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Bolilla 1.
Bolilla 1.
Concepto y terminología:
Las finanzas públicas tienen por objeto examinar como el Estado obtiene sus ingresos y efectúa sus gastos.
En cuanto al origen del termino “finanzas” la teoría mas acertada considera que tiene procedencia latina y que
deriva de finis o finire. Su significación sufrió algunas variantes.
Primer periodo: designaba una decisión judicial, después una multa fijada en juicio y finalmente pagos y
prestaciones en general.
Segundo periodo: siglo XIX. Los negocios financieros eran los monetarios y bursátiles.
Tercer periodo: Se empleó el término para referirse únicamente a los recursos y gastos del E y las comunas.
Distinguimos las finanzas públicas, que tienen el significado ya asignado, de las finanzas privadas que hacen
referencia a los problemas cambiarios y bancarios en general que conciernen a los particulares.
Para los autores de la economía clásica las finanzas públicas deben comportarse igual que las privadas. Es decir,
que el E debe actuar como particular en el manejo del patrimonio, ingresos y gastos. Las teorías modernas
refutaron esta tesis y encontraron importantes diferencias en cuanto a los fines, medios y tipos de gestión.
Necesidades humanas:
Estas son múltiples y aumentan en razón directa a la civilización. Algunas son de satisfacción indispensable para la
vida normal del hombre. Y pueden ser al mismo tiempo inmateriales, como intelectuales o religiosas, o materiales,
como es el caso de la vestimenta, alimentación.
Esta primera clase de necesidades, individuales o privadas, se identifica con la sola existencia de las personas y son
innatas en cada individuo aisladamente considerado. Su satisfacción puede ser efectuada por el propio sujeto o por
el E.
Pero el hombre tiende a vivir en sociedad, y a partir de eso surgen otro tipo de necesidades que son colectivas. La
vida colectiva implica necesidades diferentes, como la seguridad, el transporte, las comunicaciones o la educación.
Esto nos lleva a concepto de necesidades públicas. Cuando el individuo decide vivir en sociedad surgen ideales
comunes que, primariamente, son defenderse recíprocamente, crear normas de convivencia y velar por su
cumplimiento, buscar el medio para resolver las controversias y castigar las infracciones con el mayor grado de
justicia. Estas ideas dan lugar a las necesidades públicas. Cuando vive en sociedad, el hombre tiene la necesidad de
resguardar el grupo constituido contra las agresiones de los otros grupos, como única forma de que la agrupación
constituida conserve su individualidad y libertad de decisión. Esta necesidad se incrementa con el surgimiento del
Estado Moderno. No se puede pensar que los procesos de integración, la globalización de la economía, y la
intervención de organismos mundiales, son obstáculos para las agresiones externas y las luchas internas. No ha
perdido vigencia la realidad de que un país mantiene seguridad decisoria si tiene adecuadamente protegidas sus
fronteras. De ahí la necesidad de defensa externa.
Desde el inicio de la vida social, surge la necesidad del orden interno. Para que la comunidad viva pacíficamente
y en forma tal de que la reunión de las individualidades traiga beneficios a los miembros integrantes, es necesario
el reconocimiento de derechos mínimos que deben ser respetados y un ordenamiento normativo interno que regule
la conducta reciproca de los individuos agrupados.
Dentro del orden interno, comprendemos ciertas actividades e instituciones de funcionamiento indispensable:
El ordenamiento normativo interno: se refiere a las constituciones que a partir del siglo XIX constituyeron
una autolimitación al E.
La seguridad publica: cada vez ante mayor peligro por el incremento de la delincuencia común, del
narcotráfico y de la corrupción que alcanza al propio E.
La necesidad de contar con leyes punitivas y con los organismos de seguridad interna que velan por su
cumplimiento.
Otra necesidad emergente de la vida en sociedad es el allanamiento de las disputas y el castigo para quienes violan
las normativas dispuestas. Esto se lleva a cabo mediante la administración de justicia.
Necesidades publicas:
Son aquellas que nacen de la vida colectiva y se satisfacen mediante la actuación del Estado. Estas
necesidades son de imposible satisfacción mediante esfuerzos aislados. Por eso, el ser humano asociado
busca a alguien que solucione este problema.
Desde comienzos de la vida comunitaria, se ha demostrado la predisposición a subordinarse a un jefe o a un grupo
dominante con el poder de mando suficiente para dar solución a los problemas comunes de los grupos constituidos.
