teria “han sido puras construcciones jurisprudenciales, puesto que no ha existido una fuente normativa positiva
que regule la materia”. Veamos:
“[…] Efectos de las sentencias de nulidad en lo contencioso administrativo
La nulidad de un acto administrativo es declarada por la jurisdicción contenciosa cuando se com-

prueba que en su expedición, es decir, desde que nació a la vida jurídica, se presentaron algunos
de los vicios legalmente establecidos. Ahora bien, normalmente ocurre, que antes de perder su
presunción de legalidad, eventualmente un acto administrativo ha producido consecuencias en el
tráfico jurídico, porque sus disposiciones pudieron haber concretado en los particulares un derecho
o una garantía; por lo que surge entonces la controversia sobre cuál debe ser el alcance temporal
de la decisión anulatoria, particularmente en cuanto a si los efectos del acto administrativo acaeci-
dos mientras estuvo vigente se mantienen y conservan su validez o si también siguen la suerte del
acto administrativo anulado.
En ese sentido, la jurisdicción de lo contencioso administrativo tradicionalmente se ha preguntado,

si la declaratoria de nulidad solamente puede tener efectos hacia el futuro, es decir «ex nunc», o si
por el contrario los efectos de la decisión pueden retrotraerse hasta el momento de expedición del
acto, o sea, «ex tunc». De entrada aclara la Sala, que las respuestas a este interrogante han sido
puras construcciones jurisprudenciales, puesto que no ha existido una fuente normativa positiva
que regule la materia.
En efecto, revisada la legislación anterior al Código de Procedimiento Administrativo y de lo Con-

tencioso Administrativo, contenido en la Ley 1437 de 2011, esto es, Leyes 130 de 191325 y 167
de 194126 y Decreto Ley 01 de 198427, no encuentra la Sala norma alguna que regule los efectos
en el tiempo de las sentencias de nulidad.
25. Sobre la jurisdicción de lo Contencioso Administrativo.
26. Sobre la organización de la jurisdicción de lo Contencioso Administrativo.
27. Código Contencioso Administrativo.
31
En el marco de la Ley 1437 de 2011, los efectos de las sentencias están regulados de manera
general en el artículo 18928 de la Ley 1437 de 2011, únicamente respecto de la configuración de
la cosa juzgada, así: i) Las que declaren la nulidad tienen fuerza de cosa juzgada «erga omnes»;
y ii) Las que nieguen la nulidad pedida, producirán la misma consecuencia pero únicamente en
relación con la «causa petendi» juzgada29, es decir, exclusivamente en lo que se refiere a los
cargos planteados en la demanda que originó la providencia y, como es obvio, en lo atinente a
los problemas jurídicos resueltos en ella. Así las cosas, es claro que la norma en comento no hace
referencia a las consecuencias en el tiempo que pueda llegar a tener la declaratoria de nulidad de
un acto administrativo.
Para llenar el vacío legal descrito el Consejo de Estado ha venido construyendo desde 1915, a
través de su jurisprudencia, fundamentalmente dos maneras de dimensionar los alcances en el
tiempo de las sentencias de nulidad, conformando entonces, las que para efectos pedagógicos
denominaremos en esta providencia hipótesis «ex tunc» y «ex nuc».
Efectos «ex tunc»
En un primer momento la Corporación sostuvo, a partir de la sentencia de 14 de junio de 1915,

con ponencia del Consejero Adriano Muñoz, que para definir los efectos en el tiempo de las
sentencias de nulidad, se debía aplicar el régimen de los actos jurídicos civiles contemplado en
el Código Civil. Ello por cuanto para ese entonces, la jurisdicción contenciosa y la teoría del acto
administrativo aún no había alcanzado la autonomía y madurez que lograron consolidar pos-
teriormente y en consecuencia, el acto administrativo era considerado y estudiado desde la (sic)
órbitas del acto y del negocio jurídico civil. Entonces, de acuerdo con esta postura jurisprudencial,
se tenía la nulidad como una sanción que afectaba el acto administrativo por haber trasgredido
el ordenamiento jurídico y por tanto, debía restablecerse el entramado de las relaciones jurídicas
al estado que tenían antes de su expedición, y sus efectos o consecuencias en el mundo jurídico se
consideraban inválidos, es decir, que la sentencia de nulidad tenía alcances retroactivos, o sea, «ex
tunc».30
Dada la relevancia que cobra el referido latinazgo, precisa la Sala que significa «desde el ori-
gen» o «desde siempre»; entonces, la declaratoria de nulidad con efectos «ex tunc» es aquella que
se retrotrae al día en que se concluyó un contrato, se dictó la resolución impugnada o, entró en
vigor una norma de carácter general, como lo sería una ley o un acto administrativo.
Desde entonces y hasta la fecha, el mencionado criterio jurisprudencial se ha mantenido vigente,

pero su sustento ha variado en el sentido de considerarse que su fuente de inspiración no se ubica
en los postulados esenciales del derecho civil, sino que encuentra su razón de ser ante la necesidad
de proteger principios generales del derecho adoptados por el constitucionalismo moderno, como
el de conservación del ordenamiento jurídico, certeza del derecho y primacía de las normas de
carácter superior.
Bajo esta óptica la jurisprudencia contenciosa ha afirmado, que como la declaración judicial de
nulidad se funda en la existencia comprobada de vicios que afectan la validez del acto adminis-
28. Artículo 189.Efectos de la sentencia. La sentencia que declare la nulidad de un acto administrativo en un proceso tendrá fuerza de cosa juzgada erga omnes. La que niegue
la nulidad pedida producirá cosa juzgada erga omnes pero solo en relación con la causa petendi juzgada. Las que declaren la legalidad de las medidas que se revisen en
ejercicio del control inmediato de legalidad producirán efectos erga omnes solo en relación con las normas jurídicas superiores frente a las cuales se haga el examen.
Cuando por sentencia ejecutoriada se declare la nulidad de una ordenanza o de un acuerdo distrital o municipal, en todo o en parte, quedarán sin efectos en lo pertinente sus
decretos reglamentarios.
Las sentencias de nulidad sobre los actos proferidos en virtud del numeral 2 del artículo 237 de la Constitución Política, tienen efectos hacia el futuro y de cosa juzgada consti-
tucional. Sin embargo, el juez podrá disponer unos efectos diferentes.
La sentencia dictada en procesos relativos a contratos, reparación directa y cumplimiento, producirá efectos de cosa juzgada frente a otro proceso que tenga el mismo objeto
y la misma causa y siempre que entre ambos haya identidad jurídica de partes.
La sentencia proferida en procesos de restablecimiento del derecho aprovechará a quien hubiere intervenido en ellos y obtenido esta declaración a su favor.
Las sentencias ejecutoriadas serán obligatorias y quedan sometidas a la formalidad del registro de acuerdo con la ley. (…).
29. Según CABANELLAS, Guillermo, por «causa petendi» se entiende el «fundamento de la petición». Véase su libro «REPERTORIO Jurídico de principios generales del derecho,
locuciones, máximas y aforismos latinos y castellanos». Editorial Eliasta. 4ª Edición Ampliada. Buenos Aires, Argentina. 2003. Pág. 209.
30. «Pero la nulidad, competentemente declarada, produce el resultado de que las relaciones jurídicas de las partes, vuelvan al estado que tenían antes del acto o contrato nulo.
La derogación no es pena, en tanto que la nulidad sí es la sanción, el mal que se deriva del quebrantamiento de la ley. Estos principios fundamentales de Derecho Universal están
consignados en los artículos (1° y l746 del Código Civil.). Por tanto, declarada la nulidad de una ordenanza por la autoridad de lo contencioso administrativo, con arreglo a
las Leyes 4 y 130 de 1918, necesariamente deben restablecerse las cosas, en lo que sea físicamente posible, al estado que tenían antes de la vigencia de la ordenanza, esto
es, se consideran inválidos los efectos producidos por ella».
32
trativo, los efectos de tal declaración deben ser «ex tunc», es decir, retroactivas, para deshacer las
consecuencias derivadas de la aplicación de actos administrativos espurios.
Efectos «ex nunc»
La postura jurisprudencial expuesta, aunque reiterada, no ha sido unívoca al interior del Consejo
de Estado, pues, desde 1969, con algunas intermitencias, principalmente las Secciones Cuarta y
Quinta de esta Corporación31 se han apartado del mencionado criterio, con el objeto de modular,
condicionar o asignarle efectos diferidos hacia el futuro o «ex nunc» a las sentencias de nulidad.
Precisa la Sala, que el latinazgo «ex nunc», significa «en adelante» o «desde ahora»; por ejemplo,
la rescisión de un contrato se efectúa a partir de que se pronuncia, la inexequibilidad de una ley o
la nulidad de un acto administrativo, a partir de que se declara.
Los efectos hacia el futuro o «ex nunc» de la declaratoria judicial de nulidad de un acto admi-
nistrativo, encuentran un sólido respaldo en la realización de valores y principios universales del
derecho como los de la separación de poderes, la cosa juzgada, la seguridad jurídica, la buena fe,
el respeto por las situaciones jurídicas consolidadas y la confianza legítima, ello en atención a que
hasta el momento de declararse la nulidad, el acto administrativo anulado gozaba de presunción
de legalidad y por lo tanto, es legítimo asumir que los ciudadanos orientaron su comportamiento

confiados en su validez.
Así mismo, al amparo de la hipótesis «ex nunc», es decir, la que estima hacia futuro el alcance de
las sentencias de nulidad, la jurisprudencia de esta Corporación ha tenido en cuenta como sustento
para decantarse por dicha postura, consideraciones relacionazdas con i) las consecuencias que
la decisión judicial pueda tener en los diferentes ámbitos de la vida nacional o local, como por
ejemplo, la estabilidad institucional32 y económica;33 ii) la naturaleza y contenido del acto admi-
nistrativo anulado; iii) la razón, vicio o causal por el cual fue anulado; iv) la existencia comprobada
de situaciones jurídicas consolidadas,34 etc.
31. Sobre los efectos «ex tunc» de las sentencias de nulidad de los actos administrativos generales se pueden consultar los siguientes fallos: 1) Sección Cuarta. Consejera ponente:
MARIA INÉS ORTIZ BARBOSA. 25 de septiembre de 2006. Radicación 08001-23-31-000-2002-00737-01(15304). Actor: Sociedad Hijos de A. Pardo. Demandado: DIAN.;
2) Sección Cuarta. Consejera ponente: LIGIA LÓPEZ DÍAZ. 9 de marzo de 2006. Radicación: 25000-23-25-000-2005-01458-01(AC). Actor: Felisa Romero. Demandado:
Departamento de Cundinamarca, Beneficencia de Cundinamarca y Ministerio de Hacienda.; 3) Sección Cuarta. Consejera ponente: MARIA INÉS ORTIZ BARBOSA. 16 de
junio de 2005. Radicación: 25000-23-27-000-2001-00938-01(14311). Actor: CARREFOUR. Demandado: Cámara de Comercio de Bogotá y Superintendencia de Industria
y Comercio.; 4) Sección Cuarta. Consejero ponente: JUAN ÁNGEL PALACIO HINCAPIE. 7 de febrero de 2008. Radicación: 25000-23-27-000-2002-00616-01(15443).
Actor: Concentrados Cresta Roja S.A. Demandado: DIAN.; 5) Sección Tercera. Consejera ponente: MARIA ELENA GIRALDO GOMEZ. 10 de marzo de 2005. Radicación
número: 11001-03-26-000-1992-07961-01(7961). Actor: Germán Cavalier Gaviria. Demandado: Ministerio de Minas y Energía.; 5) Sección Cuarta. Consejero ponente:
JUAN ÁNGEL PALACIO HINCAPIE. 23 de marzo de 2001. Radicación número: 76001-23-24-000-1997-4782-01(11598). Actor: Brako LTDA.
32. En esta misma línea se inscribe la sentencia de 21 de agosto de 2008, proferida en el expediente 11001032500020070005800(1185-07), con ponencia del Conseje-
ro Gustavo Eduardo Gómez Aranguren, en la que resuelve una demanda de Nulidad de los actos administrativos de contenido general de convocatoria al concurso de méritos
para la provisión de cargos en la rama judicial expedidos en el año 2003. La sentencia apartándose de los tradicionales efectos «ex tunc» de las nulidades hace un análisis de la
consecuencia que tendría la declaratoria de nulidad con efectos retroactivos y modula la decisión, disponiendo en lugar de la norma derogada, una nueva regla a ser aplicada
en el proceso de concurso: «En lo que concierne con el tercer aspecto, en cuanto a cómo se modula en este caso la decisión de nulidad, precisamos, que la declaratoria de
nulidad del inciso acusado, habrá de modularse en sus efectos, tomando en cuenta el precedente normativo de la propia acción de la Administración, de manera que sirva
como referencia racional para purgar la ilegalidad, a fin de que la purga reemplace el efecto tradicional ex tunc de las decisiones de nulidad, por el precedente administrativo.
En consecuencia se declarará la nulidad de la norma demandada, pero atando los efectos de esa declaratoria de nulidad a una consecuencia reparatoria del orden jurídico,
que consiste en habilitar el 30% estipulado sobre la base del número de vacantes por proveer, lo cual consecuencializa que la Administración sumará al 30% de aspirantes
que convocó, el número de vacantes por proveer». Aunque no profundiza en el punto, se resaltan las argumentaciones y justificaciones que la referida providencia incorpora
para darle ese particular alcance a la nulidad que decreta: «En lo que tiene que ver con el segundo punto, en el sentido de por qué se debe modular la nulidad evidenciada,
se advierte que, la modulación se hace necesaria en este caso, porque de no producirse dicha modulación; de una parte, podrían verse afectadas las situaciones jurídicas
consolidadas de carácter individual y de otra parte, se podrían afectar intereses de la Administración, que están ligados íntimamente al interés general, en cuanto que implicaría
la creación de una carga onerosa, inútil e irracional.»
33. En ese sentido, en sentencia de 6 de octubre de 2011, la Sección Quinta de esta Corporación, con ponencia del Consejero Alberto Yepes, exp. 11001-03-28-000-
2010-00120-00 (2010-00120), pese a declarar la nulidad de la elección de los magistrados del Consejo Nacional Electoral de ese entonces, señaló lo siguiente: «La Sala es
consciente de las importantes funciones que desempeña el CNE como una de las principales autoridades de la Organización Electoral y de las repercusiones negativas que se
generarían si en época electoral se desintegra dicha Corporación. En consecuencia, si bien la Sección Quinta de esta Corporación decretará la nulidad del acto que declaró
la elección de los miembros del CNE, contenida en el Acta de sesión plenaria del 30 de agosto de 2010, del Congreso de la República y se ordenará a dicha Corporación
que, antes del quince (15) de diciembre de dos mil once (2011), se lleve a cabo una nueva elección, los efectos anulatorios del presente fallo se modularán de forma tal que
se garantice que el CNE esté conformado para la próximas elecciones que se llevarán a cabo el 30 de octubre del año en curso, así como en la etapa postelectoral. (…) Con
ocasión de la nulidad diferida que habrá de decretarse, y con el fin de evitar que la Organización Electoral quede acéfala en época electoral, los actuales magistrados del
CNE seguirán fungiendo como tales para todos los efectos legales, máximo hasta el quince (15) de diciembre de dos mil once (2011), momento para el cual el Congreso de
la República deberá haber cumplido con las órdenes impartidas en la parte resolutiva de esta providencia. Por primera vez en materia electoral, se fija un alcance diferido a la
eficacia de la sentencia con argumentos que superan la discusión tradicional de la retroactividad como condición necesaria de la nulidad y que introducen la evaluación de las
consecuencias de la decisión en el caso concreto». En la sentencia parcialmente trascrita se disponen los efectos diferidos de la misma, en virtud a que si se hubiese declarado
la nulidad con los tradicionales efectos «ex tunc», o sea desde el momento de su expedición, las consecuencias para la organización electoral y para el sistema político hubiesen
sido indeseables. En ese sentido, la providencia introduce como criterio para la definición de los efectos de la sentencia, la evaluación de las consecuencias de la decisión en
el caso concreto.
34. Ejemplo de esta postura la encontramos en la sentencia de 31 de mayo de 1994, de la Sección Segunda de esta Corporación, con ponencia de la Consejera Ponente
Dolly Pedraza de Arenas, exp. 7245, en la que se considera el respeto de las situaciones jurídicas consolidadas al momento de determinar el efecto de la anulación: “En efecto,
el acto se cometió y fue sancionado bajo la vigencia de dicho Acuerdo, y la resolución respectiva no ha sido anulada por la jurisdicción; los efectos de la nulidad del Acuerdo
en cita produjeron efectos erga omnes, pero sólo para el futuro, no para situaciones que ya se encontraban consolidadas”. Otro ejemplo de este criterio jurisprudencial nos lo
33
Anota la Sala adicionalmente, que como soporte de la hipótesis «ex nunc», en algunos momen-
tos la jurisprudencia de esta Corporación ha justificado el conferir alcances hacia adelante a las
sentencias de nulidad bajo la consideración de que el control de legalidad de los actos adminis-
trativos, en especial de los de carácter general, se asemeja al examen de constitucionalidad de las
leyes, a partir de lo cual se ha concluido, según esta variante de la regla «ex nunc», que al igual
que las sentencias que declaran la inexequibilidad de una ley, las que declaran la nulidad de un
acto administrativo también debe tener efectos pro futuro.35
Sobre el particular hay que aclarar, que el artículo 45 de la Ley Estatutaria de la Administración
de Justicia señala, que las sentencias que profiera la Corte Constitucional sobre los actos sujetos
a su control «tienen efectos hacia el futuro a menos que la Corte resuelva lo contrario». En razón
de dicha norma, la Corte ha señalado, que no siempre las sentencias de inexequibilidad tienen
efectos hacia futuro, pues, en algunos eventos, teniendo en cuenta las particularidades del caso y
del tipo de norma que se excluye del ordenamiento jurídico, es posible atribuir efectos retroactivos
a la declaración judicial de inconstitucionalidad, como ocurre por ejemplo, en los casos donde se
ejercita el control de constitucionalidad durante los estados de excepción, en los que la Corte ha
dicho que se debe valorar con especial importancia la necesidad de conceder efectos retroactivos a
sus decisiones, con el propósito de asegurar la supremacía efectiva de la Constitución y de los prin-
cipios y valores en ella señalados, pues, no se pueden avalar excesos o abusos cometidos durante
ese período con el simple argumento de proteger la seguridad jurídica o la buena fe, cuando es
evidente que un régimen de excepción implica de suyo un debilitamiento de esos principios como
consecuencia de una situación de anormalidad.
Conclusiones de lo expuesto
La anterior presentación, aunque elaborada de manera sucinta permite comprender la dificultad

que plantea adoptar reglas absolutas para conceder o no efectos retroactivos a las sentencias de
nulidad, pues, la tensión permanente de principios como la cosa juzgada y la seguridad jurídica
frente a la igualdad, la justicia y en últimas la supremacía material de la Constitución y el derecho
legislado frente a los actos administrativos, enfrentan al operador jurídico a la necesidad de valo-
rar en cada caso las circunstancias específicas a fin de adoptar la decisión que mejor se ajuste a
los mandatos Supremos. Como se ha visto, no sólo es difícil concebir un único modelo, sino que,
además, cada caso plantea circunstancias diferentes que obligan al juez contencioso a considerar
todas las alternativas posibles y con criterios de flexibilidad para ponderar los alcances, conse-
cuencias o efectos de cada fallo a la luz de la Constitución.
Se concluye entonces, que en la jurisprudencia del Consejo de Estado actualmente se mantienen

vigentes dos posturas generales respecto de los efectos de las sentencias de nulidad, a las cuales
puede acudir el operador judicial al momento de determinar los alcances de su decisión.
ofrece la sentencia del 24 de marzo de 2000, exp. 9551, con ponencia del Consejero Delio Gómez Leyva: “Sobre los efectos de los fallos de nulidad ha sido abundante la
jurisprudencia de la Sala en el sentido de que, en relación con las situaciones jurídicas no consolidadas, son ex- tunc, es decir, desde entonces, y se retrotraen al momento en que
nació el acto, y como consecuencia de ello, las cosas se retrotraen al estado en que se encontraban antes de la expedición del mismo, por lo que las situaciones no consolida-
das entre el momento de la expedición del acto y la sentencia anulatoria del mismo, son afectadas por la decisión que en esta última se tome (expediente No 4614 del 21 de
enero de 1994)”. La situación jurídica consolidada entonces, empieza a ser el factor determinante para que el juez establezca realmente cuál es el alcance temporal de su fallo
que anula un acto administrativo general, de manera que corresponderá en cada caso estudiar si se está en presencia o no de este tipo de situaciones. En ese mismo sentido,
en la sentencia de la Sección Cuarta del Consejo de Estado, del 13 de diciembre de 2011, con ponencia de la Consejera Carmen Teresa Ortiz de Rodríguez, exp.17709,
se manifestó que “En estas circunstancias se hacen extensivos los efectos ex nunc, es decir, hacía el futuro de la sentencia (…) mencionada, toda vez que (…) las situaciones
producidas al amparo del acto declarado nulo no estaban consolidadas, porque estaban pendientes de decisión en la jurisdicción contenciosa”.
35. Así lo dijo la Sección Cuarta de esta Corporación en sentencias de 23 de febrero y 21 de julio de 2011, en los expedientes 17139 y 16356, con ponencia del Con-
sejero Hugo Bastidas. Cercana a esta posición estuvo la reciente sentencia de la Sección Segunda de 23 de marzo pasado, cuyo ponente fue el Consejero Gabriel Valbuena
Hernández, en el expediente 11001-03-25-000-2016-00019-00 (0034-2016), en la que se declaró la nulidad del Decreto 2552 de 30 de diciembre de 2015, por medio
del cual se fijó el salario mínimo para el año 2016. Se afirmó en dicha providencia, que como la Ley 1437 de 2011 no regula de manera específica lo relacionado con los
efectos de las sentencias de nulidad de los actos administrativos de carácter general, es necesario «acudir a lo que establece el inciso 3 del artículo 189 del CPACA en cuanto
regula los efectos de las sentencias de nulidad por inconstitucionalidad, norma cuyo tenor literal es el siguiente: “Las sentencias de nulidad sobre los actos proferidos en virtud del
numeral 2 del artículo 237 de la Constitución Política, tiene efectos hacia el futuro y de cosa juzgada constitucional. Sin embargo, el juez podrá disponer unos efectos diferentes.”
La analogía propuesta se soporta en que, al igual que el medio de control de simple nulidad (art.137 CPACA), la nulidad por inconstitucionalidad (art.135 CPACA) se reputa
objetiva en consideración a que su objeto se circunscribe a la protección del ordenamiento jurídico. Esta coincidencia, que valga decirlo, parte de la esencia de ambos medios
de control, permite que se acuda a la regulación establecida en cuanto los efectos de la sentencia proferida en sede de nulidad por inconstitucionalidad para suplir el vacío
normativo que en este punto aqueja al medio de control de nulidad. En consecuencia, la Sala concluye que la sentencia en el caso concreto produce efectos hacia el futuro en
aplicación de lo previsto en el anotado inciso 3 del artículo 189 del CPACA. En este orden de ideas, la declaratoria de nulidad del Decreto 2552 de 2015 no tendrá, por las
razones expresadas, ningún efecto respecto del salario que con fundamento en él devengaron los trabajadores durante el año 2016, tampoco afectará ningún valor que haya
tenido como parámetro el salario mínimo, como por ejemplo las cuantías para determinar competencias administrativas o judiciales, multas, sanciones, contratos, tarifas, cuotas
alimentarias y en general todo aquello que tome como referencia el salario mínimo».
34
La primera tesis jurisprudencial se refiere a las posibles consecuencias que la decisión judicial pue-
da tener sobre los efectos anteriores a ella que hayan sido producidos por los actos administrativos
generales anulados. Así, los efectos «ex tunc» implican la eficacia retroactiva de la sentencia que
decreta la nulidad de un acto administrativo.
La segunda tesis se concreta en los efectos «ex nunc» e implica la carencia de esa eficacia, con lo
que los efectos del acto administrativo anulado, producidos con anterioridad a la decisión judicial,
se mantienen y conservan plena validez.
Finalmente anota la Corporación, que la anterior sistematización y descripción de los criterios o

pautas elaborados por el Consejo de Estado para atribuir determinados efectos a las sentencias
de nulidad de los actos administrativos generales no pretende ser taxativa, sino meramente enun-
ciativa, pues, los criterios examinados nunca agotarán las posibilidades de la realidad, por lo que
siempre será necesario un análisis de cada caso en concreto. […]”.
En línea con lo expresado por el Consejo de Estado, y a propósito de su solicitud, es menester señalar que
una vez ejecutoriada la sentencia que declara la nulidad parcial del acto administrativo (ya que recae sobre
algunos artículos y no sobre la totalidad del mismo), las normas afectadas por ella se entienden retiradas
del ordenamiento jurídico y cesan sus efectos de manera inmediata sin necesidad de otro acto que así lo

determine. No obstante, sus efectos respecto de las situaciones jurídicas que se hayan producido durante
su vigencia deben ser analizados a partir de cada caso en concreto, teniendo especial cuidado sobre la
consolidación o no de tales situaciones jurídicas.
35
Capítulo II
Conceptos sobre Impuestos
Departamentales
1. IMPUESTOS AL CONSUMO Y
MONOPOLIOS
36
ASESORÍA 041611 DE AGOSTO 26 DE 2020
TEMA: IMPUESTO AL CONSUMO DE LICORES, VINOS, APERITIVOS Y SIMILARES

SUBTEMA: PRODUCTOS A GRANEL
Doctora
Beatriz Elena Jaramillo de Llano
Directora Ejecutiva
Cámara de Industrias Asociadas de Bebidas Alcohólicas - CABA
Consulta usted:
“1. ¿Las bebidas alcohólicas nacionales a granel utilizadas como materia prima para la producción de be-
bidas alcohólicas o alimentos deben pagar impuesto al consumo y ser estampilladas?”

“2. ¿Las bebidas alcohólicas importadas a granel utilizadas como materia prima para la producción de
bebidas alcohólicas o alimentos deben pagar impuesto al consumo y ser estampilladas?”
Para respuesta a estos dos interrogantes, en primer término, haremos referencia al concepto de “Bebida
alcohólica como granel”, establecida en el artículo 3º del Decreto 1686 de 201236, así:
“Artículo 3°. Definiciones. Para efectos de la aplicación del presente reglamento técnico se
adoptan las siguientes definiciones: (…)
Bebida alcohólica como granel. Es aquella bebida alcohólica manejada en cantidad o volumen de
líquido superior a 20 litros que tiene un grado alcohólico inferior a los 80 grados alcoholimétricos,
la cual se hidrata con agua desmineralizada o destilada para obtener la graduación alcohólica
de consumo sin que admita la adición de alcohol etílico puro o extra neutro o alcohol rectificado
neutro. Pueden realizarse ligeras correcciones de color con caramelo.
También se considera bebida alcohólica como granel, aquel producto con el grado alcohólico de
consumo y que únicamente se somete al proceso de envasado. Los alcoholes no son considerados
bebidas alcohólicas como granel”. (Énfasis añadido).
De la definición establecida por el aparte normativo trascrito, vale resaltar que dicho producto presenta dos
características relevantes, la primera que el producto puede contener una alta graduación y por lo tanto
ha de ser hidratado y envasado a fin de poder ser consumido, y; la segunda, que el producto puede tener
una graduación apta para el consumo humano y sólo se somete al proceso de envasado en otras presen-
taciones.
De otro lado, el impuesto al consumo de licores, vinos, aperitivos y similares está regulado por la Ley 223
de 1995, la cual en su artículo 204 de la Ley 223 de 1995, establece la causación al siguiente tenor:
“Artículo 204. Causación. En el caso de productos nacionales, el impuesto se causa en el mo-

mento en que el productor los entrega en fábrica o en planta para su distribución, venta o permuta
en el país, o para publicidad, promoción, donación, comisión o los destina a autoconsumo.
En el caso de productos extranjeros, el impuesto se causa en el momento en que los mismos se

introducen al país, salvo cuando se trate de productos en tránsito hacia otro país.
36. Se recurre al mencionado decreto, habida cuenta de lo expresado por el Consejo de Estado Sala de lo Contencioso Administrativo – Sección Primera. Bogotá, D.C., nueve
(09) de diciembre del dos mil cuatro (2004) Radicación.: 52001233100020020006702, “(…) toda vez que como concepto técnico tiene la vocación de ser universal, es
decir, que su avance es atendible en todos los ámbitos en que se haga uso de él, siempre que no exista una definición especial para el asunto de que se trate (…)”.
37
Para efectos del impuesto al consumo de que trata este capítulo, los licores, vinos, aperitivos y si-
milares importados a granel para ser envasados en el país recibirán el tratamiento de productos
nacionales. Al momento de su importación al territorio aduanero nacional, estos productos sólo
pagarán los impuestos o derechos nacionales a que haya lugar.” (Énfasis añadido)
Nótese como la norma trascrita establece diferentes momentos de causación dependiendo de la proceden-
cia del producto. De tal manera, por regla general si el producto es nacional, el impuesto se causa al mo-
mento de la entrega en fábrica o en planta, y; si el producto es extranjero, el impuesto se causa al momento
de su introducción al país.
Tratándose de productos a granel, la norma se ocupa de fijar una regla especial para aquellos que son im-
portados para ser envasados en el país, señalando que se les dará el tratamiento de productos nacionales,
es decir que se causará el impuesto, al momento de la entrega en fábrica o planta, de lo que es posible
entender que, en ese caso, el impuesto se causará respecto de los productos envasados. En lo que hace a
los productos a granel de origen nacional la causación se rige por la regla general, esto al momento de la
entrega en fábrica o planta a cualquiera de los títulos señalados en la norma, sin que se haga distinción
adicional alguna.
En ese orden de ideas, atendiendo a que el producto a granel puede requerir de un proceso de hidratación
para llevarlo a la graduación de consumo, o puede tener graduación de consumo, pueden generarse tres
situaciones diferentes a partir de las cuales habrá de determinarse la causación de impuesto, veamos:
1. Que el producto a granel requiera ser hidratado para alcanzar la graduación alcohólica de con-
sumo, caso en el cual el impuesto al consumo se causará al momento de la entrega en fábrica o
planta del producto terminado, para lo cual se tomarán como referentes para la determinación del
impuesto las características (tipo, marca, volumen y graduación) del producto terminado.
2. Que el producto a granel tenga la graduación alcohólica de consumo y sólo sea sometido al pro-
ceso de envasado, caso en el cual el impuesto al consumo se causará al momento de la entrega en
fábrica o planta del producto envasado, para lo cual se tomarán como referentes para la determi-
nación del impuesto las características (tipo, marca, volumen y graduación) del producto envasado.
3. Que el producto a granel tenga la graduación alcohólica de consumo pero que no vaya a ser en-
vasado para consumo final, sino que se destine a la producción de otras bebidas alcohólicas o de
alimentos, caso en el cual el impuesto se causará al momento de la entrega en fábrica o planta del
producto a granel, tomando como referente, igualmente, las características (tipo, marca, volumen,
graduación) del producto.
Ahora bien, se refiere usted a “la producción de bebidas alcohólicas o alimentos”, por lo que, tratándose
de bebidas alcohólicas, ya sea producto nacional o importado, y ya sea que se hidrate y envase o sólo se
envase (dependiendo del tipo de granel), el impuesto se causará al momento de la entrega en fábrica de
los productos hidratados y envasados y de los productos meramente envasados dispuestos para el consumo
final.
Tratándose de bebidas alcohólicas a granel que serán destinadas a la fabricación de otra bebida alcohó-
lica deberá tenerse en cuenta si la fabricación se dará en la misma fábrica o planta en la que el producto
fue introducido (extranjero) o producido (nacional) o en una fábrica o planta diferente a éstas, pues a partir
de ello se presentan distinciones en la causación, así:
• Si la otra bebida alcohólica se produce en la misma fábrica o planta a la que se introdujo o se pro-
dujo la bebida alcohólica a granel, el impuesto se causará al momento de la entrega en fábrica o
planta de la otra bebida alcohólica tomando como referentes las características de esa otra bebida
alcohólica.
• Si la otra bebida alcohólica se produce en una fábrica o planta distinta a la que se introdujo o se
produjo la bebida alcohólica a granel, el impuesto se causará al momento de la entrega en fábrica
38
o planta de la bebida alcohólica a granel tomando como referentes para la determinación del im-
puesto las características de ésta.
En esa línea, una vez producida la otra bebida alcohólica, el impuesto se causará respecto de ésta
al momento de su entrega en la fábrica o planta en que se produjo, tomando como referentes para
la determinación del impuesto las características de esa otra bebida alcohólica.
En este punto es imperativo señalar que el impuesto se causa respecto de dos productos y en dos
momentos diferentes y diferenciables, de manera que no podría predicarse una doble imposición
respecto de la bebida alcohólica a granel, máxime cuando en los dos eventos se causa el impuesto
con la entrega del producto en fábrica o planta. Sea del caso también señalar que las obligaciones
formales y sustanciales aparejadas al impuesto habrán de cumplirse por cada uno de los respon-
sables que intervienen en el proceso, esto es el responsable de la bebida alcohólica a granel, y el
responsable de la otra bebida, en lo que a cada uno corresponda.
Tratándose de la producción de alimentos, habrá de considerarse que la planta o fábrica será aquel lugar
al que se introduce o en el que se produce la bebida alcohólica a granel, y en consecuencia el impuesto se
causará en el momento de la entrega en dicha fábrica o planta al productor del alimento, tomando como
referentes para la determinación del impuesto las características de la bebida alcohólica a granel.

Para la liquidación del impuesto en todos los casos, el volumen deberá ser el del envase en el que se pone
a disposición del consumidor, volumen a partir del cual se debe efectuar la equivalencia de la tarifa a que
se refiere el parágrafo 3º del artículo 50 de la Ley 788 de 2002 modificado por el artículo 20 de la Ley
1816 de 2016, habida consideración que la ley establece la tarifa en unidades de 750 c.c. En ese sentido,
toda vez que sí se causa el impuesto en las condiciones señaladas supra, correlativamente los productos
deberán ser señalizados.
“3. ¿Cuál es el sustento legal que indica la obligación de pagar impuesto al consumo a una bebida alcohóli-
ca que se vende a granel y se usa en la producción de un alimento, teniendo en cuenta que el producto final
no es una bebida alcohólica, y que por ende no generaría el pago del tributo?”
A este respecto, conforme con la respuesta a los interrogantes anteriores, los productos a granel que se
destinan a la producción de un alimento sí causan el impuesto al momento de la entrega en fábrica o
planta, pues a juicio de esta Dirección respecto de ellos se dará el hecho generador del impuesto, esto es
el consumo del producto, al momento en que son utilizados en la fabricación del alimento.
Encuentra sustento lo anterior en siendo el hecho generador del impuesto, y ante la inexistencia de una de-
finición legal del “consumo” para efectos del impuesto, debe aplicarse la regla de interpretación contenida
en el artículo 28 del Código Civil, según el cual “Las palabras de la ley se entenderán en su sentido natural
y obvio, según el uso general de las mismas palabras…”, es decir que habrá de recurrirse a la definición
general de “consumo”, para lo cual nos valdremos del Diccionario de la Real Academia Española que lo
define así:
“consumo. (De consumir).
1. m. Acción y efecto de consumir (II comestibles y otros géneros de vida efímera).

