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Sentencias del Tribunal Constitucional 50/2003, de 17 de marzo; 52/2003, de 17 de

marzo; 100/2003, de 2 de junio; 132/2003, de 30 de junio; 161/2003, de 15 de
septiembre; y 193/2003, de 27 de octubre: legalidad sancionadora.

Claudio García Díez

Profesor Asociado de la Universidad de Castilla La-Mancha.
Abogado.
Claudio.Garcia@uclm.es

I.- DOCTRINA DEL TRIBUNAL CONSTITUCIONAL:

La seis Sentencias comentadas conceden el amparo solicitado por vulneración

del derecho a la legalidad sancionadora (ex art. 25.1 de la CE). Anulan los Acuerdos
sancionadores y las Sentencias de instancia confirmatorias de éstos.

La STC 50/2003, de 17 de marzo, cuenta con Voto Particular.

II.- SUPUESTO DE HECHO:

1.- Las Sentencias tienen su origen en Resoluciones sancionadoras, confirmadas

judicialmente, por las que se condena a los demandantes de amparo como autores de
diversas infracciones administrativas.

2.- El denominador común de los recursos de amparo interpuestos se

circunscribe a la pretendida violación del derecho fundamental a la legalidad
sancionadora.

III.- FUNDAMENTOS JURÍDICOS:

1.- Antes de analizar las principales cuestiones que resuelven las Sentencias que
comentamos, hay que traer a colación la jurisprudencia constitucional previa que
refrenda la doble vertiente (material y formal) del derecho fundamental a la legalidad
sancionadora y su aplicación matizada en este ámbito punitivo:

“(...) el art. 25.1 CE incorpora la regla nullum crimen nulla poena

sine lege, extendiéndola incluso al ordenamiento sancionador
administrativo, que comprende una doble garantía. La primera, de orden
material y alcance absoluto, tanto por lo que se refiere al ámbito
estrictamente penal como al de las sanciones administrativas, refleja la
especial trascendencia del principio de seguridad en dichos ámbitos
limitativos de la libertad individual y se traduce en la imperiosa exigencia
de predeterminación normativa de las conductas ilícitas y de las sanciones
correspondientes. La segunda es de carácter formal, y se refiere al rango
necesario de las normas tipificadoras de aquellas conductas y reguladoras
de estas sanciones, por cuanto, como este Tribunal ha señalado
reiteradamente, el término "legislación vigente" contenido en dicho art.
25.1 CE es expresivo de una reserva de Ley en materia sancionadora (SSTC
61/1990, de 29 de marzo, FJ 7; 60/2000, de 2 de marzo, FJ 3; 25/2002, de
11 de febrero, FJ 4 y 113/2002, de 9 de mayo, FJ 3). A este respecto es
preciso reiterar que, en el contexto de las infracciones y sanciones
administrativas, el alcance de la reserva de ley no puede ser tan riguroso

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como lo es por referencia a los tipos y sanciones penales en sentido

estricto; y ello tanto por razones que atañen al modelo constitucional de
distribución de las potestades públicas como por el carácter, en cierto
modo insuprimible, de la potestad reglamentaria en determinadas materias,
o bien, por último, por exigencias de prudencia o de oportunidad (STC
42/1987, de 7 de abril, FJ 2). En todo caso, el art. 25.1 CE exige la
necesaria cobertura de la potestad sancionadora de la Administración en
una norma de rango legal, habida cuenta del carácter excepcional que
presentan los poderes sancionatorios en manos de la Administración (SSTC
3/1988, de 21 de enero, FJ 9, y 305/1993, de 25 de octubre, FJ 3). De ahí
que la reserva de Ley en este ámbito tendría una eficacia relativa o
limitada (STC 177/1992, de 2 de noviembre, FJ 2), que no excluye la
colaboración reglamentaria en la propia tarea de tipificación de las
infracciones y atribución de las correspondientes sanciones, pero sí
descarta que tales remisiones hicieran posible una regulación
independiente y no claramente subordinada a la Ley (STC 83/1984, de 24
de julio, FJ 4).” (STC 50/2003, F.J. 4º; también, vid., STC 100/2003, F.J.
3º)

2.- Una vez concretado el contenido esencial de este derecho fundamental es

necesario estudiar su eficacia sobre la tipificación de infracciones administrativas. En
efecto, conforme a esta jurisprudencia queda claro que la Ley debe dar cobertura
suficiente a toda infracción administrativa de manera que, sin agotar su descripción
típica, permita la intervención del reglamento para su desarrollo y complitud.

