TEMA I. EL ACTO ADMINISTRATIVO. CONCEPTO, CLASES Y ELEMENTOS.

1. LOS ACTOS ADMINISTRATIVOS

La administración formaliza su función gestora con repercusión directa o indirecta en los
intereses, derechos y libertades de los ciudadanos a través de los actos administrativos. Se
propone definir el acto administrativo como resolución unilateral de un poder público en el
ejercicio de potestades y funciones administrativas y mediante el que impone su voluntad
sobre los derechos, libertades o intereses de otros sujetos públicos o privados, bajo el control
de la jurisdicción contencioso-administrativa.
El objeto principal de la jurisdicción contencioso-administrativa serán los actos administrativos,
aunque no son el único encausado en el proceso contencioso-administrativo desde la Ley
29/1998, de la Jurisdicción contencioso-administrativa, donde se amplía a la pura inactividad
de la Administración y a las actuaciones materiales que constituyan vía de hecho. Aún así se
puede resumir que los actos administrativos serán aquellos pronunciamientos expresos o
presuntos que constituyen el objeto de impugnación ante la jurisdicción contencioso-
administrativa. Lo que va a la jurisdicción contencioso, lo que queda en manos de los tribunales
será el acto administración; pero no todo lo que hace la administración es un acto
administrativo. El TS rechaza que sea acto administrativo cualquier otra declaración o
manifestación que, aunque provenga de órganos administrativos, no sea por sí misma creadora
o modificadora de situaciones jurídicas, es decir, carezca de efectos imperativos o decisorios,
y así no se reconoce el calificativo de actos impugnables a los dictámenes e informes,
manifestaciones de juicios, que siendo meros actos de trámite provienen de órganos
consultivos, ni tampoco las contestaciones a las consultas de los administrados, ni a las
certificaciones ni a las propuestas de resolución. El acto administrativo es por antonomasia el
que decide algo, los actos que no son decisorios no serán administrativos.
El acto administrativo no es norma jurídica, sino que es un acto producido por la administración
que se produce de acuerdo con las normas jurídicas. Así, el acto administrativo no permanece
en el ordenamiento jurídico, es flor de un día. El acto es quien establece las potestades de lo
que la administración puede o no hacer ante los ciudadanos. Con su voluntad la administración
incide en las libertades de los ciudadanos y queda controlado por la jurisdicción contenciosa.
El acto administrativo podría venir de un órgano que no es propiamente administración, sino
que pertenece al aparato burocrático de los órganos constitucional como el TC, el DP, etc.
También puede ser acto administrativo aquel que incide en la esfera de otra administración,
no solo el que incide en la esfera particular.
Se subraya que la cualidad fundamental de los actos administrativos es estar dotados de
presunción de validez y fuerza ejecutoria, lo que les asemeja a sentencias judiciales. Son actos
cuasi judiciales, pues incorporan elementos que son ajenos a los actos privados como la
exigencia de una impugnabilidad inmediata para no convertirse en judicialmente inatacable y
la coercibilidad y ejecución forzosa. Son actos administrativos aquellas resoluciones de la
Administración que tienen valor por la sola voluntad de la autoridad investida de la
competencia y que están sometidas al control administrativo. Así, serán nulos de pleno
derecho si no van precedidos de un procedimiento administrativo.

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2. LOS ACTOS POLÍTICOS O DE GOBIERNO
Del concepto formulado de acto administrativo se han excluido determinadas actividades y
resoluciones del Poder Ejecutivo de las que, por razón de sus contenidos, se excluye su
enjuiciamiento por la Justicia Administrativa. Son los llamados actos políticos que emanan del
Gobierno y Consejos de Gobierno de las CCAA. La Ley de la Jurisdicción Contenciosa-
Administrativa de 1956 redujo el concepto de “acto de Gobierno” a “cuestiones que se
suscitasen en relación con los actos políticos del Gobierno, como son los que las afecten a la
defensa del territorio nacional, relaciones internacionales, seguridad interior del Estado y
mando y organización militar, sin perjuicio de las indemnizaciones que fueren procedentes”.
Después, el TS determinó con carácter general que, subjetivamente, los actos políticos son
únicamente los actos del Consejo de ministros, y no de otras administraciones o autoridades
inferiores y que, materialmente, los actos políticos se refieren a las grandes decisiones que
afectan al conjunto del Estado, pero no a simples asuntos administrativos, incluso en materias
delicadas (como algunos referentes al orden público o militar), que son plenamente
recurribles. En otras palabras, las decisiones o resoluciones de naturaleza política por parte del
poder ejecutivo serán actos políticos.
La LJCA de 1998 frente a lo que había sido a la historia anterior que se decía que no era
controlable el acto político, esta ley dice que sí lo es. Establece que de un acto político se
pueden controlar los elementos reglados, los derechos fundamentales y las indemnizaciones:
“el control jurisdiccional siempre será posible sobre los derechos fundamentales, los
elementos reglados del acto y la determinación de las indemnizaciones procedentes”. Así, de
una parte, sigue existiendo el acto político puro (que no afecta a derechos fundamentales ni
debe adecuarse a elementos reglados ni da origen a responsabilidades patrimonial del Estado),
pero al tiempo se reconoce la existencia del acto cuasi-político (aquel que está limitado por
cualesquiera de estas circunstancias que sí son enjuiciables por la JCA).
3. LOS ACTOS REGLADOS Y DISCRECIONALES.
Los actos discrecionales son los actos dictados en ejercicio de potestades discrecionales. La
legislación misma confirma la existencia de esa potestad discrecional cuando dispone que la
administración podrá llevar a cabo determinada actividad y también cuando le abre la
posibilidad de optar entre diversas soluciones en función de criterios de oportunidad. Ej.: el
indulto. Anteriormente, se decía que el acto discrecional no era controlable, pero la LJCA de
1958 lo somete a control entendiendo que este acto se puede controlar por la jurisdicción
contenciosa. Se podrá controlar la competencia, el procedimiento y el fin público.
El TS ha definido la potestad discrecional como la capacidad de opción, sin posibilidad de
control jurisdiccional, entre varias soluciones, todas ellas igualmente válidas por permitidas por
la Ley, o también como la concesión de posibilidades de actuación, cuyo desarrollo efectivo es
potestativo y queda enteramente en manos de la Administración. En cualquier caso, esa
libertad de apreciación o de opción no es absoluta, sino que exige un proceso de razonamiento,
ya que nunca la discrecionalidad equivale a arbitrariedad.
Por su parte, se revela la existencia de una potestad reglada cuando la norma expresa la
vinculación de la potestad administrativa, su carácter reglado, utilizando el término deberá o
configurando esa vinculación mediante el reconocimiento de un derecho del administrado.
Discrecionalidad técnica
Es preciso distinguir la discrecionalidad técnica que alude a la especial complejidad de
determinados asuntos cuya resolución y entendimiento requiere de especiales conocimientos

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y saberes científicos o técnicos que se suponen en el ámbito de profesionales de la
administración y que resultan totalmente ajenos a los jueces.
Discrecionalidad y conceptos jurídicos indeterminados
A diferencia de la discrecionalidad, que es esencialmente una libertad de elección entre
alternativas igualmente justas no incluidas en la ley y remitidas al juicio subjetivo de la
administración, en la aplicación de los conceptos jurídicos indeterminados solo cabe una única
respuesta. El TS ha definido los conceptos jurídicos indeterminados como aquellos de
definición normativa necesariamente imprecisa a la que ha de otorgarse alcance y significación
específicos a la vista de unos hechos concretos, de forma que su empleo excluye la existencia
de varias soluciones igualmente legítimas, imponiendo como correcta una única solución en el
caso concreto, resultando pues incompatibles con la técnica de la discrecionalidad. En otras
palabras, en el concepto jurídico indeterminado no hay discrecionalidad porque la norma
jurídica ha querido delimitar un supuesto concreto en el que solo es posible una solución.
La diferencia entre discrecionalidad es que a la norma da libre elección entre alternativa
igualmente validas mientras que en los conceptos jurídicos indeterminados solo cabe una
única respuesta porque hay que hacer lo que la norma me dicta, la norma no da libre elección,
aunque el concepto sea indeterminado. Ej.: dar la nacionalidad por residencia es un concepto
jurídico indeterminado mientras que la nacionalidad por carta de naturaleza es un acto
discrecional.
Las técnicas de control de la discrecionalidad
Una de las problemáticas del acto discrecional se centra en conciliar la libertad de apreciación
de la administración con un control judicial posterior. El control de la discrecionalidad sin negar
la potestad misma se puede, y debe, llevar a cabo investigando ante todo si ha existido error
manifiesto en la apreciación de los hechos y circunstancias que condicionan su ejercicio.
Nuestro Tribunal Supremo ha precisado que la investigación judicial sobre el buen uso de la
potestad discrecional debe referirse a los hechos determinantes y al respeto de los principios
generales del derecho como el de proporcionalidad y buena fe.
4. ACTOS QUE NO CAUSAN ESTADO, ACTOS FIRMES O CONSENTIDOS Y ACTOS
CONFIRMATORIOS.
Actos que no causan estado son aquellos que no expresan de manera definitiva la voluntad de
la organización administrativa en que se producen, porque contra los mismos puede y debe
interponerse un recurso ante el superior jerárquico del órgano que los dictó o ante otro
órgano, antes de acudir a la vía judicial. Son aquellos actos que no agotan la vía administrativa,
mientras que los que causan estado sí ponen fin a la vía administrativa.
De acuerdo con la Ley 39/2015, ponen fin a la vía administrativa y, por tanto, causan estado y
pueden ser judicialmente impugnados:
a. las resoluciones de los recursos de alzada
b. las resoluciones dictadas en otros procedimientos de impugnación, reclamación,
conciliación, mediación y arbitraje, ante órganos colegiados o comisiones específicas
no sometidas a instrucciones jerárquicas que hayan sustituido al recurso de alzada.
c. las resoluciones de los órganos administrativos que carezcan de superior jerárquico,
salvo que una ley establezca lo contrario
d. los acuerdos, pactos, convenios o contratos que tengan la consideración de
finalizadores del procedimiento
e. la resolución administrativa de los procedimientos de responsabilidad patrimonial,
cualquiera que fuese el tipo de relación, pública o privada, de que derive.

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 f. la resolución de los procedimientos complementarios en materia sancionadora a los
que se refiere el artículo 90.4
g. las demás resoluciones de órganos administrativos cuando una disposición legal o
reglamentaria así lo establezca
Cuando el acto causa estado aparece la opción de poner el recurso potestativo de reposición
que al ser potestativo se establece que no es obligatorio y se puede acudir directamente a la
jurisdicción. Cuando el acto no causa estado, se necesita agotar la vía administrativa y para
agotarla se necesita poner recurso de alzada y después ya se puede ir al contencioso. Así, la
forma normal de conseguir la recurribilidad de un acto que no causa estado es agotar la vía
administrativa, interponiendo contra el mismo el correspondiente recurso de alzada. Basta,
pues, con interponer un solo recurso de alzada para agotar la vía administrativa, es decir, para
que el acto cause estado.

Actos consentidos o firmes son actos que, al margen de que hayan o no causado estado, se
consideran manifestaciones indiscutibles de la voluntad de un órgano administrativo porque
su recurribilidad resulta vetada por el transcurso de los plazos establecidos para su
impugnación sin que la persona legitimada para ello haya interpuesto el correspondiente
recurso administrativo o jurisdiccional. De acuerdo con el artículo 28 de la ley 39/2015, no se
admitirá el recurso contencioso administrativo contra los actos que sean reproducción de otros
anteriores que sean definitivos y firmes y los confirmatorios de acuerdos consentidos por no
haber sido recurridos en tiempo y forma; es decir, son actos inatacables.
Las STS, para que el acto sea firme, exigen que: el acto sea declaratorio de derechos, que el
interesado haya prestado su consentimiento (normalmente mediante su aquietamiento
procedimental o procesal, por no recurrir a tiempo o a través de un medio de impugnación
improcedente o inadecuado), o porque ha procedido a su cumplimiento voluntario
evidenciando aquiescencia con su contenido.
El concepto de acto firme o consentido no es impeditivo de la acción de nulidad que, en
cualquier tiempo, puede ejercitarse contra los actos nulos de pleno derecho. En este caso, a
pesar de haber transcurrido los plazos del recurso ordinario o del recurso contencioso-
administrativo, el interesado puede reabrir el debate mediante una petición de revisión de
oficio, cuya denegación por la Admin autora del acto podrá, en su caso, impugnar en vía JC-A.

Actos reproductorios y confirmatorios son aquellos que reiteran, por reproducción o por
confirmación, otros anteriores firmes o consentidos. Se prohíbe su impugnación para evitar
reabrir un debate judicial sobre lo ya resuelto definitivamente por vía administrativa o judicial.
El TS, en interpretación estricta de este tipo de actos, admite recurso contra:
a. reglamentos, así como los actos de aplicación singularizada y reiterada de éstos como
pago de nóminas a funcionarios.
b. actos de interpretación de otros anteriores que supongan una adaptación a
circunstancias nuevas
c. actos nulos de pleno derecho siempre impugnables, no obstante, el transcurso del
tiempo
d. actos que reiteran o confirman otros que no han sido notificados o lo fueron de forma
defectuosa.

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5. ACTOS FAVORABLES Y ACTOS DE GRAVAMEN
Actos favorables o declarativos de derechos son lo que amplían la esfera jurídica de los
particulares. Un acto favorable es aquel que tiene un efecto favorable sobre los intereses y
derechos del ciudadano; por su parte, un acto desfavorable es aquel que minora tus derechos.
Los favorables son actos fáciles de dictar, pero difíciles de anular o revocar. No necesitan
motivación respecto de sus destinatarios ni apoyarse en normas con rango de ley.
Excepcionalmente pueden ser retroactivos. Solo pueden revocarse a través de los
procedimientos formalizados de revisión de oficio previstos en la ley 39/2015. Algunos
ejemplos de actos favorables son:
1. Las admisiones: actos cuyo efecto es la inclusión del sujeto en una institución u
organización, o en una categoría de personas, para hacerlo participar de algunos
derechos o ventajas o del disfrute de determinados servicios administrativos.
2. Las concesiones: resoluciones por las que una administración transfiere a otros sujetos
un derecho o un poder propio; y aquellas que, sobre la base de un derecho o poder
propios, que quedan de esta forma limitados, constituyen un nuevo derecho o poder
en favor de otros. Se distinguen las concesiones traslativas, en las que el concesionario
se subroga exactamente en la misma posición que tendrían la administración, de las
constitutivas, que son de uso excepcional o privativo del dominio público.
3. Las autorizaciones: actos por los que la administración confiere al administrado la
facultad de ejercitar un poder o derecho, que preexiste a la autorización en estado
potencial. A diferencia de las concesiones, el derecho o la facultad, no lo crea,
constituye o traslada la autorización, sino que está previamente en el patrimonio o en
el ámbito de libertad de particular, pero su ejercicio solo es lícito después de que la
administración constate la autorización.
4. Las aprobaciones: actos por los cuales la administración presta eficacia o exigibilidad a
otros actos ya perfeccionados y válidos. A diferencia de las autorizaciones que pueden
recaer sobre una actividad material o un acto jurídico, las aprobaciones siempre son
referidas a un acto jurídico.
5. Las dispensas: actos por los que la administración exonera a un administrado o a otra
administración del cumplimiento de un deber ya existente. La dispensa solo puede
tener lugar cuando está prevista en la ley.

Actos desfavorables, de gravamen o restrictivos son aquellos que limitan la libertad o los
derechos de los administrados o bien les imponen sanciones. Por ello, el ordenamiento exige
para su emisión determinadas garantías en favor de los beneficiados, siendo inexcusable el
trámite de audiencia del interesado y la motivación, sin que en ningún caso pueda
reconocérseles efecto retroactivo. Por su parte, para la revocación, la regla es no oponer a la
misma exigencias procedimentales, pero sí un límite material, como dice la ley 39/2015: “que
la revocación no constituya dispensa o exención no permitida por las leyes, o sea contraria al
principio de igualdad, al interés público o al ordenamiento jurídico”.
Algunos ejemplos de actos restrictivos son:
1. Las órdenes: actos por los que la administración impone a un sujeto un deber de
conducta positivo o negativo de cuyo incumplimiento puede derivarse, sin perjuicio de
su ejecución por la propia administración, una sanción penal o administrativa al
obligado. La orden presupone una potestad de supremacía general.
2. Los actos traslativos de derechos: aquellos cuyo efecto es transferir la propiedad o
alguna de sus facultades a una administración o a un tercero. Ej.: las expropiaciones.

