El Centro Presidencial Argentino

Complejización, Centralización, Estilos o Qué?1

Marcelo Camerlo - María Eugenia Coutinho 

El presente capítulo propone un modelo de análisis del centro presidencial que

distingue unidades organizacionales según su ubicación y funciones
desempeñadas. Este modelo es utilizado para indagar en qué grado las
expectativas presentes en la literatura se cumplen en el caso argentino desde la
transición a la democracia hasta 2014. Los resultados indican que el centro
presidencial argentino no sigue una trayectoria histórica de crecimiento y
centralización sino que por el contrario reduce significativamente su participación en
el seno del poder ejecutivo nacional. Esta tendencia, sin embargo, no se da de modo
cíclico, verificándose comportamientos estratégicos tanto hacia el incremento como
la reducción del centro presidencial. Estas variaciones estratégicas parecen
responder a tres grupos de factores: generar mayor autonomía presidencial en el
manejo de políticas, recursos y programas; jerarquizar y otorgar visibilidad a
determinadas cuestiones de la agenda haciéndolas depender en forma directa del
presidente y dirimir internas en el gabinete generando espacios institucionales para
determinados funcionarios.

DOCUMENTO EN ELABORACIÓN. POR FAVOR NO CITAR

1 Preparado para el VIII Congreso Latinoamericano de Ciencia Política. Pontificia

Universidad Católica del Perú, Lima, 22-24 de julio de 2015
* Marcelo Camerlo, Doctor en Ciencias Políticas, Universidad de Lisboa (mcamerlo@ics.ul.pt); María
Eugénia Coutinho, candidata a Doctora en Ciencia Política, Universidad Torcuato Di Tella
(marucoutinho@gmail.com)

1
 Los centros presidenciales son entendidos como instancias relevantes, y hasta
necesarias, a las que los titulares del ejecutivo recurren para asegurarse espacios de
poder propio. Centros fuertes e institucionalizados incrementarían las posibilidades de
una gestión política más eficaz y redituable. Pero, ¿cuál es el sentido de tal centro en
situaciones latinoamericanas de presidencialismos con jefes de gobierno fuertes tanto
en el papel como en la práctica? ¿Para qué construir o reforzar espacios acotados de
poder autónomo cuando el poder presidencial puede ser transversal a toda la
arquitectura del ejecutivo nacional?
Con el objeto de examinar de qué modo se organiza y funciona el centro
presidencial (CP) en condiciones de bajos incentivos, este capítulo ofrece un análisis
exploratorio del rol y relevancia de las secretarías presidenciales argentinas desde la
transición democrática en 1983 hasta 2014. En particular se analiza longitudinalmente
la organización, funcionamiento y estilo de gestión del centro presidencial, en el
marco del poder ejecutivo en su conjunto, y se indagan sus posibles factores
explicativos.
El trabajo se organiza en cuatro secciones. En la primera se identifican los
enfoques predominantes en la literatura, de los que luego extraeremos las hipótesis
que orientarán nuestro análisis. En la segunda sección se propone un modelo de
análisis descriptivo para regímenes presidenciales, distinguiendo al total de las
unidades presidenciales según su ubicación y funciones, se explicitan las hipótesis a
examinar, y se presentan los datos y criterios de operacionalización utilizados para el
estudio del caso argentino. En la tercera se desarrolla el análisis y, por último, se
presentan las conclusiones.

1. Enfoques Predominantes y Limitaciones de Partida

Los jefes de gobierno o los titulares de los ejecutivos son asistidos por
estructuras formales o informales que le responden en forma directa y lo asisten para
llevar a cabo sus funciones. El análisis de este espacio diferenciado dentro del poder
ejecutivo, que parece tender a incrementar su tamaño e influencia, ha generado un
creciente interés académico que trasciende los diferentes sistemas de gobierno
(Alessandro 2013; Alessandro et al 2014; Dickinson y Lebo 2007; Peters et al 1997;
Dahlström et al 2011). En el caso de los sistemas presidenciales, la mayor parte de la
literatura académica sobre la organización y funcionamiento del centro presidencial
proviene de los Estados Unidos. A partir de la presidencia de Franklin Roosevelt, a
fines de los años 30, la transformación y expansión tanto en recursos como en
importancia política de la estructura de apoyo al presidente en ese país fue objeto de
una gran cantidad de trabajos que describen y explican este proceso desde distintas
perspectivas y marcos teóricos. De modo esquemático, estos abordajes pueden
encuadrarse en alguno de los siguientes tres enfoques predominantes.
Un primer enfoque, de tipo sistémico-funcionalista observa la evolución del
centro presidencial como una reacción a la creciente complejización de las sociedades
modernas y, en ese marco, de las mayores responsabilidades que deben enfrentar los
presidentes. Los desafíos contemporáneos conllevan a la diversificación y
especialización organizativa en torno al titular del poder ejecutivo con vistas a hacerlo
más efectivo. Así, el análisis del surgimiento y evolución de la “presidencia moderna”
en los Estados Unidos ha enfatizado en el crecimiento sostenido del número de
unidades, la formalización de jerarquías y procesos y la institucionalización de esas
organizaciones (Ragsdale y Theis 1997). En tanto la complejidad es

2
predominantemente unidireccional, este enfoque prevé un patrón incremental del
cambio organizacional. A mayor complejidad, mayor cantidad de asuntos que el
presidente debe atender, mayor diferenciación funcional, más unidades y mayor
institucionalización.
Un segundo enfoque, de tipo neoinstitucionalista, relaciona el desarrollo del
centro presidencial con las estrategias de centralización del proceso decisional,
entendida ésta como la transferencia de unidades y funciones desde el Poder
Ejecutivo hacia el centro presidencial (Rudalevidge 2002: 6). La centralización sería
una estrategia de los presidentes con el fin de asegurarse autonomía en el manejo de
su agenda de gobierno y en el proceso de políticas públicas. Dentro de este mismo
enfoque se distinguen dos líneas de estudios. Una primera línea considera a la
centralización como un fenómeno inherente al presidencialismo, en tanto la
separación de poderes y las crecientes expectativas sobre el desempeño presidencial
configuran los incentivos para que el presidente procure una estructura propia que
refleje sus intereses (Moe y Wilson 1994). En este marco, los presidentes toman
decisiones unilaterales modificando las estructuras que de ellos dependen: designan
personal afín y leal -‘politizan‘- y concentran la coordinación para incrementar su
influencia -’centralizan‘- (Moe 1985; Moe y Wilson 1994). Una segunda línea
observa a la centralización como un fenómeno de tipo contingente a cada
administración de gobierno, pudiendo variar según los contextos y los intereses
individuales de los presidentes. De este modo, la organización y funcionamiento del
centro presidencial, aún dentro de una misma administración, puede evidenciar tanto
dinámicas de centralización como de descentralización. (Rudalevidge 2002; Ponder
2000)
Un tercer enfoque observa a la organización de la presidencia como el reflejo
de los estilos de liderazgo o de management del presidente de turno y le otorga a los
factores individuales un papel central en la configuración de la institución (Neustadt
1990; Johnson1974; Janis 1971; George y Stern 1998). Una de las tipologías de
mayor referencia identifica tres modelos de organización del sistema de asistencia del
presidente: el competitivo, implementado por el presidente Roosevelt, donde las
responsabilidades de los colaboradores no están bien definidas y se superponen, el
presidente se ubica en el centro e impulsa las rivalidades entre ellos con el fin de
obtener mayor creatividad pero también mayor poder; el formalista, ejemplificado
con los presidentes Eisenhower y Nixon y conformado por un sistema jerárquico y
formal, con procesos rígidos y atribuciones bien delimitadas y la existencia de un jefe
de gabinete; el colegiado, identificado con el presidente Kennedy, basado en el
trabajo en equipo y en la generación de consensos a partir de visiones divergentes, sin
instancias jerárquicas de coordinación (Burke 2009).
El estudio de los centros presidenciales, ya consolidado en los Estados Unidos,
comienza a desarrollarse también en los países latinoamericanos. En los últimos años
se analizaron diferentes dimensiones de la presidencia y su organización [Alessandro
2013; Gilio 2013; Coutinho 2013; Siavelis 2013; Méndez 2007; Rennó 2013), e
incluso también se realizaron estudios comparados, como el de Inácio y Llanos
(2015), que analizan la evolución de la organización de la presidencia en Argentina y
Brasil desde los años 1980.

Antes de examinar en qué grado las expectativas derivadas de estos enfoques

se aplican a un sistema como el caso argentino es preciso considerar dos limitaciones
que presenta la literatura.