2. m. Acción y efecto de consumir (II gastar energía).
3. m. ant. Extinción de caudales, de juros, libranzas o créditos contra la real Hacienda.
4. m. pl. Impuesto municipal sobre los comestibles y otros géneros que se introducen en una pobla-
ción para venderlos o consumirlos en ella.
de ~.
1. loc. adj. Dicho de la sociedad o de la civilización: Que está basada en un sistema tendente a
estimular la producción y uso de bienes no estrictamente necesarios”.
39
Ya que la definición se remite a la acción y efecto de consumir, habrá de verificarse también su significado:
“consumir. (Del lat. consumere).
1. tr. Destruir, extinguir. U. t. c. prnl.
2. tr. Utilizar comestibles u otros bienes para satisfacer necesidades o deseos.
3. tr. Gastar energía o un producto energético.
4. tr. Dicho de un sacerdote: Recibir o tomar la comunión en la misa. U. t. c. intr.
5. tr. coloq. Desazonar, apurar, afligir. U. t. c. prnl.
6. tr. ant. Dicho de los legítimamente casados: consumar.
7. prnl. Col. y C. Rica. Zambullirse en el agua”.
Para los efectos de este interrogante, deben acogerse la primera definición de “consumo”, acompasada
con la primera y segunda de “consumir”, ello para indicar que la acción de consumir se entiende cuando al
utilizar el producto como materia prima el mismo se extingue o satisface la necesidad al utilizarse como par-
te de otro producto terminado, el alimento. Entonces, en este caso y en línea con lo expresado antes habrá
de considerarse que la planta o fábrica será aquel lugar en el que se elabore el producto terminado sujeto
al impuesto al consumo (bebida alcohólica a granel), y en consecuencia el impuesto al consumo se causará
en el momento de la entrega, para este caso, al fabricante del alimento, quien actúa como consumidor.
Igual consideración puede tomarse para el caso de una bebida alcohólica a granel destinada a la pro-
ducción de otra bebida alcohólica, pues en este caso el consumo de aquella se dará al momento de la
producción de ésta, cuyo consumo será posterior.
“4. ¿En el caso que la bebida alcohólica a granel sea utilizada para la producción de otra bebida alcohólica
que cuenta con registro sanitario por ejemplo la fabricación de sangría, en qué momento y cuantas veces se
paga el impuesto al consumo?”
4.1 ¿A quién le corresponde el pago de la estampilla y el pago del impuesto al consumo?
Este interrogante se entiende absuelto en la respuesta ofrecida a los interrogantes 1 y 2 en un apartado

anterior de este escrito.
“5. ¿Se requiere tornaguía de movilización para las bebidas alcohólicas a granel que se venden como ma-
teria prima?”
Si de conformidad con lo expresado a lo largo de este escrito, las bebidas alcohólicas a granel están gra-
vadas con el impuesto al consumo, consideramos que su movilización debe efectuarse al amparo de una
tornaguía, toda vez que de conformidad con el artículo 2.2.1.3.2 del Decreto Único 1625 de 201637,
“Ningún productor, importador, y/o distribuidor o transportador podrá movilizar mercancías gravadas con
impuestos al consumo, o que sean objeto del monopolio rentístico de licores, entre departamentos o entre estos
y el Distrito Capital, sin la autorización que para el efecto emita la autoridad competente. De igual manera
ninguno de dichos productos podrá ser retirado de fábrica o planta, del puerto, aeropuerto o de la Aduana
Nacional mientras no cuente con la respectiva tornaguía expedida por la autoridad competente”.
“6. En caso de requerir tornaguía, ¿cómo debe expedirse o solicitarse para que no se genere el impuesto en
el Departamento destino?”
Teniendo en cuenta que a nuestro juicio las bebidas alcohólicas a granel causan el impuesto al consumo, las
reglas en materia de territorialidad del impuesto le resultan igualmente aplicables, es decir que el impuesto
se causará a favor del departamento en el que se efectúe el hecho generador, esto es el consumo del pro-
37. Que compila al artículo 3°, Decreto 3071 de 1997.
40
ducto. De tal manera, si la bebida alcohólica a granel es movilizada a otra jurisdicción departamental me-
diante la respectiva tornaguía el impuesto se generará a instancias de la entidad territorial de destino donde
se consumirá, teniendo en cuenta los momentos de causación del impuesto conforme se expresó antes.
“7. ¿Las bebidas alcohólicas a granel que se venden como materia prima requieren de un código DANE y
estar certificados con PVPLVA?”
En el entendido de que las bebidas alcohólicas a granel se encuentran gravadas con el impuesto al con-
sumo en determinadas circunstancias, consideramos que su base gravable en sus dos componentes debe
seguir las mismas reglas establecidas por el artículo 49 de la Ley 788 de 2002 modificado por el artículo
19 de la Ley 1816 de 2016.
“8. ¿Qué impuestos se deben pagar sobre las bebidas alcohólicas a granel que se venden como materia
prima?”
A juicio de esta Dirección, este es un asunto que debe ser determinado por quienes se dediquen a la
producción, comercialización o distribución de este tipo de bebidas, a partir del encuadramiento de sus
actividades en los hechos generadores de los diferentes tributos.
“9. ¿Si el producto (bebidas alcohólicas a granel) tiene registro sanitario a granel, cuando se debe pagar el

impuesto al consumo y en qué casos?”
Este interrogante se entiende absuelto por sustracción de materia.
41
TEMA: MONOPOLIO DE LICORES DESTILADOS Y ALCOHOL POTABLE

SUBTEMA: RENTAS DEL MONOPOLIO/CONTRATOS DE DISTRIBUCIÓN
Señor
WILLINTON VIDAL ROJAS
Gobernación del Chocó
Consulta:
1. “El departamento del Chocó, en la actualidad se encuentra sin contrato de licores para la comercialización
de su producto el aguardiente Platino, a través de un tercero, para subsanar esta situación e iniciar el pro-
ceso contractual conforme a los lineamientos de la ley 1816 de 2016, solicitó las facultades a la Asamblea
Departamental, en vista de que el proceso contractual puede demorar como mínimo 3 meses, (…) ¿Puede
el gobernador del Chocó de manera discrecional suscribir una prórroga al contrato que se venció mientras
se surte el proceso licitatorio, sin que previamente la Asamblea Departamental lo autorice para ello, am-
parado además en el Estado de Emergencia Económica y Social y en aras de mitigar el impacto negativo
en las rentas departamentales?”
2. “El departamento del Chocó llevará a la Asamblea Departamental una propuesta o sugerencia para que
esta sea aprobada como condición sine qua non, del proceso licitatorio al que estamos abocados, esta se
trata del valor mínimo que se debe contemplar a todas las rentas derivadas del monopolio rentístico de lico-
res, que para nuestro caso contempla un contrato de maquila y uno de comercialización. Por ser un proceso
nuevo, conforme a una nueva ley, no tenemos antecedentes ni referentes de los valores mínimos sugeridos
para las rentas de Participación o Derechos de explotación con los cuales se debe partir la negociación, en
ese sentido solicitamos muy respetuosamente, nos apoyen con una sugerencia enmarcada en la ley y que
contenga todas las rentas derivadas del ejercicio monopolístico de licores y que permita suscribir el mejor
contrato posible para las rentas del departamento”.
Reiteramos que las asesorías que ofrece esta dirección a las entidades territoriales no comprenden la so-
lución de casos específicos, por lo que a continuación abordaremos los temas planeados en consulta de
manera general y abstracta. Para el efecto, nos referiremos inicialmente a las rentas del monopolio y luego
a los asuntos de carácter contractual, en el marco de la ley de régimen propio del monopolio de licores
destilados, Ley 1816 de 2016.
Antes, recordemos que de conformidad con la Ley 1816 de 2016, el objeto del monopolio como arbitrio
rentístico sobre los licores destilados es el de obtener recursos para los departamentos, con una finalidad
social asociada a la financiación preferente de los servicios de educación y salud y al de garantizar la
protección de la salud pública. El monopolio rentístico de licores destilados versará sobre la producción e
introducción de licores destilados con graduación alcohólica superior a 15 grados. “Cada Departamento
ejercerá el monopolio de distribución y comercialización respecto de los licores destilados que produzca
directamente”. (Artículo 1).
RENTAS DEL MONOPOLIO RENTÍSTICO
De conformidad con artículo 13 de la Ley 1816 de 2016, el ejercicio del monopolio genera para el respec-
tivo departamento las siguientes rentas:
42
1. Rentas del monopolio rentístico de licores destilados
1.1. Participación sobre los licores destilados.
1.2. Derechos de explotación sobre la producción de licores destilados.
1.3. Derechos de explotación sobre la introducción de licores destilados
2. Rentas del monopolio rentístico de alcohol potable con destino a la fabricación de licores
destilados
2.1. Participación sobre el alcohol potable con destino a la fabricación de licores

2.2. Derechos de explotación sobre la introducción de alcohol potable con destino a la fabricación
de licores destilados.
1. Rentas del monopolio rentístico de licores destilados.
1.1. Participación sobre licores destilados. (Artículo 14 de la ley 1816 de 2016).
Esta participación se percibe por el departamento, en lugar del impuesto al consumo, sobre todos los pro-

ductos objeto del monopolio de licores destilados que se consuman en su territorio.
La tarifa debe ser definida por la respectiva Asamblea Departamental y no podrá ser inferior en ninguno de
sus dos componentes a la tarifa del impuesto al consumo, aplicable a los productos sujetos al monopolio,
determinada en el artículo 20 de la Ley 1816 de 2016, así:
• Componente Específico. $220 por cada grado alcoholimétrico en unidad de 750 centímetros cúbicos
(Valor año base 2017. Para 2020 es de $245)
• Componente ad valórem. 25% sobre el precio de venta al público, antes de impuestos y/o participa-
ción, certificado por el DANE.
La tarifa de la participación deberá ser igual para todos los licores destilados sujetos al monopolio, tanto
nacionales como extranjeros, incluidos los que produzca la entidad territorial.
1.2. Derechos de explotación sobre la producción de licores destilados. (Artículos 7, 8 y 17 de la

Ley 1816 de 2016).
El ejercicio directo del monopolio de producción de licores destilados incluye la contratación de terceros
para la producción de licores destilados sobre los cuales el departamento contratante ostente la titularidad
de la propiedad industrial. En esta modalidad de ejercicio directo del monopolio se encuentra la conocida
como maquila, que se presenta cuando un departamento que ejerce el monopolio contrata a un tercero
para la elaboración de un licor de su propiedad.
De otro lado, en el ejercicio indirecto del monopolio de producción, los departamentos pueden permitir
temporalmente la producción de licores destilados por terceros, mediante la suscripción de contratos que
se adjudicarán mediante licitación pública y utilizando un procedimiento de subasta ascendente sobre los
derechos de explotación sobre la producción de licores destilados.
El valor mínimo de esos derechos de explotación debe ser fijado por la Asamblea como un porcentaje
mínimo sobre las ventas; será igual para todos los productos y no podrá depender de volúmenes, precios,
marcas o tipos de producto. Debe estar soportado por un estudio técnico que verifique su idoneidad y com-
patibilidad con los principios del artículo 6º de la misma Ley.
Estos derechos de explotación no resultan aplicables a ningún contrato diferente al señalado en los artículos
7 y 8 de la Ley 1816, por lo que no resultan aplicables en el caso del ejercicio directo del monopolio de
producción que incluye la modalidad de maquila.
43
1.3. Derechos de explotación sobre la introducción de licores destilados. (Artículos 10 y 17 de la
Ley 1816 de 2016).
Los departamentos que ejerzan el monopolio sobre la introducción de licores destilados percibirán derechos
de explotación derivados de la autorización a terceros para la introducción de licores destilados. Los permi-
sos de introducción se otorgarán con base en las reglas dispuestas por los artículos 9 y 10 de la Ley 1816.
Los derechos de explotación de la introducción serán el 2% de las ventas anuales de los licores introducidos,
igual para todos los productos, que no podrá depender de volúmenes, precios, marcas o tipos de producto.
En todos los casos los derechos de explotación se liquidarán al final de la vigencia y se pagarán a más
tardar el 31 de enero del año siguiente.
Los departamentos que ejercen directamente el monopolio de producción de licores, que incluye la modali-
dad de maquila, no requieren permiso de introducción para sus propios productos a su territorio, pero sí lo
requieren para introducirlos a otros departamentos que ejerzan el monopolio.
2. Rentas del monopolio rentístico de alcohol potable con destino a la fabricación de licores destilados.
2.1. Participación sobre el alcohol potable con destino a la fabricación de licores (artículo 15).
Esta participación se genera por la utilización de alcohol potable en la producción de licores destilados, en
la respectiva jurisdicción departamental en donde se ejerza el monopolio.
El valor de la participación debe ser determinado por la respectiva asamblea departamental y correspon-
derá a un valor en pesos por litro de alcohol, entre $110 y $440 (Valores año base 2017. Para 2020, son
$124 y $491).
La tarifa de la participación deberá ser igual para todos los alcoholes potables sujetos al monopolio y apli-
cará en su jurisdicción tanto a los productos nacionales como a los extranjeros, incluidos los que produzca
la entidad territorial.
2.2. Derechos de explotación sobre la introducción de alcohol potable con destino a la fabricación de
licores destilados. (Artículo 13).
Los derechos de explotación por la introducción serán el 2% de las ventas anuales del alcohol potable in-
troducido al departamento con destino a la fabricación de licores destilados.
De conformidad con el artículo 13, numeral tercero, los derechos de explotación no se causarán para la
producción de alcohol potable.
RENTAS CONTRACTUALES DEL MONOPOLIO DE DISTRIBUCIÓN Y COMERCIALIZACIÓN.

Además de las anteriores rentas expresamente señaladas por la Ley 1816 de 2016, el monopolio de distri-
bución y comercialización respecto de los licores destilados que produzca directamente cada departamento
que ejerza directamente el monopolio de producción, le generará otros ingresos derivados de las activida-
des de producción y venta de dichos productos.
Dichos recursos corresponderán al pago de obligaciones pactadas en los contratos de distribución o comer-
cialización y/o al resultado del ejercicio económico de la entidad departamental encargada de ejercer la
actividad del monopolio (industria licorera).
La obligación de pagar la participación y los derechos de explotación se origina en la ley, en su desarrollo

por la ordenanza y, solo en el caso de los derechos de explotación de producción de licores destilados, en
la existencia del contrato regulado por la ley 1816 de 2016 en su artículo 8.
Los ingresos diferentes a los anteriores, que reciba el departamento que ejerce el monopolio de producción
directamente, que incluye la maquila, originados en los contratos de distribución o comercialización de sus
productos, se sujetan a lo convenido por las partes en los respectivos contratos, los cuales deberán suscri-
birse de conformidad con la normatividad aplicable.
44
El artículo 29 de la Ley 1816 de 2016 dispuso:
“Artículo 29. Régimen contractual de comercialización de licores oficiales. La comercialización

de licores obtenidos por una licorera oficial, en los departamentos que han adoptado el monopolio se
hará de conformidad con el régimen contractual que le sea aplicable. Los departamentos conservarán
la facultad de definir la distribución de los licores producidos directamente por sus licoreras oficiales o
departamentales, incluidos aquellos respecto de los cuales ostenten la propiedad industrial”.
En caso de ser suscritos por el departamento, tales contratos de distribución y comercialización deberán
sujetarse a las normas que rigen la contratación administrativa. En caso de ser suscritos por Empresas In-
dustriales y Comerciales del Estado que en ejercicio del monopolio desarrollen actividades comerciales en
competencia con el sector privado y/o público, nacional o internacional, estas se encuentran exceptuadas
de las disposiciones contenidas en la Ley 80 de 1993, así como las demás normas que la regulan y com-
plementan. Su actividad contractual se rige por las disposiciones legales y reglamentarias aplicables a sus
actividades económicas y comerciales. (Artículo 14 Ley 1150 de 2007 modificado por el artículo 93 de
la Ley 1474 de 2011). Lo anterior, sin perjuicio de lo previsto en el artículo 13 de la misma ley 1150, de
aplicar en desarrollo de su actividad contractual, acorde con su régimen legal especial, los principios de la
función administrativa y de la gestión fiscal y estar sometidas al régimen de inhabilidades e incompatibili-
dades previsto legalmente para la contratación estatal.

En criterio de esta Dirección, sin perjuicio de la presunción de legalidad de las ordenanzas vigentes, la
suscripción o la prórroga del contrato de distribución de licores producidos por el departamento, incluidos
los producidos a través de maquila, se sujeta a la normatividad de contratación administrativa, sin que
legalmente se requiera para ello de autorización de la Asamblea departamental.
Lo anterior, en concordancia con lo manifestado por el Consejo de Estado, Sección Primera, en sentencia
del 30 de enero del 202038, según la cual:
“[L]a competencia con la que cuenta el Gobernador para contratar no está supeditada a una auto-
rización general para toda la actividad contractual que desarrolle la administración departamental,
sino para algunos casos particulares, previa reglamentación por parte de las asambleas, -siempre que
estén investidas para hacerlo-, la cual debe ser razonable y proporcional, teniendo en cuenta que la
dirección de la actividad contractual está en cabeza de la primera autoridad del departamento y no de
dichas corporaciones de elección popular.
En otras palabras, no es procedente que las asambleas les exijan a los gobernadores contar con una
autorización previa para celebrar todos y cada uno de los contratos que suscriba la administración
departamental, sino que dicha atribución debe estar claramente restringida para casos concretos, los
cuales se entienden fuera de la competencia general atribuida directamente a dichos mandatarios por
la Ley 80 de 1993. […]”
Finalmente, en cuanto al segundo punto de su consulta, las tarifas de la participación de licores destilados
y la participación de alcohol potable con destino a la fabricación de licores destilados deben ser definidos
por la Asamblea, mediante Ordenanza, dentro de los límites señalados por la Ley 1816 atrás explicados.
Su pago no se origina en ningún contrato sino en la ley, por lo cual, en caso de mencionarse en algún
contrato, debe ser para indicar el cumplimiento de la obligación según lo ordena la ley y la respectiva
ordenanza.
Los derechos de explotación de introducción, de licores destilados y de alcohol potable con destino a la
fabricación de licores, también corresponden a una obligación legal y su tarifa está definida por la ley
como el 2% de las ventas anuales de los productos introducidos al departamento. La ordenanza no puede
modificar tal tarifa. Los productos de propiedad del departamento no requieren permiso de introducción y
no causan estos derechos.
38. Consejo de Estado. Sala de lo Contencioso Administrativo. Sección Primera. Consejera Ponente: Nubia Margoth Peña Garzón. Bogotá, D.C., 30 de enero de 2020.
Radicación: 50001-23-33-000-2017-00266-01.
45
Los derechos de explotación de producción de licores destilados se generan por la suscripción del contrato
previsto en el artículo 8º de la Ley 1816, mediante el cual, en ejercicio indirecto del monopolio de produc-
ción, el departamento permite temporalmente a un tercero la producción de licores. Este contrato se adju-
dicará mediante licitación pública y utilizando un procedimiento de subasta ascendente sobre los derechos
de explotación cuya tarifa mínima debe ser fijada por la Asamblea. Estos derechos de explotación no se
generan en el contrato de maquila.
Las reglas para la administración, causación, declaración pago, determinación y control de estas obliga-
ciones están definidas desde la Ley 1816 de 2016, con remisión al Estatuto Tributario y a las disposiciones
para el impuesto al consumo de licores, vinos, aperitivos y similares.39
39. Ley 1816 de 2016. Artículo 14. parágrafo: “Las disposiciones sobre causación, declaración, pago, señalización, control de transporte, sanciones, aprehensiones, deco-
misos y demás normas especiales previstas para el impuesto al consumo de licores, vinos, aperitivos y similares se aplicarán para efectos de la participación del monopolio de
licores destilados y alcohol potable con destino a la fabricación de licores”.
“Artículo 27. Administración y control de las rentas del monopolio. La administración, determinación, discusión, cobro, devoluciones e imposición de sanciones, en relación con
la participación y los derechos de explotación de que trata la presente ley, son de competencia de los departamentos, para lo cual aplicarán los procedimientos y el régimen
sancionatorio establecidos en el Estatuto Tributario Nacional y en las disposiciones aplicables a los productos gravados con el impuesto al consumo de licores, vinos, aperitivos
y similares”.
46
47
DEPARTAMENTALES
2. OTROS IMPUESTOS
TEMA: CONTRIBUCIÓN SOBRE CONTRATOS DE OBRA PÚBLICA

SUBTEMA: HECHO GENERADOR
Doctor
Alexander Tovar Gonzalez
Secretario del interior
Gobernación del Tolima
En relación con la contribución especial sobre contratos de obra pública consulta usted:
“1. ¿Existe un criterio jurídico o concepto legal que permita determinar si es viable el cobro del cinco por ciento
(5%) no sólo sobre el objeto contractual de obra; sino además su interventoría y consultoría cuando así lo de-
termine el mismo contrato para ser incorporados al fondo de seguridad?”
“2. ¿O en su defecto, sin que se llegase a la fase del objeto contractual de la obra, es viable que se pueda
exigir el cobro solamente cuando se realiza un contrato para las etapas de la consultoría o su interventoría con
destino al fondo de seguridad? “
“3. ¿Existe un criterio legal que permita determinar la recaudación del cinco por ciento (5%) sobre los convenios
y/o contratos de obra pública cuando existe una (sic) deposición de recursos desde el Gobierno Departamental
hacia las administraciones municipales (alcaldías) donde éstas tengan la obligación de reembolsar el equiva-
lente de lo inyectado para la ejecución de la obra pública en el municipio?”
Para dar respuesta a sus interrogantes 1 y 2 haremos inicialmente mención a lo expresado por Colombia
Compra Eficiente respecto de la supervisión e interventoría de los contratos suscritos por entidades públicas
en el marco de las normas vigentes que rigen la contratación pública, así:
“(…) Las Entidades Estatales tienen la obligación de asegurar el cumplimiento del objeto contrac-
tual de los contratos que celebren, para lo cual tendrán la dirección general y responsabilidad de
ejercer el control y vigilancia de la ejecución del contrato (Numeral 1, Artículo 14 de la Ley 80 de
1993). Como manifestación de este deber, se encuentran las figuras de la supervisión e interven-
toría.”
Así, la supervisión de un contrato estatal consiste en “el seguimiento técnico, administrativo, finan-
ciero, contable y jurídico que, sobre el cumplimiento del objeto del contrato, es ejercido por la mis-
ma entidad estatal cuando no se requieren conocimientos especializados” (Párrafo 2 del Artículo
83 de la Ley 1474 de 2011). De esta manera, la supervisión es entendida como la vigilancia per-
manente ejercida por sus funcionarios, de todos los aspectos relacionados con el contrato estatal,
que no sólo se predica de la ejecución de las obligaciones contractuales en la forma acordada,
sino también de las etapas pre contractual y pos contractual.
Por su parte, La interventoría de un contrato estatal es “el seguimiento técnico que sobre el cumpli-
miento del contrato realice una persona natural o jurídica contratada para tal fin por la Entidad
Estatal, cuando el seguimiento del contrato suponga conocimiento especializado en la materia, o
cuando la complejidad o la extensión del mismo lo justifiquen. No obstante, lo anterior cuando la
entidad lo encuentre justificado y acorde a la naturaleza del contrato principal, podrá contratar
el seguimiento administrativo, técnico, financiero, contable, jurídico del objeto o contrato dentro
de la interventoría” (Parágrafo 3, Artículo 83 de la ley 1474 de 2011). Así, la interventoría es
llevada por una persona externa a la entidad contratada para tal efecto, la cual debe verificar
48
el cumplimiento del objeto contractual, de tal manera que se asegure el cumplimiento de la cali-
dad, cantidad, costo y cronograma del contrato.
En razón de lo expuesto, la diferencia principal entre la supervisión y la interventoría consiste en

que el interventor es una persona externa a la entidad que adelanta funciones técnicas mientras
que el supervisor es funcionario de la entidad que no sólo cuenta con funciones técnicas, sino tam-
bién de índole administrativa, contable, financiera y jurídica.
Teniendo en cuenta que las Entidades Estatales tienen la obligación de asegurar el cumplimiento
del objeto contractual de los contratos celebrados, las Entidades Estatales en los previos correspon-
dientes a cualquier contrato, deben tomar en consideración los factores atinentes al contrato que se
pretende suscribir, como es el caso de la vigilancia y control del contrato, determinando la forma
en que debe realizarse, para lo cual se deberá determinar si es suficiente con la designación de
un supervisor, o si por el contrario es necesaria la contratación de una interventoría. Igualmente,
deberá determinarse si se requiere la asignación de una o varias personas dependiendo de la eta-
pa contractual para realizar la supervisión e interventoría, en atención a la complejidad del asunto
y los conocimientos que se requieran en cada una de las etapas.
Finalmente se recuerda que deben tener interventor todos los contratos de obra cuando el Proceso

de Contratación se utilizó la licitación pública como modalidad de selección (Numeral 1 del artícu-
lo 32 de la ley 80 de 1993). Igualmente, en caso de que en el contrato de obra se haya utilizado
una modalidad diferente a la licitación pública, la Entidad Estatal deberá pronunciarse acerca
de la obligatoriedad de contar o no con una interventoría, cuando el contrato de obra supere la
menor cuantía de la Entidad (Parágrafo 1 del artículo 83 de la ley 1474 de 2011). (…)”40 (Énfasis
añadido).
Conforme con lo expresado por esa agencia del Estado en el apartado trascrito, lo que se pretende hacer
ver es que la supervisión o la interventoría son objetos que, si bien pueden estar ligados al contrato de obra
pública, son diferentes y diferenciables, es decir que una cosa es el contrato de obra pública, y otra dife-
rente su supervisión o interventoría, indistintamente de que estas últimas tengan como finalidad garantizar
el cumplimiento de aquel.
En ese contexto, si el artículo 6 de la Ley 1106 de 2006 establece como hecho generador de la contribu-
ción sobre contratos de obra pública la suscripción de contratos de obra pública con entidades de derecho
público, sin hacer referencia alguna a contratos de consultoría o interventoría, esta Dirección considera
que no es legalmente válido pretender extender la aplicación de la contribución a los precitados contratos.
Ello, se ve reforzado por el principio de certeza que orienta la materia tributaria, “… conforme al cual los
órganos de representación popular están obligados a determinar, de manera clara y suficiente, los elementos
estructurales del impuesto, a fin de garantizar tanto la seguridad jurídica a favor de las personas sujetas al
deber fiscal, como la eficacia en el recaudo del tributo41. “En virtud del principio de certeza, la norma que esta-
blece el impuesto debe fijar el sujeto activo, el sujeto pasivo, el hecho generador, la base gravable y la tarifa”42.
El principio de certeza en materia tributaria, que surge como consecuencia lógica del de legalidad, tiene, según
lo expuesto, la finalidad de garantizar que todos los elementos del vínculo impositivo entre los administrados y
el Estado estén consagrados inequívocamente en la ley, bien porque las normas que crean el tributo los expre-
san con claridad, o porque en el evento en que una disposición remite a otra para su integración, es posible
identificar dentro del texto remitido el sujeto activo, el sujeto pasivo, el hecho gravable, la base gravable y la
tarifa del gravamen43 (…)”.44
40. https://sintesis.colombiacompra.gov.co/content/supervisi%C3%B3n-e-interventor%C3%ADa-en-contratos-estatales Tomado de la página web de Colombia Compra Eficien-

te el día 8 de agosto de 2020.
41. Cfr. Sentencias de la Corte Constitucional C-488 de 2000, M.P. Carlos Gaviria Díaz y C-287 de 2009, M.P. Luis Ernesto Vargas Silva.
42. Sentencia de la Corte Constitucional C-664 de 2009, M.P. Juan Carlos Henao Perez.
43. Sentencias de la Corte Constitucional C-569 de 2000, M.P. Carlos Gaviria Díaz y C-114 de 2006, M.P. Rodrigo Escobar Gil.
44. Corte Constitucional Sentencia C-891 de 2012 Magistrado Ponente: Jorge Ignacio Pretelt Chaljub.
49
En relación con la posibilidad de que los municipios tengan la obligación de reembolsar el equivalente de
lo inyectado para la ejecución de la obra pública por parte del departamento, ello es un asunto que debe
ser evaluado desde la óptica convencional al momento de suscribir el convenio interadministrativo mediante
el cual el departamento decida ejecutar en conjunto con los municipios de su jurisdicción contratos de obra
pública.
Sin perjuicio de lo anterior, las estipulaciones en ese sentido no pueden desconocer la distribución de los
recursos que se generen por la contribución sobre contratos de obra pública en presencia de esos conve-
nios, pues ésta debe efectuarse conforme con el parágrafo 3º del artículo 6 de la Ley 1106 de 200645,
según el cual “El recaudo por concepto de la contribución especial que se prorroga mediante la presente ley
en contratos que se ejecuten a través de convenios entre entidades del orden nacional y/o territorial deberá ser
consignado inmediatamente en forma proporcional a la participación en el convenio de la respectiva entidad”.
45. Adicionado por el artículo 39 de la Ley 1430 de 2010.
50
TEMA: OTROS IMPUESTOS DEPARTAMENTALES

SUBTEMA: TASA PRO-DEPORTE Y RECREACIÓN/LEY 2023 DE 2020
Doctor
John Jairo Bothia Manosalva
Profesional de Apoyo Contratado - Dirección de Gestión de Rentas y Tesorería
Secretaría de Hacienda Gobernación de Arauca
Consulta usted:
“1. El artículo 2º de la Ley 2023 de 2020 establece la destinación que deben tener los valores recaudados
por la Tasa Pro-Deporte y Recreación, en este sentido, la Asamblea Departamental, ¿Puede la corporación

establecer porcentajes directos a cada uno de los numerales descritos en el artículo en mención?”
Al efecto, de la lectura del artículo 2º de la Ley 2023 de 2020, se evidencia que si bien es cierto que el
legislador estableció de manera expresa los aspectos a los que deben destinarse los recursos recaudados
por concepto de la Tasa Pro-Deporte y Recreación, es igualmente cierto que no se ocupó de precisar qué
porcentajes del recaudo deben destinarse a cada uno de ellos.
Así las cosas, a juicio de esta Dirección, corresponderá a la administración departamental, a partir del
análisis objetivo de las necesidades del sector deporte en su jurisdicción, determinar la distribución del
recaudo teniendo como referente obligado los aspectos determinados por el legislador. Ahora bien, dado
que es a la administración departamental y no a la corporación administrativa (Asamblea Departamental)
a quien corresponde la ejecución de los recursos, consideramos que el acto administrativo de creación de
la tasa debe establecer la destinación en los mismos términos del artículo 2º de la Ley 2023 de 2020 y
diferir la distribución en cada aspecto a la administración municipal, quien conoce de primera mano las
necesidades del sector.
Sin perjuicio de lo anterior, no debe perderse de vista que el artículo 3º de la Ley 2023 de 2020 establece
de manera expresa que “Un porcentaje de hasta el 20% de los recursos recaudados por medio de la tasa que
crea la presente Ley, deberá destinarse a refrigerio y transporte, de acuerdo con las necesidades, de los jóve-
nes y niños en condiciones de pobreza y vulnerabilidad miembros de las escuelas y clubes deportivos locales,
registrados ante la secretaría municipal o distrital competente en su manejo”, y que dicho porcentaje sí debe
ser definido por la Asamblea Departamental.
En consecuencia, los artículos 2º y 3º deben aplicarse de manera armónica, de forma que una vez deter-
minado por la Asamblea el porcentaje a que se refiere el artículo 3º, la diferencia debe destinarse a los
aspectos señalados en el artículo 2º conforme se expresó arriba.
“2. El artículo 2º de la Ley 2023 de 2020 establece la destinación que deben tener los valores recaudados
por la Tasa Pro-Deporte y Recreación, en este sentido, ¿debe destinarse el equivalente al veinte por ciento
(20%) con destino al Fondo de Pensiones Territorial (FONPET)?”
A este respecto, debe precisarse que la Ley 2023 de 2020 no hace referencia alguna a la destinación de
un porcentaje de los recaudos derivados de la Tasa Pro-Deporte y Recreación al Fondo de Pensiones de las
Entidades Territoriales FONPET.
Ahora bien, bajo el supuesto de que se esté refiriendo usted al 20% señalado en el artículo 47 de la Ley
863 de 2003, es necesario precisarle que dicha norma aplica únicamente respecto del recaudo de las
estampillas, motivo por el cual no aplicaría en este caso pues en la Ley 2023 de 2020 no se autoriza la
51
emisión de una estampilla sino la creación de una Tasa. En este punto es importante precisarle además que
el artículo 47 de la Ley 863 de 2003 no establece una destinación al Fondo de Pensiones de las Entidades
Territoriales FONPET, sino al pasivo pensional de la entidad beneficiaria de la respectiva estampilla, pues
las rentas que se destinan al FONPET se encuentran establecidas en el artículo 2º de la Ley 549 de 1999.
“3. El artículo 4º de la Ley 2023 de 2020 establece el hecho generador de la tasa Pro-Deporte y Recreación,
en la cual se gravan “(…) contratos y convenios (…)” suscritos por las entidades territoriales y las demás
allí previstas, así pues, ¿Es dable establecer hechos generadores adicionales a la suscripción de contratos y
convenios, por ejemplo, trámites de carácter territorial?”.
Para dar respuesta a su interrogante, es necesario recordar que la Constitución Política en su artículo 150-
12 establece la facultad para la creación de impuestos, tasas y contribuciones en cabeza del Congreso de
la República mediante la expedición de leyes; es lo que en algún sector de la doctrina y en la jurisprudencia
se conoce como el poder impositivo originario. Ahora bien, los artículos 287, 300-4 y 313-4 constituciona-
les establecen la facultad para adoptar, de conformidad con la constitución y la ley, los tributos en jurisdic-
ción de los departamentos y municipios; es lo que de igual manera se conoce como la facultad impositiva
derivada. Quiere decir lo anterior, que las entidades territoriales para el ejercicio de su facultad impositiva
deben sujetarse a los lineamientos establecidos previamente por el legislador.
En ese contexto, en el caso de la Ley 2023 de 2020, el legislador, en el marco del artículo 338 superior,
estableció de manera directa los elementos estructurales de la Tasa Pro-Deporte, dejando únicamente a de-
cisión de las asambleas y concejos la determinación de la tarifa atendiendo al límite máximo señalado en
el artículo 9º ibídem. Así las cosas, a juicio de esta Dirección habiéndose establecido taxativamente en el
artículo 4º de la Ley 2023 de 2020 el hecho generador de la Tasa Pro-Deporte, no le es dado a las asam-
bleas o concejos, al momento de la creación de la tasa, establecer hechos generadores a los señalados en
la norma referida supra.
“4. ¿Es dable, dentro del principio de autonomía de las entidades territoriales y las competencias atribuibles
a la Asamblea Departamental, establecer exenciones adicionales a las previstas en el artículo 4º de la Ley
2023 de 2020?”
En respuesta a este interrogante, y teniendo en cuenta que el establecimiento de beneficios tributarios, entre
ellos las exenciones, hacen parte de la facultad impositiva, nos permitimos reiterar lo expresado en la res-
puesta a la pregunta anterior, para señalar que, a nuestro juicio, no le es dado a las asambleas o concejos
establecer exenciones adicionales a las establecidas en el parágrafo 1º del artículo 4º de la Ley 2023 de
1995.
“5. En referencia a las exenciones indicadas en el artículo 4º de Ley 2023 de 2020, en particular, en aquella
prevista para “(…) convenios y contratos (…) educativos (…)”, ¿Cuál es el alcance de la exención previs-
ta? La anterior premisa se puede resolver bajo los siguientes cuestionamientos, Todos los tipos de contrato
-por ejemplo: prestación de servicios, obra, compraventa, suministro-suscritos con el sector educativo ¿se
encuentran exentos?, ¿La referencia de “(…) educativos (…)”, se refiere a aquellos en los cuales uno de los
extremos contratantes es un colegio o universidad pública?”
El parágrafo 1º del artículo 4º de la Ley 2023 de 2020 en línea con el hecho generador señalado en el
mismo artículo establece que están exentos de la Tasa Pro Deporte y Recreación determinados convenios
y contratos, específicamente los “de condiciones uniformes de los servicios públicos domiciliarios, de presta-
ción de servicios suscritos con personas naturales, educativos y los que tienen que ver con el refinanciamiento
y el servicio de la deuda pública”, de manera que al referirse de manera genérica a convenios y contratos
“educativos” para la aplicación de la exención corresponde a la administración determinar, a partir del
análisis de su objeto, de los recursos con que se financia, o de la naturaleza de sus extremos contractuales,
el convenio o contrato puede enmarcarse dentro de ese contexto.
52
“6. La exención indicada en el artículo 4º de Ley 2023 de 2020, en particular, en aquella prevista para “(…)
convenios y contratos de prestación de servicios suscritos con personas naturales (…)”, dicha exención ¿Se
encontraría dirigida únicamente a aquellos referentes a la prestación de servicios de apoyo a la gestión–téc-
nicos o profesionales -?”
A este respecto, en línea con lo expresado en la respuesta anterior, el legislador en el parágrafo 1º del ar-
tículo 4º de la Ley 2023 de 2020 se refirió de manera genérica a convenios o contratos “de prestación de
servicios” precisando al paso están exentos solo aquellos “suscritos con personas naturales”. De tal manera,
la definición de contrato de prestación de servicios se encuentra establecida en el numeral 3 del artículo 32
de la Ley 80 de 1993, según el cual “Son contratos de prestación de servicios los que celebren las entidades
estatales para desarrollar actividades relacionadas con la administración o funcionamiento de la entidad. Estos
contratos sólo podrán celebrarse con personas naturales cuando dichas actividades no puedan realizarse con
personal de planta o requieran conocimientos especializados”.
Así las cosas, lo que se pretende hacer ver es que la exención respecto de los convenios o contratos de pres-
tación de servicios debe aplicarse en el contexto del numeral 3º del artículo 32 de la Ley 80 de 1993 supra,
con la única condición de que sean suscritos con personas naturales, es decir que no aplican únicamente a
contratos de prestación de servicios de apoyo a la gestión, como lo plantea en su consulta.

“7. El artículo 9º de la Ley 2023 de 2020 establece el margen para la determinación de la tarifa aplicable a
los hechos generados de la tasa, en este sentido, ¿es dable, determinar una tarifa diferencial de acuerdo a
la determinación del tipo de contrato?, La anterior premisa se puede resolver bajo los siguientes cuestiona-
mientos, ¿al contrato de obra puede establecerse una tarifa?, ¿al contrato de suministro una tarifa diferen-
te?, de acuerdo al tipo de contrato”.
En primer término, le precisamos que la tarifa fue establecida en el artículo 8º de la Ley 2023 de 2020 y
no en el artículo 9º. Al efecto, establece el precitado artículo 8º:
“Artículo 8. Tarifa. La tarifa de la Tasa Pro-Deporte y Recreación establecida por las Asambleas
Departamentales y Concejos Distritales y Municipales no puede exceder los dos puntos cinco por
ciento (2.5%) del valor total del contrato determinado en el comprobante de egreso que se esta-
blezcan entre el ente territorial y las personas naturales y/o jurídicas, públicas o privadas”. (Énfasis
añadido)
Del examen de la norma trascrita, se puede colegir que el legislador se refirió de manera singular, y no
plural, a la tarifa de la Tasa Pro-Deporte y Recreación que deben definir las asambleas y concejos, motivo
por el cual, a juicio de esta Dirección, las entidades territoriales deben establecer una tarifa única para
todos los convenios o contratos gravados, sin que les sea dado fijar tarifas diferenciales a partir de su clase,
objeto u otras consideraciones.
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Capítulo III
Conceptos sobre otros Temas
Tributarios Territoriales
1. OTROS TEMAS TRIBUTARIOS
TERRITORIALES
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ASESORÍA 028828 DE JULIO 2 DE 2020
TEMA: OTROS TEMAS TRIBUTARIOS TERRITORIALES

SUBTEMA: ACTUALIZACIÓN CATASTRAL/FINANCIACIÓN
Doctor
JAVIER ANDRÉS SOLANO ROJAS
Alcalde Municipal de Macanal-Boyacá
Señala su escrito que el valor de la propuesta económica que presentó al IGAC al municipio para adelantar
la actualización catastral asciende a más de $1.513 millones y que, por las condiciones fiscales del
municipio, le resulta imposible sufragar dicho costo por lo que solicita el apoyo financiero a este Ministerio.
El Consejo de Política Económica y Social aprobó, el 26 de marzo de 2019, el Documento CONPES 3958,
para efectos de contar con una estrategia para la implementación de la política pública de catastro multi-

propósito.
La implementación del catastro con enfoque multipropósito, además de los beneficios fiscales que trae al
municipio, provee al estado de información fundamental para una mejor asignación de recursos públicos y
para la formulación e implementación de diversas políticas públicas de desarrollo y ordenamiento territorial
y contribuye además a brindar mayor seguridad jurídica y eficiencia del mercado inmobiliario.
De conformidad con dicho documento, el país espera pasar del “actual 5,68% del área del territorio na-
cional con información catastral actualizada, al 60 % en 2022 y posteriormente al 100 % de cobertura
en 2025, con un enfoque multipropósito, y previendo mecanismos para la sostenibilidad financiera y su
actualización de manera permanente”.
La política de catastro multipropósito tiene un costo estimado de 5,28 billones de pesos (constantes de
2019), y en su financiación concurrirán la Nación, los municipios, los departamentos y la cooperación
internacional.
Sobre la financiación de la política, el mismo documento Conpes 3958 señala:
“La estrategia de financiación de la política considerará la concurrencia de esfuerzos entre la Nación

y las entidades territoriales, guardando coherencia con la sostenibilidad fiscal y el marco de gasto de
mediano plazo. En el marco de su autonomía, las entidades territoriales pueden recurrir a:
1. Ahorro corriente y recursos del SGP de libre inversión.

2. Recursos del SGR, en especial de asignaciones directas y del Fondo de Compensación Regional que
pueden ser direccionados a la actualización catastral.
3. Recursos de crédito interno, tanto de la banca pública como privada, para lo cual es importante que
este gasto se considere como gasto de inversión. Dentro de estos se incluyen líneas de crédito con tasa
compensada que el Gobierno nacional pueda disponer a través de Findeter.
4. Recursos de los departamentos canalizados a través de fondos o convenios de cooperación.
Para la implementación de la política, las entidades del Gobierno Nacional podrán movilizar recursos
para apoyar con cofinanciación la ejecución catastral de algunos municipios a través de las siguientes
estrategias:
1. Los recursos del PGN destinados al funcionamiento e inversión del IGAC, la SNR y la ANT.
2. Los derivados de los esquemas de financiación diseñados por el DANE para financiar la gestión
catastral.
55
3. Los recursos del crédito con la banca multilateral.
4. Los recursos de cooperación internacional.
Cabe aclarar que la ejecución de las inversiones asociadas a la implementación de esta política estará
sujeta a la disponibilidad de recursos que se apropien en el PGN para las entidades responsables, así
como de los que las entidades territoriales direccionen en el marco del esquema de gestión catastral. (…)”
La articulación de recursos y el seguimiento al financiamiento de la política, según allí se indica, se realizará

a través de un comité compuesto por el DANE (quien lo presidirá), el DNP, el Ministerio de Agricultura y
Desarrollo Rural y cuando se requiera el Ministerio de Hacienda y Crédito Público, con participación del
IGAC, SNR y ANT. Corresponde a este comité revisar el avance de las metas, la estimación de costos y la
articulación de recursos de las diferentes fuentes.
De otro lado, en concordancia con lo anterior, la Ley 1955 de 2019, “por el cual se expide el Plan Na-
cional de Desarrollo 2018-2022 “Pacto por Colombia, Pacto por la Equidad”, en su artículo 77 definió
la gestión catastral como un servicio público cuya prestación corresponde al Instituto Geográfico Agustín
Codazzi (IGAC) a y los Gestores Catastrales, quienes prestarán el servicio directamente o a través de los
operadores catastrales.
Los decretos reglamentarios 1983 de 2019 y 148 de 2020 adicionaron el decreto único reglamentario del
sector estadística, Decreto 1170 de 2015. De allí resaltamos:
• El IGAC será prestador del servicio de manera excepcional en ausencia de Gestores Catastrales
habilitados (artículo 2.2.2.1.4.).
• Los municipios son autónomos para habilitarse como gestores catastrales o contratar a un gestor
catastral, incluido al IGAC como prestador por excepción. (Artículo 2.2.2.1.5.).
• Las entidades territoriales que no estén habilitadas podrán contratar a un gestor catastral para la
prestación del servicio público en su territorio. Para la ejecución del contrato, el IGAC o quien ten-
ga la información catastral, deberá realizar el empalme y la entrega de esta información al gestor
catastral contratado (artículo 2.2.2.5.6.).
• Conforme el artículo 2.2.2.5.7, dentro de las condiciones de la contratación del gestor catastral,
la selección podrá realizarse a través de contratación directa, y la remuneración de los gestores
catastrales contratados deberá fundarse en un estudio de mercado que tenga en cuenta un análisis
de costo-beneficio de acuerdo con las particularidades del territorio y el alcance de las actividades
contratadas.
El parágrafo segundo del mencionado artículo 77 de la Ley 1955 determinó que “Los gastos asocia-
dos a la gestión catastral constituyen gastos de inversión, sin perjuicio de los gastos de
funcionamiento que requieran los gestores catastrales para desarrollar sus funciones.”
De esta manera, además del uso de sus recursos propios, el municipio tiene dentro de las posibilidades
de financiación de la actualización catastral el uso de recursos del Sistema General de Regalías, así como
la posibilidad de endeudamiento. En este último caso, Findeter ofrece una línea de crédito especial para
actualizar el catastro con enfoque multipropósito.
Finalmente, remitiremos copia de su consulta y del presente oficio al Departamento Nacional de Planeación
- DNP46, para que precise a su municipio la información relacionada con las posibilidades de financiación
y cofinanciación que se han identificado en desarrollo de la estrategia de financiación de la política de
catastro multipropósito.
46. Según el Decreto 2189 de 2017, por el cual se modifica la estructura del Departamento Nacional de Planeación”, el artículo 21 (numerales 7, 24 y 25) y el artículo 23
(numerales 3 y 4), el DNP tiene la función de dar lineamientos de política pública y de coordinar a las entidades ejecutoras responsables de la implementación del catastro.
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SUBTEMA: INEMBARGABALIDAD RECURSOS INCORPORADOS EN LOS PRESUPUESTOS
DE LAS ENTIDADES TERRITORIALES/RECURSOS TASA PRO-DEPORTE Y
RECREACIÓN/LEY 2023 DE 2020
Señora
ANGÉLICA CASTRILLÓN FRANCO
En relación el régimen simple de tributación, consulta:
1. “A la fecha, ¿qué información deben suministrar las entidades territoriales, con base a lo indicado
en el decreto 1468 de 2019?”

