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B  Sistemas Administrativos
SISTEMA NACIONAL DE CONTROL
El Sistema Nacional de Control y el
Rol de la Contraloría
Dr. Jorge León
Abogado, Universidad Nacional Federico
Villarreal. Estudios de Especialización en
Control y Evaluación de la Acción Adminis-
trativa, Instituto Internacional de Adminis-
tración Pública (París). Estudios de Maes-
tría en Derecho Civil, Pontificia Universidad
Católica del Perú. Especialista en Control
Gubernamental.
Dra. Lillian Necochea
Abogada, Pontificia Universidad Católica
del Perú (PUCP). Estudios de Maestría en
Derecho Internacional Económico, PUCP.
Especialista en Control Gubernamental.
n INTRODUCCIÓN
En la actualidad todo Estado moderno
cuenta con diferentes sistemas administrati-
vos que constituyen un conjunto de órganos,
principios, normas y procedimientos orienta-
dos a organizar la actividad estatal en diferen-
tes aspectos, que se aplican transversalmente
a los distintos niveles de gobierno que, en el
caso de la República del Perú, son tres: nacio-
nal, regional y local. Ejemplos de sistemas ad-
ministrativos en nuestro país son: el Sistema
Nacional de Presupuesto, el Sistema Nacional
de Contabilidad, el Sistema Nacional de Teso-
rería, el Sistema Nacional de Endeudamien-
to, el Sistema Nacional de Inversión Pública,
entre otros. Al lado de ellos existe un sistema
cuya denominación, si bien no es uso frecuen-
te, su accionar que es de carácter permanente
se manifiesta en la actividad cotidiana de toda
entidad u organismo público, tal es el Sistema
Nacional de Control.
Una de las finalidades del Sistema Nacio-
nal de Control es justamente el lograr mejo-
ras en el funcionamiento de todos los demás
sistemas administrativos, contribuyendo de
esta manera a la mejora de la gestión públi-
ca, y por ende a la obtención del fin del Esta-
do mismo, esto es el bien común.
El presente artículo desarrolla los con-
ceptos fundamentales de la teoría del control
gubernamental, que constituyen los pilares
en los que se sustenta el diseño del Sistema
Nacional de Control en nuestro país. Asimis-
mo, presenta de manera sucinta el rol que le
corresponde cumplir a la Contraloría General
B16 Agosto de 2007
de la República, como organismo superior
del Sistema y ente rector del mismo.
Es pertinente resaltar que el objetivo
principal del Sistema Nacional de Control es
contribuir a mejorar la gestión pública en ge-
neral, para lo cual resulta indispensable una
labor de carácter técnico, objetiva e indepen-
diente; no estando restringida su actuación a
la identificación de presuntas responsabilida-
des administrativas, civiles o penales, la cual
más bien constituye una obligación legal de
carácter complementario.
Finalmente, es necesario precisar que la
competencia del Sistema Nacional de Control
no se limita al aparato del Estado sino que, a
partir de la vigencia de la Ley Nº 27785, alcanza
inclusive a las entidades privadas, a las entida-
des no gubernamentales y a las entidades in-
ternacionales, exclusivamente por los recursos y
bienes del Estado que perciban o administren.
n EL CONTROL GUBERNAMENTAL
2.1. Naturaleza Jurídica
Dentro del concepto de Estado, está re-
conocida la necesidad de la separación
de funciones entre los distintos detenta-
dores del poder, considerándose como
funciones predominantes a: la función
legislativa, la función jurisdiccional y la
función administrativa.
Adicionalmente, en todo estado de de-
recho se han establecido controles para
cada una de estas funciones; así, en el
caso peruano, tenemos que la función
legislativa tiene mecanismos específicos
para el control de las diversas normas
que se emiten, por ejemplo en el caso
de las leyes que emite el Congreso de la
República, le corresponderá al Tribunal
Constitucional declarar su inconstitucio-
nalidad, si fuere el caso y de acuerdo al
procedimiento previsto; asimismo, el
propio Poder Legislativo ejerce el control
sobre los Decretos Legislativos y Decretos
de Urgencia que emite el Poder Ejecuti-
vo. En relación a la función jurisdiccional,
existe un órgano interno en el Poder Judi-
cial, denominado Órgano de Control de
la Magistratura, que vela por el correcto
accionar funcional de los magistrados.
Así, en materia administrativa también
existe el control gubernamental, el cual
puede ser ejercido como actividad o
como función especializada, y ser aplica-
do en diversos momentos y por diversas
instancias, como veremos más adelante.
José Roberto Dromi (1), el destacado admi-
nistrativista argentino señala que: “El con-
trol público está enraizado en la estructu-
ra misma del poder estatal, pues no hay
“poder sin control”, o al menos no debe
haberlo, y es un predicado republicano
su instauración y regulación, más aún en
tiempos de un Estado, providencial, pla-
nificador y burocrático. El control se im-
pone para asegurar la sujeción del obrar
público a reglas y principios de derecho y
buena administración, en el que debe de
imperar inexcusablemente la perspectiva
finalista del bien común(causa fin), a la
que debe ajustarse el poder (causa me-
dio). El control es el instrumento impuesto
para verificar esa correspondencia entre
“medios” y “fines” y un deficiente proce-
dimiento o estructura de contralor, ade-
más del riesgo político por las tentaciones
que el ejercicio del poder ofrece, coadyu-
va a que se enseñoree la arbitrariedad y
se falseen los valores en desmedro del fin
del Estado.”
