HACIA EL GOBIERNO

DIGITAL EN MÉXICO:
Conceptos y experiencias

Luis F. Aguilar
(Editor)

Enrique Cabrero, Francesc Pardo-Bosch, Marc Torrens,

Víctor A. Cruz, Juan Muñoz, Abel A. Coronado,
Denisse A. Macías, Alejandro Vergara, Daniel Muñoz,
Oliver Castañeda, Miguel Á. Gallardo, Hanniel Méndez,
David R. Campos, Carlos E. Moyado, Rodrigo Sandoval,
Rigoberto Silva, Edgar A. Ruvalcaba-Gómez
 Luis F. Aguilar
Editor

Enrique Cabrero, Francesc Pardo-Bosch, Marc Torrens,

Víctor A. Cruz, Juan Muñoz, Abel A. Coronado,
Denisse A. Macías, Alejando Vergara, Daniel Muñoz,
Oliver Castañeda, Miguel A. Gallardo, Hanniel Méndez,
David R. Campos, Carlos E. Moyado, Rodrigo Sandoval,
Rigoberto Silva, Edgar A. Ruvalcaba-Gómez

México 2019
HACIA EL GOBIERNO DIGITAL EN MÉXICO:
Conceptos y experiencias

Luis F. Aguilar Villanueva

Editor

Esta investigación, arbitrada por pares académicos,

se privilegia con el aval de la institución editora.

Diseño de portada: Ana Leticia Parra Lozano

Diseño editorial: Abraham Romero Torres

Primera edición, diciembre 2019

D.R. © Universidad de Guadalajara
Centro Universitario de Ciencias Económico Administrativas
Instituto de Investigación en Políticas Públicas y Gobierno
Periférico Norte, No. 799, edificio B 202
C.P. 45100, Zapopan, Jalisco

Prometeo Editores S.A. de C.V.

C. Libertad 1457, Col. Americana
C.P. 44160, Guadalajara, Jalisco

Todos los Derechos son reservados. Esta publicación no puede ser re-
producida ni en su totalidad o parcialidad, en español o cualquier otro
idioma, ni registrada en, transmitida por, un sistema de recuperación
de información, en ninguna forma ni por ningún medio, sea mecánico,
foto-químico, electrónico, magnético, electroóptico, por fotocopia, o
cualquier otro, inventado o por inventar, sin permiso expreso, previo
y por escrito del autor.

ISBN: 978-607-547-736-7

Impreso y hecho en México

Printed and made in Mexico
Contenido
Introducción
Luis F. Aguilar Villanueva  ............................................................................................ 9

Gestión del conocimiento en organizaciones públicas

Un andamiaje en construcción
Enrique Cabrero Mendoza  ���������������������������������������������������������������������������������������  13

La Inteligencia Artificial para impulsar los objetivos

de Desarrollo Sostenible

Francesc Pardo-Bosch , Marc Torrens  ��������������������������������������������������������������������������  41

Aportaciones del INEGI a la gestión del conocimiento

Víctor Armando Cruz Ceballos, Juan Muñoz López,
Abel Alejandro Coronado Iruegas, Denisse Anaid Macías Miramontes  �������������������������������  55

Información unificada, pilar del conocimiento público

Alejandro Vergara Torres  �����������������������������������������������������������������������������������������  75

Gestión de la información y uso de la tecnología

en el Servicio de Administración Tributaria

Daniel Muñoz Díaz  �������������������������������������������������������������������������������������������������  91

Aproximación a la gestión del conocimiento en gobiernos locales:

análisis de caso en la Ciudad de México

Oliver Castañeda Correa, Miguel Ángel Gallardo López, Hanniel Méndez Jiménez  �������������  115

Centros de información estadística y geográfica subnacionales

Caso: Jalisco
David Rogelio Campos Cornejo  �������������������������������������������������������������������������������  133

La introducción de la firma electrónica en el estado de Jalisco:

razones, implementación y dificultades

Carlos Eduardo Moyado Zapata  ������������������������������������������������������������������������������  151

Aportes a la gestión del conocimiento en el sector público para el siglo XXI
Rodrigo Sandoval Almazán  �������������������������������������������������������������������������������������  167

La generación de conocimiento en el sector público y los observatorios:

Una propuesta
Rigoberto Silva Robles  �������������������������������������������������������������������������������������������  183

Los laboratorios de innovación como políticas públicas en la era

del Gobierno Abierto

Edgar Alejandro Ruvalcaba-Gómez  ��������������������������������������������������������������������������  207

 Hacia el gobierno digital en México:
Conceptos y experiencias

Introducción
Este es un libro exploratorio. Se interna en el mundo digital que se gesta en nues-
tras sociedades y en los procesos de digitalización del gobierno, que transforman
su funcionamiento y sus relaciones con la ciudadanía. La exploración del libro
no cuenta con un mapa preciso, bien dibujado y con señalamientos exactos,
porque el gobierno digital en México no es aún un terreno constituido, perfec-
tamente asentado, ni en pleno funcionamiento. Pero la exploración tampoco es
una aventura por una tierra desconocida, de la que se ignora su demarcación,
sus zonas, sus caminos, sus recursos y el perfil de sus habitantes.
El gobierno digital ya existe en el país, está en operación, se desarrolla y
elabora productos informativos que son de utilidad pública y cognoscitiva. Por
ello, el libro no pretende ser una exposición de certezas, un manual de recomen-
daciones operativas seguras o el anuncio de una panacea tecnológica, aunque
tampoco es un listado de ocurrencias, improvisaciones conceptuales y propues-
tas sin evidencias.
Se sabe bastante del mundo digital público, de sus operaciones y aportes,
de su importancia y productividad social, ya que las entidades públicas operan
actualmente sus servicios con el soporte de sistemas tecnológicos de informa-
ción de diverso tipo, alcance e interconexión, que han optimizado su rendimien-
to y han contribuido a mejorar el cumplimiento de sus funciones públicas y el
servicio a la ciudadanía. Sin embargo, al mismo tiempo, aunque conozcamos
el funcionamiento tecnológico, no conocemos bien del todo los procedimientos
que las entidades del sector público siguen para incorporar las tecnologías en
el trabajo del personal público y asegurar la corrección de su empleo, el modo
como hicieron la reingeniería tecnológica de sus procesos administrativos y de
servicio, y cuales son los factores organizacionales (normas, distribución de la
autoridad, división del trabajo, estilo de dirección, contratación y perfil del perso-
nal, incentivos…) que facilitan la incorporación tecnológica o que la obstaculizan
y desaprovechan.
Tampoco se sabe bien acerca del uso que se hace de la información tecnoló-
gicamente producida, almacenada y procesada, y si han contribuido a mejorar las

9
decisiones de la autoridad pública, las políticas públicas, los programas sociales
y las inversiones. Particularmente no se tiene aún, un conocimiento seguro del
asunto crucial de la relación que hay que construir entre los sistemas tecnológi-
cos de información y la estructura normativa y funcional de los gobiernos y la
administración pública. Es una cuestión crucial. Las tecnologías digitales sacuden
y reestructuran la organización y los procesos de las entidades del sector público,
pero no dejan de ser funcionales, instrumentos para preservar y realizar los va-
lores, principios y finalidades del Estado de Derecho y del gobierno democrático.
Es natural que el gobierno digital en formación y progreso, a semejanza de
los cambios sociales de todos los tiempos, despierte entusiasmos y resistencias,
arroje beneficios y cause problemas, avance y retroceda. Asimismo, es natural
que el conocimiento de la digitalización gubernamental es un proceso sujeto a
interrogantes y claroscuros, aciertos y errores, sacudido por dudas e incertidum-
bres en sus explicaciones e investigaciones, aunque produce ya evidencias fuer-
tes acerca de la implementación, uso y resultados de los sistemas tecnológicos
en el gobierno de los asuntos públicos.
La premisa y el punto de partida del libro es que ya existe o se constru-
ye velozmente una administración pública digital en el gobierno federal, en los
gobiernos de las entidades federativas y en numerosos gobiernos municipales,
principalmente urbanos, y que sus beneficios sociales son evidentes. Las tecno-
logías de información y comunicación amplían la calidad institucional y técnica
de las acciones directivas y administrativas del gobierno, incrementan la capaci-
dad cognoscitiva gubernamental y ciudadana para entender y solucionar y, por
ende, acrecientan la efectividad pública y producen resultados de valor para los
ciudadanos, con el efecto de mejorar la confianza social en la capacidad directiva
de los gobiernos, hoy emproblemados y frecuentemente carentes de respuesta
ante problemas crónicos.
Algunos llaman acaso prematuramente “Estado Virtual”, “Gobierno 2.0”, “Go-
bierno como Plataforma”, a la transformación de la organización y funcionamien-
to de los gobiernos de numerosos países. No obstante, se dispone de evidencias
para afirmar que los actuales desarrollos tecnológicos de información y conecti-
vidad aseguran, facilitan y consolidan la dimensión institucional de la actuación
gubernamental –integridad, transparencia, rendición de cuentas, participación
ciudadana– y su dimensión técnica, operativa, –la calidad de productos, el cos-
to-eficiencia y la efectividad, con el efecto de reconstruir o elevar la capacidad
directiva del gobierno y la confianza social en sus capacidades.

10
 Los autores comparten la importancia de la digitalización gubernamental,
pero no renuncian a hacerse preguntas e investigar sobre sus finalidades especí-
ficas, beneficios y costos, sobre las dificultades y las desviaciones indeliberadas
en las que puede caer su utilización, sobre las condiciones que facilitan una im-
plementación correcta de las tecnologías en las entidades públicas y el impacto
que tiene y tendrá la operación digital en la organización interna de las entidades,
en sus esquemas de dirección, en las relaciones intergubernamentales, en el
perfil del personal público y en la relación con la ciudadanía.
El enfoque conductor del libro que cataliza las interrogantes, los conceptos,
las conjeturas, la documentación de las experiencias y las propuestas operativas
es la gestión del conocimiento, la gestión de su producción y de su validación
teórica y práctica. Todos reconocen que el conocimiento, es hoy, el activo deter-
minante de la excelencia de las organizaciones públicas, como de las privadas,
así como también reconocen que la producción y validación del conocimiento es
hoy tecnológicamente mediada, se sustenta en dispositivos, procesos y sistemas
tecnológicos, por lo que su gestión es determinante y debe encontrar y ejecutar
los procedimientos apropiados para conducir, conforme a los objetivos públicos
de los gobiernos y de la ciudadanía, las actividades de la recopilación, ordena-
miento y almacenamiento de los datos, la de su procesamiento (estadístico y
algorítmico) para que sean fuente de información significativa para los decisores
públicos, y las actividades de difusión, generalización, codificación, empleo e in-
novación de los conocimientos.
Todos los textos presentan un equilibrio entre consideraciones conceptuales
sobre la gestión del conocimiento en el sector público y experiencias concretas
de la gestión llevada a cabo en gobiernos y entidades públicas. Algunos textos
(Enrique Cabrero Mendoza, Marc Torrens y Francesc Pardo-Bosch) se enfocan
en una teorización de la gestión del conocimiento y muestran su potencialidad
para realizar fines públicos de valía, como los objetivos del Desarrollo Sostenible.
En otros textos se desarrollan los conceptos fundamentales de la gestión del
conocimiento (Alejandro Vergara Torres, Daniel Muñoz Díaz, Oliver Castañeda
Correa, Miguel Ángel Gallardo López, Hanniel Méndez Jiménez), que sirven de
marco para presentar la documentación de procesos pioneros de incorporación
de los sistemas tecnológicos en una organización pública o en un gobierno a
fin de optimizar su desempeño y señalar sus resultados, problemas y agenda
pendiente. Otros textos nos enseñan lo que debemos entender por tecnologías
digitales de información y cuáles son sus diversos procesos, niveles y actuales

11
desarrollos, apuntando el aprendizaje automatizado, el aprendizaje profundo y
la inteligencia artificial (Víctor Armando Cruz Ceballos, Juan Muñoz López, Abel
Alejandro Coronado Iruegas, Denisse Anaid Macías Miramontes) y exponen el
modo como han sido una guía para la producción de información pública rele-
vante.
Hay textos que ponen en relación las tecnologías con el sector público, el
gobierno abierto y las iniciativas de los observatorios ciudadanos y los labora-
torios de innovación (Rodrigo Sandoval Almazán, Rigoberto Silva Robles, Edgar
A. Ruvalcaba-Gómez). Se presentan textos que describen y explican las contri-
buciones que hacen los sistemas de información locales (David Rogelio Campos
Cornejo) a la integración y validez de los sistemas nacionales, y que narran y
analizan la implementación de decisiones que son básicas para la operación de
una administración pública digital, como la instauración de la firma electrónica
(Carlos E. Moyado Zapata).
Las experiencias que se describen se refieren todas a ejercicios de gestión
del conocimiento, que se han llevado a cabo en años pasados en instituciones
clave para la legitimidad y efectividad directiva del gobierno: el Instituto Nacio-
nal de Estadística y Geografía (INEGI), el Instituto Nacional Electoral (INE), y el
Sistema de Administración Tributaria (SAT), en la Ciudad de México y Jalisco.
Los textos del libro recogen y publican los documentos que presentaron los
autores participantes en un seminario especializado sobre Gestión del Cono-
cimiento en el Sector Público, organizado por el Instituto de Investigación en
Políticas Públicas y Gobierno del Centro Universitario de Ciencias Económico
Administrativas (CUCEA) de la Universidad de Guadalajara, que se celebró los
días 22 y 23 de octubre del 2018.
Agradezco al Mtro. Alberto Castellanos, rector del CUCEA en ese año, el
apoyo que nos brindó para hacer posible la celebración del seminario, así como
también valoro su decisión de promover el tema de la digitalización guberna-
mental y empresarial en la docencia y la investigación universitaria. Espero que
esta exploración intelectual y práctica sobre los procesos de digitalización del
gobierno y de la administración pública motive el interés de las nuevas genera-
ciones y los impulse a adentrarse en un campo de futuro que ya está presente y
en movimiento.

Luis F. Aguilar Villanueva

Editor

12
 Gestión del conocimiento en organizaciones públicas
Un andamiaje en construcción
Enrique Cabrero Mendoza1

Introducción

Las organizaciones se desenvuelven actualmente en un contexto que está

influido como nunca por la dinámica del conocimiento. El cambio tecnológico
acelerado, así como los riesgos inminentes de obsolescencia del conocimien-
to actual con el que funcionan las organizaciones, son amenazas que ya for-
man parte de la vida cotidiana. La importancia del conocimiento es tal, que a
la presente época se le ha denominado la era de la sociedad del conocimiento
(Bell, 1973).
Está claro, el avance del conocimiento científico y el advenimiento de las
tecnologías exponenciales son un hecho irrefutable que se empieza a sentir
en todos los aspectos de la vida en las sociedades modernas (López Portillo,
2018). Estas tecnologías ponen contra las cuerdas a todo tipo de organizacio-
nes en sus formas de funcionamiento, en su forma de actuar, y en sus méto-
dos de sobrevivencia. Sean públicas, privadas o sociales, las organizaciones
hoy en día están obligadas a diseñar estrategias que les permitan aprovechar
de forma intensiva el conocimiento que producen y que absorben, todo esto
para estar en condiciones de enfrentar los cambios turbulentos del contexto
contemporáneo.
En este sentido, desde hace ya varias décadas, se ha estudiado el fenó-
meno del conocimiento y del aprendizaje organizacional. Una de las hipótesis
más fuertes de estos estudios es que todas las organizaciones experimentan
un proceso de acumulación de experiencia que puede ser aprovechada para
mejorar su desempeño (Cyert y March, 1963; March, 1991, 2010). Se produce
conocimiento organizacional cuando dicha experiencia permite corroborar,

1
  Profesor-investigador del Centro de Investigación y Docencia Económicas -CIDE- y ex Director
General del Consejo Nacional de Ciencia y Tecnología -CONACYT- en el periodo 2013-2018. El
autor agradece el apoyo de Miguel Guajardo Mendoza para la elaboración del presente docu-
mento.

13
de forma reiterada, que ciertos procesos e instrumentos son efectivos para
afrontar desafíos particulares (Cyert & March, 1963).
También se han desarrollado conceptos que facilitan la comprensión del
fenómeno; por ejemplo, que el conocimiento organizacional puede ser tácito
cuando se ha evidenciado cierta relación causal sin que medie un proceso
estrictamente científico (Polanyi, 1966; Nonaka, 1995; 2009). Pero también
puede ser explícito cuando dicha relación ha sido documentada de forma sis-
temática con apego a alguna metodología (Nonaka, 1995; 2009).
No obstante, el conocimiento organizacional, por sí mismo, no se traduce
automáticamente en cambios sostenidos en una organización, es indispensa-
ble que exista un proceso interno que permita su absorción e institucionaliza-
ción. Cuando el conocimiento se materializa en cambios en los procesos esta-
blecidos dentro de la organización para afrontar de mejor manera diferentes
elementos de su contexto, se puede afirmar que se ha producido aprendizaje
organizacional (Levitt y March, 1988; Gherardi, 2009). En suma, el proceso a
partir del cual el conocimiento organizacional se absorbe y se institucionaliza
se ha denominado aprendizaje organizacional. Como parte de este proceso
las organizaciones producen grandes cúmulos de información derivadas de
sus operaciones diarias. Con el desarrollo de las tecnologías de información
y comunicación dicha información se puede almacenar, procesar y revisar
en grandes cantidades. El análisis del cúmulo de datos que se obtienen es
de gran utilidad para generar conocimiento (Argote & Miron-Spektor. 2011) y
permite que el aprendizaje crezca de manera acelerada.
La reflexión que aquí se presenta hace un especial énfasis en el conoci-
miento y el aprendizaje en organizaciones del sector público, sector en el que
una de las particularidades es el carácter público y abierto que obliga a que el
conocimiento producido esté al alcance no sólo de las propias organizaciones
gubernamentales, sino de toda la sociedad a través de los medios que hagan
más asequible su acceso. Además, el argumento de esta reflexión es que el
conocimiento, así como el potencial aprendizaje organizacional que de él se
derive, sólo se podrán aprovechar intensivamente si existe un conjunto de
reglas, estándares o criterios que permitan su producción, preservación, uso
y socialización. No basta con producir conocimiento, ni con absorberlo en
forma de aprendizaje, también es fundamental institucionalizar este proceso
al interior de la organización. Para lo anterior, es crucial que los gobiernos

14
construyan un Sistema de Gestión del Conocimiento (SGC) que tenga la capaci-
dad de aprovechar al máximo las capacidades de sus propias organizaciones
y que genere un efecto multiplicado en el conjunto social.
El presente documento está dividido en cuatro apartados, el primero
analiza el papel de las organizaciones en el contexto de una sociedad y una
economía del conocimiento. El segundo, contiene el marco conceptual que
permitirá abordar la discusión sobre el conocimiento y el aprendizaje en la
dinámica de las organizaciones. En un tercer momento, se presenta un esbo-
zo sobre los elementos fundamentales a considerar para construir un SGC
tomando como referencia la experiencia del autor como responsable del Con-
sejo Nacional de Ciencia y Tecnología (CONACYT) entre 2013 y 2018. Final-
mente, se presentan algunas conclusiones y comentarios entendiendo que
esta reflexión no hace más que iniciar en el contexto mexicano.

Las organizaciones en el contexto de una sociedad

y una economía del conocimiento

Como se mencionaba al principio de este texto el conocimiento se ha con-

vertido en el componente principal de cualquier actividad económica, social
o cultural del ser humano. Existe un consenso cada vez mayor de que el
factor que diferencia a la sociedad actual frente a otras etapas históricas de la
humanidad, es el uso intensivo del conocimiento científico (Sther, 1994). Su
centralidad es tal, que surge la idea de caracterizar este momento histórico
como la sociedad del conocimiento o sociedad postindustrial (Bell, 1973), donde
las ideas, los avances científicos y tecnológicos, permean todas las activida-
des de la humanidad, constituyéndose en los factores clave para el bienestar
de países e individuos. Stiglitz & Greenwald (2014) inspirados en la misma
idea prefieren el concepto de sociedad del aprendizaje.
La gran mayoría de los estudios y reflexiones en torno a la sociedad del
conocimiento han apuntado al impacto que ésta tiene en el ámbito econó-
mico, dando origen al concepto de economías basadas en el conocimiento. Sin
embargo, las sociedades del conocimiento representan además un nuevo
paradigma de desarrollo social y político, y este ámbito ha sido menos estu-
diado. Por ello, es importante reflexionar sobre los alcances que idealmente
implica dar el salto hacia una sociedad del conocimiento, haciendo especial

15
énfasis en las transformaciones del ámbito político-social, describiendo cómo
potencialmente las sociedades del conocimiento contribuyen a construir so-
ciedades más democráticas, participativas y cohesionadas.
La noción de sociedad del conocimiento fue utilizada inicialmente por
Drucker (1969) y Bell (1973), y posteriormente fue retomada por Stehr (1994),
Castells (1996) y por Mansell (1998). A partir de las conceptualizaciones que
dichos autores plantean, se puede definir en un primer momento a la socie-
dad del conocimiento como aquella donde nuevas formas de saber y simboli-
zación impregnan todos los ámbitos esenciales de una sociedad (económico,
cultural, político y social) generando con ello cambios sustantivos en aspec-
tos centrales para el bienestar colectivo tales como la educación, la salud,
la productividad económica, el transporte, la seguridad ciudadana, las redes
de conectividad, la relación con el medio ambiente, el deporte, la migración,
entre muchos más aspectos.
Aunque el conocimiento es una propiedad humana general que ha estado
presente en las diferentes etapas de desarrollo del homo sapiens, es preciso
señalar que el saber que está modificando actualmente nuestras sociedades
no es el saber tradicional, acumulado e intuitivo, muchas veces carente de re-
flexión, sino el saber sistematizado, procesado, y aplicable, es decir, el saber
científico. Lo que está teniendo lugar es un cambio de énfasis que nos hace
pasar de la utilización del conocimiento disponible, a la creación y aplicación
sistemática de nuevo conocimiento (Innerarity, 2011).
Si bien es cierto que información y conocimiento son dos conceptos ínti-
mamente relacionados, la sociedad del conocimiento es más que una socie-
dad de la información (Ken, 2015); está claro, la información es una herra-
mienta muy importante para generar conocimiento, pero no es conocimiento
como tal. Una información sólo se transforma en conocimiento cuando es
convenientemente procesada, cuando se usa para hacer comparaciones, en
ocasiones experimentación, sacar consecuencias y establecer conexiones.
En este sentido, como bien dice Innerarity (2011), el conocimiento se ge-
nera cuando la información es acompañada por experiencia, juicio, intuición
y valores. La información en muchos casos es un valioso insumo, que se
vende y se compra, mientras que el conocimiento una vez producido gene-
ralmente es apropiable por cualquier persona (Ken, 2015; Cooper 2018), es
decir, se transforma en un bien público.

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 En una sociedad del conocimiento, las estructuras y los procesos de pro-
ducción están tan penetrados por el saber científico, que operaciones como
elaborar y procesar información, el análisis simbólico y los sistemas expertos,
hoy parecerían ser más importantes que otros factores de producción como la
propiedad, el trabajo y el capital (Innerarity, 2011). Uno de los grandes proce-
sos detonados por la sociedad del conocimiento ocurre sin duda en el sistema
económico, en el cual las estructuras de producción se transforman para de-
jar de ser economías maquiladoras características de la sociedad industrial, y
convertirse en economías basadas en el conocimiento, es decir economías que
innovan constantemente y traducen el saber científico en múltiples desarro-
llos tecnológicos. Así, las economías del conocimiento basan su dinámica en la
creación de mercados donde se ofertan y demandan ideas, patentes, procesos
y conocimientos diversos en torno a los sistemas de producción de bienes y
servicios y al avance tecnológico de los diferentes sectores de la actividad eco-
nómica (Cabrero, 2012; Stiglitz & Greenwald, 2014).
A diferencia de una economía industrial en una economía del conocimien-
to la ciencia y la tecnología no son factores externos o accesorios al proceso
de producción, sino parte intrínseca del mismo. Mientras que en la prime-
ra llega un momento en que a medida que aumenta la inversión en capital,
trabajo y materias primas, tiende a disminuir las ganancias por cada nueva
inversión que se realiza; en una economía del conocimiento ocurre lo contra-
rio; conforme aumenta la inversión en investigación y desarrollo tecnológico,
los beneficios no tienden a disminuir, éstos se incrementan con cada nueva
inversión para usar, adaptar o generar más conocimiento.
La experiencia internacional muestra que los países donde más rápido
se ha avanzado en la economía del conocimiento, y que hoy son líderes en
el ámbito internacional con empresas que han sido capaces de innovar, de
desarrollar nuevos procesos tecnológicos y nuevos productos, son países en
los que la vinculación entre las empresas y los centros de investigación e
instituciones de educación superior ha sido intensa, dando con ello un valor
agregado a su economía nacional para competir ventajosamente en el merca-
do global (Cabrero, 2012).
De esta forma, una economía del conocimiento es más competitiva, más
sólida que una economía industrial. Es más competitiva porque al detonar
mayor innovación, resulta más atractiva a las inversiones privadas, generan-

17
do empleo más especializado y mayores niveles de bienestar en la población.
Es además más sólida porque una de sus fortalezas radica en el fortaleci-
miento del capital humano. Sin embargo, una característica fundamental tan-
to de una sociedad como de una economía basada en el conocimiento es la
velocidad de los cambios que imponen en los actores, grupos y organizacio-
nes que la integran.
Esta velocidad y las capacidades de adaptación al cambio tecnológico pue-
den generar bienestar y prosperidad acelerada, pero a la vez pueden generar
que los más rezagados puedan rezagarse aún más rápidamente (López Por-
tillo, 2018). La idea del cambio tecnológico exponencial con el advenimiento
de tecnologías como la inteligencia artificial, robótica, bioenergías, nanotec-
nologías, el internet de las cosas, las impresoras en tercera dimensión o la
biotecnología, por mencionar las principales, hacen que las organizaciones
tanto públicas como privadas y sociales de todos los países se enfrenten
constantemente a la obsolescencia (López Portillo, 2018).
La transformación a la que se hace referencia no se lleva a cabo en abs-
tracto, sino que aterriza en la realidad a través, en gran medida, de las orga-
nizaciones. La gran parte de las actividades de la vida moderna, sean pro-
ductivas, políticas, académicas, lúdicas, o de cualquier tipo, se realizan en
organizaciones, definidas como unidades sociales deliberadamente construi-
das o reconstruidas para alcanzar fines específicos (Etzioni, 1979).
Por ello las organizaciones enfrentan la amenaza de disfuncionalidad si
no logran adaptarse armoniosamente a este contexto de cambio acelerado.
La cuestión es entender cómo se lleva a cabo dicho proceso organizacional
de adaptación a través de sistemas ad-hoc para producir, absorber, almace-
nar, utilizar y diseminar el conocimiento. De forma particular, en el ámbito
gubernamental el contexto obliga a formular políticas públicas que, al mismo
tiempo que estimulan la conformación de un SGC al interior de las organiza-
ciones públicas, fomentan la creación de un SGC más amplio, que abarque
el conjunto de organizaciones del sector público y que incida también en el
conjunto de las organizaciones de la sociedad. Es en este contexto que cobra
sentido el concepto de gobierno inteligente, entendido como un gobierno que
usa intensivamente tecnologías de información, que incorpora el conocimien-
to científico en la toma de decisiones, y que es capaz de construir, alimentar
y aprovechar integralmente un SGC.