Por tanto, la cuestión se centra en determinar las exigencias constitucionales de

certeza y seguridad (lex certa) que debe cumplir el apoderamiento legal de toda
infracción administrativa. Cuestión, ésta, abordada por la STC 50/2003 al estudiar la
constitucionalidad del artículo 129 de la Ley 25/1970, de 2 de diciembre, reguladora del
Estatuto del Vino (“Se sancionará la indebida aplicación de las definiciones
establecidas en el Capítulo II del Título preliminar, la de Denominaciones de Origen en
los casos previstos en el art. 93 y las infracciones al art. 83, con multa de 10.000
pesetas al doble del valor de las mercancías o productos afectados, cuando aquél
supere a dicha cantidad, y con su decomiso”):

“(...) la mera afirmación legal de que "se sancionará la indebida

aplicación de las definiciones establecidas en el Capítulo II del Título
preliminar [entre las que figura la del cava, en los términos del art. 21.1.3
A), anteriormente reproducido], con multa de 10.000 pesetas al doble del
valor de las mercancías o productos afectados cuando aquello supere dicha
cantidad y con su decomiso", declaración que la ley hace, no puede
considerarse suficiente, por su carácter excesivamente genérico, como
cobertura legal del art. 53.1.6 del Reglamento del cava, que considera
infracción a las normas sobre producción, elaboración y comercialización
de los productos amparados "el no respetar la duración mínima del proceso
de elaboración", ni, por tanto, como fundamento legal de la sanción
impuesta. No hay determinación mínimamente individualizada de tal
conducta en la Ley, de modo que pueda decirse que se han prefigurado en
la misma los elementos esenciales de la infracción y que ésta ha quedado
configurada como tal por el legislador. Lo impide la radical abstracción de
la descripción legal —cualquier infracción de las condiciones que se

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establezcan—, que no suministra criterio alguno de gravedad o de

antijuridicidad material, ni enumera las condiciones materiales o formales
que estima relevantes.” (F.J. 6º).

3.- Visto el papel del legislador en la tipificación de infracciones administrativas,

resta hacer referencia a los márgenes de actuación del reglamento que, como
instrumento normativo subordinado a la Ley, se encarga de desarrollar y completar la
conducta típica infractora, nunca crearla. Así se destaca en la STC 52/2003 (también, la
STC 132/2003, de 30 de junio) al analizar la constitucionalidad de la infracción prevista
en el artículo 51.1.7 de la Orden Ministerial de 3 de abril de 1991, que establece el
Reglamento de la denominación de origen calificada Rioja:

“(...) El régimen sancionador parte del art. 93 de la Ley de 2 de

diciembre de 1970, que establece en su apartado núm. 1 la posibilidad de
sancionar las infracciones en materia de denominaciones de origen, y en el
apartado 2 que "[e]l Reglamento para la aplicación de esta Ley tipificará
las infracciones y graduará las sanciones, sin que pueda exceder de las
determinadas en el título V". La regulación sancionadora de la materia se
completa con el también preconstitucional Reglamento del vino, aprobado
por Decreto 835/1972, de 23 de marzo, que en su art. 129.2 dispone que
"[l]os Reglamentos de cada denominación de origen especificarán las
sanciones a aplicar a las infracciones a su Reglamento por los inscritos en
los Registros de la misma, clasificando éstas en ... c) Uso indebido de la
denominación o actos que puedan causarle perjuicio o desprestigio, que se
sancionarán en la forma y cuantía que se establece en el apartado 1 de este
artículo". Por lo tanto, el art. 51.1.7 del Reglamento del Rioja, que describe
la infracción por la que la demandante fue sancionada, encuentra su apoyo
de rango en una normativa preconstitucional, a la que, como ya se apuntó,
no es dable exigir retroactivamente reserva de Ley. En definitiva, tiene sus
antecedentes en un precepto legal que establece una habilitación ilimitada
a la potestad reglamentaria, proscrita constitucionalmente ex art. 25.1 CE;
y también en el art. 129.2, apartado c) del Reglamento del vino de 1972.
(...) Como dijimos en nuestra STC 42/1987, de 7 de abril, a partir de la
entrada en vigor de la Constitución toda remisión a la potestad
reglamentaria para la definición de nuevas infracciones o la introducción
de nuevas sanciones carece de virtualidad y eficacia, pues si el reenvío al
reglamento contenido en una norma legal sin contenido material alguno
no puede producir efectos, con mayor razón aún debe predicarse la falta
de eficacia respecto a la remisión en segundo grado establecida en norma
sin fuerza de ley. Y ello, aunque esta última contenga una regulación
suficiente, si bien incompleta, de las conductas ilícitas y las sanciones
aplicables, ya que tal regulación no sana las insuficiencias atribuibles a la
propia Ley que le sirve de cobertura, en atención al cumplimiento de la
reserva constitucional de Ley (FJ 3). Igual es el sentido de nuestra STC
177/1992, de 2 de noviembre, que recuerda que la pervivencia de normas
reglamentarias sancionadoras preconstitucionales tiene como importante
límite la imposibilidad de que con posterioridad a la Constitución se
actualicen dichas normas por la misma vía reglamentaria, puesto que ello
no respetaría el sistema de producción de normas jurídicas impuestas en la
Constitución (FJ 3).