2. “Teniendo en cuenta que la vigencia de la ley fue acabada, ¿sigue vigente el decreto reglamentario
1468 de 2019?”
3. Frente a la definición de las tarifas por los concejos, “¿Se deben respetar los límites de industriales el
7x1000, comerciales y de servicios del 10x1000?” “
4. ¿Todos deben pagar avisos y tableros así no haya el hecho generador?”
5. “¿La sobretasa bomberil va incluida, pero en tarifa x1000?”
6. “Hemos visto en los municipios que ya lo adoptaron que hacen una tabla indicando el % de cada
impuesto con respecto de la tarifa consolidada, ¿esto se maneja así?”
La Ley 1943 de 2018 dispuso la creación y estructuración del Régimen Simple de Tributación a partir del 1
de enero de 2019. Esta ley fue declarada inexequible por la Corte Constitucional a partir del 1º de enero
del año 2020, dejando vigente para el año gravable 2019 la existencia del régimen simple de tributación,
pero sujetándola en el futuro a la expedición de una nueva ley que así lo estableciera reglamentado a través
del Decreto 1468 de 2019.
Al ser declarada inconstitucional la Ley 1943 de 2018, el Decreto 1468 de agosto 13 de 2019 (compilado
en el Decreto 1625 de 2016, Único Reglamentario en Materia Tributaria), que reglamentaba el Régimen
Simple allí creado, no se encuentra vigente.
El artículo 74 de la Ley 2010 de 2019 creó y estructuró, a partir del 1 de enero de 2020, el Régimen Sim-
ple de Tributación - Simple, y para el efecto, reiteró casi en su totalidad la regulación dispuesta inicialmente
por la Ley 1943 de 2018, indicando nuevas fechas para su implementación.
El 3 de agosto de 2020 el Gobierno Nacional expidió el Decreto 1091 de 2020, “Por el cual se modifica
el Decreto 1625 de 2016, Único Reglamentario en Materia Tributaria, se sustituye el capítulo 6 del título 4
de la parte 3 del libro 2 del Decreto 1068 de 2015, Único Reglamentario del Sector Hacienda y Crédito
Público y se reglamentan los artículos 555-2 y 903 al 916 del Estatuto Tributario”. Allí se encuentra la
reglamentación vigente del régimen simple de tributación, así como la información que deben remitir los
municipios y Distritos en relación con dicho régimen.
El actual artículo 2.1.1.11. del Decreto 1625 de 2016 Único Reglamentario en materia tributaria, dispone:
“Artículo 2.1.1.11. Impuesto de industria y comercio consolidado integrado al Impuesto Unificado bajo
el SIMPLE. El impuesto de industria y comercio consolidado integrado al SIMPLE está conformado por
57
el impuesto de industria y comercio, su complementario de avisos y tableros y la sobretasa bomberil
que se encuentren autorizadas a los municipios y distritos. La tarifa del impuesto de industria y comer-
cio consolidado se fijará por los concejos municipales y distritales en los términos del artículo 907 del
Estatuto Tributario y del numeral 3 del artículo 2.1.1.20. del presente decreto.
El parágrafo transitorio del artículo 907 del Estatuto Tributario dispone que “Antes del 31 de diciembre de
2020, los concejos municipales y distritales deberán proferir acuerdos con el propósito de establecer las
tarifas únicas del impuesto de industria y comercio consolidado, aplicables bajo el Régimen Simple de Tribu-
tación (Simple)”. En consecuencia, los concejos municipales y distritales tienen la obligación de establecer
las tarifas únicas del impuesto de industria y comercio consolidado, aplicables bajo el Régimen Simple de
Tributación (Simple)”, antes del 31 de diciembre de 2020.
De acuerdo con la regulación de la Ley 2010 de 2019 y su decreto reglamentario, para la determinación
de las tarifas del impuesto de industria y comercio consolidado, para los contribuyentes pertenecientes al
régimen simple de tributación allí establecido, los municipios y distritos están sujetos a los límites legales
de cada uno de los impuestos que lo conforman: el de industria y comercio, el de avisos y tableros y la
sobretasa bomberil.
De esta manera, la adopción de las tarifas del impuesto de industria y comercio consolidado se sujetan a la
Constitución y la ley, como bien lo señala el decreto reglamentario, es decir a los límites vigentes aun desde
antes de la creación del régimen simple de tributación. Lo anterior, toda vez que, la creación del Régimen
Simple no implicó la modificación de la autonomía de las entidades territoriales en cuanto a la existencia
de ninguno de los impuestos municipales allí enunciados, ni la modificación de ninguno de sus elementos
estructurales sino apenas una afectación en cuanto a su sistema de recaudo.
Bajo estas consideraciones, al realizar el ejercicio para la consolidación del impuesto de industria y co-
mercio con el impuesto complementario de avisos y tableros y con la sobretasa bomberil (en caso de estar
adoptada esta última en el respectivo municipio sobre estos impuestos), se debe observar el límite de cada
uno de los impuestos que allí se consolidan. De esta manera, la tarifa consolidada del impuesto de industria
y comercio no tendría por qué significar una disminución del recaudo del municipio frente a estos contribu-
yentes.
El valor del ICA consolidado a cargo de los contribuyentes que pertenezcan al régimen simple será el que
resulte de aplicar la tarifa consolidada que le corresponda a su actividad, independientemente de si ese
contribuyente tiene o no avisos y tableros.
El numeral tercero del artículo 2.1.1.20. del decreto único reglamentario en materia tributaria, dentro de
la información que los municipios y/o distritos deben remitir a la DIAN, en el numeral tercero se refiere
a las tarifas del impuesto de industria y comercio consolidado, donde precisa que “la tarifa consolidada
incluye el impuesto de industria y comercio, su complementario de avisos y tableros y la sobretasa bomberil
asociada al impuesto de industria y comercio. Los municipios y/o distritos deberán determinar una tarifa
única consolidada para cada grupo de actividades según las reglas establecidas en el presente decreto, tal
como se compilan y clasifican en el numeral 1 del Anexo 4 del presente decreto, en uno de los siguientes
formatos a su elección (…)”.
De esta manera, el formato para efectos de determinar las tarifas consolidadas debe ser uno de los dos allí
establecidos. La tarifa por mil consolidada, que debe ser determinada por el concejo municipal o distrital,
será una sola tarifa para la respectiva actividad dentro del respectivo grupo (según el formato que se use).
Lo anterior, sin perjuicio del debido análisis que deba hacerse por cada corporación, y la posibilidad de
precisar, para el efecto, la composición de esa tarifa que finalmente se adopte.
58

SUBTEMA: FACTURACIÓN ELECTRÓNICA
Señor
BRAULIO ALONSO ESPINOSA MARQUEZ
Alcalde Municipal de Envigado - Antioquia
Consulta
¿Los municipios están obligadas a facturar electrónicamente los tributos que le asisten como entidad territorial?
Entendiendo que el término tributo abarca los conceptos de Impuestos, Contribuciones y Tasas.
Tomando en consideración que la DIAN remitió su consulta a esta dirección en relación con los asuntos de

nuestra competencia, y que corresponde a la DIAN manifestarse acerca de las obligaciones relativas a la
facturación electrónica previstas en el Estatuto Tributario Nacional, a continuación, damos respuesta a su
consulta transcrita, en relación con los tributos de las entidades territoriales.
La obligación de facturar, para efectos de los impuestos regulados en el Estatuto Tributario Nacional, se
encuentra prevista en el artículo 615 del ETN y demás normas concordantes y reglamentarias:
Artículo 615. Obligación de expedir factura. Para efectos tributarios, todas las personas o entidades
que tengan la calidad de comerciantes, ejerzan profesiones liberales o presten servicios inherentes a
éstas, o enajenen bienes producto de la actividad agrícola o ganadera, deberán expedir factura o
documento equivalente, y conservar copia de la misma por cada una de las operaciones que realicen,
independientemente de su calidad de contribuyentes o no contribuyentes de los impuestos administra-
dos por la Dirección General de Impuestos Nacionales.
(…)”
La obligación de facturar prevista en el Estatuto Tributario Nacional se refiere a la factura de venta como so-
porte de operaciones comerciales, de interés para el control de los tributos allí regulados, toda vez que so-
portan los ingresos, costos y/o gastos, que inciden en la determinación del impuesto de renta y el impuesto
sobre las ventas, entre otros. Lo anterior, sin perjuicio de su utilidad para otros efectos del control, entre ellos
el de los tributos territoriales como el de industria y comercio o los impuestos al consumo departamentales.
De otro lado, existen disposiciones legales que hacen referencia al término facturación, pero como forma de
liquidación de los impuestos del orden territorial (como el impuesto predial, el de vehículos o el impuesto de
alumbrado público). En este caso no estamos en presencia de la facturación comercial prevista en el artículo
615 del ETN, dado que estás obligaciones no corresponden a venta de bienes o prestación de servicios
sino a la determinación de cargas impositivas a favor del Estado.
Es así como el artículo 69 de la Ley 1111 de 2006, modificado por el artículo 354 de la Ley 1819 de
2016, faculta a las entidades territoriales para establecer “sistemas de facturación que constituyan determi-
nación oficial del tributo y presten mérito ejecutivo”; estos sistemas de facturación no forman parte, ni son
objeto, de la regulación de la facturación electrónica, sino que corresponden al ejercicio de las facultades
de administración y determinación oficial que tienen las entidades territoriales sobre sus tributos, en los
términos allí señalados47.
47. Artículo 69. Determinación oficial de los tributos territoriales por el sistema de facturación. Sin perjuicio de la utilización del sistema de declaración, para la determinación
oficial del impuesto predial unificado, del impuesto sobre vehículos automotores y el de circulación y tránsito, las entidades territoriales podrán establecer sistemas de factura-
ción que constituyan determinación oficial del tributo y presten mérito ejecutivo.
Este acto de liquidación deberá contener la correcta identificación del sujeto pasivo y del bien objeto del impuesto (predio o vehículo), así como los conceptos que permiten
59
El objetivo de esta norma es permitir a las entidades territoriales proferir el acto administrativo de deter-
minación oficial (liquidación oficial) de los impuestos a través de un esquema simplificado de facturación,
de tal forma que sea más eficiente y expedito en relación con el procedimiento general, de liquidación de
aforo del Estatuto Tributario Nacional. Esta factura determina la obligación tributaria al contribuyente y una
vez quede en firme, será el título ejecutivo en el proceso de cobro coactivo, por lo que debe contener todos
los elementos del acto administrativo, y expedirse conforme el procedimiento allí regulado (Oficio 2-2020-
033199). Como indicamos, este sistema de facturación no forma parte de la obligación de facturar ni de
la facturación electrónica prevista en el artículo 615 del ETN y demás normas concordantes.
De otro lado, el artículo 352 de la Ley 1819 de 2016 señala que el recaudo del impuesto de alumbrado
público “podrá realizarse mediante las facturas de servicios públicos domiciliarios”; que las empresas
comercializadoras de energía “podrán actuar como agentes recaudadores del impuesto, dentro de la fac-
tura de energía”, y que el “servicio o actividad de facturación y recaudo del impuesto no tendrá ninguna
contraprestación a quien lo preste.” De esta manera, cuando el impuesto de alumbrado público se facture y
recaude en las facturas de las empresas de servicios públicos domiciliarios, dicho concepto deberá incluirse
como parte de la facturación de dichas empresas, quienes para el efecto deberán cumplir con la regulación
que resulte aplicable a dicha facturación.
En el caso de contribuyentes del impuesto de alumbrado público que no reciban facturación por parte del
comercializador de energía eléctrica domiciliario, por no ser usuarios de dicho servicio o por ser usuarios
no regulados, le corresponde al municipio liquidar el impuesto correspondiente de acuerdo con las reglas
de procedimiento previstas para el efecto, en ejercicio de sus competencias de administración y determi-
nación del impuesto, a través de actos administrativos o de facturación tributaria pero no de la facturación
electrónica.
calcular el monto de la obligación. La administración tributaria deberá dejar constancia de la respectiva notificación.
Previamente a la notificación de las facturas la administración tributaria deberá difundir ampliamente la forma en la que los ciudadanos podrán acceder a las mismas.
La notificación de la factura se realizará mediante inserción en la página web de la Entidad y, simultáneamente, con la publicación en medios físicos en el registro, cartelera
o lugar visible de la entidad territorial competente para la Administración del Tributo territorial. El envío que del acto se haga a la dirección del contribuyente surte efecto de
divulgación adicional sin que la omisión de esta formalidad invalide la notificación efectuada.
En los casos en que el contribuyente no esté de acuerdo con la factura expedida por la Administración Tributaria, estará obligado a declarar y pagar el tributo conforme al
sistema de declaración dentro de los plazos establecidos, caso en el cual la factura perderá fuerza ejecutoria y contra la misma no procederá recurso alguno. En los casos en
que el contribuyente opte por el sistema declarativo, la factura expedida no producirá efecto legal alguno.
En aquellos municipios o distritos en los que no exista el sistema autodeclarativo para el correspondiente impuesto, el contribuyente podrá interponer el recurso de reconsidera-
ción dentro de los dos meses siguientes a la fecha de notificación de la factura. El sistema de facturación podrá también ser usado en el sistema preferencial del impuesto de
industria y comercio.
60
Capítulo IV
Conceptos sobre otros
Temas Territoriales
1. OTROS TEMAS TERRITORIALES
61
TEMA: OTROS TEMAS TERRITORIALES

SUBTEMA: COBRO A CONCEJAL POR COTIZACIONES A PENSIONES DE CONCEJAL PAGADAS
POR EL MUNICIPIO
Doctora
Luz Stella Idarraga Cardona
Secretaria de Hacienda
Municipio Viterbo – Caldas
Consulta:
En el mes de marzo de 2019, el municipio canceló la suma de $7.109.300 por cotizaciones a pensiones
causadas desde el año 2016 y que el concejal debía cancelar. El concejal autorizó al municipio para que
le descontaran de los honorarios el valor cancelado por el municipio, pero posteriormente renunció y no se
hicieron efectivos los descuentos.
Pregunta si se ajustó a la ley o no el pago realizado y qué debe hacer frente a esa situación.
Respuesta:
Para dar respuesta a la solicitud formulada nos permitimos efectuar las siguientes precisiones:
 En relación con el régimen de seguridad social en pensiones de los concejales:
El artículo 15 de la ley 100 de 1993, modificado por el artículo 3 de la ley 797 de 2003, dispone:
“AFILIADOS. Serán afiliados al Sistema General de Pensiones:
1. En forma obligatoria: Todas aquellas personas vinculadas mediante contrato de trabajo

o como servidores públicos. […]”
El artículo 23 de la Ley 1551 de 2012, señala que los concejales tienen derecho a seguridad social en
pensiones sin que esto implique relación laboral con la entidad territorial. Así mismo, establece que los con-
cejales de municipios de 4ª a 6ª categoría que no demuestren otra fuente de ingreso adicional, recibirán un
subsidio a la cotización de la pensión del 75% con cargo al Fondo de Solidaridad Pensional.
Ahora bien, el Ministerio de la Protección Social, hoy Ministerio de Trabajo, expidió la Resolución No.
1414 de 2008, estableciendo en sus artículos 1º y 2º:
“Artículo 1º. De conformidad con los Decretos 1465 de 2005, 1670 de 2007 y 728 de 2008,
todas las personas que, de acuerdo con la Ley estén obligadas a efectuar aportes al Sistema de la
Protección Social, incluidas las personas que contando con ingresos, estos no provengan de una
relación laboral o legal y reglamentaria, deberán hacerlo a través de la Planilla Integrada de Li-
quidación de Aportes, PILA, bien sea en su modalidad electrónica o en la asistida; los municipios y
distritos, por cuenta de sus servidores públicos, así como respecto de aquellas personas a quienes
se aplique el descuento correspondiente de los honorarios percibidos, también deberán utilizar este
instrumento para realizar el pago de sus aportes.
62
Esta obligación también se extiende a los concejales municipales o distritales, dado que sus in-
gresos no provienen de una relación laboral o reglamentaria, obligados a aportar a salud y a
pensiones, sin perjuicio, de que, en el marco de lo establecido por la Ley 136 de 1994 y el Decreto
3171 de 2004, la cobertura en salud sea asumida por el municipio o distrito, por vía de la con-
tratación de una póliza con, al menos, las coberturas del Plan Obligatorio de Salud del Régimen
Contributivo del Sistema General de Seguridad social en Salud, o a través de la afiliación a dicho
régimen;
Artículo 2º. Para efectos de facilitar los pagos señalados en el artículo anterior, en lo que res-
pecta al Sistema General de Seguridad Social en Pensiones, para los concejales cuya cobertura de
salud es asumida por el municipio o distrito, se precisa que podrán hacerlo mediante cualquiera
de las siguientes modalidades:
2.1 El concejal autorizará al pagador de los aportes de los concejales para que le descuente de
sus honorarios el valor total del aporte a pensiones, caso en el cual la entidad territorial asumirá
directamente el aporte correspondiente al Sistema General de Seguridad Social en Salud y el co-
rrespondiente al Sistema General de Seguridad Social en Pensiones con cargo a los honorarios
de los concejales, mediante el uso de la Planilla Integrada para la Liquidación de Aportes, PILA.

2.2 El concejal allegará al pagador correspondiente los recursos necesarios para cubrir el aporte
al Sistema General de Seguridad Social en Pensiones, evento en el cual la entidad territorial hará
el aporte correspondiente a ambos subsistemas, utilizando para el pago a pensiones los recursos
así recibidos.
2.3 En los municipios o distritos en los que el aseguramiento en salud se dé a través de una póliza
y no a través de la afiliación al Régimen Contributivo del Sistema General de Seguridad Social
en Salud, según lo establecido por el Decreto 3171 de 2004, el concejal estará obligado a hacer
el aporte correspondiente a pensiones. En este caso, para el pago de los aportes al Sistema de
Seguridad Social en Pensiones se utilizará cualquiera de las modalidades antes descritas y se hará
el pago mediante el uso de la Planilla Integrada para la Liquidación de Aportes, PILA”. (Resaltado
fuera de texto).
En consecuencia, los concejales deberán afiliarse a los Fondos Administradores de Pensiones en calidad de
independientes y deberán cancelar la totalidad de la cotización en los términos establecidos en la Resolu-
ción No. 1414 expedida por el Ministerio de la Protección Social el 24 de abril de 2008.
Considerando que la cotización a salud y pensiones debe hacerse a través de la Planilla Integrada de Li-
quidación de Aportes – PILA, que la totalidad de la cotización a salud debe ser cancelada por el municipio
y la totalidad de la cotización para pensiones debe ser cancelada por el concejal, en el artículo 2º de la
Resolución No. 1414 de 2008, se estableció el procedimiento a seguir para obtener los recursos por parte
del concejal, así:
El concejal autorizará al pagador de los aportes en el municipio, para que le descuente de sus honorarios el
valor total del aporte a pensiones, caso en el cual la entidad territorial asumirá el aporte correspondiente al
Sistema General de Seguridad Social en Pensiones con cargo a los honorarios de los concejales, mediante
el uso de la Planilla Integrada para la Liquidación de Aportes, PILA.
El concejal allegará al pagador correspondiente los recursos necesarios para cubrir el aporte al Sistema
General de Seguridad Social en Pensiones, evento en el cual la entidad territorial hará el aporte correspon-
diente, utilizando para el pago a pensiones los recursos así recibidos.
Ahora bien, al tenor de lo previsto en el inciso segundo del artículo 3 del Decreto 510 de 2003, la base
de cotización para el Sistema General de Pensiones deberá ser la misma base de cotización del Sistema
General de Seguridad Social en Salud; por lo tanto, para efectos de determinar el ingreso base de cotiza-
ción al Sistema General de Seguridad Social en Pensiones, el concejal deberá tener en cuenta lo dispuesto
en el inciso segundo del artículo 5 del Decreto 3171 de 2004, es decir, el Ingreso Base de Cotización
63
corresponderá al resultante de sumar el valor total de los honorarios anuales que reciben los concejales por
la asistencia a las sesiones ordinarias, dividido en 12.
 En relación con el ejercicio de la función pública:
Al tenor de lo previsto en los artículos 4, 6, 121 y 124 de la Constitución Política, la función pública es
reglada, por lo tanto, en el ejercicio de sus funciones los servidores públicos, sólo pueden hacer lo que la
Constitución, la ley y el reglamento les permite y, contrario a los particulares, son responsables no sólo por
infringir la constitución y la ley sino por omisión o extralimitación en el ejercicio de sus funciones.
Con base en las consideraciones anteriores, procedemos a dar respuesta a los interrogantes formulados,
así:
No es posible que la administración municipal cancele con cargo a los recursos del municipio el valor de
las cotizaciones correspondientes al Sistema General de Seguridad Social en Pensiones de los concejales,
toda vez que, los concejales deben afiliarse como independientes al Sistema General de Seguridad Social
en Pensiones y deben cancelar el valor total de la cotización.
Adicionalmente, en el ordenamiento jurídico colombiano, no existe disposición alguna que faculte o au-
torice a las administraciones distritales o municipales para financiar con recursos públicos el valor de las
cotizaciones a pensión de los concejales.
Por las razones expuestas, la administración municipal deberá iniciar las acciones de cobro persuasivo o
coactivo en contra del exconcejal sobre el que canceló cotizaciones a seguridad social en pensiones causa-
das en los años 2016 al 2019, para recaudar los valores cancelados que constituyen pago de lo no debido
y que, de no recaudarse, generarían detrimento del patrimonio público del municipio.
Para iniciar el cobro al exconcejal por cotizaciones a pensiones de los años 2016 al 2019, debe existir
previamente un título que preste mérito ejecutivo. Es decir, un documento en donde conste de manera clara
expresa y exigible la obligación de cancelar una suma de dinero a favor del municipio de Viterbo Caldas,
por parte del exconcejal al que la administración municipal canceló sin tener fundamento legal para ello,
el valor de las cotizaciones a pensiones.
Para el efecto, deberá la administración municipal iniciar la actuación administrativa en los términos previs-
tos en la ley 1437 de 2011 - Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo,
artículos 34 y siguientes (hasta el 45) tendiente a constituir el título que preste mérito ejecutivo (acto ad-
ministrativo debidamente motivado en donde se imponga a cargo del ex concejal por quien el municipio
canceló las cotizaciones a pensiones de 2016 a 2019, la obligación de devolver a la entidad territorial el
valor cancelado sin que existiera fundamento legal).
Para garantizar el debido proceso y el derecho de contradicción del exconcejal, el acto administrativo debe
ser notificado de conformidad con lo previsto en los artículos 67 a 69 de la ley 1437 de 2011 y se deben
otorgar los recursos en los términos consagrados en el artículo 74 ibídem.
Una vez quede ejecutoriado el acto administrativo mediante el cual se constituya el título que preste mérito
ejecutivo, si el deudor no cancela la obligación voluntariamente, puede la administración municipal de
conformidad con lo prescrito en los artículos 99 y 104 (parágrafo) del Código de Procedimiento Adminis-
trativo y de lo Contencioso Administrativo, iniciar el proceso administrativo de cobro coactivo, tendiente a
recuperar el valor cancelado por concepto de cotizaciones a pensiones de los años 2016 al 2019 y para el
efecto, deberán tener en cuenta el procedimiento establecido en el Estatuto Tributario Nacional, de acuerdo
con lo señalado en el artículo 5 de la Ley 1066 y el numeral 2º del artículo 100 de la ley 1437 de 2011.
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SUBTEMA: IMPROCEDENCIA RECONOCIMIENTO TRANSPORTE A CONCEJALES QUE
RESIDEN EN ZONAS RURALES DE MUNICIPIO DIFERENTE A DONDE EJERCEN
SUS FUNCIONES
Señora
Diana Patricia Delgado Peña
Consulta:
”Bajo el entendido que la Ley 136 de 1994, en su artículo 67 dispone, contempla que el reconocimiento por

concepto de transporte a los concejales en el evento que estos deban desplazarse a la sede principal a las
sesiones, únicamente se reconoce cuando se trata de concejales que residen en zonas rurales, en este sentido,
en caso de que un concejal resida en una zona rural pero de otro municipio al que fueron elegidos lo hace
acreedor de este emolumento“.
Respuesta:
Dispone el artículo 67 de la Ley 136 modificado por el artículo 2 de la Ley 1368 de 2009:
“RECONOCIMIENTO DE TRANSPORTE. Reconócese el valor de transporte, durante las se-

siones plenarias y de comisión, a los concejales que residan en zonas rurales y deban desplazarse
desde y hasta la cabecera municipal, sede principal del funcionamiento de las corporaciones
municipales. Estos gastos de transporte serán asumidos, en el caso de los municipios pertenecien-
tes a categorías cuarta, quinta y sexta con cargo a la sección presupuestal del sector central del
municipio, y no se tendrán en cuenta como gasto de funcionamiento de la administración, para el
cálculo de los indicadores de límite de gastos de funcionamiento fijados por la Ley 617 de 2000.
Para estos efectos, los Concejos Municipales a iniciativa de los alcaldes deberán expedir el re-
glamento en donde se fije el reconocimiento de transporte, atendiendo criterios razonables, con
anterioridad al periodo de sesiones siguientes a la promulgación de la presente ley. Los pagos
efectuados a los concejales por gastos de transporte a que se refiere el presente artículo no estarán
sujetos a retención en la fuente”.
En consecuencia, no es posible cancelar el valor del transporte a los concejales que residan en un munici-
pio diferente a donde ejerzan su cargo, toda vez que de conformidad con lo prescrito en el artículo 67 de
la ley 136 de 1994 modificado por el artículo 2 de la ley 1368 de 2009, el reconocimiento de transporte
durante las sesiones plenarias y de comisión sólo opera para los concejales que residan en zonas rurales
ubicadas en la misma jurisdicción del municipio y que deban desplazarse hasta la cabecera municipal,
sede principal del funcionamiento del Concejo municipal y no para concejales que residan en municipios
diferentes a aquél en donde ejercen sus funciones.
Para el reconocimiento del transporte de los concejales que residan en zonas rurales que hagan parte de la
jurisdicción del municipio, el concejo a iniciativa del alcalde deberá expedir el reglamento en donde se fije
el reconocimiento de transporte, atendiendo criterios razonables e indicando los requisitos y documentos
que deben acreditar los concejales para acceder al reconocimiento del transporte, toda vez que ni en la ley
136 de 1994 ni en la ley 1368 se estableció regulación alguna al respecto.
65

SUBTEMA: DESCENTRALIZACIÓN ADMINISTRATIVA/CONTROL ADMINISTRATIVO O DE TUTELA
Doctora
Karol Vanesa Martínez Silva
Directora Administrativa
Municipio de Guadalajara – Valle del Cauca
Consulta:
“Por directriz del señor Alcalde Municipal de Guadalajara de Buga, Doctor Julián Adolfo Rojas Monsalve, me
permito respetuosamente solicitar concepto para determinar la competencia del Municipio en relación con el
seguimiento a los Entes Descentralizados, con el fin de adoptar los mecanismos de seguimiento y control a los
recursos destinados a estas entidades.” (Subrayado fuera de texto).
Respuesta:
Establece el artículo 209 de la Constitución Política que la función administrativa está al servicio de los
intereses generales y se desarrolla con fundamento en los principios de igualdad, moralidad, eficacia,
economía, celeridad, imparcialidad y publicidad mediante la descentralización, la delegación y la descon-
centración de funciones.
Así mismo que las autoridades administrativas deben coordinar sus actuaciones para el adecuado cumpli-
miento de los fines del Estado.
Al tenor de lo previsto en el artículo 38 de la Ley 489 “Por la cual se dictan normas sobre la organización y
funcionamiento de las entidades del orden nacional, se expiden las disposiciones, principios y reglas generales
para el ejercicio de las atribuciones previstas en los numerales 15 y 16 del artículo 189 de la Constitución
Política y se dictan otras disposiciones”. El sector descentralizado por servicios de la rama ejecutiva del
poder público está integrado entre otros por, los establecimientos públicos, las empresas industriales y
comerciales del Estado, las Empresas Sociales del Estado, las empresas oficiales de servicios públicos do-
miciliarios y las sociedades de economía mixta.
El artículo 68 de la Ley 489, establece que las entidades descentralizadas del nivel territorial están sujetas
en cuanto a su organización y funcionamiento a las reglas señaladas en la Constitución Política, en la ley
489 de 1998, en las ordenanzas o acuerdos que las crean y determinan su estructura orgánica y en sus
estatutos internos.
De acuerdo con lo señalado en los artículos 70, 71 y 72 de la Ley 489 de 1998, los establecimientos públi-
cos son organismos encargados principalmente de atender funciones administrativas y de prestar servicios
públicos conforme a las reglas del derecho público. Tienen personería jurídica, autonomía administrativa
y patrimonio independiente, constituido con bienes o fondos públicos comunes, el producto de impuestos,
rentas contractuales, ingresos propios, tasas o contribuciones de destinación especial, en los casos autori-
zados por la Constitución y en la ley.
La autonomía administrativa y financiera de los establecimientos públicos se ejercerá conforme a los actos
que los rigen y en el cumplimiento de sus funciones, se ceñirán a la ley o acto de creación y a sus estatutos
internos; y no podrán desarrollar actividades o ejecutar actos distintos de los allí previstos ni destinar cual-
quier parte de sus bienes o recursos para fines diferentes a los contemplados en ellos.
66
La dirección y administración de los establecimientos públicos de acuerdo con lo prescrito en el artículo
72 de la Ley 489 de 1998, estará a cargo de un Consejo Directivo y de un director, gerente o presidente.
Los Consejos Directivos se integrarán en la forma que determine el respectivo acto de creación (art. 73 Ley
489).
En relación con los establecimientos públicos prescribe el artículo 76 de la Ley 489, que corresponde a los
Consejos Directivos de los establecimientos públicos, entre otras funciones, la de conocer de las evaluacio-
nes semestrales de ejecución presentadas por la administración de la entidad; aprobar el presupuesto anual
del respectivo organismo y las demás que les señalen la ley, el acto de creación y los estatutos internos.
El artículo 77 de la Ley 489, establece que el director, gerente o presidente de los establecimientos públicos
del nivel territorial será nombrado y removido libremente por el gobernador o alcalde, según corresponda.
Dentro de las funciones asignadas al representante legal de los establecimientos públicos, se encuentra la
de rendir informes generales o periódicos y particulares al gobernador o alcalde (en el caso de estableci-
mientos públicos del nivel territorial) sobre las actividades desarrolladas, la situación general de la entidad
y las medidas adoptadas que puedan afectar el curso de la política del Gobierno.
En relación con las empresas industriales y comerciales del Estado, establece el artículo 85 de la Ley 489

de 1998, que son organismos creados por la ley o autorizadas por ésta, que desarrollan actividades de
naturaleza industrial o comercial y de gestión económica conforme a las reglas del derecho privado, salvo
las excepciones que consagra la ley. Tienen personería jurídica, autonomía administrativa y financiera y ca-
pital independiente, constituido totalmente con bienes o fondos públicos comunes, los productos de ellos, o
el rendimiento de tasas que perciban por las funciones o servicios, y contribuciones de destinación especial
en los casos autorizados por la Constitución.
El artículo 86 de la Ley 489 de 1998, establece que la autonomía administrativa y financiera de las EICE
se ejercerá conforme a los actos que las rigen; en el cumplimiento de sus actividades, se ceñirán a la ley o
norma que las creó o autorizó y a sus estatutos internos; no podrán destinar cualquier parte de sus bienes
o recursos para fines diferentes a los contemplados en la ley o en sus estatutos internos, además de las
actividades o actos allí previstos, podrán desarrollar y ejecutar todos aquellos que sean necesarios para el
cumplimiento del objeto asignado.
Al tenor de lo prescrito en el artículo 88 de la Ley 489 de 1998, la dirección y administración de las EICE
estará a cargo de una junta directiva y de un gerente o presidente, designado en el nivel territorial por el
Gobernador o alcalde, según corresponda (Artículo 91 Ley 489).
La integración de las juntas directivas de las EICE, se regirán por las disposiciones aplicables a los estable-
cimientos públicos (art. 89 Ley 489).
Corresponde entre otras funciones a la junta directiva de las EICE, formular la política general de la em-
presa, el plan de desarrollo administrativo y los planes y programas que, conforme a la Ley Orgánica de
Planeación y a la Ley Orgánica del Presupuesto, deben proponerse para su incorporación a los planes sec-
toriales y, a través de éstos a los planes de desarrollo de las ET a las que pertenezcan, adoptar los estatutos
internos y aprobar el proyecto de presupuesto del respectivo organismo.
De acuerdo con lo señalado en el artículo 97 de la Ley 489, las sociedades de economía mixta son orga-
nismos autorizados por la ley, constituidos bajo la forma de sociedades comerciales con aportes estatales y
de capital privado, que desarrollan actividades de naturaleza industrial o comercial conforme a las reglas
del derecho privado, salvo las excepciones que consagra la ley.
En el acto de constitución de toda sociedad de economía mixta se señalarán las condiciones para la par-
ticipación del Estado que contenga la disposición que autorice su creación, el carácter nacional, departa-
mental, distrital o municipal de la sociedad; así como su vinculación a los distintos organismos para efectos
del control que ha de ejercerse sobre ella (art. 97 Ley 489 de 1998).
67
En relación con el control administrativo o control de tutela que debe ejercer el nivel central sobre las en-
tidades descentralizadas, establecen los artículos 103, 104 y 105 de la Ley 489, que la titularidad de
este control, a nivel territorial, le corresponde ejercerla al gobernador o alcalde, como suprema autoridad
administrativa; que éste se orientará a constatar y asegurar que las actividades y funciones de las entidades
que integran el respectivo sector administrativo se cumplan en armonía con las políticas gubernamentales,
dentro de los principios de la Ley 489 de 1998 y de conformidad con los planes y programas adoptados;
que este control no comprende la autorización o aprobación de los actos específicos que conforme a la
ley competa expedir a los organismos internos de esas entidades, exceptuando claro está, el presupuesto
anual, que debe someterse a los trámites y aprobaciones señalados en la Ley Orgánica del Presupuesto,
que para el caso de las entidades descentralizadas, está contemplado en el Decreto 115 de 1996 “por
el cual se establecen normas sobre la elaboración, conformación y ejecución de los presupuestos de las
empresas industriales y comerciales del estado y de las sociedades de economía mixta sujetas al régimen
de aquellas, dedicadas a actividades no financieras”.
El artículo 106 de la Ley 489 de 1998, señala que el control administrativo o de tutela, sobre las empresas
industriales y comerciales del estado y las sociedades de economía mixta, se cumplirá en los términos de
los correspondientes convenios, planes o programas que deberán celebrarse periódicamente con el depar-
tamento, distrito o municipio al cual pertenezcan.
El artículo 107 de la Ley 489 de 1998 prescribe que, con la periodicidad que determinen las normas re-
glamentarias, las entidades territoriales podrán celebrar convenios con las entidades descentralizadas del
correspondiente nivel administrativo, para la ejecución de los planes y programas que se adopten conforme
a las normas sobre planeación.
En dichos convenios se determinarán los compromisos y obligaciones de las entidades encargadas de la

ejecución, los plazos, deberes de información e instrumentos de control para garantizar la eficiencia y la
eficacia de la gestión. Estos convenios se entenderán perfeccionados con la firma del representante legal
de la entidad territorial y de la respectiva entidad descentralizada y podrán ejecutarse una vez acreditada,
si a ello hubiere lugar, la certificación de registro de disponibilidad presupuestal.
El artículo 108 de la Ley 489 de 1998, dispone que las entidades territoriales podrán condicionar la
utilización y ejecución de recursos de sus respectivos presupuestos por parte de las entidades descentrali-
zadas y sociedades de economía mixta, cuya situación financiera, de conformidad con la correspondiente
evaluación por parte de los órganos de control interno, no permita cumplir de manera eficiente y eficaz su
objeto propio.
El artículo 109 de la Ley 489 de 1998 señala que el control administrativo sobre las actividades y progra-
mas de las entidades descentralizadas indirectas se ejercerá mediante la intervención de los representantes
legales de los organismos y entidades participantes o sus delegados, en los órganos internos de delibera-
ción y dirección de la entidad.
En relación con el alcance del control administrativo o de tutela consagrado en la Ley 489 de 1998, la
Corte Constitucional, expresó en sentencia C 727 de 2000:
“(…)31. La descentralización es una forma de organización administrativa propia de los Estados
de forma unitaria, que atenúa la centralización permitiendo la transferencia de competencias a
organismos distintos del poder central, que adquieren autonomía en la gestión de las respectivas
funciones. No obstante, esta transferencia no implica la ruptura total del vínculo entre el poder
central y la entidad descentralizada, sino que, en aras de garantizar el principio de coordinación
que gobierna la función administrativa (artículo 209 superior), dicho vínculo permanece vigente a
través del llamado control de tutela, existente en nuestra organización administrativa respecto de
los entes funcionalmente descentralizados, con definidos perfiles jurídicos, desde la reforma cons-
titucional y administrativa operada en 1968.