En este contexto, control significa evaluar,
verificar, comparar; es asimismo, una for-
ma de asegurar que lo propuesto se desa-
rrolle de la forma como se concibió; a tra-
vés del control se compara lo previsto, lo
propuesto o lo dispuesto, con lo efectiva-
mente realizado (2). Asimismo, es impor-
tante anotar que el control no es exclusivo
del ámbito público, sino que también esta
presente en el sector privado.
En tal sentido, podríamos ensayar una
descripción de la naturaleza jurídica del
control gubernamental señalando que es
una función del poder que esta orientada
a verificar el correcto ejercicio del poder,
a asegurar la correcta utilización de los
bienes y recursos públicos, a mejorar los
sistemas administrativos y brindar segu-
ridad respecto a la actuación del aparato
del Estado, y del quehacer público en
general, dentro del marco jurídico que
establece la Constitución y las Leyes.
2.2. Clases de Control
2.2.1. Control como Actividad y Con-
trol como Función Especializada
Como se mencionó anteriormente, el
Gestión Pública

control puede operar como actividad o
como función especializada.
El control como actividad, es entendido
como parte del proceso administrativo;
así como existe una fase de planeación,
de organización, de dirección, también
existe una fase de control.
Este tipo de control, en el ámbito pú-
blico o gubernamental, es ejercido por
todos y cada uno de los funcionarios y
servidores que conforman las distintas
entidades públicas.
De otro lado, existen entidades que
ejercen el control gubernamental como
función especializada, cuya denomina-
ción varía dependiendo el país (3), pero
que por la naturaleza de las funciones
que cumplen, internacionalmente se les
reconoce como “Entidades Fiscalizado-
ras Superiores”.
2.2.2. Control según el ente que lo
realiza
De acuerdo al ente que ejecuta el con-
trol, éste puede ser interno o externo.
El control interno, es aquel que se eje-
cuta por la misma entidad, la cual debe
prever mecanismos que posibiliten ase-
guren el debido cumplimiento de sus
propias actividades.
El control externo, es efectuado por per-
sonal o entidades diferentes, ajenas a la
entidad evaluada.
2.2.3. Control por la oportunidad en
que se ejecuta
Así el control puede ser previo o ex ante,
concurrente, y posterior o ex post.
El control previo o ex ante, como su nom-
bre lo indica se efectúa antes que una ope-
ración o actividad se llegue a concretar,
El control concurrente, constituye bási-
camente una actividad de supervisión
que se va desarrollando de manera con-
comitante al desarrollo de las operacio-
nes o actividades.
El control posterior o ex post, es el que
se efectúa respecto de una operación o
actividad que ya ha sido ejecutada.
2.2.4. Control por el objetivo que per-
sigue
El control de acuerdo al objetivo que se
plantee alcanzar, puede ser de preven-
ción o de detección.
El control preventivo, tiene por objetivo
efectuar verificaciones que permitan iden-
tificar posibles riesgos en la entidad, sobre
determinadas operaciones o actividades.
El control de detección, tiene por objetivo
verificar o identificar si se han producido
desviaciones respecto de lo propuesto o
dispuesto inicialmente con relación a de-
terminadas operaciones o actividades.
Gestión Pública
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Sistemas Administrativos  B
n EL SISTEMA NACIONAL DE CONTROL EN
EL PERÚ
3.1. Reseña Histórica
A continuación haremos una reseña de
los principales hitos que se han dado en el
desarrollo del control gubernamental en el
caso peruano, a lo largo de su historia.
Incanato
En el Incanato podemos señalar que
también existió un tipo de control ad-
ministrativo. En el Tahuantinsuyo tenían
una especie de Sistema Contable desa-
rrollado a través de los quipus, los cua-
les eran utilizados por los llamados Qui-
pucamayocs, quienes de alguna manera
estaban a cargo de la administración del
registro de los recursos en esa época.
Conjuntamente, aparece la figura de los
llamados Tuckuyricocs, cuyas funciones
incluían además de realizar inspeccio-
nes periódicas en su distrito, la labor de
controlar a los funcionarios subalternos,
en base a lo reportado en los quipus,
todo lo cual constituye un primer acer-
camiento a lo que ahora conocemos
como control gubernamental.
Colonia
Los conquistadores trajeron de España
una serie de instituciones que operaban
en el Viejo Mundo, entre las cuales se
encontraban el Tribunal de Cuentas y
Cajas Reales, también aquellas relacio-
nadas con diversos mecanismos espe-
cíficos de revisión contable, tales como
la Junta de la Real Hacienda (Virrey La
Gasca), la Contaduría Mayor de Indias y
España (Rey Felipe II), y la Contaduría
de Cuentas y Recuentas (1595), entes
facultados para exigir las rendiciones de
cuentas y formular reparos sobre ellas.