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Con las SSTC 305/1993, de 25 de octubre, FJ 6, y 45/1994, de 15 de

febrero, FJ 5, avanzamos en la advertencia de que la lógica coherencia y
continuidad normativa con la regulación preconstitucional no puede
suponer —sobre la base de que se reiteran disposiciones reglamentarias
preconstitucionales sancionadoras ya existentes— que la Administración
ostente potestades sancionadoras no amparadas por una cobertura
suficiente de normas con rango legal; pues ello representaría convertir en
buena medida en inoperante el principio de legalidad de la actividad
sancionadora de la Administración con sólo reproducir, a través del
tiempo, las normas reglamentarias sancionadoras preconstitucionales,
manteniéndose así in aeternum, después de la Constitución, sanciones sin
cobertura legal. Este criterio fue confirmado en la STC 117/1995, de 17 de
julio, donde de nuevo se veda la viabilidad de un reglamento posterior a la
Constitución que se limitara a reproducir el contenido de una regulación
sancionadora preconstitucional de rango reglamentario (FJ 3). Si la
normativa sancionadora aplicada a la demandante está incursa en la
interdicción que deriva de esta doctrina, es lo que tenemos que comprobar
en nuestro caso (...) Este panorama descubre que las normas sancionadoras
del Reglamento del Rioja prolongan, revitalizando hasta la actualidad,
otros preceptos cuya pervivencia en el ordenamiento constitucional se
justificaba en necesidades de continuidad del ordenamiento, apoyadas en el
principio de seguridad jurídica (art. 9.3 CE). Necesidades que si por un
lado han de ponderarse restrictivamente en todo caso, como supuesto
limitativo que son de un derecho fundamental, por el otro se ven matizadas
progresivamente conforme avanzamos en nuestro tiempo, el de la vigencia
de la Constitución. Posterior a la de ésta, el art. 51.1.7 del Reglamento del
Rioja hace perdurar en el presente un sistema de producción de normas
sancionadoras contrario al art. 25.1 CE. De ahí que, conforme a la
doctrina más arriba expuesta, tengamos que concluir que dicho precepto
reglamentario carece del fundamento de legalidad mínimo en el que la
Administración pueda justificar constitucionalmente el ejercicio de su
potestad sancionadora.” (FF.JJ 8º y 10º).

4.- También el principio de legalidad sancionadora tiene proyección y contenido

en su aplicación sobre las consecuencias jurídicas de la conducta infractora; esto es,
sobre las sanciones administrativas. En este sentido, destaca la STC 100/2003:

“(...) como hemos recordado en la reciente STC 113/2002, de 9 de

mayo, FJ 4, la plena aplicabilidad de las dos garantías comprendidas en el
art. 25.1 CE tanto a la tipificación de las infracciones como al
establecimiento de las correspondientes sanciones (...) la STC 113/2002, de
9 de mayo, ha confirmado recientemente la constitucionalidad del art. 67.1
del texto articulado de la Ley sobre tráfico, circulación de vehículos a
motor y seguridad vial, aprobado por el Real Decreto Legislativo 339/1990,
de 2 de marzo. Este precepto establecía, en su redacción originaria, que "en
el caso de infracciones graves o muy graves podrá imponerse además la
sanción de suspensión del permiso o licencia de conducir hasta tres meses".
En el fundamento jurídico 7 de la mencionada Sentencia constatamos que
esta previsión se acomoda a las exigencias derivadas del principio de
taxatividad pues el legislador ha acotado el ámbito de conductas —
infracciones graves y muy graves— "donde es previsible la imposición de la