18
El conocimiento y la dinámica de las organizaciones
Un marco conceptual

Entender el concepto del conocimiento en la dinámica organizacional obliga

necesariamente a relacionarlo con el de aprendizaje. Por ello es pertinente
pensar que tanto el conocimiento como el aprendizaje, están inmersos en un
ciclo estrechamente relacionado en la dinámica de una organización. Ade-
más, como se verá a continuación, un sistema de conocimiento/aprendizaje
debe verse como una superestructura que da coherencia al proceso de pro-
ducción, preservación, utilización y socialización del conocimiento, y es así
como nos acercamos de lleno al concepto de gestión del conocimiento. Como
lo plantea Canals (2003), gestionar el conocimiento “consiste en optimizar la
utilización de este recurso mediante la creación de las condiciones necesa-
rias para que los flujos de conocimiento circulen mejor”.

El conocimiento en el ámbito de las organizaciones

Desde hace más de cuatro décadas, algunos autores desde la perspectiva
de la Teoría de la Dependencia de Recursos, sostenían que la actuación de una
organización se explicaba en buena medida por el contexto en el que estaba
incrustada (Pfeffer & Salanick, 1978), incidiendo dicho contexto de manera
determinante en el cambio organizacional a partir de la experiencia y de la
adaptación. Más específicamente Nelson & Winter (1982) estudiaron el co-
nocimiento en las organizaciones desde lo que se ha denominado la Teoría
Económica Evolutiva.
En su planteamiento estos autores señalan que la organización no puede
ser comprendida únicamente como una función de producción, sino que es
importante considerar los procesos tecnológicos, organizacionales e institu-
cionales, así como el conocimiento tácito que ocurre dentro de la misma.
Los autores también apuntan que la rutinización de las actividades en una
organización constituye la forma más importante de absorción y almacenaje
de conocimiento.
Las organizaciones, por tanto, pueden generar conocimiento tácito, que
es aquél que no se encuentra articulado, sino estrechamente vinculado a los
sentidos, habilidades motoras, experiencias e intuición (Nonaka, 1995; 2009).

19
En contraste, el conocimiento explícito o codificado es aquel que se expre-
sa, captura e integra en dibujos, escritura o formulaciones (Kogut & Zander,
1992). El proceso a partir del cual el conocimiento tácito se convierte en ex-
plícito ha sido llamado proceso de conversión del conocimiento (Nonaka, 1995;
2009).
Para robustecer los conceptos de conocimiento tácito y explícito, se ha
propuesto una tercera variante de conocimiento llamado conocimiento cultu-
ral (Choo, 1996). Este último implica los supuestos o creencias que se usen
comúnmente para describir, explicar e interpretar la realidad, así como las
convenciones o expectativas que se usan para asignar valor o significado a
nueva información. Para Choo (1996) el conocimiento cultural se difunde en
el tiempo dependiendo de los vínculos o relaciones de un grupo u organiza-
ción.
En este sentido, Nonaka (2009) menciona que la creación de conocimien-
to es el proceso a partir del cual el conocimiento creado por individuos se
hace disponible, es decir, se amplifica e interconecta con el sistema de cono-
cimiento de una organización. Además define el conocimiento en tres partes
que se complementan entre sí; en primer término, el conocimiento es una
creencia justificada que los individuos obtienen al interactuar con el mundo;
la segunda parte tiene que ver con la manifestación de acciones diestras que
impliquen que la organización ha logrado utilizar dicho conocimiento para
resolver problemas específicos; y la tercera es que el conocimiento puede ser
ubicado en un continuo entre lo explícito y lo tácito, dependiendo del grado
de sistematización del mismo.
Pero más allá de las diferencias entre tipos de conocimiento organiza-
cional en función de su sistematización, Lyles (2014) identifica que pueden
existir distintos tipos de conocimiento dependiendo de su fuente u origen.
Cierto conocimiento puede provenir de una fuente interna, a partir de sus
departamentos de investigación y desarrollo, mientras que otro podría ser ex-
terno, o también derivado de nuevos empleados que hayan trabajado en otras
organizaciones que ya tenían dicho conocimiento adquirido y lo incorporaron
al acervo de la organización.
En suma, los focos de interés de los estudios de creación de conocimiento
en las organizaciones están en los procesos de creación, el contenido genera-
do, los tipos de conocimiento que se materializan, así como los repositorios

20
del mismo, es decir en individuos, organizaciones, y meta organizaciones
(Brix, 2014; Lyles, 2014; Nonaka et al. 2014). Una pregunta recurrente de
investigación ha sido sobre la forma en que el conocimiento organizacional
se genera, si éste tiene como origen a los individuos y después se traslada
a la organización, o si por el contrario la organización como conjunto puede
producirlo para después inocularlo en los individuos.
Pareciera que el conocimiento puede tener diferentes orígenes, o una
mezcla de los mismos, pero lo más importante es la forma en que su pro-
ducción se institucionaliza al interior de una organización para que su surgi-
miento, utilización e impacto no sean un mero accidente sino una constante
que pasa a ser parte del acervo organizacional. El aspecto de la instituciona-
lización, es sin duda el elemento clave para avanzar en la idea de la gestión
del conocimiento, sin la institucionalización el conocimiento es volátil, es tan
sólo un flujo de ideas que se diluyen y no forman parte de un recurso que
pueda ser sujeto de un manejo inteligente que podría enriquecer y fortalecer
a la organización.

El aprendizaje en el contexto de las organizaciones

El aprendizaje en las organizaciones fue retomado como objeto de estudio
desde hace varias décadas por Cyert y March (1963). Desde entonces, dife-
rentes autores lo han definido de diferentes formas, aunque ha predominado
la idea de que el aprendizaje ocurre cuando se producen cambios en las orga-
nizaciones como producto de la experiencia (Argote & Miron-Spektor, 2011).
En este sentido el aprendizaje parte de un tipo particular de experiencia que
se verifica e internaliza con el paso del tiempo. Para Crossan et al. (1999) el
aprendizaje organizacional es el principal medio para lograr la renovación
estratégica de una organización.
No obstante, si bien el aprendizaje puede manifestarse como cambios
en la conducta, también puede mantenerse en un nivel puramente cognitivo
(Brix, 2014). En este sentido puede ser pertinente hablar de un aprendizaje
observado, el que se traduce en cambios palpables; así como de un aprendi-
zaje latente, que es el que se almacena en los individuos u organizaciones sin
que se materialice necesariamente o todavía en nuevos procesos o rutinas.

21
 El aprendizaje organizacional parecería estar asociado con cuatro micro
procesos: intuición, interpretación, integración e institucionalización. La ins-
titucionalización debe entenderse como la apropiación del aprendizaje, así
como su uso, de tal forma que se embebe en la dinámica de la organización
(Crossan et al. 2011). En este escrito se sostiene que el aprendizaje a ob-
servar necesariamente tiene que manifestarse en rutinas que se encuentran
institucionalizadas en una organización. Además, todo aprendizaje, así como
el conocimiento que lo detona, puede estar almacenado en diferentes tipos
de repositorios: individuos, rutinas organizacionales, sistemas informáticos,
entre otros (Argote & Miron-Spektor, 2011).
Su producción también puede originarse en diferentes niveles de una or-
ganización, en algunos casos en un plano individual, en grupos al interior de
la organización, en la propia organización en forma de procesos, e incluso
en un plano interorganizacional (Crossan & Vera, 2007). La discusión rela-
cionada con el aprendizaje producido o almacenado en múltiples niveles, es
importante porque a medida que nos alejamos del nivel individual es que lo
aprendido tiene más probabilidades de perdurar. En ese sentido, aunque el
aprendizaje individual es necesario para que exista aprendizaje organizacio-
nal, se hace imprescindible que lo aprendido se encuentre embebido en un
nivel supraindividual. Las formas más comunes son las rutinas organizacio-
nales o lo que se ha denominado como sistemas de memoria transactiva (Argo-
te & Miron-Spektor, 2011), concepto posiblemente cercano al de premisas de
decisión que propuso Simon (1947) en su texto clásico que funda las bases de
la teoría de la organización.
Desde la Psicología se han registrado también avances significativos so-
bre la existencia de una mente de grupo a partir de la cual se puede adqui-
rir, recordar, comunicar e integrar conocimiento compartido (Hollingshead,
2001; Wegner, 1986, 1987, 2009, y 2011). Algunos autores han concluido que
dicha mente grupal puede tomar la forma de cierta interdependencia cogni-
tiva enfocada en torno a procesos de memoria (Wegner, Giuliano & Hertel,
1985; Wegner, 1987; Wegner, Erber & Raymond, 1991). En particular, el estu-
dio de la memoria transactiva se enfoca en la predicción del comportamiento
de grupos a partir del entendimiento de la forma en que dichos grupos proce-
san y estructuran la información (Wegner, 1987).

22
 Por su parte, los sistemas de memoria transactiva son el conjunto de sis-
temas individuales de memoria en combinación con la comunicación que se
da entre dichos individuos (Wegner, 1987). Un sistema de memoria transac-
tiva no es rastreable en ninguno de los individuos que componen una orga-
nización. Puede decirse que se encuentra en la interacción entre ellos, como
una propiedad del grupo, que al mismo tiempo incide en la conducta de los
individuos (Wegner, 1987). Invariablemente de la forma en que se conceptua-
lice el constructo social que permite gestionar el aprendizaje en una organi-
zación, es clara la importancia del tránsito de dicho aprendizaje entre niveles
de análisis (Lyles, 2014).
Así, el aprendizaje a través de la experiencia, la institucionalización, y
los sistemas de memoria transactiva, constituye el proceso de absorción del
conocimiento en la dinámica organizacional y es el que permite el uso estra-
tégico del mismo. De esta forma el manejo del conocimiento/aprendizaje está
en la base del avance en el mejor desempeño de una organización. Las lla-
madas organizaciones inteligentes son justamente aquéllas que asimilan más
rápido los cambios dado que son capaces de incorporar el conocimiento y el
aprendizaje a sus procesos de toma de decisiones, y que generan estructuras
no jerárquicas y equipos transversales en su gestión cotidiana (Ruiz y García,
2013). El reto entonces, es la construcción de un sistema de gestión del cono-
cimiento que permita lo anterior.

Elementos fundamentales de un
Sistema de Gestión del Conocimiento
Como lo ha planteado Parsons (1991), un sistema social se integra por una
pluralidad de actores individuales que ocasionalmente pueden estar agrupa-
dos en subsistemas que tienen uno o varios objetivos comunes, además de
que su interacción está mediada por un sistema de símbolos o reglas institu-
cionalizadas. En ese sentido, todo sistema social es una trama de relaciones
interactivas, en la que las instituciones más centrales, aunque no las únicas,
son las constitutivas de las pautas de esas mismas relaciones, que pueden
llamar instituciones relacionales. Por su parte, los subsistemas pueden defi-
nirse como conjuntos de elementos y relaciones que responden a estructura
y funciones especializadas dentro de un sistema mayor (Parsons, 1991).

23
 Desde este punto de vista, un SGC es un sistema social que tiene como
objetivo potenciar la producción, preservación, utilización y socialización del
conocimiento y el aprendizaje en una organización (ver imagen 1). El sub-
sistema de producción es el responsable de mantener un ritmo adecuado de
generación de conocimiento y/o aprendizaje, en todos los niveles pertinentes
(individuo, grupo, u organización).
Por su parte, el subsistema de preservación tiene como fin que dicho cono-
cimiento y/o aprendizaje se almacene en una memoria organizacional insti-
tuida, de tal forma que no desaparezca cuando el individuo o grupo que lo
generaron salgan de la organización. El subsistema de utilización es el res-
ponsable de promover el uso del conocimiento y/o aprendizaje generado por
la organización que lo produjo, pero también por otras organizaciones con
intereses similares. Finalmente, el subsistema de difusión o socialización tiene
como meta que el conocimiento y/o aprendizaje generado no se mantenga
confinado en los individuos, grupos, departamentos o unidades que lo gene-
raron, sino que existan mecanismos ágiles que permitan su consulta.

Imagen 1. Diagrama de las etapas del Sistema de Gestión del Conocimiento

24
La imagen que se presenta aquí es tan sólo una forma de representar la idea.
Los subsistemas de un SGC no tienen un funcionamiento secuencial e in-
cluso las fronteras entre los subsistemas que lo componen son más bien
difusas, además de que dichos subsistemas se encuentran operando simultá-
neamente. Los SGC no deben pensarse como áreas o departamentos dedica-
dos exclusivamente a dicha tarea, aunque puede haber individuos dedicados
sólo a su gestión.
La fortaleza de un SGC radica en la interacción de individuos o grupos
que como consecuencia de sus tareas cotidianas producen conocimiento y/o
aprendizaje de forma directa o indirecta. En el caso del gobierno, no todas
las organizaciones tienen como objetivo la generación de conocimiento y/o
aprendizaje, sin embargo, todas lo producen de una u otra forma como con-
secuencia de sus tareas de todos los días. Si bien por lo general se puede
afirmar que el conocimiento es un objetivo secundario de las organizacio-
nes gubernamentales, para algunas de ellas sí es su principal objetivo, como
pueden ser: agencias de fomento a la investigación científica, agencias espa-
ciales, centros públicos de investigación, así como los organismos técnicos
que generan análisis de la situación económica, o de salud, o de cuidado del
medio ambiente de una nación, por mencionar algunos.
La formación de un SGC es especialmente importante, pero también de-
safiante para las organizaciones que tienen como objetivo principal la gene-
ración de conocimiento. Esto se debe a que deben construir un sistema ca-
paz de gestionar el conocimiento que producen tanto de forma intencionada,
como del que se produce como una mera consecuencia de sus actividades
diarias de forma espontánea. Por ejemplo, una agencia dedicada al fomento
de la investigación debe construir un SGC para el manejo del conocimiento
que produce directamente a partir de sus científicos, o indirectamente me-
diante fondos que otorga a externos. Sin embargo, también debe lograr que
ese SGC incorpore el conocimiento que dicha agencia genera internamente,
por ejemplo, acerca de las políticas públicas de ciencia, tecnología e innova-
ción que lleva a cabo, o de los problemas públicos que enfrenta dicha política,
o acerca de sus desafíos de implementación, entre otros.

25
Estructura y funcionamiento de un SGC:
el caso del Consejo Nacional de Ciencia
y Tecnología (CONACYT)

El CONACYT es la institución del Estado mexicano responsable de coordi-

nar las estrategias en ciencia, tecnología e innovación del gobierno federal.
Desde su creación en 1970, el CONACYT ha fortalecido sus herramientas de
política pública para cumplir con un objetivo primario, que es generar con-
diciones para que México transite a una economía y sociedad basadas en el
conocimiento. De los cuatro subsistemas de un SGC, el que busca el fomento
de la producción de conocimiento es el más robusto en esta institución. No
obstante, se han generado avances significativos en los demás subsistemas
que serán descritos en esta sección.

El Subsistema de producción de conocimiento

Para impulsar la generación de conocimiento, tecnologías e innovación, el
gobierno federal mexicano, a través del CONACYT, contó, en el periodo
2013-2018, con instrumentos de política pública directos e indirectos que se
describen con detalle en las siguientes líneas. Los instrumentos directos son
los que se encuentran burocráticamente dentro del ámbito de funciones del
propio CONACYT. Por ejemplo, la red de los 26 Centros Públicos de Investiga-
ción (CPI), que son entidades sectorizadas que se financian en buena medida
del Ramo 38 (Ramo presupuestal del CONACYT).
Esta red cuenta con más de 98 sedes con presencia en 30 entidades fe-
derativas, aglutina a 2,506 investigadores de alto nivel y continuamente está
generando además de conocimiento fundamental, también conocimiento que
contribuye a la solución de problemas nacionales con tecnología aplicada.
Esta red constituye una gran fábrica de producción de conocimiento en te-
mas muy diversos.
Otro instrumento directo para fomentar la producción de conocimiento,
iniciado en 2014, fue la creación de las Cátedras CONACYT. Su objetivo fue
incrementar la capacidad del Sistema Nacional de Ciencia Tecnología e In-
novación para absorber investigadores jóvenes para el desarrollo científico
y tecnológico en diversos campos del conocimiento. Para ello, se vincularon

26
las instituciones interesadas con los candidatos idóneos para desarrollar sus
proyectos, además de que el CONACYT se hizo cargo de la selección final,
contratación y remuneración de los jóvenes investigadores. Entre 2014 y
2018 se incorporaron 1,508 catedráticos, de los cuales un 85% se distribu-
yeron fuera de la Ciudad de México con el fin explícito de descentralizar la
disponibilidad de capital humano de alto nivel. Este conjunto de jóvenes in-
vestigadores y tecnólogos también constituye una fuente muy importante de
producción de conocimiento.
Los instrumentos indirectos que CONACYT ha utilizado para la produc-
ción de conocimiento están dirigidos a incentivar actores que no están dentro
de la estructura burocrática gubernamental del sector de ciencia, tecnología e
innovación (CTI). Se despliegan mediante convocatorias públicas que buscan
incentivar a diferentes actores con capacidades para generar conocimiento
fundamental o aplicado. Algunos ejemplos de este tipo de instrumentos son:
el Sistema Nacional de Investigadores (SNI), el Programa de Becas de Posgra-
do, así como convocatorias específicas como las de: Ciencia Básica, Fronteras
de la Ciencia o Atención a Problemas Nacionales.
Además de lo anterior, el CONACYT tuvo algunos instrumentos relevan-
tes para la producción de conocimiento a partir de sus procesos o actividades
sustantivas. El diseño, implementación y evaluación de las políticas de CTI se
documentó mediante diversos procesos contenidos en el Comité de Monito-
reo y Evaluación en Ciencia y Tecnología (COSECYT). Este comité organizó
la elaboración de diagnósticos, análisis de los problemas públicos atendidos,
así como la evaluación de los resultados de los programas. Todo este conoci-
miento fue documentado y aplicado a mejoras específicas, lo que hizo que se
transformara en aprendizaje organizacional.
El Comité de Datos Abiertos fue otra instancia importante para generar
conocimiento secundario. La organización de las bases de datos de la insti-
tución, su procesamiento, así como el análisis hecho mediante el cruce de
algunas variables permitió comprender mejor la dinámica del conjunto de po-
líticas públicas del sector. Además, se promovieron prácticas internas de in-
novación organizacional, para que los servidores públicos pudieran generar
propuestas de mejora en procesos a partir de sus propias experiencias. Con
todo lo anterior, queda claro que el CONACYT es sobre todo una institución
facilitadora de generación de conocimiento.

27
El Subsistema de Preservación del Conocimiento
El conocimiento debe ser un bien público accesible a toda la sociedad para
que ésta pueda apropiárselo, éste es un prerrequisito para avanzar hacia
una sociedad del conocimiento. Por este motivo, en 2014 se modificó la Ley
de Ciencia y Tecnología, para fundamentar la Política de Ciencia Abierta, que
busca el máximo acceso posible a los procesos, resultados, metodologías y
datos de investigaciones científicas y desarrollos tecnológicos financiadas
con recursos públicos, sin barreras económicas.
El instrumento más importante que se generó fue el Repositorio Nacional,
que es una plataforma digital que proporciona acceso abierto en texto com-
pleto a diversos recursos de información académica, científica y tecnológica,
es decir, sin requerimientos de suscripción, registro o pago. En el Repositorio
pueden ser consultados, entre otros materiales: artículos de revistas cientí-
ficas, tesis elaboradas en instituciones de educación superior, protocolos de
investigación, memorias de congresos y patentes, así como otros documen-
tos académicos o bases de datos que se producen en México con fondos
públicos.
Hasta 2018 el Repositorio Nacional integraba más de 60 mil publicaciones
científicas, datos primarios de las investigaciones, patentes e investigaciones,
sin costo alguno. Además del Repositorio Nacional, se crearon 88 reposito-
rios en diversas instituciones educativas del país, con el objetivo de que sus
investigadores pudieran dar a conocer en acceso abierto sus publicaciones,
bases de datos u otros recursos de información.
La existencia de los repositorios institucionales permitirá que cada insti-
tución que lo posea pueda fortalecer sus respectivos SGC en el componente
de preservación, así como en el de difusión. La creación de todos los re-
positorios (tanto el nacional como los institucionales) significó un esfuerzo
sin precedentes para estandarizar la forma en que se preservan recursos de
información en México. El esfuerzo conjunto entre bibliotecólogos, expertos
en programación, así como en políticas públicas, permitió que todas estas
plataformas fueran interoperables.
Sobre la preservación del conocimiento que se generó de forma colateral,
es decir, no como parte del objetivo fundamental del CONACYT, es preciso
mencionar dos acciones relevantes: el Banco Único de Información Institu-

28
cional del CONACYT (BUIIC) y el Repositorio de Evaluación de Políticas en
CTI (REVAL). El BUIIC es una plataforma de uso interno del CONACYT que
aglutina todas las bases de datos, genera reportes, contrasta variables, pero
sobre todo que permite un almacenamiento ordenado de toda la información
estadística de la institución. Si se continúa con la alimentación de esta plata-
forma, ninguna base de datos se perdería en adelante, con lo que el CONA-
CYT tendría la capacidad de hacer análisis con técnicas de “Big Data” en el
mediano plazo.
Por su parte, el REVAL es un repositorio público que contiene todas las
evaluaciones, fichas de indicadores, minutas del COSECYT, así como la me-
moria de las mejoras implementadas a las políticas públicas que el Consejo
implementaba a partir de las evaluaciones realizadas. Este repositorio per-
mitirá preservar el conocimiento, así como el aprendizaje que la institución
ha tenido como consecuencia de todos los recursos humanos, materiales y
financieros que ha dedicado en materia de evaluación en la última década.
Sin duda se ha avanzado en lo que hace a la preservación del conocimiento,
sin embargo, es muy importante la continuidad que se dé a estos esfuerzos,
se trata de avances muy importantes pero todavía no consolidados.

El Subsistema de Utilización del Conocimiento

Es importante que se produzca y que se preserve todo el conocimiento y
aprendizaje que una organización genera, independientemente de si hacerlo
es su objetivo principal o secundario. Sin embargo, para que se produzcan
transformaciones importantes y que generen un impacto, es necesario que
dicho conocimiento y aprendizaje se utilice. Durante el periodo de 2013 a
2018, el CONACYT contó con un nutrido menú de instrumentos para fomen-
tar el uso del conocimiento, entre los que destacan: los fondos sectoriales,
fondos regionales, el Programa de Estímulos a la Innovación, la Convocatoria
de Atención Problemas Nacionales, así como la estrategia de Cooperación
Internacional.
Los fondos sectoriales son fideicomisos en los que el CONACYT invierte
recursos de forma conjunta con otras dependencias del sector público para de-
sarrollar proyectos de investigación o desarrollo de tecnologías que permitan
que dichas dependencias puedan desempeñar sus actividades de forma más

29
eficiente en la hechura de las políticas públicas. Por ejemplo, el Fondo Sectorial
del CONACYT con la Secretaría de Energía, que tiene como objetivo atender,
mediante el desarrollo de conocimiento y tecnología, los principales retos y
problemáticas en materia de hidrocarburos y de energías limpias de la nación.
Otra estrategia de vinculación son los fondos mixtos y regionales, que
buscan desarrollar capacidades de CTI en los municipios, estados y regiones
del país, apoyando proyectos que se financian con aportaciones conjuntas
entre el CONACYT y los gobiernos locales, se trata así de aplicar el conoci-
miento para mejorar el desarrollo de las regiones y atender de mejor manera
los problemas públicos que enfrentan, para ello existen 35 fondos mixtos.
Sobre el tema de la difícil vinculación entre sector científico y sector em-
presarial que es la base de la llamada economía del conocimiento (Cárdenas,
Cabrero y Arellano, 2012), también se llevaron a cabo avances interesantes
como parte de la utilización del conocimiento. Sin duda en el siglo XX, Esta-
dos Unidos se posicionó como la nueva gran potencia internacional por su
capacidad para producir nuevo conocimiento científico e innovaciones tecno-
lógicas a partir de esta estrecha relación entre ciencia y empresa, aunque du-
rante los últimos años, Asia-Pacífico se ha convertido en el polo tecnológico
más dinámico y amenaza con desplazar a los Estados Unidos como la región
líder en materia de innovación tecnológica en el mundo.
Sin duda la mancuerna ciencia-innovación, constituye una de las más im-
portantes variables para explicar el surgimiento de nuevas potencias. Por ello,
es de gran relevancia la estrategia de vinculación del sector científico con
el sector privado que, en los países más desarrollados, financia dos tercios
de la inversión en investigación y desarrollo. En CONACYT el Programa de
Estímulos a la Innovación (PEI) en conjunto con el Estímulo Fiscal a la Inves-
tigación y Desarrollo de Tecnologías (EFIDT), fueron los principales instru-
mentos de política pública para fomentar la inversión privada en CTI, y lograr
una mayor vinculación entre la academia y el sector empresarial. Los dos
instrumentos se orientan a poblaciones objetivo con necesidades, recursos e
insumos diferentes, pero el conocimiento derivado de ese amplio conjunto de
experiencias sin duda generó una fuente de aprendizaje en el entorno nacio-
nal mediante la utilización del conocimiento adquirido por parte de empresas
e instituciones científicas que a su vez fueron replicando las enseñanzas acu-
muladas (CONACYT, 2018).

30
 Respecto al uso del conocimiento o aprendizaje secundario, la existencia
del BUIIC permitió generar reportes con cruces de variables, producidas a
partir de registros administrativos que generaron información sumamente
valiosa para la toma de decisiones. Por ejemplo, un análisis completo de todas
las bases de datos durante el periodo 2010-2018 permitió identificar todos los
proyectos destinados a investigar los sismos a través de todos los instrumen-
tos de política pública de la institución.
Con base en la información extraída fue posible identificar una agenda de
investigación sobre el tema, que aprovechaba las investigaciones existentes
al mismo tiempo que evitaba duplicidades y se derivaba un inventario de co-
nocimiento útil para atender la emergencia. En lo tocante al REVAL, la infor-
mación disponible permitió que el público en general pudiera estar al tanto de
las mejoras que se implementaron con fundamento en las evaluaciones que
se les hicieron a los programas del CONACYT.2

El Subsistema de Social nocimiento

Como lo menciona Noveck (2017) en la medida que se acelera la difusión
del conocimiento a través de las tecnologías de información, se incrementan
las posibilidades de generar ciudadanos inteligentes y por consecuencia un
Estado más inteligente. A partir de esta visión, en los últimos cuatro años
México se ha posicionado dentro de los países más avanzados en materia de
socialización del conocimiento a través de sus Política Nacional de Ciencia
Abierta (PNCA), la cual se dirige al Sistema Nacional de Ciencia, Tecnología e
Innovación, y a todo aquel que lleve a cabo investigación académica, científi-
ca, tecnológica y de innovación, financiado total o parcialmente con recursos
públicos o que haya utilizado infraestructura pública.
Dicha política tiene como objetivo otorgar, a cualquier interesado, el acce-
so libre y gratuito a los materiales y recursos de información que resultan del
proceso investigación, en cualquiera de sus etapas, con la posibilidad de usar-
los, reusarlos, modificarlos, compartirlos y difundirlos mediante la utilización

2
En 2018 se recibió el premio por buenas prácticas en materia de evaluación por parte del Con-
sejo Nacional para la Evaluación de la Política Social (CONEVAL), quien reconoció en este ins-
trumento una fuente de aprendizaje sobre la forma de dar un uso estratégico a las evaluaciones
para mejorar los programas presupuestales.