Con la evolución, las agrupaciones crecen y se perfeccionan convirtiéndose en Estados mediante la conjunción de
tres elementos: población, territorio y gobierno. Este último, gobierno, es el representante del Estado y ejerce su
poder de imperio.
Es, entonces el Estado, representado por el gobierno, quien resguarda la soberanía impidiendo tanto las invasiones
extranjeras armadas como los intentos de sometimiento por otras vías.
Es también el Estado quien dicta los preceptos normativos básicos cuyos fines son:
a) Regular la conducta social reciproca.
b) Contar con la coactividad suficiente para que tales preceptos normativos sean respetados.
c) Limitar la propia acción gubernamental mediante las constituciones. Para velar por el cumplimiento de
estos preceptos crea organismos de seguridad interna (policía).
Es el Estado el que organiza la administración de justicia para resolverlas contiendas y aplicar las penalidades que
correspondan a las violaciones a las reglas de convivencia.
Pero en la realidad no son las únicas necesidades que tiene una comunidad organizada y por eso también hablamos
de las necesidades públicas relativas. Dentro de esta categoría, incluimos a las necesidades cuya satisfacción se
considera, cada vez en mayor medida de incumbencia estatal, por cuanto atañen a la adecuación de la vida
comunitaria a los progresos emergentes de la civilización (educación, salud, transporte, comunicación, seguridad
social, etc.). Para buscar la razón de ser del encuadre de estas necesidades como publicas hay que indagar en la
evolución de las realidades.
Se paso del estado liberal restringido en sus funciones, al estado intervencionista como una actuación en el
campo social y económico. El fracaso del intervencionismo motivó el advenimiento de las ideas neoliberales,
como consecuencia la globalización de la economía.
Entonces decimos, que las necesidades públicas absolutas son esenciales, constantes, vinculadas
existencialmente al Estado y de satisfacción exclusiva por él. Las necesidades públicas relativas, son
contingentes, mutables y no están vinculadas a la existencia misma del Estado.
La conclusión es que no siempre, en el curso de la historia, se tuvo total conciencia de lo que realmente eran las
necesidades “publicas” en contraposición a las necesidades “privadas”, y de ahí la duda a cerca de cuales son los
servicios que debían ser satisfechos por los propios particulares en forma individual y cuales por el Estado.
En lo que respecta a las funciones publicas, son actividades que deben cumplirse en forma ineludible que se
identifican por la razón de ser del E, que atañen a su soberanía, que son exclusivas e indelegables y cuya prestación
es en principio gratuita, lo que puede alterarse si el E resuelve utilizar su poder de imperio para exigir prestaciones
a los individuos a quienes atañan tales actuaciones.
Por servicio publico entendemos las actividades del E que no constituyen funciones publicas y que tienden a
satisfacer necesidades básicas de la población.
Distinguimos entre servicios públicos esenciales y no esenciales. La realidad contemporánea ha demostrado que
hay servicios públicos que son indispensables. Son aquellos que no pueden dejar de ser prestados en forma
ininterrumpida por el propio E, con prescindencia de que también los puedan prestar los particulares.
También, ciertos servicios se han vuelto esenciales por ser requeridos al E cada vez con mayor intensidad y
urgencia por parte de la comunidad, como es el caso de la seguridad social, la instrucción en sentido amplio, la
salud individual y general de la comunidad.
Tanto los servicios públicos esenciales como los no esenciales pueden ser a su vez divisibles o indivisibles. Son
divisibles aquellos servicios que aun siendo útiles para la colectividad en general, se prestan concretamente a los
particulares que los requieran por determinadas circunstancias, como por ejemplo la administración de justicia.
Indivisibles, son los servicios públicos cuya naturaleza es tal que, favoreciendo a numerosos componentes de la
sociedad existe la imposibilidad práctica de efectuar su particularización con respecto a personas determinadas,
como es el caso de la defensa exterior.
Si el servicio es divisible, su costo puede repartirse de una manera más o menos precisa entre aquellos a quienes
esa actividad beneficia. Si el servicio es indivisible generalmente se financia con cargas generales, que deben ser
soportadas por toda la comunidad.