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 3. Los actos extintivos: aquellos cuyo efecto es extinguir un derecho o una relación
jurídica, bien actuando directamente sobre estos o sobre el acto origen del derecho o
de la relación. Entre los que actúan directamente pueden distinguirse la confiscación,
la caducidad o decadencia de derechos. La extinción de un derecho se produce en otros
supuestos a través de la anulación del acto que lo creó, es decir, eliminando el acto con
efecto retroactivo al momento en que nació (ex tunc) o, bien mediante la revocación
del acto creador, pero extinguiendo sus efectos solo a partir del momento en que se
dicta el acto extintivo (ex nunc).
4. Los actos sancionadores: aquellos por los que la administración impone una sanción
como consecuencia de la infracción a lo dispuesto en una norma o en un acto
administrativo.
6. ACTOS EXPRESOS Y ACTOS PRESUNTOS POR SILENCIO ADMINISTRATIVO.
Por la forma de su exteriorización, los actos administrativos pueden ser expresos o presuntos,
es decir, presumiendo que la administración cuando no contesta a una petición también
resuelve. Es lo que se denomina técnica del silencio administrativo. Formalmente, la falta de
respuesta, el silencio de la administración, frente a una petición o un recurso no es un acto,
sino un hecho jurídico, pues falta de declaración de voluntad dirigida a producir efectos
jurídicos, como es propio de los actos expresos. El silencio es el comportamiento del que no
manifiesta ninguna voluntad.
Actualmente, en la ley 39/2015, la Administración tiene obligación de emitir una resolución
expresa, para evitar la indefensión se habla de acto expreso o acto presunto por silencio
administrativo. Para que se de un acto expreso se habrá de resolver y notificar el acto en el
plazo establecido; el acto presunto ocurrirá cuando haya silencio administrativo.
¿Desde que momento se tiene un acto presunto? Para eso existen los plazos:
- La norma jurídica dice a la administración cual es ese plazo, este no puede pasarse de
seis meses.
- Si la norma jurídica no dice nada, el plazo para resolver es de tres meses.
¿Pero cuanto tengo un acto presunto este es aceptado o denegado? De acuerdo con la Ley
39/2015, se distingue entre procedimiento iniciado a solicitud de parte o procedimiento
iniciado de oficio:
1- En los procedimientos iniciados a solicitud del interesado, sin perjuicio de la resolución
que la administración debe dictar de forma expresa, el vencimiento del plazo máximo
sin haberse notificado resolución expresa legitima al interesado o interesados para
entenderla estimada por silencio administrativo (silencio positivo), excepto en los
supuestos en los que una norma con rango de ley o una norma europea o de derecho
internacional establezca lo contrario.
Por el contrario, el silencio tendrá efecto desestimatorio (silencio negativo):
- En los procedimientos relativos al ejercicio del derecho de petición,
- En aquellos cuya estimación tuviera como consecuencia que se transfirieran al
solicitante o a terceros facultades relativas al dominio público o al servicio público,
impliquen el ejercicio de actividades que puedan dañar el medio ambiente;
- En los procedimientos de responsabilidad patrimonial de las administraciones pública.
- El silencio también será desestimatorio en los procedimientos de impugnación de actos
y disposiciones y en los de revisión de oficio iniciados a solicitud de los interesados. No
obstante, cuando el recurso de alzada se haya interpuesto contra la desestimación por
silencio administrativo de una solicitud por el transcurso del plazo, se entenderá
estimado el mismo si, llegado el plazo de resolución, el órgano administrativo

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 competente no dictase y notificase resolución expresa, siempre que no se refiera a las
materias enumeradas anteriormente.
La desestimación por silencio administrativo tiene los solos efectos de permitir a los
interesados la interposición del recurso administrativo o contencioso administrativo que
resulte procedente, salvo que el acto devengue consentido y firme. Cuando habiéndose
producido el silencio positivo o negativo, la administración dicte resolución expresa: a) en los
casos de estimación por silencio administrativo (silencio positivo), la resolución expresa
posterior a la producción del acto solo podrá dictarse de ser confirmatoria del mismo; b) en
los casos de desestimación por silencio administrativo (silencio negativo), la resolución expresa
posterior al vencimiento del plazo se adoptará por la administración sin vinculación alguna al
sentido del silencio; los únicos efectos es permitir al interesado poner un recurso.

24.1. En los procedimientos iniciados a solicitud del interesado, sin perjuicio

de la resolución que la Administración debe dictar en la forma prevista en
el apartado 3 de este artículo, el vencimiento del plazo máximo sin haberse
notificado resolución expresa, legitima al interesado o interesados para
entenderla estimada por silencio administrativo, excepto en los supuestos en
los que una norma con rango de ley o una norma de Derecho de la Unión
Europea o de Derecho internacional aplicable en España establezcan lo
contrario. Cuando el procedimiento tenga por objeto el acceso a actividades
o su ejercicio, la ley que disponga el carácter desestimatorio del silencio
deberá fundarse en la concurrencia de razones imperiosas de interés
general.
El silencio tendrá efecto desestimatorio en los procedimientos relativos al
ejercicio del derecho de petición, a que se refiere el artículo 29 de la
Constitución, aquellos cuya estimación tuviera como consecuencia que se
transfirieran al solicitante o a terceros facultades relativas al dominio
público o al servicio público, impliquen el ejercicio de actividades que
puedan dañar el medio ambiente y en los procedimientos de responsabilidad
patrimonial de las Administraciones Públicas.
El sentido del silencio también será desestimatorio en los procedimientos de
impugnación de actos y disposiciones y en los de revisión de oficio iniciados
a solicitud de los interesados. No obstante, cuando el recurso de alzada se
haya interpuesto contra la desestimación por silencio administrativo de una
solicitud por el transcurso del plazo, se entenderá estimado el mismo si,
llegado el plazo de resolución, el órgano administrativo competente no
dictase y notificase resolución expresa, siempre que no se refiera a las
materias enumeradas en el párrafo anterior de este apartado.
2- En los procedimientos iniciados de oficio, normalmente limitativos de derecho
sancionadores, no se prestan a la técnica del acto presunto positivo, aunque sí a la
caducidad del procedimiento. Es decir, con una caducidad no hay un silencio positivo o
negativo, simplemente el acto caduca porque la Administración no ha emitido
resolución. Aún así, el vencimiento del plazo máximo establecido sin que se haya
dictado y notificado resolución expresa tampoco exime a la administración del
cumplimiento de la obligación legal de resolver.

25.1. En los procedimientos iniciados de oficio, el vencimiento del plazo

máximo establecido sin que se haya dictado y notificado resolución expresa

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 no exime a la Administración del cumplimiento de la obligación legal de
resolver, produciendo los siguientes efectos:
a) En el caso de procedimientos de los que pudiera derivarse el
reconocimiento o, en su caso, la constitución de derechos u otras situaciones
jurídicas favorables, los interesados que hubieren comparecido podrán
entender desestimadas sus pretensiones por silencio administrativo.
b) En los procedimientos en que la Administración ejercite potestades
sancionadoras o, en general, de intervención, susceptibles de producir
efectos desfavorables o de gravamen, se producirá la caducidad. En estos
casos, la resolución que declare la caducidad ordenará el archivo de las
actuaciones, con los efectos previstos en el artículo 95.
25.2. En los supuestos en los que el procedimiento se hubiera paralizado por
causa imputable al interesado, se interrumpirá el cómputo del plazo para
resolver y notificar la resolución».
7. LOS ELEMENTOS FORMALES DEL ACTO ADMINISTRATIVO
Los actos administrativos son cercanos a los actos judiciales lo cual se manifiesta en la
importancia que para los actos administrativos adquieren los elementos formales: la necesidad
de seguir un procedimiento, la exigencia de la escritura y la necesidad de la notificación para
que el acto adquiere eficacia. Así, si no se dan estos elementos formales se puede alegar
nulidad de pleno derecho de este acto administrativo. Por el contrario, en los actos privados
no hay procedimiento previo y rige el principio de libertad de forma.
Son elementos formales de los actos administrativos:
A. El procedimiento es el conjunto de actuaciones preparatorias y conducentes al acto o
resolución final cuya finalidad es asegurar el acierto y la eficacia de la administración,
además de garantizar los derechos y libertades de los particulares: “los actos
administrativos se producirán por el órgano competente mediante el procedimiento
que estuviese establecido” y “existe una sanción de nulidad de pleno derecho para los
actos que fueran dictados prescindiendo total y absolutamente del procedimiento
legalmente establecido”.
B. La forma de declaración es la exigencia de forma escrita de los actos administrativos:
los actos administrativos son actos recepticios, que deben documentarse, notificarse
publicarse porque son creadores de derechos y deberes, dotados además de fuerza
ejecutoria, lo que exige una constancia y prueba indubitada; y también porque al
integrarse en los actos administrativos un conjunto de voluntades exteriorizadas a lo
largo del procedimiento hay que dejar constancia de esa participación.
C. La motivación es la exigencia de expresar en el propio acto sus fundamentos o motivos
que lo justifican. La vigente Ley 39/2015 impone la motivación en los siguientes casos:
o los actos que limiten derechos subjetivos o intereses legítimos
o los actos que resuelvan procedimientos de revisión de oficio de disposiciones o
actos administrativos, recursos administrativos y procedimientos de arbitraje y
los que declaren su inadmisión
o los actos que se separen del criterio seguido en actuaciones precedentes o del
dictamen de órganos consultivos
o los acuerdos de suspensión de actos, cualquiera que sea el motivo de esta, así
como la adopción de medidas provisionales previstas

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 o los acuerdos de aplicación de la tramitación de urgencia, de ampliación de
plazos y de realización de actuaciones complementarias
o los actos que rechacen pruebas propuestas por los interesados
o los actos que acuerden la terminación del procedimiento por la imposibilidad
material de continuarlo por causas sobrevenidas, así como los que acuerden el
desistimiento por la administración en procedimientos iniciados de oficio
o las propuestas de resolución en los procedimientos de carácter sancionador, así
como los actos que resuelvan procedimientos de carácter sancionador o de
responsabilidad patrimonial
o los actos que se dicten en el ejercicio de potestades discrecionales, así como los
que deban serlo en virtud de disposición legal o reglamentaria expresa.
La motivación ha de ser suficiente para dar razón plena del proceso lógico y jurídico del
acto en cuestión y para casos de motivación muy compleja, como en los actos que
pongan fin a los procedimientos selectivos y de concurrencia competitiva, la ley prevé
que se realizará de conformidad con lo que dispongan las normas que regulen sus
convocatorias, debiendo en todo caso quedar acreditados en el procedimiento de los
fundamentos de la resolución que se adopte.
8. EL TITULAR DEL ÓRGANO Y LA COMPETENCIA
El sujeto del que emana la declaración de voluntad en que el acto administrativo consiste es
una administración pública, pero que actúa siempre a través de una persona física, la autoridad
funcionario titular del órgano.
La regularidad de la investidura de quien figura como titular del órgano es la primera cuestión
para considerar en el elemento subjetivo pues cabe que el nombramiento de la autoridad
funcionario no sea válido (supuestos de funcionario de hecho). La actuación regular del titular
del órgano implica asimismo su imparcialidad, es decir, la ausencia de circunstancias que
puedan provocar la parcialidad de la autoridad servidor y que la de la ley 39/2015, concreta en
las llamadas causas de abstención:
a. Tener interés personal en el asunto de que se trate o en otro en cuya resolución pudiera
influir la de aquel; ser administrador de sociedad o entidad interesada o tener cuestión
litigiosa pendiente con algún interesado.
b. El vínculo matrimonial o situación de hecho asimilable y el parentesco de
consanguinidad dentro del cuarto grado o de afinidad dentro del segundo con los
interesados.
c. Tener amistad íntima o enemistad manifiesta con alguna de las personas mencionadas
d. Haber tenido intervención como perito o como testigo en el procedimiento de que se
trate
e. Tener relación de servicio con persona natural o jurídica interesada directamente en el
asunto
Un tercer elemento que considerar es la capacidad de obrar y la ausencia de vicios en el
consentimiento del titular del órgano.

Cabe señalar que ni la falta de validez en la investidura del titular, ni la falta de imparcialidad
ni la incapacidad de obrar o la concurrencia de determinados vicios en su voluntad se
encuentran ligados con la invalidez del acto administrativo, si este, desde el punto de vista
objetivo, se ha producido de acuerdo con el ordenamiento jurídico. Esto lleva a considerar la
competencia de que está investido el órgano como un elemento fundamental para declarar un
acto como nulo. La competencia se mide en función de la materia, la jerarquía y el territorio.

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En función de la materia, digna a los órganos un conjunto de asuntos delimitados con los
criterios sustanciales más diversos, estos asuntos se reparten en función de la jerarquía de los
órganos y, el criterio del territorio supone que un órgano solo actúa en un determinado espacio
territorial. Ordinariamente las competencias son establecidas por la norma de forma
impersonal de manera que todos los funcionarios que ostentan la titularidad de órganos
similares ostentan las mismas competencias. “La competencias irrenunciable y se ejercerá
precisamente por los órganos que la tengan atribuida, salvo los casos de delegación o
avocación cuando se efectúan en los términos previstos en esta u otras leyes”.
Es la falta de competencia del titular del órgano lo que deviene en nulidad del acto por vicio
de incompetencia. Se pueden generar dos tipos de invalidez: la nulidad de pleno derecho
ocurre cuando existe la falta de competencia material o territorial, denominándola
incompetencia manifiesta; mientras que la simple anulabilidad se da cuando existe falta de
competencia jerárquica, denominándola incompetencia no manifiesta o relativa en cuanto
susceptible de convalidación: “si el vicio consistiera en incompetencia no determinante de la
nulidad, la convalidación podrá realizarse por el órgano competente cuando sea superior
jerárquico del que dictó el acto viciado”.
9. LA CAUSA Y LOS PRESUPUESTOS DE HECHO
Se distingue entre causa jurídica o causa inmediata de los actos administrativos que es la
función típica de todos los actos de una determinada categoría, de la causa natural, causa
remota o causa final, que es el fin particular que el sujeto se propone al realizar un determinado
acto. Mientras la causa jurídica o causa inmediata es la misma para un determinado tipo de
actos, los motivos o causa natural pueden ser muy diversos.
Esto pone en relieve que en los actos administrativos negociables serán siempre relevantes no
solo la causa legal o jurídica sino también las causas naturales. El acto es válido cuando se
realiza no solo de conformidad a un fin típico sino también a un fin particular lícito, porque el
ordenamiento así lo acepta: el contenido de los actos administrativos ha de ajustarse a lo
dispuesto en el ordenamiento jurídico y también será determinado y adecuado a los fines de
aquellos, prohibiendo en consecuencia los motivos de interés privado como finalidad de los
actos administrativos.
10. LOS MÓVILES Y LA DESVIACIÓN DE PODER
De este modo, separadamente a la causa jurídica, los móviles o causas naturales también
constituyen la justificación objetiva de la decisión expresando el fin que se propone autor del
acto, es decir, el sentimiento o deseo que realmente le lleva a ejercitar la competencia.
Los móviles de cualquier acto de la administración deben adecuarse a aquellos fines públicos
los que la competencia ha sido atribuida. Por ello, el ejercicio de la competencia con una
finalidad diversa de la que justificó su atribución legal constituye el vicio conocido como
desviación de poder recogido en la ley 39/2015: “son anulables los actos de la administración
que incurran en cualquier infracción del ordenamiento jurídico, incluso la desviación del
poder”. La desviación del poder se da cuando un acto u omisión que, por la intención de su
autor, por su objeto o por las circunstancias en que se realice sobrepase manifiestamente los
límites normales del ejercicio de un derecho con daño para terceros (art. 7.2 del CC).
11. EL CONTENIDO Y LOS ELEMENTOS ACCIDENTALES DE LOS ACTOS ADMINISTRATIVOS
Contenido natural o contenido esencial es aquel cuya existencia sirve para individualizar el acto
mismo e impide su confusión con otros. Así, el contenido natural de la autorización es permitir
a una persona ejercitar su derecho y el de la expropiación, el traspaso coactivo de la propiedad.

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El contenido natural no puede faltar sin que el acto se desvirtúe, a diferencia del contenido
implícito que es aquél que, aunque no sea recogido por la norma singular expresamente se
entiende comprendido en él por estarlo en la regulación legal.