3
 En primer lugar, para observar de modo sistemático cualquier tipo de
variación del fenómeno en cuestión es necesario tener una definición del mismo.
Estimar qué crece, cuándo y cómo requiere precisar ante todo definir qué vamos a
contar. Sin embargo nos encontramos con una alta dispersión de criterios de
definición, ilustrada por la variedad de denominaciones en circulación tales como
'presidencia institucional', 'oficina presidencial', 'centro de gobierno', 'centro
presidencial'. Esta dificultad se ve agravada por la variación de configuraciones que
presentan los distintos países, muchas incluso sin precisión normativa (Alessandro et
al. 2014). Entre las principales definiciones se encuentran las que refieren al CP como
el conjunto de instituciones o agencias que: operan directamente bajo la autoridad
presidencial y están a cargo de asistir a su liderazgo brindando soporte administrativo,
asesoramiento y expertise (Dickinson 2005); proveen apoyo directo y asesoramiento a
la mas alta autoridad política en la cima del ejecutivo y al consejo de ministros”
(OECD, 2004: 3); se encuentran físicamente cercanas y responden inmediatamente a
los deseos del presidente y, en contraste con los ministerios, no tienen presupuestos
que administrar, gente que contratar, o políticas para gestionar (Pfiffner 1994, 133);
brindan asesoramiento y asistencia administrativa, se vinculan con los medios, el
congreso y grupos de interés, y no tienen responsabilidades ministeriales (Moe y
Wilson 1994: 17); tienen misiones, recursos y habilidades diferentes a la de los
ministros, tienen como único constituent al propio presidente del que se encuentran
físicamente cercanos (Rudalevidge 2002; 23). Se observa así que, si bien existe alto
consenso en lo que respecta a los criterios de subordinación directa al presidente y de
apoyo exclusivo al mismo, en lo que toca a las funciones los diferentes catálogos
propuestos raramente coinciden entre sí, entrando incluso en contradicción en su
consideración de la función de gestión de políticas.
En segundo lugar, el examen de procesos como los de centralización y
descentralización, entendidos como la transferencia de un punto hacia otro, exige
adoptar una indagación sistemática del CP en relación a lo que no es CP. Este es un
aspecto que todavía no ha sido considerado de modo exhaustivo por la emergente
literatura latinoamericana. Incorporar este aspecto implica ampliar el foco de análisis
al conjunto del poder ejecutivo nacional y considerar la necesidad de realizar
distinciones internas de las unidades que lo componen.
En la siguiente sección se proponen algunas distinciones para lidiar con estas
limitaciones.

2. El Centro en los Regímenes Presidenciales

En la primera parte de esta sección proponemos un modelo para el análisis del

centro presidencial en regímenes presidenciales e identificamos seis hipótesis
descriptivas derivadas de los enfoques predominantes presentados anteriormente. En
la segunda parte se presentan los datos y los procedimientos de operacionalización
empleados para estudiar el caso argentino.

2.1 Arenas Decisorias y Funciones Organizacionales

¿Cómo identificar al CP en el seno del poder ejecutivo nacional? En relación a

la delimitación de las unidades que componen el centro presidencial, las definiciones
existentes coinciden en recurrir a la aplicación de dos criterios: el tipo y sujeto de
subordinación y el tipo y sujeto de destinatario. El CP se compone de organizaciones

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bajo el control y al servicio del presidente. Proponemos mantener estos dos criterios y
extenderlos al resto del poder ejecutivo recurriendo a los diseños normativos
presidenciales. En general, estos diseños permiten distinguir tres grandes arenas de
decisión para el poder ejecutivo nacional. Por orden de cercanía al presidente, éstas
son las siguientes.
Una primera arena es la presidencial, nuestro objeto de estudio. Su objetivo es
atender los asuntos del presidente a título individual. Las unidades organizacionales
que la componen son las secretarías presidenciales y otras unidades tanto sin función
ejecutiva (diferentes tipos de consejos y comisiones) como con función ejecutiva
(como organismos descentralizados). Estas unidades presentan alta subordinación al
presidente tanto en composición como en ejercicio.
Una segunda arena es la gubernamental. De carácter colectivo, tiene como
objetivo prioritario la definición y coordinación de políticas, programas y acciones de
gobierno nacionales o transversales. Sus unidades organizacionales características son
el gabinete y diferentes instancias interministeriales. Sus referentes son el ‘gobierno’,
el ‘Estado, o la ‘nación’.
Una tercera arena es la ministerial, cuyo objetivo es la gestión de políticas
sectoriales. La unidad organizacional característica son los ministerios, con el
ministro como autoridad máxima y principal referente.
En relación a las funciones propias del centro presidencial existe, como fue
evidenciado, un amplio desacuerdo que incluye desde abordajes restringidos –con un
preciso y reducido número de funciones- a abordajes más abiertos -con elencos de
funciones amplios-. El carácter exploratorio de nuestro estudio nos mueve a optar por
una categorización alargada que permita observar cualquiera de las funciones
consideradas por las definiciones existentes. Al igual que con la delimitación de las
unidades, extendemos esta categorización al conjunto del poder ejecutivo.
De esto modo sostenemos que todas las unidades organizacionales del poder
ejecutivo, sin importar la arena de ubicación, desempeñan tareas que pueden ser
categorizadas en alguna de las siguientes cinco funciones elementales.
La más característica de los órganos ejecutivos es la función de gestión de
políticas, programas y acciones. Esta función incluye un ciclo de variadas fases
interrelacionadas, que básicamente cubren los momentos de formulación,
implementación y evaluación.
A su vez, la gestión de políticas requiere de la complementación de dos
funciones transversales. Una es la función de coordinación de unidades que sean
similares, sea por tarea realizada (e.g., participación de la gestión de una misma
política) sea por localización física (e.g., ubicadas en una misma o cercana área de la
estructura organizacional).
Una segunda función transversal al ciclo de la gestión es la función de
interrelación con actores externos. La gestión ejecutiva suele implicar en algún
momento comunicar, deliberar y acordar con diferentes actores y públicos en sus
diferentes fases.
Finalmente, la gestión de políticas requiere para su accionar diario de servicios
de asistencia específicos. Aquí distinguimos entre función de asistencia técnica en un
sentido amplio, que incluye tanto las tareas burocráticas básicas (gestión de recursos
físicos y de personal varios, secretariado, correspondencia, etc.) como el servicio de
expertos en materias concretas (asistencia legal, provisión de seguridad personal,
información), y función de asistencia política (provisión de información y
asesoramiento de carácter político).

5
 Cada una de estas funciones puede ser desagregada en diferentes
subfunciones. Por ejemplo, la de interrelación puede ser tratada diferenciadamente de
acuerdo a los actores externos involucrados, como el Parlamento, con instancias
internacionales o los medios de comunicación. De este modo, el foco de desempeño
de una determinada unidad organizacional puede variar desde específicas sub-
funciones a una o más funciones, adquiriendo diferentes grados de ‘poli-
funcionalidad’. Por su parte, una misma función puede ser desempeñada
simultáneamente por más de una unidad, dando lugar a configuraciones que pueden
variar desde la complementariedad (diversas unidades desempeñando diversas
funciones o subfunciones) hasta la redundancia (diversas unidades desempeñando
similares funciones o sub-funciones)
*
Con diferentes sujetos destinatarios y de subordinación, la mayoría de estas
cinco funciones puede encontrarse en cualquier de las tres arenas (Tabla 1). Así, la
función de coordinación es distinguida de acuerdo a si afecta a unidades internas del
área presidencial (Arena I), del gabinete u otras instancias interministeriales (Arena
II), o de los ministerios (Arena III). La función de interrelación es distinguida de
acuerdo a si la comunicación, negociación o acuerdos se realizan en nombre del
presidente, del gabinete o de ministerios particulares. La función de asistencia tanto
técnica como política es distinguida de acuerdo a si los asistidos son el presidente a
título individual, el gabinete o los ministerios. La función de gestión puede ser
realizada desde los ministerios particulares, cuando se trata de típicas políticas
sectoriales, o desde el propio gabinete o alguna instancia interministerial para el caso
de políticas generales, transversales e intersectoriales. Dado que la ejecución de
políticas, acciones y programas no son competencia del presidente a título individual,
la tabla deja vacante el primer casillero (función de gestión en la arena I). Como se
explicita más abajo, con esta última consideración se pretende indicar no que la
ejecución de políticas desde el área de presidencia sea imposible o indeseada sino que
no sería conforme a los diseños normativos del presidencialismo.

Tabla 1: Arenas y Funciones de las Unidades Organizacionales del Poder Ejecutivo

Arenas I II III
Presidencial Gubernamental Ministerial
Funciones
De políticas generales,
Gestión [-] transversales, De políticas sectoriales
intersectoriales
De unidades internas del
Coordinación De unidades internas de Gabinete e instancias De unidades internas de un
Presidencia interministeriales ministerio

Interrelación Del Presidente con Del Gabinete con actores De un ministerio con
actores externos externos actores externos

Asistencia Del Presidente Del Gabinete De un Ministerio

Técnica

Asistencia Del Presidente Del Gabinete De un Ministerio

Política

2.2 Hipótesis Descriptivas

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 El modelo analítico presentado ofrece criterios para evaluar empíricamente el
grado en que se aplican las expectativas de los enfoques predominantes en la
literatura. Expresamos estas expectativas en seis hipótesis descriptivas. La primera
refiere a una expectativa básica, evidenciada o asumida por la mayoría de la literatura.

H.1: El CP experimenta en los últimos años una transformación significativa de

su organización y funcionamiento.

El modelo propuesto permite identificar distintos tipos y grados de variación, según

afecten a diferentes arenas, unidades y/o funciones. Las dos siguientes hipótesis
refieren al contenido de la variación.

H.2: La transformación del CP responde a un proceso de complejización de la

gobernabilidad contemporánea.

La expectativa de este argumento es que la emergencia y diferenciación de nuevos

problemas y de las sociedades contemporáneas incentive la creación de nuevas
unidades para la gestión de políticas sectoriales y transversales. Esta dinámica
conllevaría un aumento de la coordinación interna y comunicación externa, así
también como la necesidad de mayor asistencia tanto técnica como política en todas
las arenas. De este modo, la complejización implicaría un crecimiento relativamente
similar de unidades y/o funciones en las tres arenas.