República
Es así que en 1823 se crea la Contaduría
de Cuentas y luego el Tribunal Mayor de
Cuentas. La primera medida administra-
tiva relativa al control gubernamental fue
emitida por el Libertador Simón Bolívar, el
02 de enero de 1824, disponiendo que
todo funcionario público, a quien se le
probase en juicio sumario haber malver-
sado o tomado para sí fondos públicos
mayores a diez pesos, se le condenaba
a la pena capital; asimismo, los jueces
que en su caso no procedieren conforme
a dicho decreto, serían condenados a la
misma pena; y que, todo individuo tenía
derecho a acusar a los funcionarios públi-
cos del delito antes mencionado.
A inicios del siglo XX, se emitió el Decreto
Supremo de 26 de setiembre de 1929,
norma ratificada por Ley Nº 6784 del 28
de febrero de 1930, por la cual se crea la
Contraloría General de la República como
una repartición administrativa del enton-
ces Ministerio de Hacienda, en cuyo texto
se precisan que sus funciones se refieren
al control de los gastos de presupuesto
y rendiciones de cuenta, fiscalización
previa de los gastos y organización de la
contabilidad de las Contadurías Minis-
teriales, hasta esa fecha el control fiscal
había estado conducido exclusivamente
por el Tribunal de Cuentas.
De otro lado, a propuesta del Presidente
del Banco Central de Reserva, llegó al
Perú la misión presidida por el Profesor
Edwin Kemmerer, la misma que ya ha-
bía actuado en Bolivia, Colombia, Chile,
y Ecuador, y que como culminación de
su trabajo, en abril de 1931, presentó,
entre otros documentos, la propuesta
de reorganización de la Contraloría Ge-
neral de la República.
Es en la Constitución de 1933, que por pri-
mera vez se institucionalizó constitucional-
mente la Contraloría General de la Repú-
blica. No es sino hasta 1964 con la Ley Nº
14816, Ley Orgánica del Presupuesto Fun-
cional de la República, que se consagra a
la Contraloría como autoridad superior de
control presupuestario y patrimonial del
Sector Público Nacional, con autonomía e
independencia administrativa y funcional,
adicionalmente se dispone la incorpora-
ción del Tribunal de Cuentas, con lo cual
la Contraloría adquiere además, funciones
de juzgamiento de cuentas.
Mediante Decreto Ley Nº 190394, de fe-
cha 16 de noviembre de 1971, con rango
de Ley Orgánica, es que se constituye el
Sistema Nacional de Control, y a la Con-
traloría General como entidad superior de
control, autónoma para ejercer sus funcio-
nes, independiente administrativa y fun-
cionalmente y con atribuciones y compe-
tencias propias, señaladas en dicha Ley.
La Constitución Política del Estado pro-
mulgada en 1979, en el artículo 146
asignó a la Contraloría General de la Re-
pública, la calidad de organismo autó-
nomo y central del Sistema Nacional de
Control, encargándole la supervigilancia
de la ejecución de los presupuestos del
Sector Público, de las operaciones de la
deuda pública y, de la gestión y utili-
zación de bienes y recursos públicos.
Bajo el amparo de esta Constitución se
emitió el Decreto Ley Nº 26162, Ley del
Sistema Nacional de Control, publicada
el 30 de diciembre de 1992.
La Constitución Política del Estado de
1993, en su artículo 82 establece que
la Contraloría General de la República
es el Órgano Superior del Sistema Na-
cional de Control, y que goza de auto-
nomía conforme a su Ley Orgánica. En
julio de 2002, en concordancia con el
Agosto de 2007 B17

B  Sistemas Administrativos
mandato constitucional, se emitió la
Ley Nº 27785, Ley Orgánica del Sistema
Nacional de Control y de la Contraloría
General de la República, actualmente vi-
gente y a la que haremos referencia en
los numerales siguientes.
3.2. Ley Orgánica del Sistema Nacional de
Control y de la Contraloría General de
la República - Ley Nº 27785
La Ley Nº 27785, Ley Orgánica del Sis-
tema Nacional de Control y de la Con-
traloría General de la República, como
su nombre lo indica, contiene las dispo-
siciones relacionadas tanto al funciona-
miento del Sistema Nacional de Control,
como de su ente rector, que es la Con-
traloría General de la República.
El objeto de la Ley es el regular el ejercicio
del control gubernamental que posibilite
prevenir y verificar la correcta, eficiente y
transparente utilización y gestión de los
recursos y bienes del Estado; al igual que
la actuación honesta, proba y eficiente de
las autoridades, funcionarios y servidores
públicos; así como el cumplimiento de
metas y resultados obtenidos por las insti-
tuciones sujetas a control, con la finalidad
de contribuir y orientar hacia el mejora-
miento de sus actividades y servicios.
3.2.1. Definición de Sistema Nacional
de Control
La Ley Nº 27785, en su artículo 12º, defi-
ne al Sistema Nacional de Control como
el conjunto de órganos de control, nor-
mas, métodos y procedimientos, estruc-
turados e integrados funcionalmente,
destinados a conducir y desarrollar el
ejercicio del control gubernamental
en forma descentralizada; indicando
que su actuación comprende todas las
actividades y acciones en los campos
administrativo, presupuestal, operativo
y financiero de las entidades y alcanza
al personal que presta servicios en ellas,
independientemente del régimen que
las regule.