31
de las Tecnologías de la información y la Comunicación (TIC). Algunos de los
componentes más importantes de la PNCA fueron: el Repositorio Nacional,
el Consorcio Nacional de Recursos de Información Científica y Tecnológica
(CONRICYT), el Sistema Integrado de Información Científica, Tecnológica y
de Innovación (SIICYT), así como la Agencia de Noticias del CONACYT.
El Repositorio Nacional fue el programa que dio origen a la Política de
Ciencia Abierta. Como ya se mencionó antes, tiene por objetivo acopiar, pre-
servar y asegurar el acceso abierto a los Recursos de Información Científica,
Tecnológica y de Innovación generados principalmente con recursos públi-
cos. Hasta el 2018 más de 61 mil recursos de información podían ser consul-
tados, descargados, reutilizados e interpretados, a texto completo sin ningún
costo o requerimiento más que el acceso a internet. Para marzo de 2019 se
tenían registradas casi 4 millones de descargas.
Por otra parte, el Consorcio Nacional de Recursos de Información Cien-
tífica y Tecnológica (CONRICYT) de México, tiene como función proveer de
recursos de información especializada a instituciones públicas de educación
superior federales y estatales, así como a instituciones particulares de edu-
cación superior, centros públicos de investigación, institutos nacionales de
salud y a hospitales de alta especialidad, entre otras instituciones, con el fin
de satisfacer las necesidades de información que presentan las comunidades
académicas en sus diversas áreas de conocimiento.
Hasta 2018 contaba con más de 400 mil recursos de información agrupa-
dos en colecciones de artículos, bases de datos o libros, ampliamente consul-
tados por la comunidad académica. En 2018 se registraron un poco más de
22 millones de descargas a texto completo de dichos recursos. Otro sistema
de apoyo a la socialización del conocimiento es el Sistema Integrado de In-
formación Científica, Tecnológica y de Innovación (SIICYT), surge en 2002,
tomando como fundamento la Ley de Ciencia y Tecnología. El SIICYT es una
plataforma de información que refuerza y articula a los actores del Sistema
Nacional de Ciencia y Tecnología.
El Objetivo esencial del SIICYT, radica en conjuntar los esfuerzos de las
diferentes instituciones educativas, centros de investigación, organismos pú-
blicos, empresas y personas físicas y morales del sector público y privado,
a efecto de promover el desarrollo y la vinculación de la ciencia básica y la

32
innovación tecnológica, así como convertir a la ciencia y la tecnología en un
elemento fundamental de la cultura general de la sociedad.
Debe mencionarse también la Agencia de Noticias CONACYT que fue
una iniciativa que tenía como objetivo socializar con un público más amplio
las principales noticias sobre: acontecimientos, descubrimientos, eventos o
avances en el sector. Con más de un millón de seguidores en sus redes socia-
les, decenas de miles de notas difundidas y una cobertura en prácticamente
todo el territorio nacional, la Agencia de Noticias del CONACYT se convirtió
en el principal referente nacional en materia divulgación científica.
Al interior del CONACYT también se generaron instrumentos que tuvie-
ron como objetivo socializar el conocimiento producido como objetivo secun-
dario. En primer lugar, en apego a la estrategia de Gobierno y Datos Abiertos,
se hicieron públicas bases de datos de todos los programas presupuestales
a través del SIICYT. Cualquier interesado en conocer o utilizar esta informa-
ción lo podía hacer a través de internet. Como parte de este esfuerzo se hicie-
ron públicos los documentos de diseño de política pública que explicaban el
problema público, la lógica causal, así como los indicadores de desempeño de
cada programa presupuestal.
Lo mismo se hizo con los reportes finales de las evaluaciones de estos
programas que presentaban recomendaciones de mejora de estos. Finalmen-
te, cada año se participó en la Semana de la Evaluación con foros de discu-
sión sobre los aprendizajes de los funcionarios públicos, obtenidos a partir
de las evaluaciones realizadas. Dichos foros contemplaban la participación de
evaluadores, funcionarios públicos, académicos y expertos en políticas públi-
cas, evaluación, análisis de organizaciones, entre otras disciplinas.

33
34
Tabla 1. Composición e instrumentos del SGC del CONACYT
Subsistemas del SGC

Producción Preservación Utilización Socialización

Conocimiento y/o Directos Directos Indirectos Directos
aprendizaje como
Sistema de Centros Pú- Repositorio Nacional de Fondos Sectoriales Sistema Integrado de
objetivo primario
blicos de Investigación Ciencia, Tecnología e Fondos Mixtos Información en Ciencia y
Cátedras Conacyt Innovación Convocatoria de Proble- Tecnología (SIICYT)
mas Nacionales Repositorio Nacional de
Indirectos Indirectos
Ciencia, Tecnología e
Sistema Nacional de Repositorios Institucio- Innovación
Investigadores nales de Ciencia, Tecno- Agencia de Noticias
Programa de Becas logía e Innovación CONACYT
Convocatorias especí-
Indirectos
ficas: Ciencia Básica,
Fronteras de la Ciencia, Repositorios Institucio-
Infraestructura, entre nales de Ciencia, Tecno-
otras. logía e Innovación
Conocimiento y/o Directos Directos Directos Directos
aprendizaje como
Comité de Seguimiento Banco Único de Infor- Generación de reportes Bases de datos abiertas
objetivo secun-
Monitoreo y Evaluación mación Institucional del con cruces de variables al público
dario
(COSECYT) Conacyt (BUIIC) producidas a partir de Documentos de diseño
Comité de Datos Abier- Repositorio de Evalua- registros administrativos de política pública abier-
tos ción de Políticas en CTI Implementación de tos al público
Prácticas internas de in- (REVAL) mejoras en políticas Evaluaciones de progra-
novación organizacional públicas derivadas de mas en ciencia y tecnolo-
evaluaciones gía públicas
Participación en la Sema-
na de la Evaluación
Fuente: elaboración propia.
Comentarios finales

Sin duda la sociedad del conocimiento en la que cada vez estamos más inmer-
sos requiere una gran capacidad de las organizaciones para producir, absor-
ber, preservar, utilizar y socializar, el conocimiento. Aquéllas organizaciones
capaces de integrar esta dinámica en su vida cotidiana serán, sin duda, las
que podrán hacer frente al dinamismo del contexto y al cambio tecnológico
acelerado y sus consecuencias.
Dicho de otra manera, en el escenario actual, las organizaciones capaces
de desarrollar un sistema de gestión del conocimiento y el aprendizaje serán
las que podrán sobrevivir, ser eficientes y lograr sus objetivos, sin ese com-
ponente, más allá de los atributos organizacionales que se tengan, la energía
se irá diluyendo, poco a poco se entrará en una etapa de obsolescencia, y
finalmente la sobrevivencia de la organización estará en entredicho.
Las organizaciones públicas parecería que al no estar sometidas al di-
namismo del mercado tienen márgenes de protección mayor frente a la
turbulencia del entorno, sin embargo, esto no es así. El cambio tecnológico
acelerado tiene un impacto directo en la manera como se otorgan servicios
públicos; los sistemas educativos, de salud, de seguridad pública, por men-
cionar algunos, están transformándose a gran velocidad y los gobiernos de-
ben reaccionar oportunamente a dichos cambios a riesgo de verse rebasados
por la obsolescencia. El diseño de políticas públicas en materia ambiental, de
seguridad alimentaria, de generación de energía, y evidentemente de ciencia
y tecnología, no pueden dejar de lado los avances acelerados en conocimien-
to científico que deben incorporarse en el diseño mismo de las políticas y en
la manera de entender y atender los problemas que se tratan de resolver.
Por todo ello, no cabe duda que las organizaciones públicas deben ser
capaces de desplegar sistemas de gestión del conocimiento que les permitan
adaptarse a los cambios y enriquecerse tanto del conocimiento que circula,
como del que ellas mismas son capaces de generar. Como bien lo mencio-
na Rodríguez (2006), el reto es construir sistemas que permitan almacenar,
atraer y transferir el conocimiento, pero además que generen una cultura
organizacional que lo valore, y a la vez que permitan incorporar el uso de
tecnologías apropiadas para facilitar el flujo e institucionalización del mismo.

35
 Ejemplos de organizaciones públicas que han sido capaces de poner en mar-
cha eficaces SGC hay varios, entre los cuales destacan: el caso de la Organización
Panamericana de Salud (OPS) que incorporó un conjunto de nuevos paradig-
mas orientados al conocimiento; la National Aeronautics and Space Administration
(NASA) que desarrolló un plan estratégico para compartir, integrar, capturar y
modelar el conocimiento; el gobierno del Reino Unido que promovió activamen-
te un programa para la construcción de capacidades en todo el conjunto guber-
namental para la gestión del conocimiento; o la estrategia para establecer herra-
mientas para la gestión del conocimiento en el Ministerio de Justicia de Nueva
Zelanda; sólo por mencionar algunos de los casos más destacados citados por
Ruiz y García (2013). En esas y otras experiencias dichos autores destacan el uso
de técnicas de gestión del conocimiento como son: las comunidades de práctica,
los centros de buenas prácticas, los bancos de conocimiento, entre otras.
En las organizaciones públicas mexicanas el avance hacia la gestión del
conocimiento todavía está en su etapa inicial. México es un país que apenas
intenta transitar hacia una sociedad del conocimiento, a reconocer esta diná-
mica, y a actuar en consecuencia. No se ha valorado de manera suficiente la
idea de construir un Estado inteligente, que incorpore nuevas tecnologías y
que se integre por organizaciones con capacidad de gestión del conocimiento
como un factor estratégico para su desempeño exitoso. Son todavía aislados
los esfuerzos en ese sentido, además la ausencia de un sistema profesionali-
zado de la función pública complica el escenario.
La cooperación interorganizacional en el sector público mexicano es débil,
y la visión de largo plazo tiende a estar ausente. Si a estas “fallas estructurales”
que se han venido presentando en el entramado institucional del sector público
mexicano añadimos cambios de gobierno que generan una ruptura radical con
los esfuerzos de avance hacia organizaciones más orientadas al conocimiento
y el aprendizaje, el escenario se transforma en un escenario de alto riesgo.
Las organizaciones como bien lo decía Crozier (1992) no cambian por decre-
to. Además, podemos añadir la necesidad de que éstas generen aprendizajes, los
procesen, los acumulen y los institucionalicen, para ello es necesaria una mínima
estabilidad y un compromiso de largo plazo. Sin estos dos componentes estamos
condenando a las organizaciones públicas mexicanas, a fuertes retrocesos, a vi-
vir cada vez más en la incertidumbre de un mundo que cambia aceleradamente,
el cual cada vez podrán entender menos y del cual no podrán formar parte.

36
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40
 La Inteligencia Artificial para impulsar
los objetivos de Desarrollo Sostenible

Francesc Pardo-Bosch1
Marc Torrens2

Resumen

AI for Good (Inteligencia Artificial para el Bien) es una plataforma de las Na-
ciones Unidas con el objetivo de estudiar e impulsar objetivos de desarrollo
sostenible a través de la Inteligencia Artificial (IA). En este capítulo, anali-
zamos algunas de las aplicaciones de la IA y su potencial en esos objetivos
de desarrollo sostenible. En concreto, estudiamos como la digitalización y
la Inteligencia Artificial pueden ayudar de una forma disruptiva a dos de los
objetivos de desarrollo sostenible propuestos por las Naciones Unidas: 1) la
mejor organización de las ciudades, y 2) la gestión óptima del agua.

Introducción

La Inteligencia Artificial (IA) está revolucionando el mundo de los negocios,

y también muchos aspectos de nuestras vidas cotidianas. Esta disrupción se
produce por; a) el proceso imparable de digitalización en todos los ámbitos
de la actividad humana, y b) el crecimiento exponencial de la capacidad de
cómputo. Básicamente desde un punto de vista científico la Inteligencia Arti-
ficial no ha avanzado de forma significativa, pero se producen los elementos

1
Doctor e Ingeniero de Caminos, Canales y Puertos por la UPC (Barcelona, España). Ha sido vi-
siting scholar en la University of California, Berkeley (USA). En ESADE Business School, además
de ser profesor de estadística, se encarga de liderar dos proyectos europeos del programa marco
H2020 para el desarrollo de Smart Cities. Es socio fundador de Smart Engineering S.L., una
spin-off de la UPC dedicada a proporcionar soluciones técnicas para la construcción y gestión de
infraestructuras públicas. Contacto: francesc.pardo@esade.edu
2
Doctor en Inteligencia Artificial por la EPFL (Lausana, Suiza), e Ingeniero en informática por la
UPC (Barcelona, España). Es cofundador y consejero de Strands, Labs Inc. empresa de FinTech
dedicada a aplicar algoritmos de Machine Learning al mundo de la banca. Es profesor en el de-
partamento de Operaciones, Innovación y Data Sciences de ESADE Business School. Contacto:
marc.torrens@esade.edu

41
necesarios para que la aplicabilidad de la Inteligencia Artificial sea omnipre-
sente y disruptiva.
En el sector privado, la IA tiene una infinidad de aplicaciones que per-
miten crear nuevos modelos de negocio, una nueva forma en la toma de de-
cisiones, y en general, explotar el enorme valor de la información que se
extrae de los datos que se generan. En el sector público, esta revolución está
empezando y puede suponer de forma muy clara una mejora sin precedentes
en la persecución de un mundo mejor desde el punto de vista de desarrollo
sostenible.
Conscientes de la oportunidad que se nos presenta, las Naciones Unidas
ha impulsado una plataforma llamada AI for Good (Inteligencia Artificial para
el Bien), cuyo fin es estudiar e impulsar objetivos de desarrollo sostenible a
través de la Inteligencia Artificial. Recordemos que el concepto de desarrollo
sostenible fue definido en el informe Brundtland, publicado en 1987 por la
Comisión Mundial para el Medio Ambiente, como “aquel que asegura la satis-
facción de las necesidades del presente sin comprometer la capacidad de las
generaciones futuras de satisfacer las propias” (ONU, 1987, p. 29).
Las sociedades modernas fomentan una tipología de vida que ha dado
gran protagonismo a las ciudades frente a otras formas organizativas. Des-
de la perspectiva del agente público, son muchos los sistemas que deben
interactuar y que se deben gestionar de forma inteligente para que se pueda
desarrollar la actividad humana en su máxima expresión de forma digna,
inclusiva y sostenible, tal y como desea las Naciones Unidas. Más allá de las
claves operacionales de índole genérica, en las ciudades de América Latina,
también en las mexicanas, es fundamental abordar el debate sobre cómo se
debe gestionar el agua. Un recurso fundamental que, debido a las nuevas
formas de vida, se encuentra bajo una gran presión en las urbes del siglo XXI
(Aguilar et al. 2018).
Por esta razón, en el presente capítulo analizamos algunas de las aplica-
ciones de la IA y su potencial para alcanzar en anhelado desarrollo sosteni-
ble. En concreto, estudiamos como la digitalización y la Inteligencia Artificial
pueden ayudar de una forma disruptiva a 1) la mejor organización de las ciu-
dades, y, en ese contexto, a 2) la gestión óptima del agua; dos de los objetivos
de desarrollo sostenible propuestos por las Naciones Unidas en su agenda
para el año 2030 (ONU, 2015).

42
Organización de las ciudades

Las ciudades de nuestro tiempo son centros de convivencia y desarrollo de la

actividad humana. Son ecosistemas vivos que crecen sin cesar. Naciones Uni-
das señala que a mediados del siglo XXI más del 65% de la población mundial
vivirá en ciudades (OMS, 2007, p. 8). La expansión de las zonas urbanizadas
se debe esencialmente al propio crecimiento, en número de nuestra especie
y al progresivo éxodo de personas de muchas zonas rurales. Este contexto
representa un gran reto para las ciudades y, sobre todo, para aquellos que
deben gobernarlas y planificarlas.
Son muchas las cuestiones relacionadas que se deben afrontar con este
fenómeno, no en vano, las sociedades modernas son cada vez más deman-
dantes y exigentes. Las administraciones locales que dirigen las ciudades,
ayudadas por entes supramunicipales, deben garantizar, aunque no siempre
lo consiguen, servicios esenciales como la vivienda, la educación, la gestión
del agua y de residuos, la sanidad, la seguridad y el transporte, entre otros.
Deben hacerlo, a pesar del incremento poblacional, fomentando, sin comple-
jos, un desarrollo sostenible.
Las ciudades que ayudemos a construir, tal y como apuntan autores
como Ahvennimi et al. (2017), tienen el deber de jugar un papel fundamental
en este cometido, y deben ser especialmente incisivas en el uso eficiente de la
energía y del agua, en la lucha contra el cambio climático y en la reducción de
emisiones de efecto invernadero. En el estado actual, al margen de la gestión
del agua a la que se dedica la segunda parte del capítulo, existen, al menos,
dos líneas claras de acción a nivel de ciudad.
Por un lado, en el ámbito de la movilidad urbana se debe promover la im-
plementación del vehículo eléctrico, aspecto clave pare reducir las emisiones
de CO2 y de NOX así como los niveles de contaminación local, a la par de
promocionar el transporte público colectivo. Asimismo, es muy importante
incentivar la rehabilitación del parque de edificios existente, tanto el público
como el privado. Los expertos en la materia consideran que casi el 40% de la
demanda energética en los países desarrollados proviene de estas infraes-
tructuras, consideradas fundamentales para la actividad cotidiana en los cen-
tros urbanos.

43
 De todas formas, no es suficiente con abordar esta problemática desde
una vertiente pura y únicamente ecologista. Debe hacerse considerando la
sostenibilidad desde una perspectiva holística, en que las ramas sociales y
económicas tengan una presencia sólida en los procesos de toma de deci-
siones. La vertiente social debe asegurar que las ciudades que dejaremos
a nuestros herederos sean inclusivas, donde exista una clara igualdad de
derechos y oportunidades; a la vez que debe garantizar la disponibilidad de
espacios públicos y privados dignos que fomenten la concordia entre iguales
y valores, todos ellos, esenciales para contribuir a un mayor desarrollo del
estado del bienestar.
El eje económico, por su parte, debe asegurar que el dispendio público a
realizar para implementar estas políticas sea razonable y que en ningún caso
comprometa la viabilidad económica futura de la administración local. Una
administración debe ser cuidadosa en este aspecto porque ha visto, estos úl-
timos años, -a raíz de la crisis económica que ha afectado al mundo occiden-
tal-, reducidos sus ingresos y ha aumentado su gasto en servicios públicos,
algunos de ellos de índole social. En este sentido, puede ser bueno, sobre
todo para aquellas ciudades que no son grandes capitales regionales, promo-
ver una acción conjunta y construir sinergias entre municipios cercanos con
características semejantes, creando lo que se podría definir como micro-me-
trópolis, concepto que ha funcionado en algunas latitudes europeas.
En el ámbito público, las economías de escala y de alcance son tan válidas
como en el sector privado. Este complejo contexto has suscitado un gran
debate público e intelectual. Donde han participado expertos, políticos, aca-
démicos y, cada vez más, -a través de procesos de participación colectiva-, los
propios ciudadanos. Para dar respuesta a este desafío se ha generalizado la
idea de que es necesario transitar desde lo que se conoce como una ciudad
tradicional a lo que se ha denominado Smart City.
Éste no es un concepto nuevo, y a pesar de que va apareciendo en distin-
tos textos en la última década de los años 90 y en la primera de los 2000, su
explosión tiene lugar a partir de la segunda década de este milenio. Existen
muchas definiciones de este concepto, que ha evolucionado como es lógico
con los años. Una de las descripciones más sencillas es la propuesta por
AT&T (2019), proveedor estadounidense de servicios telefónicos, cuando de-
finió una Smart City como la integración de la tecnología con una aproxima-

44
ción estratégica hacia la sostenibilidad, la reducción de costes, el bienestar de
los ciudadanos y el desarrollo económico.
El concepto teórico, a priori, parece ideal, el problema, tal y como ya han
explicitado varios trabajos, entre los que se podría destacar Marsal-Llacuna,
Colomer-Llinàs, & Meléndez-Frigola (2015) y Bibri & Krogstie (2017), es que
en muchos casos se ha perdido el foco de este tipo de aproximaciones. Se han
llenado las calles de sensores sin tener un objetivo claro, y sin tener la ca-
pacidad para explorar los datos recogidos. Los gestores públicos no pueden
olvidar nunca el motivo por el que se quiere transformar la realidad urbana,
que es, en esencia, ofrecer un mejor servicio público al ciudadano. Y es aquí
donde la Inteligencia Artificial puede desarrollar un rol determinante.

La Inteligencia Artificial para las ciudades

Desde un punto de vista técnico, la ciudad inteligente es aquella que pro-

porciona servicios a los ciudadanos a través de medios digitales. El acceso a
dispositivos y conexiones de banda ancha a costes reducidos ha conectado
a más de la mitad de la población mundial a Internet. Ahora con sensores y
cámaras cada vez más asequibles estamos empezando a ver la revolución del
Internet de las Cosas (Internet of Things - IoT) con billones de dispositivos
compartiendo datos. Por otra parte, el crecimiento de la computación en la
nube permite a las ciudades acceder a infraestructuras de computación muy
potentes a un coste razonable sin la complejidad de adquirir y mantener estos
sistemas.
El Internet of Things incluye la capa de percepción, la capa de red, y la
capa de aplicaciones. La capa de percepción consiste en un grupo de dispo-
sitivos conectados a Internet capaces de percibir, detectar objetos, recopilar
información e intercambiar información con otros dispositivos a través de la
red de comunicación de Internet. Cámaras, sensores, GPS (Global Positioning
Systems) son sólo algunos ejemplos de dispositivos de la capa de percepción.
La capa de red permite enviar datos desde la capa de percepción a la capa de
aplicaciones con las restricciones de las capacidades de los dispositivos, y las
limitaciones de red y aplicaciones. La capa de aplicaciones recibe y procesa
la información de los dispositivos generalmente con el uso de algoritmos de
Inteligencia Artificial.

45
 Los sensores permiten ver, escuchar y medir cualquier señal sobre la ciu-
dad como son los niveles de contaminación con una alta precisión a un coste
cada vez más asequible. La Inteligencia Artificial en general, y el Aprendizaje
Automático (Machine Learning), permiten procesar los datos producidos por
esos sensores para convertirlos en conocimiento e información para la mejo-
ra en la toma decisiones. Por ejemplo, a través de las cámaras instaladas en
la ciudad, la IA nos permite procesar las imágenes en tiempo real para iden-
tificar elementos de la vida urbana simultáneamente como personas, coches,
accidentes, basura, etc.
El Machine Learning es capaz de analizar el comportamiento de estos
elementos e identificar anomalías o situaciones que requieren alguna acción
o decisión particular. El análisis del comportamiento de esos elementos ur-
banos identificados puede ayudar también a los planificadores de ciudades a
tomar decisiones de una forma mucho más informada y racional.
Son muchas las aplicaciones que se derivan de esa monitorización digital
de las ciudades y la capacidad de tomar decisiones de los sistemas de IA.
Algunas de las aplicaciones de la IoT en ciudades son: la simplificación de
operaciones en el control de la contaminación acústica y del aire, el tráfico,
los sistemas de vigilancia y supervisión, la optimización del transporte públi-
co y la seguridad, así como de la salud de sus ciudadanos. A continuación,
detallamos algunas de estas aplicaciones.

Tráfico en las ciudades

Quizás una de las aplicaciones más directas sea la optimización del tráfico en
las ciudades. El tráfico de una ciudad se puede monitorizar en tiempo real con
cámaras en sus puntos estratégicos. Esas imágenes se procesan con sistemas
de IA para identificar todo tipo de vehículos que transitan por las diferentes vías.
Un sistema inteligente podría gobernar los semáforos de forma inteligente para
optimizar el tráfico en todo momento. Se pueden diseñar también señales de
información dinámica para aconsejar itinerarios a los conductores.
Ese tipo de recomendaciones también podrían canalizarse a través de los
dispositivos móviles que utilizan los conductores para seguir su itinerario.
Además, la IA permitiría recabar información para mejorar la planificación
urbana en función de las congestiones y patrones de tráfico detectados. Las

46
unidades de la policía local también podrían utilizar este sistema inteligente
de control de tráfico para dirigirse a los puntos conflictivos y tomar las deci-
siones oportunas sugeridas por la IA.
En definitiva, se trata de monitorizar el tráfico de la ciudad con cámaras
para que un sistema basado en la Inteligencia Artificial pueda controlar semá-
foros y policía local para optimizar en todo momento el tráfico evitando en lo
posible congestiones viarias. Otra aplicación es el llamado Smart Parking que
permite dirigir a los conductores a través de paneles inteligentes a las mejores
rutas para aparcar en la ciudad basándose en la monitorización en tiempo real
de la densidad del tráfico en toda la ciudad y del espacio de parking disponi-
ble en cada zona urbana. Algunos beneficios de estos sistemas son encontrar
aparcamiento de una forma más rápida y conveniente con la reducción perti-
nente de emisiones contaminantes y menos congestiones de tráfico.

Seguridad y vigilancia en las ciudades

Desde el punto de vista del ciudadano, la seguridad es uno de los elementos

más significativo de las Smart Cities. La vigilancia inteligente en las ciudades
a través de cámaras y dispositivos de visión nocturna consiste en la monitori-
zación de las acciones de los ciudadanos con el fin de detectar actos violentos
y accidentes, e incluso identificar a las personas involucradas. Una vez de-
tectado el incidente, se alerta a las autoridades pertinentes (policía, personal
sanitario, bomberos, etc.) para tomar las medidas adecuadas. Básicamente, la
Inteligencia Artificial permite detectar patrones anómalos en los movimientos
y la densidad de los ciudadanos en diferentes puntos. Cuando el sistema
detecta algún patrón de comportamiento anómalo, se activan una serie de
alarmas que permiten a los profesionales actuar en consecuencia.