H.3: La transformación del CP responde a un proceso de centralización del

poder ejecutivo.

A diferencia del escenario anterior, que implica un crecimiento indiferenciado de las

tres arenas, la expectativa de esta hipótesis apunta a una variación en el número de
unidades y/o funciones de tipo selectivo: la arena presidencial crece a expensas de la
gubernamental y la ministerial. El modelo de análisis propuesto permite observar la
tendencia de la transferencia (arena de origen) y la naturaleza de la centralización
(unidad y/o función afectadas). A su vez, el modelo permitiría observar un potencial
movimiento de sentido contrario, - la reducción del CP- y la tendencia y magnitud del
mismo. Las dos siguientes hipótesis refieren a la forma de la variación.

H 4: La transformación del CP es mayormente de tipo incremental.

Según esta hipótesis, la variación es inercial y se produce de modo progresivo y

acumulativo a lo largo del tiempo. Esta acumulación puede tener signo positivo (por
ejemplo, el aumento sostenido de unidades y/o funciones) como negativo (aumento
sostenido de la eliminación de ciertas unidades o funciones), por lo que esta hipótesis
puede ser concurrente tanto con la hipótesis 2 como con la hipótesis 3. Este tipo de
cambio limita considerablemente la intervención de los actores individuales.

H. 5: La transformación del CP es mayormente de tipo discontinuo.

En este caso, los cambios ocurren en puntos concretos de la línea temporal lo que
podría estar indicando la puesta en juego de comportamientos estratégicos de los
actores políticos, o la apertura contingente de diferentes tipos de brecha de
oportunidades, o simplemente algún tipo de irracionalidad el sistema. Finalmente, si

7
bien nuestro modelo no lo contempla, agregamos una última hipótesis para indagar la
incidencia de los estilos de gestión del proceso decisional.

H. 6: La transformación del CP responde a estilos de liderazgos personales

Para considerar este aspecto introducimos una adaptación de la tipología de Johnson

(1974) y, nuevamente, extendemos su aplicación al conjunto del poder ejecutivo.
Considerando a la organización de la estructura decisoria como un continuo que va
desde un mayor a un menor nivel de centralización en la persona del presidente,
distinguimos los estilos: a) concentrado, cuando el presidente tiende a tomar
decisiones de manera autónoma, sin consultar necesariamente a los responsables de
una política pública; b) radial, cuando el presidente se vincula con cada uno de sus
colaboradores de manera bilateral pero sin interacción entre ellos; c) piramidal o
jerárquica, cuando se verifica la existencia de una estructura definida con instancias
claras de intermediación; d) colegiada, cuando las decisiones son tomadas en
conjunto.
*
A su vez, este conjunto de hipótesis puede articularse en torno a dos dinámicas
más amplias, diferentes pero complementarias. Por un lado, las hipótesis 2 y 4
refieren a una dinámica de tipo institucional que observa al CP predominantemente
como un entramado de instancias burocráticas. Esta dinámica sería caracterizada por
variaciones pausadas y acumulación incremental, dado que la creación y modificación
de unidades organizacionales requiere tiempos y recursos de diseño, negociación e
implementación, y una vez instaladas son difíciles de desmontar (Goodin 1996). Bajo
esta dinámica, las variaciones del CP estarían vinculadas sea a un proceso societal
más amplio que excede al propio poder ejecutivo, sea a factores inherentes del
sistema político que excede a los actores individuales.
Por otro lado, las hipótesis 3, 5 y 6 refieren a una dinámica de tipo estratégica
que observa al CP predominantemente como un conjunto de agencias subordinadas al
detentor máximo del poder ejecutivo. Supeditada al cálculo de actores individuales
regidos por objetivos de corto plazo, la capacidad de creación, modificación y
eliminación de unidades organizacionales se sumaría a las herramientas de las que
disponen los presidentes para implementar su agenda de gobierno (Inácio y Llanos
2015). Esta dinámica sería caracterizada por variaciones rápidas (dentro del ciclo de
una administración), discontinuas (siguen ocurriendo en momentos específicos), y
oscilantes (los jefes de gobierno pueden tanto crear como eliminar agencias). Bajo
esta dinámica, las variaciones del CP estarían vinculadas al calendario político, la
alteración de equilibrios políticos o la configuración de contextos conflictivos.
La hipótesis 1, que refiere a la mera existencia de variación del CP, está
incluida en ambas tendencias.

2.3 Datos y Criterios de Operacionalización

Para explorar empíricamente en qué grado las hipótesis discutidas se aplican al

caso argentino elaboramos una base de datos que observa la composición del poder
ejecutivo nacional anualmente desde 1983 hasta 2014. La base incluye al total de
unidades organizacionales que componen dicha rama según la ley específica que la
constituye y regula (Ley de Ministerios) y demás normativa relativa a la organización
y competencias de la administración pública nacional. Estas unidades son la JGM y

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los ministerios, las secretarías (presidenciales, de la JGM y de los ministerios), y las
subsecretarías (presidenciales, de la JGM y de los ministerios).
Todas las unidades fueron codificadas según su ubicación física fuera en la
Arena I (secretarías, subsecretarías y otras unidades dependientes de presidencia), la
Arena II (JGM y respectivas secretarías y subsecretarías); y la Arena III (ministerios y
respectivas secretarías y subsecretarías).
Por su parte, las secretarias presidenciales fueron codificadas de acuerdo a las
funciones predominantes que desempeñan. Por funciones predominantes entendemos
aquellas desempeñadas de modo destacado por una determinada unidad. Cada unidad
puede participar en más de una de nuestras cinco funciones. La variable ‘gestión’
registra si y en qué arena la unidad tiene una participación relevante en alguna de las
fases del ciclo de aplicación de políticas, programas y acciones políticas,
diferenciando por arena de participación. La variable ‘coordinación’ registra si y en
qué arena la unidad realiza tareas de articulación de unidades e instancias internas de
similar jerarquía. La variable ‘interrelación’ registra sí y para qué arena estas unidades
desempeñan funciones de vinculación con actores externos. La variable ‘asistencia
técnica’ registra si y en qué arena realiza tareas de asistencia técnica (servicios
administrativos y servicios de expertos en materias específicas). La variable
‘asistencia política’ registra si y en qué arena desempeña alguna formas de asesoría
política. Los criterios utilizados para realizar las codificaciones de estas variables
están basados en la normativa correspondiente, ajustados por valoraciones subjetivas
derivadas de la observación participante.
Los diferentes estilos de gestión (concentrado, radial, jerárquico y colegiado),
no especificados en el diseño organizativo formal, fueron identificados con base en
fuentes secundarias y observación participante.

3 El Centro Presidencial Argentino

En esta sección, luego de una breve caracterización de su diseño institucional,

exploramos en qué medida se verifican para el caso argentino las dinámicas
institucional y estratégicas identificadas previamente.

3.1 El Diseño Institucional

Formalmente, el diseño institucional del poder ejecutivo nacional argentino

está regulado principalmente por la Constitución y la Ley de Ministerios. Se trata de
un poder unipersonal cuyo titular es el presidente, quien es asistido por los ministros
secretarios y, desde 1994, por el Jefe de Gabinete de Ministros (JGM). Estos
conforman el ‘gabinete nacional’ y son los responsables del ‘despacho de los
negocios de la Nación’ y su firma es necesaria para refrendar y legalizar los actos del
presidente (C. art100).
El JGM es designado y removido por el presidente aunque está sujeto a la
moción de censura del congreso.2 Ejerce la administración del país, y tiene
importantes atribuciones de coordinación de gobierno –como la preparación y
convocatoria a las reuniones de gabinete de ministros cuando lo dispone el presidente-
y en materia presupuestaria y de recaudación de rentas. (C. art 100). La organización
de la JGM se establece por decreto del poder ejecutivo.

2
La remoción requiere la mayoría absoluta de cada una de las cámaras (C art 101).

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 Por su parte, los ministros desempeñan sus funciones, tanto a título individual,
como autoridad máxima de su propio ministerio (L.M. art.2), como de modo
conjunto, en el marco del Gabinete Nacional (L.M. art.2; art.3) u otras instancias
interministeriales (L.M. art.4#12). Si bien es definido como un espacio colectivo, el
gabinete nacional no constituye una instancia colegiada de toma de decisiones
vinculantes ya que no tiene facultades decisorias propias.
Las unidades propias de la arena presidencial, sin consideración en la Carta
Magna, son dispuestas por la Ley de Ministerios. Esta establece que "las tareas
necesarias para posibilitar la actividad del Presidente de la Nación" son atendidas por
los secretarios presidenciales, que actúan bajo dependencia directa del presidente
quien determina sus funciones y organización (L.M. arts. 9 y 10). Los secretarios
presidenciales, algunos con rango y jerarquía de ministros, integran el gabinete
nacional, con funciones similares a las que se les asigna a los Ministros aunque
restringidas básicamente a la instancia de definición de políticas, programas y
proyectos (L.M. art.10). Las disposiciones de las secretarías ("decretos, mensajes y
proyectos") deben ser suscriptas y refrendadas por el ministerio competente (L.M.
art.11). A su vez, el poder ejecutivo nacional puede "disponer la creación de
comisiones nacionales de asesoramiento o simples asesorías permanentes o
transitorias con dependencia directa del presidente de la Nación sin funciones
ejecutivas (L.M. art.12).
La Ley de Ministerios establece la cantidad, denominación y competencias
tanto de las secretarías presidenciales como de los ministerios. Las modificaciones
pueden ser realizadas por Decretos de Necesidad y Urgencia pero luego deben ser
convalidadas por el Poder Legislativo. A su vez, la estructura organizativa de los
ministerios y de las secretarías presidenciales se establece por decreto del Poder
Ejecutivo hasta el primer nivel operativo.