Tal como se aprecia fija un ámbito de
control, tanto objetivo como subjetivo.
3.2.2. Órganos que conforman el Sis-
tema
Los órganos que conforman el Sistema
son:
• La Contraloría General, que es el
ente técnico rector.
• Los Órganos de Control Institucio-
nal, es decir las unidades orgánicas
responsables del control guberna-
mental, como función especializada,
en las entidades sujetas a control.
• Las Sociedades de Auditoría exter-
na independientes, cuando son de-
signadas por la Contraloría General,
B18 Agosto de 2007
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para realizar servicios de auditoría en
las entidades.
CONTRALORÍA GENERAL
DE LA REPÚBLICA
(Órgano rector
del Sistema)
ÓRGANOS SOCIEDADES DE
DE CONTROL AUDITORÍA
INSTITUCIONAL (Designadas por la CGR)
3.2.3. Ámbito de aplicación del Sistema
El artículo 3° de la Ley Nº 27785, regula
su ámbito de aplicación, señalando las
entidades sujetas a control por el Siste-
ma, sin distinción de su régimen legal
(naturaleza jurídica, régimen laboral,
etc.) y fuente de financiamiento (régi-
men económico), como se detalla:
a) El Gobierno Central, sus entidades y
órganos que, bajo cualquier deno-
minación, formen parte del Poder
Ejecutivo, incluyendo las Fuerzas
Armadas y la Policía Nacional, y sus
respectivas instituciones; en concor-
dancia con lo dispuesto en el Art.
170° de la Constitución Política.
b) Los Gobiernos Regionales y Locales
e instituciones y empresas pertene-
cientes a los mismos, por los recur-
sos y bienes materia de su participa-
ción accionaria.
c) Las unidades administrativas del Po-
der Legislativo, del Poder Judicial y
del Ministerio Público, respetando
los ámbitos propios de estas institu-
ciones, tales como la función juris-
diccional o la función legislativa.
d) Los Organismos Autónomos creados
por la Constitución Política del Esta-
do y por ley, e instituciones y perso-
nas de derecho público, tales como
las Universidades.
e) Los organismos reguladores de los
servicios públicos y las entidades a
cargo de supervisar el cumplimien-
to de los compromisos de inversión
provenientes de contratos de privati-
zación, entre los cuales se encuentra
OSIPTEL, OSITRAN, SUNASS, etc; así
como PROINVERSIÓN.
f) Las empresas del Estado, así como
aquellas empresas en las que éste par-
ticipe en el accionariado, cualquiera sea
la forma societaria que adopten, por los
recursos y bienes materia de dicha par-
ticipación, en la medida que dichos re-
cursos revisten el carácter de públicos.
g) Las entidades privadas, las entidades
no gubernamentales y las entidades
internacionales, exclusivamente por
los recursos y bienes del Estado que
perciban o administren. A tal efecto,
la ley indica que dichas entidades,
deberán prever los mecanismos ne-
cesarios que permitan el control de-
tallado por parte del Sistema.
Adicionalmente, el artículo 4º de la Ley
incluye otro supuesto, y es el referido a
aquellas entidades sujetas al sistema, es
decir incluidas en el artículo 3º, que des-
tinen recursos y bienes del Estado, inclu-
yendo donaciones u otros, a entidades
no sujetas a control. En estos casos, la
entidad sujeta a control estará obligada
a informar directamente a la Contraloría
General, sobre la inversión y sus resulta-
dos. Asimismo, la entidad beneficiaria o
receptora, deberá administrar los recur-
sos otorgados de acuerdo a su finalidad
o condición de asignación, para lo cual
deberá utilizar registros o cuentas que
permitan su análisis específicos, y esta-
rán obligadas a exhibirlos ante la Contra-
loría General, cuando lo requiera.
3.2.4. Atribuciones del Sistema
Las atribuciones del Sistema se encuen-
tran definidas en el artículo 15º de la Ley
Nº 27785, y son las siguientes:
• Efectuar la supervisión, vigilancia y
verificación de la correcta gestión y
utilización de los recursos y bienes
del Estado, el cual también com-
prende supervisar la legalidad de los
actos de las instituciones sujetas a
control en la ejecución de los linea-
mientos para una mejor gestión de
las finanzas públicas, con prudencia
y transparencia fiscal, conforme a los
objetivos y planes de las entidades,
así como de la ejecución de los pre-
supuestos del Sector Público y de las
operaciones de la deuda pública.
• Formular oportunamente recomen-
daciones para mejorar la capacidad
y eficiencia de las entidades en la
toma de sus decisiones y en el ma-
nejo de sus recursos, así como los
procedimientos y operaciones que
emplean en su accionar, a fin de op-
timizar sus sistemas administrativos,
de gestión y de control interno.
• Impulsar la modernización y el me-
joramiento de la gestión pública, a
través de la optimización de los siste-
mas de gestión y ejerciendo el control
gubernamental con especial énfasis
en las áreas críticas sensibles a actos
de corrupción administrativa.