68
De esta manera, la autonomía para la gestión de los asuntos que son de competencia de los entes
funcionalmente descentralizados no es absoluta, sino que se ejerce dentro de ciertos parámetros
que de un lado emanan de la voluntad general consignada en la ley, y de otro surgen de la política
general formulada por el poder central. Así, el control de tutela usualmente comporta el doble as-
pecto de la legalidad y la oportunidad de la actuación administrativa. Diversos mecanismos hacen
posible ejercer este doble control, como pueden ser, entre otros, la capacidad nominadora de las
autoridades centrales respecto de los cargos directivos en la entidad descentralizada, la presencia
de representantes de este poder en los órganos directivos del ente funcionalmente descentralizado,
la operancia del recurso de apelación por la vía gubernativa, el mecanismo del veto mediante la
exigencia del voto favorable de la autoridad central, o los demás que el legislador en su libertad
configurativa determine o se establezcan en los estatutos de las respectivas entidades.
Diferente al control de tutela, que tiene cabida respecto de la Administración descentralizada, es el
control jerárquico tradicionalmente operante en el sector central de la misma. Sobre las diferencias
que se predican respecto de estas dos formas de supervisión administrativa, la Corte, en Sentencia
C-497A de 1994[21], dijo lo siguiente:
“Sobre el control de tutela cabe hacer cuatro observaciones, según el autor citado (se refiere
a Jean Rivero):

a) La descentralización no excluye, a diferencia del federalismo, el control por parte del Es-
tado central. Este control es necesario, a la vez, tanto en interés del Estado mismo, que debe
salvaguardar su unidad política y vigilar el respeto a la ley, como en interés de la persona
descentralizada, y asimismo en interés de los individuos que pueden tener necesidad de
una protección contra la autoridad descentralizada; b) El control de tutela es normalmente
una atribución del Estado, aunque aparece también en las relaciones de las colectividades
locales con los establecimientos públicos que dependen de ellas; c) El control de tutela se
refiere normalmente a las personas jurídicas de derecho público; sin embargo, el lenguaje
administrativo emplea el mismo término para el mismo control sobre algunas personas de
derecho privado encargadas de un servicio público; d) Finalmente, escribe Rivero,“el control
debe conciliarse -so pena de aniquilarlo-con la libertad reconocida a la colectividad. Por
ello se opone punto por punto al control jerárquico. En la centralización, la subordinación,
se ha visto, es de principio y el control se ejerce sin texto: es para excluir lo que un texto es
necesario. Además, ella (la subordinación) es total; el control se extiende a todos los aspectos
del acto, y puede conducir a su anulación o a su modificación. Respecto a la autoridad des-
centralizada, por el contrario, la libertad es la regla, y el control la excepción; un texto debe
establecer el principio, designar la autoridad que lo ejerce en nombre del Estado, fijarle la
extensión (legalidad u oportunidad), los procedimientos; fuera o más allá de las prescripcio-
nes legales, la tutela termina, y la libertad retoma su imperio; de allí las fórmulas clásicas:
no hay tutela sin texto, y no hay tutela más allá de los textos”. 3
32. La Constitución no define qué cosa es la descentralización, pero acudiendo a lo que usualmen-
te se entendía por tal sistema de organización administrativa al momento de expedirse la Carta, el
intérprete puede concluir que cuando el constituyente hizo mención del mismo, se refería a aquella
figura jurídica tal y como la ley, la doctrina y la jurisprudencia colombiana la entendían entonces.
En este sentido, dicha figura involucra entre nosotros, desde 1968[22], el concepto de vinculación
del ente funcionalmente descentralizado a un ministerio o departamento administrativo, el cual
ejerce un control de tutela sobre el primero, con miras a obtener la coordinación de la función
administrativa. Así las cosas, el control de tutela parte de la base de la distinción entre organismos
superiores e inferiores dentro de la estructura administrativa.
Dentro del desarrollo histórico de la figura del control de tutela entre nosotros, vale la pena recor-
dar, por lo que tiene que ver con el tema que ahora se debate, que dentro de la reforma adminis-
trativa de 1968 diversos artículos de los decretos 1050 y 3130 de ese año establecieron mecanis-
mos para el ejercicio de dicho control de tutela sobre las entidades descentralizadas, otorgando
69
facultades en cabeza de los ministros o los jefes de departamento administrativo a los cuales se
adscribían o vinculaban las entidades descentralizadas.
Todo lo anterior permite concluir que entre nosotros la descentralización por servicios siempre
ha tenido como presupuesto una relación que implica un poder de supervisión y orientación que
se ejerce para la constatación de la armonía de las decisiones de los órganos de las entidades
descentralizadas con las políticas generales adoptadas por el sector, y que es llevado a cabo por
una autoridad sobre otra, o sobre una entidad, control que el constituyente avaló cuando acogió
esta forma de organización administrativa. Por ello no resulta extraño ni contrario al espíritu de la
Carta, que la ley hable de que los representantes legales de las entidades descentralizadas tengan
un superior inmediato, tal y como lo hace la norma sub examine. Ello no supone que dicho supe-
rior ejerza un control jerárquico, en su noción clásica, como lo afirma el demandante, considera-
ción sobre la cual estructura su acusación. Significa tan solo, que ese superior inmediato ejerce el
control administrativo propio de la descentralización.
Adicionalmente, la facultad del ministerio debe analizarse dentro del contexto del control admi-
nistrativo que la misma Ley 489 de 1998 establece en sus artículos 42 y 105. La primera de estas
disposiciones se refiere explícitamente a que algunas entidades se adscriben o vinculan a otras. La
segunda, definiendo los límites de ese control administrativo sobre las entidades descentralizadas,
deja a salvo del mismo las decisiones de ellas respecto de sus competencias legales. En efecto dicha
norma dice lo siguiente:

“Artículo 105. Control Administrativo. El control administrativo sobre las entidades descentralizadas
no comprenderá la autorización o aprobación de los actos específicos que conforme a la ley
competa expedir a los órganos internos de esos organismos o entidades”.
Así las cosas, para la Corte la presencia de un superior inmediato que ejerce un control adminis-
trativo, no implica que en su cabeza se radiquen las facultades de nombramiento y remoción del
representante legal de las entidades descentralizadas, ni toca con la toma de decisiones que operen
dentro de las competencias legales del organismo, pues una interpretación contraria desvirtuaría el
mecanismo de la descentralización. Hace referencia, más bien y sobre todo, a la armonización y
coordinación de políticas administrativas, como lo ordena la Constitución. En este sentido, tal con-
trol administrativo desarrolla plenamente el artículo 208 superior, conforme al cual “los ministros y
los directores de departamentos administrativos son los jefes de la administración en su respectiva
dependencia”, palabra esta última, que no puede interpretarse restrictivamente, sino que, es com-
prensiva de las entidades adscritas o vinculadas al ministerio en cuestión. (…)”.
Del análisis normativo y jurisprudencial se colige que a nivel territorial, los departamentos, distritos o
municipios, a través del gobernador o alcalde, como suprema autoridad administrativa, ejercen control
administrativo o de tutela sobre las entidades que integran el sector descentralizado, con el fin de garan-
tizar que las actividades y funciones de las entidades que integran el respectivo sector administrativo, se
cumplan en armonía con las políticas gubernamentales, dentro de los principios de la Ley 489 de 1998 y
de conformidad con los planes y programas adoptados y que en la preparación, elaboración, aprobación
y ejecución de sus presupuestos se cumplan los preceptos contenidos en el Decreto 115 de 1996 “por el
cual se establecen normas sobre la elaboración, conformación y ejecución de los presupuestos de las empresas
industriales y comerciales del estado y de las sociedades de economía mixta sujetas al régimen de aquellas,
dedicadas a actividades no financieras”.
Adicionalmente, tal y como se expuso en el análisis normativo, los gerentes, directores o presidentes de las
entidades descentralizadas deben rendir informes generales o periódicos al gobernador o alcalde sobre
las actividades desarrolladas de conformidad con el objeto social, la situación financiera de cada una
de éstas y la adopción de medidas que puedan afectar la política de gobierno; informes que constituyen
insumo para ejercer la supervisión y orientación por parte del nivel central que se concreta en el control
administrativo o de tutela. Además de la participación que tiene el gobernador o alcalde en los consejos
o juntas directivas que gobiernan cada una de esas entidades, lo que igualmente, permite ejercer el control
administrativo o de tutela tendiente a evaluar el cumplimiento de su objeto social y monitorear su viabilidad
financiera.
70
De otra parte, se hace necesario precisar que el artículo 14 de la Ley 617 de 2000 establece una prohi-
bición a las ET para efectuar transferencias a las empresas de licores, a las loterías y a las instituciones de
naturaleza financiera de propiedad de los departamentos, distritos o municipios o con participación ma-
yoritaria de éstos, distintas de las ordenadas por la ley o de las necesarias para la constitución de éstas y
efectuar aportes o créditos directos o indirectos bajo cualquier modalidad. Cuando una EICE o sociedad de
economía mixta, genere pérdidas durante tres (3) años seguidos, se presume de pleno derecho que no es
viable y deberá liquidarse o enajenarse la participación estatal en ella y que en ese caso sólo procederán
las transferencias, aportes o créditos necesarios para su liquidación.
Ahora bien, la Ley 819 de 2003 “Por la cual se dictan normas orgánicas en materia de presupuesto, respon-
sabilidad y transparencia fiscal y se dictan otras disposiciones”, prescribe en el literal h) del artículo 5 adi-
cionado por el artículo 52 de la Ley 1955, que en el marco fiscal de mediano plazo que deben presentar
anualmente los gobernadores y alcaldes a la asamblea o concejo, deben incluir el análisis de la situación
financiera de las entidades del sector descentralizado y hacer ejercicios de simulación sobre el impacto que
puedan tener los resultados de dichas entidades en las finanzas de la ET y en los indicadores de las normas
de responsabilidad fiscal territorial.
Así mismo, el artículo 6 de la Ley 819 de 2003, prescribe que, el proyecto de presupuesto general de la ET

y los proyectos de presupuesto de las entidades del orden territorial con régimen presupuestal de empresas
industriales y comerciales del Estado y sociedades de economía mixta asimiladas a éstas, deberán ser con-
sistentes con el plan financiero (art. 7 Decreto 111 de 1.996); las metas de superávit primario a que hace
referencia el artículo 2 de la Ley 819, así como el nivel de deuda pública y un análisis de sostenibilidad y
las acciones y medidas específicas en las que se sustenta el cumplimiento de las metas, con sus correspon-
dientes cronogramas de ejecución.
71

SUBTEMA: DESCENTRALIZACIÓN ADMINISTRATIVA/CARACTERÍSTICAS ENTIDADES DESCENTRALIZADAS
Doctor
Mauro Alfonso Oliveros Genes
Alcalde
Municipio San Bernardo del Viento Córdoba
Informa usted que el Acuerdo 03 de 2015 expedido por el Concejo Municipal de San Bernardo del Viento
Córdoba, estableció la creación, objetivos, organización, dotación fuentes de financiación y vigencia de
la Casa Lúdica Municipal. El artículo 5 prescribe que la casa lúdica está adscrita a la Secretaria de Educa-
ción Municipal y que cuenta con un coordinador para la administración de este espacio, una persona de
servicios generales y un vigilante. En el artículo 6, señala como fuentes de financiación: los recursos prove-
nientes del SGP, los recursos provenientes de proyectos y/o convenios suscritos con ONG, otras entidades
departamentales y nacionales; los recursos provenientes de proyectos de inversión que la alcaldía formule
y presente al PGN y de los recursos de la estampilla procultura, conforme a lo establecido en el artículo 38
de la Ley 397.
Manifiesta “nos surgen muchas dudas e inquietudes en cuanto a la denominación y organización de la entidad
(…) al parecer la entidad la denominan como una entidad descentralizada con independencia financiera y
administrativa”. CONSULTA:
 “Si es una entidad descentralizada con independencia financiera y administrativa, ¿Cuál es la actividad
económica que soportará los gastos de funcionamiento”
 “A la entidad en el acuerdo le adjudican una planta de personal (un coordinador (a) exclusivo para la
administración de este espacio, una persona de servicios generales y un vigilante), ¿dicha planta será
financiada por la alcaldía municipal”
 “Se pueden realizar contratos de prestación de servicios para suplir las necesidades administrativas”
RESPUESTA:
Los dos primeros interrogantes formulados por usted están dirigidos a establecer si la casa lúdica creada en
el Municipio de San Bernardo del Viento Córdoba es o no una entidad descentralizada del nivel territorial,
respuesta que esta Subdirección no está en capacidad de ofrecer, toda vez que desconocemos el Acuerdo
003 de 2015, en el que se creó la casa lúdica.
Por las razones expuestas, con el fin de establecer la naturaleza jurídica de la casa lúdica de San Bernardo
del Viento Córdoba, creada en el Acuerdo 003 de 2015, en el marco del “Programa Integral Niños, Niñas
y Adolescentes con Oportunidades” establecido en el Ministerio de Relaciones Exteriores mediante Decreto
2681 de 2012, es necesario analizar el acto de creación de ésta y las disposiciones consagradas en la Ley
489 “Por la cual se dictan normas sobre la organización y funcionamiento de las entidades del orden nacional,
se expiden las disposiciones, principios y reglas generales para el ejercicio de las atribuciones previstas en los
numerales 15 y 16 del artículo 189 de la Constitución Política y se dictan otras disposiciones”.
72
Sin perjuicio de lo anterior, se hace necesario anotar que el artículo 38 de la Ley 489 prescribe que el
sector descentralizado por servicios de la rama ejecutiva del poder público está integrado entre otros por,
los establecimientos públicos; las empresas industriales y comerciales del Estado; las empresas sociales del
Estado, las empresas oficiales de servicios públicos domiciliarios y las sociedades de economía mixta.
El artículo 68 de la Ley 489, establece que las entidades descentralizadas del nivel territorial están sujetas
en cuanto a su organización y funcionamiento a las reglas señaladas en la Constitución Política, en la ley
489 de 1998, en las ordenanzas o acuerdos que las crean y determinan su estructura orgánica y en sus
estatutos internos.
Los artículos 70 y 85 de la Ley 489, señalan que las entidades descentralizadas tienen personería jurídica;
autonomía administrativa y patrimonio independiente, constituido con bienes o fondos públicos comunes,
el producto de impuestos, rentas contractuales, ingresos propios, tasas o contribuciones de destinación es-
pecial, en los casos autorizados por la Constitución y en la ley.
En cuanto al tercer interrogante, relacionado con la celebración de contratos de prestación de servicios por
parte de la entidad territorial, se hace necesario precisar que el numeral 3º del artículo 32 de la Ley 80,
prescribe:

“DE LOS CONTRATOS ESTATALES. Son contratos estatales todos los actos jurídicos gene-
radores de obligaciones que celebren las entidades a que se refiere el presente estatuto,
previstos en el derecho privado o en disposiciones especiales, o derivados del ejercicio de la
autonomía de la voluntad, así como los que, a título enunciativo, se definen a continuación:
(…)
3o. Contrato de Prestación de Servicios.
Son contratos de prestación de servicios los que celebren las entidades estatales para desa-
rrollar actividades relacionadas con la administración o funcionamiento de la entidad. Estos
contratos sólo podrán celebrarse con personas naturales cuando dichas actividades no pue-
dan realizarse con personal de planta o requieran conocimientos especializados.
En ningún caso estos contratos generan relación laboral ni prestaciones sociales y se

celebrarán por el término estrictamente indispensable”. (subrayado fuera de texto)
Sobre las características del contrato de prestación de servicios regulado en el numeral 3 del artículo 32 de
la Ley 80 de 1993, se pronunció la Corte Constitucional en sentencia C-154/97, así:
“Dentro de la autonomía de la voluntad que tiene la administración para contratar, es nece-

sario precisar que como función administrativa que ejerce, constituye una función reglada,
lo que significa que debe someterse estrictamente a las estipulaciones legales sobre el parti-
cular, para la búsqueda del logro de las finalidades estatales mencionadas.
Por consiguiente, el grado de autonomía que tiene la autoridad administrativa se ve ostensi-

blemente limitado frente a las reglas del derecho público, en materia de contratación.
Así, por ejemplo, la decisión de contratar o de no hacerlo no es una opción absolutamente

libre sino que depende de las necesidades del servicio; de igual modo, la decisión de con
quién se contrata debe corresponder a un proceso de selección objetiva del contratista, en
todos los eventos previstos en la ley ; y tampoco pueden comprender el ejercicio de funciones
públicas de carácter permanente, de manera que, la relación jurídica con quien se contrata
es totalmente distinta a la que surge de la prestación de servicios derivada de la relación
laboral y de los elementos propios del contrato de trabajo.
73
(…)3. Características del contrato de prestación de servicios y sus diferencias con el contrato
de trabajo.
El contrato de prestación de servicios a que se refiere la norma demandada, se celebra por el

Estado en aquellos eventos en que la función de la administración no puede ser suministrada
por personas vinculadas con la entidad oficial contratante o cuando requiere de conocimien-
tos especializados, para lo cual se establecen las siguientes características:
a. La prestación de servicios versa sobre una obligación de hacer para la ejecución de la-
bores en razón de la experiencia, capacitación y formación profesional de una persona en
determinada materia, con la cual se acuerdan las respectivas labores profesionales.
El objeto contractual lo conforma la realización temporal de actividades inherentes al funcio-

namiento de la entidad respectiva, es decir, relacionadas con el objeto y finalidad para la
cual fue creada y organizada. Podrá, por esta razón, el contrato de prestación de servicios
tener también por objeto funciones administrativas en los términos que se establezcan por
la ley, de acuerdo con el mandato constitucional contenido en el inciso segundo del artículo
210 de la Constitución Política, según el cual “...Los particulares pueden cumplir funciones
administrativas en las condiciones que señale la ley”.
b. La autonomía e independencia del contratista desde el punto de vista técnico y científico,
constituye el elemento esencial de este contrato. Esto significa que el contratista dispone de un
amplio margen de discrecionalidad en cuanto concierne a la ejecución del objeto contractual
dentro del plazo fijado y a la realización de la labor, según las estipulaciones acordadas.
Es evidente que por regla general la función pública se presta por parte del personal perte-
neciente a la entidad oficial correspondiente y sólo, excepcionalmente, en los casos previstos,
cuando las actividades de la administración no puedan realizarse con personal de planta
o requieran de conocimientos especializados, aquellas podrán ser ejercidas a través de la
modalidad del contrato de prestación de servicios.
c. La vigencia del contrato es temporal y, por lo tanto, su duración debe ser por tiempo limi-
tado y el indispensable para ejecutar el objeto contractual convenido. En el caso de que las
actividades con ellos atendidas demanden una permanencia mayor e indefinida, excediendo
su carácter excepcional y temporal para convertirse en ordinario y permanente, será nece-
sario que la respectiva entidad adopte las medidas y provisiones pertinentes a fin de que se
dé cabal cumplimiento a lo previsto en el artículo 122 de la Carta Política, según el cual se
requiere que el empleo público quede contemplado en la respectiva planta y previstos sus
emolumentos en el presupuesto correspondiente.
(…)En síntesis, el elemento de subordinación o dependencia es el que determina la diferen-

cia del contrato laboral frente al de prestación de servicios, ya que en el plano legal debe
entenderse que quien celebra un contrato de esta naturaleza, como el previsto en la norma
acusada, no puede tener frente a la administración sino la calidad de contratista indepen-
diente sin derecho a prestaciones sociales ; a contrario sensu, en caso de que se acredite
la existencia de un trabajo subordinado o dependiente consistente en la actitud por parte
de la administración contratante de impartir órdenes a quien presta el servicio con respecto
a la ejecución de la labor contratada, así como la fijación de horario de trabajo para la
prestación del servicio, se tipifica el contrato de trabajo con derecho al pago de prestacio-
nes sociales, así se le haya dado la denominación de un contrato de prestación de servicios
independiente.
Así las cosas, la entidad no está facultada para exigir subordinación o dependencia al con-
tratista ni algo distinto del cumplimiento de los términos del contrato, ni pretender el pago
74
de un salario como contraprestación de los servicios derivados del contrato de trabajo, sino,
más bien, de honorarios profesionales a causa de la actividad del mandato respectivo”.
75

SUBTEMA: DECRETO 678 DE 2020/CUOTAS PARTES PENSIONALES
Doctora
Martha Isabel Agudelo Betancourt
Jefe Oficina Talento Humano y Servicios Administrativos
Alcaldía Municipal de Trujillo
Haciendo referencia a un proceso de cobro coactivo por concepto de cuotas partes pensionales que cursa
en contra de ese municipio, consulta usted respecto de la aplicación del beneficio establecido en el artículo
7 del Decreto Legislativo 678 de 2020 a esa clase de obligaciones.
Al respecto, le comunicamos que esta Dirección se pronunció respecto de las obligaciones a las que resulta
aplicable lo normado en el artículo 7 del Decreto Legislativo 678 de 2020, mediante Oficio No. 2-2020-
022286 del 1 de junio de 2020, en el que se concluyó:
“[…] 38. ¿A qué conceptos no aplicaría este artículo?
Cuando la norma se refiere a obligaciones “pendientes de pago a la entrada en vigencia del

presente Decreto Legislativo” debe entenderse que se trata de obligaciones respecto de las cuales
no medie plazo ni condición para su exigibilidad a esa fecha, en otras palabras, se trata de obli-
gaciones vencidas.
Respecto de las obligaciones a las que aplica, debe tenerse presente que la norma se refiere a: (i)
recuperación de cartera; (ii) alivio de la situación económica de los deudores y; (iii) obligaciones
en discusión, motivo por el cual, a nuestro juicio, el beneficio resulta aplicable, en ese mismo orden,
a:
(I) Obligaciones determinadas en actos administrativos en firme, y declaraciones sin pago

(títulos ejecutivos pasibles de cobro y obligaciones en proceso de cobro);
(II) Obligaciones respecto de las cuales no se han iniciado procesos de determinación (con-
tribuyentes omisos y declaraciones corrección);
(III) Obligaciones en proceso de determinación oficial en sede administrativa (aforo, revisión,

corrección, reconsideración), o en sede judicial (nulidad y restablecimiento del derecho).
Tratándose de obligaciones respecto de las cuales no se han iniciado procesos de determinación,

estos contribuyentes omisos, consideramos que para hacer uso del beneficio deberán presentar la
declaración correspondiente, liquidando únicamente el capital en el porcentaje que corresponda
según la fecha en que se efectúe el pago.
Tratándose de obligaciones en procesos de liquidación oficial de aforo o de revisión, en los que no

se hayan proferido las respectivas liquidaciones, consideramos que el interesado debe presentar
la respectiva declaración (inicial en caso de aforo, o de corrección en caso de revisión) liquidando
únicamente el capital en el porcentaje que corresponda según la fecha en que se efectúe el pago,
y posteriormente la administración debe proceder con la terminación y archivo del proceso.
Tratándose de obligaciones en discusión (recurso de reconsideración) o en proceso de cobro coac-

tivo, o de procesos en sede judicial, consideramos que el interesado debe efectuar el pago del
capital en el porcentaje que corresponda según la fecha en que se efectúe el pago y comunicarlo
a la administración, precisando el tipo de proceso (administrativo o judicial), la instancia en la que
76
se encuentra, el tributo y el periodo gravable objeto de discusión, a efectos de que la administra-
ción proceda con la terminación del proceso administrativo, o con la solicitud de terminación al
respectivo despacho judicial, según el caso.
Respecto de las deudas en proceso de cobro coactivo consideramos que el interesado debe efec-
tuar el pago del capital en el porcentaje que corresponda según la fecha en que se efectúe el
pago y comunicarlo a la administración, precisando la instancia en la que se encuentra, así como
el tributo y periodo gravable, a efectos de que la administración proceda con la terminación del
proceso administrativo.
Si en el marco del proceso de cobro se han constituido títulos de depósito judicial para aplicar,
deben aplicarse con el descuento y devolverse los remanentes.
Tratándose de obligaciones incluidas en acuerdos de pago, debe tenerse presente que quienes los
suscriben aún conservan la calidad de deudores frente a la administración, por lo que la medida
resulta aplicable respecto del capital del saldo insoluto de la obligación.
En lo que se refiere a las multas vemos que la norma se refirió a estas de manera genérica, por lo
que consideramos que el beneficio aplica respecto de todo tipo de multas impuestas por las enti-
dades territoriales, indistintamente de su naturaleza, caso en el cual el descuento aplicará sobre el

capital de la multa y sobre los intereses que haya causado la mora en su pago.
El artículo no aplicaría a deudas que no tengan la calidad de impuestos, tasas, contribuciones o

multas, así como a sanciones de orden tributario impuestas en resolución independiente, excepción
hecha de la sanción por no declarar impuesta dentro del proceso de liquidación de aforo, pues
ésta se encuentra ligada a la omisión en la presentación de una declaración tributaria.
Finalmente, debe tenerse claro que en este contexto tampoco aplicará para cuotas partes pen-
sionales. […]” (Énfasis añadido).
Así, de conformidad con el precitado oficio, a juicio de esta Dirección el artículo 7 del Decreto 678 de
2020, no resulta aplicable a las obligaciones pendientes de pago derivadas de las cuotas partes pensio-
nales.
Estriba lo anterior en que cuando el artículo 7º del Decreto Legislativo 678 de 2020, se dirige puntualmente
“los contribuyentes, responsables, agentes retenedores y demás obligados… en relación con los impuestos,
tasas, contribuciones y multas pendientes de pago a la entrada en vigencia del presente Decreto Legislativo”,
lo hace dentro del contexto de la facultad impositiva aplicable a las entidades territoriales; es decir, en el
marco de los tributos respecto de los cuales esas entidades puedan ejercer dicha facultad de conformidad
con las normas superiores que rigen la materia impositiva.
Para explicar mejor lo anterior, es necesario precisar que, en relación con la facultad impositiva de las
entidades territoriales, tenemos que nuestra constitución política en su artículo 150-12 establece la facultad
para la creación de impuestos, tasas y contribuciones en cabeza del Congreso de la República mediante la
expedición de leyes; es lo que en algún sector de la doctrina y en la jurisprudencia se conoce como el po-
der impositivo originario. Ahora bien, en lo que hace a las entidades territoriales, los artículos 287, 300-4,
313-4 y 338 superiores establecen la facultad para adoptar, de conformidad con la constitución y la ley, los
tributos en sus respectivas jurisdicciones; es lo que de igual manera se conoce como la facultad impositiva
derivada. Quiere decir lo anterior, que las entidades territoriales no están facultadas para la creación ex
novo de ningún tipo de tributo, debiendo limitarse tan sólo a establecer aquellos previamente creados por el
legislador. Ahora bien, la facultad impositiva derivada puede verse matizada por el grado de intervención
del legislador al momento de crear el tributo, pues puede que la ley no agote la totalidad de los elementos
estructurales48, fijando los parámetros dentro de los cuales la entidad territorial, a través de su corporación
administrativa, deberá fijar los elementos que hagan falta, caso en el cual la intervención de la entidad
territorial se dirigirá tanto a la adopción del tributo como a su desarrollo al interior de su jurisdicción, o;
puede que la ley establezca la totalidad de sus elementos estructurales, caso en el cual la intervención de
48. Sujetos pasivos y activos, hecho generador, base gravable, tarifa, periodo gravable, causación.
77
la entidad territorial, igualmente a través de su corporación administrativa, se limitará a decidir sobre su
adopción al interior de su jurisdicción. A este respecto, se pronunció la Corte Constitucional reiterando su
jurisprudencia en los siguientes términos:
“[…] 13. En numerosas oportunidades esta Corporación ha señalado que cuando el legislador
establece tributos de carácter nacional tiene la obligación de señalar todos sus componentes,49 de
manera clara e inequívoca.50 Empero, no sucede lo propio respecto de los impuestos de carácter
territorial donde, aunque siempre deberá mediar la intervención del legislador, éste puede autori-
zar su creación bajo una de dos hipótesis: en primer lugar, puede ocurrir que la propia ley agote
los elementos del tributo, caso en el cual las entidades territoriales tendrán la suficiente autonomía
para decidir si adoptan o no el impuesto51 y, en segundo lugar, puede tratarse simplemente de una
ley de autorizaciones, donde serán las correspondientes corporaciones de representación popular,
en el ámbito territorial, las encargadas de desarrollar el tributo autorizado por la ley52. […]”53
En este orden de ideas, lo que se pretende hacer ver es que la facultad impositiva de las entidades territo-
riales guarda relación con la autonomía que les asiste para decidir frente al establecimiento al interior de
sus jurisdicciones de los tributos creados por el legislador a través de una ley de la República. Siendo ello
de esa manera, desde nuestra óptica, el beneficio establecido en el artículo 7 del Decreto Legislativo 678
de 2020 será aplicable a aquellos tributos respecto de los cuales las entidades territoriales desplieguen
su facultad impositiva, ya para meramente decidir sobre su adopción, o para decidir sobre su adopción y
definir algunos de sus elementos estructurales.
Así pues, si bien es cierto que de conformidad con la jurisprudencia de la Corte Constitucional54 y del
Consejo de Estado55 las cuotas partes pensionales tienen la naturaleza de una contribución parafiscal, y
por ende pueden ser consideradas como una especie dentro del género tributo; es igualmente cierto que,
respecto de ellas, las entidades territoriales, no gozan de ninguna facultad impositiva, es decir que su apli-
cación no depende de una decisión de la corporación administrativa territorial en punto a adoptarla, así
como tampoco tienen facultad alguna para definir sus elementos estructurales.
Lo anterior, teniendo en cuenta que las cuotas partes son obligaciones de contenido crediticio, originadas
en la ley, y frente a las cuales la intervención de la entidad territorial, en punto a su determinación, se limita
a un procedimiento administrativo, y no impositivo. Al respecto, dijo la Corte Constitucional:
“[…] Las cuotas partes son obligaciones de contenido crediticio a favor de la entidad encargada
de reconocer y pagar la pensión, que presentan, entre otras, las siguientes características: (i) se
determinan en virtud de la ley, mediante un procedimiento administrativo en el que participan las
diferentes entidades que deben concurrir al pago; (ii) se consolidan cuando la entidad responsable
reconoce el derecho pensional; y (iii) se traducen en obligaciones de contenido crediticio una vez
se realiza el pago de la mesada al ex trabajador. En otras palabras, si bien nacen cuando una
entidad reconoce el derecho pensional, sólo son exigibles por esta última a partir del momento en
el que se hace efectivo el desembolso de las respectivas mesadas. […]”56 (Énfasis añadido).
De tal manera, indistintamente de la naturaleza de contribución parafiscal y por ende de tributo que les
ha atribuido la jurisprudencia a las cuotas partes pensionales, a las obligaciones pendientes de pago de-
rivadas de ese concepto, a juicio de esta Dirección, no les resulta aplicable el beneficio establecido en el
artículo 7 del Decreto Legislativo 678 de 2020 toda vez que éste se circunscribe a obligaciones de carácter
49. Cfr. Corte Constitucional, Sentencia C-004 de 1993, C-084 de 1995 y C-978 de 1999, entre otras.
50. Corte Constitucional, Sentencia C-390 de 1996 MP. José Gregorio Hernández Galindo.
51. Esta condición fue expuesta en la sentencia C-1097 de 2001, M.P. Jaime Araujo Rentería, en la cual se señaló: “En todo caso, cuando quiera que la ley faculte a las asam-
bleas o concejos para crear un tributo, estas corporaciones están en libertad de decretar o no decretar el mismo, pudiendo igualmente derogar en sus respectivas jurisdicciones el
tributo decretado. Hipótesis en la cual la ley de facultades mantendrá su vigencia formal a voluntad del Congreso, al paso que su eficacia práctica dependerá con exclusividad
de las asambleas y concejos. De lo cual se concluye que mientras en los tributos de linaje nacional el Congreso goza de poderes plenos, en lo tocante a los tributos territoriales
su competencia es compartida con las asambleas y concejos, a menos que se quiera soslayar el principio de autonomía territorial que informa la Constitución”.
52. Corte Constitucional, Sentencia C-987 de 1999 MP. Alejandro Martínez Caballero.
53. Corte Constitucional Sentencia C-227 de 2002 MP: Dr. Jaime Córdoba Triviño.
54. Véase Corte Constitucional Sentencia C-895 de 2009 Magistrado Ponente: Dr. Jorge Iván Palacio Palacio.
55. Al efecto, pueden consultarse, entre otras, Consejo de Estado, Sección Cuarta Consejera Ponente: Ligia López Díaz Bogotá, D.C., veintiséis (26) de marzo de dos mil nueve
(2009) Radicación: 25000-23-27-000-2002-00422-01-16257 y Consejo de Estado Sala de lo Contencioso Administrativo Sección Cuarta Consejero ponente: Jorge Octavio
Ramirez Ramirez Bogotá D.C., treinta (30) de octubre de dos mil catorce (2014) Radicación número: 25000-23-27-000-2012-00250-01(19567).
56. Corte Constitucional Sentencia C-895 de 2009 Magistrado Ponente: Dr. Jorge Iván Palacio Palacio.
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tributario respecto de las cuales las entidades territoriales pueden ejercer la facultad impositiva que les re-
conocen los artículos 287-3, 300-4, 313-4 y 338 de la Constitución Política.
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SUBTEMA: DERECHO DE TURNOS PARA TRAMITAR PETICIONES/PAGO DE SENTENCIAS JUDICIALES
Doctora
Tania Vanesa Rodriguez Betancourt
Asesora Defensa Judicial
Oficina Asesora Jurídica
Municipio Florencia - Caquetá
Consulta:
“¿Es posible saltarse los turnos preestablecidos para el pago de sentencias judiciales de conformidad al artí-
culo 15 de la Ley 962 de 2005, con base a la realización de un acuerdo de pago o contrato de transacción
que disminuya el valor a pagar, evitando un detrimento patrimonial mayor a la Entidad territorial? Lo antes
mencionado, se requiere con el fin de dar trámite a las solicitudes de transacción realizadas por las personas
interesadas en el pago de sentencias, teniendo en consideración que el municipio de Florencia adeuda por
concepto de “SENTENCIAS” un total de ONCE MIL OCHENTA Y SEIS MILLONES SEISCIENTOS SETENTA Y
CUATRO MIL SEISCIENTOS CUARENTA Y OCHO PESOS M/CTE ($11.086.674.648)”.
“Solicito comedidamente se sirva elevar la presente Consulta al Consejo de Estado con el fin de que de igual
forma emita concepto jurídico respecto de este caso”.
Respuesta:
Establece el artículo 15 de la Ley 962 de 2005:
“Derecho de turno. Los organismos y entidades de la Administración Pública Nacional que

conozcan de peticiones, quejas, o reclamos, deberán respetar estrictamente el orden de su presen-
tación, dentro de los criterios señalados en el reglamento del derecho de petición de que trata el
artículo 32 del Código Contencioso Administrativo, sin consideración de la naturaleza de la peti-
ción, queja o reclamo, salvo que tengan prelación legal. Los procedimientos especiales regulados
por la ley se atenderán conforme a la misma. Si en la ley especial no se consagra el derecho de
turno, se aplicará lo dispuesto en la presente ley.
En todas las entidades, dependencias y despachos públicos, debe llevarse un registro de presenta-
ción de documentos, en los cuales se dejará constancia de todos los escritos, peticiones y recursos
que se presenten por los usuarios, de tal manera que estos puedan verificar el estricto respeto al de-
recho de turno, dentro de los criterios señalados en el reglamento mencionado en el inciso anterior,
el cual será público, lo mismo que el registro de los asuntos radicados en la entidad u organismo.
Tanto el reglamento como el registro se mantendrán a disposición de los usuarios en la oficina o
mecanismo de atención al usuario.
Cuando se trate de pagos que deba atender la Administración Pública, los mismos estarán sujetos
a la normatividad presupuestal”. (subrayado y resaltado fuera de texto).
El artículo 22 del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo, prescribe:
80
“Organización para el trámite interno y decisión de las peticiones. Las autoridades reglamentarán
la tramitación interna de las peticiones que les corresponda resolver, y la manera de atender las
quejas para garantizar el buen funcionamiento de los servicios a su cargo.
Cuando más de diez (10) personas formulen peticiones análogas, de información, de interés ge-
neral o de consulta, la Administración podrá dar una única respuesta que publicará en un diario
de amplia circulación, la pondrá en su página web y entregará copias de la misma a quienes las
soliciten”.
En consecuencia, para resolver la inquietud planteada por usted, le recomendamos consultar la re-
glamentación expedida por el municipio de Florencia, de conformidad con lo prescrito en el artículo
22 de la Ley 1437 de 2011, con el fin de determinar si es posible o no “saltarse los turnos preesta-
blecidos para el pago de sentencias judiciales”, atendiendo la situación evidenciada por usted, que
permitiría a la entidad territorial, resolver favorablemente las solicitudes formuladas por beneficiarios
de éstas que otorguen condonaciones al municipio que permitan generar ahorros por esos conceptos.
En el evento en que no esté prevista la situación descrita por usted, recomendamos que en ejerci-
cio de los principios que gobiernan la función administrativa consagrados en el artículo 209 de la
Constitución Política y de la autonomía otorgada a las entidades territoriales en el artículo 287 de
la Constitución Política, modifiquen el reglamento que regirá para el pago de sentencias judiciales

de acuerdo con lo prescrito en el artículo 22 del Código de Procedimiento Administrativo y de lo
Contencioso Administrativo, estableciendo el derecho a turno, para el pago de sentencias judiciales
ejecutoriadas en contra de ese municipio, atendiendo para el efecto, la disponibilidad presupuestal
y la preferencia en el pago, para aquellos beneficiarios de las sentencias que otorguen quitas o
condonaciones que disminuyan el valor a cancelar por esos conceptos, expresando de manera clara
precisa y objetiva, las razones que justifican y ameritan la prelación en el pago de esos conceptos.
Sin perjuicio de lo anterior, se hace necesario precisar que en el reglamento que expida la adminis-
tración municipal, en cumplimiento de lo previsto en el artículo 22 de la Ley 1437 de 2011 para la
tramitación interna de las peticiones, incluidas las referidas al cumplimiento y pago de las sentencias
judiciales ejecutoriadas en su contra, deberán tener en cuenta las disposiciones que gobiernan el
derecho de petición, señaladas en el título II, Derecho de Petición, Capítulos I y II del Código de Pro-
cedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo.
Ahora bien, sobre el derecho al turno de que trata el artículo 15 de la Ley 962 de 2011, traemos a
colación, apartes de la sentencia proferida por la Subsección A de la Sección Segunda de la Sala
de lo Contencioso Administrativo del Consejo de Estado, el 29 de enero de 2018, radicación No.
52001-23-33-000-2017-00316-01:
“2.5. Análisis de la Sala
El accionante promueve tutela contra la Nación, Ministerio de Defensa Nacional, Policía Nacional,
para que se protejan sus derechos fundamentales a la igualdad y el de protección estatal reforzada
para las personas de la tercera edad, en cuanto esa entidad lo ha sometido al riguroso turno para
el pago de la suma que por concepto de indemnización impuso a su favor el Consejo de Estado en
sentencia de 16 de mayo de 2016, sin considerar que tiene 82 años, y que por esa razón se halla
en una situación de especial vulnerabilidad y debilidad manifiesta.
El Tribunal de primera instancia considera que en el presente caso la entidad demandada no ha

vulnerado los derechos del accionante, al aplicar el derecho de turno que establece el artículo 15
de la Ley 962 de 2005, a la cuenta de cobro 146845 que presentó el 30 de diciembre de 2016,
para el pago de la indemnización que le concedió el Consejo de Estado mediante sentencia de
16 de mayo de 2016, ello por cuanto, si bien reconoce que el señor Faini Santander es sujeto de
especial protección en razón a su edad, no se allega prueba que acredite que se encuentra en un
estado precario de salud o extrema necesidad económica o en situación de urgencia manifiesta
que permita acceder al amparo que solicita.
81
Considera la Sala como lo hace el a quo que la alteración del turno al que se somete el pago de
una condena por las especiales condiciones de su beneficiario, como lo pretende el accionante,
exige que se den circunstancias que demuestren que se encuentra en una situación de urgencia
manifiesta y o necesidad que lo pone en un riesgo vital, y qué por ello, amerita una atención
prioritaria en la asignación del turno. Así lo expresó esta Corporación en sentencia de 7 de
abril de 2016, en los siguientes términos:
Ahora, en relación con la posibilidad de alterar el sistema de turnos se hace preciso señalar, a este
respecto, que el trato desigual por sí mismo considerado no es necesariamente contrario a la Cons-
titución, pues no toda desigualdad de trato de la Administración en la aplicación de una medida
como lo es el sistema de turnos, entraña una vulneración del derecho fundamental a la igualdad
ante la ley del artículo 13 de la Constitución Política, sino únicamente aquellas que introduzcan una
diferencia de trato entre situaciones que puedan considerarse sustancialmente iguales y sin que
posean una justificación objetiva y razonable.
En este sentido, lo propio del juicio de igualdad en este particular caso es su carácter relacional
conforme al cual se requiere como presupuestos obligados, de un lado, que, como consecuencia de
la asignación del turno se haya homogeneizado a los beneficiarios de los créditos judiciales cuan-
do es evidente la necesidad de una diferencia de trato entre grupos o categorías de personas y, de

otro, que las situaciones subjetivas que quieran traerse a la comparación sean, efectivamente, es-
peciales o perentorias, es decir, que el término de comparación no resulte arbitrario o caprichoso.
En esa lógica se pronunció la Corte Constitucional en Sentencia T-496 de 2007 (MP. Jaime Córdo-
ba Triviño), en la que, entre otros argumentos, expuso los siguientes:
Es necesario tener en cuenta que en decisiones anteriores que han versado sobre otros
asuntos, se ha reiterado que el respeto estricto de los turnos guarda estrecha relación con
el derecho a la igualdad de aquél que está en la misma situación. No obstante, la Corte
ha indicado que en algunos casos muy excepcionales la ayuda humanitaria de emergencia
podrá ser entregada de forma prioritaria. Se trata de aquellos casos en los cuales resulta
evidente que la persona se encuentra en una situación de extrema urgencia que amerita
que la entrega de la asistencia humanitaria tenga prelación. [Negrilla fuera del texto].
Por analogía [iuris], en el presente caso si bien los accionantes no pretenden el pago de una ayuda
humanitaria de emergencia como en el caso estudiado por la Corte Constitucional en la sentencia
que se trae a colación, lo cierto es que las situaciones coinciden en, como se explicó párrafos arri-
ba, la existencia, por un lado de una obligación por parte del Estado y, por otro, de un grupo o
categoría de personas que en condiciones de extrema urgencia y/o necesidad requieren de una
atención prioritaria en la asignación de un turno de pago.
En el sub examine, los accionantes acreditan, a través de las respectivas historias clínicas de
cada uno, y de certificados médicos y otros documentos facultativos, que la señora Nancy Mora
Arbeláez padece de un cáncer de mama que ya hizo metástasis, y que el señor Antonio María
Paredes es una persona de la tercera edad que adolece de diabetes mellitus que lo hace insulino-
dependiente; razones más que suficientes para considerarlos sujetos de especial consideración por
encontrarse ambos en claro riesgo vital.
Se concluye de los apartes jurisprudenciales que se transcriben, que solo es posible alterar el
Sistema de Turnos, el cual se instituye para garantizar el derecho a la igualdad de quienes se
encuentran en la misma situación, para lograr el pago prioritario de un crédito judicial, excep-
cionalmente, siempre que se demuestre que se trata de un grupo o categoría de personas que se
encuentren en condiciones de extrema urgencia y/o necesidad tal, que amerite la prelación en el
turno para el pago de la sentencia judicial; pues de lo contrario, inevitablemente se les pondría en
un riesgo vital.
82
Así las cosas, en el presente asunto, si bien, no se desconoce que el accionante es un sujeto de es-
pecial protección, no es posible acceder a su pretensión, por cuanto, no obstante, por su avanzada
edad merece un trato preferencial, no demuestra que se encuentre en una situación de urgencia
que solo pueda ser atendida con el pago de la condena que se impuso a su favor y, que de no
ocurrir así, ello se constituiría para él en un riesgo vital”.
De otra parte, con el fin de provisionar recursos que garanticen la financiación de las contingencias deriva-
das de procesos judiciales, debe tenerse en cuenta lo previsto en el artículo 90 de la Ley 1955:
“APROBACIÓN Y SEGUIMIENTO DE LA VALORACIÓN DE LAS CONTINGENCIAS.