3.2. La Dimensión Institucional

El caso argentino presenta dos niveles organizacionales: las secretarías y las

subsecretarías. Aceptando que las unidades de rango inferior son más fáciles de
modificar, la diferencia que se observa para todo el período es la esperable: mayor
inestabilidad cuando el conteo incluye a las subsecretarías (Gráfico 1.1). Sin embargo
la dinámica de esta evolución parece ser similar para los dos niveles: crecimiento
irregular -aunque bastante más volátil a nivel de las subsecretarías- hasta 1998,
reducción significativa desde 1999, y cierta estabilidad a partir de 2003. El detalle
llamativo es que las observaciones del primer y último año presentan valores
idénticos, o casi idénticos. Tanto el CP de 1983 como el de 2014 están compuestos
por un total de 17 y 16 unidades respectivamente.

[Gráfico 1.1]

Para precisar si estas variaciones de tamaño del CP pueden vincularse a

procesos de centralización es necesario observar su relación con el conjunto del Poder
Ejecutivo Nacional (Gráfico 1.2). En este sentido, los datos indican que el CP
representa el 15% del ejecutivo en 1983, con una curva de crecimiento y descenso
hasta 1989; crece durante los 10 años siguientes hasta llegar al 28% en 1998-9 -
incluyendo un pico del 45% en 1990-, se reduce drásticamente al 14% en 1999 con la
llegada de De la Rúa, crece a continuación hasta alcanzar el 22% en 2003, y a partir
de allí se reduce significativamente del 13% al 6%. Vemos así que detrás de la

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identidad perfecta del tamaño absoluto entre el año inicial y el final de del período
observado, el peso relativo del CP se reduce a más de la mitad, pasando a representar
del 15% al 6% del PEN.
Por su parte, la arena ministerial comienza y termina con una participación
similar, equivalente al 85% del poder ejecutivo en 1983 y 83% en 2014. Su evolución
inicial es bastante progresiva, salvando el pico de 1990, esta vez de signo negativo,
hasta alcanzar el 64% en 1999, con un crecimiento subsiguiente algo errático entre
1999 y 2001 con De la Rúa, y a partir de allí un crecimiento progresivo desde el 73%
al 83%.
Por su parte, la arena gubernamental representa al momento de su creación en
1995 el 10% del total del poder ejecutivo. Nuevamente (aunque esta vez se trata de
participación relativa), esta participación es casi idéntica a la del último año de
observación. A continuación exhibe una evolución oscilante hasta 2003, con picos
que llegan al 13% (1999) y al 4% (2003). Inicia el gobierno de Kirchner con un
participación del 8% y se mantendrá relativamente estabilizado, con variaciones entre
el 7% (2005) y el 12% (2009).
Así, la configuración de esta arena parece producirse a expensas del CP. Sin
embargo este proceso se da de modo lento y oscilante, alcanzando y superándolo en
tamaño en 2009. Cabe notar que la comparación en términos absolutos del primer y
último año de observación, sin diferencias para el CP, muestra para el conjunto del
PEN un aumento más del 120%, pasando de 111 a 247 unidades.

[Gráfico 1.2]

Y en relación a las funciones desempeñadas, ¿qué tipo de evolución presenta

el CP argentino? En lo que se refiere a las funciones propias de la arena presidencial,
nuestros datos indican los siguientes aspectos (Gráfico 2.1). La función de
coordinación es desempeñada por un única unidad (Secretaría General) para todo el
período por lo que no sorprende la alta estabilidad incluso de su participación relativa,
representando el 17% (1983) y 12% (2014) de las unidades del CP. La función de
interrelación es desempeñada por entre 2 y 4 unidades. La evolución de su
participación relativa es tendencia discontinua decreciente hasta 1998, bajando del
33% al 11%, para adoptar una tendencia discontinua creciente a partir de 1999,
finalizando el período con una presencia del 38% de las unidades desempeñando esta
función. Con una participación relativa mucha más alta, la función de asistencia
técnica presenta una dinámica similar a la anterior. Descenso y ascenso discontinuos
con el año 1998-99 como momentos de inflexión. El porcentaje de unidades del CP
desempeñando esta función varía entre el 100% (1983) y el 42% (1989,1989),
finalizando 2014 con un 75%. En términos absolutos, esta variación implica entre 6 y
9 unidades. Por su parte, la función de asistencia política tiene una evolución
fluctuante, variando entre el 17% y el 11%, para incrementarse ligeramente y de
modo discontinuo a partir de 1989. Esta variación es desempeñada por entre 2 y 3
unidades.

[Gráfico 2.1]

El CP muestra una intervención significativa en el desempeño de funciones

propias de la arena gubernamental (Gráfico 2.2). El porcentaje de secretarías que
desempeñan la función de coordinación muestra una tendencia decreciente aunque
muy oscilante, iniciando el período con un 33% para desaparecer en 2003. Las

11
secretarías con funciones de interacción presentan una dinámica similar (se inicia con
el 33% hasta llegar a 0 en 2003), aunque con algunos picos decrecientes (1987-1990,
1994-1995, 2000-2001). Por su parte, la proporción que se dedica a la función de
asistencia política es continua para todo el período, entre 7% y 17%, oscilante hasta
2002, cuando se estabiliza en torno al 10%. La dedicación a la función de gestión de
políticas presenta una dinámica similar a la anterior aunque con un volumen de
participación mayor, estabilizándose a partir del 2003 en torno al 20%. No
registramos ninguna unidad dedicada al desempeño de asistencia política.

[Gráfico 2.2]

Con excepción de dos incursiones menores y puntuales en la funciones de

coordinación (1997-1999) y asistencia técnica, (2000, 2001) el desempeño de
funciones propias de la Arena Ministerial se limitó a la función de gestión, con un
participación alta, cíclica hasta 1989 (en torno al 32%), creciente hasta 1999 (llegando
al 58%) inicia una tendencia decreciente abrupta a partir de esa fecha para
estabilizarse a partir de 2004 en torno al 10%, y desparecer completamente en 2014
(Gráfico 2.3)

[Gráfico 2.3]

3.3.1 EL CP de la Restauración Democrática (1983-1989)

El retorno de la democracia en 1983 implicó la restauración de la Constitución

Nacional de 1853 que no hacía mención alguna al CP. El diseño institucional del
Poder Ejecutivo de Raúl Alfonsín (UCR) presentaba claros rasgos de continuidad con
respecto a la administración anterior, tanto en el Centro Presidencial como en los
ministerios, cuyo único cambio fue la fusión de los Ministerios de Educación con el
de Justicia y el de Salud con Acción Social. Surgido a mediados del siglo XX durante
la presidencia del Gral. Juan Domingo Perón, el CP atravesó gobiernos de facto y
democráticos sin grandes variaciones (Bonifacio 1994). Dicha estabilidad histórica
contrasta con cierta variación del número de ministerios, particularmente durante los
dos primeros gobiernos peronistas cuando el gabinete alcanzo las 21 carteras
(Camerlo 2014).
El primer CP de la administración Alfonsín estaba compuesto por 17 unidades
presidenciales (6 secretarías y 9 subsecretarias), que representaban el 15% del poder
ejecutivo. Desde el comienzo y durante toda esta administración, la Secretaría
General de la Presidencia se articuló como una supersecretaría, actuando como eje
central de la asistencia presidencial y de la coordinación gubernamental. Con 4
subsecretarías, abarcaba las cuatro funciones de la arena presidencial previstas en
nuestro modelo: coordinación de otras unidades de Presidencia; interrelación con
actores externos en nombre del Presidente; asistencia técnica al Presidente (legal y
administrativa) y asistencia política al presidente. Pero también, la Secretaría General
desempeñaba funciones propias de la arena gubernamental: coordinaba los ministros
y el gabinete y era responsable de las relaciones con el Congreso.
En los primeros años de la gestión el CP se completaba con: una unidad de
prensa, comunicación y medios estatales - Secretaría de Información Pública- ; una
nueva –Secretaría de la Función Pública–; una unidad de seguridad y logística
presidencial – Casa Militar –; una unidad de inteligencia - Secretaría de Inteligencia-

12
; y una unidad de planificación económica, continuación de la Secretaría de
Planeamiento del gobierno precedente -Secretaría de Planificación-.
Todas estas unidades prestaban asistencia técnica al presidente en cuestiones
de su competencia específica pero además algunas de ellas también tenían
responsabilidades propias de la arena gubernamental e incluso ministerial como fue el
caso de la Secretaría de la Función Pública, la Secretaría de Planificación y la de
Inteligencia (gráfico 3.1).