• Propugnar la capacitación perma-
nente de los funcionarios y servido-
res públicos en materias de admi-
Gestión Pública

nistración y control gubernamental.
Sobre este aspecto se señala que
los titulares de las entidades están
obligados a disponer que el personal
que labora en los sistemas adminis-
trativos participe en los eventos de
capacitación que organiza la Escuela
Nacional de Control, debiendo tales
funcionarios y servidores acreditar
cada dos años dicha participación.
Dicha obligación se hace extensiva
a las Sociedades de Auditoría que
forman parte del Sistema, respecto
al personal que empleen para el de-
sarrollo de las auditorías externas.
• Exigir a los funcionarios y servidores
públicos la plena responsabilidad
por sus actos en la función que des-
empeñan, identificando el tipo de
responsabilidad incurrida, sea ad-
ministrativa funcional, civil o penal
y recomendando la adopción de las
acciones preventivas y correctivas
necesarias para su implementación.
Para la adecuada identificación de
la responsabilidad en que hubieren
incurrido funcionarios y servidores
públicos, se deberá tener en cuenta
cuando menos las pautas de: iden-
tificación del deber incumplido, re-
serva, presunción de licitud, relación
causal, las cuales serán desarrollados
por la Contraloría General.
• Emitir, como resultado de las acciones
de control efectuadas, los Informes res-
pectivos con el debido sustento técnico
y legal, constituyendo prueba pre-cons-
tituida para el inicio de las acciones
administrativas y/o legales que sean
recomendadas en dichos informes.
• En el caso que los informes genera-
dos de una acción de control cuen-
ten con la participación del Ministe-
rio Público y/o la Policía Nacional,
no corresponderá abrir investigación
policial o indagatoria previa, así
como solicitar u ordenar de oficio la
actuación de pericias contables.
• Brindar apoyo técnico al Procura-
dor Público o al representante legal
de la entidad, en los casos en que
deban iniciarse acciones judiciales
derivadas de una acción de control,
prestando las facilidades y/o acla-
raciones del caso, y alcanzando la
documentación probatoria de la res-
ponsabilidad incurrida.
· Los diversos órganos del Sistema
ejercen estas atribuciones y las que
expresamente les señala esta Ley y
sus normas reglamentarias.
3.2.5. Principios del control guberna-
mental
El artículo 9º de la Ley Nº 27785, señala
Gestión Pública
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Sistemas Administrativos  B
los principios que rigen el control guberna-
mental, los cuales constituyen los pilares
que sustentan los fundamentos del con-
trol. Estos principios, de acuerdo a lo ex-
puesto por la propia ley, son de observan-
cia obligatoria para los órganos de control;
asimismo, la norma otorga a la Contraloría
General la facultad de ampliarlos o modifi-
carlos, así como su interpretación.
• La universalidad, entendida como
la potestad de los órganos de con-
trol para efectuar, con arreglo a su
competencia y atribuciones, el con-
trol sobre todas las actividades de
la respectiva entidad, así como de
todos sus funcionarios y servidores,
cualquiera fuere su jerarquía.
• El carácter integral, en virtud del
cual el ejercicio del control consta de
un conjunto de acciones y técnicas
orientadas a evaluar, de manera ca-
bal y completa, los procesos y opera-
ciones materia de examen en la enti-
dad y sus beneficios económicos y/o
sociales obtenidos, en relación con
el gasto generado, las metas cuali-
tativas y cuantitativas establecidas,
su vinculación con políticas guber-
namentales, variables exógenas no
previsibles o controlables e índices
históricos de eficiencia.
• La autonomía funcional, expresa-
da en la potestad de los órganos de
control para organizarse y ejercer sus
funciones con independencia téc-
nica y libre de influencias. Ninguna
entidad o autoridad, funcionario o
servidor público, ni terceros, pueden
oponerse, interferir o dificultar el
ejercicio de sus funciones y atribu-
ciones de control.
• El carácter permanente, que define
la naturaleza continua y perdurable
del control como instrumento de vi-
gilancia de los procesos y operacio-
nes de la entidad.
• El carácter técnico y especializado
del control, como sustento esencial
de su operatividad, bajo exigencias
de calidad, consistencia y razonabili-
dad en su ejercicio; considerando la
necesidad de efectuar el control en
función de la naturaleza de la enti-
dad en la que se incide.
• La legalidad, que supone la plena
sujeción del proceso de control a la
normativa constitucional, legal y re-
glamentaria aplicable a su actuación.
• El debido proceso de control, por
el que se garantiza el respeto y ob-
servancia de los derechos de las en-
tidades y personas, así como de las
reglas y requisitos establecidos.
• La eficiencia, eficacia y economía,
a través de los cuales el proceso de
control logra sus objetivos con un
nivel apropiado de calidad y óptima
utilización de recursos.
• La oportunidad, consistente en que
las acciones de control se lleven a
cabo en el momento y circunstancias
debidas y pertinentes para cumplir
su cometido.
• La objetividad, en razón de la cual
las acciones de control se realizan
sobre la base de una debida e im-
parcial evaluación de fundamentos
de hecho y de derecho, evitando
apreciaciones subjetivas.