Adiciónese un parágrafo al artículo 6 de la Ley 448 de 1998, así:
PARÁGRAFO. Las entidades territoriales y sus descentralizadas deberán crear su propio

fondo de contingencias; para tal efecto determinarán las metodologías de valoración según el
tipo de pasivo contingente previsto en el artículo 3 de la Ley 819 de 2003, las condiciones de
cada entidad y deberán incluir en sus presupuestos de servicio de deuda, las apropiaciones
necesarias. Los aportes realizados al Fondo se entenderán ejecutados una vez transferidos al
mismo y sólo podrán ser reembolsados al presupuesto de la entidad aportante como recursos

de capital cuando se verifique en forma definitiva la no realización de los riesgos previstos.
La aprobación y seguimiento de las valoraciones de las que trata el presente parágrafo

solamente se efectuarán por parte de la Dirección General de Crédito Público y Tesoro Na-
cional cuando los aportes al fondo de contingencias de las entidades estatales se deriven de
contingencias relacionadas con riesgos contractuales, providencias que impongan condenas
o aprueben conciliaciones, y garantías, en los casos en los que se cuente con participación
de recursos públicos de orden nacional y/o haya asunción de obligaciones contingentes por
parte de la Nación o las entidades descentralizadas del orden nacional”.
Por las razones expuestas, recomendamos a la administración municipal, crear el Fondo de Contingen-
cias en aplicación del artículo 90 de la Ley 1955, presentando para el efecto, el proyecto de Acuerdo al
Concejo Municipal, señalando los recursos destinados a la financiación de las contingencias, el vehículo
financiero de administración de esos recursos y la periodicidad de los aportes.
Así mismo, diseñar y adoptar la metodología de valoración de las contingencias según el tipo de pasivo
contingente previsto en el artículo 3 de la Ley 819 de 2003 e incorporar en el presupuesto de servicio de
deuda, las apropiaciones para el Fondo de Contingencias, teniendo en cuenta que los aportes realizados al
Fondo se entenderán ejecutados, una vez transferidos los recursos al vehículo financiero (cuenta bancaria,
encargo fiduciario, etc.).
Finalmente, teniendo en cuenta que el tema objeto de consulta puede resolverse a la luz de la normatividad
vigente, consideramos innecesario solicitar concepto, a la Sala de Consulta y Servicio Civil del Consejo de
Estado.
83
Capítulo V
Conceptos sobre procedimiento
Tributario Territorial
1. PROCEDIMIENTO TRIBUTARIO TERRITORIAL
84
TEMA: PROCEDIMIENTO TRIBUTARIO TERRITORIAL

SUBTEMA: RESPONSABILIDAD SOLIDARIA
Señores
Municipio de La Ceja del tambo
Consulta usted en relación con la validez de un proceso de fiscalización iniciado en contra de una sociedad
que se encontraba disuelta al momento de proferir el emplazamiento para declarar.
En relación con el tema de su consulta, es necesario iniciar señalando que el Estatuto Tributario Nacional,
aplicable a las entidades territoriales por remisión del artículo 59 de la Ley 788 de 2002, establece algunas
reglas para el cumplimiento de las obligaciones tributarias tanto formales como sustanciales de aquellas
personas que son considerados como deudores solidarios, entre las que, para el presente caso, se destaca
la establecida en el artículo 794 del citado Estatuto, cuyo tenor literal es el siguiente:

“Artículo 794. Responsabilidad solidaria de los socios por los impuestos de la sociedad.
En todos los casos los socios, copartícipes, asociados, cooperados, comuneros y consorciados,
responderán solidariamente por los impuestos, actualización e intereses de la persona jurídica o
ente colectivo sin personería jurídica de la cual sean miembros, socios, copartícipes, asociados,
cooperados, comuneros y consorciados, a prorrata de sus aportes o participaciones en las mismas
y del tiempo durante el cual los hubieren poseído en el respectivo período gravable.
Lo dispuesto en este artículo no será aplicable a los miembros de los fondos de empleados, a los
miembros de los fondos de pensiones de jubilación e invalidez, a los suscriptores de los fondos de
inversión y de los fondos mutuos de inversión, ni será aplicable a los accionistas de sociedades
anónimas y asimiladas a anónimas.
Parágrafo. En el caso de cooperativas, la responsabilidad solidaria establecida en el presente ar-

tículo sólo es predicable de los cooperadores que se hayan desempeñado como administradores o
gestores de los negocios o actividades de la respectiva entidad cooperativa”.
De acuerdo con la norma trascrita, se colige, de un lado, que “en todos los casos” los socios son responsa-
bles solidarios de las obligaciones a cargo de la sociedad, y de otro, que dicha solidaridad se limita a sus
aportes o participaciones en la sociedad y en el tiempo durante el cual hubieren poseído en el respectivo
período gravable.
A este respecto, se ha pronunciado la Corte Constitucional señalando que:
“La solidaridad del socio no implica una responsabilidad ilimitada sino que claramente el legislador re-
duce la responsabilidad del socio a una parte proporcional que le corresponde a cada cual en la socie-
dad, esto es “a prorrata de sus aportes en la misma y el tiempo durante el cual lo hubieren poseído en
el respectivo período gravable”, tomando en consideración su estatus de socio en la misma, lo cual no
es un elemento de exclusión del ente social, ni mucho menos un impedimento para fundar agrupaciones
con determinados fines lícitos. En consecuencia, la responsabilidad establecida en el artículo 794 del
Estatuto Tributario se centra o se reduce al monto de los aportes, o eventualmente al capital principal y
durante un tiempo específico, el cual se circunscribe al respectivo período gravable en donde los apor-
tes se hubiesen poseído, motivo por el cual no asiste razón, pues el segmento normativo acusado no
exige al socio que responda fiscalmente por las deudas tributarias, más allá de sus aportes, lo que es
apenas justo, equitativo y proporcional en un sistema tributario moderno”57.
57. Corte Constitucional de Colombia Sentencia C-210 de 2000, M.P. Dr. Fabio Morón Díaz
85
Teniendo claro lo anterior, es necesario determinar cómo debe actuar la administración para efectos de
vincular a estos deudores en la etapa de determinación oficial.
En primer término, debe precisarse, como lo ha hecho la Corte Constitucional58, que de conformidad con el
artículo 29 superior “El debido proceso se aplicará a toda clase de actuaciones judiciales y administrativas.”,
lo cual, al decir de la misma Corte “… no deja duda acerca de la operancia en el derecho administrativo y
dentro de él en el procedimiento administrativo tributario, del conjunto de garantías que conforman la noción
de debido proceso”. A renglón seguido, refiriéndose puntualmente a la responsabilidad solidaria a la que
se refiere el artículo 794 del Estatuto Tributario Nacional antes trascrito, expresó esa alta Corporación:
“[…] Sin perjuicio del fundamento constitucional que pueda tener la responsabilidad solidaria o
subsidiaria en materia tributaria, asunto que no es objeto de debate dentro del presente proceso,
los deudores solidarios o subsidiaros llamados por la ley a responder de obligaciones o deberes
tributarios ajenos deben tener la posibilidad de ejercer las garantías derivadas del derecho al
debido proceso, no solamente en el momento de ejecución coactiva de la obligación tributaria,
sino, y especialmente, en el momento de su determinación. En efecto, si bien la obligación tribu-
taria surge ex lege, y la solidaridad usualmente se deriva también de la misma ley, la obligación
tributaria debe ser determinada respecto de cada contribuyente a través de un proceso en el cual,
como se dijo, se evidencia la ocurrencia del hecho gravado, es decir el supuesto de hecho genera-
dor de la obligación tributaria, se establece la dimensión económica del mismo o base gravable y
se aplica la tarifa correspondiente. En este proceso, por el interés jurídico que personalmente le
asiste, tiene derecho de intervenir en todas sus etapas el deudor solidario.
Además, la responsabilidad solidaria en materia tributaria exige la determinación e individua-

lización de las personas solidariamente obligadas en cada uno de los supuestos legales en que
dicha solidaridad resulta exigible, así como las circunstancias de la solidaridad que les incumbe
según lo prescrito por los artículos 793 y siguientes del E.T. Es decir, dentro del proceso de deter-
minación de la obligación tributaria que culmina con la liquidación de revisión, la liquidación de
aforo o la resolución de sanción, es necesario individualizar los terceros que resultan ser solida-
riamente responsables y las circunstancias de su responsabilidad, en cada uno de los supuestos
de hecho a que se refieren los artículos 793 y siguientes del E.T., pues así lo exige la naturaleza
misma de esta solidaridad legal. De esta manera, es menester precisar lo siguiente en cada uno
de esos casos:
g. En el caso del artículo 794, será necesario determinar quiénes son los socios, copartícipes,
asociados, cooperados y comunero, conforme a sus aportes, y el tiempo durante el cual hubie-
ran poseído dicho aporte durante el período gravable, como lo señala la misma disposición en
comento.
(…)
Sólo de esta manera es posible que en todos los eventos anteriores, durante la etapa del cobro
coactivo, la Administración libre un mandamiento de pago “determinando individualmente el mon-
to de la obligación del respectivo deudor”, como lo ordena perentoriamente el inciso primero del
artículo 828-1 del E.T. ahora bajo examen. Es decir los artículos 793 y siguientes exigen que, para
que opere la responsabilidad solidaria, se demuestren los supuestos de hecho previstos en esas
disposiciones.
Si lo anterior es así, es decir si antes de que se libre el mandamiento de pago es necesario de-
terminar quiénes son los deudores solidarios y las circunstancias de su responsabilidad, a la ac-
tuación administrativa que culmina con esta determinación individual deben ser citados los que
puedan resultar señalados como responsables solidarios. A ellos debe reconocérseles el derecho
de responder requerimientos, presentar pruebas, presentar recursos e interponer excepciones,
habida cuenta de que proceden no sólo las derivadas de la relación jurídico tributaria del prin-
cipalmente obligado con el Estado, sino las personales propias del responsable subsidiario que
puedan caber.
58. Corte Constitucional de Colombia Sentencia C-1201 de 2003, M.P. Dr. Marco Gerardo Monroy Cabra.
86
Ahora bien, el proceso de determinación de la obligación tributaria y de la responsabilidad soli-
daria que se adelanta inicialmente por la Administración y que posteriormente da origen al cobro
coactivo culmina con una resolución de liquidación de revisión, liquidación de aforo o imposición
de sanción. Estas, constituyen el título ejecutivo con base en el cual se profiere el mandamiento de
pago dentro del proceso de ejecución coactiva. Nótese que no se trata de cualquier clase de título
ejecutivo, sino de uno en el cual la obligación clara, expresa y exigible que en él se contiene es el
resultado de un proceso que debe adelantarse con la vinculación e intervención de quien resulta
ser solidariamente obligado. Pues, como se acaba de explicar, aunque la responsabilidad solida-
ria surge ex lege, la determinación de la misma exige del proceso comentado. […]”59 (Negrillas
ajenas al texto original).
En el mismo sentido el Consejo de Estado ha señalado:
“4.2.- En primer lugar, es importante advertir que independiente del origen de los títulos ejecutivos
que fundamenten un proceso de cobro coactivo, esto es, (i) que surjan del inicio de una actuación
de oficio, como es el caso del procedimiento de determinación tributaria, o (ii) que se trate de li-
quidaciones privadas sin pagar, el debido proceso de los deudores solidarios se debe garantizar
en todo momento a fin de que, según el caso, puedan ejercer sus derechos de contradicción y
defensa frente a las obligaciones y la solidaridad que se les imputa.

Por tal razón, se reitera que:
(i) Los deudores solidarios tienen el derecho de controvertir los documentos que conforman un
título ejecutivo en su contra, por lo que la Administración Tributaria, en virtud de lo dis-
puesto en el artículo 37 del CPACA –o 28 del CCA-, está en la obligación de vincularlos al
procedimiento de determinación tributaria que se le inicie al contribuyente, responsable
o deudor principal. Como lo afirmó la Corte Constitucional en la sentencia C-1201 de
2003, únicamente surtida esta etapa puede hablarse de la existencia de un título ejecutivo
válido en contra del deudor solidario.
(ii) Tratándose de liquidaciones privadas sin cancelar, para que puedan ser oponibles al deu-
dor solidario y se constituyan en título ejecutivo válido, la Administración Tributaria debe
vincular a los deudores solidarios al proceso de cobro coactivo, mediante la notificación
del mandamiento de pago, en el que debe establecerse con claridad y certeza su calidad
de deudor solidario, la proporción de su participación, los períodos gravables a que co-
rresponden las deudas objeto del cobro y la cuantía de las mismas. No se opone lo anterior
a que la Administración adelante diligencias previas o de cobro persuasivo respecto de los
deudores solidarios.
Solo así se concilian el interés general, ínsito en los actos de fiscalización tributaria y los derechos
fundamentales de los contribuyentes o responsables y sus deudores solidarios, atendiendo, además
que la Sección ha sostenido que las excepciones susceptibles de ser estudiadas en el proceso de
cobro coactivo son aquellas que tienden a enervar el título ejecutivo; no pueden referirse a asuntos
de fondo que debieron ser tratados durante el trámite administrativo que dio origen al título ejecu-
tivo, puesto que “se parte del presupuesto de que en relación con el origen, la causa, liquidación y
vigencia de la obligación que se pretende cobrar a través de tal procedimiento, han sido agotadas
previamente todas las etapas de discusión administrativa y/o jurisdiccional, no siendo dable con-
trovertir aspectos diferentes a aquéllos dirigidos a enervar la eficacia del título ejecutivo”.60
4.3.- Lo que se pretende es garantizar los derechos de los deudores solidarios en aquellos proce-
dimientos administrativos tributarios que se iniciaron con anterioridad a la sentencia C-1201 de
2003 de la Corte, habida consideración de la precisión hecha por la Ley 6ª de 1992, referida a la
exigencia de la expedición de un acto previo al mandamiento de pago en el que se determinara
la responsabilidad del deudor solidario, lo que, si no se acoge la tesis expuesta en esta sentencia,
dejaría a este –al obligado solidariamente-, en total estado de indefensión.
59. Op. Cit nota al pie No. 2
60. Consejo de Estado, Sección Cuarta, sentencia del 6 de septiembre de 2012, exp. 18192, CP. William Giraldo Giraldo. Ver también, entre muchas otras, la sentencia del
4 de abril de 2013, radicado: 76001-23-31-000-2005-04450-01 (18970). CP. Carmen Teresa Ortiz de Rodríguez.
87
Si bien la Sección no exigía propiamente su vinculación en el proceso de determinación, si con-
sideraba necesario un acto previo que podía ser cuestionado de diversas formas por el deudor
solidario, sin limitarse a las excepciones previstas para el cobro coactivo de la deuda fiscal, consa-
gradas en el artículo 831 del Estatuto Tributario, las que, por su naturaleza, no van encaminadas
propiamente al cuestionamiento de la obligación.
4.4.- La pauta constitucional, antes y después de la Constitución Política de 1991, parte de la

publicidad de las actuaciones de la Administración. Esa regla general, aplicable a todos los pro-
cedimientos administrativos, que se infiere, a partir de ese año, de los artículos 29 y 209 de la
Carta Política, para no hablar de épocas anteriores, impone a las autoridades el deber de dar a
conocer las actuaciones a aquellos que puedan verse afectados con sus decisiones y, por supuesto,
el derecho del ciudadano de conocerlas y poder controvertirlas. La fuerza vinculante de esa regla
no deviene de la sentencia C-1201 de 2003. Se funda en los derechos al debido proceso, contra-
dicción y defensa, consagrados en el artículo 29 de la Constitución, en el derecho fundamental a
la igualdad y en la normatividad legal que se menciona más adelante.
Por eso, cuando la Corte habla de esos enunciados jurídicos, no está creando ninguna norma.
Solo recuerda y reitera que la vinculación del deudor solidario a la actuación administrativa que
busca determinar la existencia de una obligación tributaria es importante no solo porque el deu-
dor solidario puede resultar obligado a satisfacer la obligación en virtud de la solidaridad, sino
también porque su derecho de defensa adquiere particularidades frente al del deudor principal,
dado que, de acuerdo con el régimen de la solidaridad, el deudor solidario puede interponer no
sólo las excepciones que emanan de la relación jurídica sustancial, sino también las que emanan
de su condición particular.
Además, en virtud del derecho a la igualdad, “la vinculación del deudor solidario al proce-
dimiento de determinación es constitucionalmente inexcusable”, pues si se prescindiera de la
vinculación del deudor solidario se le otorgaría un tratamiento distinto al que se le dispensa al
deudor principal, que podría contestar el requerimiento inicial, pedir pruebas, ser notificado de
la liquidación oficial, interponer recursos contra ella por la vía gubernativa e incluso acudir ante
la jurisdicción contenciosa a fin de discutir su validez, mientras que al deudor solidario sólo se
le permitiría interponer excepciones contra el mandamiento de pago en el procedimiento admi-
nistrativo de ejecución”.61
De conformidad con las normas y la jurisprudencia trascritas, lo que se resalta es que en respeto de los
derechos fundamentales de defensa y al debido proceso, los deudores solidarios deben ser vinculados al
proceso de determinación de las obligaciones tributarias, y que en tal virtud a aquellos les asistirá el dere-
cho de responder requerimientos, presentar pruebas, interponer recursos y en general todas las actuaciones
propias de ese proceso.
No obstante, aun estando clara la necesidad de vincular a los deudores solidarios, es imperativo precisar
que, como lo reconocen la Corte Constitucional y el Consejo de Estado, no existe hoy día dentro del Estatuto
Tributario Nacional ninguna disposición que imponga la obligación de vincular a los deudores solidarios
a la etapa de determinación del impuesto, como tampoco existe un procedimiento expresamente reglado
para estos efectos.
En consecuencia, la Corte Constitucional se ocupó de señalar la forma de vincular a los deudores solidarios
de manera que se le garanticen los derechos a la defensa y al debido proceso, dijo la Alta Corporación:
“[…] En tal virtud, dado que actualmente no existe en el Estatuto Tributario una norma expresa
que señale que el deudor solidario debe ser vinculado al referido proceso, resulta forzoso con-
cluir que resulta aplicable lo dispuesto por el artículo 28 del Código Contencioso Administrativo,
ubicado en el capítulo referente a las actuaciones administrativas iniciadas de oficio, que prescribe
que cuando de ellas se desprenda que hay particulares que puedan resultar afectados en forma
directa, a ellos debe comunicarse la existencia de la actuación y el objeto de la misma.
61. Consejo de Estado, Sección Cuarta, sentencia del 3 de mayo de 2018, exp. 21376, CP. Jorge Octavio Ramírez Ramírez.
88
El texto de la norma es el siguiente:
“Art. 28. Cuando de la actuación administrativa iniciada de oficio se desprenda que hay particu-
lares que pueden resultar afectados en forma directa, a estos se les comunicará la existencia de la
actuación y el objeto de la misma”.
Vinculado el deudor solidario al proceso de determinación de la obligación tributaria en la

forma prescrita por el artículo 28 del Código Contencioso Administrativo, el acto administrativo
con el que este proceso finaliza, sea una liquidación oficial ejecutoriada o cualquier otro acto
de la administración de impuestos debidamente ejecutoriado en el que se fijen sumas líquidas
de dinero a favor del fisco, pueden serle oponibles en su calidad de título ejecutivo, así como el
mandamiento de pago proferido dentro del proceso de ejecución coactiva con fundamento en él.
Sobre este supuesto, es decir previa comunicación del inicio de la actuación administrativa al deu-
dor solidario, no se hace necesario que se profiera un título ejecutivo independiente y adicional
en contra de él, sino que el título ejecutivo contra el deudor principal lo será igualmente contra
el deudor solidario, como lo propone el inciso segundo del artículo 828-1, ahora acusado. […]”.
De acuerdo con lo anterior, consideramos que una vez la administración tributaria tenga conocimiento del
incumplimiento del pago de los impuestos por parte de la Sociedad, está en el deber de vincular al proceso

de determinación a los socios, copartícipes o asociados, en su calidad de deudores solidarios, para efectos
de que a éstos les sea oponible el acto administrativo con el que se dé fin al proceso de determinación y que
se constituirá en el título ejecutivo con el que se podrá iniciar el proceso de cobro administrativo coactivo.
Para los anteriores efectos, la administración deberá expedir un acto administrativo en el que ponga en
conocimiento de los socios, copartícipes, asociados, en su calidad de deudores solidarios, la existencia del
procedimiento de determinación, acto administrativo que deberá proferirse y notificarse en los términos del
artículo 37 del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo, que reemplazó
al artículo 28 del Código Contencioso Administrativo a que se hace referencia en la citada jurisprudencia y
en el que se debe determinar quiénes son los responsables solidarios, la razón de su solidaridad y el monto
de su obligación, según lo expresa la Corte.
Ahora bien, como también lo señala la Corte Constitucional, el deber de notificar a los socios, copartícipes,
asociados, en su calidad de deudores solidarios, la existencia del procedimiento de determinación no mo-
difica las normas del procedimiento tributario, veamos:
“[…] 12. Ahora bien, la comunicación del inicio de la actuación administrativa al deudor solida-
rio llevada a cabo en la forma prevista por el artículo 28 del Código Contencioso Administrativo
no modifica las normas del procedimiento administrativo de determinación de las obligaciones
tributarias.
(…)
Las reglas sobre competencia, términos procesales, medios de prueba, recursos, etc., siguen
siendo los mismos. Es más, como lo señalan varios de los intervinientes, actualmente es aceptada
tal posibilidad de intervención de los terceros responsables mediante la integración de un litis
consorcio facultativo, sin que ello implique alteración de las normas de procedimiento vigentes.
Por ello, la comunicación surtida en los términos del artículo 28 del C.C.A. no tiene el efecto de
modificar las disposiciones procedimentales tributarias. […]”62 (Negrillas ajenas al texto origi-
nal).
62. Op. Cit. nota al pie No. 2.
89
Siendo ello de esa manera, a nuestro juicio lo expresado por la jurisprudencia, implicaría dos cosas a
saber:
1. Que los actos expedidos dentro del proceso de determinación deben proferirse en contra de la
sociedad como sujeto pasivo del tributo, y no contra los deudores solidarios, lo cual resultaría
concordante con lo establecido en el inciso segundo del artículo 828-1 del Estatuto Tributario Na-
cional conforme con el cual “Los títulos ejecutivos contra el deudor principal lo serán
contra los deudores solidarios y subsidiarios, sin que se requiera la constitución de títulos
individuales adicionales”.
2. Que, al no modificarse las normas de procedimiento, una vez notificados los deudores solidarios
del proceso de determinación oficial mediante el acto administrativo a que se hizo referencia
antes, los deudores solidarios deberán vincularse al proceso de determinación en la etapa en que
éste se encuentre, y por consiguiente podrán realizar las actuaciones propias de la respectiva
etapa procesal.
90
Capítulo VI
Conceptos sobre Temas
Financieros
1. PRESUPUESTO
91
TEMA: NORMAS ORGÁNICAS DE PRESUPUESTO

SUBTEMA: TRASLADOS PRESUPUESTALES CONTRALORÍA
Señora
Nhora Claudia Barrero Jiménez
Jefe oficina Asesora Jurídica
Contraloría de Ibagué
Comenta usted que, conforme a lo establecido por el artículo 4 de la Ley 1416 de 2010 la Contraloría
debe destinar un porcentaje de su presupuesto para capacitación, agrega que actualmente, por causa de
la emergencia no se han podido realizar con la misma frecuencia capacitaciones a los funcionarios de la
entidad. Por lo anterior y ante la posibilidad de que no se ejecuten todos los recursos de este rubro consulta:
“¿Podría la entidad realizar el traslado de los dineros que no se alcancen a utilizar, a otro rubro? o
definitivamente la entidad tendría que realizar su respectiva devolución, si es del caso”.
Al respecto en primera instancia es de considerar que de acuerdo con el artículo 352 de la Constitución
Política y los artículos 104 y 109 del Decreto 111 de 1996, las entidades territoriales deben expedir las
normas que en materia presupuestal deben aplicar en todas las secciones que conforman su presupuesto
incluida la Contraloría, respetando en todo caso los principios y las disposiciones contenidos en el ordena-
miento constitucional y orgánico. En este sentido, la respuesta a sus inquietudes debe buscarlas en primera
medida en las disposiciones presupuestales propias del Municipio; en ausencia de normas particulares, se
aplicará en lo que fuere pertinente las normas orgánicas de presupuesto nacional con base en las cuales
daremos respuesta a su consulta.
A partir de la expedición de la Ley 1416 de 2010, los gastos de las contralorías municipales y distritales se
ejecutan como un valor fijo ligado al presupuesto ejecutado por el órgano el año anterior incrementado en
el IPC causado o esperado. Siempre y cuando la ejecución de gastos de la vigencia no supere este valor, se
pueden realizar traslados presupuestales. No obstante, con respecto a las modificaciones presupuestales,
incluidos los traslados, que pueden realizar los diferentes órganos o secciones que conforman el presupues-
to municipal, es importante tener en cuenta lo siguiente:
Señala el artículo 110 del Estatuto Orgánico de presupuesto (Decreto 111 de 1996):
“ARTÍCULO 110. Los órganos que son una sección en el presupuesto general de la Nación ten-
drán la capacidad de contratar y comprometer a nombre de la persona jurídica de la cual hagan
parte, y ordenar el gasto en desarrollo de las apropiaciones incorporadas en la respectiva sección,
lo que constituye la autonomía presupuestal a que se refieren la Constitución Política y la ley. Estas
facultades estarán en cabeza del jefe de cada órgano quien podrá delegarlas en funcionarios del
nivel directivo o quien haga sus veces, y serán ejercidas teniendo en cuenta las normas consagradas
en el estatuto general de contratación de la administración pública y en las disposiciones legales
vigentes.
…..
En los mismos términos y condiciones tendrán estas capacidades las superintendencias, unidades
administrativas especiales, las entidades territoriales, asambleas y concejos, las contralorías y per-
sonerías territoriales y todos los demás órganos estatales de cualquier nivel que tengan personería
jurídica.
92
En todo caso, el Presidente de la República podrá celebrar contratos a nombre de la Nación (L.
38/89, art. 91; L. 179/94, art. 51).” (Subrayados fuera de texto).
De acuerdo con lo establecido en este artículo, las Contralorías como secciones que son del presupuesto
general, tienen autonomía presupuestal específicamente para: contratar, comprometer y ordenar el gasto
de su respectiva sección, facultades que estarán en cabeza del jefe de cada órgano, en el caso de la Con-
traloría del contralor, quien puede delegarlas en funcionarios del nivel directivo.
No establece el artículo en mención facultades para modificar el presupuesto en su respectiva sección por
parte del jefe de la entidad, en consecuencia, los traslados, adiciones o cualquier otro tipo de modificación
presupuestal, se regirán por las normas sobre el particular contenidas también en el Estatuto Orgánico de
Presupuesto.
Así las cosas, sobre traslados presupuestales el artículo 80 del Decreto 111 de 1996 establece:
“El Gobierno Nacional presentará al Congreso Nacional, proyectos de ley sobre traslados
y créditos adicionales al presupuesto, cuando sea indispensable aumentar la cuantía de las
apropiaciones autorizadas inicialmente o no comprendidas en el presupuesto por concepto
de Gastos de Funcionamiento, Servicio de la Deuda Pública e Inversión”.

En términos generales las modificaciones al presupuesto incluidos los traslados, son de facultad del concejo
y por iniciativa del alcalde, esto en aplicación de lo señalado en el artículo atrás transcrito que indica “El
Gobierno Nacional presentará al Congreso Nacional, proyectos de ley sobre traslados” facultad que puede
ser delegada por el concejo en el alcalde en ejercicio de lo dispuesto en el artículo 300-9 de la Constitución
Política que establece:
“Artículo 300. Corresponde a las asambleas departamentales por medio de ordenanzas:
Autorizar al gobernador para celebrar contratos, negociar empréstitos, enajenar bienes y ejer-
cer protempore precisas funciones de las que precisas funciones de las que corresponden a las
asambleas departamentales”.
Ahora bien, si no se modifican los montos globales del presupuesto aprobado inicialmente por el concejo
por concepto de funcionamiento, inversión o servicio de la deuda, los traslados se pueden realizar por
decreto del ejecutivo. Es decir, del alcalde.
Una vez expedido el acuerdo de presupuesto, corresponde al ejecutivo expedir el Decreto de Liquidación
del Presupuesto de que trata el artículo 67 del Decreto 111 de 1996. Este acto administrativo contiene un
anexo en el cual se desagrega a nivel de detalle el gasto aprobado por la Corporación.
En el Presupuesto General de la Nación el decreto de liquidación puede ser modificado de conformidad

con lo establecido en el Decreto 4836 de 2011 modificatorio del Decreto reglamentario 568 de 1996 y
compilado en el Decreto Único Reglamentario del Sector Hacienda 1068 de 2015 en los siguientes térmi-
nos:
“Artículo 2.8.1.5.6. Modificaciones al Detalle del Gasto. Las modificaciones al anexo del
decreto liquidación que no modifiquen en cada sección presupuestal el monto total de sus apro-
piaciones de funcionamiento, servicio de la deuda o los programas y subprogramas de inversión
aprobados por el Congreso, se realizarán mediante resolución expedida por el jefe del órgano
respectivo. En el caso de los establecimientos públicos del orden nacional, estas modificaciones
se harán por resolución o acuerdo de las Juntas o Consejos Directivos, o por resolución del re-
presentante legal en caso de no existir aquellas”.
De manera que, en aplicación de este artículo, el jefe de cada órgano o sección del presupuesto mediante
resolución podría modificar las apropiaciones autorizadas para la respectiva sección, siempre y cuando
no modifique el monto total aprobado para gastos por el Congreso.
93
En conclusión, en virtud de lo establecido en el artículo 110 del decreto 111 de 1996 no está autorizada
la Contraloría, ni ninguna otra sección del presupuesto del municipio, para realizar modificaciones presu-
puestales, incluyendo los traslados. Normas reglamentarias del Estatuto Orgánico de Presupuesto fijan la
posibilidad de que el jefe de cada órgano modifique mediante resolución los gastos aprobados para su
sección siempre y cuando no modifique el monto total de sus apropiaciones aprobadas. Para aplicar esta
disposición en el nivel territorial, se reitera, es recomendable revisar las normas presupuestales propias de
la entidad territorial y verificar el procedimiento establecido para realizar traslados presupuestales.
Por último es de tener en cuenta que el artículo 4 de la Ley 1416 de 2010 establece que el porcentaje
que se destina del presupuesto de la Contraloría para capacitación se orienta no solo a los funcionarios
del organismo sino también a los “sujetos de control” de manera que si bien es posible que, como señala
usted, la actual coyuntura ocasionada por la Pandemia, lleve a que las capacitaciones no se realicen con la
misma frecuencia, hay opciones de capacitación distintas a las presenciales y adicionalmente las capacita-
ciones pueden extenderse a los sujetos de control que justo en una coyuntura como la actual posiblemente
requieran del apoyo de estos entes para realizar un uso eficiente y ajustado a la ley de los recursos y bienes
públicos.
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SUBTEMA: ESTABLECIMIENTOS PUÚBLICOS/LÍMITE DE GASTOS/REORIENTACIÓN DE RECURSOS
Arquitecta
Sandra Patricia Bravo Larragaña
Directora Ejecutiva
Instituto Municipal de la Reforma Urbana y Vivienda de Pasto - INVIPASTO
Comenta usted que INVIPASTO es un establecimiento público del orden municipal, cuyo presupuesto es
aprobado por la Junta Directiva, para el 2020 se aprobó un presupuesto del cual el 26.22% ($1.345.4
millones) corresponde a gastos de funcionamiento. El presupuesto de gastos depende en gran medida de la
transferencia del 8% del impuesto predial unificado que hace el municipio en cumplimiento de lo ordenado
en Acuerdo municipal que destinó este porcentaje para el Fondo de Habilitación de Vivienda y ordenó su
traslado al Instituto.

Agrega que debido a la Emergencia ocasionada por la Pandemia Covid-19, se vieron reducidos los in-
gresos y en consecuencia los disponibles para gastos de funcionamiento del Instituto pasaron a $1.007
millones, lo que evidencia un desequilibrio entre los ingresos disponibles y los gastos asignados para la
vigencia 2020, por lo que es necesario ajustar el porcentaje de funcionamiento para el Instituto a 33% (sic).
Buscando acatar el ordenamiento legal solicitaron concepto sobre el límite de gastos de los establecimien-
tos públicos del orden municipal. Al respecto en oficio 2-2020-053360 del 21 de octubre de 2020 se les
adjunta oficio 2-2015-013485 en el cual esta Subdirección conceptuó:
“(…) En cuanto a los institutos descentralizados la ley no establece límites a las transferencias de re-
cursos por parte del nivel central, de manera que corresponde a la administración municipal deter-
minar y revisar en los estatutos del respectivo ente el origen y destino de tales recursos. No obstante,
se debe tener en cuenta que si se trata de transferencias para gastos de funcionamiento estas solo
se podrán realizar con ingresos corrientes de libre destinación y afectarán el límite de gastos fijado
por la ley 617/00 para el nivel central municipal”. (Subrayado de ustedes).
De lo expuesto en este concepto, particularmente de lo subrayado, concluyen que si bien la ley no fijó el
tope máximo frente al límite de gastos de funcionamiento de los establecimientos descentralizados; “su
regulación y parámetros de estipulación deben fundamentarse en lo dispuesto por la Ley 617 de 2000 para el
nivel central de la administración, es decir que deben guardar relación con lo señalado en el artículo tercero
de la ley 617 de 2000”.
Adicionalmente cita el artículo 5 del Decreto 678 de 2020 y explica que la administración central presentó
al concejo un proyecto de acuerdo para reducir del 8% al 6% el porcentaje que se transfiere al Fondo, lo
que implica que se deberá ajustar el presupuesto del Instituto para 2021 en un porcentaje similar al plan-
teado (sic) (33%).
De acuerdo con lo expuesto, teniendo en cuenta el concepto emitido por esta Dirección y considerando que
se debe ajustar el porcentaje para gastos de funcionamiento de la Vigencia 2020 consulta:
1. “De acuerdo al marco normativo antes estipulado, y considerando las medidas adoptadas por el
Gobierno Nacional, en el marco de la emergencia sanitaria con ocasión del Covid-19, ¿el Instituto
Municipal de la Reforma Urbana y Vivienda de Pasto, entidad descentralizada del orden municipal,
puede efectuar el correspondiente ajuste al porcentaje para gastos de funcionamiento, del 26 22%
aprobado, al 33% en aras de dar cumplimiento a las obligaciones y funciones públicas a cargo del
mismo?”
95
Al respecto, en primera instancia es pertinente aclarar lo mencionado en el citado oficio 2-2020-053360
en el cual se les remite el concepto 013485 de 2020, y particularmente en el aparte subrayado por uste-
des, pues la interpretación que hacen de su lectura no es la adecuada.
En efecto el Concepto 013485 de 2015 en otro de sus apartes menciona:
“La Ley 617 de 2000 en los artículos 6 y 10, este último sujeto a varias modificaciones fija límites
a los gastos de funcionamiento para el nivel central municipal y para cada uno de sus órganos de
control: Concejo, Personería y Contraloría, y además indica que este tipo de gastos debe financiarse
con ingresos corrientes de libre destinación” (el subrayado no es del texto original).
Los artículos 6 y 10 de la ley 617 de 2000 no aplican para las entidades descentralizadas del orden terri-
torial, particularmente el artículo 6 que remite a los límites para el nivel central dispone:
“Artículo 6o. Valor Máximo de los Gastos de Funcionamiento de los Distritos y Municipios. Durante
cada vigencia fiscal los gastos de funcionamiento de los distritos y municipios no podrán superar
como proporción de sus ingresos corrientes de libre destinación, los siguientes límites…”
Cuando esta disposición refiere a los distritos y municipios no incluye dentro de esta acepción a los orga-
nismos descentralizados de estas entidades, incluye sí a todos los órganos que hacen parte del presupuesto
municipal, el cual, de acuerdo con el Estatuto Orgánico de Presupuesto, está conformado por todo el nivel
ejecutivo (sector central), la Personería, la Contraloría y el Concejo Municipal o Distrital; no obstante como
la Ley 617 de 2000 en el artículo 10 fijó limites específicos para los gastos de los órganos de control, se
entiende que el artículo 6 aplica para el nivel central o para el presupuesto municipal excluidos los órganos
de control.
De manera que los límites del artículo 6 aplican solo para el nivel central el cual no incluye a los estableci-
mientos públicos o a otras entidades descentralizadas por lo que no es dable interpretar que estos límites
aplican en los mismos porcentajes para el nivel descentralizado.
Ahora bien, cuando el Concepto 013585 de 2015, citado en el oficio 053360 de 2020 concluye que
las transferencias para gastos de funcionamiento de las entidades descentralizadas se deben hacer con
ingresos corrientes de libre destinación y que afectaran el límite de gastos fijado por la ley 617/00 para el
nivel central municipal, es consecuente con lo establecido en el artículo 3 de esta ley que señala:
“Los gastos de funcionamiento de las entidades territoriales deben financiarse con sus ingresos co-
rrientes de libre destinación, de tal manera que estos sean suficientes para atender sus obligacio-
nes corrientes, provisionar el pasivo prestacional y pensional; y financiar, al menos parcialmente,
la inversión pública autónoma de las mismas”.
En este sentido, si el municipio transfiere recursos de su presupuesto para gastos de funcionamiento de sus
entidades descentralizadas, estos recursos solamente podrán ser ingresos corrientes de libre destinación del
municipio, adicionalmente esta transferencia en el presupuesto de gastos del municipio se verá reflejada
como un gasto de funcionamiento y en consecuencia tanto los ingresos transferidos como las transferencias
realizadas se incluirán en el cálculo de los límites de que trata el artículo 6 para el nivel central municipal.
Por otra parte, con respecto a las medidas adoptadas por el Decreto- Legislativo 678 de 202063, especial-
mente los artículo 1, 2 y 5, estos no son aplicables a las entidades descentralizadas del nivel territorial, así
por ejemplo, estas no pueden en el marco de este Decreto reorientar rentas de destinación específica de
su presupuesto, así mismo, puesto que no tienen un límite de gasto establecidos por la Ley 617 de 2000
claramente no tendrán consecuencias por su incumplimiento que es a lo que se refiere el artículo 5.
63. Las facultades para reorientación de rentas hacia el gasto de funcionamiento, así como para realizar modificaciones y demás operaciones presupuestales de que tratan los
artículos 1 y 2 del Decreto 678 de 2020, se podían ejercer dentro del término del Estado de Emergencia Económica, Social y Ecológica declarado por el Decreto 637 de esto
es hasta el 04 (cuatro) de junio de 2020. Si bien el parágrafo del artículo 1 manifiesta que la reorientación “no podrá exceder el 31 de diciembre de 2021” esto significa que
los actos administrativos expedidos en ejercicio de estas facultades podían reorientar rentas hasta esa vigencia fiscal, pero dichos actos administrativos, solo podían expedirse
hasta el 04 de junio de 2020.
96
Es en relación con las transferencias que el municipio realiza a la entidad descentralizada, que se aplicaría
el Decreto 678 de 2020 por ejemplo, en uso de este Decreto el municipio podía reorientar sus rentas de
destinación específica e inclusive recursos de capital para financiar la transferencia, no para aumentarla,
que para funcionamiento hace al organismo descentralizado, si los ingresos con los cuales realiza tal apor-
te se han visto reducidos por efectos de la pandemia impidiéndole girar el monto al que se había compro-
metido. Si al final de la vigencia fiscal el municipio por efectos de la reducción de sus ingresos incumple
con los límites de gasto de la Ley 617 de 2000 no se verá afectado por las sanciones y restricciones que
por tal incumplimiento contempla esta ley.
En todo caso es de la autonomía del municipio decidir las medidas de ajuste presupuestal, reorientación de
rentas, y financiación de gastos de funcionamiento que aplicará en uso del Decreto 678 de 2020, de ma-
nera que con respecto a las transferencias que de sus ingresos corrientes de libre destinación realiza a sus
entidades descentralizadas, bien pudo decidir reorientar rentas de destinación específica para financiarlas
en el monto acordado, o reorientar sus ingresos de destinación específica, por ejemplo el 8% del impuesto
predial que transfiere al Instituto de Vivienda, para financiar los gastos de funcionamiento del nivel central
o el aporte que hace para funcionamiento de la descentralizada.
Ahora bien, sobre los establecimientos públicos la Ley 489 de 1989 señala:

“Artículo 71. Autonomía Administrativa y Financiera. La autonomía administrativa y financiera
de los establecimientos públicos se ejercerá conforme a los actos que los rigen y en el cumplimiento
de sus funciones, se ceñirán a la ley o norma que los creó o autorizó y a sus estatutos internos; y no
podrán desarrollar actividades o ejecutar actos distintos de los allí previstos ni destinar cualquier
parte de sus bienes o recursos para fines diferentes de los contemplados en ellos”. (subrayado
fuera de texto).
De manera que si bien estos establecimientos no se rigen por la Ley 617de 2000 para limitar sus gastos
de funcionamiento en porcentaje o fuente de financiación, deben atenerse a lo establecido en los actos ad-
ministrativos que los crean y autorizan de manera que no pueden utilizar sus recursos o reorientarlos para
fines distintos a los autorizados en ellos.
Por otra parte, y con respecto a los ajustes presupuestales que propone para el Instituto, se deduce que se
reducirían los gastos de inversión en el presupuesto aprobado de 73.78% a 67% para incrementar los gas-
tos de funcionamiento de 26.22% a 33%, es decir que se acreditaría el funcionamiento contracreditando
la inversión, esto en términos presupuestales es lo que se denomina “traslado”, procedimiento regulado en
el artículo 80 a 83 del Estatuto Orgánico de Presupuesto. Bajo esta figura presupuestal el presupuesto de
gastos total se mantiene en el mismo monto aprobado por la Junta Directiva, solo se mueven los montos de
un gasto al otro dependiendo de las necesidades del Instituto. Sin embargo, frente a una reducción de los
ingresos el mero traslado presupuestal no funcionaría como medida de ajuste, pues el Instituto mantendría
el mismo nivel de gasto, pero no dispondría de los ingresos para financiarlos.
Adicionalmente menciona también en su comunicación que este procedimiento operaría toda vez que se
han reducido los ingresos con los cuales se financia el funcionamiento, en este sentido se infiere que no
van a realizar más gastos de funcionamiento de los aprobados en el presupuesto, lo que proponen es uti-
lizar recursos que están destinados para el presupuesto de inversión para con ellos financiar los gastos de
funcionamiento aprobados, así las cosas la modificación presupuestal que procedería implicaría reducir el
presupuesto de gastos de inversión al 67% y mantener el mismo porcentaje de gastos de funcionamiento
(26.22%) el cual se financiaría con ingresos que se estimaba se utilizarían en inversión. Con esta modifica-
ción el presupuesto total de gastos se reduce en el monto en que se hayan visto afectados los ingresos, pero
la reducción solo afectaría los gastos de inversión pues el funcionamiento se mantendría en el porcentaje
aprobado.
Visto así, si bien los establecimientos públicos no están sujeto a los límites de gasto fijados por la Ley 617
de 2000, así como tampoco hay disposiciones de orden legal que restrinjan la financiación de sus gastos
de funcionamiento a sus ingresos corrientes de libre destinación, y puede hacer los ajustes presupuestales
que considere pertinentes siguiendo las disposiciones que con respecto a modificaciones presupuestales
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están contenidas en las disposiciones orgánicas de presupuesto expedidas por el municipio y que le sean
aplicables, no puede reorientar sus ingresos a fines distintos a los contemplados en los estatutos y actos
de creación que les rigen, menos aún puede reorientar recursos que por Ley o Acuerdo del concejo están
afectados por destinaciones específicas.
2. “Conforme a los supuestos fácticos y de derecho señalados, ¿se puede destinar de las transferencias
efectuadas por el nivel central del Gobierno Municipal, (el ocho (8%) por ciento del presupuesto predial
unificado) un porcentaje para gastos de funcionamiento de INVIPASTO?, siendo estos recursos de libre
destinación, teniendo en cuenta que es la mayor fuente de financiamiento del Instituto Municipal de
la Reforma Urbana y Vivienda de Pasto y que en comparación con otros establecimientos públicos la
fuente de financiación directa son las trasferencias municipales”.
Al respecto, en primer lugar, es de considerar que el 8% de los ingresos por impuesto predial del munici-
pio no son de libre destinación pues un acuerdo municipal estableció para estos recursos una destinación
específica para:
“El fondo de habilitación de vivienda para población que carezca de servicios de acueducto y alcantari-
llado u otros servicios esenciales y para la adquisición de terrenos destinados a construcción de vivienda
de interés social. Este deberá transferirse al Instituto de Vivienda Municipal y Reforma Urbana de Pasto”.
Con lo cual el municipio debe considerar este porcentaje como una renta de destinación específica y no
puede con ella financiar gastos de funcionamiento (recuérdese que las transferencias que hace el municipio
para el funcionamiento de sus entes descentralizados son un gasto de funcionamiento para el nivel central)
en aplicación de lo dispuesto en el artículo 3 de la Ley 617 de 2000 atrás transcrito, que además define
los ingresos corrientes de libre destinación en los siguientes términos:
“Para efectos de lo dispuesto en esta ley se entiende por ingresos corrientes de libre destinación los in-
gresos corrientes excluidas las rentas de destinación específica, entendiendo por estas las destinadas por
ley o acto administrativo a un fin determinado.” (subrayado fuera de texto).
Por acto administrativo se entiende Acuerdo expedido por el Concejo municipal u Ordenanza expedida por
la Asamblea para el caso de los Departamentos.
Tratándose de una renta de propiedad del municipio para la que además estableció mediante Acuerdo una
destinación específica no puede el Instituto por su iniciativa cambiar tal destinación o reorientar esta renta
hacia gastos de funcionamiento en ningún porcentaje, aspecto que es de autonomía y decisión del munici-
pio quien solo mediante la expedición de un acuerdo municipal podrá modificar tal destinación.
98

SUBTEMA: DÉFICIT FISCAL/INTERESES CESANTÍAS
Doctor
Carlos Yara Orozco
Presidente
Concejo municipal
El Guamo Tolima
Consulta:
“En el mes de enero del presente año la Secretaria Pagadora y la Secretaria Auxiliar del Concejo Municipal
del Guamo Tolima solicitaron el pago de los intereses a las cesantías correspondientes a los años 2016, 2017,
2018 y 2019; y de octubre de 2018 a 31 de diciembre de 2019. Teniendo en cuenta que estos pagos corres-

ponden a vigencias anteriores y que debieron haberse efectuado por parte de los presidentes del Concejo de
la época, solicito su colaboración aclarándome si yo como presidente actual puedo pagar estos intereses a las
cesantías sin incurrir en ningún delito en contra del erario público que más adelante me pueda afectar”.
Respuesta:
Considerando que el tema consultado por usted tiene relación con el régimen de cesantías aplicable a
los servidores públicos del nivel territorial y el reconocimiento y pago de los intereses, se hace necesario
precisar, que los intereses, sólo se reconocen a los empleados públicos que ingresaron a la entidad territorial
partir del 31 de diciembre de 1996, en aplicación de la Ley 344 reglamentada por el Decreto 1582 de a
1998.
La Ley 344 modificó el régimen retroactivo de las cesantías, estableciendo que, a los empleados públicos
vinculados a las entidades territoriales a partir del 31 de diciembre, se les aplicaría el régimen anualizado
de cesantías y a partir del Decreto 1582 de 1998, se les reconoció intereses a las cesantías para estos
servidores públicos.
En relación con la liquidación de las cesantías, el artículo 1 del Decreto 1582 de 1998, “por el cual se re-
glamenta parcialmente los artículos 13 de la Ley 344 de 1996 y 5 de la Ley 432 de 1998, en relación con los
servidores públicos del nivel territorial y se adoptan otras disposiciones en esta materia”. dispone:
“Artículo 1 º. El régimen de liquidación y pago de las cesantías de los servidores públicos del
nivel territorial vinculados a partir del 31 de diciembre de 1996 que se afilien a los fondos
privados de cesantías será el previsto en los artículos 99, 102, 104 y demás normas concor-
dantes de la Ley 50 de 1990; y el de los servidores públicos del mismo nivel que se afilien al
Fondo Nacional del Ahorro será el establecido en el artículo 5º y demás normas pertinentes
de la Ley 432 de 1998.
(…).”
El artículo 99 de la Ley 50 de 1990, prescribe que el 31 de diciembre de cada año se hará la liquidación
definitiva de cesantía, por la anualidad o por la fracción correspondiente, sin perjuicio de la que deba
efectuarse en fecha diferente por la terminación del contrato de trabajo. Así mismo que, el empleador can-
celará al trabajador los intereses legales del 12% anual o proporcionales por fracción, con respecto a la
suma causada en el año o en la fracción que se liquide definitivamente.
99
El valor liquidado por concepto de cesantía se consignará antes del 15 de febrero del año siguiente, en
cuenta individual en el Fondo Administrador de Cesantías que elija el empleado.
De conformidad con lo establecido en el artículo 99 de la Ley 50 de 1.990, aplicable por remisión del
Decreto 1582 de 1.998, el empleador debe cancelar al trabajador que se haya vinculado a la administra-
ción territorial con posterioridad a la vigencia de la Ley 344 de 1.996, los intereses legales del 12% anual
o proporcionales por fracción, con respecto a la suma causada como cesantías en el año o en la fracción
que se liquide definitivamente.
De acuerdo con lo establecido en el artículo 99 numeral 4 de la Ley 50 de 1.990, si al término de la re-

lación laboral existieren saldos de cesantías a favor del trabajador que no hayan sido consignados en el
Fondo Administrador de Cesantías, el empleador deberá pagarlos directamente al empleado.
En consecuencia, los empleados públicos vinculados hasta el 30 de diciembre de 1996, tienen derecho
al reconocimiento de las cesantías con el régimen retroactivo, es decir, se liquidan con el último salario
que estén devengando en la fecha del reconocimiento y no tienen derecho al reconocimiento de intere-
ses, toda vez que, la retroactividad, compensa la posible pérdida de poder adquisitivo. Los empleados
públicos vinculados a las entidades territoriales, a partir del 31 de diciembre de 1996, tienen derecho al
reconocimiento de las cesantías bajo el régimen anualizado y estas deberán liquidarse y transferirse a los
Fondos Administradores de Cesantías en donde se encuentren afiliados, a más tardar al 14 de febrero de

la vigencia subsiguiente a su causación y liquidación y tienen derecho al reconocimiento de los intereses,
que deben ser liquidados y cancelados en los primeros días del año subsiguiente a la liquidación de las
cesantías correspondientes, por parte del empleador - entidad territorial.
En relación con la afectación presupuestal y el pago de los intereses a las cesantías a aquellos empleados
públicos que pertenezcan al régimen anualizado, se hace necesario efectuar las siguientes consideraciones:
De acuerdo con lo prescrito en los artículos 352 de la Constitución Política; 104 y 109 del Decreto 111 de
1996, las entidades territoriales deben expedir las normas que en materia presupuestal tienen que aplicar
tanto en el nivel central como en el descentralizado, respetando en todo caso los principios y las disposi-
ciones contenidas en el ordenamiento constitucional, en el Decreto 111 de 1996 - Estatuto Orgánico de
Presupuesto, Decreto 115 de 1996, Ley 617 de 2000, Ley 819 de 2003 y demás normas orgánicas en
materia presupuestal. En ausencia de normas particulares, aplicarán en lo que fuere pertinente las normas
orgánicas de presupuesto Nacional.
Así las cosas, la programación, preparación, elaboración, presentación, aprobación, modificación y eje-
cución de las apropiaciones del órgano o sección presupuestal concejo se regirán por las disposiciones
contenidas en las normas orgánicas del presupuesto de los Distritos y Municipios que se dicten de confor-
midad con el Estatuto Orgánico de Presupuesto o de este último en ausencia de éstas. (art. 107 del decreto
111 de 1996).
En materia presupuestal el Estatuto Orgánico de Presupuesto (Decreto 111 de 1996) en armonía con el
artículo 345 de la Constitución Política señala como uno de sus principios el de universalidad según el cual:
“Artículo 15. Universalidad. El presupuesto contendrá la totalidad de los gastos públicos

que se espere realizar durante la vigencia fiscal respectiva. En consecuencia, ninguna au-
toridad podrá efectuar gastos públicos, erogaciones con cargo al tesoro o transferir crédito
alguno, que no figuren en el presupuesto (L. 38/89, art. 11; L. 179/94, art. 55, inc. 3º; L.
225/95, art. 22)“.
En la práctica el principio regulado en el artículo 15 del Decreto 111 de 1996, se conoce como “principio
de legalidad del gasto” implicando que el requisito principal para poder realizar un gasto que posterior-
mente genere un pago es que el mismo esté previamente autorizado y contenido dentro del presupuesto;
es decir, para que se puedan asumir compromisos con cargo a las autorizaciones previamente aprobadas
en el presupuesto de gastos, se debe contar con los certificados de disponibilidad y registro presupuestal
conforme lo señala el Estatuto Orgánico de Presupuesto, que garanticen la disponibilidad de recursos para
financiar los compromisos asumidos.
100
Al respecto, debe tenerse en cuenta que de conformidad con lo prescrito en el artículo 71 del Decreto 111
de 1996, todos los actos administrativos que afecten las apropiaciones presupuestales deben contar con
certificados de disponibilidad que garanticen la existencia de apropiación suficiente para atender estos
gastos y con registro presupuestal para que los recursos con él financiados no sean desviados a ningún
otro fin.
En consecuencia, ninguna autoridad podrá contraer obligaciones sobre apropiaciones inexistentes, o en ex-
ceso del saldo disponible y cualquier compromiso que se adquiera con violación de estos preceptos creará
responsabilidad personal y pecuniaria a cargo de quien asuma estas obligaciones.
Ahora bien, el artículo 110 del Decreto 111 de 1996 establece:
“Los órganos que son una sección en el Presupuesto General de la Nación, tendrán la capa-
cidad de contratar y comprometer a nombre de la persona jurídica de la cual hagan parte,
y ordenar el gasto en desarrollo de las apropiaciones incorporadas en la respectiva sección,
lo que constituye la autonomía presupuestal a que se refieren la Constitución Política y la ley.
Estas facultades estarán en cabeza del jefe de cada órgano quien podrá delegarlas en fun-
cionarios del nivel directivo o quien haga sus veces, y serán ejercidas teniendo en cuenta las
normas consagradas en el Estatuto General de la Contratación de la Administración Pública

y en las disposiciones legales vigentes.
(…)
En los mismos términos y condiciones tendrán estas capacidades (..) las Entidades Territo-
riales, Asambleas y Concejos, las Contralorías y Personerías Territoriales y todos los demás
órganos estatales de cualquier nivel que tengan personería jurídica.
(…)”
Por las razones expuestas, el jefe de cada sección presupuestal u órgano es quien tiene la facultad de orde-
nar los gastos de su respectiva sección y puede delegar esta facultad en un funcionario del nivel directivo.
Entendemos que en el nivel municipal el jefe de la sección concejo, es el presidente de la corporación así
que será él quien tendrá la facultad de ordenación del gasto o podrá delegarla en otro funcionario de nivel
directivo de la corporación.
Efectuadas las consideraciones anteriores, colegimos de conformidad con lo prescrito en los artículos 99 de
la Ley 50 de 1990, que, los intereses a las cesantías de los empleados públicos vinculados a partir del 31
de diciembre de 1996, causados en la vigencia fiscal 2019, sólo son exigibles en la vigencia fiscal 2020 y
que, atendiendo los principios de anualidad, legalidad del gasto y especialización contenidos en el Decreto
111 de 1996 - Estatuto Orgánico del Presupuesto, deben cancelarse con cargo al presupuesto del órgano
o sección presupuestal concejo de la vigencia fiscal 2020.
Ahora bien, si en la vigencia fiscal 2020, según usted, están pendientes por reconocer, liquidar y cancelar
intereses a las cesantías a empleados públicos vinculados con posterioridad al 31 de diciembre de 1996,
por las vigencias fiscales, 2016, 2017 y 2018, deberán cancelarse con cargo al rubro déficit fiscal, puesto
que no fueron cancelados en 2017 (los causados en el 2016) 2018 (los causados en el 2017) y 2019 (los
causados en el 2018) razón por la que, deberán revisar el presupuesto del órgano o sección presupuestal
concejo con el fin de verificar si en esa sección presupuestal está creada o no la apropiación en el rubro
déficit fiscal, requerida para cancelar los intereses o efectuar los ajustes presupuestales que se requieran,
previo a su pago.
Lo anterior, teniendo en cuenta que, como en el caso que nos ocupa, si existen compromisos legalmente
adquiridos que han surtido todo el trámite presupuestal pero no hay recursos disponibles para su pago con
cargo al presupuesto del año en que se originaron, tales compromisos constituyen un déficit presupuestal
el cual, de conformidad con el Estatuto Orgánico de Presupuesto, se debe incluir en el presupuesto de la
vigencia en curso, es decir, en el presupuesto del 2020.
101
Al respecto, establece el artículo 46 del Decreto 111 de 1996:
“Cuando en el ejercicio fiscal anterior a aquel en el cual se prepara el proyecto de presu-

puesto resultará un déficit fiscal, el Ministerio de Hacienda y Crédito Público incluirá forzo-
samente la partida necesaria para saldarlo. La no inclusión de esta partida será motivo para
que la comisión respectiva devuelva el proyecto.
Si los gastos excedieron el cómputo de las rentas y recursos de capital, el Gobierno solicitará
apropiaciones para los gastos que estime menos urgentes y en cuanto fuera necesario, dis-
minuirá las partidas o los porcentajes señalados en leyes anteriores.
En el presupuesto deberán incluirse, cuando sea del caso, las asignaciones necesarias para
atender el déficit o las pérdidas del Banco de la República. El pago podrá hacerse con títulos
emitidos por el Gobierno, en condiciones de mercado, previa autorización de la Junta Direc-
tiva del Banco de la República (Ley 38/89, artículo 25. Ley 179/94, artículo 19)”.
El déficit fiscal originado en una sección presupuestal se deberá pagar en la siguiente vigencia con cargo
al presupuesto de la sección presupuestal que lo originó, en cumplimiento del principio presupuestal de
especialización del gasto, consagrado en el artículo 18 del decreto 111 de 1996.
“Artículo 18. Especialización. Las operaciones deben referirse en cada órgano de la

administración a su objeto y funciones, y se ejecutarán estrictamente conforme al fin para
el cual fueron programadas”.
Como quiera que las secciones presupuestales tienen que cumplir con los límites al gasto establecidos en
la Ley 617 de 2000, para efectos de pagar el déficit fiscal, deberán reducir el gasto de la vigencia en la
cual se realiza el pago.
Ahora bien, De acuerdo con lo establecido en el artículo 48 numeral 24 de la ley 734 de 2002 (Código
Único Disciplinario) constituye falta gravísima, no incluir en el presupuesto, las apropiaciones necesarias y
suficientes, cuando exista la posibilidad, para cubrir el déficit fiscal.
Así las cosas, sin perjuicio de las presuntas irregularidades en que pudo incurrir el anterior presidente del
concejo municipal al incumplir los preceptos contenidos en el artículo 71 del Estatuto Orgánico del Pre-
supuesto, y de las posibles responsabilidades disciplinarias o fiscales que puedan endilgarle los órganos
de control, el concejo municipal del Guamo - Tolima, podrá incorporar en el presupuesto de la vigencia
fiscal 2020, la apropiación para cubrir el déficit fiscal originado por la no cancelación de los intereses a
las cesantías en las vigencias fiscales 2017, 2018 y 2019 y cancelar en el año 2020, los intereses a las
cesantías causados en el 2019 y exigibles en el 2020, previa las modificaciones que se requieran al pre-
supuesto del año en curso, en la sección presupuestal del concejo.
102
2. OTROS TEMAS FINANCIEROS

TERRITORIALES
103
TEMA: OTROS TEMAS FINANCIEROS TERRITORIALES

SUBTEMA: EMERGENCIA ECONÓMICA, SOCIAL Y ECOLÓGICA/REORIENTACIÓN
DE RENTAS PARA GASTOS DE CONTRALORIA DEPARTAMENTAL
Señor
Omar Darío Lozano Flórez
Contralor
Departamento de Córdoba
Solicita usted conceptuemos si el Departamento puede incluir dentro de la reorientación de rentas autori-
zada en el decreto 678 de 2020, el pago de transferencias presupuestadas para la Contraloría, ya que
dichas transferencias están incluidas dentro de los gastos de funcionamiento del Presupuesto General del
Departamento.
En efecto el artículo 2 del Decreto 678 de 2020, vigente hasta el 4 de junio, permitía la reorientación de
rentas de destinación específica, e inclusive de algunos recursos de capital, a la financiación de gastos de
funcionamiento, dicho artículo señaló:
“Artículo 1. Facultades a los gobernadores y alcaldes para reorientar rentas de destinación específica
y modificar el presupuesto. Los gobernadores y alcaldes tendrán la facultad para reorientar rentas de
destinación específica para financiar gastos de funcionamiento de la respectiva entidad territorial,
sin perjuicio de las normas vigentes sobre la materia.
Para los mismos fines previstos en el inciso anterior, se pueden reorientar recursos del balance, exce-
dentes financieros y utilidades que no estén constituidos por rentas cuya destinación específica haya
sido determinada por la Constitución Política.” (Subrayados fuera de texto).
Las Contralorías Departamentales constituyen una sección del Presupuesto General del Departamento, que
ejecuta gastos de funcionamiento dentro de los limites señalados por la ley 617 de 2000, de manera que
dentro de los gastos que se pueden financiar con rentas reorientadas, en virtud del Decreto 678 de 2020,
se encuentran los gastos de la Contraloría Departamental.
No obstante, lo anterior, es de tener en cuenta que la Ley 617 de 2000, que en lo relacionado con los lími-
tes de gasto es orgánica de presupuesto, define límites de gasto de funcionamiento para tres secciones del
presupuesto departamental a saber: el sector central, artículo 5 y la Asamblea y la Contraloría, artículo 8.
En el caso específico de las Contralorías, el artículo 8 en armonía con lo dispuesto por la Ley 1416 de 2000
dispone que sus gastos no podrán superar unos límites sobre los ingresos corrientes de libre destinación, al
que se adiciona la cuota de fiscalización que pagan las entidades descentralizadas:”
“Las Contralorías Departamentales no podrán superar como porcentaje de los ingresos corrientes anuales de
libre destinación del respectivo departamento, los límites que se indican a continuación:
Categoría Límite gastos Contralorías

Especial 2.2%
Primera 2.7%
Segunda 3.2%
Tercera y Cuarta 3.7%”
104
Quiere decir lo anterior que en el caso de los gastos de la Contraloría que se fijan como porcentaje de
los ICLD, la ley establece un monto máximo y no un valor fijo, de forma que estos pueden ser, menores o
iguales más no superiores a dicho porcentaje, así las cosas el Departamento puede ajustar los gastos de
esta sección presupuestal reduciéndolos o aplazándolos, más aun frente a una disminución de los ingresos,
especialmente de aquellos que sirven de fuente de financiación de los gastos de funcionamiento, como la
que se prevé como consecuencia de la Pandemia-Covid 19.
En resumen, frente a una reducción de los ingresos departamentales ocasionada como consecuencia de la
Pandemia Covid 19, que llevó a la declaración de estado de emergencia por parte del Gobierno Nacional,
el Departamento podía reorientar rentas de destinación específica para financiar gastos de funcionamiento
de todas sus secciones presupuestales, incluyendo la Contraloría, sin perjuicio de que también puede redu-
cir el presupuesto de gastos.
Es de autonomía del Departamento, de acuerdo con sus condiciones particulares y el grado de afectación
que haya tenido en sus ingresos por efecto de la Pandemia, decidir las rentas a reorientar, los gastos a
reducir y los gastos de funcionamiento a financiar con las rentas que haya reorientado.
105

SUBTEMA: EMERGENCIA ECONÓMICA, SOCIAL Y ECOLÓGICA/EJECUCIÓN
DE RECURSOS PARA ACTIVIDADES CULTURALES
Señora
Ana Yulieth Díaz Ubaque
Alcaldesa
Municipio de Circasia
Consulta usted:
“¿Existe en virtud de la actual emergencia sanitaria, prohibición para que los entes territoriales puedan
ejecutar recursos propios en la realización de actividades para conmemorar el aniversario del municipio?”
Agrega que si bien conocen las restricciones y prohibiciones que impone la Pandemia Covid- 19 conside-
ran pertinente en esta época fomentar el acceso a la cultura en sus diferentes manifestaciones y espacios
que permitan mitigar los impactos del aislamiento preventivo obligatorio, todo previo cumplimiento de las
medidas de distanciamiento social y bioseguridad.
Al respecto es de precisar que las normas expedidas en el marco de la Emergencia Económica, Social y
Ecológica, declarada mediante Decretos 417 y 637 de 2020 y la Emergencia Sanitaria declarada median-
te resolución 385 del 12 de marzo y prorrogada mediante Resolución 844 de 2020, no prohíben o limitan
la ejecución de los recursos de las entidades territoriales en actividades relacionadas con el cumplimiento
de sus competencias y funciones.
No obstante, para la realización de eventos como los que supondría la realización de actividades artísticas
y culturales como las mencionadas por usted, es necesario que se tengan en cuenta las disposiciones que
expide el Gobierno Nacional en relación con las medidas que se deben adoptar para mitigar los efectos
que ha ocasionado la Pandemia-Covid 19, entre otras la mencionada Resolución 844 de 2020 y el Decreto
990 de 2020.
Así, por ejemplo, el Decreto 990 de 2020 establece:
“Artículo 4. Medidas para municipios sin afectación o de baja afectación del Coronavirus CO-
VID-19. Los alcaldes de municipios sin afectación o de baja afectación del Coronavirus COVID-19
podrán solicitar al Ministerio del Interior el levantamiento de la medida de aislamiento preventivo
obligatorio en su territorio. Para tal efecto, el Ministerio de Salud y Protección Social deberá haber
informado la condición del municipio sin afectación del Coronavirus COVID-19 o de baja afectación
del Coronavirus COVID-19. Verificado que se trata de un municipio sin afectación del Coronavirus
COVID-19 o de baja afectación del Coronavirus COVID-19, el Ministerio del Interior podrá autorizar
el levantamiento de la medida de aislamiento preventivo obligatorio.
En ningún caso los municipios sin afectación o de baja afectación del Coronavirus COVID19 podrán
habilitar los siguientes espacios o actividades presenciales:
1. Eventos de carácter público o privado que impliquen aglomeración de personas, de conformidad con
las disposiciones que expida el Ministerio de Salud y Protección Social.
2. Los establecimientos y locales comerciales, de esparcimiento y diversión, bares, discotecas, de baile,

ocio y entretenimiento, billares, de juegos de azar y apuestas, tales como casinos, bingos y terminales
de juego de video.
106
Parágrafo 1. En todo caso para iniciar cualquier actividad los municipios y Distritos sin afectación
y de baja afectación de Coronavirus COVID-19 deberán cumplir los protocolos de bioseguridad que
establezca el Ministerio de Salud y Protección Social para el control de la pandemia del Coronavirus
COVID-19. Así mismo, deberán atender las instrucciones que para evitar la propagación del Coronavirus
COVID-19 adopten o expidan los diferentes ministerios y entidades del orden nacional y territorial.
Parágrafo 3. El Ministerio de Salud y Protección Social establecerá si el municipio o distrito es un

municipio sin afectación y de baja afectación del Coronavirus COVID-19, y determinará cuándo un
municipio pierde la condición de ser un municipio sin afectación o de baja afectación del Coronavirus
COVID-19.
Parágrafo 4. Cuando un municipio que haya obtenido la autorización del Ministerio del Interior de
que trata el inciso primero de este artículo, pierda la condición de ser un municipio sin afectación o de
baja afectación del Coronavirus COVID-19, de acuerdo con la información publicada por el Ministerio
de Salud y Protección Social en su página web, el municipio quedará sometido a la medida de aisla-
miento preventivo obligatorio y solamente podrá permitir las actividades establecidas en el artículo 3
del presente decreto. El Ministerio de Salud y Protección Social podrá determinar el cierre de alguna
o algunas de esas actividades dependiendo del análisis del comportamiento epidemiológico del muni-
cipio correspondiente.

Para tal efecto, el Ministerio de Salud y Protección Social enviará al Ministerio del Interior un informe
que contenga la descripción de la situación epidemiológica del municipio relacionada con el Corona-
virus COVID-19 y las actividades o casos que estarán restringidos, con base en lo cual el Ministerio del
Interior ordenará al alcalde el cierre de las demás actividades o casos”.
“Artículo 5. Medidas en municipios de moderada afectación y municipios de alta afectación. En

ningún municipio de moderada o alta afectación de Coronavirus COVID-19 se podrán habilitar los
siguientes espacios o actividades presenciales:
1. Eventos de carácter público o privado que impliquen aglomeración de personas, de conformidad con
las disposiciones que expida el Ministerio de Salud y Protección Social.
2. Los establecimientos y locales comerciales, de esparcimiento y diversión, bares, discotecas, de baile,

ocio y entretenimiento, billares, de juegos de azar y apuestas tales como casinos, bingos y terminales
de juego de video.
3. Los establecimientos y locales gastronómicos permanecerán cerrados y solo podrán ofrecer sus
productos a través de comercio electrónico, por entrega a domicilio o por entrega para llevar.
4. Piscinas, spa, sauna, turco, balnearios, parques de atracciones mecánicas y parques infantiles.
5. Cines y teatros.
6. La práctica deportiva y ejercicio grupal en parques públicos y áreas de recreación, deportes de con-
tacto o que se practiquen en conjunto.
7. Servicios religiosos que impliquen aglomeraciones, salvo que medie autorización por parte del Minis-
terio del Interior y se cumpla en todo momento con los protocolos emitidos por el Ministerio de Salud y
Protección Social para el desarrollo de esta actividad.
Parágrafo 1. Las piscinas y polideportivos solo podrán utilizarse para la práctica deportiva de manera
individual por deportistas profesionales y de alto rendimiento.
Parágrafo 2. Los teatros serán únicamente utilizados para realizar actividades creativas, artísticas de
las artes escénicas, sin que en ningún momento se permita el ingreso de público, o la realización de
actividades grupales o que generen aglomeración.
107
Parágrafo 3. Los alcaldes de los municipios y distritos, en coordinación con el Ministerio del Interior,
podrán autorizar la implementación de planes piloto en (i) los establecimientos y locales comerciales
que presten servicio de comida, para brindar atención al público en el sitio -de manera presencial o
a la mesa-, (ii) las actividades de la industria hotelera, (iii) las marinas y actividades náuticas, y (iv)
gimnasios, siempre y cuando se cumpla en todo momento con los protocolos de bioseguridad emitidos
por el Ministerio de Salud y Protección Social, para el desarrollo de estas actividades.
Parágrafo 4. Los servicios religiosos que puedan implicar reunión de personas se podrán permitir
siempre y cuando medie autorización de los alcaldes en coordinación con el Ministerio del Interior y
se cumpla en todo momento con los protocolos de bioseguridad emitidos por el Ministerio de Salud y
Protección Social para el desarrollo de esta actividad”.
De manera que independientemente de los recursos con los cuales se pretenda financiar esta actividad, es
necesario que previo a su realización se tengan en cuenta las medidas que en el marco de la emergencia
sanitaria ha expedido el Gobierno Nacional, para mayor precisión y claridad en su aplicación le sugeri-
mos respetuosamente, de acuerdo a lo señalado en los artículos precedentes, consultar con los Ministerios
de Salud y Protección Social y del Interior.
108

SUBTEMA: DECRETO 678 DE 2020 ARTÍCULOS 1,2,3 Y 4
Señor
Yohan Leandro Rodríguez Cardona
Municipio de Garzón
Su consulta:
1. “El artículo primero de dicho decreto, establece facultades a gobernadores y alcaldes para reorientar
rentas y modificar el presupuesto; ¿por lo tanto, solicitamos respetuosamente se emita concepto sobre

la vigencia de dichas facultades, es decir hasta cuando el alcalde tiene la facultad de reorientar rentas
y modificar el presupuesto, vía actos administrativos?”
Las facultades para reorientación de rentas hacia gastos de funcionamiento, así como para realizar modifi-
caciones y demás operaciones presupuestales de que tratan los artículos 1 y 2 del Decreto 678 de 2020,
se podían ejercer dentro del término del Estado de Emergencia Económica, Social y Ecológica declarada
por el Decreto 637 de 2020 (Publicado en el Diario oficial 51.306 de fecha 6 de mayo de 2020) es decir
hasta el 04 (cuatro) de junio de 2020.
2. “Si el alcalde tiene esa facultad vigente, si la corporación de elección popular que inicia sesiones ordi-
narias el primero de agosto; debemos presentar los proyectos para la aprobación del Concejo Munici-
pal o se pueden expedir los decretos respectivos, sin trámite ante esa corporación”.
Las facultades otorgadas en los artículos 1 y 2 del Decreto 678 de 2020 no están vigentes, luego esté o
no reunido el concejo municipal, el alcalde no las puede ejercer. No obstante, es importante hacer algunas
precisiones en relación con su consulta:
El Decreto 678 de 2020 otorgaba facultades para que mediante decreto del ejecutivo:
1. Se reorientarán con destino a la financiación de gastos de funcionamiento: recursos del balance, exce-
dentes financieros, utilidades y rentas que por ley, ordenanza o acuerdo tuvieran alguna destinación, ex-
ceptuando de esta posibilidad aquellas rentas cuya destinación haya sido determinada por la Constitución
Política y
2. Se hicieran modificaciones presupuestales derivadas de la reorientación mencionada y de la ejecución

de los recursos necesarios para atender la emergencia.
Hoy día, insistimos, no están vigentes las facultades para ejecutar por decreto estas acciones (reorientar
rentas y modificar el presupuesto), esto NO significa que, frente a la ausencia de las facultades, se pueda
presentar proyecto al concejo para que las autorice mediante acuerdo.
Lo anterior porque el municipio no puede cambiar la destinación que por Ley de la República se haya dado
a algunas de sus rentas y porque en virtud de lo señalado en el artículo 3 de la ley 617 de 2000, los gastos
de funcionamiento se financian con ingresos corrientes de libre destinación, en consecuencia no podría
reorientar para estos fines ingresos corrientes de destinación específica dada por ley, ni recursos de capital,
como en su momento lo permitió el decreto 678 de 2020, obviamente si el municipio no puede reorientar
estas rentas, ni por decreto del alcalde ni por acuerdo del concejo, tampoco podría hacer modificaciones
en su presupuesto de gastos para aplicar tal destinación.
109
Si el municipio mediante acuerdo del concejo dio destinación específica, a alguno de sus ingresos corrien-
tes de libre destinación y los mismos no están afectados por compromisos, podría reorientarlos a la finan-
ciación de gastos de funcionamiento, lo que requeriría de acuerdo del concejo municipal. Por ejemplo, si
mediante acuerdo del concejo se destinó un porcentaje del impuesto predial, para financiar algún progra-
ma de inversión y se observa que se requiere de esos ingresos para financiar gastos de funcionamiento, se
podría mediante acuerdo reorientar dichos recursos lo que implicaría una modificación en el presupuesto
que por competencia legal se haría también mediante acuerdo del concejo.
Por último, es de mencionar que el artículo 1 del Decreto 461 de 2020 expedido en el marco de la Emer-
gencia declarada mediante Decreto 417 de 2020, está vigente mientras dure la emergencia sanitaria, que
fue ampliada hasta el 31 de agosto de 2020 mediante Resolución 844 del 26 de mayo, expedida por el
Ministerio de Salud. Dicho artículo dispone:
“Artículo 1. Facultad de los gobernadores y alcaldes en materia de rentas de destinación especi-

fica. Facúltese a los gobernadores y alcaldes para que reorienten las rentas de destinación específica
de sus entidades territoriales con el fin de Ilevar a cabo las acciones necesarias para hacer frente a las
causas que motivaron la declaratoria del Estado de Emergencia Económica, Social y Ecológica, en el
marco de Io dispuesto en el Decreto 417 de 2020.
En este sentido, para la reorientación de recursos en el marco de la emergencia sanitaria, no será

necesaria la autorización de las asambleas departamentales o consejo municipales.
Facúltese igualmente a los gobernadores y alcaldes para realizar las adiciones, modificaciones, trasla-
dos y demás operaciones presupuestales a que haya lugar, en desarrollo de Io dispuesto en el presente
artículo.
Parágrafo 1. Estos recursos solo pueden reorientarse para atender los gastos en materias de su
competencia, que sean necesarios para hacer frente a las causas que motivaron la declaratoria del
Estado de Emergencia Económica, Social y Ecológica, en el marco de Io dispuesto en el Decreto 417
de 2020.
Parágrafo 2. Las facultades que se establecen en el presente artículo en ningún caso podrán
extenderse a las rentas cuya destinación específica ha sido establecida por la Constitución Política”.
En virtud de este Decreto y mientras esté vigente puede el alcalde mediante decreto reorientar rentas que,
por Ley, o Acuerdo tengan destinación específica y realizar las operaciones presupuestales a que haya lu-
gar en desarrollo de tal reorientación, tales como las adiciones o traslados, para atender gastos en el marco
de sus competencias, que sean necesarios para enfrentar las causas que motivaron la declaratoria de emer-
gencia. Estas facultades se pueden ejercer por decreto, esté o no reunida la corporación administrativa,
sin embargo, es importante reiterar que dichas facultades no se extienden a los gastos de funcionamiento
o comprenden las facultades otorgadas mediante los artículos 1 y 2 del Decreto 678 de 2020 que como
mencionamos ya no están vigentes.
3. “El 15% que establece el numeral 3.1 del artículo tercero; ¿hace referencia a los ingresos corrientes de
libre destinación o al total de ingresos corrientes de la entidad?”.
Al respecto el Parágrafo 1 del artículo 3 del Decreto 678 de 2020 señala:
“Parágrafo 1. Los Ingresos corrientes a que se hace referencia en este artículo son aquellos de que tratan
las normas presupuestales aplicables a las entidades territoriales y sus descentralizadas”.
A su vez, para el caso de las entidades territoriales el Estatuto Orgánico de Presupuesto (Decreto 111 de
1996) señala:
“Artículo 27. Los ingresos corrientes se clasificarán en tributarios y no tributarios. Los ingresos tribu-
tarios se subclasificarán en impuestos directos e indirectos, y los ingresos no tributarios comprenderán
110
las tasas y las multas (Ley 38/89, artículo 20. Ley 179/94, artículo 55, inciso 10 y artículos 67 y 71)”.
De manera que los ingresos que se toman para determinar el 15% son todos los corrientes tributarios y no
tributarios.
El 15% “¿Se calcula con base en los ingresos corrientes estimados en el presupuesto o cómo calculamos
ese porcentaje?”
El porcentaje se calcula con base en los ingresos proyectados por la entidad territorial toda vez que debe
tomar los ingresos de toda la vigencia fiscal del año en que se contrata el crédito cuyo recaudo definitivo
solo se conoce con exactitud al cerrar la vigencia.
No obstante, lo anterior, es muy importante que las proyecciones se realicen de forma responsable consi-
derando la realidad fiscal y el historial de recaudo de la entidad, entre otros aspectos, pues sobreestimar
el presupuesto de ingresos para así obtener un mayor monto permitido de créditos de tesorería acarrearía
serias consecuencias financieras para la entidad territorial, ya que podría comprometerse con operacio-
nes de crédito que superan su capacidad de generar ingresos para su pago. Adicionalmente, aunque el
porcentaje se calcule sobre los ingresos proyectados, el seguimiento y control que los órganos e instancias
competentes hagan a estos créditos se hará sobre los recaudos efectivos, razón de más para aplicar crite-
rios de racionalidad a la hora de hacer este cálculo.