Un elemento particular de los servicios públicos es que el E puede obligar a ciertos particulares a usar
determinados servicios y pagar por ellos una prestación obligatoria. Por ejemplo en el caso de la vacunación
obligatoria de personas o animales. En estos casos es una necesidad individual que coincide con una necesidad
pública a pesar de las distintas motivaciones y de la contraprestación que exige el E.
Finalidades fiscales: Una característica de la actividad financiera con finalidad fiscal, es decir, la obtención de
ingresos, es su instrumentabilidad. Se distingue del resto de las actividades del E, en que no constituye un fin en
sí misma, o sea que no atiende a la satisfacción directa de una necesidad de la colectividad, sino que cumple el
papel de un instrumento, porque su normal funcionamiento es condición indispensable para el desarrollo de las
otras actividades. Ninguna actuación del E seria posible sin obtener los fondos necesarios para solventar tal
actividad.
Finalidades extrafiscales: En este caso el gobierno no se propone exclusivamente el objetivo de cubrir los gastos
percibiendo recursos, sino que además intenta llevar a cabo mediante medidas financieras finalidades públicas
directas. La actividad financiera con finalidad extrafiscal procura atender el interés público de forma directa. Para
eso utiliza la actividad financiera gubernamental cumpliendo distintas actuaciones y tomando intervención en
diferentes acciones desarrolladas por la comunidad. Esta intervención como forma de satisfacción de las
necesidades publicas, se realiza tanto mediante la política de gastos públicos como también por medio de los
recursos públicos. Cuando el fin perseguido es extrafiscal las medidas pueden ser de distinto tipo, por ejemplo:
Pueden producirse medidas disuasivas con respecto a actividades que no se consideran
convenientes, por lo cual se procede a desalentarlas mediante medios financieros como es el
incremento de alícuotas en los tributos, la creación de sobretasas, adicionales o recargos.
El E puede decidir realizar acciones alentadoras para atraer ciertas actividades económicas,
científicas, culturales o de otro tipo que estime necesarias y útiles para el país. Despliega una serie
de medidas que pueden consistir en exenciones de tributos, diferimientos, deducciones, reintegros,
etc.
También se desarrolla finalidad extrafiscal por medios financieros cuando se resuelve percibir
tributos de alto monto para debilitar ciertas posiciones patrimoniales y redituarias de los sujetos que
se desea alcanzar.
Villegas considera que estas finalidades extrafiscales son exageradas. Estas medidas en materia tributaria están en
pugna con los principios de capacidad contributiva y de la generalidad. Este quiebre de valores no siempre se
justifica ya que los riesgos son muchos y las medidas extrafiscales producen mas inconvenientes que ventajas,
como por ejemplo: trae quiebras en el sistema tributario y financiero general, que pierde consistencia y
homogeneidad; hay peligro de que grupos gobernantes o con influencia en el poder promuevan actividades en las
que estén personalmente interesados sin importar las reales necesidades publicas; fomentan la corrupción y la
evasión; desfiguran los institutos financieros y especialmente los tributos; etc.
El sujeto activo de la actividad financiera: El E es el único y exclusivo sujeto de la actividad financiera, pero
concibiendo el término Estado en sentido lato y comprensivo, por lo tanto, del ente central (Nación) y de los entes
federados (provincias) así como de los municipios. Esto es así en nuestro país por la forma federal que adopta la
Constitución y de eso deriva el ejercicio del poder tributario en los tres poderes mencionados. Esto implica la
distribución del poder financiero bajo diversas reglas y estatutos jurídicos y con consecuencias o efectos distintos.
El E tiene una personalidad propia y una finalidad y autoridad independiente de los individuos. Es el gestor de la
decisión financiera y resulta evidente que las diferentes modalidades que esta actividad puede exhibir, es decir, las
distintas combinaciones de recursos y gastos públicos por utilizar y su expresión mediante el instituto denominado
“presupuesto”, se ajustarán al modelo de E de que se trate. Así como el E es el sujeto de la actividad financiera, se
hayan sometidas a su autoridad las personas y entidades nacionales y extranjeras vinculadas por razones de
pertenencia política, económica y social. El círculo se cierra porque, a su vez, dichas personas y entidades son las
destinatarias de los diferentes empleos de sus ingresos que el E realiza por medio de los gastos públicos.
Fases de la actividad financiera y complejidad de su estudio: la actividad financiera esta integrada por tres
actividades parciales diferenciadas, que son:
La planificación o medición de gastos e ingresos futuros, materializada en el “presupuesto”.