• La materialidad, que implica la po-
testad del control para concentrar
su actuación en las transacciones y
operaciones de mayor significación
económica o relevancia en la enti-
dad examinada.
• El carácter selectivo del control, en-
tendido como el que ejerce el Sistema
en las entidades, sus órganos y activi-
dades críticas de los mismos, que de-
noten mayor riesgo de incurrir en actos
contra la probidad administrativa.
• La presunción de licitud, según la
cual, salvo prueba en contrario, se
reputa que las autoridades, funcio-
narios y servidores de las entidades,
han actuado con arreglo a las normas
legales y administrativas pertinentes.
• El acceso a la información, referido a
la potestad de los órganos de control
de requerir, conocer y examinar toda la
información y documentación sobre las
operaciones de la entidad, aunque sea
secreta, necesaria para su función.
• La reserva, por cuyo mérito se en-
cuentra prohibido que durante la
ejecución del control se revele infor-
mación que pueda causar daño a la
entidad, a su personal o al Sistema,
o dificulte la tarea de este último.
• La continuidad de las actividades
o funcionamiento de la entidad al
efectuar una acción de control.
• La publicidad, consistente en la difu-
sión oportuna de los resultados de las
acciones de control u otras realizadas
por los órganos de control, mediante
los mecanismos que la Contraloría Ge-
neral considere pertinentes.
• La participación ciudadana, que
permita la contribución de la ciuda-
danía en el ejercicio del control gu-
bernamental.
• La flexibilidad, según la cual, al
realizarse el control, ha de otorgarse
prioridad al logro de las metas pro-
puestas, respecto de aquellos forma-
lismos cuya omisión no incida en la
validez de la operación objeto de la
verificación, ni determinen aspectos
relevantes en la decisión final.
Agosto de 2007 B19

B  Sistemas Administrativos
IV. ROL DE LA CONTRALORÍA GENERAL DE
LA REPÚBLICA
La Contraloría General, es el órgano rec-
tor del Sistema Nacional de Control, dotado
de autonomía administrativa, funcional, eco-
nómica y financiera. Sus principales líneas de
acción se encuentran definidas en principio
en el artículo 82º de la Constitución Política
del Perú, las mismas que son:
Supervisar la legalidad de:
• la ejecución del Presupuesto del Estado,
• de las operaciones de la deuda pública, y
• de los actos de las instituciones sujetas a
control.
Asimismo, para el cumplimiento de sus
funciones, el indicado dispositivo constitucio-
nal, le otorga autonomía de acuerdo a su ley
orgánica, es decir la Ley Nº 27785, Ley Orgá-
nica del Sistema Nacional de Control y de la
Contraloría General de la República.
La Contraloría General de la República,
como ente rector y ordenador del control de
la actividad gubernamental, busca responder
adecuadamente a los requerimientos y nece-
sidades del país, es así que el cumplimiento
de de tan importante fin, se encuentra refle-
jado en su misión y visión institucional:
Misión
“La Contraloría General de la República
es el órgano superior del Sistema Nacional
de Control, que cautela el uso eficiente, eficaz
y económico de los recursos del Estado, la co-
rrecta gestión de la deuda pública, así como la
legalidad de la ejecución del presupuesto del
sector público y de los actos de las instituciones
sujetas a control; coadyuvando al logro de los
objetivos del Estado en el desarrollo nacional y
bienestar de la sociedad peruana”.
“Promovemos mejoras en la gestión públi-
ca, la lucha contra la corrupción y la participa-
ción ciudadana”.
Visión
“Ser la institución modelo del Estado, re-
conocida por sus sólidos principios éticos y el
más competente nivel profesional, tecnológico
y de conocimiento; que brinde a la población
confianza y seguridad en el adecuado uso de
los recursos públicos mediante un control opor-
tuno y eficaz, y que fomente un ambiente de
honestidad y transparencia en el ejercicio de
la función publica, contribuyendo al desarrollo
integral del país”.
4.1. Atribuciones Constitucionales y Legales
4.1.1. Atribuciones Constitucionales
En la Constitución Política, adicionalmen-
te a las que incluye el artículo 82º que
ya hemos referido, encontramos otros
artículos en los cuales se hace alusión en
B20 Agosto de 2007
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forma directa o indirecta al Organismo
Contralor, entre las cuales tenemos:
• Presentar anualmente el informe de
auditoria practicado a la Cuenta Ge-
neral de la República (Art. 81).
• El Contralor General es designado
por el Congreso a propuesta del Po-
der Ejecutivo, por siete años; pudien-
do ser removido por el Congreso por
falta grave (Art. 82).
• Facultad de iniciativa legislativa en
materia de control (Art. 107).
• Realizar el control para que los Fondos
destinados a satisfacer los requerimien-
tos logísticos de las Fuerzas Armadas y
Policía Nacional se dediquen exclusiva-
mente para ese fin (Art. 170).