Los contenidos accidentales y eventuales de los actos son:

a. El término es el momento, ordinariamente un día determinado, a partir del cual debe
comenzar o cesar la eficacia del acto. El término final significa que los efectos del acto
terminan en el momento previsto.
b. La condiciones la cláusula que subordina el comienzo (condición suspensiva) o la
cesación de los efectos (condición resolutoria) de un acto al cumplimiento de un suceso
fortuito o incierto.
c. El modo es una carga específica impuesta a persona en cuyo interés se ha dictado el
acto, por la cual se le exige un determinado comportamiento del que depende la
posibilidad de disfrutar de los beneficios del acto, lo que no debe confundirse con los
deberes que directamente impone la ley como contenido implícito de aquel.
En todo caso, las cláusulas accesorias solo se dan realmente cuando la administración actúa
dentro de facultades discrecionales para imponerlas y no hay norma contraria que se oponga
a su inclusión en el acto. De existir norma prohibitiva serían ilegales. Pero, tanto en este caso
como cuando por otras circunstancias que concurran vicios invalidantes en la cláusula
accesoria, su unidad no se contagia a todo el acto. Así, la nulidad de la condición conlleva de
ordinario la invalidez de todo el acto mientras que la nulidad del modo solo comporta la
invalidez de dicha cláusula.
12. NOTIFICACIÓN Y PUBLICACIÓN DE LOS ACTOS ADMINISTRATIVOS
La comunicación de los actos administrativos a los interesados se actúa por medio de la
notificación. La notificación es una comunicación singular a persona o personas determinadas,
mientras que la publicación se dirige a un colectivo de personas singulares, pero en paradero
desconocido. En todo caso, la notificación es la técnica más formalizada de comunicación
porque incluye la actuación mediante la cual ciertos funcionarios atestiguan haber entregado
a una persona la copia escrita de un acto. El acto puede ser perfectamente válido, aunque no
se notifique, lo que pasará es que no tendrá eficacia (ya no es cuestión de validez, sino de
eficacia. Según la ley 39/2015: “la eficacia de los actos quedará demorada cuando así lo exija
el contenido del acto o supeditada a su notificación, publicación o aprobación superior”.
Además, la notificación es una condición necesaria para proceder a la ejecución de un acto
administrativo: “el órgano administrativo que ordene un acto de ejecución material de
resoluciones estará obligado a notificar al particular interesado la resolución que autorice la
actuación administrativa (art. 93.2)”. Las notificaciones serán válidas siempre que permitan
tener constancia del envío o puesta a disposición y de la recepción o acceso por el interesado
o su representante, así como de sus fechas y horas, y del contenido íntegro de la notificación,
y que identifiquen fidedignamente al remitente y el destinatario de esta. Hablando del
contenido íntegro (aunque no te llegue el faldón), este funciona como evitador del silencio
administrativo ya que se da por cumplido el plazo de notificar de la Administración. El intento
de notificación también sirve para evitar el silencio administrativo entendiéndose que la
administración te ha notificado dentro del plazo (esto no quiere decir que estés notificado).
Según el art. 40 de la ley 39/2015: “las notificaciones se practicarán preferentemente por
medios electrónicos y, en todo caso, cuando el interesado resulte obligado a recibirlas por esta
vía”. No obstante, las administraciones podrán practicar las notificaciones por medios no
electrónicos a) cuando la notificación se realice con ocasión de la comparecencia espontánea

12
del interesado o su representante en las oficinas de asistencia en materia de registro y solicite
la comunicación o notificación personal en ese momento, b) cuándo para asegurar la eficacia
de la actuación administrativa resulte necesario practicar la notificación por entrega directa de
un empleado público de la administración notificante.
En ningún caso se efectuarán por medios electrónicos a) aquellas notificaciones en las que el
acto a notificar vaya acompañado de elementos que no sean susceptibles de conversión en
formato electrónico, b) aquellas que contengan medios de pago a favor de los obligados tales
como cheques, c) cuando en los procedimientos iniciados a solicitud del interesado, éste
hubiera solicitado que la práctica de la notificación se hiciera por medio distinto siempre que
no exista obligación de relacionarse electrónicamente con la administración.
Las notificaciones por medios electrónicos se practicarán mediante comparecencia en la sede
electrónica de la administración u organismo actuante y se entenderán practicadas en el
momento en el que se produzca el acceso a su contenido. Se entenderá rechazada cuando
hayan transcurrido 10 días naturales desde la puesta a disposición de la notificación sin que se
acceda a su contenido. La práctica de una notificación en papel deberá hacerse en el domicilio
del interesado y de no hallarse presente éste en el momento de entregarse la notificación
podrá hacerse cargo de esta cualquier persona mayor de 14 años que se encuentre en el
domicilio y haga constar su identidad. La publicación en el Boletín tendrá también capacidad
de efectuar como notificación también.

Se regula también el anuncio como otra forma de notificación. Procede el anuncio en los
supuestos de notificación infructuosa, es decir, cuando los interesados en un procedimiento
sean desconocidos, si ignore el lugar de la notificación o bien, intentada está, no se hubiese
podido practicar la notificación. Entonces se hará por medio de un anuncio publicado en el
BOE.

Otra forma de notificación es la publicación que deberá efectuarse cuando así lo establezcan
las normas reguladoras de cada procedimiento o cuando lo aconsejen razones de interés
público apreciadas por el órgano competente y, además, en todo caso: a) cuando el acto tenga
por destinatario a una pluralidad indeterminada de personas o cuando la administración
estime que la notificación efectuada a un solo interesado es insuficiente para garantizar la
notificación a todos, siendo adicional a la individualmente realizada; b) cuando se trate de
actos integrantes de un procedimiento selectivo o de concurrencia competitiva de cualquier
tipo. En este caso, la convocatoria del procedimiento deberá indicar el medio donde se
efectuarán las sucesivas publicaciones, careciendo de validez las que se lleven a cabo en
lugares distintos. La publicación de un acto deberá contener los mismos elementos de las
notificaciones y se realizará en el Diario Oficial que corresponda.

Además, las administraciones podrán establecer otras formas de notificación complementarias

a través de los restantes medios de difusión que no excluirán la obligación de publicar en el
correspondiente Diario Oficial

13
TEMA II. EL ACTO ADMINISTRATIVO. EFICACIA Y EJECUTORIEDAD.
1. LA PRESUNCIÓN DE VALIDEZ
El acto administrativo se perfecciona cuando en su producción concurren todos los elementos
esenciales, lo que lleva consigo que se le atribuya presunción de validez. Se presumen válidos
los actos administrativos mientras su nulidad no haya sido declarada administrativa o
judicialmente. De acuerdo con el art.39 de la Ley 39/2015: “los actos de la Administración serán
válidos y producirán efecto desde la fecha en que se dicten, salvo que en ellos se disponga otra
cosa”. Esto se conoce como presunción de validez, presunción de legitimidad y presunción de
legalidad. No significa que sea válida, sino que se presupone válida salvo que pruebes lo
contrario en un recurso administrativo o judicial.
La presunción de validez dispensa a la Administración autora del acto de seguir ningún tipo de
proceso declarativo si alguien pusiera en duda o pretendiera su invalidez. Sin embargo, la
presunción de validez cubre efectivamente los actos definitivos, pero no a todas las
actuaciones del procedimiento previo al acto definitivo y que se documentan en el expediente
administrativo, pues la presunción de validez no significa un desplazamiento de la carga de la
prueba que corresponde a la Administración, cuyas resoluciones han de sustentarse en el
pleno acreditamiento del presupuesto fáctico que invoquen.
Por su parte, las actas de inspección gozan de presunción de certeza siempre que el acto refleje
la convicción personal del inspector y se trate de verdaderos servicios de inspección. Dentro
de los actos internos del expediente y, por tanto, no definitivos, la presunción de validez tiende
a extenderse a los acuerdos o propuestas de organismos técnicos como los Tribunales de
concursos y oposiciones.
Es importante señalar que la presunción de validez se extiende a los actos jurídicos de los
particulares, presumiéndose que son válidos los contratos, los testamentos o los actos dictados
por las organizaciones privadas. Por ello, lo que diferencia los actos administrativos en relación
con los privados en el ordenamiento jurídico español, no es la presunción de validez, sino que
el acto administrativo está adornado de la ejecutoriedad, acción de oficio o privilegio de
decisión ejecutoria; esto es, la potestad de la Administración para llevar a efecto el mandato
que el acto incorpora, violentando la posesión y la libertad del administrado sin necesidad de
la intervención judicial alguna.
2. LA EFICACIA DE LOS ACTOS ADMINISTRATIVOS. DEMORA EN LA EFICACIA E
IRRETROACTIVIDAD.
Mientras la validez de los actos supone la concurrencia en el acto de todos los elementos que
lo integran y tiene lugar desde el momento que se dictan o acuerdan, la eficacia de los actos
hace referencia a la producción temporal de efectos que puede hallarse supeditada a la
notificación, publicación o aprobación posterior del acto válido. La eficacia de los actos
administrativos hace referencia a la producción de los efectos propios de cada uno, definiendo
derechos y creando obligaciones de forma unilateral.
El principio de eficacia de los actos por el que estos producen efectos desde la fecha en que se
dictan sufre de dos órdenes de excepciones, bien por la demora de la eficacia, bien por la
irretroactividad.
• La demora en la eficacia del acto administrativo o el retraso en la producción de sus
efectos propios puede originarse:
- porque así lo exija la naturaleza del acto
- porque el contenido accidental incluya una condición suspensiva o término inicial que
así lo establezca

14
 - porque la eficacia quede supeditada a su notificación, publicación o aprobación
superior.
• La proyección de la eficacia del acto sobre el tiempo pasado se gobierna por la regla
general de la irretroactividad. El principio de irretroactividad se aplica sin excepción
para los actos de gravamen o limitativos de derechos. Sin embargo, en los actos
favorables se aplica la irretroactividad, pero no siempre y existirá la eficacia retroactiva
para estos actos cuando:
- los supuestos de hecho necesarios existieran ya en el momento a que se retrotraiga la
eficacia del acto
- no se lesionen derechos e intereses legítimos de otras personas.
Aunque estos casos aparecen en la ley como excepcionales, el TS parece imponer la
eficacia retroactiva a los actos dictados tanto en sustitución de actos anulables como
de actos nulos de pleno derecho cuando razones de justicia material así lo exijan.
El TS acepta la retroactividad en los casos de actos resolutorios de recursos, sentencias
judiciales, en los supuestos de corrección de errores materiales, así como en las
revisiones de concursos ya resueltos por haberse tenido en cuenta como demérito de
un concursante una falta disciplinaria que debía haber sido cancelada con anterioridad.
Cuando dos administraciones dictan actos contradictorios, la solución para saber a cuál otorgar
eficacia se encuentra en la Ley 39/2015. Se resuelve la cuestión diciendo que cuando una
Administración Pública tenga que dictar, en el ámbito de sus competencias, un acto que
necesariamente tenga por base otro dictado por una Administración Pública distinta y aquella
entienda que es ilegal, podrá requerir a esta previamente para que anule o revise el acto de
acuerdo con lo dispuesto en el artículo 44 de la Ley 29/1998, y de rechazar el requerimiento,
podrá interponer recurso contencioso-administrativo. En estos casos, quedará suspendido el
procedimiento para dictar resolución.
3. LA EJECUTORIEDAD DE LOS ACTOS ADMINISTRATIVOS
La ejecutividad, ejecutoriedad, privilegio de decisión ejecutorio o autotutela ejecutiva designa
la cualidad del acto administrativo de producir todos sus efectos contra la voluntad de los
obligados, violentando su propiedad y libertad si preciso fuere. Así, la Administración puede
tomarse la justicia por su mano. Por el contrario, los actos privados sí que necesitan el apoyo
judicial para tomar sobre otro sujeto medidas ejecutorias, alterando situaciones posesorias. La
Ley 39/2015, regula la cualidad ejecutoria de los actos administrativos en su art. 39: “las
Administraciones Publicas, a través de sus órganos competentes en cada caso, podrán
proceder, previo apercibimiento, a la ejecución forzosa de los actos administrativos, salvo en
los supuestos en que se suspenda la ejecución de acuerdo con la ley, o cuando la Constitución
o la ley exijan la intervención de los Tribunales”. Así, la Administración puede por sí misma
ejecutar materialmente los efectos que de sus actos se derivan en contra de la voluntad del
administrado.
La ejecutoriedad de los actos administrativos se manifiesta de manera diversa según la
naturaleza y contenido de estos. En unos casos, la ejecución forzosa como tal no es necesaria
1. No es necesario recurrir a la ejecutoriedad porque el acto se cumple sin resistencia de
sus destinatarios.
2. No es necesario recurrir a la ejecutoriedad porque la naturaleza del acto se cumple sin
resistencias de sus destinatarios.
3. No es necesario recurrir a la ejecutoriedad porque la naturaleza del acto no comporta
ninguna actuación material de ejecución por la Administración, ya que el acto no hace
más que definir una situación jurídica de la que no derivan necesariamente derechos o

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 deberes inmediatos, como ocurre con el reconocimiento de la ciudadanía o la
inscripción en un padrón municipal.
4. No es necesario recurrir a la ejecutoriedad para explicar el efecto compulsivo del acto
administrativo se da cuando las medidas de ejecución de este se pueden subsumir en
el ejercicio natural de la autodefensa posesoria.
De esta manera, los supuestos necesarios para la ejecución forzosa de los actos administrativos
lo constituyen los casos en que el acto administrativo impone deberes positivos o negativos al
administrado que impliquen, en cuanto se niega al cumplimiento voluntario, una agresión
sobre aquel mediante la alteración de su ius possessionis sobre sus bienes o una violencia sobre
su libertad personal.

La regulación general del principio de ejecutoriedad está en la Ley 39/2015, la cual exige para
su legitimidad el cumplimiento de las siguientes condiciones:
1- La existencia de un acto administrativo: “las Administraciones públicas no iniciarán
ninguna actuación material de ejecución de resoluciones que limite derechos de los
particulares sin que previamente haya sido adoptada la decisión que le sirva de
fundamento jurídico”.
2- Que el acto sea ya plenamente eficaz y ejecutivo, porque su eficacia no esté pendiente
de condición, plazo, autorización o aprobación de autoridad superior ni haya sido
suspendido administrativa o judicialmente su ejecutoriedad. Tampoco lo es
plenamente el acto sancionador contra la que quepa algún recurso en vía
administrativa, incluido el potestativo de reposición.
3- Que la ejecución vaya precedida del oportuno requerimiento o apercibimiento previo
a fin de que el obligado no sea sorprendido por aquella y se le dé la oportunidad de
cumplir voluntariamente el mandato de la Administración. Esta exigencia está en el art.
99: “Las administraciones públicas, a través de sus órganos competentes en cada caso,
podrán proceder, previo apercibimiento, a la ejecución forzosa de los actos
administrativos”.
4. LOS MEDIOS DE EJECUCIÓN FORZOSA DE LOS ACTOS ADMINISTRATIVOS
Ley 39/2015. Artículo 100. Medios de ejecución forzosa.
1. La ejecución forzosa por las Administraciones Públicas se efectuará,
respetando siempre el principio de proporcionalidad, por los siguientes
medios: a) Apremio sobre el patrimonio; b) Ejecución subsidiaria; c) Multa
coercitiva; d) Compulsión sobre las personas.
2. Si fueran varios los medios de ejecución admisibles se elegirán el menos
restrictivo de la libertad individual.
3. Si fuese necesario entrar en el domicilio del afectado o en los restantes
lugares que requieran la autorización de su titular, las Administraciones
Públicas deberán obtener el consentimiento de este o, en su defecto, la
oportuna autorización judicial.
Existen varias formas o medios de ejercer la ejecución forzosa de los actos administrativos:
1. La ocupación.
Es la forma de ejecución de los actos que imponen a los particulares la entrega de un bien
determinado del que aquellos están en la posesión; si el particular no lo entrega, la

16
Administración toma posesión de él por medio de sus funcionarios. Esta técnica es la que la
Administración utiliza para cumplimentar los actos dictados en protección de sus bienes.
Dentro de la ocupación cabe incluir los diversos supuestos de interdictum propium en
recuperación de los bienes de dominio público y patrimoniales, dentro de los que constituyen
una variedad de los casos de desahucio administrativo.
2. La ejecución de bienes o el apremio sobre el patrimonio mobiliario o inmobiliario del
ejecutado.