Desafíos de la IA en las ciudades

El mayor desafío en la aplicación de la IA en las Smart City es la protección de

la privacidad de sus ciudadanos, y mantener las fronteras de seguridad alre-
dedor de la tecnología cuando su acceso es abierto a sistemas propietarios a
través de todas esas nuevas intercomunicaciones de los dispositivos. La crea-
tividad y persistencia de hackers con fines maléficos no pueden ni deben ser

47
subestimados. Las protecciones tecnológicas tradicionales en los perímetros
de centros de datos no funcionan cuando la información se envía directamen-
te de los dispositivos conectados en espacios públicos. Las aplicaciones con
fines delictivos que podrían desarrollarse al acceder a la infraestructura IoT
de las ciudades inteligentes son numerosas.
La estrategia más prometedora de protección de estas infraestructuras
se basa en algoritmos de Inteligencia Artificial que sean capaces de detec-
tar funcionamientos anómalos de partes especificas para aislarlas y evitar
así, la propagación del posible ataque digital. Referente a la privacidad de los
ciudadanos, el debate se centra en encontrar los equilibrios entre ciudades
inteligentes, ciudades seguras y la protección de los datos personales. Una
forma de respetar la privacidad de los ciudadanos es anonimizar los datos
recopilados por los dispositivos antes de ser enviados a la capa de aplicación.
Obviamente, eso comporta una merma en las posibilidades de los servicios
que se pueden construir en temas como la seguridad ciudadana.
No es lo mismo detectar un acto delictivo en la ciudad con personas que
no se pueden identificar (datos anonimizados) o el mismo hecho con la posi-
bilidad de identificar a los actores de la circunstancia detectada. En realidad,
cada proyecto que requiera la colección de datos de los ciudadanos comporta
un potencial riesgo para la privacidad de los datos. Existe un consenso bas-
tante amplio en el hecho que los ciudadanos están dispuestos a sacrificar
privacidad y datos personales a cambio de beneficios claros y transparentes.
El problema esta en la educación de los ciudadanos y la transparencia en
el uso de esos datos. El ciudadano tiene que ser consciente de qué datos se
están recopilando sobre sus actividades, cómo se hace su monitorización y
qué tipo de aplicaciones se van a desarrollar. Una posibilidad sería permitir a
los ciudadanos aplicar para diferentes niveles de privacidad a cambio de algu-
na compensación, por ejemplo, una reducción de impuestos. De esta forma,
el ciudadano puede aportar a la ciudad valor en forma de privacidad de sus
datos a cambio de una reducción de la carga en impuestos.

Optimización de la gestión del agua

El agua es por naturaleza transparente, incolora, inodora, insípida, intangible

y neutral. No obstante, es difícil encontrar el bien natural que sustenta la

48
vida en un estado tan puro que justifique su definición. Precisamente por
ser fuente de vida, el agua es uno de los condicionantes más determinantes
en la constitución y desarrollo de los pueblos. Conscientes de esta realidad,
muchos son los asentamientos humanos que se consolidaron y colonizaron
territorios cercanos a cauces de ríos.
El agua se ha utilizado histórica y básicamente para el abastecimiento
humano y animal, así como para el riego. Con el paso de los años, y como
resultado de la propia evolución del ser humano, este bien común también ha
sido clave desde tiempos de la civilización griega en la generación de energía,
y más recientemente, incluso como esencia en actividades lúdicas. El agua es
una de las garantías de derecho y dignidad de las personas. Las administra-
ciones públicas deben fomentar una gestión global, ambiciosa y rigurosa del
agua, cuyo fin debe ser protegerla a largo plazo.
Desgraciadamente, los datos disponibles por la UNICEF y la Organización
Mundial de la Salud (OMS) en 2017 señalaban que 2.100 millones de perso-
nas carecen de acceso a agua corriente en sus hogares y que 4.500 millones
no disponen de un sistema de saneamiento adecuado (UNICEF, 2006, p. 5).
En el caso particular de México, la Comisión Nacional de los Derechos Hu-
manos (CNDH) señalaba en 2018 que 1 de cada 4 hogares carecía de água
corriente de forma ininterrumpida, es decir las 24 horas, los 7 días a la sema-
na (CNDH, 2018, p. 153).
La nueva gobernanza del agua debe estar enfocada en el uso responsable,
esto es, a la conservación y al tratamiento de las distintas tipologías de agua,
superficial, subterránea, marítima, de transición o de saneamiento. Un plantea-
miento que pasa en primer lugar por impulsar una concienciación pública acer-
ca de este recurso natural. El cambio climático también está afectando al agua y
su gestión. Este fenómeno causa que cada vez sean más los episodios conocidos
como de estrés hídrico, donde la demanda de agua supera la oferta.
Es evidente que las precipitaciones se han reducido en términos de canti-
dad a la vez que ha aumentado su consumo. No se puede pretender desligar
el binomio agua–medio ambiente, una relación biunívoca que debe tratarse
con rigor. Por todo esto, se necesitan nuevos modelos operativos de base
técnica que resuelvan una situación que se intuye cada vez más complicada,
donde se debe potenciar, en su vertiente más amplia, la colaboración públi-
co-privada.

49
 Existen dos líneas claras de acción. La primera pasa por conocer a la
perfección el recurso del que disponemos, es decir, realizar un diagnóstico
meticuloso de la situación para analizar sistemáticamente los signos que nos
transmite la naturaleza, con el objetivo de tener un dibujo cuidadoso del agua
a nuestra disposición. Este diagnóstico pasa por definir, medir y evaluar in-
dicadores de tipo hidromorfológico, biológico, físico-químico y de carácter
cuantitativo porque, aunque la calidad del agua es fundamental, también lo
es la cantidad, sobre todo en las zonas más secas, donde éste recurso bien
escasea, o en aquellas que se encuentran bajo un claro riesgo de inundación.
En este caso, como en tantos otros, es tan peligroso el defecto como el ex-
ceso de agua. Con un análisis minucioso, para el que se necesitan buenos sis-
temas de gestión de datos, es posible determinar las características de cada
territorio, pudiéndose entender cuáles son sus necesidades reales, al mismo
tiempo que se puede definir la incidencia de la actividad humana. La segunda
pasa por reconocer y potenciar el papel fundamental de las obras hidráulicas
en la gestión del ciclo integral del agua. Estas infraestructuras, que engloba-
rían desde grandes presas y centrales hidroeléctricas, hasta canalizaciones
urbanas o plantas de tratamiento de agua potable o de regeneración, son
clave para el desarrollo de las sociedades, sobre todo cuando operan eficaz y
sosteniblemente. Su gran cometido es corregir los desajustes ordinarios que
puedan existir entre el agua demandada y la disponible en distintos territo-
rios de un mismo país, contribuyendo a su desarrollo social y económico.
Hoy, más que nunca, se debe garantizar una planificación seria y objetiva
que priorice, tal y como recomiendan Pardo-Bosch & Aguado (2016), aque-
llas inversiones que aseguren un desarrollo sostenible. Esta política pública
pasa por hacer un análisis detallado de gran cantidad de información cuan-
titativa a disposición de los múltiples observatorios regionales. En cualquier
escenario, se deben implementar, con los fondos necesarios, programas de
mantenimiento, seguridad y control, con el objetivo de asegurar una opera-
tiva robusta que certifique la resiliencia del sistema y que no comprometa
el futuro de instalaciones ingenieriles ni el de la población que convive y se
beneficia de las mismas.
Para lograr los objetivos propuestos, los países y las regiones con más
posibilidades deben hacer un esfuerzo para ayudar a aquellos territorios más
desfavorecidos. Solamente con el apoyo de aquellos que tienen más recursos

50
se conseguirá una implantación integral de nuevas tecnologías de gestión
inteligente, y con ellas, se fomentará el equilibrio entre ecosistemas. El agua
es un bien que debemos compartir y cuidar entre todos.

La Inteligencia Artificial para el agua

En la gestión de cualquier recurso limitado se consideran tres dimensiones

de optimización: 1) la fuente del recurso para su extracción, 2) la optimiza-
ción de las redes de distribución, y 3) el propio uso del recurso. La Inteligen-
cia Artificial permite avanzar en estas tres dimensiones con la gestión del
agua inteligente basada en datos (Smart Water Management). Hoy en día, las
compañías de suministro del agua están equipadas o se están equipando con
sensores y tecnologías basadas en datos para constantemente recopilar datos
en las diferentes fases, desde el abastecimiento hasta el consumo del agua.
Este tipo de infraestructura permite por primera vez obtener información
sobre el tratamiento del agua y predecir situaciones que ayudan a la toma de
decisiones y diseño de los sistemas de abastecimiento del agua. La Inteligen-
cia Artificial y el aprendizaje automático pueden utilizarse para crear proce-
sos de tratamiento del agua más eficientes, asegurarse que las incidencias se
puedan identificar antes de que ocurran, y así solventar las posibles causas e
ineficiencias en el sistema.
Los algoritmos predictivos de Machine Learning con los datos de los sen-
sores en el sistema de aprovisionamiento del agua permiten pasar de una
estrategia basada en solucionar anomalías a una estrategia de asesoramiento
predictivo de riesgos. Por ejemplo, estos algoritmos de predicción se pueden
también enriquecer con datos de predicción del tiempo. El conocimiento de-
rivado del análisis por la Inteligencia Artificial de la previsión de anomalías
del sistema de aprovisionamiento del agua puede ayudar también en la toma
de decisiones para nuevas inversiones en infraestructura optimizando los
resultados.

El consumo del agua en el ámbito doméstico

En el ámbito doméstico, los dispositivos analógicos para medir el consumo

de agua en los hogares se están remplazando por los Smart Meters, disposi-

51
tivos digitales capaces de enviar datos de consumo en tiempo real a través de
redes wifi. Esta nueva infraestructura de dispositivos conectados permite un
gran abanico de posibilidades para desarrollar software basado en la Inteli-
gencia Artificial con el objetivo de optimizar el consumo de agua en el ámbito
doméstico.
Los datos recopilados de todos estos Smart Meters permitirán la iden-
tificación de patrones en cada hogar y así detectar cualquier anomalía o si-
tuación que requiera algún tipo de intervención. También se pueden diseñar
algoritmos de recomendación para ayudar a las familias a consumir agua de
forma más sostenible en base a sus necesidades y comportamiento específi-
cos, rebajando así también la factura del agua, y por lo tanto, también promo-
cionando un consumo más sostenible.

El consumo del agua en el ámbito de la agricultura

Los sensores inteligentes pueden recabar información sobre el estado de los

cultivos, la humedad y la composición del suelo en cada zona específica, y
otros factores medioambientales como el viento o la humedad. Combinando
estos datos sobre cada zona específica de conreo con la predicción del tiem-
po los algoritmos de Machine Learning son capaces de gestionar de forma
individualizada el riego para cada zona. De esta forma, el regadío en grandes
extensiones se puede personalizar con la cantidad de agua óptima en cada
zona específica del cultivo, optimizando el consumo de agua de forma radical
en el ámbito de la agricultura.

El consumo del agua en el ámbito de la industria

El consumo del agua en el ámbito de la industria también se puede optimizar

radicalmente con el mismo enfoque que la optimización del uso del agua en
la agricultura. El esquema es el mismo: proveer de sensores en los procesos
industriales para recabar información que procesada con algoritmos de In-
teligencia Artificial puede resultar en un uso más personalizado del agua en
base a situaciones concretas e individuales.

52
Referencias

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Recuperado de https://www.unicef.org/spanish/wash/files/Progress_for_
Children_No._5_-_Spanish(1).pdf

53
 Aportaciones del INEGI a la gestión del conocimiento
Víctor Armando Cruz Ceballos1
Juan Muñoz López2
Abel Alejandro Coronado Iruegas3
Denisse Anaid Macías Miramontes4

Resumen

El Instituto Nacional de Estadística y Geografía (INEGI) es un organismo

público que dentro de sus funciones tiene la finalidad de suministrar a la
sociedad y al Estado Información de calidad, pertinente, veraz y oportuna que
ha incursionado en la gestión del conocimiento como parte de sus esfuer-
zos para atender este fin. En este documento se revisan algunos esfuerzos
realizados en los campos de la Inteligencia Artificial, la ciencia de datos, así
como la gestión del conocimiento y los resultados que se han obtenido hasta
el momento.

Palabras clave

INEGI, Administración del Conocimiento, Ciencia de Datos, Inteligencia Arti-

ficial, Aprendizaje Automatizado, Big Data, Conocimiento.

1
Coordinador General de Informática del área de Tecnologías de Información y Comunicaciones
en la incorporación de innovaciones para mejorar los procesos, la gestión del conocimiento y
la generación de servicios de información del INEGI. Contacto: armando.cruzc@inegi.org.mx
2
Director de Planeación y Normatividad Informática del área de Tecnologías de Información y
Comunicaciones en la incorporación de innovaciones para mejorar los procesos, la gestión del
conocimiento y la generación de servicios de información del INEGI. Contacto: juan.munoz@
inegi.org.mx
3
Jefe de Departamento De Implementación De Servicios y Estándares Tecnológicos del área de
Tecnologías de Información y Comunicaciones en la incorporación de innovaciones para me-
jorar los procesos, la gestión del conocimiento y la generación de servicios de información del
INEGI. Contacto: abel.coronado@inegi.org.mx
4
Enlace de Operación del área de Tecnologías de Información y Comunicaciones en la incorpo-
ración de innovaciones para mejorar los procesos, la gestión del conocimiento y la generación de
servicios de información del INEGI. Contacto: denisse.macias@inegi.org.mx

55
Introducción

La gestión del conocimiento ha adquirido importancia para las organizacio-

nes, debido a factores como la evolución de las tecnologías, la globalización, y
la expansión de las fuentes de datos interconectadas. Diferentes áreas como
la ciencia de datos, el conocimiento asistido por computadora y la Inteligencia
Artificial, contribuyen a que las organizaciones incrementen su capacidad de
utilizar el conocimiento implícito en la información electrónica que se genera
continuamente para mejorar sus procesos de toma de decisiones.
El INEGI genera información estadística y geográfica para que los secto-
res de la sociedad puedan tomar decisiones sustentadas que se convierten
en acciones. Las acciones mueven la economía y crean satisfactores para la
sociedad, estas se traducen en nuevas vías de comunicación, infraestructura,
hospitales, negocios, niveles de producción, etc. En su esfuerzo por mante-
nerse vigente y proporcionar a la sociedad información de calidad, pertinen-
te, veraz y oportuna de alto valor, la institución incursiona en la integración
de información de fuentes tradicionales y emergentes aplicando tecnologías
que habilitan la capacidad para integrar, procesar y publicar datos que desde
diferentes dimensiones reflejan la realidad del país.
En este documento se presentan los resultados de cuatro proyectos de
este tipo en los que la ciencia de datos, el manejo del Big Data, Machine Lear-
ning (Aprendizaje Automatizado), y por ende, de la Inteligencia Artificial (IA),
son utilizados para crear conocimiento. Los proyectos mencionados, son: el
estratificador INEGI, los estudios de movilidad utilizando información prove-
niente de Twitter, el estado de ánimo de los tuiteros en México y el cubo de
datos geoespaciales de México. Para generar un contexto de estos proyectos
e interpretar correctamente los detalles de su desarrollo, se presenta pre-
viamente el marco teórico referencial que los sustenta, así como el enfoque
establecido conforme a las funciones del INEGI. Como corolario, se plantean
algunos de los trabajos relacionados con la gestión de conocimiento que da-
rán continuidad a la evolución de este campo en la institución.

56
Desarrollo del caso

Gestión del conocimiento

La evolución de las tecnologías, la globalización y la innovación son factores
importantes por los cuales la gestión del conocimiento ha adquirido cada vez
mayor importancia en las organizaciones. Para comprender el significado de
gestión del conocimiento, es necesario abordar los conceptos basados en las
definiciones de Davenport & Prusak (1998) de dato, información y conoci-
miento. Aunque éste último se considera un concepto subjetivo más que uni-
versal es importante resaltar que todas las organizaciones necesitan datos, y
algunos sectores son totalmente dependientes de ellos. Las organizaciones
actuales normalmente adquieren, almacenan, procesan y publican datos me-
diante el uso de tecnologías.
Los datos se consideran hechos primarios, elementos, señales y signos
que son discretos y objetivos haciendo referencia a un evento, pueden ser
cuantitativos o cualitativos. Los datos describen únicamente una pequeña par-
te de lo que sucede en la realidad ya que no proporcionan juicios de valor o
interpretaciones y por sí solos, son irrelevantes como apoyo a la toma de deci-
siones, por lo tanto, no son orientativos para la acción, pero si son importantes
para las organizaciones, ya que son la base para la creación de información.
La información es un mensaje que contiene significado relevante, impli-
cación o que constituye un estímulo para una decisión o para una acción. La
información es siempre un mensaje: es la entrada a un proceso de solución
de problemas o de toma de decisiones. Como cualquier mensaje, tiene un
emisor y un receptor; es capaz de cambiar la forma en que el receptor perci-
be algo, así como el impactar sobre sus juicios de valor y comportamientos.
La información se puede definir como un conjunto de datos procesados que
tienen un significado (relevancia, propósito y contexto), y que son de utilidad
para quién debe tomar decisiones, al disminuir su incertidumbre.
Para poder transformar los datos en información, se requiere una com-
prensión de los datos. Como afirman Davenport & Prusak (1998) esta com-
prensión les agrega valor: los contextualiza, los categoriza, los calcula, los
corrige y los condensa. Las computadoras pueden ayudar a añadir valor y
transformar datos en información.

57
 El conocimiento se deriva de la información, así como la información se
deriva de los datos. Davenport & Prusak (1998) se refieren a la distinción en-
tre datos, información y conocimiento como “operacional” y manifiestan que
es posible transformar la información en conocimiento a través de las com-
paraciones de las consecuencias, de las conexiones y de los intercambios.

Ciencia de datos

La ciencia de datos apoya en el área tecnológica para emplear técnicas de

programación para el análisis de los datos. Como ya se planteó inicialmente,
para obtener información de los datos se requiere que éstos pasen por un
proceso. El conocimiento que genera la ciencia de datos proporciona los fun-
damentos para trabajar con diferentes fuentes de datos emergentes, como
es el caso de Big Data. Para definir lo que es la ciencia de datos se toma la
que ofrece IBM (2018) en la que cita que: Es el proceso por el que se descu-
bren conocimientos ocultos de enormes cantidades de datos estructurados y
no estructurados, mediante la utilización de métodos como la estadística, el
aprendizaje automatizado, la minería de datos y el análisis predictivo.

Conocimiento asistido por computadora

El conocimiento asistido por computadora es aquel en el cual la máquina se

utiliza como una herramienta para complementar las capacidades cognitivas
humanas con base en un proceso de aprendizaje empleando técnicas de IA y
experiencia codificada, por ejemplo, así como lo cita la Executive Office of the
President National Science and Technology Council Committee on Technolo-
gy, (2016): existirán casos en los que la máquina podrá complementar el tra-
bajo del ser humano, a diferencia de la automatización donde la máquina solo
lo sustituye. Esto puede suceder como un efecto secundario del desarrollo
de la IA, o como producto del desarrollo de un sistema específicamente con
el objetivo de crear un equipo humano-máquina. Estos sistemas que tienen
como fin complementar las capacidades cognitivas humanas se denominan
sistemas de inteligencia aumentada.
Con el planteamiento anterior de la teoría, se tiene que, para hablar del co-
nocimiento asistido por computadora, es fundamental hablar de la Inteligen-

58
cia Artificial, el Machine Learning (Aprendizaje Automático) y Deep Learning
(Aprendizaje Profundo) que son elementos que se complementan uno dentro
del otro imagen 1 así como también del concepto de Big Data como fuente de
almacenamiento y procesamiento de información, para así transformarla en
conocimiento.

Imagen 1. Diagrama de Venn. Inteligencia Artificial como termino que abarca el

aprendizaje automático, así como el aprendizaje profundo los cuales hacen uso del
big data para procesamiento y almacenamiento de grandes cantidades de datos

Fuente: elaboración propia.

Inteligencia Artificial (IA)

La definición de Inteligencia Artificial citada por Bourcier (2003), establece

que es “una rama de la informática que intenta reproducir las funciones cog-
nitivas humanas como el razonamiento, la memoria, el juicio o la decisión y,
después, confiar una parte de esas facultades que se consideran signos de
inteligencia a los ordenadores” (p. 56). La IA describe las diferentes formas
en que una máquina interactúa con el mundo que la rodea, en términos más

59
simples, el objetivo con la IA es que las computadoras imiten el pensamiento
humano: desde ser capaces de simular lo que las personas hacen hasta re-
solver problemas de una mejor manera a la que los humanos la resuelven.
Cuando se habla de imitar no se pretende que sea un proceso de compor-
tamiento cognitivo, es decir, se puede programar una máquina de un robot
para un proceso productivo en el cual siempre realice los mismos movimien-
tos, eso en esencia no parecería precisamente un comportamiento inteligen-
te, sin embargo lo es, ya que la lógica del movimiento ha sido programada
previamente.
Existen dos aproximaciones fundamentales dentro del amplio espectro
de la Inteligencia Artificial: la primera es la Inteligencia Artificial simbólica,
caracterizada por un alto nivel de abstracción y vista microscópica. A esta
categoría pertenecen la psicología clásica, los sistemas basados en el conoci-
miento, el aprendizaje simbólico de máquina, las técnicas de búsqueda y el
procesamiento de lenguaje natural. La segunda aproximación, llamada Inteli-
gencia Artificial subsimbólica, se caracteriza por un bajo nivel de abstracción
y modelos biológicos microscópicos.

Machine Learning

Desde el punto de vista de imitar comportamientos humanos existen varias

sub-categorías que caen dentro de la IA, por ejemplo, el campo de la robótica
que ayuda a automatizar procesos previamente programados por un huma-
no, el campo del Procesamiento de Lenguaje Natural que indica la capacidad
para entender el lenguaje, como se usa actualmente, por ejemplo, en el tra-
ductor de google con la opción “escuchar”, entre más campos. Todas estas
capacidades conforman campos de estudio dentro de la IA; sin embargo, lo
que cataloga a los humanos como agentes inteligentes, es sin duda, la capa-
cidad de aprender. Machine Learning, estudia como dotar a las máquinas de
capacidad de aprendizaje, es decir, la generalización del conocimiento a partir
de un conjunto de experiencias.
El aprendizaje puede ser de tres tipos diferentes: aprendizaje supervi-
sado, aprendizaje no supervisado y aprendizaje reforzado. El aprendizaje
supervisado, como cita Geron (2017) consiste en un grupo de personas ex-
pertas que ayudan a alimentar un algoritmo de Machine Learning con la cla-

60
sificación o etiquetado de datos manual para “entrenarlo” y posteriormente,
lograr que pueda realizar la clasificación por sí solo. El algoritmo crea una
función matemática que es capaz de predecir el valor correspondiente a cual-
quier dato de entrada, en respuesta al aprendizaje obtenido anteriormente de
una serie de ejemplos previos.
El concepto surgió después de que los investigadores crearon muchos
enfoques para crear IA y descubrieron que era mejor darle acceso a las má-
quinas a una gran cantidad de datos de muestra para que los codificaran y
aprendieran patrones y con esto, ellas puedan aprender por sí mismas, en
vez de tener programadas manualmente las rutinas de software para realizar
una tarea en particular.
Dentro del grupo de aprendizaje supervisado se encuentran también los
conjuntos de entrenamiento que representan la experiencia acumulada a
partir de la cual el algoritmo llevará a cabo el proceso de generalización del
conocimiento, estos datos que alimentan al algoritmo incluyen las soluciones
deseadas denominadas etiquetas o clases. La tarea típica del aprendizaje asis-
tido es la clasificación: asignar una clase a nuevos ejemplos a partir de los
patrones aprendidos del conjunto de entrenamiento.
El enfoque del Machine Learning es meramente que las máquinas apren-
dan en vez de solo ejecutar programas de software. El Machine Learning es
un componente nuclear de la IA que se relaciona y conecta con el resto de
las categorías que ésta maneja, esta conexión sucede porque todas las demás
capacidades pueden ser imitadas debido a que fueron programadas previa-
mente o a que el mismo sistema ha aprendido a imitarlas.
Cuando se hace uso del Machine Learning, una máquina hace uso de al-
goritmos complejos para analizar una cantidad masiva de datos, reconocer
patrones entre ellos y poder realizar una predicción sin requerir que una per-
sona programe instrucciones específicas en el software de la máquina. Machi-
ne Learning se basa en enfoques algorítmicos de aprendizaje de árboles de
decisión, la lógica regresiva, el agrupamiento, el aprendizaje del refuerzo, etc.

Big Data y la revolución de los datos

No existe una definición exacta de lo que es el Big Data, aunque existe un

consenso en el término, en el sentido en el que se refieren a él cuando se

61
habla de datos haciendo referencia a las dimensiones representadas por las
tres ‘v’: velocidad, variedad y volumen. Según Gartner (2015), “Big Data son
activos de información de alto volumen, alta velocidad y alta variedad, que
exigen formas innovadoras y rentables de procesamiento para mejorar su
comprensión y tomar decisiones acertadas” (p. 5).
Muchas fuentes afirman que Big Data no se trata tanto del tamaño de los
datos o el almacenamiento que éstos requieren ya que la evolución de las
tecnologías crece día con día, y lo que puede ser hoy un buen candidato para
el almacenamiento de grandes volúmenes de datos, mañana puede ser una
opción que no cubra con esta característica. Algunas otras fuentes se orien-
tan por relacionar este concepto con el conocimiento que se extrae de los
mismos datos o las herramientas y tecnologías fuera de las convencionales
que actualmente se utilizan para este fin y de igual manera, éstas llevarían
consigo una evolución constante que en algún punto ya no se estaría hacien-
do referencia a Big Data.
Pero entonces ¿Qué es Big Data?, para efectos del presente artículo se
definirá como una tendencia de apoyo a la toma de decisiones basada en la
captura, almacenamiento, procesamiento y análisis de grandes cantidades
de datos que se obtienen de diversas fuentes de datos haciendo uso de co-
nocimientos provenientes de la Ciencia de Datos, incluyendo a la Inteligen-
cia Artificial, Machine Learning y Deep learning, entre otros, para generar y
transformar los datos en información con valor para la organización.
Los datos digitales que se generan crecen a un ritmo acelerado gracias a
la conexión a Internet de múltiples sensores y dispositivos que representan
un potencial de valor por la información y conocimiento que podemos crear a
partir de ellos. Existen antecedentes de metodologías probadas que permiten
utilizarlos en las ciencias; sin embargo, es necesario crear metodologías y
herramientas estadísticas para crear información útil a partir de esos datos.
Como se publicó en UNECE/ECE (2013), Big Data tiene el potencial de pro-
ducir estadísticas más relevantes y oportunas que las fuentes tradicionales
(censos, encuestas y registros administrativos) de estadísticas oficiales lo que
le ayuda a la organización para adquirir más valor sobre el procesamiento de
datos a través del Big Data.

62
Existen diferentes tipos de fuentes de datos, como señala Muñoz (2017) las
características particulares de las fuentes de Big Data y la forma en que los
datos deben ser procesados originan la siguiente clasificación:

• Datos producidos por medidores y sensores inteligentes. Datos pro-

ducidos por medidores y sensores inteligentes. Esto incluye cámaras
de tráfico, dispositivos GPS, medidores de consumo eléctrico, relojes
inteligentes, teléfonos inteligentes, etc.

• Interacciones sociales. Corresponde a conversaciones y publicaciones

en redes sociales y otros sistemas que facilitan la interacción y colabo-
ración entre personas. Las actividades en este tipo de medios sociales
electrónicos producen datos cualitativos que pueden incluir opiniones,
posturas, comentarios, expresiones de estado de ánimo, etc.

• Transacciones de negocios. Comprende los movimientos que se dan

por efecto de la realización de actividades económicas soportadas por
medios electrónicos, como los relacionados utilizando tarjetas de crédi-
to o débito, las ventas procesadas con cajas registradoras, los registros
empleados para efectuar la facturación de teléfonos celulares, etc.

• Archivos electrónicos. Se trata de documentos que se encuentran dis-

ponibles en formatos electrónicos como archivos PDF, páginas de Inter-
net, vídeos, audios, imágenes de satélite, medios de difusión digitales,
etc. Su velocidad de producción puede no ser muy alta, pero repre-
sentan un gran reto para su recolección y procesamiento ya que sus
contenidos y estructuras son muy diversas y pueden llegar a ocupar
volúmenes importantes de almacenamiento.