• Las Regiones y las Municipalidades
tienen obligación de rendir cuenta
de la ejecución de sus presupuestos
a la Contraloría General de la Repú-
blica y son fiscalizados de acuerdo a
ley. (Art. 199)
4.1.2. Atribuciones de la CGR previstas
en su Ley Orgánica
La Contraloría General como Organismo
Superior de Control tiene diversas atribu-
ciones que se encuentran debidamente
recogidas en el artículo 22 de la Ley N°
27785, así como otras que adicionalmen-
te señala la indicada Ley y otros disposi-
tivos legales. Estas atribuciones pueden
agruparse en función de los siguientes
roles que le corresponde cumplir:
Rol Fiscalizador:
Relacionado con la atribución de efec-
tuar la supervisión, vigilancia y verifica-
ción de la correcta gestión y utilización
de los recursos y biens del Estado:
• Tener acceso en cualquier momento y
sin limitación a los registros, documen-
tos e información de las entidades, aun
cuando sean secretos; así como reque-
rir información a particulares que man-
tengan o hayan mantenido relaciones
con las entidades, siempre y cuando
no violen la libertad individual.
• Disponer el inicio de las acciones lega-
les pertinentes en forma inmediata por
el Procurador Público de la Contraloría
General de la República o el procurador
del Sector o el representante legal de
la entidad examinada, en los casos en
que en la ejecución directa de una ac-
ción de control se encuentre daño eco-
nómico o presunción de ilícito penal.
• Efectuar las acciones de control am-
biental y sobre los recursos naturales,
así como sobre los bienes que constitu-
yen el Patrimonio Cultural de la Nación,
informando semestralmente sobre el
resultado de las mismas y sobre los
procesos administrativos y judiciales, si
los hubiere, a las comisiones compe-
tentes del Congreso de la República.
• Presentar anualmente al Congreso de
la República el Informe de Evaluación
a la Cuenta General de la República.
• Recibir y atender denuncias y suge-
rencias de la ciudadanía relaciona-
das con las funciones de la admi-
nistración pública, otorgándoles el
trámite correspondiente sea en el
ámbito interno o derivándolas ante
la autoridad competente; estando la
identidad de los denunciantes y el
contenido de la denuncia protegidos
por el principio de reserva.
• Recibir, registrar, examinar y fiscalizar
las Declaraciones Juradas de Ingresos
y de Bienes y rentas que deben pre-
sentar los funcionarios y servidores
públicos obligados de acuerdo a Ley.
• Verificar y supervisar el cumplimien-
to de las disposiciones sobre pro-
hibiciones e incompatibilidades de
funcionarios y servidores públicos y
otros, así como de las referidas a la
prohibición de ejercer la facultad de
nombramiento de personal en el Sec-
tor Público en casos de nepotismo.
• Citar y tomar declaraciones a cualquier
persona cuyo testimonio pueda resul-
tar útil para el esclarecimiento de los
hechos materia de verificación durante
una acción de control, bajo los apremios
legales señalados para los testigos.
• Asumir la defensa del personal de
la Institución a cargo de las labores
de control cuando se encuentre in-
curso en acciones legales, derivadas
del debido cumplimiento de la labor
funcional, aun cuando al momento
de iniciarse la acción el vínculo labo-
ral con el personal haya terminado.
• Establecer el procedimiento selectivo
de control sobre las entidades públi-
cas beneficiarias por las mercancías
donadas provenientes del extranjero.
• Ejercer el control de desempeño de la
ejecución presupuestal, formulando re-
comendaciones que promuevan refor-
mas sobre los sistemas administrativos
de las entidades sujetas al Sistema.
Rol Rector:
Como Órgano Superior del Sistema Na-
cional de Control, la ley le concede auto-
ridad normativa, a fin de establecer los li-
neamientos, disposiciones y procedimien-
tos técnicos correspondientes. Asimismo,
en su calidad de órgano rector, organiza
y desarrolla el control gubernamental en
forma descentralizada y permanente:
• Ordenar que los órganos del Sistema
realicen las acciones de control o ejercer
en forma directa el control externo pos-
terior sobre los actos de las entidades.
Gestión Pública

• Supervisar y garantizar el cumpli-
miento de las recomendaciones que
se deriven de los informes de control
emanados de cualquiera de los órga-
nos del Sistema.
• Normar y velar por la adecuada im-
plantación de los Órganos de Auditoria
Interna, requiriendo a las entidades el
fortalecimiento de dichos órganos.
• Aprobar el Plan Nacional de Control
y los planes anuales de control de las
entidades.
• Designar de manera exclusiva, Socie-
dades de Auditoria que se requieran,
a través de Concurso Público de Mé-
ritos, para efectuar Auditorias en las
entidades, supervisando sus labores.
• Requerir el apoyo y/o destaque de
funcionarios y servidores de las enti-
dades para la ejecución de activida-
des de control gubernamental.
• Dictar las disposiciones necesarias
para articular los procesos de control
con los Planes y Programas Naciona-
les, a efecto de visualizar de forma
integral su cumplimiento, generando
la información pertinente para emi-
tir recomendaciones generales a los
Poderes Ejecutivo y Legislativo sobre
la administración de los recursos
del Estado, en función a las metas
previstas y las alcanzadas, así como
brindar asistencia técnica al Congre-
so de la República en asuntos vincu-
lados a su competencia funcional.
• Establecer los procedimientos para
que los titulares de las entidades rin-
dan cuenta oportuna ante el Órgano
Rector, por los fondos o bienes del
Estado a su cargo, así como de los
resultados de su gestión.