[Gráfico 3.1]
En 1986 se introduce una modesta diversificación funcional con la creación de
la Secretaría Legal y Técnica, responsable del servicio jurídico del presidente que
hasta ese momento era una subsecretaría de la Secretaría General de la Presidencia,
que se mantendrá hasta la actualidad.
La evolución de la organización CP durante la administración fue bastante
volátil (gráficos 1, 2 y 3). A partir del segundo año de mandato se crean unidades que
surgieron en torno a las prioridades de la agenda presidencial, vinculadas
especialmente a la gestión económica: la Secretaria de Promoción del Crecimiento -
destinada a promover inversiones y proponer un proyecto de ley de privatización de
empresas y bienes en poder del Estado nacional-, la Secretaría de Control de
Empresas Públicas –orientada a centralizar el manejo de las empresas y sociedades
estatales -, y la Secretaría de Asuntos Especiales. También se creó una Secretaría de
Turismo y el Consejo para la Consolidación de la Democracia, un órgano de carácter
consultivo, que desarrolló proyectos centrales como la reforma constitucional, el
traslado de la capital y una nueva ley de radiodifusión.
A partir de 1987 el CP se reduce progresivamente tanto en términos absolutos
como relativos. Se eliminan algunas de las secretarías vinculadas con los programas
de reformas estructurales (la Secretaria de Control de Empresas Públicas y la de
Promoción del Crecimiento) y la Secretaría de Prensa y Difusión.
Para el último año de la administración el CP estaba compuesto por 21
unidades (con sólo una secretaría más que en 1983), reduciendo su peso relativo al
14% del total del poder ejecutivo.
El presidente mantenía una relación radial con sus colaboradores,
participando personalmente de las principales negociaciones y definiciones, y
reservándose la última palabra y el derecho a veto. Con frecuencia apelaba a
designaciones cruzadas, compensando espacios de poder evitando de esta manera que
un ministro manejara todos los resortes de su área (Masi 2014: 203; De Luca 2011;
Heredia 2006). Esta dinámica afectaba por igual tanto al CP como al gabinete de
ministros sin predominio de uno sobre otro, aunque en ocasiones el primero operaba
como una zona de exclusiva reserva presidencial.
El difícil contexto económico y el condicionamiento que ejercía el partido
radical sobre la política económica, favorecieron la centralización en la arena
presidencial. El presidente creó nuevas unidades con competencias en cuestiones
económicas y designó funcionarios ajenos a la tradición partidaria del radicalismo.
Este es el caso de la secretaría de Planificación Económica y de su responsable Juan
Sourrouille, que encabeza un equipo de economistas jóvenes, independientes y con
perfil técnico que reemplaza la etapa “partidaria” del gobierno (Heredia 2006). Desde
las otras nuevas secretarías del CP surgieron propuestas destinadas a reformar el
sector público, reducir el aparato estatal y privatizar empresas públicas, que
recomendaban los organismos multilaterales de crédito. La creación de la Secretaría

13
de Turismo en 1986 y la designación de un dirigente del Partido Federal se enmarcan
en una estrategia presidencial de realizar acuerdos con otros partidos.

3.3.2 Hacia un centro bicéfalo (1989-1999)

Carlos Menem, del Partido Justicialista (PJ), electo en 1989, fue presidente
durante dos períodos constitucionales consecutivos, como consecuencia de una
reforma constitucional en 1994 que habilitó su reelección por un segundo mandato.
La reforma fue el producto de un acuerdo entre el presidente Carlos Menem y el ex
presidente Raúl Alfonsín, líder del principal partido de la oposición (UCR) que
incluía además algunos cambios en el diseño institucional del presidencialismo
argentino. Entre estas innovaciones, la más relevante para nuestro análisis es la
creación de la Jefatura de Gabinete de Ministros (JGM) que alteró la organización y el
funcionamiento del Ejecutivo y del CP.

Primera Administratión de Menem I: 1989 -1995

Menem, asume en julio de 1989, cinco meses antes de lo previsto, en un
contexto complejo caracterizado por la hiperinflación, el colapso de las finanzas
públicas y una profunda crisis institucional y política que obligó a Raul Alfonsín a
adelantar el traspaso de poder.
Al inicio del período las unidades presidenciales eran 32: 12 secretarías y 20
subsecretarías, el 19% del total de unidades del Poder Ejecutivo. Esto significa un
aumento del 50% en relación a la última organización de Alfonsín (21) y casi el doble
de la inicial de Alfonsín (17)]. Este CP vuelve a tener un área de comunicación que
refuerza con la creación del cargo de Vocero Presidencial y absorbe unidades que
dependían de diferentes ministerios como la Secretaría de Ciencia y Tecnología,
antes en el Ministerio de Educación, la Secretaría de Deportes y la Secretaría de la
Mujer desde el Ministerio de Salud y Acción Social.

[Gráfico 3.2]
Los primeros dos años de gestión fueron muy inestables, tanto en términos
económicos como políticos y se llevó a cabo una profunda reestructuración estatal. Si
bien la cantidad de ministerios no fue alterada, en tanto regía todavía la imposibilidad
constitucional de modificar su número, el traslado de unidades entre el gabinete y el
CP fue la norma, alternando movimientos centralizadores y descentralizadores.
La drástica reforma organizativa que se implementó en el ejecutivo no afectó
el tamaño del CP el cual, por el contrario, incrementó la cantidad de unidades. Con la
creación en 1991 de la Secretaría de Recursos Naturales y Ambiente Humano –
SRNAH– se perfila una tendencia que en el segundo período tendrá rasgos aún más
definidos: crear unidades con competencias en políticas públicas en el ámbito
presidencial. En esta línea, la Secretaría de Deportes vuelve al CP y se crea la
Secretaría de Desarrollo Social y la Secretaría de Seguridad y Protección a la
Comunidad.
El CP vuelve a tener un área de comunicación – Secretaría de Medios de
Comunicación- y en 1992 se institucionaliza la Unidad Presidente con una estructura
específica que pasa a denominarse Coordinación General Unidad Presidente, que
incluía la secretaria privada, ceremonial, audiencias y los asesores presidenciales.
Hacia fines del primer mandato en 1995 el CP presentaba 14 secretarías y 31
subsecretarías, representando el 26% del poder ejecutivo

14
 La Secretaría General de la Presidencia continuó siendo el centro indiscutido
del esquema de asistencia del presidente y de la coordinación gubernamental y
mantuvo las atribuciones ya descritas en la anterior administración: la coordinación de
los ministros, las relaciones parlamentarias, y la asistencia política al presidente.

Segunda Administratión de Menem: 1995-1999

Cuando el presidente Menem inicia su segundo mandato, el CP contaba con
47 unidades (14 secretarías y 33 subsecretarías) que representaba el 26% del poder
ejecutivo.
La JGM, fue organizada en 6 secretarias y 12 subsecretarias y, absorbió las
unidades de coordinación gubernamental y relaciones parlamentarias de la Secretaría
General de la Presidencia y la Secretaria de la Función Pública de la presidencia,
responsable de las políticas de empleo público. Pero a pesar de que la CN asignó al
Jefe de Gabinete importantes atribuciones en cuestiones presupuestarias e
impositivas, la JGM no supuso la centralización de unidades ministeriales con
competencias en esos temas.
[Gráfico 3.3]
Si bien se eliminaron algunas secretarías, a lo largo del período el presidente
creó 7 nuevas secretarías en el área presidencial con competencias en políticas
públicas3, a pesar de que desde 1995 la nueva constitución habilitaba al presidente a
crear nuevos ministerios a través de una ley del Congreso. Menem no realizó ninguna
innovación a nivel ministerial aún contando con la mayoría parlamentaria para
hacerlo.
Entre 1995 y 1999, el CP pasó de tener 14 unidades a 18 de las cuales solo 6
tenían atribuciones propias de la arena presidencial. Al finalizar el segundo período el
CP pasó a representar el 28% de todo el Ejecutivo.
El segundo mandato de Carlos Menem estrenó la Jefatura de Gabinete de
Ministros que formalizó una arena gubernamental diferenciada de la presidencial y
transformó sustantivamente la distribución de funciones en el Centro Presidencial. La
Secretaría General fue la más afectada ya que la coordinación ministerial y la relación
con el parlamento pasaron a ser atribuciones del Jefe de Gabinete de Ministros con
jerarquía constitucional. La Secretaría General retiene funciones acotadas al ámbito
presidencial aunque mantuvo su influencia.
En este sentido se puede señalar que con la Secretaría General y la Jefatura de
Gabinete como instancias de coordinación, una en el ámbito presidencial y la otra en
el gubernamental, el presidente amplió los recursos institucionales a su disposición.
Los diez años del presidente Menem suelen ser caracterizados como el
paradigma de un poder concentrado en el Ejecutivo y de un estilo decisionista debido
al intenso uso de medidas unilaterales de excepción, - los Decretos de Necesidad y
Urgencia-, lo que le permitió en algunos casos soslayar la intervención del Poder
Legislativo para implementar sus políticas (Ferreira Rubio y Goretti 1996) .
Si bien Menem realizaba periódicas reuniones de gabinete y mantenía
relaciones bilaterales con sus ministros o colaboradores, el estilo de toma de
decisiones puede ser caracterizado como jerárquico en tanto utilizó ampliamente los
espacios institucionales de coordinación e intermediación que el sistema le brindaba:

3Las nuevas secretarías fueron: Cultura, Planeamiento Estratégico, Tercera

Edad, de la Pequeña y Mediana Empresa, de Culto, Cascos Blancos y de
Comunicaciones