• Medios de difusión. Contempla las corrientes de datos que generan las

fuentes de vídeo y audio digital que se producen en tiempo real. Actual-
mente su análisis representa grandes retos debido a que:

En general, las estructuras que se utilizan para contenerlos no se orientan a

facilitar el análisis de sus contenidos sino a su presentación visual o auditiva.

63
Aunque algunos autores afirman que Big Data reemplazará a las fuentes de
datos tradicionales, deben entenderse más como fuentes complementarias
con características que las hacen más o menos idóneas para producir ciertos
tipos de información, según se requiera. El uso de fuentes emergentes, como
la que representa Big Data permite generar nuevos tipos de información que
satisfacen necesidades de la sociedad que aún no han sido atendidas.
El concepto de Revolución de los Datos, es una iniciativa de Naciones Unidas
que surgió en 2014 y representó una oportunidad de utilizar las fuentes emer-
gentes consideradas como Big Data para mejorar los datos que son esenciales
para la toma de decisiones y su contabilidad, con el objetivo de apoyar la resolu-
ción de los retos que presenta el desarrollo inclusivo de los países.

Funciones del INEGI

El Instituto Nacional de Estadística y Geografía (INEGI) es un organismo pú-

blico con autonomía técnica y de gestión, personalidad jurídica y patrimonio
propios, responsable de normar y coordinar el Sistema Nacional de Informa-
ción Estadística y Geográfica (SNIEG), además de producir información (art.
52, LSNIEG). El SNIEG, tiene la finalidad de suministrar a la sociedad y al
Estado Información de calidad, pertinente, veraz y oportuna, a efecto de coad-
yuvar al desarrollo nacional teniendo como principios rectores del Sistema:
la accesibilidad, transparencia, objetividad e independencia (art. 3, LSNIEG).
Es por ello, que a través del tiempo, el INEGI ha incursionado en la aplicación
de nuevas tecnologías disponibles para mejorar los servicios de información
estadística y geográfica que proporciona a la sociedad.
La información que produce el Instituto es el conjunto de resultados obte-
nidos de las Actividades Estadísticas y Geográficas. Se origina a partir de los
datos primarios obtenidos sobre hechos relevantes para el conocimiento de
los fenómenos demográficos, sociales, económicos, de gobierno, de seguri-
dad pública y de impartición de justicia; así como sus relaciones con el medio
ambiente y el espacio territorial (art. 2, LSNIEG). La información Geográfica,
constituida por el conjunto organizado de datos espaciales georreferencia-
dos, genera el conocimiento acerca de las condiciones físico-ambientales, de
los recursos naturales y de las obras de naturaleza antrópica del territorio
nacional (art. 7, LSNIEG).

64
 El INEGI ha transitado desde la época en que la información se producía
en papel y requería desplazar personal a lugares donde pudiera obtenerse,
hasta nuestros días, en los que se puede tener acceso a parte de ella todo
el tiempo, a través de computadoras y dispositivos móviles. No solamente
se ha buscado evitar desplazamientos para reducir costos, también se han
incorporado nuevas herramientas que facilitan su análisis e incorporación a
los procesos de toma de decisiones que realizan los gobiernos, la iniciativa
privada, la academia y la sociedad civil.
Además, se busca el aprovechamiento de las fuentes emergentes de informa-
ción mediante nuevas metodologías y tecnologías. El uso de sensores, imágenes
de satélite e información proveniente de redes sociales ejemplifican estos esfuer-
zos. El INEGI es un activo participante en proyectos nacionales e internacionales
que buscan crear las tecnologías para dar valor al universo de datos que existen
actualmente. Otro de los objetivos del SNIEG es promover el conocimiento y
el uso de la información (art. 4, LSNIEG). La información que se genera cubre
diferentes aspectos de México que constituyen una base del conocimiento que
tienen los diferentes sectores de la sociedad acerca del país.

Estratificador INEGI

El estratificador del INEGI presentaba limitaciones que no permitían realizar

agrupaciones del total de manzanas del país, por lo que el INEGI comenzó
a incursionar en el uso de herramientas utilizadas para explotar Big Data
hacia mediados de 2013. El proyecto del Estratificador INEGI se realizó con
la finalidad de permitir construir agrupaciones o estratificaciones de áreas
geográficas en Estados, Municipios y Localidades con base en información
estadística que refleja semejanzas y diferencias entre éstas áreas.
El propósito principal de los métodos de estratificación es el de formar
grupos o estratos claramente diferenciados de unidades tan homogéneas al
interior y tan distintas entre grupos como sea posible a partir de información
cuantitativa que toma la forma de una o más mediciones realizadas en todas
y cada una de ellas. La asignación de las unidades a los estratos se realiza con
base en procedimientos numéricos que utilizan esa información (imagen 2).

65
 Imagen 2. Sistema Estratificador INEGI

Fuente: INEGI.

Para el sistema Estratificador INEGI se utilizaron los datos que se recolecta-

ron en el Censo de Población y Vivienda 2010 para realizar agrupaciones a
nivel nacional con desgloses Estatales y Municipales permitiendo al usuario
seleccionar aquellas variables que muestran mayor afinidad con el tema de
interés, así como también de elegir uno o más procedimientos de estratifica-
ción. El servicio incluye una serie de ayudas gráficas que permiten al analista
realizar comparaciones y decidir cuál de todas las combinaciones de datos
y métodos satisface de la mejor manera sus objetivos. La aplicación del Big
Data para realizar estratificaciones permitió recortar el tiempo de procesa-
miento de más de 6 semanas, a un tiempo de solamente media hora.

Twitter y análisis de movilidad

El proyecto de análisis de movilidad del INEGI se realizó como una exploración

del uso productivo de Big Data, en especial, de las redes sociales para obtener
información en el sector turismo. Se seleccionó la red social Twitter ya que
una de sus características es la de proporcionar información pública de manera

66
abierta y gratuita de diversos tipos de conversaciones realizadas en todo el país,
lo que representaba un alto potencial para producir este tipo de información.
El análisis de movilidad para el sector turismo se enfocó al uso producti-
vo de la información de fuentes no convencionales. Los procesos analizados
permitieron agilizar la construcción de modelos empíricos para explicar el
comportamiento individual de los turistas. Los primeros esfuerzos se orienta-
ron a extraer información sobre desplazamientos de personas que utilizaban
esta red social, logrando generar diferentes productos de movilidad interna
como desplazamientos en la frontera, migración y turismo interno (imagen 3),
zonas de influencia, uso de carreteras, etc.

Imagen 3. Movilidad entre Entidades Federativas

Fuente: INEGI.

67
En base a un conjunto de tuits individuales georreferenciados se pudieron
obtener las estadísticas de movilidad en relación a los destinos frecuentes
que los usuarios de Twitter visitaban. Todo el territorio de México se divi-
dió en polígonos que representaban Estados, Municipios y Localidades. La
red social Twitter permitió obtener el rastro geográfico de las personas que
realizaron publicaciones en un determinado tiempo, con esto, se calculó la
estadística de permanencia que indicaba que lugares visitó un usuario en un
periodo de tiempo, cuál fue el lugar visitado más frecuentemente, o de dónde
provenían las cuentas que se habían desplazado a otro lugar, entre otros.

Estado de ánimo de los tuiteros en México

El INEGI, con la colaboración de investigadores de INFOTEC y del Centro

Geo, así como con el apoyo del Positive Psychology Center of the University
of Pennsylvania (PPC-UPenn) y de la Universidad Tec Milenio (UTM), publicó
la versión del Estado de Ánimo de los Tuiteros. Esto representó un paso hacia
el uso de fuentes alternativas de Big Data para generar nuevas estadísticas
experimentales. Se logró concretar una aplicación, para el ámbito de Bienes-
tar Subjetivo, en la que se presentaba el resultado de todo el ciclo necesario
en el uso de técnicas de Big Data utilizando fuentes no tradicionales como lo
son las redes sociales. Este ciclo abarca desde la recolección de la fuente de
datos, su análisis, pre-procesamiento, clasificación y procesamiento; seguido
del almacenamiento y la generación de indicadores; finalizando con la repre-
sentación visual para difundir los resultados (imagen 4).

68
 Imagen 4. Estado de ánimo de los tuiteros en México

Fuente: INEGI.

Para analizar los contenidos de los textos de las conversaciones en Twitter

se implementaron técnicas de machine learning. Como etapa inicial, se creó
un conjunto de datos de entrenamiento que toma en cuenta las diferentes
formas en que se puede interpretar una misma expresión en las diferentes
regiones del país. Se utilizó un proceso de machine learning en el que se uti-
lizó un conjunto ensamblado de algoritmos que se aplicaron sobre los textos
de las conversaciones en Twitter para extraer su carga emotiva.
De la API de datos expuesta de la red social Twitter se obtuvieron 87,803
tuits los cuales fueron clasificados manualmente como muestra para poder
comenzar a crear el conjunto de entrenamiento que se utilizó para entrenar
el algoritmo de machine learning en cuanto a detección del sentido emotivo
de las personas en el momento en el que habían escrito esos tuits. El proceso
que siguió el proyecto consistió en el apoyo de 9,330 personas de las Univer-
sidades pertenecientes al sistema de Universidades Tec Milenio y de personal
de INEGI quienes apoyaron al proceso de etiquetado a través del ingreso a la
plataforma de INEGI llamada pío análisis BIG DATA INEGI (2013).
Inicialmente seleccionaron su entidad geográfica, su sexo, su edad y su
escolaridad, esto con el fin de presentarles tuits generados que pertenecieran
a su entidad geográfica y evitar conflicto de entendimiento por parte de los
lectores debido a que, aunque existen diccionarios de español clasificados,

69
éstos no toman en cuenta los diferentes regionalismos o formas de interpre-
tar el significado de una frase que puede ser diferente en el norte o en el sur
del país.
Posteriormente, se les presentó un tuit de una cantidad variable para su
clasificación, primeramente, por tema; los temas se les presentaron como
un conjunto de opciones que ellos podían elegir según correspondiera: po-
lítica, cultural/entretenimiento, deporte, escolar/laboral, personal y ni idea,
después, seleccionaron el sentimiento de como ellos percibieron que se sen-
tía la persona al haber escrito el tuit: positivo, neutro, negativo y ni idea. Que-
dando 54,124 tuits únicos resultado de eliminar aquellos tuits que no fueron
etiquetados consistentemente. Se realizó un proceso analítico de limpieza y
normalización en el que se buscó disminuir el desorden en las calificaciones.
Se identificaron y eliminaron los tuits de los etiquetadores inconsisten-
tes, se desecharon contradicciones y repeticiones, se identificaron aquellos
tuits con mayor consenso en su etiqueta, y aquellos provenientes de estu-
diantes que mostraron mayor consistencia en su forma de asignar etiquetas.
Teniendo la muestra de tuits etiquetados manualmente de tamaño suficiente
se utilizó el procesamiento de lenguaje natural (TF/IDF) para aplicar técnicas
tradicionales de Machine Learning y obtener un modelo de clasificación auto-
mático a partir de la base de datos de entrenamiento. Uno de los principales
retos que se presentaron en la clasificación automática fue el reconocimiento
de faltas de ortografía, modismos, errores gramaticales, entre otros aspectos
del uso de lenguaje en redes sociales, con lo que el vocabulario (la lista única
de palabras) aumentó su grado de complejidad.
Una vez que se obtuvo dicho modelo, se conectó a la generación de tuits
en tiempo real y se comenzó a obtener una estadística diaria para conocer el
ánimo de quienes utilizan esta red social. Los tuits se recolectan cada vein-
ticuatro horas y se clasifican para generar ésta estadística experimental que
apoya a detectar sobre los temas principales de preocupación y analizar los
hechos que influyen en el estado de ánimo de quienes utilizan esta red social
en México, siendo ésta la estadística con el indicador que se genera más
rápido en INEGI.

70
Cubo de datos geoespaciales de México

El proyecto de INEGI del cubo de datos geoespaciales de México con imágenes

satelitales va a representar una solución para el uso eficiente de las imáge-
nes satelitales en los procesos de producción de información. Actualmente el
INEGI se encuentra trabajando en este proyecto para analizar imágenes de
satélite utilizando técnicas de Machine Learning aplicadas al reconocimiento
de imágenes y patrones. Las imágenes satelitales brindan una oportunidad úni-
ca para construir series de tiempo consistentes, ya que se tienen las mismas
mediciones realizadas en intervalos regulares (periodicidad constante), para
comparar diferentes rangos de tiempo, y para derivar tendencias (imagen 5).

Imagen 5. El cubo de datos geoespaciales de México

Fuente: INEGI.

Los registros de datos de imágenes satelitales abiertas serán utilizados para

realizar valiosos estudios sobre cambios en la composición del suelo a nivel
nacional o local del país. Este proyecto se realiza en colaboración con el Ins-
tituto de Geociencia de Australia.

El proyecto permitirá producir indicadores que actualmente resultan compli-

cados o costosos de generar, contribuyendo a:

71
1) Minimizar el tiempo y el conocimiento especializado requerido para apro-
vechar las imágenes satelitales abiertas de resolución media.
2) Aprovechar las imágenes satelitales abiertas de resolución media utilizan-
do arquitecturas de datos consistentes que permiten compartir código,
herramientas y algoritmos.
3) Realizar análisis eficientes de series de tiempo para soportar aplicaciones
de cambio en la tierra a nivel local, regional y nacional.
4) Realizar procesamientos de coberturas nacionales de imágenes satelitales
de resolución media y baja de manera eficiente.

Ya se han comenzado a tener algunos resultados del proyecto en su etapa

inicial, por ejemplo, se detectó una erosión de la línea costera en Boca del Río
Santiago, ya que se encontraron diferencias en imágenes de la misma región
tomadas en 1993 y 2015. También, se ha podido hacer una aproximación ini-
cial para el reconocimiento de cultivos en el país con lo que es posible hacer
mejores aproximaciones para obtener la superficie cultivada.

Trabajos futuros

El INEGI planea continuar avanzando en el campo de la gestión del conoci-

miento y ciencia de datos incursionando en fuentes de datos que en el pasa-
do no sería viable haber utilizado. Algoritmos provenientes de la Inteligencia
Artificial, serán utilizados para mejorar los procesos de validación, codifica-
ción y detección de errores, así como para generar nuevos indicadores que
combinarán información estadística y geográfica que hará uso de imágenes
de satélite, registros de empresas públicas y privadas resultantes de sus ope-
raciones, y la información disponible en medios públicos electrónicos, como
sitios en Internet y redes sociales. Se considera que uno de los proyectos en
donde se verán aplicados de manera concreta estos avances, será en la me-
dición de indicadores de avance para los objetivos de desarrollo sostenible.

72
Referencias

Beyer, M. A., & Laney, D. (2012). The importance of ‘big data’: a definition. Stam-
ford, CT: Gartner, 2015.
BIG DATA INEGI. (2013). Pioanálisis. Recuperado de https://cienciadedatos.
inegi.org.mx/pioanalisis
Bourcier, D. (2003). Inteligencia Artificial y Derecho. Catalunia: Editorial UOC.
Davenport, T. H., & Prusak, L. (1998). Working knowledge: How organizations
manage what they know. Harvard Business Press.
Executive Office of the President National Science and Technology Council
Committee on Technology. (2016). Preparing for the Future of Artificial Inte-
lligence. USA.
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tics/mx/es/technology/data-science/
Geron, A. (2017). Hands-On Machine Learning with Scikit-Learn and Tensorflow:
Concepts, Tools, and Techniques to Build Intelligent Systems. O’Reilly Media.
USA.
Diario Oficial de la Federación. (2018, 16 de abril). Ley del Sistema Nacional de
Información Estadística y Geográfica.
Muñóz, J. (2017). Manual sobre utilidades del big data para bienes públicos. GO-
BERNA Escuela de Política y Alto Gobierno, Instituto Universitario de In-
vestigación. Madrid: Ortega y Gasset.
UNECE/ECE. (2013). What Does “Big Data” Mean for Official Statistics?. Comi-
sión de Estadísticos Europeos de la Comisión Económica para Europa de
las Naciones Unidas. Suiza.

73
 Información unificada, pilar del conocimiento público
Alejandro Vergara Torres1

Resumen

Diversos factores han hecho del análisis de datos una tecnología esencial.
Las empresas y organizaciones que procesan su información mediante ana-
líticos pueden volverse más productivas y rentables que otras, al explotar de
mejor manera no solo la información que producen y les rodea sino al utilizar
la información en favor de la toma de decisiones. Por ende, hoy en día, la
adopción de analíticos se está acelerando en muchas organizaciones y en el
marco de un Gobierno Abierto y Ciudadanía Digital con lo cual cobra mayor
relevancia.
Sin embargo, explotar la información requiere una labor previa, que im-
plica contar con un repositorio unificado en donde convivan diversas fuentes
de información con una estructura homogénea y correctamente relacionada,
esto es vital para poder aprovechar grandes cantidades de información. El
Big Data es sólo un gran volumen de datos concentrados, pero el valor de es-
tos grandes datos proviene de la capacidad que tengamos de descubrir valor
dentro de ellos, y obtener así conocimiento a partir de los datos, lo cual sólo
se logra a partir de estructurarlos, modelarlos y explotarlos para inferir valor
en la toma de decisiones.
Por esta razón fue que en el Instituto Nacional Electoral se concibió el pro-
yecto denominado “Sistema de Inteligencia Institucional (SII)”, el cual preten-
de ser una herramienta que favorezca la cultura analítica dentro del Instituto
que gestione de mejor manera el conocimiento público, teniendo como ob-
jetivo integrar en un solo repositorio la información que se encuentra en las
bases de datos históricas y presentes de los diversos sistemas empleados por

1
Fue Director de Procesos Tecnológicos en el Instituto Nacional Electoral a cargo de la imple-
mentación de diversos proyectos tecnológicos a nivel nacional: Implementación de los sistemas
informáticos para el Programa de Resultados Electorales (PREP) durante 2006 y 2009. Diseño e
implementación del Sistema Integral de Monitoreo de las estaciones de radio y televisión en todo
el país; así como la coordinación y puesta en operación del Sistema de Inteligencia Institucional.

75
la Institución, adicionando diversas fuentes de datos externas, previamente
depuradas y homogenizadas para facilitar su consulta, permitiendo así la ex-
plotación de información a partir de la construcción de diversos productos
de información (tableros de control, gráficas, consultas dinámicas, mapas y
herramientas visuales, aplicaciones, etc.).
El objetivo del presente artículo es compartir con ustedes la experiencia
de este proyecto, así como las grandes dificultades que conlleva una actividad
como ésta, cómo se gesta un proyecto de éstas magnitudes, pero principal-
mente, mostrar el valor y relevancia que tienen proyectos como estos para
construir acervos de información de calidad explotables que permitan salva-
guardar el conocimiento de la mejor manera, justamente para producir valor
y conocimiento a las organizaciones y la ciudadanía, a partir de la informa-
ción y la gestión del conocimiento público.

Información unificada, pilar del conocimiento público

“Durante muchos años, me han intrigado dos problemas referentes al conoci-

miento humano. El primero es el de explicar cómo conocemos tanto a partir
de una experiencia tan limitada. El segundo es el problema de explicar cómo
conocemos tan poco considerando que disponemos de una experiencia tan
amplia. Podemos denominar al primero “el problema de Platón” y al segundo
“el problema de Orwell”… El problema de Orwell consiste en explicar cómo
conocemos y comprendemos tan poco, a pesar de que disponemos de unos
datos tan ricos”. (Chomsky, 1985, pp. 9-11)

Introducción

¿Cuál es el reto como gestores del conocimiento en el Sector Público? El cono-

cimiento es un activo intangible que puede volverse tangible si sabemos ad-
ministrarlo correctamente. En una organización el conocimiento sólo cobra
valor si se realiza una correcta gestión del mismo, Davenport y Prusak (1998)
afirman que el conocimiento no solo son datos ni información, aunque esté
relacionado con ambos, el dato es un conjunto discreto de factores objetivos
sobre un hecho real, el registro de una transacción que por si mismo no dice
mucho o nada sobre el porque de las cosas, con poca o ninguna relevancia.

76
 La información, en cambio, es ya un conjunto organizado de datos con un
significado añadido para lo cual, los datos se han procesado, estructurado,
organizado y contextualizado para ser significativos y útiles, y finalmente, el
conocimiento se considera una mezcla de experiencias, valores, información
y “saber hacer” que sirve como marco para la incorporación de nuevas ex-
periencias e información, lo cual es útil para la acción y toma de decisiones.
Asimismo refieren que en las organizaciones el conocimiento no sólo se en-
cuentra dentro de documentos o almacenes de datos, sino que también esta
en rutinas organizativas, procesos, prácticas y normas.
Hoy en día, la tecnología ha impulsado la evolución en la gestión del cono-
cimiento porque pasamos del acervo físico a su procesamiento y análisis en
mucho mayor volumen, rapidez y eficiencia en un formato digital. Anterior-
mente, el único instrumento para perpetuar el conocimiento eran los libros
pero actualmente cualquier dato puede digitalizarse y permitir su almace-
namiento para una consulta futura: imágenes, audio, video, texto, registros,
números, conversaciones, revistas, procesos, procedimientos, libros y un sin
fin de datos e información que pueden concentrarse en acervos digitales sin
límite de almacenamiento, es el reto.
Sin embargo, esta era digital nos plantea una nueva problemática: ¿Cómo
discernir valor con tanta información con la que hoy contamos? Cuanto más
información tenemos más se nos dificulta analizarla y obtener conocimiento
de ella, además de procesar grandes cantidades de información para discer-
nir conocimiento, vinculado en parte al problema de Orwell planteado por
Chomsky, explicar cómo conocemos y comprendemos tan poco, a pesar de que
disponemos de unos datos tan ricos.
Uno de los principales desafíos como gestores del conocimiento público
es instrumentar políticas y mecanismos que permitan administrar de mejor
manera el acervo de datos e información con que cuentan las organizacio-
nes para que, a partir de diversas herramientas analíticas se pueda lograr la
explotación de esta información para generar conocimiento y sabiduría. De
no gestionar la información que producen y almacenan las organizaciones,
tomar valor de la misma se vuelve una labor inalcanzable.
Pensemos en una gran biblioteca que cada día acumulara nuevas publicacio-
nes, que día a día arribaran a sus puertas cientos de nuevos libros, cada uno
provenientes de diversos sectores, académicos, literarios como de revista,

77
que sino se le diera primeramente un orden y ubicación correcta, todo aquel
interesado en obtener información valiosa de ellos perdería enormes posi-
bilidades de lograrlo, ya que ocuparía más tiempo en ordenarlos y localizar
algún libro de ultilidad que en leer alguno de ellos.
Lo mismo sucede con la información que se produce en las organizacio-
nes, que se encuentra dispersa, distribuida en silos, sin una clasificación cla-
ra ni previa, sin posibilidad de interrelacionarse con poca o nula posibilidad
de compararse con la información producida en periodos previos e imposible
de combinarse con información de otras dependencias. Estamos viviendo la era
de la acumulación de información y no así, era de la integración y gestión de la
información.

Proyecto de implementación de un repositorio de información

unificado en el Instituto Nacional Electoral
(Sistema de Inteligencia Institucional)

El Instituto Nacional Electoral (INE) es el organismo autónomo encargado de

organizar las elecciones presidenciales, de senadores y diputados federales
en México. También es el encargado de administrar el listado nominal y el
padrón electoral mediante el cual se les provee a los ciudadanos de una cre-
dencial para votar que hoy en día funciona como el medio de identificación
personal. El INE también se encarga de la capacitación de los ciudadanos que
fungen como funcionarios de casilla el día de la Jornada Electoral, y fiscaliza
los recursos públicos que utilizan los partidos políticos en sus campañas,
además de ser el encargado de garantizar el uso adecuado de sus prerro-
gativas en radio y televisión, entre otras funciones que derivan en una gran
acumulación de información. Por este motivo, el presente artículo da cuenta
de las diferentes acciones realizadas para la implementación de un reposi-
torio unificado de información a partir del cual se conformó el Sistema de
Inteligencia Institucional del Instituto Nacional Electoral.
Diversos factores, entre ellos la acumulación de grandes volúmenes de
datos, han hecho del análisis de datos una tecnología esencial y cada vez más
necesaria. Las empresas y organizaciones que procesan su información me-
diante herramientas analíticas se vuelven más productivas y rentables que
otras al explotar de mejor manera la información que producen, les rodea,

78
poseen y utilizan a su favor para la toma de decisiones. Por ende, la adopción
de herramientas analíticas se está acelerando y ha cobrado mayor relevancia
en muchas organizaciones, y más aún, al considerar los debates del gobierno
abierto y la ciudadanía digital.
Sin embargo, uno de los mayores retos y que implica llevar a cabo un gran
esfuerzo es el de recabar y concentrar la información histórica y presente en
un solo repositorio, además de asegurar su homogeneidad, calidad y con-
sistencia, lo cual es tan solo el primer preparativo para poder explotarla. Un
primer esfuerzo importante para analizar múltiples fuentes de información
es contar con un repositorio unificado en donde se concentren y convivan
diversas fuentes de datos con una estructura homogénea y correctamente
relacionada, para poder asi realizar análisis de esas grandes cantidades de
información ya integradas. Sin duda, esta etapa potencía la gestión de los
pilares principales del conocimiento en una organización, invertir en ello es
una labor principal para el presente y futuro de las organizaciones. ¿Cómo
comprender el futuro si no somos capaces de analizar el pasado?
Este artículo pretende compartir los diversos esfuerzos y actividades que
se llevaron a cabo en la implementación del Sistema de Inteligencia Institu-
cional (SII), que a grandes rasgos se compone de 1) un repositorio unificado
de información o “Dataware House”; 2) un componente analítico que permite
el modelado y análisis de la información que alberga y 3) un componente de
visualización con el cual pueden producirse diversos análisis a partir de la
información alojada en el repositorio unificado, así como elaborar gráficos y
análisis visuales de manera muy rápida.
Este Sistema de Inteligencia Institucional es una herramienta informática
que favorece la cultura analítica dentro del Instituto, cuyo principal objetivo
es integrar en un solo repositorio la información que se ubica en bases de da-
tos históricas y presentes de los diversos sistemas operados por el Instituto
Nacional Electoral, así como en diversas fuentes de datos externas (Instituto
Nacional de Estadística y Geografía, o bien, información producida por el Ins-
tituto Federal de Telecomunicaciones), previamente depuradas y homogenei-
zadas para facilitar su consulta y análisis, permitiendo así la explotación de
información a partir de la construcción de diversos productos de información
(tableros de control, gráficas, consultas dinámicas, mapas y herramientas vi-
suales, entre otros).

79
Un sistema como este le permite al Instituto entre otras cosas:

• Contar con un acervo de información unificada de los datos que se produ-

cen en los sistemas de información operativos dispersos en toda la institu-
ción para conocer y comparar información histórica que provenga de pro-
cesos electorales actuales y previos, y generar así, conocimiento producto
del análisis de la información.

• Lograr homogeneidad de la información registrada en el repositorio uni-

ficado al integrar datos cartográficos y operativos de procesos electorales
(locales o federales) de 2012 a 2018, así como fuentes externas provenien-
tes del INEGI y el IFT.

• Obtener e integrar datos de diversos sistemas de información y de áreas

operativas distintas.