101.1. Si en virtud de acto administrativo hubiera de satisfacerse cantidad

líquida se seguirá el procedimiento previsto en las normas reguladoras del
procedimiento de apremio.
101.2. En cualquier caso no podrá imponerse a los administrados una
obligación pecuniaria que no estuviese establecida con arreglo a una norma
de rango legal.
Se utiliza para garantizar el cumplimiento de las obligaciones de dar que se concretan en una
suma de dinero, sea por causa tributaria o cualquiera otra. Si el obligado no paga en los plazos
que se configuran como de pago voluntario, la Administración procede a trabar o embargar los
bienes del deudor y a su posterior apropiación o venta forzosa de los bienes para hacerse pago
con el precio. Una vez dictado el acto que obligue al pago de una cantidad líquida (certificado
de descubierto), y transcurrido el plazo del pago voluntario, el procedimiento de inicia con la
providencia de apremio. El aseguramiento del crédito es un trámite fundamental a través de
los correspondientes embargo de bienes, lo que de ordinario se materializa en el embargo de
cuentas corrientes. El embargo ha de hacerse en cantidad suficiente para cubrir el importe
total de la deuda más los recargos y costas que, con posterioridad al primitivo acto, se causen
o puedan causarse. El embargo de bienes muebles puede implicar la entrada en el domicilio
del deudor, siendo necesaria la autorización judicial. Para los inmuebles, el embargo se realiza
mediante la correspondiente anotación preventiva en el registro de la propiedad. El
procedimiento termina con la ejecución del crédito sobre las cuentas corrientes embargas o la
subasta pública de los bienes trabados, a menos que se produzca reclamación por tercería de
dominio que se sustancia ante el juez civil.
3. La ejecución subsidiaria.

1. Habrá lugar a la ejecución subsidiaria cuando se trate de actos que por

no ser personalísimos puedan ser realizados por sujeto distinto del obligado.
2. En este caso, las Administraciones Públicas realizarán el acto, por sí o a
través de las personas que determinen, a costa del obligado.
3. El importe de los gastos, daños y perjuicios se exigirá conforme a lo
dispuesto en el artículo anterior.
4. Dicho importe podrá liquidarse de forma provisional y realizarse antes
de la ejecución, a reserva de la liquidación definitiva.
Consiste en la realización de la conducta que el acto impone, bien por la Administración misma
o a través de las personas que determinen, en todo caso, a costa de lo obligado. Así, se utiliza
para llevar a efecto los actos que imponen al ciudadano una actividad material y fungible, es
decir, aquellos que, por no ser personalísimos, pueden ser realizados por sujeto distinto del
obligado, como la demolición de un edificio. En este caso la Administración realizará el acto,

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por sí o a través de las personas que determine, a costa del obligado, al que se exigiría el
importe de los daños y perjuicios, incluso con carácter cautelar. En todo caso, la ejecución
subsidiaria por persona distinta del obligado comporta que “los gastos que ocasione la
ejecución, así como el importe de los daños y perjuicios que se produzcan, han de ser abonados
por el destinatario del acto; y, en el caso de incumplimiento de esta obligación de pago,
procederá su exacción por la vía de apremio”. Dicho importe podrá liquidarse de forma
provisional y realizarse antes de la ejecución, a reserva de la liquidación definitiva.
4. La multa coercitiva o ejecución por coerción sobre el obligado por el acto
administrativo.

1. Cuando así lo autoricen las Leyes, y en la forma y cuantía que éstas

determinen, las Administraciones Públicas pueden, para la ejecución de
determinados actos, imponer multas coercitivas, reiteradas por lapsos de
tiempo que sean suficientes para cumplir lo ordenado, en los siguientes
supuestos: a) Actos personalísimos en que no proceda la compulsión directa
sobre la persona del obligado; b) Actos en que, procediendo la compulsión,
la Administración no la estimara conveniente; c) Actos cuya ejecución pueda
el obligado encargar a otra persona.
2. La multa coercitiva es independiente de las sanciones que puedan
imponerse con tal carácter y compatible con ellas.
Es utilizada cuando se trata de prestaciones que, por ser personalísimas e infungibles, no sirven
los medios anteriores. Consiste en la imposición de multas reiteradas en el tiempo hasta
doblegar la voluntad del obligado para cumplir el mandato del acto administrativo de cuya
ejecución se trata. De acuerdo con la ley 39/2015: “la multa coercitiva será independiente de
las que puedan imponerse en concepto de sanción y compatibles con ellas”. La multa coercitiva
no es para castigarte, sino para constreñirte u obligarte, al contrario que la multa sanción que
sí es para castigarte. Como no son lo mismo, son compatibles, te pueden poder las dos a la vez.
En todo caso, la multa coercitiva se sujeta a un estricto principio de legalidad. No basta con
que la ley autorice su establecimiento al poder reglamentario, sino que es necesario que la ley
determine su forma y cuantía. Los supuestos en que procede la imposición de multas son muy
amplios. La multa coercitiva es aplicable en la fase de ejecución de un acto administrativo. No
debería, pues, admitirse su utilización en actuaciones inspectoras para doblegar la voluntad
del inspeccionado y obligarle a declarar en su contra o a facilitar documentes o pruebas que le
comprometan.
Esta forma de ejecución puede ser directa o indirecta: directa es aquella en que se actúa
físicamente sobre la persona del obligado, mientras la indirecta simplemente le coacciona con
la amenaza de la imposición de una sanción administrativa o penal. La ley 39/2015 alude solo
a la coerción directa, distinguiendo la económica, la que incide sobre el patrimonio a través de
las llamadas multas coercitivas; de la física, que llama compulsión sobre las personas.
5. La compulsión sobre las personas.
La compulsión sobre las personas permite el empleo de la compulsión directa sobre las
personas distinguiendo dos supuestos en la ley 39/2015:

104.1. Los actos administrativos que impongan una obligación

personalísima de no hacer o soportar podrán ser ejecutados por compulsión
directa sobre las personas en los casos en que la ley expresamente lo

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 autorice, y dentro siempre del respeto debido a su dignidad y a los derechos
reconocidos en la Constitución.
• Cuando se trata de actos administrativos que impongan una obligación personalísima
de no hacer o soportar, podrán ser ejecutados por compulsión directa sobre las
personas en los casos en que la ley expresamente lo autorice, y dentro siempre del
respeto debido a su dignidad y a los derechos reconocidos en la Constitución. Algún
ejemplo es la agresión física con armas de fuego. La extrema gravedad de esta técnica
obliga a postular que su aplicación solo es lícita cuando los demás medios de ejecución
no se corresponden en absoluto con la naturaleza de la situación creada, aparte de que
la ley expresamente lo autorice.

104.2. Si, tratándose de obligaciones personalísimas de hacer, no se

realizase la prestación, el obligado deberá resarcir los daños y perjuicios, a
cuya liquidación y cobro se procederá en vía administrativa.
• Cuando se trate de actos administrativos que impongan una obligación personalísima
de hacer, si el obligado no realizase la prestación, deberá resarcir los daños y perjuicios,
a cuya liquidación y cobro se procederá en vía administrativa.
La compulsión sobre las personas exige un previo acto formal y personal de intimidación para
el debido cumplimiento del acto u orden de cuya ejecución se trata. No obstante, cuando la
compulsión actúa sobre un colectivo de personas, la orden previa se convierte en una acción
de conminación que a veces se expresa de forma simbólica.
5. SUSPENSIÓN DE EFECTOS DEL LOS ACTOS ADMINISTRATIVOS
La rigidez del principio de eficacia y ejecutoriedad de los actos administrativos está atemperada
por la posibilidad de que la Administración suspenda una y otra cuando circunstancias
sobrevenidas así lo impongan o cuando, por estar pendiente una reclamación, se suspenda, de
oficio o a instancia del interesado, la eficacia del acto administrativo, paralizando su ejecución.
El Derecho español no prevé una potestad genérica de suspensión de los actos administrativos
como un poder propio de la Administración, pero es obvio que debe reconocerse su existencia
en todos los casos de actos de gravamen o desfavorables a los administrados cuando haya
razones de interés público que lo justifiquen. Estas razones podrán servir también de
justificación, aunque no exista una previsión al respecto, para poner en cuarentena la eficacia
de determinados actos administrativos favorables a los interesados por el tiempo
indispensable para afrontar aquellas, y todo ello sin perjuicio de las indemnizaciones que
correspondieren. Según el artículo 117 de la Ley 39/2015:

1. La interposición de cualquier recurso, excepto en los casos en que una

disposición establezca lo contrario, no suspenderá la ejecución del acto
impugnado.
2. No obstante lo dispuesto en el apartado anterior, el órgano a quien
competa resolver el recurso, previa ponderación, suficientemente
razonada, entre el perjuicio que causaría al interés público o a terceros
la suspensión y el ocasionado al recurrente como consecuencia de la
eficacia inmediata del acto recurrido, podrá suspender, de oficio o a
solicitud del recurrente, la ejecución del acto impugnado cuando
concurran alguna de las siguientes circunstancias: a) Que la ejecución
pudiera causar perjuicios de imposible o difícil reparación; b) Que la

19
 impugnación se fundamente en alguna de las causas de nulidad de pleno
derecho previstas en el artículo 47.1 de esta Ley.
Entonces, la Ley 39/2015 sí contempla la suspensión, de una parte, como una medida a tomar
dentro de la tramitación de la revisión de oficio y de los recursos administrativos y contencioso-
administrativos y, de otra, como una técnica preventiva en los conflictos de competencia entre
Administraciones.
En vía de revisión de oficio, la regla es que el órgano competente para resolver podrá
suspender la ejecución del acto, cuando esta pudiera causar perjuicios de imposible o difícil
reparación.
En vía de recurso administrativo, la regla general es que la interposición de cualquier recurso,
excepto en los casos en que una disposición establezca lo contrario, no suspenderá la ejecución
del acto impugnado. No obstante, se admite la suspensión del acto impugnado, de oficio o a
solicitud del recurrente, si se dan los siguientes requisitos:
1. Que órgano competente proceda a una ponderación suficientemente razonada entre
el perjuicio que causaría al interés público o de terceros y el perjuicio que se causa al
recurrente como consecuencia de la eficacia inmediata del acto recurrido. Así, no basta
con efectuar esa ponderación, sino que el resultado de esta suponga que el perjuicio
para el recurrente es mayor que el que se ocasiona al interés público o a terceros.
2. Que, además de esa ponderación favorable al recurrente, concurra cualquiera de las
siguientes circunstancias:
- Que la ejecución pudiera causar perjuicios de imposible o difícil reparación. Se trata del
periculum in re, o riesgo de malograr la pretensión ejercitada si se sigue adelante en la
ejecución dando lugar a una situación irreversible.
- Que la impugnación se fundamente en una causa de nulidad de pleno derecho prevista
en la ley. No se trata únicamente de que el recurso aparezca razonablemente fundado,
de la apariencia de buen derecho, pues puede estarlo y no darse este requisito que la
ley tasa y circunscribe a los casos en que la alegación de recurrente se apoya en un vicio
de nulidad de pleno derecho.
3. El acuerdo de suspensión puede estar condicionado en su eficacia por la exigencia de
medidas cautelares que debe prestar el recurrente beneficiario de este, siempre que
sean necesarias para asegurar la protección del interés público o de terceros o la
eficacia del acto o la resolución impugnada, cuando de la suspensión pueda derivarse
perjuicios de cualquier naturaleza.
Si la suspensión no se alcanza en vía de recurso se podrá solicitar de nuevo en el proceso
contencioso-administrativo, en donde se contempla como un supuesto más de las medidas
cautelares que regula la ley de la jurisdicción.

Existe también un mecanismo denominado suspensión automática, solicitada en la

interposición de un recurso de alzada, que se entenderá otorgada si se transcurriesen treinta
días desde que el recurrente presentó la solicitud de suspensión y la Administración no dictare
resolución expresa. Esta aplicación de la técnica del silencio no puede merecer un juicio
favorable.

117.3. La ejecución del acto impugnado se entenderá suspendida si

transcurrido un mes desde que la solicitud de suspensión haya tenido
entrada en el registro electrónico de la Administración u Organismo
competente para decidir sobre la misma, el órgano a quien competa resolver

20
 el recurso no ha dictado y notificado resolución expresa al respecto. En estos
casos, no será de aplicación lo establecido en el artículo 21.4 segundo
párrafo, de esta Ley.
La suspensión automática por la interposición del recurso se impone para sanciones
disciplinares también y se establece que la resolución se podrá suspender cautelarmente, si el
interesado manifiesta a la administración su intención de interponer recurso contencioso-
administrativo contra la resolución firme en vía administrativa. Dicha suspensión cautelar
finalizara cuando haya transcurrido el plazo legalmente previsto sin que el interesado haya
interpuesto recurso contencioso-administrativo y/o habiendo el interesado interpuesto
recurso, no se haya solicitado en el mismo trámite la suspensión cautelar de la resolución
impugnada o el órgano judicial se pronuncia sobre la suspensión cautela solicitada.
Esto queda establecido en:

117.4. Al dictar el acuerdo de suspensión podrán adoptarse las medidas

cautelares que sean necesarias para asegurar la protección del interés
público o de terceros y la eficacia de la resolución o el acto impugnado.
Cuando de la suspensión puedan derivarse perjuicios de cualquier
naturaleza, aquélla sólo producirá efectos previa prestación de caución o
garantía suficiente para responder de ellos, en los términos establecidos
reglamentariamente. La suspensión se prolongará después de agotada la vía
administrativa cuando, habiéndolo solicitado previamente el interesado,
exista medida cautelar y los efectos de ésta se extiendan a la vía contencioso-
administrativa. Si el interesado interpusiera recurso contencioso-
administrativo, solicitando la suspensión del acto objeto del proceso, se
mantendrá la suspensión hasta que se produzca el correspondiente
pronunciamiento judicial sobre la solicitud.
El caso más común de supuesto de suspensión automática es el de la ejecución de
liquidaciones tributarias dentro del procedimiento económico-administrativo que debe
acordarse siempre y cuando el recurrente afiance el pago del importe de la deuda tributaria
(se suspende el acto en cuanto se da una fianza). La técnica de la suspensión automática
también está presente en las impugnaciones de los actos de las administraciones territoriales
superiores sobre las inferiores.
La suspensión en la vía administrativa deja de producir efecto cuando se resuelve el recurso.
No obstante, si contra la desestimación del recurso se interpusiera recurso contencioso-
administrativo y en este se solicitase la suspensión, la suspensión decretada en vía
administrativa se mantiene hasta que tenga lugar un pronunciamiento judicial sobre la misma.
6. LÍMITES Y CONTROL JUDICIAL DE LOS ACTOS DE EJECUCIÓN FORZOSA.
La ejecución se ha de situar en línea directa de continuación del acto administrativo sin
transformar o alterar, por consiguiente, sus contenidos. De este principio deriva la posibilidad
de impugnar en vía contencioso-administrativa los actos de ejecución que vayan más allá de lo
permitido por el acto de cuya ejecución se trata. La ejecución tampoco puede lesionar los
derechos de tercero ajenos al acto y, por tanto, es cuestión fundamental en toda ejecución
administrativa el alcance de las declaraciones formales del órgano ejecutor sobre cuestiones
de propiedad y derechos reales.
Justamente para salvaguardar las titularidades de terceros no sujetas al procedimiento de
ejecución, se ha arbitrado, a imagen y semejanza de la regulación en el proceso civil el
incidente de tercería de dominio o de mejor derecho en la fase de ejecución administrativa.

21
Esta reclamación de un tercero, o tercería, provoca la suspensión del procedimiento de
apremio en lo que se refiere a los bienes y derechos controvertidos, una vez que se haya
llevado a efecto su embargo y anotación preventiva en el Registro público correspondiente. La
sustanciación de la tercería tiene una primera fase en vía administrativa y otra ante el juez civil,
a quien en definitiva corresponde decidir. Las tercerías son de dos clases:
- las de dominio, que se fundan en la titularidad de un derecho sobre los bienes
embargados al deudor y cuya interposición lleva consigo la suspensión automática de
la ejecución, y
- las de mejor derecho, fundadas en el derecho del tercerista a ser integrado en su
crédito con preferencia al perseguido en el expediente de apremio. En este caso, la
suspensión se condiciona al depósito por el tercerista del débito y costas del
procedimiento.
La tercería se interpone en escrito dirigido al órgano de la Agencia Estatal de la Administración
Tributaria que conozca del procedimiento de apremio, debiendo resolverse en el plazo de tres
meses desde que se promovió, entendiéndose desestimada por silencio si no es resulta en
dicho plazo a los efectos de promover la correspondiente demanda ante el juez civil.