15
en el primer período la Secretaría General y en el segundo, sumó a ésta la flamante
Jefatura de Gabinete.
La centralización en el área presidencial a expensas de los ministerios ha sido
el rasgo más saliente de esta administración. El Centro Presidencial absorbió unidades
y secretarías desde distintos ministerios que abordaban las más variadas cuestiones:
desde la política ambiental, los programas sociales y la política de telecomunicaciones
hasta la relación con los distintos cultos. En algunos casos la decisión parece obedecer
a la necesidad de jerarquizar cuestiones de la agenda tal como fue el caso de la
SRNAH que apuntaba a llenar un vacío en el manejo de la cuestión ambiental. En
otros, fue el producto de algún evento crítico como la creación de la Secretaría de de
Seguridad y Protección a la Comunidad en 1994 a partir del atentado a la entidad
judía AMIA. Las disputas internas entre funcionarios del gobierno explican el
traslado desde la Cancillería de la Secretaría de Culto y de la Comisión Cascos
Blancos4. También entendemos que al centralizar el presidente buscó mayor
autonomía y economía de intermediación en el manejo de determinadas políticas que
suponían negociaciones con grupos de interés, como la Secretaría de Comunicaciones
-responsable del diseño de la desregulación de las telecomunicaciones- o bien que
implicaban el manejo de estratégicos recursos y programas como la Secretaría de
Desarrollo Social, que concentraba los planes y programas sociales. Por otra parte, la
oportunidad elegida para centralizar no fue casual. En algunos casos la cercanía de las
elecciones incidió en la decisión.

3.3.3 CP y gobierno de coalición: el desafío de la coordinación (1999-2001)

Fernando de la Rúa asume en diciembre de 1999 en el marco de la primera

experiencia de una coalición electoral desde la democratización. La Alianza para la
Justicia, el Progreso y la Educación – “Alianza”-, integrada por el partido al que
pertenecía el presidente, la Unión Cívica Radical (UCR), el Frente para un País
Solidario (FREPASO) y otros partidos menores, se fracturó apenas diez meses
después de asumir, cuando el vicepresidente Carlos Alvarez (FREPASO), renunció a
su cargo. El gobierno no pudo sobrellevar la crisis fiscal y financiera y concluyó
abruptamente con la renuncia del presidente en diciembre de 2001.
Con el afán de diferenciarse de su antecesor, el presidente presentó una
organización del Ejecutivo más austera, eliminando secretarías y subsecretarías en el
área presidencial y en los ministerios. En el ámbito del CP se redujeron drásticamente
las unidades presidenciales eliminando, o bien transfiriendo a los ministerios, la
mayor parte de las creadas en la administración anterior que tenían competencias en
políticas públicas. Las tradicionales funciones de difusión y manejo de los medios con
la gestión cultural, se fusionaron en una Secretaría de Cultura y Comunicación y se
transfirió al CP la Secretaría de Ciencia y Tecnología.
El CP quedó integrado por 17 unidades: 9 secretarías y 8 subsecretarías lo que
representa el 15% del Poder Ejecutivo.

[Gráfico 3.4]
A pesar de lo breve de la gestión los cambios en la organización del Ejecutivo
fueron frecuentes y con marchas y contramarchas. En el CP la Secretaría General
absorbió el área de Comunicación de la Secretaría de Cultura y Comunicación la cual,
días antes de finalizar el mandato, fue transferida a un nuevo Ministerio de Turismo,

4
Diario Clarín, 19/8/1998

16
Cultura y Deportes. La Secretaría de Ciencia y Tecnología fue transferida al
Ministerio de Educación.
La Jefatura de Gabinete registró una reducción inicial inédita, de 16 a 6
unidades (una secretaria y 5 subsecretarías). Una innovación importante, aunque
fugaz, es la transferencia a su ámbito de la agencia recaudadora (AFIP),
tradicionalmente en el Ministerio de Economía. Al finalizar el mandato el tamaño
absoluto del CP se reduce de 9 secretarias a 6.
Tratándose de un gobierno de coalición, la estrategia inicial de conformación
del gabinete tuvo la intención de reflejar la viabilidad de la alianza electoral
distribuyendo cargos de forma más o menos equitativa entre la UCR, el FREPASO y
los sectores afines al presidente.
En contraste, al inicio de la gestión el área presidencial estaba conformada por
funcionarios muy cercanos al presidente, incluso familiares. Pero luego, en una
estrategia inédita, el presidente utilizó este espacio para reforzar su autoridad en la
crisis que terminó con la renuncia del vicepresidente y luego designó a representantes
de una coalición ya desdibujada con el fin de demostrar su continuidad. El resultado
es que la Secretaría General presentó un nivel de inestabilidad inédito ya que en el
término de dos años tuvo seis titulares, uno de los cuales duró solo 24 horas. Hacia el
final de su gestión, cuando el gobierno intentaba sobrevivir, el presidente volvió a
recurrir a un hombre de su entorno.
Por otra parte, el primer Jefe de Gabinete –Rodolfo Terragno- fue uno de los
socios fundadores del espacio político pero ajeno al sector interno del presidente. Esto
significó su aislamiento en el proceso de toma de decisiones y luego su
desplazamiento.
Con tendencia al aislamiento y poco proclive a delegar decisiones De la Rúa
mantuvo una relación radial con algunos ministros, especialmente con los más
cercanos pero además tendió a cerrarse en un círculo íntimo conformado por
allegados, parientes y dirigentes sin raíces partidarias (Bonvechi y Palermo 2000, De
Luca 2011). Si bien realizaba periódicas reuniones de gabinete, eran solo de carácter
informativo. A diferencia de la experiencia anterior, el escaso protagonismo de las
instancias institucionales de coordinación, la Secretaría General en el área
presidencial y la Jefatura de Gabinete en el ámbito gubernamental, profundizaban el
aislamiento del presidente. En este sentido puede caracterizarse el estilo como
concentrado.
Con la excepción del diseño inicial, que contaba con cierto acuerdo de los
miembros de la coalición, las múltiples modificaciones que se realizaron en la
organización del CP y del gabinete fueron respuestas unilaterales del presidente a las
diversas crisis que atravesaba el gobierno. En cada una de ellas, a través de nuevas
designaciones o innovaciones en el diseño organizacional, el presidente se proponía
sancionar o premiar a los diferentes sectores al tiempo que intentaba dar señales de
autoridad, severamente cuestionada.
Así se explica la eliminación de las unidades del CP como la Secretaría de
Cultura y Comunicación y la de Ciencia y Tecnología, ambas transferidas al ámbito
ministerial. Los nuevos ministerios creados a escasos días antes de renunciar, fueron
presentados como una estrategia para generar un gabinete homogéneo y cercano al
presidente. Es decir los motivos que inspiraron estas nuevas unidades prestaban
mayor atención a sus titulares que a sus competencias.

3.3.4 El interinato trascendente (2002-2003)

17
 Eduardo Duhalde, entonces senador bonaerense del PJ, fue designado
presidente interino por la Asamblea Legislativa el 1 de enero de 2002 para completar
el período de Fernando De la Rúa, después de una serie de presidentes provisorios que
se sucedieron en apenas unos días. La elección fue posible a partir de una alianza
parlamentaria entre el PJ y un sector de la UCR de la Provincia de Buenos Aires.
La gestión que duró algo más de un año fue un gobierno de transición inmerso
en una emergencia social, política y económica, sin precedentes. En el plano político
institucional era prioritaria la reconstrucción de la autoridad política y en el plano
social, manejar la tensión entre contención del deterioro de las condiciones sociales y
el conflicto. Esto último, la conflictividad social, fue el factor crucial que determinó el
adelantamiento de las elecciones.
El CP incrementó su tamaño relativo respecto a la gestión anterior. Contaba
con 11 secretarías, 17 subsecretarías, y un consejo nacional, lo que representaba un
22% del Poder Ejecutivo. A las tradicionales secretarías y unidades del área
presidencial se agregaron otras que expresaron las prioridades de la gestión y las áreas
que el presidente quería administrar en forma directa y centralizada. Así el CP
absorbió la Secretaria de Seguridad Interior desde el Ministerio del Interior, se creó
el Consejo Nacional de Coordinación de Políticas Sociales, la Secretaría de Obras
Públicas pasó del Ministerio de Infraestructura y Vivienda al área presidencial y se
unificó la Secretaría de Turismo y Deportes.
La Jefatura de Gabinete de Ministros estaba compuesta por una secretaria y
cuatro subsecretarías, en tanto que la cantidad de ministerios se elevó a 10. La
principal innovación fue la creación del Ministerio de la Producción que absorbió
funciones del Ministerio de Economía.