4. “Qué alcance tiene el concepto de CRÉDITOS DE REACTIVACIÓN ECONÓMICA; ¿concretamente que
operaciones de crédito público, podemos hacer con base en este artículo y podemos asimilar operacio-
nes de crédito público para reactivación económica la compra de maquinaria amarilla para mejorar
el sector vial y generar empleo; ¿podemos hacer operaciones de crédito para adelantar procesos de
actualización catastral e implementación de catastro multipropósito?”
La reactivación económica se puede definir como el conjunto de acciones mediante las cuales se busca
que la economía y las finanzas de la entidad territorial se recuperen y retomen una senda de crecimiento y
sostenibilidad después de pasar por una situación de crisis como la generada por la Pandemia – Covid -19,
que llevaron a la declaración de Emergencia Económica Social y Ecológica en todo el territorio Nacional,
y que afecta en alguna medida a su población.
Las consecuencias generadas por la Pandemia -Covid 19, afectarán en forma distinta a cada entidad terri-
torial dadas sus características y condiciones especiales y propias, por tal razón el artículo 4 del Decreto
678 de 2020 no especifica los proyectos financiables con los recursos de los créditos de reactivación
económica, en este sentido corresponde y es responsabilidad de las autoridades territoriales decidir, en el
marco de las competencias y funciones que atañen a Departamentos y Municipios, los proyectos hacia los
cuales estos recursos se orientaran.
5. “¿Debe una entidad territorial de sexta categoría, contratar una calificadora de riesgo para poder
adelantar este tipo de operaciones de crédito y para llevarla a cabo debemos contar con el permiso del
Ministerio de Hacienda y Crédito Público?”
Sólo las entidades que por disposición del artículo 16 de la Ley 819 de 2003 requieren de una evaluación
elaborada por una calificadora de riesgo (Departamentos, y los Municipios y Distritos de categoría espe-
cial, primera y segunda) deberán gestionar una nueva calificación o actualizar la existente. Las entidades
territoriales diferentes a las establecidas en el artículo 16 de la ley 819 de 2003, es decir, los municipios y
distritos de categorías tercera, cuarta, quinta y sexta, que superen el 100% en el indicador de sostenibilidad
de que trata el inciso uno del artículo 4 del Decreto 678 de 2020 no requerirán de la calificación a que se
refiere este artículo, ni de autorización del Ministerio de Hacienda para acceder a estos créditos.
6. “Qué diferencia existe en este tipo de créditos para reactivaciones económicas y una operación
normal de crédito publico?”
111
El Decreto 678 de 2020 establece una nueva modalidad de crédito, denominada “Crédito de reactivación
económica”, el cual se diferencia de los que venían gestionando en dos aspectos:
1. Sólo debe cumplir con el indicador de sostenibilidad: saldo de la deuda/ingresos corrientes y éste debe
ser inferior o igual al 100%.
2. Si incumple este indicador y es un municipio o distrito de categorías tercera a sexta no requerirá ni ca-
lificación de riesgo, ni autorización del Ministerio para acceder a estos créditos. Si es una entidad de las
demás categorías y el mencionado indicador supera el 100% podrá acceder al crédito, previa calificación
que demuestre que tiene bajo riesgo crediticio.
Los demás requisitos para el acceso a créditos de largo plazo contenidos en las normas vigentes se aplica-
rán para la contratación de estos créditos.
112

SUBTEMA: INGRESOS RECAUDADOS POR CUOTAS PARTES PENSIONALES/IMPROCEDENCIA
PAGO INDEMNIZACIÓN SUSTITUTIVA CON CARGO A ESOS RECURSOS
Señores
Municipio La Virginia - Risaralda
Consulta:
“¿Es viable que el municipio de La Virginia pague la indemnización sustitutiva de pensión de vejez con los
recursos que ha venido recaudando por concepto de cuotas partes pensionales?”
Respuesta:

Antes de dar respuesta al interrogante formulado, se hace necesario efectuar las siguientes consideraciones:
 En relación con la indemnización sustitutiva:
Antes de la vigencia de la Ley 100, en el sector público no se regulaba la figura de la indemnización susti-
tutiva, toda vez que los aportes descontados a los empleados públicos a título de previsión social se destina-
ban al pago de salud, pensión, riesgos profesionales de manera agregada, sin discriminar qué porcentaje
correspondía a cada concepto.
Ahora bien, el artículo 37 de la Ley 100 de 1993 prescribe:
“INDEMNIZACIÓN SUSTITUTIVA DE LA PENSIÓN DE VEJEZ. Las personas que habiendo

cumplido la edad para obtener la pensión de vejez no hayan cotizado el mínimo de semanas
exigidas, y declaren su imposibilidad de continuar cotizando, tendrán derecho a recibir,
en sustitución, una indemnización equivalente a un salario base de liquidación promedio
semanal multiplicado por el número de semanas cotizadas; al resultado así obtenido se le
aplica el promedio ponderado de los porcentajes sobre los cuales haya cotizado el afiliado.
El artículo 1 del Decreto 1730 de 2001, modificado por el artículo 1 del Decreto 4640 de 2005, com-
pilado en el Decreto 1833 de 2016 “Por medio del cual se compilan las normas del Sistema General de
Pensiones”, estipula:
“ARTÍCULO 2.2.4.5.1. CAUSACIÓN DEL DERECHO. Habrá lugar al reconocimiento de la

indemnización sustitutiva prevista en la Ley 100 de 1993, por parte de las administradoras del
régimen de prima media con prestación definida, cuando la persona esté en una de las siguientes
situaciones:
1. Que se retire del servicio habiendo cumplido con la edad, pero sin el número mínimo de
semanas de cotización exigido para tener derecho a la pensión de vejez y declare su impo-
sibilidad de seguir cotizando.
2. Que el afiliado se invalide por riesgo común sin contar con el número de semanas cotiza-
das exigidas para tener derecho a la pensión de invalidez, conforme al artículo 39 de la
Ley 100 de 1993.
3. Que el afiliado fallezca sin haber cumplido con los requisitos necesarios para que su grupo
113
familiar adquiera el derecho a la pensión de sobrevivientes, conforme al artículo 46 de la Ley
100 de 1.993.
4. Que el afiliado al sistema general de riesgos laborales se invalide o muera, como conse-
cuencia de un accidente de trabajo o una enfermedad profesional, la cual genere para él o
sus beneficiarios pensión de invalidez o sobrevivencia de conformidad con lo previsto en el
artículo 15 de la Ley 776 de 2002”subrayado fuera de texto).
El artículo 2 del Decreto 1730 de 2001, compilado en el Decreto 1833 de 2016 “Por medio del cual se
compilan las normas del Sistema General de Pensiones”, establece:
“ARTÍCULO 2.2.4.5.2. RECONOCIMIENTO DE LA INDEMNIZACIÓN SUSTITUTIVA. Cada ad-

ministradora del régimen de prima media con prestación definida a la que haya cotizado el
trabajador deberá efectuar el reconocimiento de la indemnización sustitutiva, respecto al tiempo
cotizado.
En caso de que la administradora a la que se hubieren efectuado las cotizaciones haya sido li-
quidada, la obligación de reconocer la indemnización sustitutiva corresponde a la entidad que la
sustituya en el cumplimiento de la obligación de reconocer las obligaciones pensionales.
En el caso de que las entidades que hayan sido sustituidas en la función de pagar las pensiones
por el Fondo de Pensiones Públicas del Nivel Nacional (Fopep), será esta la entidad encargada
del pago, mientras que su reconocimiento continuará a cargo de la caja o fondo que reconozca
las pensiones.
Para determinar el monto de la indemnización sustitutiva se tendrán en cuenta la totalidad de se-

manas cotizadas, aún las anteriores a la Ley 100 de 1993.”(subrayado fuera de texto).
En relación con la definición de cuota parte pensional:
La cuota parte pensional, es el mecanismo de soporte financiero de la pensión que permite el recobro que
tienen que efectuar las Cajas, Fondos de Previsión Social o la entidad reconocedora de una prestación pen-
sional, con cargo a las entidades en las cuales el trabajador cotizó o prestó sus servicios, de conformidad
con lo señalado en los Decretos 2921 de 1948, 1848 de 1969, en las Leyes 33 de 1985 y 71 de 1988.64
La Corte Constitucional se pronunció en sentencia C-895 de 2009 sobre la definición de cuotas partes
pensionales en los siguientes términos:
“[…]4.3.4.- En síntesis, las cuotas partes son un importante soporte financiero para la seguridad
social en pensiones, que representan un esquema de concurrencia para el pago de las mesadas
pensionales, a prorrata del tiempo laborado en diferentes entidades o de las contribuciones efec-
tuadas.
Las cuotas partes son obligaciones de contenido crediticio a favor de la entidad encargada de
reconocer y pagar la pensión, que presentan, entre otras, las siguientes características: (i) se de-
terminan en virtud de la ley, mediante un procedimiento administrativo en el que participan las
diferentes entidades que deben concurrir al pago; (ii) se consolidan cuando la entidad responsable
reconoce el derecho pensional; y (iii) se traducen en obligaciones de contenido crediticio una vez
se realiza el pago de la mesada al ex trabajador. En otras palabras, si bien nacen cuando una
entidad reconoce el derecho pensional, sólo son exigibles por esta última a partir del momento en
el que se hace efectivo el desembolso de las respectivas mesadas. […]”
 En relación con la destinación específica de los recursos que financian el Sistema de Seguridad Social
en Salud y Pensiones:
64. Circular conjunta No. 000069 expedida por los Ministerios de la Protección Social y de Hacienda y Crédito Público, el 04 de noviembre de 2008.
114
El artículo 48 de la Constitución Política establece que ”No se podrán destinar ni utilizar los recursos de las
instituciones de la Seguridad Social para fines diferentes a ella”.
La Corte Constitucional mediante sentencia C - 895 de 2009, se pronunció sobre la destinación específica
de los recursos que financian el SGSS en salud y pensiones, así:
“[…]3.1.2. Esta Corporación de manera reiterada ha precisado en efecto que los recursos
que ingresan al Sistema de Seguridad Social, tanto en Salud (C-577/97, C-542/98, T-569/99,
C-1707/00) como en pensiones (C-179/97), llámense cotizaciones, aportes, cuotas moderadoras,
pagos compartidos, copagos, tarifas, deducibles o bonificaciones, son en realidad contribuciones
parafiscales de destinación específica, en cuanto constituyen un gravamen, fruto de la soberanía
fiscal del Estado, que se cobra obligatoriamente a determinadas personas para satisfacer sus ne-
cesidades de salud y pensiones y que, al no comportar una contraprestación equivalente al monto
de la tarifa fijada, se destinan también a la financiación global bien del Sistema General de Se-
guridad Social en Salud, bien del Sistema General de Seguridad Social en Pensiones (C-086/02,
C-789/02)”.65 (Resaltado fuera de texto).
De esta manera, es claro que los recursos destinados a la seguridad social, ya sea que provengan
de aportes directos de los empleadores, de los trabajadores, del Estado o de cualquier otro actor

del sistema, tienen necesariamente destinación específica. Lo anterior, como ya lo ha explicado la
jurisprudencia de esta Corporación, no significa que los fondos de la seguridad social deban rein-
vertirse de manera individual en quien efectuó el aporte, puesto que “la destinación específica de
los recursos de que se habla debe entenderse de manera global como la necesidad de invertirlos
nuevamente en el sistema, en beneficio de todos aquellos que se favorecen de él”.66
3.3.- Así mismo, la prohibición de destinación diferente guarda relación directa con el principio
de sostenibilidad del sistema de pensiones, incorporado al artículo 48 Superior en el Acto Legisla-
tivo 1 de 2005, según el cual “el Estado garantizará los derechos, la sostenibilidad financiera del
Sistema Pensional, respetará los derechos adquiridos con arreglo a la ley y asumirá el pago de la
deuda pensional que de acuerdo con la ley esté a su cargo. Las leyes en materia pensional que se
expidan con posterioridad a la entrada en vigencia de este acto legislativo deberán asegurar la
sostenibilidad financiera de lo establecido en ellas”.
En efecto, en virtud de este principio se exige al Legislador que cualquier regulación legal futura
preserve el equilibrio financiero del sistema de pensiones67, lo que coincide con el mandato de des-
tinación específica, que en esencia busca “precaver su desviación y la consecuente desfinanciación
del sistema”.68 De esta manera, sólo será posible diseñar un sistema que sea potencialmente viable
en términos económicos, si se garantiza como mínimo que los recursos de la seguridad social
tendrán ese único destino, evitando un desfinanciamiento para asumir otro tipo de obligaciones o
prestaciones a cargo del Estado.
3.4.- En este orden de ideas, la Corte concluye que el artículo 48 de la Constitución fija al Legis-
lador límites de regulación, no sólo en cuanto al destino de los recursos de la seguridad social en
general, sino específicamente en cuanto se refiere a la sostenibilidad financiera del sistema pensio-
nal. Y es desde esta perspectiva que deberá examinarse la validez constitucional de las expresiones
aquí demandadas. […]”.
En consecuencia, los recursos que perciban las entidades territoriales por cuotas partes pensionales
constituyen un soporte financiero que permite a las entidades que las recaudan financiar las mesadas
pensionales derivadas de los reconocimientos de pensiones con concurrencia de varias entidades públi-
cas, por haber laborado el extrabajador y posterior pensionado en varias de éstas.
El ingreso recaudado por cuotas partes pensionales es un ingreso corriente de destinación específica que
65. Corte Constitucional, Sentencia C-155 de 2004.
66. Corte Constitucional, Sentencia C-1002 de 2004. En el mismo sentido ver la Sentencia C-349 de 2004.
67. Cfr., Corte Constitucional, Sentencias C-111 de 2006 y C-543 de 2007.
68. Corte Constitucional, Sentencia C-1002 de 2004.
115
como tal debe incorporarse presupuestalmente en la vigencia fiscal en que se cause.
Si al finalizar la vigencia fiscal quedan sin ejecutar recursos por ese concepto, deben incorporarse en el
presupuesto de la siguiente vigencia como recursos del balance de destinación específica dentro del ru-
bro de recursos de capital y constituyen fuente de financiación de las mesadas pensionales concurrentes
y las cuotas partes pensionales por pagar.
En general, con los ingresos corrientes de destinación específica percibidos por las entidades territoriales
para el pago de pasivo pensional, entre otros, cuotas partes pensionales, debe financiarse el pasivo
pensional de la entidad territorial.
Con el fin de establecer lo que comprende el término “pasivo pensional” se hace necesario tener en
cuenta de una parte, la definición de pasivo pensional señalada en el parágrafo 1º del artículo 1 de la
ley 549 de 1999:
“PARÁGRAFO 1o. Entiéndase por pasivo pensional las obligaciones compuestas por
los bonos pensionales, el valor correspondiente a las reservas matemáticas de pensiones
y las cuotas partes de bonos y de pensiones”.
Y de otra parte, las consideraciones expuestas por la Sala de Consulta y Servicio Civil del Consejo de
Estado, en el concepto emitido el 02 de agosto de 2013, radicado bajo el número 11001-03-06-000-
2013-00339-00(2153) sobre la definición de pasivo pensional:

“[…]1. El concepto de pasivo pensional
En primer lugar, es del caso observar que no existe en la ley una definición universal y uní-
voca del concepto “pasivo pensional”, que sea aplicable, por ende, a todas las personas y
entidades de derecho público o privado.
Sin embargo, existen algunas disposiciones que han definido el pasivo pensional para de-
terminados efectos o dentro de ciertos ámbitos, así como opiniones y orientaciones técnicas
de las autoridades públicas en materia fiscal y contable, a partir de las cuales es posible
construir una idea general de lo que debe entenderse por “pasivo pensional”.
[…]
De manera similar, el parágrafo 1º del artículo 1º de la ley 549 de 1999 preceptúa lo si-
guiente: “Entiéndase por pasivo pensional las obligaciones compuestas por los bonos pen-
sionales, el valor correspondiente a las reservas matemáticas de pensiones y las cuotas
partes de bonos y pensiones”.
Sobre esta definición, la Contaduría General de la Nación, en el documento intitulado “As-

pectos conceptuales, jurídicos y contables relacionados con el pasivo pensional de las enti-
dades contables públicas”, explica lo siguiente:
“6.3. Conceptos que hacen parte del cálculo actuarial del pasivo pensional”.
“Los conceptos que hacen parte del cálculo actuarial del pasivo pensional son aquellos
que ha considerado la Ley 100 de 1993 y la Ley 549 de 1999, es decir, pensiones,
cuotas partes de pensiones, bonos pensionales y cuotas partes de bonos pensiona-
les. Estos conceptos se reflejan en las cuentas y subcuentas creadas para reconocer
y revelar el pasivo pensional, aunque ellos se encuentran clasificados tanto para las
entidades empleadoras como para los fondos de reserva”.
Igualmente, en el glosario del mismo documento se define la expresión “cálculo actuarial del
pasivo pensional de empleadoras” así: “Valor presente de los pagos futuros que la entidad
contable pública empleadora deberá realizar a sus pensionados actuales, o a quienes ha-
yan adquirido derechos, de conformidad con las condiciones definidas en las disposiciones
116
legales vigentes, por concepto de pensiones, bonos pensionales y cuotas partes de pensiones
y de bonos pensionales. También corresponde al valor presente de los pagos futuros que
la entidad contable pública deberá realizar a favor del personal activo, cuando la entidad
reconoce y paga la pensión, teniendo en cuenta que existen incertidumbres probables y
remotas en relación con la materialización de la obligación de pago y la exactitud de la
cuantía a pagar”.
Debe aclararse que los términos “pasivo pensional” y “cálculo actuarial del pasivo pensio-
nal” no son sinónimos, ya que, como explica la Contaduría General en el documento citado,
el pasivo pensional puede ser “estimado” o “real”. El primero corresponde al valor presente
de todas las obligaciones pensionales futuras que, con certeza o con una razonable probabi-
lidad, va a tener que asumir la entidad contable pública, mientras que el pasivo real es aquel
conformado por las obligaciones pensionales que ya se han causado y dicha entidad debe
pagar. Sólo el primero, es decir, el pasivo estimado, es el que debe ser objeto del cálculo
actuarial, mientras que el pasivo real, cuando se genera, amortiza (disminuye) el valor del
cálculo actuarial.
En todo caso, los conceptos y obligaciones que deben tenerse en cuenta para determinar
el cálculo actuarial pensional son ilustrativos para aclarar qué tipo de obligaciones forman

parte del pasivo pensional, pues, como se indicó, el cálculo actuarial representa el valor
estimado de las obligaciones futuras del pasivo pensional.
De todo lo anterior se desprende que el pasivo pensional está constituido por obligaciones
presentes y futuras, pero en todo caso ciertas, cuyo valor se conoce actualmente o se pue-
de estimar razonablemente con técnicas y fórmulas conocidas de matemáticas financieras
y actuariales, tal como sucede con las pensiones, las cuotas partes pensionales, los bonos
pensionales, los títulos pensionales y sus respectivas cuotas o partes. […]” (subrayado fuera
de texto).
En consecuencia, si los recursos que recaudan las ET por cuotas partes pensionales, son un soporte
financiero para cancelar, tanto las mesadas pensionales reconocidas imponiendo concurrencia a
otras entidades públicas, como las cuotas partes pensionales por pagar impuestas por concurrencia
al departamento, distrito o municipio que las recauda y éstas constituyen un ingreso corriente de
destinación específica para financiar el pasivo pensional a cargo de las ET, definido en los términos
previstos en el parágrafo 1 del artículo 1 de la Ley 549, consideramos que, no es viable financiar
con cargo a esos recursos, la indemnización sustitutiva regulada en el artículo 37 de la Ley 100,
que deben reconocer y pagar, previo el cumplimiento de los requisitos exigidos en el ordenamiento
jurídico, las Administradoras del Régimen de Prima Media con Prestación Definida.
117

SUBTEMA: COTIZACIONES A LA SEGURIDAD SOCIAL EN SALUD, PENSIONES
DE LOS DIPUTADOS/ FUENTE DE FINANCIACIÓN COTIZACIONES
Doctor
Hernando José Padaui Álvarez
Diputado
Asamblea Departamental de Bolívar
Consulta:
“1. ¿Cuál es la fuente de financiación para el pago de la seguridad social de los Diputados durante los 4 meses
del año en los cuales para ellos no hay ingresos, remuneración o salario, teniendo en cuenta el mandato de la
ley 1871 de 2017? ¿Favor especificar la norma o ley que define la fuente de financiación?”
“2. ¿Es deber de la Gobernación de Bolívar en su presupuesto anual de gastos y funcionamiento presupuestar,
ya sea en el presupuesto de la asamblea o en el del gobierno central, el dinero necesario para cubrir los 4
meses de no sesiones en materia de aportes de seguridad social de los Diputados sin afectar lo que devengan
efectivamente o les ingresa a los diputados en los otros meses, es decir mes a mes, durante los 6 meses de
sesiones ordinarias y a los 2 meses de sesiones extraordinarias de la Asamblea Departamental de Bolívar?”
Respuesta:
En relación con la seguridad social de los diputados, establece el parágrafo 2º del artículo 29 de la ley
617 de 2000, “Los Diputados estarán amparados por el régimen de seguridad social previsto en la Ley 100
de 1993 y sus disposiciones complementarias”. El parágrafo 2º del artículo 2 de la ley 1871 prescribe que a
los diputados se les garantizará aseguramiento en salud, pensiones y riesgos laborales, durante el período
constitucional, tomando como ingreso base de cotización el que resulte de dividir entre doce (12) el ingreso
percibido durante los períodos de sesiones a título de remuneración.
Así las cosas, el legislador creó una ficción legal, con el fin de garantizar a los diputados durante los doce
(12) meses del año el cubrimiento de la seguridad social en salud, pensiones y riesgos laborales toda vez
que estos servidores públicos no sesionan durante los doce (12) meses del año, sino máximo hasta ocho
(8) meses al año.
Teniendo en cuenta las consideraciones anteriores, el ingreso base de cotización - IBC al sistema de seguri-
dad social en salud, pensiones y riesgos laborales de los diputados durante cada uno de los 12 meses del
año, corresponde al valor resultante de dividir el ingreso anual percibido a título de remuneración por el
número de sesiones, máximo 8 (6 ordinarias y 2 extraordinarias).
La cotización a la seguridad social en salud, pensiones y riesgos laborales deberá liquidarse y pagarse de
conformidad con los porcentajes que le corresponden tanto a la Asamblea departamental como emplea-
dora y al diputado como servidor público, establecidos en la normatividad vigente, específicamente para
el caso de salud y pensiones, los señalados en el artículo 20 de la Ley 100 de 1993,modificado por el
artículo 7 de la Ley 797; es decir, 75% con cargo al presupuesto de la Asamblea departamental y 25%
con cargo al diputado. Adicionalmente, por percibir mensualmente más de cuatro (4) salarios mínimos men-
suales vigentes, deben los diputados aportar adicionalmente, el porcentaje que corresponda con destino al
Fondo de Solidaridad Pensional.
118
Por las razones expuestas, en el órgano o sección presupuestal Asamblea, que hace parte del presupuesto
general del departamento y en aplicación del principio presupuestal de especialización consagrado en el
artículo 18 del Decreto 111 de 1996, deberán apropiarse los recursos necesarios para financiar el 75%
del porcentaje de la cotización que mensualmente y durante los doce meses del año debe cancelar la
Asamblea departamental.
Igualmente, deberá adoptarse el mecanismo que permita garantizar la provisión del 25% de los recursos
que deben aportar los diputados para el pago de la cotización mensual a salud y pensiones que les corres-
ponde cancelar a cada diputado en aplicación de la ficción legal creada en el artículo 2 de la Ley 1871
y del porcentaje destinado al Fondo de Solidaridad Pensional, que debe liquidarse y cancelarse mensual-
mente y durante todos los 12 meses del año por el diputado, independientemente de los meses de sesiones.
119

SUBTEMA: LEY 1955 DE 2019 ARTÍCULO 53 PLAN NACIONAL DE DESARROLLO/PAGO
DE SENTENCIAS O CONCILIACIONES EN MORA
Señor
JAIME ALFONSO PEÑA PEÑARANDA
Alcalde Municipal
Alcaldía Municipal de Plato – Magdalena
Su solicitud relacionada con la aplicación en las entidades territoriales de lo dispuesto en el artículo 53 de

la Ley 1955 de 2019, Plan Nacional de Desarrollo 2018-2022 “Pacto por Colombia, Pacto por la Equi-
dad”, relacionado con pago de sentencias o conciliaciones en mora.
Señala el artículo 53 de la Ley 1955 de 2019 lo siguiente:

Artículo 53. Pago de sentencias o conciliaciones en mora. Durante la vigencia de la presente Ley,

la Nación podrá reconocer como deuda pública las obligaciones de pago originadas en sentencias
o conciliaciones debidamente ejecutoriadas y los intereses derivados de las mismas, que se encuen-
tren en mora en su pago a la fecha de expedición de la presente Ley. Este reconocimiento operará
exclusivamente para las entidades que hagan parte del Presupuesto General de la Nación y por una
sola vez. En estos casos, dichas obligaciones de pago serán reconocidas y pagadas bien sea con
cargo al servicio de deuda del Presupuesto General de la Nación o mediante la emisión de Títulos de
Tesorería TES Clase B.
Para el cumplimiento de lo señalado en este artículo y con el objetivo de suministrar la respectiva

liquidez, la Dirección General de Crédito Público y Tesoro Nacional del Ministerio de Hacienda y
Crédito Público administrará, en una cuenta independiente el cupo de emisión de TES que se destine
a la atención de las obligaciones de pago originadas en sentencias o conciliaciones ejecutoriadas, y
los intereses derivados de las mismas. Para estos efectos, la Dirección General de Crédito Público y
Tesoro Nacional estará facultada para realizar las operaciones necesarias en el mercado monetario
y de deuda pública.
En todo caso, las entidades de las que trata el inciso primero de este artículo deberán tener en cuenta:
1. La veracidad, oportunidad, verificación de los requisitos para el pago de las obligaciones, así
como la responsabilidad de adelantar las gestiones pertinentes radica exclusivamente en cada una
de las entidades, sin que implique responsabilidad alguna para las demás entidades que participan
en el proceso de pago de las sentencias o conciliaciones, de conformidad con lo que para el efecto
defina el Gobierno Nacional. El incumplimiento de lo dispuesto en este numeral acarreará las sancio-
nes penales, disciplinarias y fiscales a que haya lugar.
2. El cumplimiento de lo dispuesto en el artículo 262 de la Ley 1819 de 2016.

3. Podrán celebrar acuerdos de pago o conciliaciones extrajudiciales con los beneficiarios finales,
respecto de los montos adeudados.
4. La responsabilidad por el pago de las obligaciones es exclusivamente de la entidad. El Gobierno
Nacional reglamentará la materia.
Parágrafo 1°. La emisión de Títulos de Tesorería TES Clase B de que trata el presente artículo no
implica operación presupuestal y solo debe presupuestarse para efectos del pago de intereses y la
redención de los títulos.
120
Parágrafo 2°. Las entidades del Presupuesto General de la Nación de las que trata el presente
artículo deberán suscribir con el Ministerio de Hacienda y Crédito Público los acuerdos de pago para
asumir el principal e intereses de los títulos con cargo a sus presupuestos de gasto y procederán con
los registros contables que sean del caso para extinguir dichas obligaciones.
De acuerdo con el texto del artículo en estudio, se observa que el tratamiento previsto opera exclusivamente
para las entidades que hagan parte del Presupuesto General de la Nación; dichas obligaciones serán reco-
nocidas y pagadas bien sea con cargo al servicio de deuda del Presupuesto General de la Nación o mediante
la emisión de Títulos de Tesorería TES Clase B; las entidades para su pago deberán suscribir con el Ministerio
de Hacienda y Crédito Público los acuerdos de pago.
El Decreto 642 de 2020 reglamenta el artículo 53 citado. El artículo 1 contiene las definiciones para efec-
tos de aplicación del decreto, así:
• Beneficiario final: Toda aquella persona natural o jurídica o cualquier tipo de vehículo de inversión
que haya adquirido los derechos de cobro sobre providencias, tal como se define a continuación,
previo a la entrada en vigencia del presente decreto, que ostente la calidad de acreedor de una sen-
tencia o conciliación debidamente ejecutoriada.
• Entidad estatal: Toda aquella entidad que forma parte del Presupuesto General de la Nación y

respecto de la cual se hubiere generado una obligación de pago cuya naturaleza provenga de una
conciliación o sentencia judicial debidamente ejecutoriada.
• Providencia: Se refiere a la sentencia o conciliación debidamente ejecutoriada que se encuentre

en mora en su pago al 25 de mayo de 2019.
Señala el artículo 3 que este Decreto “aplica exclusivamente para el reconocimiento como deuda pública y
pago de las obligaciones de pago originadas en las providencias proferidas en contra de las entidades que
hagan parte del Presupuesto General de la Nación y por una sola vez, de conformidad con lo establecido en
el artículo 53 de la Ley 1955 de 2019”.
De acuerdo con lo anterior, el reconocimiento de la obligación previsto en la norma en estudio solamente

puede ser aplicado por las entidades estatales que hacen parte del Presupuesto General de la Nación. El
artículo 3 del Decreto 111 de 1996 -Estatuto Orgánico de Presupuesto, Presupuesto General de la Nación,
señala que el Presupuesto General de la Nación está compuesto por los presupuestos de los establecimientos
públicos del orden nacional y el presupuesto nacional. El presupuesto nacional comprende las ramas legislativa
y judicial, el Ministerio Público, la Contraloría General de la República, la organización electoral, y la rama
ejecutiva del nivel nacional, con excepción de los establecimientos públicos, las empresas industriales y Comer-
ciales del Estado y las sociedades de economía mixta.
Como se observa, las obligaciones de pago originadas en sentencias o conciliaciones debidamente eje-
cutoriadas y los intereses derivados de las mismas, que se encuentren en mora en su pago a la fecha de
entrada en vigencia de la Ley del Plan de Desarrollo, 1955 de 2019, podrán ser reconocidas si tales provi-
dencias están proferidas en contra de las entidades que hacen parte del presupuesto general de la nación,
razón por la cual consideramos no aplica el reconocimiento de pago sobre obligaciones en contra de las
entidades territoriales.
Ahora bien, si una entidad territorial resulta eventualmente beneficiaria de un pago sobre una obligación
originada en sentencia o conciliación a su favor y en contra de una entidad que hace parte del Presupuesto
General de la Nación en las condiciones señaladas en el artículo 53 citado, podrá verificar que se ade-
lante el proceso previsto en la Ley 1955 de 2019, reglamentado en el Decreto 642 de 2020 y bajo los
lineamientos de la Circular Externa 014 del 29 de mayo de 2020 que puede consultarse en la página del
Ministerio de Hacienda y Crédito Público.
121

SUBTEMA: LEY DE VÍCTIMAS/FINANCIACIÓN MESAS DE PARTICIPACIÓN
Doctor:
Oscar Fernando Vanegas Ávila
Personero
Municipio de Puerto Rondón
Comenta usted que la Resolución 1282 de 2016 de la UARIV, modificó la Resolución 388 de 2013 estable-
ciendo una serie de incentivos para los integrantes de la Mesa de Participación de Víctimas. Cita el artículo
50 de esta Resolución y menciona que el literal “d” de este artículo estableció que el funcionamiento y los
apoyos destinados a garantizar la participación de las mesas municipales y distritales en los espacios seña-
lados en la Ley 1448 de 2011, estarán a cargo de las alcaldías municipales y distritales respectivamente.
Agrega que el municipio es de sexta categoría y que sus recursos propios son insuficientes para generar
una política pública propia o para cumplir con sus funciones pues depende del SGP, al hacer la solicitud a
la Administración sobre los apoyos para la Mesa de Participación de Víctimas establecidos en la Resolución
1282 de 2016, esta respondió que no cuenta con recursos propios, que los únicos recursos con los que
podrían disponer son de Inversión del SGP, pero que como dichos recursos vienen destinados no podrían
usarse, porque se expondría a incurrir en el delito de peculado por aplicación diferente.
De acuerdo a lo anterior consulta:
1- ¿Jurídicamente cuál es el procedimiento para pagar los apoyos a la Mesa de Víctimas de Puerto
Rondón?
El artículo 174 de la Ley de Víctimas (1448 de 2011) asigna a las entidades territoriales funciones espe-
ciales para la atención asistencia y reparación integral de las víctimas y les ordena diseñar e implementar
programas para esta población que deben contar con asignaciones presupuestales dentro de los planes
de desarrollo respectivos. De acuerdo con la ley, las funciones asignadas y los programas que de ellas se
deriven se ejecutarán con cargo a los recursos de los presupuestos territoriales, incluyendo los recursos del
SGP entre otros, y con sujeción a los principios de concurrencia, complementariedad y subsidiariedad. Los
programas y proyectos orientados al cumplimiento de la ley de víctimas deben estar incluidos en el Plan de
Acción Territorial-PAT- (antes Planes Integrales Únicos-PIU-) y hacen parte integral de los Planes de Desarrollo
de la respectiva entidad territorial.
Por su parte las Mesas de Participación de Víctimas son un espacio de participación efectiva de esta pobla-
ción que tiene entre sus funciones participar activamente en la elaboración de los planes de acción que se
incorporarán en el plan de desarrollo. Dicho mecanismo creado por la Ley de Víctimas, está reglamentado
en el Decreto Único Reglamentario del Sector de Inclusión Social y Reconciliación 1084 de 2015, que en
el artículo 2.2.9.1.2 dispone:
“Participación efectiva. Se entiende por participación efectiva de las víctimas el ejercicio que estas
hacen del derecho a la participación a través del uso y disposición real y material de los mecanismos
democráticos y los instrumentos previstos en la Constitución y las leyes.
Todas las entidades del Sistema Nacional de Atención y Reparación Integral a las Víctimas, tienen el
deber de garantizar el derecho de las víctimas a informarse, intervenir, presentar observaciones, recibir
retroalimentación y coadyuvar, de manera voluntaria, en el diseño de los instrumentos de implemen-
tación, seguimiento y evaluación de las disposiciones previstas en la Ley 1448 de 2011 y los planes,
programas y proyectos implementados por las autoridades para fines de materializar su cumplimiento.
122
De conformidad con los numerales 5 y 10 del artículo 168 de la Ley 1448 de 2011, la Unidad Adminis-
trativa Especial para la Atención y Reparación Integral a las Víctimas y las Alcaldías, Distritos y Gober-
naciones tienen el deber de garantizar los recursos técnicos, logísticos y presupuestales necesarios que
aseguren la creación y sostenimiento de las Mesas de Participación de las víctimas de todos los niveles”.
(Subrayado fuera de texto).
De manera que, en armonía con lo dispuesto en este artículo, corresponde a los municipios, para el caso
de las Mesas de Participación municipales, garantizar los recursos y la asignación presupuestal correspon-
diente para su creación y funcionamiento.
Así las cosas, el procedimiento para el pago de los apoyos destinados a garantizar la participación efec-
tiva de las víctimas a través de las Mesas de Participación, implica en primer lugar que estos deben estar
contemplados o hacer parte del Plan de Acción Territorial-PAT-, a su vez este Plan debe estar incluido en el
Plan de Desarrollo Municipal.
Como el presupuesto es la herramienta a través de la cual se ejecutan los programas y proyectos contenidos
en el plan de desarrollo, en este deben estar incluidos anualmente los programas y/o proyectos destinados
a la atención de las victimas dentro de los cuales están los Apoyos a las Mesas de Participación, obsérvese
que el Decreto Único 1084 de 2015 en el artículo atrás transcrito, señala que es un deber de cada nivel

de gobierno de acuerdo a sus competencias, garantizar los recursos para el funcionamiento de las Mesas
de Participación, con lo cual no es optativo o discrecional por parte de la administración decidir si apoya
o no esta instancia de participación.
2- ¿Se puede usar la fuente de Inversión del SGP, para pagar dichos Apoyos?
Si bien antes mencionamos que de acuerdo con la Ley de Víctimas los recursos del SGP hacen parte de
aquellos con los cuales se financiarán los programas y proyectos contenidos en los planes de acción terri-
torial-PAT- incluidos en el plan de desarrollo, el uso de tales recursos se hará respetando la destinación que
constitucional y legalmente tienen, es así que, por ejemplo, el artículo 174 numeral 2 y parágrafo de la Ley
de Víctimas 1448 de 2011, señala como funciones de las entidades territoriales:
“2. Con cargo a los recursos que reciban del Sistema General de Participaciones y con sujeción a las
reglas constitucionales y legales correspondientes, garantizarles la prestación eficiente y oportuna de los
servicios de salud, educación, agua potable y saneamiento básico.
Parágrafo 2o. La actuación de los departamentos, distritos y municipios corresponde a la que en cum-
plimiento de los mandatos constitucional y legal deben prestar a favor de la población, sin perjuicio de
la actuación que deban cumplir esas y las demás autoridades públicas con sujeción a los principios de
concurrencia, complementariedad y subsidiariedad. (subrayados fuera de texto)”.
Así las cosas, la utilización de los recursos del SGP para atención a la población víctima, se hará con los
mismos criterios de distribución que aplican para la población en general y que buscan garantizar el acce-
so a salud, educación, agua potable y demás sectores que se pueden atender con estos recursos.
Ahora bien, los recursos del SGP denominados de Propósito General, incluyen un porcentaje de forzosa in-
versión y para los municipios de categorías cuarta a sexta un porcentaje de libre destinación para inversión
u otros gastos inherentes al funcionamiento, con estos últimos podría el municipio financiar los apoyos a las
mesas de participación de víctimas. Así mismo uno de los sectores en los que se pueden invertir los recur-
sos de Forzosa inversión de la participación de Propósito General es el de atención a grupos vulnerables
que de acuerdo con el libro “Orientaciones para la programación y ejecución de los recursos del Sistema
General de Participaciones (SGP)” publicado por el Departamento Nacional de Planeación-DNP- se puede
utilizar en:
”Los municipios podrán establecer programas de apoyo integral a grupos de población vulnerable,
como la población infantil, ancianos, desplazados, madres cabeza de hogar, población en condición de
discapacidad, entre otros”.
123
En todo caso le sugerimos para mayor precisión consultar con el DNP sobre la posibilidad de financiar
estos apoyos con este u otros sectores del porcentaje de forzosa inversión de la participación de Propósito
General del Sistema General de Participaciones.
3- ¿El pago de dichos apoyos debe ser asumido por la Gobernación de Arauca en virtud del artículo 50
de la Resolución 388 de 2013?
El artículo 50 de la Resolución 388 de 2013 fue modificado por el artículo 9 de la Resolución 1282 de
2016, este artículo señala:
“Artículo 50. Articulación de Responsabilidades Institucionales El financiamiento de los Espacios

de Participación será compartido entre el Gobierno nacional y los Gobiernos Municipales, Distritales y
Departamentales bajo los criterios de complementariedad, concurrencia y subsidiariedad. De acuerdo
al principio de subsidiariedad, los municipios y distritos que tienen menor capacidad financiera deben
ser apoyados por los departamentos y la Nación, para cumplir con las garantías para la participación
efectiva de las víctimas. Para ello la Nación deberá tener en cuenta la categoría del municipio y el por-
centaje de la población victimizada. Será obligación de los entes territoriales definir recursos específicos
en el Plan de Acción Territorial (PAT), para el funcionamiento de las respectivas Mesas de Participación,
indicando claramente el aporte propio y los fondos de cofinanciación solicitados.
……”
(Subrayado fuera de texto).
De acuerdo con este artículo, frente a la baja capacidad financiera de un municipio para garantizar la
participación efectiva de las víctimas, deberá ser apoyados por los Departamentos y la Nación. En todo
caso se infiere de la lectura de este artículo que los municipios deben precisar en el PAT, los recursos para
el funcionamiento de las Mesas de Participación, así como el aporte que en aplicación del criterio de sub-
sidiariedad requerirían de los Departamentos y la Nación.
Por otra parte, el Decreto Único Reglamentario 1084 de 2015 señala como uno de los principios para la
adecuada implementación de las medidas de asistencia, atención y reparación integral a las víctimas el de
subsidiariedad del que se señala lo siguiente:
“Artículo 2.2.1.14. Subsidiariedad. En su orden, la Nación y los departamentos, apoyarán a los

municipios que presenten menor capacidad institucional, técnica y/o financiera para ejercer eficiente y
eficazmente las competencias y responsabilidades que se deriven de la Ley 1448 de 2011. El ejercicio
de este principio estará sujeto al seguimiento y a la evaluación de las entidades nacionales rectoras de
la materia dentro del marco de la autonomía de las entidades territoriales”. (subrayado fuera de texto).
Es decir que, de acuerdo con el principio de subsidiariedad, correspondería en primera instancia a la Na-
ción y en segundo lugar a los Departamentos apoyar a los municipios de menor capacidad financiera para
garantizar a las víctimas su participación efectiva a través de las Mesas de participación. No obstante, esto,
al parecer, requiere de un procedimiento que debe consultar y adelantar con las entidades competentes.
124

SUBTEMA: INVERSIÓN RECURSOS PÚBLICOS EN PREDIOS DE PROPIEDAD DE PARTICULARES
Doctor
Guillermo Bautista Silva
Consulta:
“1. SE PUEDEN INVERTIR RECURSOS PÚBLICOS EN UNA OBRA DE PLACA HUELLAS, EN UN PREDIO CUYA
ESCRITURA PÚBLICA NO ESTÁ A NOMBRE DEL MUNICIPIO”.
“2. SE PUEDE INSTAURAR UN PROCESO DISCIPLINARIO SI SE INVIERTEN RECURSOS PUBLICOS EN UN

PREDIO PRIVADO”.