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TEMA III. EL ACTO ADMINISTRATIVO. INVALIDEZ, ANULACIÓN Y
REVOCACIÓN
1. LA INVALIDEZ Y SUS CLASES
La invalidez es una situación patológica del acto administrativo, caracterizada porque faltan o
están viciados algunos de sus elementos. Dentro de los vicios tenemos vicios que generan
nulidad de pleno derecho y los que generan anulabilidad.
El acto nulo de pleno derecho es aquel que, por estar afectado de un vicio especialmente grave,
no debe producir efecto alguno, y si lo produce, puede ser anulado en cualquier momento sin
que, a su invalidez, cuando es judicialmente pretendida, pueda oponerse la subsanación del
defecto o el transcurso del tiempo. La Ley 39/2015 enumera y tasa en el art. 47 los supuestos
en que concurre ese vicio especialmente grave:
a. Actos que lesionen los derechos y libertades susceptibles de amparo constitucional
b. Actos dictados por órgano manifiestamente incompetente por razón de la materia o del
territorio.
Es manifiesta la incompetencia por razón de la materia cuando se invade la de otros
poderes del Estado; cuando las competencias ejercidas corresponden por razón de la
materia o del territorio a otro órgano administrativo siempre y cuando esa
incompetencia aparezca de forma patente, clarividente y palpable, de forma que salte
a primera vista, sin necesidad de un esfuerzo dialéctico o de una interpretación
laboriosa. En la versión jurisprudencial esta incompetencia manifiesta no se reduce a la
materia o al territorio, sino que se incluye también la incompetencia jerárquica pero
limitadamente a los casos de incompetencia grave, la que tiene relevancia para el
interés público o para los administrado, y que no es solo la que aparece de modo
patente y claro.
c. Actos que tengan un contenido imposible
Se alude a una imposibilidad por falta de sustrato personal (nombramiento de
funcionario a una persona fallecida); por falta de sustrato material, como cuando la
ejecución de lo que el acto impone es material o técnicamente imposible; y por falta
de sustrato jurídico, como pudiera ser el caso de la revocación de un acto
administrativo ya anulado. El TS ha equiparado este concepto con el del CC refiriéndose
a la imposibilidad natural, física y real y con el acto ambiguo o ininteligible e
inejecutable.
d. Actos que sean constitutivos de infracción penal o se dicten como consecuencia de esta
Este supuesto se refiere a los delitos que pueda cometer la autoridad o el funcionario
con motivo de la emanación de un acto administrativo, pues la Administración como
persona jurídica no puede ser sujeto activo de conductas delictivas. El concepto de acto
constitutivo de delito debe comprender toda incriminación penal de una conducta, y
también, de las faltas. No basta que el hecho constituya una infracción administrativa
o disciplinaria, sino que ha de ser una conducta tipificada en el Código Penal. La
competencia para una calificación prejudicial objetiva del presunto delito recae en la
Administración y los Tribunales Contencioso-Administrativos y es a los tribunales
penales a los que corresponderá completar esa calificación con los elementos de la
imputabilidad y culpabilidad para la imposición de las penas. Así, ante hechos groseros
plenamente probados en el procedimiento administrativo o en el proceso contencioso-
administrativo que sin ninguna duda puedan calificarse de delitos, la justicia
administrativa puede estimarlos, en razón a su tipicidad penal, nulos de pleno derecho,

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 una calificación que dará resuelta la prejudicialidad administrativa al posterior proceso
penal y que es plenamente compatible con una sentencia absolutoria en este, porque
faltan los demás elementos subjetivos necesarios para la apreciación de un delito y su
imputación a persona determinada. En definitiva, el tribunal ni imputa ni pronuncia
condena.
e. Actos dictados prescindiendo total y absolutamente del procedimiento legalmente
establecido
La ley 39/2015 reduce al mínimo los efectos invalidatorios de los vicios de
procedimiento, de manera que o bien este defecto es muy grave, en cuyo caso estamos
en presencia de la nulidad absoluta o de pleno derecho, o no lo es tanto y entonces no
invalida el acto, constituyendo simplemente una irregularidad no invalidante.
El defecto de forma sustancial se puede referir, en primer lugar, al procedimiento de
producción del acto, siendo nulo de pleno derecho si falta absolutamente el
procedimiento legalmente establecido. En la falta total y absoluta de procedimiento
deben encuadrarse los casos de cambio del procedimiento legalmente establecido por
otro distinto. En los actos de gravamen sancionadores y arbitrales, la simple falta de
vista y audiencia del interesado provoca la nulidad. Y se impone también la nulidad de
pleno derecho de los actos judiciales cuando se dicten con infracción de los derechos
de audiencia, asistencia y defensa, siempre que efectivamente se haya producido
indefensión.
f. Actos dictados prescindiendo total y absolutamente de las normas que contienen las
reglas esenciales para la formación de la voluntad de los órganos colegiados
Para la jurisprudencia son esenciales la convocatoria, siendo nulo el acuerdo tomado
sobre una cuestión no incluida en el orden del día. También lo es la composición del
órgano; el quorum de asistencia y votación.
g. Actos expresos o presuntos contrarios al ordenamiento jurídico por los que se adquieren
facultades o derechos cuando se carezca de los requisitos esenciales para su adquisición
h. Cualquier otro que se establezca expresamente en una disposición de rango legal
Así el art. 46 de la Ley General Presupuestaria dispone la nulidad de pleno derecho de
los actos y disposiciones administrativas de rango inferior a ley que impliquen la
adquisición de compromisos de gastos no autorizados en los presupuestos.
Esta categoría puede ser ampliada no solo por leyes estatales sino también por leyes
autonómicas, con lo que será el criterio variable de cada legislador el que marque la
frontera entre la nulidad de pleno derecho y la anulabilidad.
i. También serán nulas de pleno derecho las disposiciones administrativas que vulneren la
Constitución, las leyes u otras disposiciones administrativas de rango superior, las que
regulen materias reservadas a la Ley, y las que establezcan la retroactividad de
disposiciones sancionadoras no favorables o restrictivas de derechos individuales.
El grado de invalidez aplicable a los reglamentos es, por regla general, la nulidad de
pleno derecho, pues a las causas o supuestos que determinan la nulidad de pleno
derecho de los actos se suman los supuestos en que la disposición administrativa
infrinja la Constitución, las leyes u otras disposiciones de rango superior, etc.

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En cuanto a los vicios de anulabilidad, estos aparecen en el artículo 48 de la ley 39/2015. El
artículo 48.1 ha convertido la simple anulabilidad en la regla general de la invalidez, al disponer
que:

1. Son anulables los actos de la Administración que incurran en cualquier

infracción del ordenamiento jurídico, incluso la desviación de poder.
2. No obstante, el defecto de forma sólo determinará la anulabilidad cuando
el acto carezca de los requisitos formales indispensables para alcanzar su
fin o dé lugar a la indefensión de los interesados.
3. La realización de actuaciones administrativas fuera del tiempo
establecido para ellas sólo implicará la anulabilidad del acto cuando así lo
imponga la naturaleza del término o plazo.
Así, los vicios que originan la anulabilidad del acto administrativo son convalidables por la
subsanación de los defectos de que adolecen y por el transcurso del tiempo establecido para
la interposición de los recursos administrativos, o por el de cuatro años frente a los poderes
de la Administración para la revisión de oficio.

Pero no todas las infracciones del ordenamiento jurídico originan vicios que dan lugar a la
anulabilidad. Además de estas dos categorías de invalidez, la ley encuadra en una tercera, la
irregularidad no invalidante, que comprende, en primer lugar, las actuaciones administrativas
realizadas fuera del tiempo establecido, que solo implicarían la anulación del acto cuando así
lo impusiera la naturaleza del término o plazo y la responsabilidad del funcionario causante de
la demora. El TS ha ceñido todavía más este supuesto exigiendo que la naturaleza del plazo
venga impuesta imperativamente por la norma y la notoriedad o la prueba formal de la
influencia del tiempo en la actuación de que se trate. En cuanto a los defectos de forma, solo
invalidan el acto cuando carecen de los requisitos indispensables para alcanzar su fin o
producen la indefensión de los interesados, supuestos de tal gravedad que originan la
inexistencia o nulidad de pleno derecho. Así, se da irregularidad no invalidante en los actos con
vicios menores, es decir, “el defecto de forma que no prive el acto de los requisitos
indispensables para alcanzar su fin, ni provoque la indefensión de los interesados”, así como a
los actos “realizados fuera del tiempo establecido, salvo que el término sea esencial”. Si el
problema de forma causa indefensión entonces hablamos de vicio de pleno derecho mientras
que si no lo hay es irregularidad no invalidante.

La invalidez que se da por aquellos vicios que originan simplemente una nulidad relativa o
anulabilidad podrá ser curada por el simple transcurso del tiempo o la subsanación de los
defectos, mientras que la invalidez producida por aquellos vicios que aquejen la nulidad
absoluta o de pleno derecho conducen irremisiblemente a la anulación del acto. Esto se recoge
en el art. 52 de la ley 39/2015:

1. La Administración podrá convalidar los actos anulables, subsanando los

vicios de que adolezcan.
2. El acto de convalidación producirá efecto desde su fecha, salvo lo
dispuesto en el artículo 39.3 para la retroactividad de los actos
administrativos.

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 3. Si el vicio consistiera en incompetencia no determinante de nulidad, la
convalidación podrá realizarse por el órgano competente cuando sea
superior jerárquico del que dictó el acto viciado.
4. Si el vicio consistiese en la falta de alguna autorización, podrá ser
convalidado el acto mediante el otorgamiento de esta por el órgano
competente.
2. LA INEXISTENCIA
El mayor escollo de la teoría de la inexistencia es su diferenciación de la nulidad, ya que, aun
cuando sea posible la diferenciación teórica, en la realidad la distinción resulta prácticamente
imposible porque en la mecánica judicial de aplicación del Derecho el acto inexistente posee
un régimen idéntico al del acto nulo. Así, la inexistencia aparece como un instrumento que
permite suplir las deficiencias de la construcción técnica de la nulidad, bien para introducir
nuevos supuestos allí donde las nulidades aparecen tasadas o bien para facilitar su ejercicio
procesal cuando no se reconocen los poderes de oficio para declararla o cuando la acción de
nulidad se considera prescriptible. Pero, en ningún caso constituye un tercer grado de invalidez
superior al de la nulidad de pleno derecho, es decir, no llega a ser un régimen jurídico
diferenciado.
3. EFECTOS DE LA NULIDAD DE PLENO DERECHO Y DE LA ANULABILIDAD
La Ley 39/2015 nada dice explícitamente sobre los efectos que se conectan con las dos
categorías de la invalidez. A través del articulado de la ley es posible espigar algunas diferencias
entre el régimen jurídico del acto nulo de pleno derecho y del simplemente anulable:
a. Se afirma de la nulidad su carácter automático frente al carácter rogado (es decir, a
demandar ante la Administración o los tribunales) de la anulabilidad.
b. Solo es posible la convalidación de los actos anulables.
c. La impugnación y la revisión de los actos nulos de pleno derecho puede hacerse en
cualquier tiempo frente a la de los actos anulables declarativos de derechos, que deben
ser recurridos en los plazos establecidos para cada tipo de recurso o revisados en plazo
de cuatro años.
d. Es más fácil suspender la ejecutividad de los actos nulos de pleno derecho cuando son
impugnados al margen de que ocasionen o no perjuicios de imposible o difícil
reparación.
e. Los actos de pleno derecho son imprescriptibles porque la acción de nulidad contra los
actos nulos de pleno derecho debe tramitarse en todo caso y en cualquier tiempo. “Las
Administraciones públicas, en cualquier momento, por iniciativa propia o a solicitud de
interesado, y previo dictamen favorable del Consejo de Estado u órgano consultivo
equivalente de la Comunidad Autónoma, si lo hubiere, declararán de oficio la nulidad
de los actos administrativos que hayan puesto fin a la vía administrativa o que no hayan
sido recurridos en plazo, en los supuestos de nulidad de pleno derecho”(art.106).
4. EL PRINCIPIO DE RESTRICCIÓN DE LA INVALIDEZ: CONVALIDACIÓN,
INCOMUNICACIÓN, CONVERSIÓN
La Ley 39/2015 trata de reducir al mínimo las consecuencias fatales de la patología de los actos
administrativos a través de la convalidación, la incomunicación y la conversión.
LA CONVALIDACIÓN
En primer lugar, admite la convalidación de los actos anulables, subsanando los vicios de que
adolezcan. Los efectos de la convalidación se producen solo desde la fecha del acto
convalidatorio, a menos que se den los supuestos de hecho que justifican con carácter general

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el otorgamiento de eficacia retroactiva. De la convalidación se excluyen la omisión de informes
o propuestas preceptivas, pues si están previstas para ilustrar la decisión final, ningún sentido
tiene que se produzcan a posteriori.
En cuanto a la forma, la convalidación de la incompetencia jerárquica deberá efectuarse por
ratificación del órgano superior, admitiendo el TS la que tiene lugar al desestimar este el
recurso de alzada interpuesto contra el acto del órgano inferior incompetente. En la
convalidación por la falta de autorizaciones administrativas la jurisprudencia exige no solo que
esta se produzca a posteriori, sino que el otorgamiento por el órgano competente se haga
ajustadamente a la legalidad vigente.
En un concepto amplio de convalidación hay que incluir los supuestos de reiteración sin vicios
del acto nulo o anulado, es decir, aquellos supuestos en que la autoridad administrativa
procede a dictar un nuevo acto sin incurrir en los vicios de nulidad de pleno derecho o simple
anulabilidad que afectaban al acto anterior. Este es un acto nuevo, evidentemente, a los
efectos del cómputo de los plazos establecidos para los recursos administrativos y judiciales.
LA INCOMUNICACIÓN DE LA NULIDAD
Como restricción a la invalidez, la ley 39/2015 establece el principio de incomunicación de la
nulidad en el art. 49.

Artículo 49. Límites a la extensión de la nulidad o anulabilidad de los actos.

1. La nulidad o anulabilidad de un acto no implicará la de los sucesivos en
el procedimiento que sean independientes del primero.
2. La nulidad o anulabilidad en parte del acto administrativo no implicará
la de las partes de este independientes de aquélla, salvo que la parte viciada
sea de tal importancia que sin ella el acto administrativo no hubiera sido
dictado.
Este principio evita los contagios entre las partes sanas y las viciadas de un acto o de un
procedimiento en aplicación de la regla utile per inutile non vitiatur, y la admite tanto de
actuación a actuación dentro de un mismo procedimiento (49.1), como de elemento dentro
de un mismo acto administrativo (49.2).
LA CONSERVACIÓN Y LA CONVERSIÓN
Consecuencia de la incomunicación de la invalidez es el principio de conservación, que obliga
al órgano que declare la nulidad a la “conservación de aquellos actos y trámites cuyo contenido
se hubiera mantenido en el mismo de no haberse realizado la infracción origen de la nulidad”.
Sirve a la misma finalidad sanatoria la conversión. Mediante esta, un acto inválido puede
producir otros efectos válidos distintos de los previstos por su autor; se reconoce en la ley
39/2015, al establecer que “los actos nulos o anulables que, sin embargo, contengan los
elementos constitutivos de otro distinto producirán los efectos de este (art.50)”.
5. LA ANULACIÓN POR LA ADMINISTRACIÓN DE LOS ACTOS INVÁLIDOS. EL PROCESO DE
LESIVIDAD.
A la declaración de invalidez se puede llegar por iniciativa de los interesados, canalizada por
los correspondientes recursos administrativos ante la Administración autora del acto, o
judiciales ante la Jurisdicción Contencioso-Administrativa. Pero, al margen de estas vías de
recurso, el principio de legalidad obliga a la Administración a reaccionar frente a cualquiera de
sus actos o actuaciones que contradigan al ordenamiento acomodándolos a aquel.