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sanción de suspensión, en concordancia con la exigencia de

predeterminación normativa que emana del art. 25.1 CE", a lo que no es
óbice el carácter potestativo de su imposición, toda vez que "la habilitación
legal por la que se faculta a la Administración para determinar la
imposición y ponderar el alcance de la sanción de suspensión del permiso o
licencia de conducir no es ni totalmente discrecional ni enteramente libre,
pues la regla del art. 67.1.1, inciso 2, LSV, aparte de restringida en su
aplicación a la comisión de una infracción grave o muy grave, ha de
cohonestarse con el art. 69.1 de la misma Ley, en el que se establecen los
criterios que han de servir para graduar, en general, las sanciones
previstas en la Ley y, por consiguiente, también las del precepto
cuestionado: gravedad y trascendencia del hecho, antecedentes del
infractor y peligro potencial creado".

Resumiendo nuestra doctrina en esta materia, en el fundamento

jurídico 6 de la STC 113/2002, de 9 de mayo, hemos puesto de relieve que
"la necesidad de que la ley predetermine suficientemente las infracciones
y las sanciones, así como la correspondencia entre unas y otras, no
implica un automatismo tal que suponga la exclusión de todo poder de
apreciación por parte de los órganos administrativos a la hora de imponer
una sanción concreta. Así lo ha reconocido este Tribunal al decir en su
STC 207/1990, de 17 de diciembre, FJ 3, que el establecimiento de dicha
correspondencia ‘puede dejar márgenes más o menos amplios a la
discrecionalidad judicial o administrativa’; lo que en modo alguno puede
ocurrir es que quede ‘encomendada por entero a ella’, ya que ello
equivaldría a una simple habilitación en blanco a la Administración por
norma legal vacía de contenido material propio, lo cual, como hemos
dicho anteriormente (con cita de la STC 42/1987), contraviene
frontalmente las exigencias constitucionales." (F.J. 4º).

5.- Por último, las Sentencias que comentamos se centran en el reparto de

funciones entre la Administración y los órganos judiciales en el ejercicio de la potestad
sancionadora. En esta línea la STC 161/2003 señala que:

“(...) el derecho fundamental a la legalidad sancionadora (art. 25.1

CE), en relación con el principio de seguridad jurídica también
garantizado constitucionalmente (art. 9.3 CE), exige que cuando la
Administración ejerce la potestad sancionadora sea la propia resolución
administrativa que pone fin al procedimiento la que, como parte de su
motivación [la impuesta por los arts. 54.1 a) y 138.1 de la Ley de régimen
jurídico de las Administraciones públicas y del procedimiento
administrativo común], identifique expresamente o, al menos, de forma
implícita el fundamento legal de la sanción. Sólo así puede conocer el
ciudadano en virtud de qué concretas normas con rango legal se le
sanciona, sin que esté excluido, como acaba de exponerse, que una norma
de rango reglamentario desarrolle o concrete el precepto o los preceptos
legales a cuya identificación directa o razonablemente sencilla el
sancionado tiene un derecho que se deriva del art. 25 CE.

En el caso que plantea la demanda de amparo, la resolución

administrativa sancionadora sólo fundamentó la sanción que se imponía

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en los preceptos de la Ordenanza municipal de 1980 que regulan la

infracción constatada y la sanción a ella vinculada, sin que, de forma
implícita fuera posible identificar con la mínima seguridad razonable qué
preceptos legales proporcionaban cobertura a los de rango reglamentario
aplicados. Ni siquiera a lo largo del proceso contencioso-administrativo
que siguió a la sanción fue invocada por la Administración norma legal
alguna que otorgara cobertura a la ordenanza aplicada. Fueron los
órganos judiciales, como se ha dicho más arriba, los que por primera vez
llevaron a cabo el proceso de subsunción de la conducta declarada
probada en el procedimiento administrativo bajo los preceptos legales de
la Ley de ordenación de los transportes terrestres de 1987.