La obtención de los ingresos públicos, lo cual implica la decisión respecto a la forma de
obtenerlos, así como la indagación a cerca de cuales serán las consecuencias de esta actividad
sobre la economía en general.
La aplicación o inversión de tales ingresos, o sea las erogaciones con sus destinos prefijados,
esto también implica un análisis del posible efecto de esta actividad en la economía.
El orden en que están enumeradas estas actividades parciales es didáctico. En la realidad este orden se invierte,
puesto que la actividad financiera del E a diferencia de la actividad económica de los particulares se materializa en
función de las erogaciones publicas las que solo son efectuadas si realmente corresponden a necesidades de la
población. A demás hay que destacar que generalmente el E indaga primero sobre sus probables erogaciones las
que están en función de servicios públicos a movilizar para atender las necesidades públicas, y sobre tal base
calcula y trata de obtener los ingresos necesarios para la correspondiente cobertura. A su vez, el presupuesto,
como instrumento jurídico que contiene el cálculo y la autorización de gastos y la previsión de ingresos, suele
estudiarse una vez que se han explicado sus elementos componentes.
La actividad financiera estatal no es simple. Por el contrario es polifacética y compleja, ya que comprende
básicamente aspectos económicos, políticos, jurídicos, y accesoriamente otros elementos de tipo sociológico,
estadístico, administrativo, etc.
Teorías económicas: estas tesis responden a las ideas del liberalismo clásico. Fueron elaboradas bajo las
premisas de una concepción individualista que veía un E restringido a satisfacer las necesidades publicas
absolutas de la población. Eso llevaba al E a realizar una especie de “contrato económico” con los
ciudadanos. El E vendía sus servicios y su protección, y a cambio de ellos, los ciudadanos pagaban el
precio de tales funciones. El autor De Viti De Marco sostiene que todas las cuestiones se solucionan en la
teoría de “la producción y el consumo de bienes y servicios”. Esta concepción productivista propone el
principio del “máximo rendimiento económico” que tendría plena vigencia en su modelo de “Estado
democrático-cooperativo”, en contraposición al Estado absoluto. Una postura diferente tiene Dalton quien
sostiene que el criterio fundamental debe surgir de la comparación de los dos lados de la actividad
financiera, es decir, la carga de la tributación y los efectos del gasto publico. Esta posición sirvió de
antecedente a las políticas que, propiciadas por Keynes, sustituyeron al liberalismo. Otra teoría es la de Sax,
sobre la utilidad marginal. Para él, la riqueza de los contribuyentes podía ser gravada por el impuesto solo
cuando su erogación fuese mas útil para los gastos públicos que para el empleo que el contribuyente podía
hacer de ella por su cuenta.
Teorías sociológicas: En este caso se discutió mas una cuestión de ciencia política o de sociología, cual es
la realidad de la existencia del E y lo que se esconde bajo sus atributos de mando. Pareto afirma que el E es
solo una ficción en cuyo nombre se imponen a los contribuyentes todos los gravámenes posibles y luego se
gastan para cubrir no ya sus pretendidas necesidades sino las infinitas de la clase dominante. No es entonces
el E el que gobierna efectivamente y elige en materia de gastos e ingresos públicos, sino las clases
dominantes que imponen al llamado “Estado” sus intereses particulares. Por eso el E es solo un instrumento
de dominación de la clase gobernante. Entonces, las elecciones financieras son solo decisiones de la
minoría gobernante, compuesta por un conjunto de individuos fuertes y dominadores coordinados entre si
que ostentan el poder y que imponen su voluntad a la mayoría dominada. Para eso, es necesario investigar
las fuerzas que actúan en la realidad provocando de acuerdo a su propia conveniencia personal, las
transformaciones estructurales de la vida nacional y los nuevos equilibrios tanto económicos como sociales.
Dentro de esta teoría, esta la postura de Puvani, quien sostiene que la minoría dominante trata mediante la
creación de ilusiones financieras, de ocultar a los ciudadanos la verdadera carga tributaria que sobre ellos
recae, y al mismo tiempo, de exagerar los beneficios que proporciona mediante la prestación de servicios
públicos.