[Gráfico 3.5]
Como frágil gobierno de la crisis, y condicionado por la red de apoyo, el
presidente se vio obligado a concertar en forma permanente entre diversas posiciones.
El gabinete reflejó la coalición representando sectores propios del justicialismo
bonaerense, del radicalismo y de los gobernadores justicialistas. El CP en cambio, fue
un espacio netamente presidencial.
Duhalde mostraba flexibilidad y disposición a escuchar propuestas divergentes
(Novaro, Bonvecchi, Cherny, 2014). Se apoyaba en su círculo más íntimo, pero esto
no significaba la exclusión del esquema decisorio de los integrantes del gabinete en
los temas de su competencia. Solía realizar reuniones de gabinete y en las decisiones
participaban los distintos sectores representados. En este sentido, puede decirse que,
sin llegar a un modelo estrictamente colegiado el presidente tendía a concertar.
Con un gabinete acordado con otras fuerzas políticas y frente a una profunda
crisis y conflictividad social, Duhalde centralizó deliberadamente algunas unidades
estratégicas en el CP. El traslado de la Secretaría de Seguridad Interior desde el
Ministerio del Interior y de la Secretaría de Obras Públicas desde el Ministerio de
Infraestructura y Vivienda se inscriben en una estrategia para evitar la delegación del
manejo del conflicto social y de la obra pública, en ministros que no le respondían
directamente. La creación del Consejo Nacional de Coordinación de Políticas Sociales
dependiente del presidente a cuyo cargo estuvo su propia esposa, sigue la misma
línea. Este Consejo era una instancia transversal al diseño del gabinete para coordinar
la política social, especialmente el Plan Jefas y Jefes de Hogar, principal herramienta
de intervención social de la gestión. El Ministerio de la Producción fue una
innovación en el diseño del Ejecutivo que responde tanto a la orientación
programática del presidente como a la necesidad de sellar una alianza con el sector

18
productivo a través de la designación del entonces titular de la Unión Industrial
Argentina (UIA).

3.3.5 El centro entre dos arenas (2003-2007)

A pesar de haber obtenido un magro 22% de los votos en las elecciones de

2003 después de que Carlos Menem renunciara a participar en la segunda vuelta,
Néstor Kirchner se propuso liderar una gestión de reconstrucción y recomposición, no
solo de la crítica coyuntura económica, sino también de la figura presidencial y del
sistema político e institucional. Con escasos recursos propios y un acotado peso
electoral, Kirchner inicialmente se recostó en quien fuera su impulsor, el ex
presidente Duhalde. Su primer gabinete reflejó esta coalición y cuatro de los diez
ministros fueron heredados.
Al inicio del mandato, el CP contaba con un total de 18 unidades (8 secretarias
y 10 subsecretarías), representando el 14% del ejecutivo. Se transfirieron las
secretarías de Obras Públicas y de Seguridad Interior al ámbito ministerial y la de
Deportes a la JGM. Sin embargo la innovación más importante fue el traspaso de la
tradicional unidad de difusión y medios de comunicación como una secretaría en la
Jefatura de Gabinete de Ministros. En relación al gabinete, Kirchner unificó los
ministerios de Economía y Producción y creó el Ministerio de Planificación Federal,
un superministerio con competencias en obra pública, infraestructura, transporte,
energía y servicios públicos.

[Gráfico 3.6]
Durante su mandato Kirchner no realizó importantes innovaciones en la
organización del CP. Pero en 2004, la Unidad Presidente se desdobla en dos
coordinaciones y se realiza una redistribución de funciones al interior del CP que
implicó una concentración de funciones en manos de la Secretaria General de la
Presidencia. Por su parte, la organización de la JGM respeta la del gobierno
precedente pero incorpora la mencionada Secretaría de Medios de Comunicación, una
innovación que se extenderá hacia los próximos períodos presidenciales y la
Secretaría de Medio Ambiente, antes en el Ministerio de Salud.
El CP al finalizar la gestión contaba con 9 secretarías y 10 subsecretarías,
representando el 12% del total del poder ejecutivo nacional.
Kirchner reestructuró y recuperó los espacios institucionales de coordinación
en la arena presidencial y en la gubernamental y se apropió de ellos. El CP, a través
de la Secretaría General, la Secretaría Legal y Técnica y las dos coordinaciones de la
unidad presidente, intervino activamente en la estrategia de construcción político
partidaria, que incluía tanto las negociaciones con el partido justicialista, que Kirchner
inicialmente no dominaba, como un acercamiento a sectores ajenos al peronismo,
como los nuevos movimientos sociales y otras organizaciones de la sociedad civil
vinculadas con el movimiento de los derechos humanos. La Jefatura de Gabinete,
cumplía un papel equivalente en la articulación de la coalición política de Kirchner.
La combinación de una presidencia institucional compacta y una Jefatura de Gabinete
activa configuró una presidencia fuerte y con alta capacidad para imponer agenda.
Néstor Kirchner desplegó un estilo radial y poco articulado para la toma de
decisiones (Cherny, Feierherd y Novaro, 2010). El vínculo con sus ministros se
mantenía a través de reuniones bilaterales según las cuestiones que debían abordar.
Nunca realizó reuniones de gabinete y desconfiaba profundamente de este
instrumento. Para tomar decisiones se apoyaba fundamentalmente en un círculo

19
pequeño que incluía a su esposa- entonces Senadora Nacional-, el Secretario Legal y
Técnico, el Ministro de Planificación Federal y el JGM. Si bien este entorno no
necesariamente reemplazaba la relación con los ministros, en ocasiones las decisiones
eran delineadas previamente y luego comunicadas para la implementación. La
economía en la intermediación fue su sello: cuantos menos actores intervenían, mayor
era la garantía de autonomía presidencial. No obstante el CP y la JGM fueron sólidas
instancias de intermediación.
La Secretaría General de la Presidencia absorbió funciones de apoyo de otras
unidades del CP, - de la Unidad Presidente y de la Casa Militar- dotándolo de una
organización más jerárquica. La Coordinación Unidad Presidente se desdobló en dos
unidades y se convirtió en un espacio de operadores políticos presidenciales: uno
dedicado a manejar cuestiones del partido oficial y el otro, una suerte de canciller en
las sombras para asuntos sudamericanos. Por otra parte, la transferencia de unidades
del CP a la JGM señala el inicio de un proceso que se profundizaría en las
administraciones siguientes: la tendencia a centralizar en la arena gubernamental tanto
funciones típicas de la presidencia como unidades con responsabilidades en políticas
públicas. En esta línea se produce la transferencia de la Secretaría de Ambiente desde
el Ministerio de Salud que respondió a la crisis diplomática con Uruguay a raíz de la
instalación de una pastera en el Río Uruguay.
Con la transferencia de la Secretaría de Medios de Comunicación a la JGM
Kirchner diferenció roles de las áreas de difusión y medios de comunicación que
tradicionalmente han estado integradas en una sola estructura: una, la difusión de la
actividad presidencial y gubernamental, desempeñada por un vocero y la otra, más
policy oriented, la administración de medios oficiales y la política de medios de
comunicación en manos de la Secretaría mencionada.

3.3.6 CFK. (2007-2014). La Ubicuidad del Centro

La elección en primera vuelta de Cristina Fernández de Kirchner en 2007

resolvió exitosamente la sucesión de Néstor Kirchner y de su partido, el Frente para la
Victoria (FPV). La continuidad del proyecto político estaba garantizada pero además
supuso una profundización programática y del rumbo (Novaro et al 2014). Al cabo de
cuatro años, en 2011, logró la reelección en primera vuelta por el 54% de los votos,
siendo junto con Carlos Menem, el único presidente reelecto desde 1983.
Al inicio de la gestión el CP, se mantuvo prácticamente inalterado. Sólo
convirtió al vocero presidencial en una unidad con rango de Secretaría de Estado -
Coordinación General de Unidad de Comunicación Presidencial-. El CP inicial
estaba conformado por 21 unidades (10 secretarías y 11 subsecretarías), representando
el 12% del total del poder ejecutivo.
Pero a lo largo de sus dos mandatos Cristina Fernández despojó al CP de casi
la totalidad de unidades con contenidos de políticas públicas, con la excepción de la
SEDRONAR. La Secretaría de Turismo fue transferida al ámbito ministerial y
después convertida en ministerio. Años más tarde hizo lo propio con la Secretaría de
Cultura. La Coordinación General Unidad de Comunicación Presidencial fue
eliminada en 2009.5 Así es que el CP presenta hacia 2014 la configuración más
acotada desde 1983.

5
En 2015 se fusionaron las dos Coordinaciones de la Unidad Presidente en una sola: la Coordinación
General de Asuntos Técnicos y Políticos de la Unidad Presidente. Decreto 407/2015

20
 En contraste, tanto la JGM como el área ministerial ampliaron la cantidad de
unidades. En 2007 la JGM llevó a 5 la cantidad de secretarías y a 13 las subsecretarías
(decreto 21/2007). Pero fue en la arena ministerial donde se produjeron la mayor parte
de los cambios en el diseño del Ejecutivo. En los ocho años los ministerios pasaron de
11 a 16: Las nuevas carteras son: el Ministerio de Ciencia, Tecnología e Innovación
Productiva, el Ministerio de la Producción que luego se divide en tres: de Industria, de
Agricultura y de Turismo; el Ministerio de Seguridad y el Ministerio de Cultura.