Desde la perspectiva del reparto de poderes entre la Administración

y los órganos judiciales en el ámbito del ejercicio de la potestad
sancionadora administrativa debe destacarse que, conforme a la
regulación vigente de la misma, es a la Administración a la que está
atribuida la competencia sancionadora y que a los órganos judiciales
corresponde controlar la legalidad del ejercicio de esas competencias por
la Administración. No es función de los jueces y tribunales reconstruir la
sanción impuesta por la Administración sin fundamento legal expreso o
razonablemente deducible mediante la búsqueda de oficio de preceptos
legales bajo los que puedan subsumirse los hechos declarados probados
por la Administración.

En el ámbito administrativo sancionador corresponde a la

Administración, según el Derecho vigente, la completa realización del
primer proceso de aplicación de la norma (que debe ser reconducible a una
con rango de ley que cumpla con las exigencias materiales del art. 25.1
CE), lo que implica la completa realización del denominado silogismo de
determinación de la consecuencia jurídica: constatación de los hechos,
interpretación del supuesto de hecho de la norma, subsunción de los hechos
en el supuesto de hecho normativo y determinación de la consecuencia
jurídica. El órgano judicial puede controlar posteriormente la corrección
de ese proceso realizado por la Administración, pero no puede llevar a
cabo por sí mismo la subsunción bajo preceptos legales encontrados por
él, y que la Administración no había identificado expresa o tácitamente,
con el objeto de mantener la sanción impuesta tras su declaración de
conformidad a Derecho. De esta forma, el juez no revisaría la legalidad del
ejercicio de la potestad sancionadora sino que, más bien, lo completaría.

Esta doctrina ya fue apuntada en la STC 133/1999, de 15 de julio

(en especial, FJ 3), en un caso en el que el órgano judicial no se había
limitado a "fiscalizar la correcta aplicación por la Administración" de unos
preceptos sancionadores, sino que él mismo había buscado el "apoyo
jurídico" de la sanción en otro "texto legal no utilizado por la
Administración como fundamento de las sanciones impuestas". En aquella
ocasión, por las peculiares circunstancias del caso, se estimó que la
Sentencia había incurrido en una vulneración del derecho a la tutela
judicial efectiva (art. 24.1 CE). No obstante ya se indicó entonces que la
cuestión implicaba "un problema que afecta al principio de legalidad".

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Es necesario confirmar ahora que esta cuestión se sitúa en el ámbito

del art. 25.1 CE. No es preciso, sin embargo, pronunciarse con carácter
general sobre las posibles correcciones que, en virtud del principio iura
novit curia, puede introducir el órgano judicial en el proceso de aplicación
de la ley llevado a cabo por la Administración en ejercicio de la potestad
sancionadora. Pero sí hay que declarar que corresponde a la
Administración identificar al ejercer esa competencia, de forma expresa o
implícita, el fundamento legal de la sanción que se impone y que no puede
servir de cobertura a la sanción una ley que, sólo en un juicio realizado a
posteriori, un órgano judicial, con desconocimiento de las exigencias del
principio de seguridad jurídica, ha considerado aplicable a los hechos que
se declararon probados por la Administración.

Por todo ello, hay que concluir que la resolución administrativa

impugnada vulneró el principio de legalidad sancionadora garantizado en
el art. 25.1 CE.” (F.J. 3º; vid, también, la STC 193/2003, FF.JJ 2º y 3º).

IV.- COMENTARIO CRÍTICO Y RELEVANCIA JURÍDICA:

1.- De esta jurisprudencia constitucional se extraen algunas cuestiones relevantes

que presenta el principio de legalidad sancionadora en la esfera administrativa. En
particular, destacan las consideraciones que sienta la STC 50/2003 sobre el mandato de
tipificación del ilícito administrativo. Así, llama la atención que un precepto legal como
el objeto de controversia, por otra parte común (con independencia de su origen pre-
constitucional) a los previstos en otros sectores del Ordenamiento administrativo-
sancionador, no cubra las exigencias constitucionales mínimas que derivan de la
vertiente material del principio de legalidad sancionadora. Lástima que la Sentencia sea
parca en su argumentación pues se echa en falta la concreción de una serie de criterios
de estandarización (salvo, claro está, la mera comparación de preceptos infractores) que
permitan extender a otros supuestos semejantes esta doctrina constitucional, habida
cuenta de la frecuencia con que se encuentra este modelo de tipificación de infracciones
administrativas.