“3.QUE DISPOSICIONES LEGALES SE VIOLAN EN MATERIA DISCIPLINARIA SI SE REALIZA UNA
INVERSIÓN DE RECURSOS PÚBLICOS EN UN PREDIO PRIVADO.”
Respuesta:
En primera instancia se hace necesario advertir que al tenor de lo previsto en los artículos 4, 6, 121 y 124
de la Constitución Política, la función pública es reglada, por lo tanto, en el ejercicio de sus funciones los
servidores públicos, sólo pueden hacer lo que la Constitución, la ley y el reglamento les permite y, contrario
a los particulares, son responsables no sólo por infringir la constitución y la ley sino por omisión o extrali-
mitación en el ejercicio de sus funciones.
Si bien es cierto al tenor de lo prescrito en el artículo 287 de la Constitución Política, las entidades terri-
toriales, gozan de autonomía para la gestión de sus intereses, también es cierto que el ejercicio de esa
autonomía está limitada al cumplimiento de las disposiciones constitucionales y legales.
En relación con el tema objeto de consulta, es pertinente inicialmente señalar que esta Subdirección desco-
noce de la existencia de alguna norma de orden legal que habilite o faculte a las entidades territoriales a
invertir recursos públicos en predios de propiedad privada, inversiones estas que beneficiarían el patrimo-
nio de particulares propietarios de los bienes en donde se inviertan los recursos públicos y que por ende no
podrían ser consideradas obras públicas de propiedad de las entidades territoriales y del disfrute colectivo
de todos los habitantes del territorio de la jurisdicción en donde se hagan esas inversiones, sino una inver-
sión en infraestructura privada.
La inversión con recursos públicos en predios de propiedad de particulares podría considerarse como una
donación o auxilio que entrega el Estado a un particular para que este se beneficie. En relación con el
otorgamiento de subsidios, establece el artículo 355 de la Constitución Política:
“Ninguna de las ramas u órganos del poder público podrá decretar auxilios o donaciones
en favor de personas naturales o jurídicas de derecho privado.
El Gobierno, en los niveles nacional, departamental, distrital y municipal podrá, con recursos
de los respectivos presupuestos, celebrar contratos con entidades privadas sin ánimo de lucro
y de reconocida idoneidad con el fin de impulsar programas y actividades de interés público
acordes con el Plan Nacional y los planes seccionales de Desarrollo. El Gobierno Nacional
reglamentará la materia”.
125
La Corte Constitucional, entre otras en sentencia C-507 de 2008, expresó en relación con la prohibi-
ción consagrada en el artículo 355 de la Constitución Política:
“[…] 4.2 Doctrina constitucional sobre la facultad de asignar recursos o bienes públicos a
particulares.
La Corte Constitucional ya ha tenido oportunidad de pronunciarse sobre el contenido del ar-

tículo 355 de la Carta. Según la doctrina constitucional vigente, en principio la Constitución
prohíbe toda donación de recursos públicos. Sin embargo, lo anterior no significa que el
Estado no pueda implementar políticas sociales o económicas que tengan como herramienta
la asignación de bienes o recursos sin una contraprestación directa e inmediata a cargo del
beneficiario.
Por el contrario, en un Estado social de derecho, el Estado tiene ciertas obligaciones sociales
que se concretan, entre otras, en la asignación de bienes o recursos públicos a sectores es-
pecialmente protegidos por la Constitución. No obstante, para que este tipo de asignaciones
resulten ajustadas a la Carta, se requiere que satisfagan, cuando menos, cuatro requisitos
constitucionales que se mencionan brevemente a continuación y se explican en los apartes
que siguen de esta decisión.
En primer lugar, toda asignación de recursos públicos debe respetar el principio de legali-
dad del gasto. En segundo término, toda política pública del sector central, cuya ejecución
suponga la asignación de recursos o bienes públicos, debe encontrarse reflejada en el Plan
Nacional de Desarrollo y en el correspondiente plan de inversión. Adicionalmente, toda dis-
posición que autorice una asignación de recursos públicos sin contraprestación por parte del
beneficiario tiene que encontrarse fundada en un mandato constitucional claro y suficiente
que la autorice. Por último, debe respetar el principio de igualdad. […]”
En el caso planteado por usted, en nuestro criterio, no concurren los cuatro (4) requisitos señalados por la
Corte Constitucional, para que las entidades públicas, puedan decretar auxilios o donaciones de recursos
públicos a favor de personas naturales o jurídicas de derecho privado.
126

SUBTEMA: TRANSFERENCIA DEL SECTOR ELÉCTRICO/ARTÍCULO 45 LEY 99 DE
1993/CLASIFICACIÓN/DESTINACIÓN
Señor
Carlos William Baca Bejarano
Municipio de Junín
Cita usted el artículo 45 de la Ley 99 de 1993, Transferencia del sector eléctrico, el artículo 29 del Decreto
111 de 1996, Contribuciones parafiscales, y apartes de jurisprudencia de la Corte Constitucional (Senten-
cias C-298 de 1998 y C-594 de 2010) sobre estos artículos y consulta:
1. ¿Son las transferencias del sector energético hidroeléctrico y termoeléctrico contribuciones parafiscales

teniendo en cuenta la definición del artículo 29 del Estatuto Orgánico de Presupuesto (Decreto 111 de
1996)? o ¿son ingresos corrientes teniendo en cuenta la destinación señalada en el artículo 45 de la
Ley 99 de 1993 y que su transferencia a las entidades beneficiarias se hace de manera recurrente, una
vez inicie a operar el proyecto de generación de energía eléctrica?
Con respecto a las Contribuciones Parafiscales, el artículo 29 del Decreto 111 de 1996, citado por usted,
establece:
“Son contribuciones parafiscales los gravámenes establecidos con carácter obligatorio por la ley, que
afectan a un determinado y único grupo social o económico y se utilizan para beneficio del propio
sector. El manejo, administración y ejecución de estos recursos se hará exclusivamente en la forma
dispuesta en la ley que los crea y se destinarán sólo al objeto previsto en ella, lo mismo que los rendi-
mientos y excedentes financieros que resulten al cierre del ejercicio contable.
….”
Dos características distintivas se perfilan en este inciso con respecto a las contribuciones parafiscales, la
primera afectan a un grupo social o económico específico y la segunda, se utilizan exclusivamente en be-
neficio del mismo sector o grupo social o económico al cual se le aplican con un sistema de administración,
ejecución y presupuestación preciso y definido por la ley que busca que tanto el recaudo de la contribución
como los rendimientos y excedentes que genere se orienten también al sector con esta gravados.
Además de la Sentencia 298 de 1998 mencionada por usted, la Corte Constitucional se ha manifestado en
diversas oportunidades con respecto a las contribuciones parafiscales, así con respecto a sus características
en sentencia C-298 de 2014 y tomando como referencia el artículo 29 del decreto 111 de 1996 señaló:
“Con base en dicha definición, la Corte Constitucional, ha señalado como características esenciales
de las contribuciones parafiscales las siguientes: “1a. Son obligatorias, porque se exigen, como todos
los impuestos y contribuciones, en ejercicio del poder coercitivo del Estado; 2a. Gravan únicamente
un grupo, gremio o sector económico; 3a. Se invierten exclusivamente en beneficio del grupo, gremio
o sector económico que las tributa; 4a. Son recursos públicos, pertenecen al Estado, aunque están
destinados a favorecer solamente al grupo, gremio o sector que los tributa”.
Y las diferencias de las contribuciones fiscales, entre otras, en la Sentencia C-545 de 1994:
127
“La Contribución fiscal comprende el impuesto propiamente dicho, la tasa y la contribución de ca-
rácter especial, como el impuesto de valorización, mientras que la parafiscalidad está constituida
por una especie de “impuestos corporativos” que, en concepto del profesor Maurice Duverger,
son los que se perciben en provecho de instituciones públicas o privadas que tienen el carácter de
colectividades”. (Sentencia c-545 de 1994).
Ahora bien, vistas estas características de las contribuciones parafiscales y sus diferencias con las contribu-
ciones fiscales, o impuestos propiamente dichos como las define la Corte, revisaremos las características
de la transferencia del sector eléctrico de que trata el artículo 45 de la ley 99 de 1993 modificado por el
artículo 24 de la Ley 1930 de 2018, en particular de aquellas cuyos beneficiarios son los municipios, al
respecto dispone esta norma:
“ARTÍCULO 45. TRANSFERENCIA DEL SECTOR ELÉCTRICO. Las empresas generadoras de energía
hidroeléctrica cuya potencia nominal instalada total supere los 10.000 kilovatios, transferirán el 6%
de las ventas brutas de energía por generación propia de acuerdo con la tarifa que para ventas en
bloque señale la Comisión de Regulación Energética, de la siguiente manera:
1. El 3% para las Corporaciones Autónomas Regionales o para Parques Nacionales Naturales que
tengan jurisdicción en el área donde se encuentra localizada la cuenca hidrográfica y del área de
influencia del proyecto y para la conservación de páramos en las zonas donde existieren.
2. El 3% para los municipios y distritos localizados en la cuenca hidrográfica, distribuidos de la si-

guiente manera:
a) El 1.5% para los municipios y distritos de la cuenca hidrográfica que surte el embalse, distintos a
las que trata el literal siguiente;
b) El 1.5% para los municipios y distritos donde se encuentra el embalse;
Cuando los municipios y distritos en donde se encuentren instaladas las plantas hidroeléctricas, no
sean parte de la cuenca o del embalse, recibirán el 0.2%, el cual se descontará por partes iguales de
los porcentajes de que tratan los literales a) y b) anteriores.
Cuando los municipios y distritos sean a la vez cuenca y embalse participarán proporcionalmente en
las transferencias de que hablan los literales a) y b) del numeral segundo del presente artículo.
Los recursos destinados a la conservación de páramos serán transferidos a la subcuenta creada para
tal fin en el Fondo Nacional Ambiental (Fonam). En el caso donde los páramos se encuentren dentro
del Sistema Nacional de Parques Naturales serán transferidos directamente a la Subcuenta de Par-
ques Naturales.
Estos recursos solo podrán ser utilizados por municipios en obras previstas en el plan de desarrollo
municipal, con prioridad para proyectos de saneamiento básico y mejoramiento ambiental.
3. En el caso de centrales térmicas la transferencia de que trata el presente artículo será de 4% que
se distribuirá así:
a) 2.5% Para la Corporación Autónoma Regional para la protección del medio ambiente del área
donde está ubicada la planta y para la conservación de páramos en las zonas donde existieren.
b) 1.5% Para el municipio donde está situada la planta generadora.
Los recursos para la conservación de páramos serán transferidos a la subcuenta creada para tal fin
en el Fondo Nacional Ambiental (Fonam). Estos recursos solo podrán ser utilizados por los municipios
en obras previstas en el plan de desarrollo municipal, con prioridad para proyectos de saneamiento
básico y mejoramiento ambiental.
128
Aquellos municipios que cuenten con ecosistemas de páramos deberán priorizar la inversión de los
recursos en la conservación de estas áreas.
PARÁGRAFO 1. De los recursos de que habla este artículo, solo se podrá destinar hasta el 10%
para gastos de funcionamiento.
PARÁGRAFO 2. Se entiende por saneamiento básico y mejoramiento ambiental la ejecución de

obras de acueductos urbanos y rurales, alcantarillados, tratamiento de aguas y manejo y disposición
de desechos líquidos y sólidos.
PARÁGRAFO 3. En la transferencia a que hace relación este artículo está comprendido el pago
por parte del sector hidroenergético, de la tasa por utilización de aguas de que habla el artículo 43”.
Nótese que si bien en la Transferencia del Sector Eléctrico para los municipios se reúne uno de los requisitos
de las contribuciones parafiscales en tanto gravan a un único gremio, grupo o sector económico, las empre-
sas generadoras de energía hidroeléctrica, su recaudo no se invierte exclusivamente en el sector eléctrico ni
se destina solamente a favorecer a dicho sector, de hecho ni siquiera obliga a que los municipios inviertan
estos recursos en las áreas de influencia de los proyectos generadores de energía, como si sucede en el
caso de las Corporaciones Autónomas Regionales, beneficiarias también de estos recursos.

En efecto de acuerdo con lo dispuesto en el mencionado artículo 45, los municipios pueden utilizar los
recursos recibidos de esta transferencia en: Obras previstas en su Plan de Desarrollo, es decir en cualquier
sector de competencia del municipio, con prelación en conservación de páramos si los hay en los munici-
pios beneficiarios, saneamiento básico y mejoramiento ambiental y dentro de este sector específicamente
en obras de acueductos urbanos y rurales, alcantarillados, tratamiento de aguas y disposición de desechos;
adicionalmente un porcentaje de estos recursos se puede utilizar libremente para funcionamiento sin siquie-
ra limitar estos gastos a una sección en particular dentro del municipio.
De acuerdo con lo anterior consideramos que para los municipios la transferencia del sector eléctrico cons-
tituye, tal y como lo señala la corte en las sentencias C-495 de 1998 y C-594 de 2010, una contribución
con una finalidad compensatoria, que tiene una destinación específica, consistente en mantener o restaurar
el medio ambiente afectado por quienes utilizan en su actividad económica recursos naturales renovables o
no renovables, aunque como ya mencionamos esta destinación específica no es exclusiva.
Ahora bien, su clasificación presupuestal sería la de un ingreso corriente considerando que se trata de una
contribución fiscal y como ha indicado la Corte Constitucional, también en sentencia 594 de 2010, los
impuestos, las tasas y las contribuciones son una clase de tributo, así el artículo 27 del Estatuto Orgánico
de Presupuesto indica:
“ARTICULO 27. Los ingresos corrientes se clasificarán en tributarios y no tributarios. Los ingresos

tributarios se subclasificarán en impuestos directos e indirectos, y los ingresos no tributarios compren-
derán las tasas y las multas (Ley 38/89, artículo 20. Ley 179/94, artículo 55, inciso 10 y artícu-
los 67 y 71)”.
Adicionalmente, los ingresos corrientes se distinguen por su regularidad, regularidad que además se des-
prende del poder impositivo del Estado, características que como usted menciona, reúnen las contribuciones
del sector eléctrico, toda vez que para los municipios beneficiarios constituye un ingreso habitual que se
recibe producto de un ordenamiento legal.
2. ¿El 10% de las transferencias del sector energético por hidroeléctricas o termoeléctricas, que pueden
ser destinados a gastos de funcionamiento, como lo establece el parágrafo 1 del artículo 45 de la
Ley 99 de 1993, debe ser tenido en cuenta como ingresos corrientes de libre destinación dentro de
la verificación del límite de gastos de conformidad?.
129
Sí, si el municipio utiliza este ingreso corriente para financiar sus gastos de funcionamiento, debe consi-
derarlo como de libre destinación teniendo en cuenta además que la ley no señaló en específico que el
mismo debía destinarse a un gasto de funcionamiento en particular, limitándose solamente a establecer un
porcentaje máximo para este fin que bien podría el municipio utilizar en funcionamiento o en inversión esto
último de conformidad con los sectores y prelaciones establecidos en el artículo 45. Al respecto el artículo
3 de la ley 617 de 2000 señaló:
“Los gastos de funcionamiento de las entidades territoriales deben financiarse con sus ingresos co-
rrientes de libre destinación, de tal manera que estos sean suficientes para atender sus obligaciones
corrientes, provisionar el pasivo prestacional y pensional; y financiar, al menos parcialmente, la inver-
sión pública autónoma de las mismas.
PARAGRAFO 1o. Para efectos de lo dispuesto en esta ley se entiende por ingresos corrientes de
libre destinación los ingresos corrientes excluidas las rentas de destinación específica, entendiendo
por estas las destinadas por ley o acto administrativo a un fin determinado.
Los ingresos corrientes son los tributarios y los no tributarios, de conformidad con lo dispuesto en la
ley orgánica de presupuesto”.
130

SUBTEMA: PRÉSTAMOS OTORGADOS POR ENTIDADES PÚBLICAS A EMPLEADOS
Doctora
Laura Cristina Gomez Solanilla
Dirección Territorial de Salud
Consulta:
1. ¿“QUE VALIDEZ JURÍDICA TIENEN LOS PROGRAMAS DE PRÉSTAMOS DE DINERO A FUNCIONARIOS

DE ENTIDADES PÚBLICAS, CUANDO DICHO DINERO LO SOLICITAN CON EL FIN DE COBIJAR ÁREAS DE:
VIVIENDA, CALAMIDAD DOMÉSTICA, VACACIONES, VEHÍCULOS Y ELECTRODOMÉSTICOS?
“LO ANTERIOR TENIENDO EN CUENTA QUE DICHO PROGRAMA SE ENCUENTRA REGLADO MEDIANTE
UN ACUERDO Y MEDIANTE DIFERENTES RESOLUCIONES SE HA CONVOCADO A LOS MIEMBROS DEL

COMITE DE CRÉDITO Y DICHO COMITÉ EXISTE Y FUNCIONA DE ACUERDO A LO REGULADO EN LOS AC-
TOS ADMINISTRATIVOS INTERNOS DE LA ENTIDAD PÚBLICA”.
Respuesta:
En primera instancia es importante anotar que al tenor de lo previsto en los artículos 6, 121 y 123 de la
Constitución Política, la función pública es reglada, por lo tanto, los servidores públicos sólo pueden hacer
lo que la Constitución política, la Ley y el reglamento les autorice y son responsables, no solo por infringir
la Constitución y la Ley, sino por omisión o extralimitación en el ejercicio de sus funciones.
Así mismo, de conformidad con lo prescrito en el artículo 209 ibídem, la función administrativa está al ser-
vicio de los intereses generales y se desarrolla con fundamento en los principios de igualdad, moralidad,
economía, celeridad e imparcialidad.
De igual manera, de acuerdo con lo establecido en los artículos 350 y 353 de la Constitución Política, el
gasto público social incorporado en el presupuesto de las entidades territoriales tiene prioridad sobre cual-
quier otra asignación, teniendo en cuenta para el efecto, el número de personas con necesidades básicas
insatisfechas, la población y la eficiencia fiscal y administrativa.
De conformidad con lo preceptuado en el artículo 345 de la Constitución Política que consagra el princi-
pio presupuestal de legalidad del gasto, no se podrá hacer erogación con cargo al tesoro que no se halle
incluida en el presupuesto de gastos de la respectiva entidad pública y tampoco podrá hacerse ningún
gasto público que no haya sido decretado por las asambleas departamentales, ni transferir crédito alguno
a objeto no previsto en el respectivo presupuesto.
Así mismo, el artículo 38 del decreto 111 de 1996 “Por el cual se compilan la Ley 38 de 1989, la Ley 179 de
1994 y la Ley 225 de 1995 que conforman el estatuto orgánico del presupuesto”, aplicable a las entidades
territoriales de acuerdo con lo establecido en los artículos 104 y 109 ibídem, establece:
En el presupuesto de gastos sólo se podrán incluir apropiaciones que correspondan:
a) A créditos judicialmente reconocidos;

b) A gastos decretados conforme a la ley;
c) Las destinadas a dar cumplimiento a los planes y programas de desarrollo económico y
social y a las de las obras públicas de que tratan los artículos 339 y 341 de la Constitución
Política, que fueren aprobadas por el Congreso Nacional, […]”.
131
Si bien es cierto al tenor de lo prescrito en el artículo 287 de la Constitución Política, las entidades terri-
toriales, gozan de autonomía para la gestión de sus intereses, también es cierto que el ejercicio de esa
autonomía está limitada al cumplimiento de las disposiciones constitucionales y legales.
Ahora bien, esta Subdirección desconoce de la existencia de alguna norma de orden legal que habilite o fa-
culte a las entidades públicas, entre éstas a las entidades territoriales a otorgar préstamos a sus empleados
para la compra de vivienda, vehículos, electrodomésticos, o para financiar vacaciones, razón por la que,
recomendamos revisar el fundamento legal que permita utilizar recursos públicos para otorgar esa clase de
préstamos, considerando que, los recursos públicos de propiedad de las entidades públicas, son limitados
y deben orientarse a financiar inversión social, teniendo en cuenta para el efecto, el número de personas
con necesidades básicas insatisfechas.
132

SUBTEMA: EXCEDENTES DE LIQUIDEZ
Señor
Juan Carlos Alfonso Cetina
Departamento de Boyacá
Comenta usted que IDEBOY es un establecimiento público de fomento y desarrollo de carácter Departamen-
tal, hace una extensa exposición sobre algunas disposiciones que rigen para el manejo de los excedentes
de liquidez por parte de estos institutos, agregando que en el caso de IDEBOY tenían plazo hasta el 2019
para reunir los requisitos para obtener la calificación de bajo riesgo crediticio exigida para poder adminis-
trar excedentes de liquidez, luego de lo cual debía presentar a más tardar el 30 de marzo(sic) un plan de
desmonte que no podía superar los dos años. Al respecto consulta:

1. “¿Un Instituto de Fomento y Desarrollo, puede administrar los recursos que financian contratos plan cele-
brados con la Nación, considerando que no se trata de recursos de excedentes de liquidez?”
2. “En caso de contestarse afirmativamente la anterior inquietud, ¿Cuál es la calificación de riesgo mínima
con que debe contar un Instituto de Fomento y desarrollo para poder administrar esos recursos?”
Al respecto, parece necesario precisar el concepto de excedentes de liquidez, para ello es de considerar
que los recursos incluidos en el presupuesto, cualquiera sea su naturaleza u origen, se deben destinar en
primera medida a atender los compromisos y obligaciones que con ellos se financian, conforme a los fines
y competencias asignadas a la entidad territorial en cumplimiento de la Constitución y de la ley. No obs-
tante, la ley permite realizar con estos recursos inversiones temporales, mientras se desarrolla el objeto de
la apropiación y se crea la exigencia de situar los recursos, de esta manera el artículo 17 de la Ley 819
de 2003 dispone:
“Artículo 17. Colocación de excedentes de liquidez. Las entidades territoriales deberán

invertir sus excedentes transitorios de liquidez en Títulos de deuda Pública Interna de la Nación
o en títulos que cuenten con una alta calificación de riesgo crediticio o que sean depositados
en entidades financieras calificadas como de bajo riesgo crediticio.
Parágrafo. Las Entidades Territoriales podrán seguir colocando sus excedentes de liquidez en
Institutos de Fomento y Desarrollo mientras estos últimos obtienen la calificación de bajo riesgo
crediticio, para lo cual tendrán un plazo de un (1) año a partir de la vigencia de la presente ley”.
Este artículo fue desarrollado por el Decreto 1525 de 2008 hoy compilado en el Decreto Único Regla-
mentario del Sector Hacienda y Crédito Público 1068 de 2015 que sobre la definición de excedentes de
liquidez dispone en el Titulo 3: “Manejo de Excedentes de Liquidez” de la Parte 3: “Tesorería y Manejo de
los Recursos Públicos”:
Artículo 2.3.3.1. Para los efectos previstos en los Capítulos tres a cinco del presente Título, se
entiende por excedentes de liquidez todos aquellos recursos que de manera inmediata no se des-
tinen al desarrollo de las actividades que constituyen el objeto de las entidades a que se refieren
los mencionados capítulos. (Subrayados fuera de texto).
(Artículo 55 decreto 1525 de 2008).
133
Así mismo sobre las opciones de inversión de excedentes de liquidez que tendrían las entidades territoriales
y sus descentralizadas y las entidades en las cuales se deben adelantar estas operaciones dispone:
Artículo 2.3.3.5.1. En desarrollo de lo dispuesto en el artículo 17 de la Ley 819 de 2003,

las entidades a que hace referencia el presente capítulo deberán invertir sus excedentes de
liquidez, así:
i) En Títulos de Tesorería (TES) Clase ‘B’, tasa fija o indexados a la UVR, del mercado primario
directamente ante la Dirección General de Crédito Público y Tesoro Nacional o en el mercado
secundario en condiciones de mercado, y,
ii) En certificados de depósitos a término, depósitos en cuenta corriente, de ahorros o a término

en condiciones de mercado en establecimientos bancarios vigilados por la Superintendencia
Financiera de Colombia o en entidades con regímenes especiales contemplados en la parte
décima del Estatuto Orgánico del Sistema Financiero.
Así las cosas, el concepto de excedentes de liquidez abarca a todos los ingresos disponibles, lo que inclui-
ría, por ejemplo, recursos de convenios o contratos plan, mientras se desarrolla el objeto de la apropiación
o se cumplen las condiciones para hacer efectivo su pago y de esta manera proceder al desembolso o uso
establecido para ellos.
La calificación requerida para que los Institutos territoriales de fomento puedan manejar excedentes de
liquidez, tal y como lo señala el artículo 17 antes transcrito, debe ser de bajo riesgo crediticio la cual, de
conformidad con lo señalado en el numeral 2 del artículo 1 del decreto 1117 de 2003, compilado en el
artículo 2.3.3.5.1.1. del Decreto Único Reglamentario 1068 de 2015, “deberá ser como mínimo la segunda
mejor calificación para corto y largo plazo de acuerdo con las escalas usadas por las sociedades calificadoras,
emitida por una calificadora de valores vigilada por la Superintendencia Financiera de Colombia”. Además de
que deben tener autorización de la Superintendencia Financiera para hacer parte del régimen especial de
control y vigilancia de que trata el artículo 2.3.3.5.1.2 también del Decreto Único 1068 de 2015.
134
135
3. ENDEUDAMIENTO TERRITORIAL
TEMA: ENDEUDAMIENTO TERRITORIAL

SUBTEMA: OPERACIONES DE CRÉDITO PÚBLICO/FINANCIACIÓN DE SENTENCIAS Y CONCILIACIONES
Señor
Guillermo León Valencia Aguilar
Municipio de Concepción
Comenta usted que mediante una acción popular el municipio fue condenado a reconstruir y volver a su
estado inicial unos bienes de interés cultural, el cumplimiento de este fallo se debe ejecutar este año y su
costo estimado es de $700 millones que el municipio financiaría con recursos del crédito, agrega que tienen
capacidad de pago de acuerdo con la Ley 358 de 1997 y consulta “si este fallo judicial se puede financiar
con recursos del crédito”.
Al respecto es de tener en cuenta que, de conformidad con el principio Constitucional y Orgánico presu-
puestal de legalidad del gasto, todos los gastos que se pretendan ejecutar en una vigencia fiscal deben
estar previamente contenidos en el presupuesto. Sobre la composición del presupuesto de gastos y la pre-
supuestación de los relacionados con sentencias y conciliaciones, es de tener en cuenta el contenido de los
artículos 36, 38 y 45 del Estatuto Orgánico de presupuesto que señalan:
“ARTÍCULO 36. El presupuesto de gastos se compondrá de los gastos de funcionamiento, del servicio
de la deuda pública y de los gastos de inversión.
Cada uno de estos gastos se presentará clasificado en diferentes secciones.
“ARTÍCULO 38. En el presupuesto de gastos sólo se podrán incluir apropiaciones que correspondan:
a) A créditos judicialmente reconocidos”.
“ARTÍCULO 45. Los créditos judicialmente reconocidos, los laudos arbitrales, y las conciliaciones se
presupuestarán en cada sección presupuestal a la que corresponda el negocio respectivo y con cargo a
sus apropiaciones se pagarán las obligaciones que se deriven de éstos.
Será responsabilidad de cada órgano defender los intereses del Estado, debiendo realizar todas las
actuaciones necesarias en los procesos y cumplir las decisiones judiciales, para lo cual el jefe de cada
órgano tomará las medidas conducentes.” (Subrayado fuera de texto).
Las normas transcritas nos indican claramente que, una vez condenada una entidad pública, se debe pro-
ceder a presupuestar el pago correspondiente, el cual debe hacerse en el menor tiempo posible para que el
pago resulte menos oneroso para la entidad condenada. El incumplimiento a este ordenamiento, por parte
del o los funcionarios competentes, conlleva responsabilidad administrativa, penal, fiscal pecuniaria, etc.,
para lo cual se debe informar a las autoridades pertinentes.
Por lo tanto, la entidad territorial debe apropiar los recursos necesarios para cumplir con los créditos judi-
cialmente reconocidos, los laudos arbitrales y las conciliaciones que contra la respectiva administración se
profieran, dentro de los plazos establecidos y en la sección presupuestal a la que corresponda el negocio
respectivo; para lo cual, cada sección debe incorporar en su presupuesto, un rubro denominado “Senten-
cias y Conciliaciones”. Como la ley no estableció una clasificación especial de este tipo de gasto, es decir
no señaló que será de inversión, funcionamiento o deuda, consideramos que así como se presupuestan en
la sección donde se originó el gasto o compromiso que dio origen al proceso, también se podrían clasifi-
car, por ejemplo, en el caso de las acciones populares, de acuerdo al tipo de gasto que mediante sentencia
se está ordenando ejecutar, de manera que podrá ser de funcionamiento o inversión.
136
Ahora bien, en relación con las acciones populares, como medio para garantizar la defensa y protección
de los derechos e intereses colectivos, la Ley 472 de 1998, determina:
“ARTICULO 2. ACCIONES POPULARES. Son los medios procesales para la protección de los derechos
e intereses colectivos.
Las acciones populares se ejercen para evitar el daño contingente, hacer cesar el peligro, la amenaza, la
vulneración o agravio sobre los derechos e intereses colectivos, o restituir las cosas a su estado anterior
cuando fuere posible”.
“ARTICULO 34. SENTENCIA. Vencido el término para alegar, el juez dispondrá de veinte (20) días
para proferir sentencia. La sentencia que acoja las pretensiones del demandante de una acción popular
podrá contener una orden de hacer o de no hacer, condenar al pago de perjuicios cuando se haya
causado daño a un derecho o interés colectivo en favor de la entidad pública no culpable que los tenga
a su cargo, y exigir la realización de conductas necesarias para volver las cosas al estado anterior a la
vulneración del derecho o del interés colectivo, cuando fuere físicamente posible. La orden de hacer o de
no hacer definirá de manera precisa la conducta a cumplir con el fin de proteger el derecho o el interés
colectivo amenazado o vulnerado y de prevenir que se vuelva a incurrir en las acciones u omisiones que
dieron mérito para acceder a las pretensiones del demandante. Igualmente fijará el monto del incentivo
para el actor popular.

La condena al pago de los perjuicios se hará “in genere” y se liquidará en el incidente previsto en el ar-
tículo 307 del C.P.C.; en tanto, se le dará cumplimiento a las órdenes y demás condenas. Al término del
incidente se adicionará la sentencia con la determinación de la correspondiente condena incluyéndose
la del incentivo adicional en favor del actor.
En caso de daño a los recursos naturales el juez procurará asegurar la restauración del área afectada
destinando para ello una parte de la indemnización.
En la sentencia el juez señalará un plazo prudencial, de acuerdo con el alcance de sus determinaciones,
dentro del cual deberá iniciarse el cumplimiento de la providencia y posteriormente culminar su ejecu-
ción. En dicho término el juez conservará la competencia para tomar las medidas necesarias para la eje-
cución de la sentencia de conformidad con las normas contenidas en el Código de Procedimiento Civil y
podrá conformar un comité para la verificación del cumplimiento de la sentencia en el cual participarán
además del juez, las partes, la entidad pública encargada de velar por el derecho o interés colectivo, el
Ministerio Público y una organización no gubernamental con actividades en el objeto del fallo.
También comunicará a las entidades o autoridades administrativas para que, en lo que sea de su com-
petencia, colaboren en orden a obtener el cumplimiento del fallo”.
Por otra parte, sobre el uso o destinación de los recursos del crédito, señala el inciso tres del parágrafo del
artículo 2 de la Ley 358 de 1997:
“Las operaciones de crédito público de que trata la presente Ley deberán destinarse únicamente a
financiar gastos de inversión. Se exceptúan de lo anterior los créditos de corto plazo, de refinancia-
ción de deuda vigente o los adquiridos para indemnizaciones de personal en procesos de reducción de
planta”.
Es decir que, tratándose de recursos del crédito de largo plazo, su destino debe ser la financiación de
gastos de inversión, con la única excepción de los gastos de indemnización de personal en procesos de
reducción de planta de personal.
De acuerdo con todo lo expuesto, consideramos que las sentencias judiciales en contra de una entidad te-
rritorial, en donde se ordena el pago de una suma de dinero, se debería efectuar por el rubro de sentencias
y conciliaciones de acuerdo con el procedimiento señalado anteriormente; ahora bien, si el fallo judicial
deriva en una condena que conmina a la entidad territorial a la realización de una obra de infraestructura
como resultado de una acción popular, y las características de la misma permiten que pueda considerarse
como un gasto de inversión dicho gasto se podría financiar con recursos del crédito.
137
TEMA: ENDEUDAMIENTO TERRITORIAL

SUBTEMA: CALIFICACIÓN PARA CRÉDITOS/SOCIEDADES DE ECONOMÍA MIXTA
Señor
Carlos Andrés Reyes Kury
Representante Legal
CDA - Palmira
Comenta usted que el Centro de Diagnóstico Automotor de Palmira es una Sociedad de Economía Mixta
del orden municipal, con autonomía administrativa y financiera regida por el derecho privado con régimen
excepcional de contratación, cuyos ingresos provienen solamente de los servicios que presta. Expuestos
estos antecedentes consulta:
“Si estamos obligados de acuerdo con la normatividad de Crédito público y el (Decreto 610 de 2002) el cual
dicta que, al realizar una operación de crédito, nuestra entidad debe presentar a la entidad financiera el infor-
me de una calificadora de riesgos previo a la firma del contrato de empréstito. Igualmente, si esta entidad debe
informar al Ministerio de Hacienda el trámite y aprobación del respectivo crédito Bancario”.
El endeudamiento de las entidades descentralizadas del orden territorial se rige por lo establecido en el
Decreto 610 de 200269, emitido en desarrollo del artículo 8 de la Ley 358 de 1997 que delegó en el Go-
bierno Nacional la expedición de reglas para determinar la capacidad de pago de estas entidades. Dicha
norma, el Decreto 610 de 2002, señala que serán las sociedades calificadoras de valores y actividades
análogas autorizadas por la Superintendencia Financiera, quienes realizarán la calificación para endeuda-
miento de estas entidades.
“Artículo 1°. Establécese el sistema obligatorio de calificación de capacidad de pago para las enti-

dades descentralizadas del orden territorial. En consecuencia, dichas entidades -a partir del momento
en que les sea aplicable el régimen aquí establecido conforme al artículo tercero- no podrán gestionar
endeudamiento externo ni efectuar operaciones de crédito público externo o interno con plazo superior
a un año, si no han obtenido previamente la calificación sobre su capacidad de pago.”
La calificación mencionada es uno de los requisitos, además indispensable, para que las entidades des-
centralizadas del orden territorial gestionen operaciones de crédito. En consecuencia, estas deben contar,
previo a la realización estas operaciones, con una calificación de su capacidad de pago emitida por una
firma calificadora de riesgo en los términos y parámetros dispuestos por el Decreto 610 de 2002.
Ahora bien, el Decreto 610 de 2002, menciona a las “entidades descentralizadas de orden territorial”, sin
entrar a distinguir o hacer excepciones respecto a estas entidades para la aplicación de la norma, luego
aplica para todas las que tengan tal condición.
Adicionalmente la categoría de entidades descentralizadas incluye a las sociedades de Economía mixta

que en el orden municipal sean creadas por acuerdo del concejo o con su autorización, tal y como lo señala
la Ley 448 de 1993:
“ARTICULO 68. ENTIDADES DESCENTRALIZADAS. Son entidades descentralizadas del orden na-

cional, los establecimientos públicos, las empresas industriales y comerciales del Estado, las socieda-
des públicas y las sociedades de economía mixta, …y las demás entidades creadas por la ley o con
su autorización, cuyo objeto principal sea el ejercicio de funciones administrativas, la prestación de
servicios públicos o la realización de actividades industriales o comerciales con personería jurídica,
autonomía administrativa y patrimonio propio. Como órganos del Estado aun cuando gozan de
69. Compilado en los artículos 2.2.2.2.1 al 2.2.2.2.7 del Decreto Único Reglamentario del Sector Hacienda y Crédito Público 1068 de 2015.
138
autonomía administrativa están sujetas al control político y a la suprema dirección del órgano de la
administración al cual están adscritas.
Las entidades descentralizadas se sujetan a las reglas señaladas en la Constitución Política, en la

presente ley, en las leyes que las creen y determinen su estructura orgánica y a sus estatutos internos.
…..
PARÁGRAFO 1o. De conformidad con el inciso segundo del artículo 210 de la Constitución

Política, el régimen jurídico aquí previsto para las entidades descentralizadas es aplicable a las
de las entidades territoriales sin perjuicio de las competencias asignadas por la Constitución y la
ley a las autoridades del orden territorial”. (Subrayado fuera de texto).
“ARTÍCULO 69. CREACIÓN DE LAS ENTIDADES DESCENTRALIZADAS.

Las entidades descentralizadas, en el orden nacional, se crean por la ley, en el orden departamental,
distrital y municipal, por la ordenanza o el acuerdo, o con su autorización, de conformidad
con las disposiciones de la presente ley. El proyecto respectivo deberá acompañarse del estudio
demostrativo que justifique la iniciativa, con la observancia de los principios señalados en el
artículo 209 de la Constitución Política”.

“ARTÍCULO 97. SOCIEDADES DE ECONOMÍA MIXTA. Las sociedades de economía mixta son
organismos autorizados por la ley, constituidos bajo la forma de sociedades comerciales con
aportes estatales y de capital privado, que desarrollan actividades de naturaleza industrial o
comercial conforme a las reglas de Derecho Privado, salvo las excepciones que consagra la ley.
Las inversiones temporales de carácter financiero no afectan su naturaleza jurídica ni su régimen.
PARÁGRAFO. Los regímenes de las actividades y de los servidores de las sociedades de economía

mixta en las cuales el aporte de la Nación, de entidades territoriales y de entidades descentralizadas,
sea igual o superior al noventa (90%) del capital social es el de las empresas industriales y comerciales
del Estado”.
De manera que las sociedades de economía mixta del orden municipal, que además tengan el régimen de
empresas industriales y comerciales, les aplican para efectos de endeudamiento las disposiciones contendi-
das en el Decreto 610 de 2002 y del Decreto Ley 1333 de 1986.
Finalmente, de conformidad con lo establecido en el artículo 13 de la Ley 533 de 1999 Se deberán incluir
en la base única de datos del Ministerio de Hacienda y Crédito Público-Dirección General de Crédito Públi-
co, las operaciones de crédito público, sus asimiladas y las operaciones de manejo de deuda, que celebren
las entidades territoriales y sus descentralizadas con plazo superior a un año. La inclusión en esta base de
datos será requisito para el primer desembolso.
139
Esta información y las demás publicaciones de la

Dirección General de Apoyo Fiscal
pueden ser consultadas en la página
http://delfos.minhacienda.gov.co/BibliotecaVirtual/Salas/Index.html
Agradecemos sus comentarios y observaciones a la dirección electrónica
bibliovirtualdaf@minhacienda.gov.co
140
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Dirección General de Apoyo Fiscal/MHCP

Ministro de Hacienda y Crédito Público

Directora General de Apoyo Fiscal

Subdirector de Fortalecimiento Institucional Territorial

Luis Fernando Villota Quiñones

Subdirector de Apoyo al Saneamiento Fiscal Territorial

Elaboración de este documento

Edición Febrero 2021

CAPÍTULO I.- CONCEPTOS SOBRE IMPUESTOS MUNICIPALES 7

1. IMPUESTO DE INDUSTRIA Y COMERCIO 7

1.1 Asesoría No.045331 Impuesto de Industria y Comercio/Contratos de aporte con el ICBF 8

1.2 Asesoría No.051824 Impuesto de Industria y Comercio/Gestores farmacéuticos 12

Dirección General de Apoyo Fiscal/MHCP

2. OTROS IMPUESTOS MUNICIPALES 21

2.1 Asesoría No.050688. Otros Impuestos Municipales/Publicidad exterior visual/Hecho

CAPÍTULO II.- CONCEPTOS SOBRE IMPUESTOS DEPARTAMENTALES 36

1. IMPUESTOS AL CONSUMO Y MONOPOLIOS 36

1.1 Asesoría No.041611 Impuesto al consumo de licores, vinos, aperitivos y similares/

1.2 Asesoría No.039666 Monopolio de licores destilados y alcohol potable/Rentas del

2. OTROS IMPUESTOS DEPARTAMENTALES 47

2.2. Asesoría No.039223. Otros Impuestos Departamentales/Tasa pro-deporte y recreación/

1.3 Asesoría No.048539 Otros Temas Tributarios Territoriales/Facturación electrónica 59

pensiones de concejal pagadas por el municipio 62

1.3 Asesoría No.044040 Otros Temas Territoriales/Descentralización administrativa/

1.1 Asesoría No.040896 Procedimiento Tributario Territorial/Responsabilidad solidaria 85

1.1 Asesoría No.030477 Normas Orgánicas de Presupuesto/Traslados presupuestales

2.2 Asesoría No.034522 Otros Temas Financieros Territoriales/Emergencia económica,

2.4 Asesoría No.037242 Normas Orgánicas de Presupuesto/Ingresos recaudados por

Dirección General de Apoyo Fiscal/MHCP

2.11 Asesoría No.068232 Normas Orgánicas de Presupuesto/Excedentes de liquidez 133

3. ENDEUDAMIENTO TERRITORIAL 135

Al ser nuestros pronunciamientos de carácter general, pretendemos mantener

Ana Lucía Villa Arcila

TEMA: IMPUESTO DE INDUSTRIA Y COMERCIO Y AVISOS Y TABLEROS

El impuesto de industria y comercio grava la realización de actividades comerciales, industriales o de ser-

Posteriormente, el artículo 200 del Decreto Extraordinario 1333 de 1986 estableció:

Dirección General de Apoyo Fiscal/MHCP

En consecuencia, el contrato de aporte en su condición de contrato atípico se caracteriza porque tiene

(Subrayado fuera de texto)

Dirección General de Apoyo Fiscal/MHCP

TEMA: IMPUESTO DE INDUSTRIA Y COMERCIO

Dirección General de Apoyo Fiscal/MHCP

1. Organismos de Dirección, Vigilancia y Control:

El Ministerio de Salud y Protección Social reglamentará los requisitos financieros y de operación de

TEMA: IMPUESTO DE INDUSTRIA Y COMERCIO

Dirección General de Apoyo Fiscal/MHCP

menos CONSUMO DE ENERGIA

menos COMISIÓN X RECAUDO

VALOR A GIRAR A FIDUCIA.

El impuesto de industria y comercio grava la realización de actividades comerciales, industriales o de ser-

Parágrafo 1o. Las Agencias de Publicidad, Administradoras y Corredoras de Bienes Inmuebles y

actividades gravadas desarrolladas en ese municipio.

Dirección General de Apoyo Fiscal/MHCP

TEMA: IMPUESTO DE INDUSTRIA Y COMERCIO

“Como lo ha precisado la Sala, de la definición de actividad comercial, prevista en el artículo 35 de la

Dirección General de Apoyo Fiscal/MHCP

Para lograr el desarrollo de su labor y la consecución de la finalidad propuesta, el Seminario obtiene

TEMA: PUBLICIDAD EXTERIOR VISUAL

A continuación, damos respuesta a su cuestionario:

Vallamóvil. Es aquella que se ha fijado o adherido al techo de un automotor.

En el ámbito de regulación de la misma resolución, se encuentra lo relativo a la ubicación, colocación,

Dirección General de Apoyo Fiscal/MHCP