Teorías políticas: el mejor expositor de estas tesis fue Griziotti, y sostienen que el problema referente a la
naturaleza de actividad financiera solo puede ser resuelto partiendo de su sujeto activo, o sea del E, y de los
fines que persigue. Griziotti sostiene que es justo desenmascarar a los intereses de los particulares que se
anidan detrás del E. Pero agrega como innegable la realización de fines estatales que siguen en la historia
una secuencia indefectible, junto con la caducidad de los fines e intereses efímeros de las clases
dominantes. En definitiva, para Griziotti, la orientación general de la actividad financiera es política.
Cuando el E actúa lo hace siempre a impulso de un calculo político, es decir, ponderando el conjunto de
variables de muy diversa significación que determinan en su confluencia, el optimo de una decisión
sustancialmente política.
Globalización en la economía:
Este fenómeno surgió históricamente como consecuencia de la desaparición de la Unión Soviética y del “Bloque
del Este”. A demás, todos los países occidentales con cierto grado de desarrollo adoptaron total o parcialmente los
principios de la economía de mercado actualizada del llamado “neoliberalismo”.
Por globalización se entiende la convergencia creciente de algunas variables de la economía de un elevado
número de países. Algunas de estas variables son la tendencia a diseñar y distribuir productos estandarizados para
países distintos, la apertura de mercados y la caída de barreras comerciales, la creciente propensión a la fusión por
las empresas internacionales y la evidente interdependencia de las políticas económicas de los distintos países.
Este tipo de comercio ha provocado situaciones inéditas de separación geográfica entre la producción y los
mercados finales; originado en que la inversión directa extranjera se acelero en las últimas décadas, especialmente
en la segunda mitad de los ochenta debido a los procesos privatizadores de empresas publicas, lo cual ha tenido
gran importancia en nuestro país y en América Latina.
Junto al fenómeno de la empresa multinacional clásica han aparecido nuevos tipos de organización empresarial,
como las alianzas entre las empresas de distintos países.
Esto fenómeno esta dando como consecuencia ardas discusiones sobre su conveniencia o peligro en los países.
Desde el punto de vista fiscal el efecto mas pernicioso se produce cuando estos grupos empresariales hacen
negociar entre si a las empresas bajo su orbita lo cual se hace a precios que generalmente no son los del mercado y
cuy objetivo es tributar menos o eliminar a competidores. Se trata de los “precios de transferencia”.
Los defectos de la globalización, el efecto sobre la evasión fiscal internacional y los sufrimientos que acarrea el
desempleo con el consecuente aumento de la delincuencia, y definitivamente su acción nefasta sobre la humanidad
entera, no permiten negar la realidad de su existencia.
Todo indica que se trata de un fenómeno de lento pero imparable avance, que comenzó a promediar la década de
los ochenta y que se va consolidando como una realidad económica y social.
Los gobiernos por si solos no pueden corregir las distorsiones que provoca este fenómeno. Solo una orientación
básica común permitirá emprender procesos de búsqueda colectiva que posibiliten aproximarse al nuevo desarrollo
que trae la globalización, y ello debe acompañarse con instituciones públicas e intermedias que den adecuada
cobertura a los servicios públicos más importantes.
No alcanza con inversiones extranjeras, ni con ayuda de organismos, ni con esfuerzos aislados de empresarios o
gobernantes. Quienes deben consensuar son las organizaciones empresariales, los partidos políticos, la sociedad
civil toda y, el E, pero sin esperarlo todo de el.
Política financiera:
Los estudios científicos sobre política financiera se ocupan básicamente de determinar la elección de los gastos
públicos a realizar y de los recursos públicos a obtener para sufragar aquellos.
La selección de gastos y recursos se hace en función de designios preconcebidos que el gobierno desea alcanzar en
un momento dado, y eso lo obliga a adoptar las medidas financieras con las que alcanzara tales objetivos.
Por eso los análisis de la política financiera se hacen generalmente antes de poner en ejecución las decisiones
aconsejadas por los expertos y que han merecido la aprobación del gobernante como caminos ideales para llegar a
los resultados esperados.
A menudo, los propósitos de política financiera resultan ser incompatibles entre sí, y en la practica algunos de
dichos propósitos deben ser sacrificados para la consecución del otro.
Economía financiera:
Esta ciencia analiza el fenómeno financiero examinando especialmente sus efectos, tanto en el plano individual
como en el social.
Los estudios sobre economía financiera se realizan generalmente después de adoptadas las respectivas
disposiciones.