27
Este deber de ajuste permanente a la legalidad no suele crear problemas jurídicos graves salvo
cuando se trata de la revisión o anulación de los actos administrativos inválidos que han creado
y reconocido derechos en favor de terceros que se encuentran además en posesión y disfrute
de los mismos. Aquí el hecho de que la administración tenga la potestad de declarar la nulidad
de tales actos supone reconocer que tiene la fuerza de extinguir por sí misma y de alterar
aquellas situaciones posesorias, si el tercero interesado se resiste a cumplir las consecuencias
de dicho acto anulatorio. Para evitar esta manifestación extrema del privilegio de decisión
ejecutorio de la Administración, se inicia el proceso de lesividad donde la Administración ha de
acudir al juez para anular los actos declarativos de derechos. Este proceso supone que la
Administración tiene la carga de recurrir ante la jurisdicción contencioso-administrativa,
manteniéndose la validez del acto hasta que una sentencia judicial declare su nulidad.
La ley 39/2015 establece que la Administración podrá proceder a la anulación directa cuando
se trate de actos nulos de pleno derecho, pero se habrá de remitir al proceso de lesividad
cuando se trate de la anulación de los actos anulables favorables a los interesados.
La anulación directa de actos y disposiciones nulos de pleno derecho
En el art. 206 de la ley 39/2015 dispone que la anulación directa de la administración se dará
en ciertas condiciones:
1. El acto o disposición ha de estar incurso en una de las causas de nulidad de pleno
derecho. Supuesto este tipo de nulidad, no se distingue entre actos favorables y
desfavorables.
2. La nulidad se ha de acordar previo dictamen favorable del Consejo de Estado u órgano
consultivo equivalente de la Comunidad Autónoma, si lo hubiere. Si dicho órgano
consultivo no aprecia la concurrencia de la nulidad, la revisión no puede llevarse a cabo.
En todo caso, la Administración podrá, cuando el procedimiento se inicia a solicitud del
interesado, acordar motivadamente la inadmisión a trámite de las solicitudes
formuladas sin necesidad de recabar dictamen del órgano consultivo cuando las
mismas no se basen en alguna de las causas de nulidad de pleno derecho o carezcan
manifiestamente de fundamento o en el supuesto de que se hubieran desestimado en
cuanto al fondo otras solicitudes sustancialmente iguales. Esto no impide que los
interesados puedan recurrir la inadmisión a través de recurso administrativo.
El procedimiento de anulación debe terminar con resolución expresa. Además, del efecto
anulatorio del acto o disposición nulos de pleno derecho, la ley obliga a que la resolución que
así lo declare se pronuncie expresamente acerca de la indemnización que proceda reconocer
a los interesados cuando se den los requisitos que determinan la responsabilidad
extracontractual de la Administración. Si transcurren seis meses sin resolver se producirá la
caducidad del procedimiento en los procedimientos iniciados de oficio y la desestimación por
silencio negativo de la pretensión formulada de los iniciados a instancia del interesado.
En cuanto a los efectos de la declaración de nulidad de pleno derecho de una disposición
general, la ley determina que no implicará la ilegalidad sobrevenida de los actos firmes dictados
en aplicación de aquella, los cuales deberán reputarse válidos y conservarán su fuerza de
obligar mientras no sean anulados de forma expresa.
El proceso contencioso administrativo de lesividad única vía para la declaración de nulidad de
los actos anulables declarativos de derechos
En estos casos, previa su declaración de lesividad para el interés público, la Administración
debe recurrir a la jurisdicción contencioso-administrativa demandando al titular de los
derechos. Así lo establece la ley 39/2015: “Las Administraciones públicas podrán declarar
lesivos para el interés público los actos favorables para los interesados que sean anulables

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conforme a los dispuesto en esta ley, a fin de proceder a su ulterior impugnación ante el orden
jurisdiccional contencioso-administrativo”.
Antes de recurrir a la jurisdicción contencioso-administrativa, la Administración debe cumplir
con el requisito de la declaración de lesividad, declaración que no podrá adoptarse una vez
transcurridos cuatro años desde que se dictó el acto administrativo y que exigirá la previa
audiencia de cuantos aparezcan como interesados en el mismo (art.107).
Si el acto proviniera de la Administración General del Estado o de las CCAA, la declaración de
lesividad se adoptará por el órgano de cada Administración competente en la materia; si
proviniera de las entidades que integran la Administración local, la declaración de lesividad se
adoptará por el pleno de corporación o, en defecto de éste, por el órgano colegiado superior
de la entidad.
La declaración de lesividad no será susceptible de recurso, si bien podrá notificarse a los
interesados a los meros efectos informativos y, sin perjuicio de que estos las impugnen como
presupuesto procesal de admisibilidad de la acción en el proceso judicial correspondiente.
El procedimiento administrativo en que se tramita la acción de lesividad caducará en el plazo
de seis meses desde la iniciación del procedimiento.
8. LA REVOCACIÓN DE LOS ACTOS ADMINISTRATIVOS
A diferencia de la anulación o invalidación que implica la retirada del acto por motivos de
legalidad, la revocación equivale a su eliminación o derogación por motivos de oportunidad o
de conveniencia administrativa. El acto es perfectamente legal, pero ya no se acomoda a los
intereses públicos y la Administración decide dejarlo sin efecto.
La revocación es procedente y el acto puede ser sustituido por otro más idóneo cuando se
demuestre que el acto ya dictado es inadecuado al fin para el que fue dictado, sea porque
fueron mal estimadas las circunstancias y las necesidades generales en el momento en que fue
dictado, sea porque en momento posterior tales circunstancias y necesidades sufrieron una
modificación que hace que el acto resulte contrario a los intereses públicos.
La ley 39/2105 establece que “las Administraciones Públicas podrán revocar en cualquier
momento sus actos de gravamen siempre que tal revocación no constituya dispensa o
exención no permitida por las leyes, o sea contraria al principio de igualdad, al interés público
o al ordenamiento jurídico”. El problema es cuando la Administración pretende la revocación
de los actos declarativos de derechos. En estos casos, aceptándose con carácter general la
legitimidad de la revocación, se cuestiona el derecho a indemnización del titular del derecho
revocado. El titular del derecho revocado tendrá o no derecho a indemnización en función de
las causas que determinan la revocación y de la naturaleza del derecho afectado:
- Nada habrá que indemnizar, en principio, por la revocación cuando se incumplieran las
condiciones a que estuvieran subordinadas o deberán ser revisadas cuando
desaparecieran las circunstancias que motivaron su otorgamiento o sobrevinieran
otras que, de haber existido a la sazón, habrían justificado la denegación, y podrán serlo
cuando se adoptaren nuevos criterios de apreciación. Da lo mismo entonces que se
trate de una autorización o concesión. Tampoco es indemnizable la revocación cuando
se trata de autorizaciones sanitarias, de la política o de los nombramientos para
determinados puestos de la función pública.
- Sí es indemnizable la revocación de los actos administrativos cuando la causa
legitimadora de la revocación es la adopción de nuevos criterios de apreciación sobre
el interés público a los que responde el acto revocatorio, como ocurre con la revocación
o rescate de las concesiones de bienes y servicios públicos o las licencias urbanísticas.

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En cuanto al plazo en que la Administración ha de ejercitar la revocación, la ley 39/2015 no
precisa un plazo específico, pero prohíbe que las facultades de revisión sean ejercitadas
cuando por prescripción de acciones, por el tiempo transcurrido u otras circunstancias su
ejercicio resultare contrario a la equidad, a la buena fe o al derecho de los particulares o a las
leyes.
9. LÍMITES Y CONDICIONES A LAS FACULTADES ANULATORIA Y REVOCATORIA DE LA
ADMINISTRACIÓN
El que un acto sea inválido, de pleno derecho o anulable, pueda ser legítimamente revocado
no quiere decir que deba y pueda serlo en todo caso. La ley 39/2015, en su artículo 110,
establece unos límites generales a las facultades de anulación y revocación, que no podrán ser
ejercidas cuando por prescripción de acciones, por el tiempo transcurrido o por otras
circunstancias, su ejercicio resulte contrario a la equidad, a la buena fe, al derecho de los
particulares o las leyes.
10. LA RECTIFICACIÓN DE ERRORES MATERIALES Y ARITMÉTICOS
El acto administrativo puede contener errores: de hecho y de derecho.
• El error de hecho consiste en un falso conocimiento de la realidad, si bien en el
supuesto doloso ese falso conocimiento es provocado por un tercero. Las
consecuencias sobre el acto son las mismas: la anulación del acto, ya que el error de
hecho supone una apreciación defectuosa del supuesto fáctico sobre la que se ejercita
la correspondiente potestad administrativa.
• El mismo efecto anulatorio debe predicarse del error de derecho, en cuanto supone la
indebida aplicación del ordenamiento jurídico, siendo irrelevante, a los efectos de la
invalidez, que esa infracción se produzca por error o intencionadamente por la
autoridad autora.
En todo caso, ambos errores, de hecho y de derecho, son vicios que originan la anulabilidad
prevista en la ley 39/2015. Además, hay otro supuesto más que incide en el momento de
producirse la declaración o formalización del acto, el error material y aritmético: “las
Administraciones públicas podrán rectificar en cualquier momento, de oficio o a instancia de
los interesados, los errores materiales, de hecho, o aritméticos existentes en sus actos”.
El error material y el error aritmético para que la administración pueda eliminarlos
expeditivamente han de caracterizars, según el Tribunal Supremo, por ser ostensibles,
manifiestos e indiscutibles; es decir, que se evidencien por sí solos sin necesidad de mayores
razonamientos, manifestándose por su sola contemplación. Por ello son susceptibles de
rectificación sin que padezca la subsistencia jurídica del acto que los contiene. Si no es así, no
es posible la rectificación mecánica e inmediata sin procedimiento anulatorio.
A propósito de los errores materiales, se plantea la validez de las rectificaciones de la
publicidad de las disposiciones y actos administrativos que aparezcan insertos en los boletines
oficiales bajo la denominación de correcciones de errores de las disposiciones o actos
anteriores. Estas correcciones solo son lícitas cuando el error se ha producido en la imprenta
durante el proceso de impresión del acto o disposición en el Boletín oficial, constituyendo un
notable abuso la utilización de la corrección de errores para alterar sustancialmente
disposiciones y actos anteriores no afectados de tales errores.

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TEMA IV. EL PROCEDIMIENTO ADMINISTRATIVO.
1. SIGNIFICADO Y ORIGEN DEL PROCEDIMIENTO ADMINISTRATIVO.
La actuación a través de un procedimiento es un principio fundamental del Derecho
administrativo recogido en la Constitución: “la ley regulará el procedimiento a través del cual
pueden producirse los actos administrativos, garantizando, cuando proceda, la audiencia del
interesado” (105.3 CE). El procedimiento administrativo consiste en la forma propia de la
función administrativa y se define como aquella actividad administrativa con eficacia externa,
que se dirige al examen, preparación y emisión de un acto administrativo o a la conclusión de
un convenio jurídico público, incluyendo la emisión del acto administrativo o la conclusión de
un convenio.
Sobre las diferencias entre proceso judicial y procedimiento administrativo se puede señalar
que el proceso judicial posee el máximo de complejidad formal mientras que el procedimiento
administrativo contiene menor solemnidad en las secuencias de los actos y menor rigor
preclusivo, desarrollándose ante una autoridad que es, a la vez, juez y parte. La razón sustancial
de esta diferencia entre proceso judicial y procedimiento administrativo está en que el primero
supone siempre la existencia clara de un conflicto entre partes sobre la aplicación del derecho
mientras que, en el procedimiento administrativo, no es tanto un problema de la correcta
aplicación del derecho, sino que se trata de un cauce necesario para la buena gestión de los
intereses públicos.
2. LA REGULACIÓN DEL PROCEDIMIENTO ADMINISTRATIVO.
La regulación orgánica de las administraciones públicas y su procedimiento de actuación se
establece por separado en la Ley 39/2015, de 1 de octubre, del Procedimiento administrativo
común de las administraciones públicas y en la Ley 40/2015, de 1 de octubre, de régimen
jurídico del sector público.
3. CLASES DE PROCEDIMIENTO ADMINISTRATIVO.
No existe en el Derecho español un procedimiento general o común modelo arquetípico único
a cuyo alrededor giren los procedimientos administrativos especiales. Por el contrario, existe
un procedimiento no formalizado o flexible y otros procedimientos formalizados o rígidos, cuya
tramitación escalonada se regula de forma preclusiva en otras normas legales o
reglamentarias. Una clasificación importante de los procedimientos administrativos es la que
distingue entre: procedimiento triangular y procedimiento lineal.
§ El procedimiento triangular es aquél en el que el órgano administrativo se sitúa en una
posición de independencia e imparcialidad frente a dos o más administrados con
intereses contrapuestos. La administración aparece decidiendo en un conflicto entre
particulares, de manera que carece en absoluto de la condición de parte, pues es
totalmente ajena a la relación jurídica discutida.
§ La mayoría de los procedimientos administrativos responden al modelo lineal,
inquisitivo o sumarial en que la administración es parte y órgano decisor al mismo
tiempo, dado que en ellos está comprometido el interés público que la administración
representa.
Por su parte, se puede distinguir otra tipología de procedimientos complementaria:
a. Procedimientos declarativos: sirven para atribuir cualificaciones jurídicas a cosas, a
personas o a relaciones.
b. Procedimientos constitutivos: se caracterizan por producir un efecto jurídico de
nacimiento, modificación o extinción de situaciones subjetivas. Se pueden dividir:

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 • Según su finalidad en procedimientos ablatorios o expropiatorios, concesionales y
autorizativos.
• Según los intereses públicos que se gestionan pueden ser simples y complejos.
- Simples cuando el procedimiento persigue un único interés público.
- Complejos cuando el procedimiento atiende a varios intereses públicos.
c. Procedimientos organizativos: tienen por objeto la creación, modificación o extinción
de personas jurídicas o de órganos, la actividad de control, etc.
d. Procedimientos sancionadores: a través de los cuales la Administración ejercita la
potestad sancionadora.
e. Procedimientos ejecutivos: a través de los cuales se materializan los contenidos de los
actos administrativos.
4. LOS CATÁLOGOS DE DERECHOS DE LOS CIUDADANOS FRENTE A LAS
ADMINISTRACIONES PÚBLICAS Y COMO INTERESADOS EN UN PROCEDIMIENTO
ADMINISTRATIVO.
La ley 39/2015, en su artículo 13, proclama enfáticamente una serie de derechos de los
ciudadanos en sus relaciones con las administraciones públicas:

Art. 13. Quienes de conformidad con el artículo 3, tienen capacidad de obrar

ante las Administraciones Públicas, son titulares, en sus relaciones con
ellas, de los siguientes derechos:
a) A comunicarse con las Administraciones Públicas a través de un Punto
de Acceso General electrónico de la Administración.
b) A ser asistidos en el uso de medios electrónicos en sus relaciones con las
Administraciones Públicas.
c) A utilizar las lenguas oficiales en el territorio de su Comunidad
Autónoma, de acuerdo con lo previsto en esta Ley y en el resto del
ordenamiento jurídico.
d) Al acceso a la información pública, archivos y registros, de acuerdo con
lo previsto en la Ley 19/2013, de 9 de diciembre, de transparencia, acceso a
la información pública y buen gobierno y el resto del Ordenamiento
Jurídico.
e) A ser tratados con respeto y deferencia por las autoridades y empleados
públicos, que habrán de facilitarles el ejercicio de sus derechos y el
cumplimiento de sus obligaciones.
f) A exigir las responsabilidades de las Administraciones Públicas y
autoridades, cuando así corresponda legalmente.
g) A la obtención y utilización de los medios de identificación y firma
electrónica contemplados en esta Ley.
h) A la protección de datos de carácter personal, y en particular a la
seguridad y confidencialidad de los datos que figuren en los ficheros,
sistemas y aplicaciones de las Administraciones Públicas.
i) Cualesquiera otros que les reconozcan la Constitución y las leyes.

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De todos ellos, la propia ley desarrolla más detenidamente dos de ellos.
• En primer lugar, a la lengua que deba ser utilizada en la tramitación de los
procedimientos tramitados por la AGE. La regla general es que se empleará el
castellano. No obstante, cuando los interesados se dirijan a los órganos de aquélla con
sede en el territorio de una comunidad autónoma podrán utilizar también la lengua
que sea cooficial en ella. En este caso, el procedimiento se tramitará en la lengua
elegida por el interesado. Si concurrirán varios interesados en el procedimiento y
existiera discrepancia en cuanto a la lengua, el procedimiento se tramitará en
castellano, si bien los documentos o testimonios que requieran los interesados se
expedirán en la lengua elegida por los mismos.
• En cuanto a la utilización de medios electrónicos en las relaciones con las
administraciones públicas la ley parte del principio de libre elección de hacerlo a través
de estos o de los medios tradicionales, añadiendo que el medio elegido por la persona
para comunicarse con las administraciones públicas podrá ser modificado por aquélla
en cualquier momento. No obstante, estarán obligados a relacionarse a través de
medios electrónicos con las administraciones públicas las personas jurídicas, las
entidades sin personalidad jurídica y quienes ejerzan una actividad profesional para la
que se requiera colegiación obligatoria, para los trámites y actuaciones que realicen
con las administraciones públicas en ejercicio de dicha actividad profesional,
incluyendo en todo caso a los notarios y registradores de la propiedad y mercantiles.