De la misma forma que el Tribunal Constitucional ha elaborado una doctrina

sólida sobre los requisitos que deben reunir las leyes penales en blanco (SSTC
127/1990, de 5 de julio, F.J. 3º; y 118/1992, de 16 de septiembre, F.J. 2º), hubiera sido
deseable algo parecido en el campo administrativo-sancionador respecto a las relaciones
Ley-Reglamento. Ante esta carencia, la doctrina postula la aplicación matizada de la
jurisprudencia constitucional sobre los tipos penales en blanco en la tipificación de
infracciones administrativas (Cfr.- REBOLLO PUIG, M.- op. cit., pp. 470-475; SUAY
RINCÓN, J.- op. cit., pp. 176-178; SANZ GANDASEGUI, F.- op. cit., pp. 111-113;
PÉREZ ROYO, F.- Los delitos..., op. cit., pp. 270-273; MESTRE DELGADO, F.J.-
“Potestad reglamentaria ...”, op. cit., pp. 83-85; BAÑO LEÓN, J.M.- op. cit., pp. 121-
125; ZORNOZA PÉREZ, J.- op. cit., pp. 79-85; DOMÍNGUEZ VILA, A.- op. cit., pp.
270-276.).

Ahora bien, como ocurre con la doctrina de los matices, la cuestión estriba en
concretar el grado de relativización (matización) que es exigible a esta jurisprudencia
constitucional cuando se trata de aplicarla sobre la potestad sancionadora de la
Administración. Así, hay que preguntarse si la infracción administrativa debe contener
inexorablemente el “núcleo esencial de la prohibición” (STC 127/1990).

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Para la reciente jurisprudencia constitucional no hay duda que una redacción

amplia y genérica del tipo infractor supone una vulneración de la vertiente material del
derecho a la legalidad sancionadora (STC 50/2003, F.J. 6º). Consecuentemente, se
puede afirmar que, al obligar que la infracción administrativa mantenga un grado de
tipificación semejante a cualquier tipo penal en blanco, se está produciendo un
fenómeno de “penalización” del Derecho administrativo sancionador que, de una parte,
obvia los caracteres propios de la norma administrativo-sancionadora,
fundamentalmente su condición de norma heterónoma (en los términos defendidos por
NIETO a los que más adelante haremos referencia); y, de otra, supone, en este punto, la
inaplicación, simple e inmotivada, de la doctrina (constitucional) de los matices de los
principios penales en la esfera administrativo-sancionadora.

2.- Igualmente, se aborda otra cuestión importante, consistente en la aptitud de la

normativa comunitaria para integrar o completar una infracción administrativa. Así, la
STC 50/2003 critica la labor desempeñada por el Tribunal Supremo al confirmar el
Acuerdo sancionador, ya que éste “ha de acudir <<a posteriori>> de la resolución
sancionadora a unas normas comunitarias a las cuales se ha hecho referencia en los
antecedentes, que no tienen ningún contenido sancionador. Pues una cosa es que, en
abstracto, pueda recurrirse a la técnica remisiva para tipificar comportamientos ilícitos
si se dan ciertos requisitos —entre ellos, esencialmente, el que la norma remisiva
contenga los elementos fundamentales de la conducta tipificada— y que el destino de la
remisión pueda ser una norma comunitaria, y otra bien distinta es que <<a
posteriori>> de la resolución sancionadora pretenda encontrarse cobertura legal a una
infracción tomando de aquí y de allá preceptos de distintas normas con rango legal,
incluyendo normas comunitarias” (F.J. 6º).

Frente a esta argumentación, el Voto Particular destaca las siguientes

consideraciones:

“(...) Es, a mi juicio, irreprochable que el Tribunal haya buscado la

cobertura de la norma comunitaria para la sanción que se enjuiciaba, por
la sencilla razón de que no podía actuar de otro modo atendida su
condición no sólo de juez nacional sino, a la vez, de juez comunitario (SSTC
28/1991, 64/1991, 180/1993 ó 45/1996). La naturaleza comunitaria de la
cuestión es evidente y también lo es la atención obligada a los Reglamentos
comunitarios aplicables que, como es sabido y recuerda el propio artículo
24 del Reglamento 2332/1992, son obligatorios en todos sus elementos y
directamente aplicables en cada Estado miembro. Dada la imposibilidad de
limitar o condicionar en cualquier forma tanto la primacía como la
aplicabilidad directa del Reglamento resumen 2332/1992 —posterior
además a la Orden Ministerial de 20 de noviembre de 1991— el mismo
resultaba aplicable en forma irresistible a la sanción que enjuició el
Tribunal Supremo. Es evidente, a mi entender, que dicho Reglamento
comunitario dota de tipicidad una conducta, al definirla de modo definitivo,
directo e inmodificable, llenando adecuadamente el supuesto de hecho
previsto en la norma legal, esto es, el Reglamento de 1972, evitando así que
la misma quede incompleta. Todo ello al exigir inequívocamente —en su
artículo 17.1 b)— que la duración del proceso de elaboración de los vinos
espumosos de calidad y de los vecprd, incluido el envejecimiento en la
empresa de producción y contada a partir de la fermentación destinada a
transformarlos en vinos espumosos, no podrá ser inferior a nueve meses

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cuando la fermentación destinada a transformarlos en vinos espumosos

haya tenido lugar en botella.

Creo, por ello, obligado discrepar de la mayoría cuando critica a la

sentencia del Tribunal Supremo "tomar de aquí y de allá preceptos de
distintas normas con rango legal, incluyendo normas comunitarias" (FJ 6)
ya que dicha función corresponde al Tribunal Supremo en una función de
juez comunitario en la que parece que ha rehusado entrar, hasta ahora,
nuestra jurisdicción constitucional.”.

Centrada la cuestión en estos términos, son dos los aspectos que se deben tener
en cuenta para resolver adecuadamente la incidencia del Derecho comunitario en la
conformación de infracciones administrativas:

La primera, radica en la aptitud del Derecho comunitario para crear e integrar

infracciones. Se trata de analizar si la normativa comunitaria puede o no cumplir con las
exigencias constitucionales que derivan del derecho a la legalidad sancionadora;
concretamente, si puede suplir las carencias legales de un tipo infractor.

La segunda se centra en el reparto de funciones entre la Administración y los

órganos jurisdiccionales a la hora de imponer sanciones administrativas. Esto es, si el
juez puede llevar a cabo el juicio de reconstrucción y subsunción de infracciones
administrativas o, por el contrario, esta labor es competencia exclusiva de la
Administración.

En este segundo punto yerra el parecer de la mayoría pues como destaca el Voto
Particular los principios comunitarios que articulan la aplicación de la normativa
comunitaria (principios de primacía del Derechos comunitario y efecto directo,
fundamentalmente) modulan la potestad jurisdiccional nacional; obligando a los jueces
nacionales a aplicar imperativamente el Derecho comunitario. Por tanto, en este caso,
no se trata tanto de analizar la aptitud del Derecho comunitario para co-tipificar
infracciones en el ámbito de sus competencias materiales (Cfr.- nuestro Comentario a la
STC 75/2002, de 8 de abril, Crónica Tributaria, núm. 109/2003), como de destacar la
especialidad del Ordenamiento comunitario en su fase aplicativa por parte de los
operadores jurídicos (Administración y Poder judicial). Especialidad que, en nuestra
opinión, conllevaría la desestimación de la demanda de amparo en este punto.

3.- Por su parte, la STC 100/2003 analiza las exigencias del mandato de
tipificación en las sanciones administrativas. Este aspecto merece algunas precisiones
sobre la caracterización jurídica de la norma administrativo-sancionadora respecto de la
norma penal. En efecto, como destaca NIETO, “Las normas penales no prohiben ni
ordenan nada sino que se limitan a advertir que determinadas conductas llevan
aparejada una pena. Los tipos sancionadores administrativos, por el contrario, no son
autónomos sino que se remiten a otra norma en la que se formula una orden o una
prohibición, cuyo incumplimiento supone cabalmente la infracción. Estas normas
sustantivas constituyen, por ende, un pre-tipo, que condiciona y predetermina el tipo de
la infracción (...)” (NIETO, A.- op. cit., p. 298). Así las cosas, las exigencias propias del
principio de legalidad sancionadora se proyectan con mayor rigor en el establecimiento
de las sanciones y sus criterios de graduación que en la tipificación de infracciones pues
si bien para éstas se admiten técnicas de remisión como la tipificación indirecta, “las
sanciones no pueden ser determinadas por remisión, de tal manera que la