• Contar con un modelo de datos multidimensional e integral que permi-

ta acoplar los datos contenidos en los sistemas de información con que
cuenta el Instituto y provenientes de fuentes de datos externas.

• Garantizar la permanencia del conocimiento concentrada en un reposito-

rio institucional único y unificado.

• Contar con una herramienta que realiza diversos análisis de información

que pueden ser de índole cuantitativo, predictivo, de comportamiento o
ponderativos en tiempos muy cortos y bajo demanda.

• Consolidar la información institucional a pesar de que los sistemas in-

formáticos desarrollados que generan la información para cada área del
Instituto no guarden relación directa.

• Dotar a las áreas del Instituto de un herramienta analítica con capacidades

tecnológicas sin precedente que permita eficientar y fortalecer la toma de
decisiones y, que en su momento, pueda ser empleada por la ciudadanía y
las universidades como herramienta de análisis y transparencia.

80
Integración de la información para generar valor

La integración de información en un repositorio unificado para su análisis pos-

terior. Es una práctica que busca fortalecer la toma de decisiones a partir de la
utilización de información relevante de alta calidad, maximizando su valor a tra-
vés del análisis, la definitividad y la interpretación. En el contexto de los sistemas
de información, la integración de repositorios unificados o Dataware Houses,
son una tecnología que facilita la recopilación y el procesamiento de grandes
cantidades de datos para que pueda generarse una inteligencia de negocios y
organizaciones que permita identificar correlaciones y patrones significativos en
la información y que apoye a la toma de decisiones dentro de una organización.
El Dataware House Institute describe que la Inteligencia de Negocios une
datos, tecnología, análisis y conocimiento humano para optimizar las deci-
siones organizacionales y, en última instancia, impulsar el éxito y logro de
metas en una organización. Los programas de inteligencia de negocios suelen
combinar un almacén de datos de empresa y una plataforma de inteligencia
de negocios o un conjunto de herramientas para transformar datos en infor-
mación organizacional útil.
Una institución de gobierno tan grande y relevante como el Instituto Na-
cional Electoral cuenta con áreas ejecutivas de administración (ejecutivos),
funcionarios (personal operativo y de servicio), receptores de los servicios
(ciudadanos, partidos políticos y sujetos regulados) y productos (servicios
proporcionados, por ejemplo: la credencial para votar). En esa labor diaria,
el INE produce grandes cantidades de información que, como en la gran ma-
yoría de instituciones y empresas, se encuentra dispersa en múltiples bases
de datos independientes entre sí, es decir, en silos, por lo cual no es posible
comparar el pasado con el presente facilmente y, en ese sentido, la cualidad
de dichos acervos no permiten obtener información con valor analítico.
Por ello, el potencial de este proyecto reside en relacionar la diversa in-
formación que posee el INE, que ha generado en el pasado y que sigue pro-
duciéndose en el presente, lo cual permitiría conciliarla y concentrarla en un
único repositorio, además de relacionarla y permitir su procesamiento y aná-
lisis para la toma de decisiones estratégicas a partir de herramientas analíti-
cas que más adelante permitan a la ciudadanía y otros sujetos la explotación
de esas nuevas capacidades de análisis.

81
 En resumen, las herramientas analíticas fortalecen y mejoran la toma de
decisiones, porque en la evolución de la sistematización de procesos el pri-
mer paso es el sistematizar procesos, y al hacerlo logramos sistematizar la
operación diaria de una labor en particular, conseguimos que cada transac-
ción quede registrada y con ello somos capaces de guardar la historia en la
operación de un proceso operativo, y con ello dotamos a las instituciones de
sistemas operacionales que nos permiten conocer el ejercicio diario de sus
acciones.
Sin embargo la sistematización de información no es una labor suficiente
para mejorar la toma de decisiones, la clave está en dar el siguiente paso que
es: operacionalizar la toma de decisiones, que se basen en hechos (en datos
reales) y no en supuestos. Para ello, es necesario contar con herramientas
que nos permitan procesar múltiples fuentes de datos, conciliar la informa-
ción histórica y presente de una organización, y asegurar que la obtención de
respuestas a preguntas claves puedan ser viables.
Saber “qué pasó” y “qué está pasando”, con lo cual se logra en primer
nivel no sólo la implementación de sistemas operacionales sino que también
el poder anticiparse al “qué puede pasar” y “qué debe planearse” con un en-
foque estratégico y no solo operativo, con base en indicadores vinculados
al negocio identificado en cada proceso sistematizado y vinculado para así
generar un valor real producto del análisis de la información y la gestión del
conocimiento.

Implementación del Sistema de Inteligencia Institucional

Un sistema de inteligencia de negocios está integrado de tres grandes ele-

mentos:

1. Un repositorio central (Data Warehouse). El cual sirve como un gran acer-

vo centralizado de información donde se integran las múltiples fuentes
de datos estructuradas. En este repositorio se diseña un modelo de datos
de múltiples dimensiones o vistas, el cual describe las relaciones que son
descubiertas al vincular cada una de las fuentes de datos que se integren.

82
2. Un componente analítico. Son herramientas analíticas que llevan a cabo
la consulta y carga de información de manera ágil en el repositorio centra-
lizado, basado en cubos de información e indicadores a partir de Cubos
OLAP (On Line Analytical Process) mediante el cual se pueden agilizar las
consultas de grandes cantidades de información a partir de la estructura
multidimensional y no sobre la estructura de datos relacional de las bases
de datos tradicionales.

3. Un reporteador o visualizador. Herramienta orientada a usuarios para

que exploren y analicen la información que necesitan de manera rápida y
sencilla. Permite crear visualizaciones basados en distintos conjuntos de
datos y mostrar el resultado en la misma página, como si fuera una combi-
nación entre respuestas a preguntas y tableros de control.

Para implementar el proyecto de Inteligencia Institucional en el INE fue nece-

sario ejecutar los siguientes pasos:

Paso 1. Es necesario realizar una investigación previa para conocer la situa-

ción actual en el mercado tecnológico sobre herramientas de inteligencia de
negocio existentes que puedan implementarse, sean open source o de ámbito
comercial.

Paso 2. Integrar un equipo de trabajo es esencial, ya que un proyecto de és-

tas características demanda amplios conocimientos en materia de análisis de
datos, así como de administración de infraestructura donde se instalarán y
ejecutarán éstas herramientas.

Paso 3. Identificar metodologías y un marco de referencia que permitirá tener

una clara idea de ejercicios previos, para este proyecto se implementaron dos
metodologías, la primera es HEFESTO, metodología creada por Bernabeu Ricar-
do Darío, disponible bajo licencia GNU FDL, la cual se emplea procesos de con-
fección de almacenes de datos unificados. Asimismo se tomó como referencia a
The Dataware Housing Institute (TDWI), organismo que por más de 20 años se ha
dedicado a la investigación y asesoría sobre Inteligencia de Negocios (Business
Intelligence), data warehousing y analíticos, alrededor del mundo.

83
El objetivo de investigación de este organismo se centra exclusivamente
en diversas situaciones a las que se enfrentan líderes y ejecutantes para
entregar un profundo y amplio entendimiento del negocio y retos técnicos
involucrados en la implementación y uso de inteligencia de negocios, data
warehousing y soluciones analíticas. El TDWI creó el Modelo de Madurez
Analítico (Analitycs Maturity Model) con el objetivo de ayudar a la necesidad
que tienen las organizaciones de conocer con calidad las implementaciones
de soluciones analíticas en comparación con otras, para así identificar las
mejores prácticas y soporte para ello. Por lo tanto, este modelo sirve para
determinar en qué nivel se encuentra una organización o empresa con res-
pecto al grado de madurez de adopción de un modelo analítico al interior de
su organización.

Paso 4. Definir e implementar la arquitectura tecnológica que se empleará

para la explotación de información, el proceso completo de carga y la publi-
cación de tableros y diversos análisis que puedan ser consultados, involucra
ambientes específicos de desarrollo, pruebas y producción.

Paso 5. Iniciar los trabajos para integrar las múltiples fuentes de información
al repositorio unificado y lograr la construcción de análisis de información
identificados, para lo cual se ejecutarán las siguientes fases:

a) Fase 1. Analizar e identificar los requerimientos analíticos, descubrir las

preguntas clave a responderse a partir de la información con que se cuen-
ta, para así ubicar los indicadores y perspectivas de análisis que será ne-
cesario mapear hacia las fuentes de datos origen y con ello, lograr prime-
ramente un modelo conceptual inicial o base.

b) Fase 2. Análisis de las fuentes de datos a integrarse en el repositorio unifi-

cado. Para determinar los indicadores a implementarse, se establecen las
correspondencias de estos a cada uno de los campos de información que
provienen de las fuentes de datos origen, asimismo se crean los niveles de
granuralidad, es decir, el nivel de desagregación de la información y se ubi-
can los campos que contendrá cada perspectiva, ya que a partir de ellos se
examinarán y filtrarán los indicadores, logrando así un modelo ampliado.

84
c) F
ase 3. Corresponde a la generación de un modelo lógico del repositorio
unificado (Dataware House), en donde se diseñan las tablas de dimensio-
nes, las tablas de hechos y se detallan las uniones, es decir, se genera el
mapa lógico final que será creado en el repositorio único donde se construi-
rá el modelo que albergue los datos provenientes de las diversas fuentes.

d) Fase 4. Corresponde a la creación de los procesos de carga y extracción

de los datos origen para poblar el repositorio único tomando como base el
modelo lógico recién creado en el repositorio.

Este camino de cuatro fases fue ejecutado para cada una de las fuentes de in-
formación que se colocaron en el repositorio único. Por lo tanto, es importante
realizar una correcta gestión del modelo multidimensional diseñado y ubicar
los indicadores que se identifiquen como indicadores maestros, los cuales se-
rán empleados por múltiples fuentes de datos y determinan la relación entre
ellas. Generalmente las dimensiones maestras que son comunes entre múlti-
ples fuentes de datos son el tiempo, los elementos geográficos y los catálogos
genéricos que son empleados por el modelo lógico para permitir las uniones
entre múltiples fuentes de datos de manera homologada y bien definida.
Al concluir estos cinco pasos se contará con un repositorio unificado que
contenga un modelo multidimensional capaz de relacionar múltiples fuentes
de datos que ahora pueden ser consultadas a partir de una perspectiva de cu-
bos de información en indicadores, es decir, se logrará abstraer la compleji-
dad de los modelos de datos operacionales y se implementará un modelo afín
al negocio, así como al proceso operativo de cada organización, resolviendo
de esta manera la complejidad en la realización de consultas y la dispersión
de fuentes de información.

Ejemplos del Sistema de Inteligencia Institucional

A continuación se presenta como ejemplo y con mayor detalle una de las

esferas de un fragmento del modelo de datos multidimensional diseñado para
integrar una fuente de datos histórica donde se registraron los cifras referen-
tes al conteo de actas de escrutinio y cómputo de una elección (ver imagen 1)

85
 Imagen 1. Fragmento del modelo multidimensional correspondiente al modelo de
datos de información correspondiente al conteo de actas

Fuente: elaboración propia.

La siguiente imagen presenta una vista más general de un fragmento del mo-
delo multidimensional implementado en el repositorio unificado desarrollado
para el Instituto Nacional Electoral (imagen 2).

Imagen 2. Fragmento del modelo multidimensional correspondiente al modelo de

datos de información correspondiente a la información registrada en el sistema de
escrutinio de actas

Fuente: elaboración propia.

86
Finalmente, se muestra una visión del modelo físico completo solo como refe-
rencia de lo que se integra en un modelo multidimensional de un repositorio
unificado, (imagen 3).

Imagen 3. Fragmento del modelo físico completo del SII

Fuente: elaboración propia.

Estos tres niveles de profundidad del modelo multidimensional dan cuenta

del esfuerzo que se ha realizado para concebir un repositorio unificado que
integre en su conjunto lo siguiente:

• La construcción de un modelo multidimensional con cubos e indicadores

que, en conjunto suman 578 indicadores totales que pueden ser consulta-
dos para generar análisis diversos de información correspondientes a la
capacitación electoral, organización electoral, resultados electorales, fisca-
lización de los partidos políticos, administración de tiempos del estado en
radio y televisión para los partidos políticos, entre otros temas.

• 43 fuentes de información provenientes de 11 áreas internas del INE y

de organismos externos como el Instituto Federal de Telecomunicaciones
(IFT) y el Instituto Nacional de Estadística y Geografía (INEGI).

87
• 700 millones de registros históricos depurados, homologados y que pue-
den obtenerse de manera cruzada con todas las fuentes origen.

• Más de 1,000 análisis de información diversa que se han integrado en al-

rededor de 70 tableros diferentes.

La imagen 4 muestra un análisis generado a partir del Sistema de Inteligencia

Institucional el cual analiza la totalidad de promocionales transmitidos du-
rante cada proceso electoral federal y local que se distribuyen a los partidos
políticos y autoridades electorales.

Imagen 4. Ejemplo de análisis sobre la transmisión de promocionales de radio y

televisión para los partidos políticos en México

Fuente: elaboración propia.

88
Al contar desde 2010 a la fecha, con un repositorio de datos unificados con
información, realizar análisis con millones de registros y representarlos en
visuales y gráficas dinámicas, es una labor rápida que puede permitir integrar
análisis en cuestión de horas dependiendo su complejidad. Es decir, que la
mayor parte del tiempo y esfuerzo se dedica a crear, limpiar y actualizar el
registro analítico en proyectos de ciencia de datos, por ello, al contar con un
repositorio, la labor de análisis y producción de resultados analíticos se efi-
cienta considerablemente, y los ejercicios analíticos que podrían representar
meses de trabajo, puede reducirse en horas o días.

Conclusiones

Cerca del 80 por ciento del tiempo de un proyecto de ciencia de datos se pier-
de en concentrar y preparar los datos, lo cual ha sido una constante en en-
cuestas realizadas en la industria (Kelleher & Tierney, p. 66). La preparación
de acervos con información unificada permitirá que el conocimiento público
no se pierda y oculte al interior de la vorágine de la Big Data, que va más allá
de los formatos y los tipos de datos, lograr la convivencia de diversas fuentes
de información con una estructura homogénea y correctamente relacionada
es vital para aprovechar las grandes cantidades de información de las cuales
disponen las dependencias de gobierno federal, estatal y local.
El Big Data es sólo un gran volumen de datos concentrado, pero el valor
de estos grandes datos proviene de la capacidad que tengamos de descubrir
valor dentro de ellos, y así obtener conocimiento a partir de los datos, para
superar de esta manera la gran interrogante de Orwell, cómo conocemos y
comprendemos tan poco (a nuestro gobierno y a sus dependencias), a pesar de que
disponemos de unos datos tan ricos.

“If the right data are available and the problem can be clearly defined, then
data science can help” (Kelleher & Tierney, p. 30).

En conclusión, es necesario fomentar políticas públicas al interior de las de-

pendencias de gobierno, pero también dentro de las instituciones de educa-
ción, para que se estructuren e integren los grandes acervos de información
de que disponen, explotarlos de mejor manera y mejorar la toma de decisio-

89
nes, gestión y obtención de conocimiento proveniente de su información, la
cual, hoy más que nunca, es pilar del conocimiento público.

Referencias
Davenport, H., & Prusak, L. (1998). Working Knowledge: How Organizations
Manage What They Know. Unite States: Harvard Business School Press.
Kelleher, & Tierney. (2018). Data Science. The MIT Press Essential Knowledge
Series: MIT.
Bernabeu, R. D., & García, M. M. (2017). Hefesto: Data Warehousing: Guía com-
pleta de aplicación teoríco práctica; metodología Data Warehouse v 3.0. Re-
cuperado de https://sourceforge.net/projects/bihefesto/?source=typ_re-
direct
Fern, H., & Stodder, D. (2014). TDWI Analytics Maturyty Model. The Data Wa-
rehouse Institute: Recuperado de https://tdwi.org/whitepapers/2014/10/
tdwi-analytics-maturity-model-guide.aspx
Noam, C. (1985). “El conocimiento del lenguaje. Su naturaleza, origen y uso”.
Altaya.

90
 Gestión de la información y uso de la tecnología
en el Servicio de Administración Tributaria

Daniel Muñoz Díaz1

Resumen

Este trabajo describe, de forma general, los cambios llevados a cabo en ma-
teria de tecnologías de la información para la gestión de la información en el
Servicio de Administración Tributaria (SAT), particularmente, en la adminis-
tración 2012-2018. Después de una breve introducción del SAT, se describe el
proceso tributario, los principales cambios legales contenidos en la Reforma
Hacendaria de 2014 y algunos resultados en materia tributaria y desempeño.
También se señalan las herramientas y aplicativos que impulsaron una mo-
dernización digital de la Institución. Se mencionan los resultados en términos
de fiscalización, comercio exterior y recaudación, y se describen algunos be-
neficios sobre la gestión de la información en el SAT. Por último, se incluyen
algunos comentarios finales y de prospectiva a futuro.

Palabras clave: Servicio de Administración Tributaria, SAT, Ingresos Tributa-

rios, Contribuyentes, Tecnologías y Gestión de la Información.

Introducción

De acuerdo a su objeto, el SAT tiene la responsabilidad de aplicar la legislación

tributaria y aduanera para que las personas físicas y morales contribuyan
proporcional y equitativamente al gasto público; fiscalizar a los contribuyen-
tes para que cumplan con las disposiciones tributarias y aduaneras, facilitar

1
Abogado por la Facultad de Derecho de la Universidad de Guadalajara. Maestro en Derecho
(LL.M) por la Universidad de Georgetown. Ha Realizado estudios en economía en la Escuela de
Economía y Ciencias Políticas de Londres (LSE); en finanzas en la Universidad Iberoamerica-
na; en derecho en las universidades de Harvard y Panamericana; y en Armonización Contable
gubernamental en el Instituto Nacional de Administración Pública (INAP). Actualmente se de-
sempeña como Administrador General de Evaluación del Servicio de Administración Tributaria.
Contacto: daniel.munoz@sat.gob.mx

91
el cumplimiento voluntario, y generar y proporcionar la información necesa-
ria para el diseño y la evaluación de la política tributaria (Ley del Servicio de
Administración Tributaria [LSAT], 2015, artículo 2).
Conforme al marco jurídico que lo rige, el SAT ha instrumentado progra-
mas y proyectos para reducir su costo de operación por peso recaudado y el
costo de cumplimiento de las obligaciones por parte de los contribuyentes
(LSAT, 2015, artículo 2). La obtención de recursos para financiar las activida-
des del Estado resulta fundamental y supone generar una fuente estable vía
ingresos tributarios para atender diversas necesidades en materia de segu-
ridad, educación, salud e infraestructura, entre otras. Estos ingresos tribu-
tarios provienen de gravámenes a las diversas fuentes de ingresos a partir
de relaciones económicas, como la enajenación y prestación de servicios, el
consumo, las transferencias y las provenientes de las relaciones laborales.
Es así que el SAT, como Órgano Desconcentrado de la Secretaría de Ha-
cienda y Crédito Público (SHCP), gestiona todo el proceso tributario, genera la
información necesaria para aportar elementos de decisión para la determina-
ción de la política tributaria, establece estrategias de mejora continua en sus
procesos y facilita el cumplimiento por parte de los contribuyentes. Desde su
creación en 1997, el SAT ha realizado importantes esfuerzos de forma con-
tinua para crear herramientas y aplicaciones que faciliten el cumplimiento
de las obligaciones por parte de los contribuyentes, al mismo tiempo que le
permitan incrementar su capacidad de procesamiento y almacenamiento de
información, resguardando la seguridad de la misma y utilizándola para las
actividades de fiscalización y vigilancia que tiene encomendadas.
Como antecedentes, en el año 2002 se puso en marcha el Nuevo Esquema
de Pagos Electrónicos para facilitar el cumplimiento de las obligaciones fisca-
les, aprovechando el uso de medios electrónicos. Posteriormente, se dio paso
a la creación de la Clave de Identificación Electrónica Confidencial (contrase-
ña). Esta sería la base para que en el año 2004 surgiera la Firma Electrónica
Avanzada como medida de identificación del ciudadano y que posteriormente
se transformaría en la e.firma2 que conocemos ahora. En ese mismo año, se

2
Los certificados de la e.firma para personas físicas y morales tienen una vigencia de 4 años, con
base al artículo 20 de la Ley de Firma Electrónica Avanzada, publicada el 11 de enero de 2012 en
el Diario Oficial de la Federación, y la reforma al Código Fiscal de la Federación (Artículo 17-D),
publicada el 12 de diciembre de 2011 en el Diario Oficial de la Federación.

92
expide el Comprobante Fiscal Digital (Servicio de Administración Tributaria
[SAT], 2017; 39-48). Por otra parte, en 2006 se modernizó la plataforma tec-
nológica mediante la cual opera el Registro Federal de Contribuyentes (RFC),
Solución Integral, con un enfoque hacia el contribuyente por medio del uso
de medios electrónicos (SAT, 2017; 24-25).

El proceso tributario, la Reforma Hacendaria de 20143

y principales resultados del SAT

Principales etapas del proceso tributario. El proceso tributario está conformado

por cuatro grandes etapas que se muestran en el esquema de la figura 1. La
primera obedece a contar con un registro de las personas obligadas a tributar
—contribuyentes— los cuales se inscriben y se actualizan en el padrón de
contribuyentes. En esta fase, la autoridad fiscal obtiene información del con-
tribuyente relativa al tipo de persona o asociación que se registra, la actividad
económica y el domicilio fiscal, entre otros elementos.
La siguiente etapa consiste en la determinación del impuesto a pagar por
parte del contribuyente, mediante la declaración de ingresos, egresos y re-
tenciones para un periodo específico que se presenta ante el SAT, así como
su pago. Con esta actividad la autoridad fiscal obtiene el registro de las tran-
sacciones efectuadas por el obligado y los contribuyentes relacionados, entre
otros datos.
La tercera etapa consiste en la comprobación de lo declarado como im-
puesto y el pago correspondiente, así como del cumplimiento de todas las
obligaciones fiscales del contribuyente, lo cual permite también detectar omi-
siones y/o evasiones, en su caso, y ejecutar los actos de autoridad para el
cobro de lo adeudado. La última etapa del proceso tributario es el cobro de las
omisiones fiscales, acción ejecutada por la autoridad fiscal mediante el cobro
coactivo y persuasivo a efecto de que el contribuyente omiso cumpla con el
pago del adeudo fiscal, mismo que puede llevar cierto tiempo y en algunas
ocasiones puede dirimirse por la vía legal.

3
Paquete de reformas a diversos ordenamientos en materia fiscal, presentadas por el Ejecutivo
Federal en septiembre de 2013, aprobadas por el Congreso en octubre del mismo año e instru-
mentadas a partir del ejercicio fiscal 2014.

93
 Imagen 1. Etapas generales del proceso tributario

Fuente: elaboración propia.

Lo anterior ha obligado al SAT a llevar a cabo sus procesos de forma articu-

lada y robusta, con personal especializado, auxiliándose en gran medida y de
forma creciente en sistemas, en la apertura de nuevos canales electrónicos
e interactivos para los contribuyentes; respaldando la administración, alma-
cenamiento y seguridad de la información en infraestructura tecnológica, a
efecto de incrementar la eficacia y capacidad de gestión en la recaudación
de ingresos públicos, aumentar la certeza jurídica del contribuyente y de los
actos de autoridad, y proveer de mejores servicios al contribuyente para el
pago de los impuestos, evitando cargas administrativas adicionales para el
cumplimiento de las obligaciones fiscales y de comercio exterior.
Con la Reforma Hacendaria de 2014, se modernizó el sistema tributario
cerrando los espacios de evasión y modificando el marco normativo que re-
gula el cumplimiento de las obligaciones fiscales y de comercio exterior. Uno
de los principales aciertos fue otorgar validez jurídica a los actos digitales
del SAT, particularmente con la generalización y obligatoriedad de la factura
electrónica, e incentivar el acceso al sistema financiero.
Con el registro electrónico de las operaciones realizadas, y con la identifi-
cación de los contribuyentes mediante la e.firma, bajo una plataforma y con la
capacidad necesaria para soportar millones de transacciones, el SAT ha podido

94
ofrecer en los últimos años distintos servicios al contribuyente como las decla-
raciones anuales prellenadas para personas físicas (2016) y personas morales
(2017); las plataformas de “Mis Cuentas” y “Mi Contabilidad”, el Buzón Tributa-
rio, las revisiones electrónicas y la integración de trámites de comercio exterior
a través de la Ventanilla Única de Comercio Exterior Mexicano (VUCEM). Todas
estas herramientas favorecieron el aumento en los ingresos tributarios mediante
el incremento en el cumplimiento de las obligaciones, una mayor interacción y
control sobre los contribuyentes, y la detección oportuna de incumplimiento.
Evolución de los principales indicadores del SAT. El objetivo institucional del
SAT es garantizar la disponibilidad de los recursos públicos necesarios para
el desarrollo del país. Para ello, el sistema tributario ha evolucionado bajo un
esquema simple y progresivo que ha incrementado la formalidad y el nivel de
cumplimiento en el pago de impuestos. Esta evolución se basa en la incorpo-
ración de tecnologías y cambios a procesos, lo que ha generado condiciones
para el incremento en los niveles de recaudación en las diferentes etapas del
ciclo tributario. Ahora bien ¿Cuáles han sido los principales resultados del
SAT durante la administración 2012-2018?
En primer lugar, los contribuyentes activos han crecido en casi 30 millo-
nes de 2012 a junio de 2018. Por su parte, la recaudación tributaria pasó de
representar el 8.3% del Producto Interno Bruto (PIB) al 12.8% (estimado para
el cierre de 2018), garantizando una mayor cantidad de recursos estables
para sustituir la disminución en los ingresos petroleros (Servicio de Adminis-
tración Tributaria. Informe Tributario y de Gestión. Varios años).
Asimismo, el número de declaraciones anuales se incrementó en 3.3 mi-
llones de 2012 a 2018, aún considerando que las cifras de 2018 son al cierre
de junio (SAT. Informe Tributario y de Gestión. Varios años). Para el caso de las
facturas electrónicas, pasaron de 2,981.7 millones de facturas en todo 2012
a 3,222.3 millones tan solo en el primer semestre de 2018 (SAT. Informe Tri-
butario y de Gestión. Varios años). Por su parte, las operaciones de comercio
exterior han incrementado su volumen de forma significativa, registrando
15 millones de operaciones en los doce meses de 2012, mientras que en los
primeros 6 meses del 2018 alcanzaron los 9 millones y se estima que las
operaciones de comercio exterior podrían superar 18 millones al cierre de
2018 (Servicio de Administración Tributaria (2018). Datos abiertos. Ventanilla
Única, Estadísticas comercio internacional).

95
 Imagen 2. Principales indicadores de resultados del SAT

Fuentes: elaboración propia con base en Servicio de Administración Tributaria. Da-

tos abiertos, varios años; Secretaría de Hacienda y Crédito Público (2018). Estadísticas
Oportunas de Finanzas Públicas; y Servicio de Administración Tributaria, Informe Tribu-
tario y de Gestión. Varios años.

Finalmente, gracias a la adopción de nuevos sistemas y tecnologías, se ha lo-

grado disminuir los costos de la recaudación en 52% (SAT. Informe Tributario
y de Gestión. Varios años).