Además, la ley, en el art. 53 va a proclamar una serie de derechos de los ciudadanos en el

procedimiento administrativo:

Art.53.1. Además del resto de derechos previstos en esta Ley, los interesados
en un procedimiento administrativo, tienen los siguientes derechos:
a) A conocer, en cualquier momento, el estado de la tramitación de los
procedimientos en los que tengan la condición de interesados; el sentido del
silencio administrativo que corresponda, en caso de que la Administración
no dicte ni notifique resolución expresa en plazo; el órgano competente para
su instrucción, en su caso, y resolución; y los actos de trámite dictados.
Asimismo, también tendrán derecho a acceder y a obtener copia de los
documentos contenidos en los citados procedimientos. Quienes se
relacionen con las Administraciones Públicas a través de medios
electrónicos, tendrán derecho a consultar la información a la que se refiere
el párrafo anterior, en el Punto de Acceso General electrónico de la
Administración que funcionará como un portal de acceso. Se entenderá
cumplida la obligación de la Administración de facilitar copias de los
documentos contenidos en los procedimientos mediante la puesta a
disposición de estas en el Punto de Acceso General electrónico de la
Administración competente o en las sedes electrónicas que correspondan.
b) A identificar a las autoridades y al personal al servicio de las
Administraciones Públicas bajo cuya responsabilidad se tramiten los
procedimientos.
c) A no presentar documentos originales salvo que, de manera excepcional,
la normativa reguladora aplicable establezca lo contrario. En caso de que,

33
 excepcionalmente, deban presentar un documento original, tendrán derecho
a obtener una copia autenticada de éste.
d) A no presentar datos y documentos no exigidos por las normas aplicables
al procedimiento de que se trate, que ya se encuentren en poder de las
Administraciones Públicas o que hayan sido elaborados por éstas.
e) A formular alegaciones, utilizar los medios de defensa admitidos por el
Ordenamiento Jurídico, y a aportar documentos en cualquier fase del
procedimiento anterior al trámite de audiencia, que deberán ser tenidos en
cuenta por el órgano competente al redactar la propuesta de resolución.
f) A obtener información y orientación acerca de los requisitos jurídicos o
técnicos que las disposiciones vigentes impongan a los proyectos,
actuaciones o solicitudes que se propongan realizar.
g) A actuar asistidos de asesor cuando lo consideren conveniente en defensa
de sus intereses.
h) A cumplir las obligaciones de pago a través de los medios electrónicos
previstos en el artículo 98.2.
i) Cualesquiera otros que les reconozcan la Constitución y las leyes.
2. Además de los derechos previstos en el apartado anterior, en el caso de
procedimientos administrativos de naturaleza sancionadora, los presuntos
responsables tendrán los siguientes derechos:
a) A ser notificado de los hechos que se le imputen, de las infracciones que
tales hechos puedan constituir y de las sanciones que, en su caso, se les
pudieran imponer, así como de la identidad del instructor, de la autoridad
competente para imponer la sanción y de la norma que atribuya tal
competencia.
b) A la presunción de no existencia de responsabilidad administrativa
mientras no se demuestre lo contrario (presunción de inocencia).
5. LOS SUJETOS DEL PROCEDIMIENTO ADMINISTRATIVO.
De una parte, el protagonista máximo del procedimiento administrativo es un órgano de la
Administración Pública. De otra parte, están los sujetos pasivos, interesados o afectados por el
procedimiento, que pueden ser simples particulares o también otras Administraciones
Públicas.
EL ÓRGANO DE LA ADMINISTRACIÓN PÚBLICA QUE INSTRUYE Y RESUELVE EL PROCEDIMIENTO
La Ley 40/2015 es la que se encarga de la regulación de los órganos que instruyen y resuelven
los procedimientos administrativos que tratan de la creación de órganos administrativos de la
competencia y las formas de su transferencia, los medios para su ejercicio, coordinación y
solución de conflicto, régimen y funcionamiento de los órganos colegiados, etc. También se
encarga de regular la abstención y recusación, como técnicas que aseguran la imparcialidad
del titular del órgano.
Como causas del abstención que obligan al titular del órgano a separar el expediente y que
permiten al órgano superior ordenar al inferior que se abstenga de intervenir, la ley 40/2015
establece las siguientes en el artículo 23:

34
 Artículo 23. Abstención.
1. Las autoridades y el personal al servicio de las Administraciones en
quienes se den algunas de las circunstancias señaladas en el apartado
siguiente se abstendrán de intervenir en el procedimiento y lo comunicarán
a su superior inmediato, quien resolverá lo procedente.
2. Son motivos de abstención los siguientes:
a) Tener interés personal en el asunto de que se trate o en otro en cuya
resolución pudiera influir la de aquél; ser administrador de sociedad o
entidad interesada, o tener cuestión litigiosa pendiente con algún interesado.
b) Tener un vínculo matrimonial o situación de hecho asimilable y el
parentesco de consanguinidad dentro del cuarto grado o de afinidad dentro
del segundo, con cualquiera de los interesados, con los administradores de
entidades o sociedades interesadas y también con los asesores,
representantes legales o mandatarios que intervengan en el procedimiento,
así como compartir despacho profesional o estar asociado con éstos para el
asesoramiento, la representación o el mandato.
c) Tener amistad íntima o enemistad manifiesta con alguna de las personas
mencionadas en el apartado anterior.
d) Haber intervenido como perito o como testigo en el procedimiento de que
se trate.
e) Tener relación de servicio con persona natural o jurídica interesada
directamente en el asunto, o haberle prestado en los dos últimos años
servicios profesionales de cualquier tipo y en cualquier circunstancia o
lugar.
La no abstención del titular del órgano en los casos en que proceda dará lugar a
responsabilidad del funcionario o autoridad, pero no implicará necesariamente la invalidez de
los actos.

4. La actuación de autoridades y personal al servicio de las

Administraciones Públicas en los que concurran motivos de abstención no
implicará, necesariamente, y en todo caso, la invalidez de los actos en que
hayan intervenido.
5. La no abstención en los casos en que concurra alguna de esas
circunstancias dará lugar a la responsabilidad que proceda.
Por lo mismo, en el art. 24 se dispone que los interesados en el procedimiento podrán
promover la recusación del titular del órgano en cualquier momento del procedimiento
haciéndolo por escrito, en el que se expresará la causa o causas en que se funda,
procediéndose entonces de la siguiente forma:

Art. 24. 3. En el día siguiente el recusado manifestará a su inmediato

superior si se da o no en él la causa alegada. En el primer caso, si el superior
aprecia la concurrencia de la causa de recusación, acordará su sustitución
acto seguido.

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 4. Si el recusado niega la causa de recusación, el superior resolverá en el
plazo de tres días, previos los informes y comprobaciones que considere
oportunos.
5. Contra las resoluciones adoptadas en esta materia no cabrá recurso, sin
perjuicio de la posibilidad de alegar la recusación al interponer el recurso
que proceda contra el acto que ponga fin al procedimiento.
LOS INTERESADOS EN EL PROCEDIMIENTO ADMINISTRATIVO.
Se desprende de la ley 39/2015, art. 4, que viene a considerar interesados tanto a quienes
instan el procedimiento pretendiendo algún beneficio como a quienes, en general, pueden
resultar perjudicados por él. En este sentido, considera interesados a:

Art. 4.1. Se consideran interesados en el procedimiento administrativo:

a) Quienes lo promuevan como titulares de derechos o intereses legítimos
individuales o colectivos.
b) Los que, sin haber iniciado el procedimiento, tengan derechos que puedan
resultar afectados por la decisión que en el mismo se adopte.
c) Aquellos cuyos intereses legítimos, individuales o colectivos, puedan
resultar afectados por la resolución y se personen en el procedimiento en
tanto no haya recaído resolución definitiva.
Las asociaciones y organizaciones representativas de intereses económicos y sociales no
tienen, por esta sola condición, la condición de interesados, sino que lo serán únicamente
cuando la ley los reconozca como intereses legítimos:

Art. 4. 2. Las asociaciones y organizaciones representativas de intereses

económicos y sociales serán titulares de intereses legítimos colectivos en los
términos que la Ley reconozca.
Y, en todo caso,

Art. 4. 3. Cuando la condición de interesado derivase de alguna relación

jurídica transmisible, el derecho-habiente sucederá en tal condición
cualquiera que sea el estado del procedimiento.
Para estar y actuar en el procedimiento administrativo, además de la condición de interesado
es necesario tener la capacidad de obrar. Y la tienen a los efectos del procedimiento
administrativo, además de quienes la ostentan con arreglo al Derecho civil, los menores de
edad en el ejercicio y defensa de aquellos derechos e intereses cuya actuación permita el
ordenamiento jurídico administrativo si la asistencia de la persona que ostente la patria
potestad, tutela o curatela. Se exceptúa el supuesto de los menores incapacitados, cuando la
extensión de la incapacitación afecte al ejercicio y defensa de los derechos o intereses de que
se trate. Además, cuando la ley así lo declare expresamente, tendrán capacidad para actuar los
grupos afectados, las uniones y además las entidades sin personalidad jurídica y los
patrimonios independientes o autónomos.
En el procedimiento administrativo no es necesaria, pero se admite la representación, en cuyo
caso se entenderán con el representante de las actuaciones administrativas, salvo
manifestación expresa en contra del interesado. Se trata de una representación voluntaria no

36
profesionalizada, por lo que cualquier persona con capacidad de obrar podrá actuar en
representación de otra ante las administraciones. No obstante, la ley abre la puerta a una
especie de profesional al prescribir que: “las administraciones públicas podrán habilitar con
carácter general específico a personas físicas o jurídicas autorizadas para la realización de
determinadas transacciones electrónicas en representación de los interesados”. La forma de
acreditar la representación es variable en función del alcance de esta. Pero, en todo caso, la
falta o insuficiente acreditación no impedirá que se tenga por realizado el acto de que se trate,
siempre que se aporte aquella o se subsane el defecto dentro del plazo de 10 días que deberá
conceder a este efecto el órgano administrativo, podría un plazo superior cuando las
circunstancias del caso así lo requieran.
Por último, la asistencia de abogado no es preceptiva por regla general ante la administración.
La ley solo reconoce a los interesados el derecho de actuar asistidos de asesor cuando lo
consideren conveniente en defensa de sus intereses. Sin embargo, Se entiende en base al
artículo 24 de la Constitución que se habrá de garantizar la defensa y asistencia letrada en los
procedimientos administrativos sancionadores de los que pudieran derivarse
responsabilidades penales.
7. PRINCIPIOS Y CUESTIONES BÁSICAS DEL PROCEDIMIENTO ADMINISTRATIVO.
A. Los principios de contradictorio e inquisitivo en el procedimiento administrativo
El principio del contradictorio atribuye el protagonismo y la mayor iniciativa en el proceso a las
partes, de manera que es a instancia de estas como se va pasando de una a otra fase y
practicando las diversas diligencias. Este principio se impone de forma expresa en aquellos
casos en que concurren varios interesados con posiciones enfrentadas como dice la ley
39/2015: “en cualquier caso, el órgano instructor adoptará las medidas necesarias para lograr
el pleno respeto a los principio de contradicción e igualdad de los interesados en el
procedimiento”.
Sin embargo, en el caso del principio inquisitivo de impulsión y dirección de oficio, se establece
que el instructor del procedimiento administrativo toma toda suerte de iniciativas y configura
los trámites según las necesidades propias de cada forma de actividad administrativa que se
está formalizando en el procedimiento. Por ello, sin faltar al principio del contradictorio, el
procedimiento se conducirá ordinariamente de acuerdo con el principio inquisitivo y de
impulsión de oficio que da libertad al instructor para dirigir las actuaciones. Vemos así que, por
una parte, las partes tiene la mayor iniciativa del proceso, pero la administración también tiene
la capacidad de impulsar el procedimiento.
A resaltar, asimismo que el principio inquisitivo y la impulsión de oficio tienen como una de sus
finalidades conseguir la mayor celeridad y economía en el procedimiento. Para ello el
instructor dispone de facultades con vistas a acordar en un solo acto todos los trámites que
por su naturaleza admitan una impulsión simultánea; la acumulación de procedimientos
análogos; el repudiar las pretensiones de suspensión del procedimiento; y, en fin, dar por
precluidos los trámites establecidos a favor de los interesados cuando estos no los evacúan en
plazo.
B. La publicidad en los procedimientos administrativos
La publicidad o secreto de los procedimientos exige distinguir entre el derecho de los
interesados en el procedimiento al conocimiento de las actuaciones que en él se van
desarrollando, y el derecho de los ciudadanos también interesados, pero no porque en tal
procedimiento sean parte, es decir, les afecte en sus derechos e intereses sino por legítima
curiosidad democrática en la transparencia de la actividad administrativa.

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La ley 39/2015 reconoce a los interesados el derecho a conocer en cualquier momento el
estado de la tramitación de los procedimientos, y a obtener copias de documentos contenidos
en los mismos. Sin embargo, otra cuestión es el derecho de los ciudadanos que no son parte
en los procedimientos a conocer su contenido y, en general, de cualquier documento que obre
en poder de la Administración, es decir, conforme al principio de transparencia. La Constitución
de 1978 consagró el principio de publicidad y transparencia al reconocer el derecho de los
ciudadanos, y no solo de los interesados, al acceso a los archivos y registros administrativos,
salvo en lo que afecte a la seguridad y defensa del Estado, y a la averiguación de los delitos, es
decir, el secreto del sumario. Por su parte, la ley 19/2013 de transparencia, acceso a la
información pública y buen gobierno, reconoce que la anterior regulación adolece de una serie
de deficiencias que han sido puestas de manifiesto de forma reiterada al no ser claro el objeto
del derecho de acceso, al estar limitado a documentos contenidos en procedimientos
administrativos ya terminados y al resultar su ejercicio extraordinariamente limitado en su
articulación práctica. Consecuentemente establece el principio general de que todas las
personas tienen derecho a acceder a la información pública, en los términos previstos en la
Constitución, sobre los contenidos o documentos, cualquiera que sea su formato o soporte,
que obren en poder de alguno de los organismos incluidos en el ámbito de aplicación de la ley
y que hayan sido elaborados o adquiridos en el ejercicio de sus funciones. Sin embargo, este
derecho puede ser limitado por múltiples circunstancias cuando acceder a la información
suponga un perjuicio para la seguridad nacional, la defensa, las relaciones exteriores, etc.
Además, será difícil obtener la información solicitada si esta contuviera datos especialmente
protegido. En ese caso, el acceso únicamente se podrá autorizar en caso de que se contase con
el consentimiento expreso y por escrito del afectado, a menos que este hubiese hecho
manifiestamente públicos los datos con anterioridad.
C. La gratitud del procedimiento
La Ley 39/2015 no contiene ningún precepto sobre la gratitud del procedimiento
administrativo, pero ésta se desprende del carácter inquisitivo predominante. No obstante, la
ley impone el pago de los gastos que ocasionen las pruebas propuestas por el interesado, cuyo
abono podrá serle exigido, incluso anticipadamente, a reserva de la liquidación definitiva.
8. LA INICIACIÓN DEL PROCEDIMIENTO ADMINISTRATIVO.
El procedimiento administrativo se inicia de oficio o a petición o denuncia de un particular o
de otra administración pública. Según el art. 58 de la ley 39/2015: “los procedimientos se
iniciarán de oficio a través de medios electrónicos por acuerdo del órgano competente, bien
por propia iniciativa o como consecuencia de orden superior, a petición razonada de otros
órganos o por denuncia”.
Lo decisivo en la iniciación de oficio es el acuerdo del órgano competente, que actúa motu
propio o que puede ser excitado para ello por orden superior, moción razonada de los
subordinados o por denuncia (en cuyo caso su presentación no supone el reconocimiento al
denunciante de la condición de interesado) o también por petición razonada de otros órganos
de la administración.
El acuerdo de iniciación del expediente es un acto de trámite y por ello no susceptible de
recurso independiente del acto final resolutorio. la solicitud puede ser colectiva cuando es
formulada en un solo escrito por una pluralidad de personas que tengan un contenido y
fundamento idéntico o sustancialmente similar.
Los solicitantes podrán exigir copias selladas y la devolución de los documentos originales, lo
que acordará el funcionario que instruye el procedimiento dejando nota o testimonio, según
proceda; pero si se trata del documento acreditativo de la representación y el poder fuese