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Administración –sin faltar al principio de legalidad- no puede imponer sanción alguna

sin que la ley le haya señalado previamente su naturaleza y cuantía” (NIETO, A.- op.
cit., p. 326). En consecuencia, resulta acertada la jurisprudencia constitucional tendente
a restringir los márgenes de actuación discrecional de la Administración en la
imposición de sanciones dentro de una regulación completa (no sólo de mínimos) de
éstas por Ley. El problema se centrará, por tanto, en la pluralidad de técnicas
normativas de tipificación se sanciones y criterios de graduación y su acomodación a las
exigencias constitucionales del principio de legalidad sancionadora. A los efectos que
aquí interesan, se puede aventurar que la nueva Ley General Tributaria (Ley 58/2003,
de 17 de diciembre) no planteará problemas de constitucionalidad en esta cuestión.

4.- Cuestión distinta y novedosa en la jurisprudencia constitucional es la relativa

al reparto de funciones entre la Administración y los órganos judiciales en el ejercicio y
control de la potestad sancionadora. La STC 161/2003 destaca la competencia exclusiva
de la Administración en la imposición (y motivación) de sanciones dejando a la
jurisdicción el control del proceso sancionador.

Esta doctrina constitucional puede tener relevancia práctica a partir de la entrada

en vigor de la nueva Ley General Tributaria pues como se señala en la propia
Exposición de Motivos:

“(...) destaca la tipificación de nuevas infracciones, como la

solicitud indebida de devoluciones omitiendo datos relevantes o falseando
datos sin que se hayan llegado a obtener, o el incumplimiento del deber de
sigilo por parte de los retenedores y obligados a realizar ingresos a cuenta,
así como la inclusión de sanciones reguladas hasta ahora en leyes especiales
como la comunicación incorrecta o la no comunicación de datos al pagador
de rentas sometidas a retención o ingreso a cuenta. Desaparece, en cambio,
la tipificación genérica como infracción de cualquier incumplimiento de
obligaciones o deberes exigidos por la normativa tributaria, por
exigencias del principio de tipicidad en materia sancionadora”

Conforme a esta jurisprudencia, cabe plantearse si se puede extender a aquellos

supuestos en los que la Administración tributaria, en el ejercicio de la potestad
sancionadora, invoque incorrectamente una infracción tributaria para justificar la
imposición de una sanción habida cuenta de amplio elenco de infracciones que
contempla la Ley 58/2003. En estos casos, ¿el Juez deberá limitarse a declarar la
nulidad de la sanción impuesta o, por el contrario, podrá reconducir el proceso
sancionador, justificando aquélla en orden a la infracción que corresponda? Queda claro
que una aplicación de plano de esta doctrina supondría limitar las funciones de la
jurisdicción a unos márgenes concisos y estrictos de mero control de lo actuado por la
Administración al Ordenamiento sancionador tributario; de manera que o bien confirme
a sanción impuesta; o bien anule la misma por ser contraria a Derecho, pero nunca
podría suplir a la Administración en el proceso de subsunción del comportamiento del
obligado tributario en la infracción tributaria adecuada.

V.- BIBLIOGRAFÍA:
Sobre potestad sancionadora de la Administración: ALONSO MADRIGAL, F.J.- Legalidad de
la infracción tributaria, Dykinson, Madrid, 1999. BAÑO LEÓN, J.M.- Los límites constitucionales de la
potestad reglamentaria, Civitas, Madrid, 1991. DOMÍNGUEZ VILA, A.- Constitución y Derecho
sancionador administrativo, Marcial Pons, Madrid, 1997. GARCÍA DE ENTERRÍA, E.- “La incidencia

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Prof. E: García de Enterría), T. III, Civitas, Madrid, 1991. MESTRE DELGADO, F.J.- “Potestad
reglamentaria y principio de legalidad. Limitaciones constitucionales en materia sancionadora”, Revista
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Administración: la Constitución Española y el Tribunal Constitucional, EDERSA, Madrid, 1985. SUAY
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tributarias y Delitos contra la Hacienda Pública, 2ª edic., EDERSA, Madrid, 1999. ORENA
DOMÍNGUEZ, A.- Infracciones y sanciones tributarias: un estudio jurisprudencial, Universidad del País
Vasco, Bilbao, 2002. PÉREZ ROYO, F.- Los delitos y las infracciones en materia tributaria, Instituto de
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tributarias, 1ª edic., Civitas, Madrid.

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