Cambios y uso de las tecnologías de la información

como elementos de modernización en el SAT

Incremento en el padrón de contribuyentes y la e.firma. En primer lugar, la mo-

dernización integral del RFC hacia una plataforma con capacidad de integración
de información de diversos medios ha permitido los siguientes beneficios:

• La reducción de 15 días a 25 minutos con la preinscripción por internet.

• La eliminación de formatos en papel para la inscripción y asignación de
obligaciones.
• Eliminación de la circunscripción territorial para la presentación de avisos
del RFC.

96
• Inscripción y actualización al RFC masiva de asalariados.
• Inscripción al RFC en entidades Federativas con Clave Única de Registro
de Población.
• Registro en línea de Sociedad por Acciones Simplificada sin recurrir a fe-
datarios públicos.
• Presentación de avisos al RFC por internet para contribuyentes que cuen-
ten con contraseña.

Estas mejoras operativas acercaron y facilitaron los medios de inscripción de

los contribuyentes al RFC, lo que dio como resultado que durante el periodo
comprendido de los años 2012 a 2018 se incrementara el número de contri-
buyentes en 78%, equivalente a casi 30 millones de nuevos contribuyentes
(SAT. Informe Tributario y de Gestión. Varios años).

Gráfica 1. Inscripción al RFC

Fuente: elaboración propia con base en Servicio de Administración Tributaria. Da-

tos abiertos, varios años.

Aunado a lo anterior, la estrategia Crezcamos Juntos para incorporar a más

contribuyentes a la formalidad tuvo un efecto positivo en el crecimiento del
Padrón. Con el programa de Régimen de Incorporación Fiscal (RIF), se al-

97
canzaron los 5.1 millones de contribuyentes a junio de 2018 (SAT. Informe
Tributario y de Gestión. Segundo trimestre, 2018).4

Gráfica 2. Régimen de Incorporación Fiscal

Fuente: elaboración propia con base en Servicio de Administración Tribu-

taria, Informe Tributario y de Gestión. Varios años.

Un elemento fundamental para el registro y la identificación de los contri-

buyentes es la firma electrónica. En este sentido, con la e.firma el SAT ha
fortalecido el proceso de identificación del contribuyente en medios electró-
nicos y puede acreditar plenamente su identidad para firmar documentos
digitales, teniendo los mismos efectos y el mismo valor jurídico que la firma
autógrafa. La e.firma es un archivo digital que identifica al usuario al reali-
zar trámites por internet en el SAT e incluso en otras instituciones públicas.
Es única, es un archivo seguro y cifrado que garantiza la identidad de la
persona.

4
Cabe señalar que los contribuyentes que se adhieren al RIF, de conformidad con el artículo 111
de la Ley del Impuesto Sobre la Renta, son personas físicas que realizan únicamente actividades
empresariales, enajenan bienes y prestan servicios por los que no se requiere para su realiza-
ción título profesional, y que en el ejercicio inmediato anterior sus ingresos no hubieran excedi-
do 2 millones de pesos. Los contribuyentes en el RIF permanecen 10 años y tienen reducciones
en el pago del ISR, IVA e IEPS. En el primer año se les descuenta el 100% del pago del impuesto,
porcentaje que se reduce de forma anual en 10 puntos porcentuales, hasta llegar al 10% en el año
10 de permanencia en el régimen.

98
 La e.firma, además de mejorar el acceso a los trámites y servicios, con-
tribuye a reducir los costos de desplazamiento y almacenamiento de papel y
a formar una administración pública en línea. De esta forma, el número de
contribuyentes que han tramitado su e.firma se ha incrementado en 7.1 mi-
llones, pasando de 5.5 millones en 2012 a 12.6 millones en el primer semestre
de 2018 (SAT. Informe Tributario y de Gestión. Varios años).

Gráfica 3. Contribuyentes con e.firma

Fuente: elaboración propia con base en Servicio de Administración

Tributaria, Informe Tributario y de Gestión. Varios años.

Mejoras en el proceso de declaraciones y pagos. En segundo término, con la

continua y creciente digitalización de la información fiscal, el SAT ha logra-
do transformar el proceso de presentación y recepción de declaraciones, así
como el pago de las contribuciones correspondientes a partir de medios más
sencillos, intuitivos y ágiles para el cumplimiento de sus obligaciones.
En 2014 el SAT inició con la precarga de la información de asalariados en
la declaración del ISR con los datos que proporcionaban los empleadores. A
partir de 2016, una vez generalizado el uso de las facturas electrónicas, el SAT

99
logró ofrecer a los contribuyentes las declaraciones prellenadas para perso-
nas físicas y en 2017 para personas morales.5 Esto ha generado un crecimien-
to importante en el número de declaraciones anuales presentadas, sobre todo
de personas físicas, mismas que en 2012 representaron 3.6 millones y para el
cierre de 2017 fueron de 7.4 millones de declaraciones, es decir, 3.8 millones
más, lo que representa un crecimiento mayor al 100% (SAT. Informe Tributario
y de Gestión. Varios años).

Gráfica 4. Evolución de las declaraciones anuales

Fuente: elaboración propia con base en Servicio de Ad-

ministración Tributaria, Informe Tributario y de Gestión.
Varios años.

Con las mejoras al proceso de presentación de Declaraciones y pagos se ha

logrado:

5
Las personas morales con información precargada en sus declaraciones corresponden a aque-
llas que se encuentren constituidas únicamente por personas físicas, y que tributen en los tér-
minos del Título II de la Ley del Impuesto Sobre la Renta (LISR), cuyos ingresos obtenidos en el
ejercicio inmediato anterior no excedan los 5 millones de pesos, pagando el impuesto sobre la
renta aplicando lo dispuesto en el art. 196 de la LISR. Estas personas morales deberán presentar
aviso del ejercicio de la opción de personas morales para tributar conforme a flujo de efectivo
(regla 3.21.6.1 de la Resolución Miscelánea Fiscal de 2018 publicada en el Diario Oficial de la Fe-
deración en 22 de diciembre de 2017) y presentar pagos provisionales y definitivos del ISR e IVA,
mediante el aplicativo “Mi Contabilidad” en la “opción de acumulación de ingresos por personas
morales”, auto determinándose los ingresos y gastos amparados en sus facturas electrónicas
que servirán para generar en forma automática el cálculo de la determinación del ISR e IVA, así
como la contabilidad simplificada.

100
• Simplificar la presentación de declaraciones y mejorar la calidad de la in-
formación.
• Eliminar la presentación de avisos de compensación, de las declaraciones
en cero y de corrección de datos.
• Ofrecer un servicio sencillo e interactivo que incluye el cálculo del impues-
to y apoyo en línea.
• Datos de ingresos rellenados para personas físicas.
• Proceso de devolución a personas físicas en un promedio de 5 días hábi-
les.
• Declaraciones complementarias con los datos de la declaración anterior
para que el contribuyente sólo realice correcciones, lo que evita recaptu-
ras.
• Información personalizada de las declaraciones presentadas y pagadas
por contribuyente, acuses de recibo para consulta o impresión, y mayor
certidumbre sobre su información y el cumplimiento de sus obligaciones.
• Facilitar el pago de impuestos en bancos, pues sólo se requiere digitar la
línea de captura proporcionada por el SAT y el importe total a pagar.
• Permitir la presentación anticipada de la declaración ante el SAT y el pago
puede efectuarse hasta la fecha de vencimiento.

Utilización de la factura electrónica. Como tercer elemento y quizá el más im-

portante, el uso obligatorio de la factura electrónica, a partir de 2014, requirió
de una transformación gradual previa. El SAT realizó importantes inversio-
nes para modificar y modernizar los sistemas y servicios de facturación. La
factura electrónica, como la conocemos ahora, es un documento electrónico
que no requiere papel como soporte. Permite garantizar su autenticidad e
integridad, así como vincular al emisor y al receptor con la autoridad, y trans-
mite información adicional sobre la transacción realizada.
Además de generar, procesar, trasmitir y resguardar documentos digita-
les, la factura electrónica fortalece el proceso de recaudación y de vigilancia
de cumplimiento, permitiendo generar precargas de información, disminu-
yendo los tiempos de revisión y la posibilidad de errores, así como contar con
información oportuna para establecer los controles de la autoridad. Desde el
inicio de la factura electrónica a junio de 2018 se han generado un total de
36,464.4 millones de facturas, con un promedio aproximado de emisión de

101
201 facturas por segundo, las cuales son emitidas por 7.7 millones de con-
tribuyentes (SAT. Informe Tributario y de Gestión. Varios años), que a su vez
utilizan un Proveedor Autorizado de Certificación (PAC).6

Tabla 1. Contribuyentes y facturas emitidas

Fuente: elaboración propia con base en Servicio de Administra-

ción Tributaria, Informe Tributario y de Gestión. Varios años.

Lanzamiento del aplicativo “Mis Cuentas”. Como cuarto elemento se desarrolló

un sistema electrónico que facilita a los contribuyentes inscritos al RIF y a
las personas físicas con ingresos por arrendamiento cumplir con sus obli-
gaciones fiscales. Con el aplicativo “Mis Cuentas” el contribuyente tiene la
posibilidad de:

• Emitir facturas para sus clientes.

• Consultar recibos de sus proveedores.
• Registrar ingresos y gastos.
• Calcular automáticamente declaraciones bimestrales de ISR, IVA e IEPS.
• Llevar la contabilidad de forma sencilla.
• Control de la nómina.

En el año de 2017 se registraron 27.2 millones de operaciones en el aplicativo

de “Mis Cuentas” (SAT. Informe Tributario y de Gestión. Cuarto trimestre de
2017).

Uso de la herramienta “Mi Contabilidad”. En quinto lugar, se encuentra el apli-

cativo “Mi Contabilidad” dirigido a contribuyentes con ingresos hasta de 5

6
Un Proveedor Autorizado de Certificación es la persona moral autorizada por el SAT para ge-
nerar y procesar, fuera del domicilio fiscal de quien lo contrate, los comprobantes para efectos
fiscales por medios electrónicos y de manera 100% digital.

102
millones de pesos para realizar el cálculo automático de los provisionales de
impuesto sobre la renta (ISR) y valor agregado (IVA) con base en una clasifica-
ción de ingresos y gastos efectivamente cobrados y erogados. La herramienta
permite:

• Tener información precargada de facturas emitidas y recibidas por un pe-

riodo determinado.
• Consultar, verificar y calificar las facturas.
• Calcular de forma automática del pago provisional del ISR e IVA.
• Generar reportes de clientes y proveedores, ventas y gastos, así como de-
ducción de inversiones y estado de posición financiera.

Comunicación a través del “Buzón tributario”. Finalmente, podemos mencionar

el “Buzón tributario”, que es un mecanismo de comunicación electrónico en-
tre la autoridad tributaria y el contribuyente para realizar trámites, consultar
información y recibir notificaciones, estableciendo un proceso de atención
estandarizado de lenguaje sencillo que le facilite al contribuyente cumplir
con sus obligaciones fiscales. Dentro de los usos para el contribuyente se
encuentran:

• Envío de contabilidad electrónica.

• Consulta de hechos u omisiones de revisiones de auditoría fiscal.
• Recepción y consulta de mensajes de interés sobre su situación fiscal.
• Aportación de pruebas de fiscalización electrónica de impuestos internos.
• Envío de recurso de revocación en línea.
• Envío de solicitudes de autorizaciones y consultas al SAT.
• Solicitud de devoluciones de impuestos y aviso de compensación.
• Envío de solicitud de condonación para contribuyentes en concurso mercantil.

Con la implementación de los sistemas tecnológicos anteriormente descritos,

el SAT ha transitado hacia un esquema de fiscalización electrónica, deto-
nando actos de fiscalización más asertivos, disminuyendo el tiempo de una
auditoría, abatiendo los costos al contribuyente y haciendo los procesos de
fiscalización menos invasivos, interactuando con el contribuyente a través de
distintos medios.

103
Beneficios en la fiscalización, el comercio exterior
y la recaudación tributaria

Vigilancia del cumplimiento. En lo que respecta al conjunto de acciones dirigi-

das a los contribuyentes que no presentaron declaración y a los que presen-
taron disminuciones atípicas en el pago de impuestos, mediante la tecnología
y la explotación de información digital para los modelos de riesgo, se han
fortalecido las actividades de promoción y vigilancia del cumplimiento de las
obligaciones fiscales, focalizando los esfuerzos hacia contribuyentes incum-
plidos, e incrementado su seguimiento y control.
La recaudación por actos de control de obligaciones creció 70.9% de 2016
a 2017. No obstante que se realizaron menos actos de control, la recaudación
promedio aumentó de 695.2 pesos a 1,240.7 pesos en ese periodo (Servicio de
Administración Tributaria, 2017, p. 9). De enero a junio de 2018 se tienen re-
gistrados 1,922.66 pesos por acto, es decir, 682.0 pesos más que en 2017 (Ser-
vicio de Administración Tributaria, 2018, p. 9). Lo anterior refleja una mejor
programación de los actos de vigilancia. En 2017 los controles que generaron
mayor recaudación fueron vía correo electrónico por 30,329.6 millones de
pesos y las entrevistas por 13,309.0 millones de pesos (Servicio de Adminis-
tración Tributaria, Informe Tributario y de Gestión. Cuarto trimestre de 2017).

104
 Gráfica 5. Recaudación por control de obligaciones

Fuente: elaboración propia con base en Servicio de Administración Tribu-

taria, Informe Tributario y de Gestión. Varios años.

Facilitación de las operaciones de comercio exterior. En materia de comercio

exterior, el SAT ha coordinado esfuerzos muy importantes para integrar ser-
vicios y facilitar el despacho y cumplimiento aduanero, garantizando la trans-
parencia, facilitando y potenciando las operaciones de comercio exterior.
Con la VUCEM, que permite el cumplimiento de regulaciones y restricciones
no arancelarias de comercio exterior que emiten 14 instituciones públicas,
tan solo al cierre de 2017 se realizaron 17.8 millones de operaciones, con
importaciones con un valor de 7.9 billones de pesos y exportaciones por
7.7 billones de pesos, alcanzando una recaudación anual de 845,294 mdp,
principalmente por concepto del IVA (Servicio de Administración Tributaria
(2018). Datos abiertos. Ventanilla Única, Sobre la VUCEM y Estadísticas comer-
cio internacional).

105
 Gráfica 6. Volumen de operaciones de comercio exterior

Fuente: elaboración propia con base en Servicio de Administración Tributa-

ria, Informe Tributario y de Gestión. Varios años.

Tabla 2. Valor del comercio exterior y recaudación en las aduanas

Fuente: elaboración propia con base en Servicio de Administración Tributa-

ria, Informe Tributario y de Gestión. Varios años, y Datos abiertos, Ventanilla
Única. Estadísticas comercio internacional.

Recaudación tributaria histórica. La Reforma Hacendaria de 2014 y el uso de

la factura electrónica permitieron aumentar los ingresos provenientes de
fuentes estables. En los últimos 5 años se han alcanzado niveles históricos
de recaudación como proporción del PIB. Durante el periodo comprendido
del año 2012 al año 2017, el crecimiento de los ingresos tributarios fue de

106
10.3% anual en términos reales, mientras que el PIB mostró un incremento
de 2.5% real. La recaudación como proporción del PIB alcanzó su punto más
alto en 2016, ubicándose en 13.5% (Secretaría de Hacienda y Crédito Público.
Estadísticas Oportunas de Finanzas Públicas).

Gráfica 7. Ingresos tributarios del gobierno federal como porcentaje del PIB

Fuente: elaboración propia con base en Secretaría de Hacienda y Crédito

Público (2018). Estadísticas Oportunas de Finanzas Públicas.

Si comparamos el lugar que ocupaba México entre los países de la Organiza-

ción para la Cooperación y el Desarrollo Económicos (OCDE), considerando
la recaudación tributaria a nivel Gobierno Central para 2016, que correspon-
de propiamente a las funciones y alcances del SAT, nuestro país se ubica en
el lugar 29 de 35 países de la OCDE con el 13.5% de ingresos tributarios con
respecto al PIB, por arriba de Canadá (12.2%) y por debajo de España (13.8%).
El país con el porcentaje más alto es Islandia con el 38.5% (Banco Mundial,
2018). En 2017 se recaudaron 2.85 billones de pesos y para 2018 se estima
cerrar el año con más de 3 billones de pesos recaudados, equivalentes al
12.8% del PIB, aproximadamente. Cabe señalar que a junio de 2018 se habían
recaudado 1.56 billones de pesos (Servicio de Administración Tributaria, In-
forme Tributario y de Gestión. Varios años).

107
 Gráfica 8. Ingresos tributarios y meta anual

Fuente: elaboración propia con base en Servicio de Administración Tributa-

ria, Informe Tributario y de Gestión. Segundo Trimestre de 2018.

Es importante resaltar que este crecimiento en los ingresos tributarios per-

mitió hacer frente y compensar el efecto negativo de la baja de los precios
internacionales del petróleo y la disminución de la producción petrolera so-
bre las finanzas públicas, lo que originó que la participación de los ingresos
petroleros en los ingresos presupuestarios del Gobierno Federal disminuyera
de 39% en 2012 al 17% en 2017 (Secretaría de Hacienda y Crédito Público.
Estadísticas Oportunas de Finanzas Públicas) como se muestra en la gráfica.

108
 Gráfica 9. Ingresos tributarios y petroleros sobre los ingresos presupuestarios

Fuente: elaboración propia con base en Secretaría de Hacienda y Crédito

Público (2018). Estadísticas Oportunas de Finanzas Públicas.

Gestión de la información en el SAT

Pocas instituciones generan una cantidad de información como el SAT. Esto

se puede observar en el gran número de facturas emitidas, la cantidad de
declaraciones electrónicas y el volumen de pedimentos procesados. Para ad-
ministrar toda esta información el SAT debe asegurar y mantener disponible
las 24 horas del día su portal de internet a fin de que los ciudadanos puedan
llevar a cabo sus operaciones con el SAT de forma ágil, directa y simplificada.
Lo anterior no podría administrarse sin la inversión en tecnología, sistemas y
plataformas que el SAT ha venido implementando a lo largo del tiempo.

109
 Imagen 3. Volumen de información generada, recibida y administrada por el SAT

Fuente: elaboración propia con base en información interna del Servicio de

Administración Tributaria.

Los esfuerzos de sistematización se han concentrado en actividades sus-

tantivas, impactando, sobre todo, en herramientas como DeclaraSAT, Buzón
Tributario, “Mis Cuentas”, VUCEM, e.firma, entre otros, mismas que están
disponibles para los contribuyentes.

El papel de la Arquitectura Institucional en el SAT. Gracias a esta práctica de

mejora continua se cuenta con una visión integral de la organización para dar
soporte a las distintas áreas que ejecutan los procesos de la Institución. Así,
el registro de las actividades y tareas, los sistemas y controles que se aplican,
y los actores que intervienen en los procesos, se sistematiza y se deposita en
un repositorio único. Esto nos permite contar con una visión integral como
Organización, hablar un lenguaje común entre las unidades administrativas
para actualizar nuestros procesos, asignar recursos y enfocar el trabajo hacia
los procesos que el contribuyente esté demandando o los que la autoridad
determine como prioritarios, alineando los proyectos a los procesos del SAT,
y cumpliendo con los objetivos planteados.
Organización y mayor capacidad de atención. Gracias a la automatización
emprendida en el SAT y a las herramientas de soporte con las que cuenta,

110
actualmente puede atender a más de 68 millones de contribuyentes (30 millo-
nes más que en 2012), manteniendo prácticamente igual la plantilla laboral.
Esto representa la atención de 1,907 contribuyentes por cada servidor públi-
co que trabaja en la Institución.

Gráfica 10. Número de contribuyentes y empleados en el SAT

Fuente: elaboración propia con base en Servicio de Administración Tributaria, Informe

Tributario y de Gestión. Varios años.

Comunicación permanente con el contribuyente. En el SAT se mantiene una

estrecha comunicación con el contribuyente, no solo para orientarlo en sus
trámites para el cumplimiento de sus obligaciones fiscales, sino para difundir
campañas institucionales, las mejoras a los servicios que se ofrecen, y la di-
vulgación de los datos abiertos que constantemente se actualizan en la página
de internet. Cabe señalar que el SAT se ubica en el lugar 21 de los sitios más
utilizados en México y el primer lugar a nivel gobierno (Alexa, 2018).

111
Conclusiones y prospectiva hacia futuro

El SAT ha logrado ser punta de lanza dentro de las instituciones del Estado
Mexicano en el uso de tecnologías y sistemas de información para incremen-
tar la recaudación, simplificar el pago de impuestos y acercarse a los con-
tribuyentes para el cumplimiento de sus obligaciones fiscales. Durante los
años 2017 y 2018 los esfuerzos se han centrado en simplificar y facilitar los
trámites y servicios al contribuyente. Recientemente se ha actualizado el por-
tal de la Institución y la VUCEM continúa mejorándose, incorporando nuevos
trámites a su sistema. Por su parte, la factura electrónica 3.3, que cuenta con
mayores funcionalidades, ya está en operación. A su vez, la herramienta “Mi
Contabilidad”, que facilita la precarga de información para personas físicas y
morales, ya se encuentra operando también.
Por otra parte, se trabaja permanentemente en el combate a la corrup-
ción brindando información al sector público para evitar la contratación de
empresas fantasma. Se cuenta también con herramientas tecnológicas para
realizar revisiones fiscales menos intrusivas al contribuyente que promue-
van la autocorrección, así como para integrar toda la información fiscal de los
contribuyentes.
Entre los desafíos que el sistema tributario enfrenta advertimos la necesi-
dad de continuar con el combate a la expedición de facturas de operaciones
simuladas, la revisión de operaciones financieras que involucran precios de
transferencia, y la regulación fiscal de la economía digital para compatibilizar-
la con la iniciativa Erosión de la Base y Desplazamiento de Utilidades (BEPS por
sus siglas en inglés) de la OCDE. El SAT es una institución que promueve el
cumplimiento voluntario de los contribuyentes a través de la simplificación
de sus procesos y marco normativo, facilitando los servicios al contribuyente,
fortaleciendo las labores de fiscalización, utilizando las herramientas tecnoló-
gicas para identificar y coadyuvar en la sanción de prácticas ilegales; asimis-
mo, se da continuidad al esfuerzo de mejorar el uso de la factura electrónica.
Lo anterior, con el objetivo de incrementar la recaudación para continuar
proporcionándole al país la principal fuente de ingresos públicos.

112
Referencias

Alexa. (2018). Top Sites in Mexico. By Country. Recuperado de https://www.

alexa.com/topsites/countries/MX
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cuperado de https://datos.bancomundial.org/indicador/GC.TAX.TOTL.G
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reforman, adicionan y derogan diversas disposiciones del Código Fiscal de la
Federación. Distrito Federal, México.
Diario Oficial de la Federación. (2016, 30 de noviembre). Decreto por el que se
reforman, adicionan y derogan diversas disposiciones de la Ley del Impuesto
sobre la Renta, de la Ley del Impuesto al Valor Agregado, del Código Fiscal
de la Federación y de la Ley Federal del Impuesto sobre Automóviles Nuevos.
Distrito Federal, México,
Diario Oficial de la Federación. (2003, 12 de junio). Decreto por el que se re-
forman, adicionan y derogan diversas disposiciones contenidas en la Ley del
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Diario Oficial de la Federación. (2012, 11 de enero). Ley de Firma Electrónica
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cia/transparencia_focalizada/Paginas/informe_tributario_gestion.aspx
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Finanzas Públicas. Recuperado de http://www.shcp.gob.mx/POLITICAFI-
NANCIERA/FINANZASPUBLICAS/Estadisticas_Oportunas_Finanzas_Pu-
blicas/Paginas/unica2.aspx http://www.secciones.hacienda.gob.mx/work
/models/estadisticas_oportunas/comunicados/ultimo_boletin.pdf
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Recuperado de http://omawww.sat.gob.mx/cifras_sat/Paginas/inicio.html
Servicio de Administración Tributaria. (2018). Datos abiertos, Ventanilla Úni-
ca. Estadísticas comercio internacional. Recuperado de https://www.venta-
nillaunica.gob.mx/vucem/estadisticas.html

113
Servicio de Administración Tributaria. (2018). Informe Tributario y de Gestión.
Segundo trimestre. Recuperado de http://omawww.sat.gob.mx/transpa-
rencia/transparencia_focalizada/Paginas/informe_tributario_gestion.aspx

114
 Aproximación a la gestión del conocimiento en gobiernos locales:
análisis de caso en la Ciudad de México

Oliver Castañeda Correa1

Miguel Ángel Gallardo López2
Hanniel Méndez Jiménez3

Ciudad de México, Coordinación General

de Modernización Administrativa

El presente trabajo tiene como propósito revisar la experiencia del Gobierno

de la Ciudad de México (CDMX), en la administración 2012-2018 sobre el de-
sarrollo de proyectos de mejora de la gestión pública a cargo de la entonces
Coordinación General de Modernización Administrativa (CGMA), asociados a
la instrumentación de esquemas de innovación tecnológica y procesos de ges-
tión del conocimiento. Aquí revisaremos algunos obstáculos que se enfrenta-
ron, además del impulso que dio la tecnología al conocimiento y al aprendi-
zaje, así como las decisiones tomadas y algunos de los beneficios obtenidos.

Aspectos generales sobre la gestión del conocimiento

Hoy en día pareciera común escuchar que nos hemos convertido en una
sociedad de la información por la forma en que producimos, manejamos y

1
Maestro en Derecho por la UNAM; Doctorante en Derecho Administrativo Iberoamericano por
la Universidade da Coruña, España. Fue Coordinador General de CGMA. Actualmente, es profe-
sor, conferencista, consultor e impulsor de la Gestión por Resultados, con certificación profesio-
nal en gestión pública para el desarrollo por el BID. Contacto: olliver29@gmail.com
2
Candidato a maestro en Economía y Desarrollo Regional en Medio Ambiente por la Universidad
Iberoamericana y economista por la Universidad Autónoma Metropolitana. Ha sido profesor y
Director Ejecutivo de Innovación, Evaluación del Desempeño Gubernamental y Uso Estratégico
de la Información en CGMA. Actualmente es el Coordinador de Gobierno Electrónico en la Alcal-
día Álvaro Obregón. Contacto: mgallardscdmx@gmail.com
3
Doctorante en Ciencias de la Educación e Ingeniero en Sistemas Computacionales con Maestría
en Administración de Tecnologías de la Informática. Fue Director de Innovación y Moderniza-
ción en la CGMA, donde se encargó de implementar herramientas tecnológicas como la Agenda
de Innovación, el Registro Electrónico de Trámites y Servicios y el Portal Trámites CDMX, entre
otras. Contacto: hmendezj@cdmx.gob.mx

115
difundimos información y datos apoyados por la tecnología. Sin embargo, en
los últimos años se ha dado paso a las economías basadas en el conocimiento y
el aprendizaje centradas en “la capacidad de innovar y crear valor más rápido
en base al conocimiento y a su rápida actualización en diversos ámbitos por
medio del aprendizaje” (NU. CEPAL. ILPES, 2002, p. 8), gracias a la relación
que se hace entre el capital humano, la tecnología y el conocimiento, conside-
rada central para el crecimiento económico.
En este tipo de economía, las empresas generan valor al combinar activos
tangibles e intangibles, pero algunos de estos últimos como el capital intelec-
tual, no pueden representarse en un balance contable porque se encuentra
en el “conocimiento de los individuos que participan en la producción de
valor” (Hernández, 2018, p. 5), y se integra por el capital humano, el capital
relacional y el capital estructural; es decir, las personas, sus relaciones y los
elementos que construyen dentro de la organización y que permanecen en
ella, como procesos, sistemas, bases de datos o patentes que, entre otras co-
sas, facilitan el contar con una buena gestión de la información.
Gracias a los aportes de autores de la corriente de la economía del cono-
cimiento, las organizaciones empresariales se vieron más involucradas con
el término gestión del conocimiento. A partir de los años noventa dio inicio una
transformación cuando las empresas advietieron que “intercambiaban infor-
mación y conocimientos entre sus miembros y entre los elementos organiza-
tivos que componen su estructura organizativa a través de diferentes medios
de comunicación” (Cegarra y Martínez, 2018, p. 23), y que ese intercambio
producía conocimientos originados por saberes, “experiencias, valores, in-
formación contextual y apreciaciones expertas que proporcionan un marco
para su evaluación e incorporación de nuevas experiencias e información”
(Davenport y Prusak, citado en Nagles, 2007, p. 77).