[Gráfico 3.7]
Cristina Fernandez mantuvo el esquema decisorio de su antecesor y realizó
escasas innovaciones en el equipo de gobierno. En el CP, mantuvo una Secretaría
General que predominaba en la coordinación de la asistencia presidencial. La
Secretaría Legal y Técnica, tenía la responsabilidad no solo de velar por la legalidad
de los actos de gobierno sino que disponía de una voz autorizada en la formulación de
políticas públicas y en el diseño de la estrategia política y electoral del oficialismo. El
esquema se completaba con los coordinadores de la Unidad Presidente con los mismo
roles que en la gestión de Néstor Kirchner. En la JGM, hasta 2008, el titular fue el
mismo, quien manejaba sin competencia la coordinación gubernamental. Pero a partir
de su salida la influencia real del JGM en el entorno presidencial se vio disminuida.
Un indicador es la inestabilidad que sufrió este cargo: en casi 8 años hubo 6 Jefes de
Gabinete de Ministros. A partir de ese momento el vínculo radial con los ministros no
sufriría ningún tipo de intermediación.
Cristina Fernandez no realizaba reuniones de gabinete y mantenía con sus
colaboradores un vínculo bilateral que incluso penetraba hacia el interior de los
ministerios hacia las segundas líneas. La presidente se apoyaba en una “mesa chica”,
que en un momento incluía al ex presidente Kirchner y que luego de su muerte en
2010, fue aun más pequeña. El estilo de CFK se acerca a un modelo concentrado ya
que presentaba rasgos menos jerárquicos, con menor participación de instancias
institucionales de intermediación que el de su antecesor.
Llevó la cantidad de ministerios a un record transfiriendo unidades desde el
CP. Para explicar esta estrategia podemos recurrir a las mismas razones que llevaron a
otros presidentes a ubicarlos en el área presidencial: jerarquización de una cuestión o
respuesta a una crisis. Los Ministerios de Ciencia y Tecnología, de Turismo, de
Industria y de Cultura se explican por el primer factor, el de Seguridad y el de
Agricultura por el segundo. Sin embargo el argumento de que la centralización en la
presidencia puede ser un instrumento de los presidentes para garantizarse autonomía
(Coutinho, 2013), parece volverse más débil. Un presidente que concentra el proceso
de toma de decisiones puede predominar a lo largo de las tres arenas sin necesidad de
un centro propio.

4. Conclusiones

¿Cómo se organizan y funcionan los CP en un presidencialismo dominante

como el argentino? ¿Se verifican las expectativas presentes en la literatura, de fuerte
impronta estadounidense, tales como el crecimiento del CP y la concentración en su
seno de funciones propias de otras arenas? ¿Estos cambios responden a una dinámica
de tipo institucional que va más allá del ciclo de vida de las administraciones o, por el
contrario, están sujetos a los cálculos de los actores políticos lidiando con los desafíos
puntuales de contextos específicos? Este capítulo abordó esas preguntas a través del

21
análisis exploratorio del caso argentino para el período que va de la transición
democrática hasta la actualidad. Luego de identificar las expectativas de los enfoques
predominantes y argumentar sobre la necesidad de contar con una definición precisa
que encuadre al fenómeno como parte del poder ejecutivo nacional, se propuso un
marco de análisis para testear la validez de 6 hipótesis descriptivas derivadas de la
literatura existente.
Contra la mayoría de las expectativas existentes, el CP argentino no crece ni
centraliza funciones de otras arenas. El número de unidades que lo componen en 2014
es casi idéntico al de 1983 mientras que su participación relativa al resto del poder
ejecutivo se reduce a más de la mitad. Algo similar ocurre con las funciones
desempeñadas. Esta tendencia general decreciente se da de modo oscilante y
discontinuo también entre y dentro de las diferentes administraciones, lo que estaría
evidenciando la presencia tanto de dinámicas institucionales de mediano y largo plazo
como de dinámicas estratégicas de los actores políticos. Sin embargo, la frecuencia de
la variabilidad es altísima, en particular para el periodo anterior a 2003. Casi no hay
año en el que el CP se mantenga igual al año anterior. Esta variabilidad constante
podría ser indicador de cierta irracionalidad del sistema, ineficacia o fracaso de las
estrategias implementadas que llevaría a su ajustes continuos o bien un síntoma de
una débil institucionalización. De modo diferente, el poder ejecutivo en su conjunto
evidencia un crecimiento de más del 120% de su tamaño, así como también una
complejización interna con la creación de la arena gubernamental. Los datos muestran
que la reducción proporcional del CP se produce por el surgimiento de la nueva arena
mientras que la arena ministerial finaliza el período analizado con valores similares a
los de 1983. En términos estrictos, está configuración representaría un proceso de
descentralización desde la arena presidencial a la arena gubernamental y ministerial.
Sin embargo, dado la efectiva subordinación del jefe de gabinete y los ministros al
presidente, en la práctica nos encontramos con una reubicación de agencias que
siguen siendo controladas por el presidente.
¿Porqué algunos presidentes incrementaron el tamaño del CP mientras que
otros lo redujeron? La creación de unidades en el CP con competencias en políticas
públicas parece responder a tres grupos de factores: generar mayor autonomía
presidencial en el manejo de políticas, recursos y programas; jerarquizar y otorgar
visibilidad a determinadas cuestiones de la agenda haciéndolas depender en forma
directa del presidente y dirimir internas en el gabinete generando espacios
institucionales para determinados funcionarios. El calendario electoral en algunas
ocasiones afectó la oportunidad de los cambios generando incentivos para que los
presidentes centralizaran. Por otra parte, las reformas administrativas y los esfuerzos
para reducir el aparato estatal no parecen tener fuerza explicativa ya que no lograron
afectar el tamaño del CP. Factores institucionales – como la creación de la JGM, o la
eliminación en la constitución de la restricción para crear nuevos ministerios- no
incidieron de forma inmediata en la decisión de aumentar el tamaño del CP pero el
impacto se observa en el mediano o largo plazo. La JGM implicó inicialmente una
redistribución de funciones desde el centro presidencial pero recién varios años
después de su creación comenzó a absorber unidades presidenciales y ministeriales.
La descentralización desde el CP hacia la arena gubernamental o ministerial
que caracterizó al diseño del ejecutivo en los últimos años, debilita la hipótesis de que
el presidente busca autonomía creando unidades en la arena presidencial. Del análisis
del caso argentino surge que los presidentes que detentan un estilo concentrado tienen
menores incentivos para utilizar la arena presidencial como espacio de autonomía y
resuelven los desafíos a su hegemonía sin necesidad de alterar la distribución de

22
unidades. En este sentido, más allá de las limitaciones que presentan los enfoques
basados en los estilos de liderazgo pueden resultar complementarios para explicar
diferentes resultados ante condiciones similares.6

6 Para una crítica de estos enfoques ver Ponder 2000 y Burke 2009

23
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Argentina: INAP, pp. 269-297.

26
 El Centro Presidencial Argentino
Complejización, Centralización, Estilos o Qué?
GRAFICOS

Grafico 1.1: Tamaño Absoluto del CP (1983-2014).

Fuente: elaboración propia

Gráfico 1.2: Tamaño Relativo del CP (1983-2014)

Unidad de análisis: Secretarías y Subsecretarías. Fuente: elaboración propia

27
Grafico 2.1: Funciones Propias de la Arena Presidencial, desempeñadas por el CP

Unidad de análisis: Secretarías. Fuente: propia

Grafico 2.2: Funciones Propias de la Arena II, desempeñadas por el CP.

Unidad de análisis: Secretarías. Fuente: elaboración propia

Grafico 2.3: Funciones propias de la Arena Ministerial, desempeñadas por el CP

Unidad de análisis: Secretarías. Fuente: elaboración propia

28
Gráfico 3.1: CP inaugural de la Administración Alfonsín (1983)

*
Secretarias, con representación gráfico proporcional al número de respectivas subsecretarías
**
Función 1: coordinación, 2:interacción, 3:asist. técnica, 4:asist. política, 5:gestión de políticas

Gráfico 3.2: CP inaugural de la Administración Menem I (1989)

*
Secretarias, con representación gráfico proporcional al número de respectivas subsecretarías
**
Función 1: coordinación, 2:interacción, 3:asist. técnica, 4:asist. política, 5:gestión de políticas

29
Gráfico 3.3: CP inaugural de la Administración Menem II (1995)

*
Secretarias, con representación gráfico proporcional al número de respectivas subsecretarías
**
Función 1: coordinación, 2:interacción, 3:asist. técnica, 4:asist. política, 5:gestión de políticas

30
Gráfico 3.4: CP inaugural de la Administración De la Rúa (1999)

*
Secretarias, con representación gráfico proporcional al número de respectivas subsecretarías
**
Función 1: coordinación, 2:interacción, 3:asist. técnica, 4:asist. política, 5:gestión de políticas

Gráfico 3.5: CP inaugural de la Administración Duhalde (2002)

*
Secretarias, con representación gráfico proporcional al número de respectivas subsecretarías
**
Función 1: coordinación, 2:interacción, 3:asist. técnica, 4:asist. política, 5:gestión de políticas

31
Gráfico 3.6: CP inaugural de la Administración Kirchner (2003)

*
Secretarias, con representación gráfico proporcional al número de respectivas subsecretarías
**
Función 1: coordinación, 2:interacción, 3:asist. técnica, 4:asist. política, 5:gestión de políticas

Gráfico 3.7: CP inaugural de la Administración Fernández I (2007)

*
Secretarias, con representación gráfico proporcional al número de respectivas subsecretarías
**
Función 1: coordinación, 2:interacción, 3:asist. técnica, 4:asist. política, 5:gestión de políticas

32
Gráfico 3.7: CP inaugural de la Administración Fernández II (2011)

*
Secretarias, con representación gráfico proporcional al número de respectivas subsecretarías
**
Función 1: coordinación, 2:interacción, 3:asist. técnica, 4:asist. política, 5:gestión de políticas

33