38
general para otros asuntos, deberá acordarse el desglose y devolución a petición del
interesado en el plazo de 3 días.
En cuanto al lugar de presentación de las solicitudes lo normal es su presentación en la sede
del órgano que ha de resolverla. Al tiempo, la ley facilita la recepción de las instancias en los
registros, las oficinas de correos o en las representaciones diplomáticas o consulares. También
es posible presentar solicitudes por correo electrónico telemáticos para la recepción o salida
de solicitudes, escritos y comunicaciones que se transmitan por medios telemáticos.
A efectos de cómputo de plazos, la recepción en un día inhábil para el órgano o entidad se
entenderá efectuada en el primer día hábil siguiente.
Recibida la instancia, el órgano competente puede, si el escrito de iniciación no reunir a los
datos necesarios deberá requerir a quien lo hubiese firmado para que, en un plazo de 10 días,
proceda a la subsanación de la falta o acompañe los documentos preceptivos con
apercibimiento de que, si así no lo hiciera, sí archivará el expediente
9. TRAMITACIÓN E INSTRUCCIÓN DEL PROCEDIMIENTO ADMINISTRATIVO.
La Ley 39/2015 recoge que, antes de la iniciativa de oficio de un procedimiento, el órgano
competente puede instruir unas actuaciones previas que se describen como un período de
información previa con el fin de conocer las circunstancias del caso concreto y la conveniencia
o no de iniciar el expediente.
Además, la ley regula la posibilidad de que se adopten medidas provisionales. En primer lugar,
por el órgano competente las que resulten necesarias y proporcionadas antes de la iniciación
del procedimiento en los casos de urgencia inapelable para la protección provisional de los
intereses implicados. En este caso las medidas provisionales deberán ser confirmadas,
modificadas o levantadas en el acuerdo de iniciación del procedimiento, que deberá efectuarse
dentro de los 15 días siguientes a su adopción, el cual podrá ser objeto del recurso que
proceda. En todo caso, dichas medidas quedarán sin efecto si no se inicia el procedimiento en
dicho plazo o cuando el acuerdo de iniciación no contenga un pronunciamiento expreso acerca
de las mismas. También puede adoptarlas el instructor del procedimiento, antes o después del
inicio de este, de oficio o a instancia de parte, y de forma motivada. En este caso, las medidas
deben justificarse en asegurar la eficacia de la resolución que pudiera recaer, si existiesen
elementos de juicio suficientes para ello, de acuerdo con los principios de proporcionalidad,
efectividad y menor onerosidad. Como límites a esta potestad:
- no se podrán adoptar medidas provisionales que puedan causar perjuicio de difícil o
imposible reparación a los interesados o que impliquen violación de derechos
amparados por las leyes.
- las medidas provisionales deberán ser alzadas o modificadas durante la tramitación del
procedimiento, de oficio o a instancia de parte, en virtud de circunstancias
sobrevenidas o que no pudieron ser tenidas en cuenta en el momento de su adopción
- las medidas provisionales se extinguirán cuando surta efectos la resolución
administrativa que ponga fin al procedimiento correspondiente
Iniciado el procedimiento, la administración desarrollará los actos de instrucción necesarios
para la determinación, conocimiento y comprobación de los datos en virtud de los cuales deba
pronunciarse la resolución. En estos actos se realizarán de oficio por el órgano que tramita el
procedimiento, sin perjuicio del derecho de los interesados a proponer aquellas actuaciones
que requieran su intervención o constituyan trámites legal o reglamentariamente establecidos.

La constatación de hechos y datos, esencial para la tramitación e instrucción del

procedimiento, se lleva a cabo mediante:

39
 a. Alegaciones escritas y aportación de documentos y trámite de información pública
Las alegaciones son afirmaciones de conocimiento de hechos y razonamientos jurídicos que
formulan los interesados en cualquier momento del procedimiento, y siempre con
anterioridad al trámite de audiencia. Asimismo, podrán aportar documentos y otros elementos
de juicio, todos los cuales serán tenidos en cuenta por el órgano competente al redactar la
correspondiente propuesta de resolución. Y, también, en todo momento podrán los
interesados alegar los defectos de tramitación y, en especial, los que supongan paralización,
infracción de los plazos preceptivamente señalados o la omisión de trámites que pueden ser
subsanados antes de la resolución definitiva del asunto.
b. Información pública
Mediante este trámite se llama públicamente opinar sobre cuestiones de hecho, de ciencia o
de derecho a cualquier persona, sea o no interesada en el procedimiento. La información
pública se abre cuando la naturaleza del procedimiento así lo requiere. El trámite se anuncia
en el BOE a fin qué cuántos tengan interés en el asunto puedan examinar el expediente o la
parte de este que se acuerde.
La incomparecencia en este trámite no impide a los interesados interponer los recursos
procedentes contra la resolución definitiva del procedimiento, pero quienes presenten
alegaciones u observaciones en este trámite tienen derecho a obtener de la administración
una respuesta razonable, que podrá ser común para todas aquellas alegaciones que planteen
cuestiones sustancialmente iguales.
c. Informes
Los informes son actuaciones administrativas a cargo de órganos especializados que sirven
para ilustrar al órgano decisor. Son manifestaciones de juicio, jurídicos o técnicos, pero nunca
de voluntad, y, por ello, no se consideran actos administrativos impugnables; únicamente
podrán ser valorados como uno más de los presupuestos de la resolución final del
procedimiento, qué es la manifestación de voluntad del órgano administrativo y el verdadero
y único objeto de los recursos administrativos o judiciales. La ley 39/2015 autoriza al instructor
para pedir, además de los informes que sean preceptivos por disposiciones legales, todos los
que se juzguen necesarios para resolver, es decir, informes facultativos.
Aparte de la distinción entre informes preceptivos y no preceptivos o facultativos la ley
distingue entre informes vinculantes y no vinculantes, estableciendo la presunción de que
salvo disposición expresa, los informes serán facultativos y no vinculantes.
Los informes serán emitidos a través de medios electrónicos en el plazo de 10 días, salvo que
una disposición o el cumplimiento del resto de los plazos del procedimiento permita o exija
otro plazo mayor o menor. De no emitirse el informe en el plazo señalado, y sin perjuicio de la
responsabilidad en que incurra el responsable de la demora, se podrán proseguir las
actuaciones salvo cuando se trate de un informe preceptivo, en cuyo caso se podrá suspender
el transcurso del plazo máximo legal para resolver el procedimiento. Si el informe deberá ser
emitido por una administración pública distinta de la que tramita el procedimiento en orden a
expresar el punto de vista correspondiente a sus competencias respectivas, y transcurriera el
plazo sin que aquél se hubiera emitido, se podrán proseguir las actuaciones, además de que
informe emitido fuera de plazo podrá no ser tenido en cuenta al adoptar la correspondiente
resolución. En principio, el titular de la competencia decide libremente sin tener que atenerse
a los términos del informe salvo que la ley lo califique de vinculante. Así, el informe vinculante
no es nada sin la decisión final del titular de la competencia.
La validez del acto podrá depender de que el informe preceptivo sea determinante o no para
la resolución del procedimiento. Para valorar el posible efecto anulatorio deberá también

40
tenerse en cuenta si el informe fue efectivamente solicitado y su ausencia se debe a la
responsabilidad del órgano obligado a la emisión del mismo exclusivamente.
En cuanto a sus aspectos formales, los informes serán evacuados en el plazo que tengan
señalado o en el de 10 días; de no emitirse en plazos se podrán proseguir las actuaciones
excepto cuando los informes sean preceptivos y determinantes para la resolución del
procedimiento.
d. La prueba
La prueba es la actividad que se desarrolla en el procedimiento para acreditar la realidad de
los hechos y, en su caso, la vigencia y existencia de las normas aplicables, cuando lo uno y lo
otro constituyen presupuestos ineludibles de la resolución que ha de dictarse.
La ley establece que cuando la administración no tenga por ciertos los hechos alegados por los
interesados o la naturaleza del procedimiento lo exija, el instructor del mismo acordará la
apertura de un período de prueba por un plazo no superior a 30 días ni inferior a 10, a fin de
que puedan practicarse cuantas juzgue pertinentes. Asimismo, cuando lo considere necesario,
el instructor podrá decidir la apertura de un período extraordinario no superior a 10 días a
petición de los interesados.
En principio es el instructor del procedimiento quien deberá acordar la práctica de las pruebas
que crea oportunas; en cuanto a las propuestas por los interesados, solo las podrá rechazar
cuando sean manifiestamente improcedentes o innecesarias mediante resolución motivada.
En cuanto a los medios de la prueba, la ley establece que podrán acreditarse por cualquier
medio de prueba admisible en derecho, cuya valoración se realizará de acuerdo con los
criterios establecidos en la ley 1/2000:
- En los procedimientos de carácter sancionador, los hechos declarados probados por
resoluciones judiciales penales firmes vincularán a las administraciones públicas
respecto de los procedimientos sancionadores que substancien.
- los documentos formalizados por los funcionarios a los que se reconoce la condición
de autoridad harán prueba de los hechos constatados salvo que se acredite lo contrario
- Cuando la prueba consista en la emisión de un informe de un órgano administrativo,
organismo o entidad, se entenderá que tiene carácter preceptivo.
Un medio de prueba muy generalizado lo constituyen las inspecciones a cargo de funcionarios.
e. El trámite de vista y audiencia
La ley 39/2015 dispone que, una vez instruidos los procedimientos, e inmediatamente antes
de redactar la propuesta de resolución, el instructor habrá de poner el expediente de
manifiesto a los interesados para que éstos puedan alegar y presentar los documentos y
justificaciones que estimen pertinentes.
Es este un trámite obligado del procedimiento administrativo, por lo que su omisión es causa
de nulidad en cuanto produce indefensión de los interesados. Solo se puede prescindir del
trámite de audiencia cuando no figuren en el procedimiento ni sean tenidos en cuenta en la
resolución otros hechos ni otras alegaciones y pruebas que las aducidas por el interesado.
La vista o puesta de manifiesto de lo actuado tiene lugar al término del periodo de instrucción,
inmediatamente antes de que se redacte la propuesta de resolución. No obstante, la audiencia
a los interesados será anterior a la solicitud del informe del órgano competente para el
asesoramiento jurídico o a la solicitud del dictamen del Consejo de Estado u órgano consultivo
equivalente de la comunidad autónoma, en el caso de que éstos formarán parte del
procedimiento.
El plazo conjunto para examinar el expediente y formular alegaciones no puede ser inferior a
los 10 días ni superior a 15, pudiendo darse por realizado el trámite si antes del vencimiento

41
los interesados manifiestan su decisión de no efectuar alegaciones ni aportar nuevos
documentos o justificaciones.
f. Los términos y plazos
La regla general es que los términos y plazos obligan tanto a las autoridades y personal al
servicio de las administraciones públicas competentes para la tramitación de los asuntos como
a los interesados en los mismos.
La ley 39/2015 destaca la introducción del cómputo de plazos por horas (se consideran horas
hábiles las comprendidas entre las 0:00 horas y las 23:59 horas, siempre que formen parte de
un día hábil) y la declaración de los sábados como días inhábiles, unificando de este modo el
cómputo de plazos en el ámbito judicial y el administrativo. Los plazos se computarán a partir
del día siguiente a aquél en que tenga lugar la notificación o publicación del acto de que se
trate o desde el siguiente a aquél en que se produzca la estimación o desestimación por silencio
administrativo.
La Administración, salvo precepto en contrario, podrá conceder de oficio o a petición de los
interesados, una ampliación de los plazos establecidos, que no exceda de la mitad de los
mismos, si las circias lo aconsejan y con ello no se perjudican derechos de terceros. Tanto la
petición como la decisión sobre la ampliación debe producirse antes del vencimiento del plazo
de que se trate. También es posible Una reducción de los plazos establecidos cuando razones
de interés público lo aconsejen, de oficio o a petición del interesado.
10. LA TERMINACIÓN DEL PROCEDIMIENTO ADMINISTRATIVO.
Mientras Unas formas de terminación suponen precisamente su no terminación, es decir, la
desaparición jurídica del procedimiento mismo sin dar una respuesta a lo tratado en él
(desistimiento, renuncia, caducidad), otras, por el contrario, Implican que ha cumplido la
finalidad para la que fue iniciado (resolución expresa o presunta, terminación convencional).
Las causas de terminación del procedimiento son
A. El desistimiento y la renuncia
El procedimiento puede terminar, antes de llegar a su fin por desistimiento; porque el
interesado desista de su petición o instancia, lo que viene a significar el apartamiento del
procedimiento, pero no la renuncia del derecho ejercitado a través de éste.
La renuncia por su parte Implica la declaración de abandono del derecho, pretensión o interés
en el procedimiento que se había ejercitado, razón por la cual el procedimiento mismo deja de
tener sentido.
Por lo demás, el régimen de desistimiento y la renuncia tienen los siguientes elementos
comunes:
- Todo interesado podrá desistir de su solicitud o, cuando ello no esté prohibido por el
ordenamiento jurídico, renunciar a sus derechos.
- Si el escrito de iniciación se hubiera formulado por dos o más interesados, el
desistimiento la renuncia solo afectará a aquellos que la hubiesen formulado
- Tanto el desistimiento como la renuncia podrán hacerse por cualquier medio que
permita su constancia
- La administración aceptará de pleno el desistimiento la renuncia y declarará concluso
el procedimiento salvo que, habiéndose personado en el mismo terceros interesados,
instarse éstos su continuación en el plazo de 10 días desde que fueron notificados del
desistimiento. También continuará el procedimiento si la cuestión suscitada por la
incoación entrañase interés general o fuera conveniente sustanciar la para su definición
y esclarecimiento.

42
 B. La caducidad
La caducidad es una causa de terminación del procedimiento por la falta de actividad en este.
La caducidad es referida a los procedimientos instados a solicitud del interesado y que se
paralizan por causa de este. En este caso, la administración le advertirá inmediatamente de
que transcurridos 3 meses se producirá la caducidad del mismo. No obstante, el procedimiento
puede seguir si hubiere terceros interesados o la cuestión objeto del procedimiento afectarse
al interés general o fuera conveniente sustanciarla para su definición y esclarecido.
No toda pasividad u omisión del interesado puede servir de base a una declaración de
caducidad del procedimiento, sino solamente aquellas especialmente calificadas que
determinen la paralización del procedimiento por imposibilidad material de continuarlo.
Cualquier otra omisión solo justifica la pérdida del trámite.
La caducidad no producirá por sí sola la prescripción de las acciones del particular la
administración, pero los procedimientos caducados no interrumpirán el plazo de prescripción.
Por ello, en los procedimientos iniciados de oficio en que se ejercen facultades sancionadoras
o de intervención es posible que la declaración de caducidad pueda ser seguida del inicio de
otro procedimiento con la misma finalidad si no ha prescrito la infracción. En cualquier caso, la
caducidad no produce efecto alguno en el supuesto de que la cuestión suscitada afecta al
interés general o cuando fuere conveniente sustanciarla para su definición esclarecimiento; y
tampoco implica la pérdida del trabajo efectuado en el procedimiento caducado ya que podrán
incorporarse a este los actos y trámites de aquel cuyo contenido si hubiera mantenido igual de
no haberse producido la caducidad.
C. La resolución expresa o presunta (por silencio administrativo.
La resolución expresa es el acto administrativo que implica una manifestación de voluntad que,
según el principio de congruencia, decidirá todas las cuestiones planteadas por los interesados
y aquellas otras derivadas del mismo. Se trata de un deber inexcusable puesto que en ningún
caso podrá la administración abstenerse de resolver so pretexto de silencio, oscuridad o
insuficiencia de los preceptos legales aplicables al caso. Únicamente Podrá acordarse la
inadmisión de las solicitudes de reconocimiento de derechos no previstos en el ordenamiento
jurídico o manifiestamente carentes de fundamento.
No obstante, y antes de dictar resolución, el órgano competente para resolver podrá decidir
mediante acuerdo motivado la realización de las actuaciones complementarias indispensables
para resolver el procedimiento. No tendrán la consideración de actuaciones complementarias
los informes que preceden inmediatamente a la resolución final del procedimiento. El acuerdo
de realización de actuaciones complementarias se notificará a los interesados,
concediéndoseles un plazo de 7 días para formular las alegaciones que tengan por pertinentes
tras la finalización de las mismas. Las actuaciones complementarias deberán practicarse en un
plazo no superior a 15 días y el plazo para resolver el procedimiento quedará suspendido hasta
la terminación de las actuaciones complementarias. La ley prohíbe que con motivo de una
petición o recurso a la administración se pueda agravar la situación inicial del interesado, sin
perjuicio de que la administración pueda incoar de oficio un nuevo procedimiento si procede.
D. La terminación convencional
El Procedimiento puede cumplir su fin por terminación convencional o por acuerdos, pactos,
convenios o contratos con personas tanto de derecho público como privado.
La admisión del convenio, acuerdo pacto frente al acto administrativo unilateral como forma
de terminación del procedimiento no es suficiente puesto que es preciso además una
regulación sustantiva que previamente haya aceptado esta forma de terminación del
procedimiento.

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