• Celebrar Convenios de cooperación in-
terinstitucional con entidades públicas
o privadas, nacionales o extranjeras.
• Regular el procedimiento, requisitos,
plazos y excepciones para el ejercicio
del control previo externo, así como
otros encargos que se le confiera.
Rol Preventivo:
A fin de identificar riesgos en las ope-
raciones y actividades que realizan las
entidades:
• Emitir opinión previa vinculante so-
bre adquisiciones y contrataciones de
bienes, servicios u obras, que confor-
me a ley tengan el carácter de secreto
militar o de orden interno exonera-
dos de Licitación Pública, Concurso
Público o Adjudicación Directa.
• Otorgar autorización previa a la eje-
cución y al pago de los presupuestos
adicionales de obra pública, y de las
mayores prestaciones de supervisión
en los casos distintos a los adicionales
Gestión Pública
BLACK     COLOR
Sistemas Administrativos  B
OFICINAS REGIONALES DE CONTROL
de obras, cuyos montos excedan a los
previstos en la ley de Contrataciones
y Adquisiciones del Estado, y su Re-
glamento respectivamente, cualquie-
ra sea la fuente de financiamiento.
• Informar previamente sobre las opera-
ciones, fianzas, avales y otras garantías
que otorgue el Estado, inclusive los
proyectos de contrato, que en cualquier
forma comprometa su crédito o capaci-
dad financiera, sea que se trate de ne-
gociaciones en el país o en el exterior.
• Participar directamente y/o en co-
ordinación con las entidades en los
procesos judiciales, administrativos,
arbitrales u otros, para la adecuada
defensa de los intereses del Estado
cuando tales procesos incidan sobre
los recursos y bienes de éste.
• Emitir disposiciones y/o procedi-
mientos para implementar operati-
vamente medidas y acciones contra
la corrupción administrativa, a través
del control gubernamental, promo-
viendo una cultura de honestidad y
probidad de la gestión pública, así
como la adopción de mecanismos
de transparencia e integridad al in-
terior de las entidades, considerán-
dose el concurso de la ciudadanía y
organizaciones de la sociedad civil.
Rol Orientador:
Tanto a nivel del personal del sistema,
a los funcionarios y servidores públicos
de las distintas entidades públicas, así
como a la ciudadanía en general:
• Absolver consultas, emitir pronuncia-
mientos institucionales e interpretar
la normativa del control guberna-
mental con carácter vinculante, y de
ser el caso, orientador.
• Promover la participación ciudada-
na, mediante audiencias públicas
y/o sistemas de vigilancia en las en-
tidades, con el fin de coadyuvar en el
control gubernamental.
1 ABANCAY
2 AREQUIPA
3 AYACUCHO
4 CAJAMARCA
5 CHICLAYO
6 CUSCO
7 HUANCAYO
8 HUANUCO
9 HUARAZ
10 ICA
11 IQUITOS
12 LIMA-CALLAO
13 MOYOBAMBA
14 PIURA
15 PUNO
16 TACNA
17 TRUJILLO
4.1.3. Estructura Orgánica
Para el adecuado ejercicio de las atri-
buciones indicadas, así como el cumpli-
miento de las funciones que le compe-
ten, la Contraloría General se encuentra
organizada de la siguiente forma:
• Una Sede Central, ubicada en el de-
partamento y provincia de Lima, y
• Órganos Desconcentrados en el ám-
bito nacional, conformados por las
Oficinas Regionales de Control, las
mismas que a la fecha ascienden al
número de 17 (ver mapa).
4.1.4. Intercambio Internacional de
Experiencias
Adicionalmente, la Contraloría General de
la República pertenece a organizaciones
internacionales que agrupan a las distin-
tas Entidades Fiscalizadoras Superiores
para el intercambio de experiencias y
conocimientos técnicos propios del con-
trol gubernamental, tales como: La Or-
ganización Latinoamericana y del Caribe
de Entidades Fiscalizadoras Superiores
- OLACEFS y la Organización Internacional
de Entidades Supremas de Auditoría - IN-
TOSAI por sus siglas en inglés.
NOTAS
(1) Dromi, José Roberto, Manual de Derecho Ad-
ministrativo, Tomo I, Editorial Astrea, Buenos
Aires 1987, páginas 34, 35 y 36.
(2) Agrega Dromi que: “La última etapa de la
actuación del poder, una vez operada la
manifestación del mando, su producción,
materialización y ejecución, se refiere al con-
trol o fiscalización. Tiene por objetivo verificar
la legitimidad (razón jurídica) y oportunidad
(razón política) de la forma (procedimiento)
y el fin (causa final) de la actuación, como
modo de constatar la correspondencia entre
antecedente y consecuente, entre forma prevista
y fin propuesto con forma ejecutada y finalidad
realizada.”. En: Dromi, José Roberto, ob. Cit.
(3) Pueden denominarse Auditorías Generales, Tribu-
nales de Cuentas, Contralorías Generales, etc.
(4) Esta Ley fue reglamentada por el Poder
Ejecutivo mediante el Decreto Supremo
Nº 001-72-CG del 07.Mar.72.
Agosto de 2007 B21