Hernández (2018) afirma que: La gestión del conocimiento es, en esencia, la

gestión del capital intelectual, de sus relaciones con el capital humano, con el
capital estructural, de las fuentes y las existencias del conocimiento, del flujo
del conocimiento y de la creación del conocimiento, de su compartición y de
su aplicación para crear y/o sostener el valor de la organización y su ventaja
competitiva. (p. 40)

116
El conocimiento por lo general se ha clasificado en explícito y tácito. Este
último es una aportación atribuida a Michael Polanyi, científico y filósofo del
siglo XX, y se integra por el aprendizaje subjetivo, cognitivo y de experiencia
que se encuentra en las personas, es decir, es un bien intangible que además
es considerado la principal fuente de recursos de los sistemas de innovación,
de ahí que se busque objetivarlo y aplicarlo. Por el contrario, el conocimiento
explícito es objetivo, racional y técnico, además está representado en datos,
sistemas o procedimientos que al contar con estructura sistematizada, es
más fácil su obtención, transmisión y aplicación.
Hay autores que sostienen que el conocimiento tácito siempre lo será,
pero Nonaka y Takeuchi (citados en Benavides y Quintana, 2003), propusie-
ron un modelo de conversión de conocimiento denominado SECI: socializa-
ción (de conocimiento tácito a tácito); externalización (de conocimento tácito
a explícito); combinación (de conocimiento explícito a explícito); e internali-
zación (de conocimiento explícito a tácito), asumiendo que existe “un tránsito
estable entre el conocimiento tácito y el explícito” (Hernández, 2018, p. 34).
Estos autores nos exponen que la creación y transformación del cono-
cimiento es un proceso social entre individuos que además es interactivo y
espiral, es decir, al concluir un ciclo del SECI, inicia otro y se genera aprendi-
zaje, pues se comparten modelos y experiencias personales que se codifican
o estructuran, combinando información y datos entre distintos canales siste-
matizados que permiten su uso y aplicación, para producir nuevos modelos
mentales y experiencias individuales o colectivas y, por tanto, nuevos conoci-
mientos. Este proceso es susceptible de registrarse y gestionarse con mayor
facilidad gracias a la evolución de las TIC.
Para que este ciclo de conversión se desarrolle de manera efectiva, No-
naka y Takeuchi (citados en Benavides y Quintana, 2003), establecen cinco
condiciones: 1) intención: una aspiración estratégica de la organización; 2)
autonomía: favorecer la autonomía individual, la auto-organización y el tra-
bajo interdisciplinario; 3) fluctuación y caos creativo: alto grado de interac-
ción entre la organización y su medio externo para renovarse y estimular la
creación; 4) redundancia: compartir información redundante para compartir
conocimiento tácito; y 5) variedad: diversidad interna de capacidades para
afrontar variedad y complejidad del entorno.

117
 Exiten otros modelos de autores especializados como Bukowitz y Wi-
lliams; McElroy, Wiig y Meyer y Zack, quienes presentan su propia concep-
ción del flujo de conocimiento (Hernández, 2018). Aunque no profundizare-
mos en ellos, se puede advertir que tienen una visión sistémica de la gestión
del conocimiento que, dependiendo del autor, contiene por lo general los si-
guientes procesos: construcción, organización, almacenamiento, distribución
y aplicación. Estos modelos se han extendido también al sector público, en
donde existe un gran potencial para producir conocimiento y aprendizaje a
partir del funcionamiento interno de la administración pública y de su inte-
racción con el entorno social, en la búsqueda por generar valor público en la
solución de problemas que también son públicos.
De acuerdo con Peluffo y Catalán (NU. CEPAL. ILPES, 2002), las organi-
zaciones públicas que buscan explotar su capital intelecual, fortalecen sus
espacios dinámicos, considerando que cuentan con la existencia de un siste-
ma global integrado por tres sistemas, el legal, el organizacional y el de inno-
vación. El primero de ellos, llamado burocrático, le da estructura y viabilidad
a la organización; el segundo es de carácter logístico, mientras que el tercero
es más dinámico que los dos primeros y depende de que se gestionen las ac-
tividades que se generan dentro de él. La gestión del conocimiento da orden
y estructura a la dinámica entre estos sistemas y asegura la transmisión de
conocimiento entre ellos.
Para estas autoras, entre más grande o influyente sea el sistema burocrá-
tico o el organizacional, se puede limitar la dinámica del sistema de innova-
ción hasta el grado de llegar a anularlo -dado que no se comparte conocimiento
tácito-, lo que acarrea lentitud e incapacidad para responder a las demandas,
como por ejemplo en casos de proyectos públicos a los que se asignan recur-
sos financieros acotados, lo que constituye obstáculos para la gestión de la
información y del conocimiento.
En este tenor, Doz, Cuomo y Wrazel (citados en Nagles, 2007), pensando
en el ámbito empresarial, conciben cuatro barreras para la integración del
conocimiento: la diversidad, la dispersión, la complejidad y la propiedad del
conocimiento. Esto significa que las organizaciones enfrentan distintos retos
para disponer de información y conocimiento; establecer estrategias; extraer
el know-how de individuos y colectividades; generar competencias profesio-
nales; incrementar capacidades tecnológicas para procesar y transmitir co-

118
nocimiento o para modificar patrones culturales como aquellos que produ-
cen resistencias al cambio. Todo esto requiere considerar aspectos como la
mejora de procesos; metodologías de trabajo comunes; el trabajo en equipo y
la dispoción de aprender, por mencionar algunos ejemplos.

Contexto legal del Gobierno de la Ciudad de México

Para situarnos en el contexto, recordemos que la Ciudad de México, hasta

antes de la entrada en vigor de su Constitución Política, el 17 de septiembre
de 2018, contaba con una organización política, jurídica y administrativa con
diferencias significativas respecto de otras entidades federativas. No es un
estado propiamente dicho, ni tiene municipios, sino que se conformaba por
un gobierno central y una organización territorial distribuida en dieciséis de-
marcaciones con un gobierno delegacional al frente, con naturaleza jurídica
de órgano político administrativo.
Al gobierno de la ciudad le correspondían atribuciones de carácter nor-
mativo, regulatorio y operativo, mientras que a las delegaciones, por regla
general, les competía ejecutar las normas y disposiciones desde un ámbito
con mayor énfasis opertativo en cuanto a la gobernabilidad, la prestación de
servicios y resolución de trámites en su ámbito territorial. Esta condición cen-
tralizadora representaba ventajas significativas al momento de instrumentar
algunas políticas públicas que requerían homogeneidad, como las de moder-
nización administrativa.
A fines de 2012, la capital contaba ya con una Ley de Firma Electrónica
del Distrito Federal y con una Ley para el Desarrollo del Distrito Federal como
Ciudad Digital y del Conocimiento publicadas en la Gaceta Oficial del Distrito
Federal (GODF), el 4 de noviembre de 2009 y el 29 de febrero de 2012. Esta
última definió en su artículo 5, párrafo cuarto, a la administración del co-
nocimiento como “el proceso sistemático de detectar, seleccionar, organizar,
filtrar, presentar y usar la información, con el objeto de explotar cooperativa-
mente los recursos de conocimiento, basados en el capital intelectual propio,
orientados a potenciar las competencias y la generación de valor”. No obstan-
te su existencia, estas leyes no lograron tener eficacia.
Para fortalecer el marco legal en el ámbito de la innovación tecnológica,
fue necesario mejorar las normas y la organización, motivo por el que se

119
impulsó la Ley de Gobierno Electrónico del Distrito Federal, publicada en la
GODF el 7 de octubre de 2015 y que, desde una perspectiva del derecho a la
buena administración, estableció los principios que regirían las comunicacio-
nes entre ciudadanos y órganos de la administración pública, así como las ba-
ses para la regulación, implementación y desarrollo del gobierno electrónico.
En esa misma fecha se publicó la Ley para hacer de la Ciudad de México una
ciudad abierta, con el objeto de establecer las reglas para mejorar la disponi-
bilidad de información sobre actividades del gobierno, fortalecer la participa-
ción cívica y favorecer el acceso de la población a nuevas tecnologías.
En el ámbito de la transparencia gubernamental, el 28 de marzo de 2008,
se publicó en la GODF, la Ley de Transparencia y Acceso a la Información
Pública del Distrito Federal, que en 2016 fue sustituida por la Ley de Transpa-
rencia y Acceso a la Información Pública y Rendición de Cuentas de la Ciudad
de México, publicada en la Gaceta Oficial de la Ciudad de México (GOCDMX)
el 6 de mayo de 2016, que adicionó dentro de su objeto los rubros de gobierno
abierto (inclusión explícita de componentes electrónicos de la información
y de apertura de datos) y la rendicón de cuentas desde la perspectiva de la
transparencia y el acceso a la información.
Para instrumentar las estrategias de modernización a cargo de CGMA, se
elaboraron algunas otras propuestas de disposiciones jurídicas y adminis-
trativas que potenciaron su desarrollo. Es así que, el 21 de abril de 2016, se
publicaron en la GOCDMX los Lineamientos de Monitoreo y Evaluación de la
Gestión Gubernamental de la Administración Pública de la Ciudad de México
con base en los que se daría seguimiento al cumplimiento de los objetivos
y metas del Programa General de Desarrollo del Distrito Federal 2013-2018
(PGDDF) y sus programas derivados y se crea jurídicamente la Plataforma
Tecnológica de Monitoreo de la Gestión Gubernamental denominada MONI-
TOREO CDMX.
La Ley de Mejora Regulatoria de la Ciudad de México se publicó en la
GOCDMX el 7 de diciembre de 2017, como resultado de un trabajo de años
en materia de mejora regulatoria y simplificación administrativa, precedido
por la modificación al Manual de Trámites y Servicios al Público del Distrito
Federal publicada en la GODF el 12 de noviembre de 2013 y que fue el paso
para sustituir gradualmente la versión en papel de un catálogo de trámites de
los años noventa por un registro electrónico de trámites y servicios, cuyas

120
Reglas de Operación se publicaron en el GODF el 14 de marzo de 2014 y que
para difusión contaba con un portal web denominado Trámites CDMX.
Estas herramientas encontraron su complemento operativo en los Linea-
mientos por los que se establece el Modelo Integral de Atención Ciudadana
de la Administración Pública del Distrito Federal publicados en la GODF el 13
de octubre de 2014, que entre otras cosas, regula el funcionamiento de las
áreas de atención ciudadana presenciales, telefónicas y digitales y da fuerza
al servicio electrónico en línea denominado Sistema de Servicios y Atención
Ciudadana (SSAC) que mantenía comunicación con los usurios a través de su
correo electrónico.
En el rubro de organización administrativa, se publicaron las actualiza-
ciones al Aviso por el cual se dan a conocer los Lineamientos Generales para
el Registro de Manuales Administrativos y Específicos de Operación de la
Administración Pública de la Ciudad de México y al Aviso por el cual, se dan
a Conocer los Lineamientos Generales para la Dictaminación de Estructuras
Orgánicas de la Administración Pública de la Ciudad de México, publicados el
1 y 29 de junio de 2018, respectivamente, en la GOCDMX. Con estos instru-
mentos se dio vida legal al Sistema Institucional de Dictaminación de Estruc-
turas Orgánicas y Registro de Manuales (SIDEO).
Otro de los proyectos que se comentarán tiene sustento legal en el Aviso
por el que se dan a conocer los Lineamientos de la Agenda de Innovación Gu-
bernamental de la Ciudad de México (Agenda de Innovación Gubernamental
CDMX), publicado en la GODF el 13 de noviembre de 2015 y cuya finalidad
fue la creación de un banco de buenas prácticas de innovación gubernamen-
tal al interior del gobierno local.

Diagnóstico general y condiciones

para la innovación tecnológica

De acuerdo con el PGDDF, publicado en la GODF el 11 de septiembre de 2013,

la CDMX carecía de infraestructura adecuada para el desarrollo de las TIC.
Tan sólo el 65% del equipo de cómputo era obsoleto; se alcanzaba un 86% de
conectividad; se carecía de plataformas en línea que dieran cobertura a las
necesidades de interacción entre gobierno y ciudadanía, mientras que sólo
el 58% de la población de la ciudad tenía acceso a internet, al que sólo el 38%

121
podía acceder desde sus hogares. Las relaciones con la sociedad civil y el
sector empresarial parecían no apreovecharse, siendo una gran oportunidad
para del desarrollo de las ciudades inteligentes.
La CDMX tenía rezagos en sus sistemas legal y organizacional que im-
pactaban negativamente en el sistema de innovación: falta de normas y dis-
posiciones administrativas especializadas; atribuciones legales insuficientes;
falta de planeación estratégica y de coordinación efectiva; necesidades de
profesionalización; resistencia al cambio y a compartir conocimiento; una
pobre cultura para producción, sistematización y almacenamiento de infor-
mación y una inapropiada orientación de recursos para infraestructura y de-
sarrollo de las TIC con visión estratégica. No obstante estas dificultades, el
conocimiento tácito subyacente pudo aprovecharse por CGMA para el impul-
so de sus estrategias de modernización administrativa.
Sólo sectores que tradicionalmente invertían en TIC como seguridad pú-
blica, procuración de justicia, finanzas (tesorería) y ciertos organismos de
transporte como el STC Metro, podían crecer bajo sus propias estrategias ais-
ladas; o bien, quienes obtenían recursos adicionales por acuerdo con el Jefe
de Gobierno o por gestionarlo con el órgano legislativo, a través de la práctica
criticable de etiquetar recursos.
CGMA orientó sus esfuerzos bajo el marco conceptual de la gestión por
resultados, en donde la mejora de la gestión pública y la innovación tecnoló-
gica serían elementos indispensables para alcanzar sus objetivos, mientras
que el motor de desarrollo sería el conocimiento, la información y los datos.
Esta unidad administrativa jugó un papel preponderante en el proceso de pla-
neación del desarrollo que dio origen al PGDDF y sus programas derivados,
lo que incrementó su capacidad de implementación y gestión en temas que
además, eran transversales al gobierno.
La gama de atribuciones con que contaba implicaban la existencia o la po-
tencial producción de una gran variedad de información y conocimientos tácitos
y explícitos cuya obtención, procesamiento, transmisión y aplicación represen-
taban un verdadero desafío, pues además, se encontraban dispersos entre casi
un centenar de organizaciones, por lo que se establecieron obligaciones legales
para dar orden y vabilidad a cada una de las estrategias, no sólo para facilitar los
procesos al interior de la administración pública, sino para asegurar la apropia-
ción del conocimiento y su posterior comprensión dado su nivel de complejidad.

122
 No es ningun secreto que la coordinación es uno de los mayores retos
de los gobiernos. Aquí los individualismos exigen reconocimiento, respeto
a las competencias legales y a los tramos de responsabilidad de los actores
involucrados en la producción, uso y resguardo de la información, de ahí
que la propiedad de dicha información pueda ser un obstáculo para integrar
conocimiento. Por fortuna, la incorporación de nuevas técnicas y formas de
trabajo como el gobierno abierto y los datos abiertos, ofrecieron alternativas
de trabajo colaborativo para salvar gradualmente estas barreras.
El incremento de los usuarios de internet marcó un hito en la demanda
de servicios electrónicos. El Instituto Nacional de Estadística y Geografía, en
la Encuesta Nacional sobre Disponibilidad y Uso de Tecnologías de la Infor-
mación en los Hogares (INEGI, ENDUTIH, 2018), informó que los usuarios
de internet a nivel país alcanzaron los 74.3 millones entre la población de seis
años o más (65.8% del total), mientras que a nivel local, la CDMX alcanzó casi
el 80% de su población. Tan sólo a nivel país, el 69.4% de los usuarios de inter-
net instaló aplicaciones móviles (APP) gracias al mayor acceso a dispositivos
inteligentes, principalmente teléfonos.
La administración inició para muchos con la intención de desarrollar más
y mejores sistemas tecnológicos, pero las APP se convirtieron en la novedad,
aunque el sector público tardó en comprender su potencial, pues en un prin-
cipio desarrollaron o contrataron aplicaciones meramente informativas, poco
atractivas o sin gran utilidad para el usuario. Un caso relativamente excepcio-
nal fue la aplicación Mi Policía, que obtuvo entre quinientos mil y un millón de
descargas gracias a que ponía al usuario en contacto directo con el jefe de un
sector policiaco en caso de emergencia.
La falta de un modelo de gobernabilidad también golpeó a las APP y mu-
chas de ellas carecían de reglas básicas de identidad, así como de criterios
de usabilidad, relevancia y pertinencia para que efectivamente prestaran un
servicio digital a los usuarios, por lo que en ocasiones, sólo se automatizaba
la burocracia. Sin embargo, estas tendencias permitieron el desarrollo de pro-
yectos exitosos que ponían cada vez más cerca al ciudadano del gobierno y
marcaron de cierta forma la pauta para seguir impulsando el gobierno elec-
trónico, el gobierno abierto y los datos abiertos, temas en los que la Ciudad
de México fue punta de lanza a nivel país.

123
 La creciente búsqueda de información y datos al interior del gobierno y
por parte de algunos sectores de la población, movieron al gobierno en ge-
neral. La apuesta era mapear y modelar para automatizar procesos poniendo
a disposición la información a través de sistemas informáticos, sitios web,
aplicaciones móviles y data sets, entre otros. El reto seguía siendo el análisis,
la captación, la custodia, la búsqueda, la compartición, el almacenamiento, la
transferencia, la visualización y la privacidad de la información. Seguramen-
te mientras la mayoría pensaban en resolver una necesidad específica, sólo
algunos pensaban en la generación de nuevo conocimiento. Para entonces el
big data y la inteligencia artificial, ya estaban también en la agenda pública.

Proyectos de innovación, características, beneficios e impactos

Para disponer de todo el potencial que el conocimiento nos puede proporcio-

nar, Nagles (2007), nos dice que se requieren cinco acciones fundamentales:
entender necesidades y oportunidades del conocimiento; construir conoci-
mientos relevantes para el negocio; organizar y distribuir el conocimiento de
la organización; crear condiciones para la aplicación del conocimiento de la
empresa y explotar el conocimiento.
La planeación del desarrollo constituyó una base fundamental para im-
pulsar la innovación, la gestión de la información, la gestion del conocimiento
y el aprendizaje, pues las políticas públicas surgen, entre otras cosas, para
saber si las decisiones “se toman con base en datos, análisis y cálculos ra-
cionales, que incrementan la eficacia de la acción decidida, o si en cambio se
sustentan en otros criterios” (Aguilar, 2010, p. 19). Por primera vez se elaboró
un PGDDF con metodologías como la planeación estratégica y el marco lógico
y se desagregó en 14 Programas Sectoriales, 67 Institucionales y 3 Especiales
alineados con objetivos, metas e indicadores.
Para hacer el seguimiento de los programas, se desarrolló MONITOREO
CDMX, plataforma tecnológica en línea para la recolección de información
cuantitativa que incluye un sistema de gestión interno puesto en marcha en
2016 y un portal ciudadano4 liberado en 2017. Adicionalmente, con esta labor
se vislumbró la posiblidad de realizar evaluaciones a programas, acciones

4
Para mayor información véase www.monitoreo.cdmx.gob.mx

124
o proyectos, distintas a las que competen al Consejo de Evaluación del De-
sarrollo Social de la CDMX en materia de política social. Tanto la planeación
como el monitoreo y la evaluación, fueron una importante oportunidad para
el desarrollo de nuestro tema.
El tamaño del sistema legal y del organizacional tenía relación directa
con la sobregulación y la falta de procedimientos simplificados imperante
en la CDMX, lo que constituyó otra área de oportunidad. Más de 2,500 cuer-
pos normativos (90% disposiciones administrativas), y un estimado inicial
de 5,000 trámites y servicios incluídos los delegacionales; así como un Ma-
nual de Trámites y Servicios al Público del Distrito Federal que contenía sólo
los 290 considerados de mayor importancia (incluía trámites delegacionales
únicos), y cuya información distaba significativamente de la realidad en las
ventanillas, pues al ser un documento en papel, su actualización legal podía
tardar meses o años en revisión de todo el gabinete y luego en el refrendo.
Se crearon herramientas para suplir al Manual pero corrieron la misma
suerte, por lo que se diseñó una estrategia para revisar, validar, registrar y di-
fundir información estandarizada sobre trámites, servicios y actividades aná-
logas, a través del sistema web Registro Electrónico de Trámites y Servicios
(Registro CDMX), que junto con su portal web denominado Trámites CDMX
eran los canales únicos oficiales del gobierno.5
Como mencionamos anteriormente, el Modelo Integral de Atención Ciu-
dadana, fue el complemento de la mejora regulatoria, pues además de regular
este tema, debía proveer información de los tipos de áreas de atención, el
capital humano involucrado y los procesos de atención, así como consolidar
el SSAC como sistema en línea para el registro, seguimiento y respuesta de
solicitudes de atención ciudadana vinculado a trámites y servicios, que a pe-
sar de ser independiente, se incluyó en Trámites CDMX.6
Lo complejo del funcionamiento de la burocracia, su organización y sus
procesos, requería mejorar los métodos para el diseño de casi cien organiza-
ciones con estructura orgánica dictaminada en papel y con manuales incom-
pletos (no registrados o sin procedimientos), motivo por el que, después de un

5
Para mayor información véase http://www.registrocdmx.df.gob.mx/ y http://www.tramites.
cdmx.gob.mx/
6
Para mayor informaición véase http://www.atencionciudadana.cdmx.gob.mx/SSAC_Solicitu-
d?id_procedencia=1).

125
largo proceso de aprendizaje, se desarrolló SIDEO, sistema web que gestiona
solicitudes de creación, modificación o cancelación de estructuras orgánicas y
la elaboración, integración, dictaminación y registro de Manuales Administra-
tivos y Específicos de Operación, consultable en un portal responsivo.7
La dispersión de esfuerzos gubernamentales nos condujo a integrar un por-
tafolio con buenas prácticas de innovación que contribuyeran al logro de los
objetivos y metas del PGDDF, difundir proyectos exitosos, susceptibles de trans-
ferencia tecnológica y de conocimiento y evitar duplicidad de esfuerzos y cos-
tos innecesarios, por lo que se creó la Agenda de Innovación Gubernamental
CDMX, plataforma web para el registro y evaluación automatizada de los proyec-
tos de innovación a través de un esquema de convocatorias que integra de forma
automática desde el inicio, los proyectos que las organizaciones desean evaluar.8
Estas estrategias y desarrollos tecnológicos permitieron obtener y estruc-
turar información, así como construir nuevos conocimientos relevantes para
el ejercicio de gobierno y para la sociedad, gracias al uso de métodos de tra-
bajo como la planeación estratégica y el marco lógico que incidieron en el mo-
nitoreo y la evaluación; el costeo estándar y las estrategias de simplificación
para trámites y servicios; el análisis funcional y el diseño organizacional para
dictaminación de estructuras orgánicas; la gestión por procesos y el Business
Process Modeling Notation (BPMN), para análisis de procesos; y mejores prác-
ticas del Project Management Institut (PMI) para el diseño de la estructura de
datos de la ficha de proyectos de innovación, por ejemplo.
Es así como se logró que las organizaciones comenzaran a vincular los
pilares del ciclo de la gestión pública, advirtiendo los errores cometidos en el
proceso a partir de sus resultados parciales, las desviaciones sobre lo planifi-
cado, pero también el grado de cumplimiento de sus objetivos y metas. Tam-
bién se consiguió identificar 3,683 trámites y servicios legalmente estableci-
dos de los que se redujo el 25%, gracias a las acciones de mejora normativa,
simplificación y automatización, lo que arrojó a la luz las limitaciones de las
organizaciones para la integración y procesamiento de información, para el
desarrollo o adquisición de sistemas y para responder con oportunidad a las
demandas para resolver problemas de su competencia.

7
Véase http://www.sideo.cdmx.gob.mx/
8
Véase http://innovacion.cdmx.gob.mx/

126
 En 2017, por ejemplo, se pudo recabar información sobre más de 40 millo-
nes de gestiones de trámites y servicios a través de cerca de 1,500 canales aten-
didos por aproximadamente 10 mil servidores públicos, con la que se vislum-
bró un sinfin de posibilidades para generar nuevo conocimiento y aprendizaje,
tanto para el desarrollo del capital humano, como para ofrecer mejores canales
y alternativas de solución a las principales demandas ciudadanas. En compa-
ración, en 2013 sólo se pudieron reportar poco más de 3 millones de gestiones
y la red de canales y servidores púbicos estaba en proceso de construcción.
Para dar estructura a la información y al conocimiento, poder aplicarla
entre los actores involucrados y difundirla a la población en general, se de-
sarrollaron las plataformas y sitios web mencionados por la Dirección de
Innovación y Modernización de la CGMA, la que también se encargaba de su
mantenimiento y actualización. La falta de recursos fue la razón fundamental
para optar por el software libre, pero con apoyo de un equipo no mayor a seis
personas y unos cuantos prestadores de servicio social, se llevó a cabo un
proceso de compartición de conocimiento individual y colectivo con econo-
mistas, actuarios, administradores públicos, comunicadores, diseñadores y
abogados responsables de las tareas sustantivas y de la aplicación de normas
y métodos, pues como señala Hernández (2018), la gestión del conocimiento
“es una disciplina inclusiva, derivando teorías y métodos efectivos de muchas
otras disciplinas. Como resultado, es altamente multidisciplinaria” (p. 10).
Cada organización debía designar uno o más usuarios con diferentes ni-
veles de interacción y permisos para registrar, modificar, cancelar o validar
información a su cargo de acuerdo con las reglas de cada sistema, por lo que
debía contar con las herramientas suficientes para desarrollar los trabajos
en línea. La capacitación y el acompañamiento eran permanentes: se die-
ron reglas, se proporcionaron métodos y metodologías de trabajo (manuales,
guías, protocolos), se facilitaron sistemas y tutoriales, capacitación y asesoría
presencial, telefónica y en línea. Por otro lado, la retroalimentación constan-
te permitía hacer mejoras y producir nuevos conocimientos a partir de los
datos, información y conocimientos obtenidos. Los sistemas se alojaron en
servidores de la Oficialía Mayor y, aunque son independientes, se vincularon
en el portal web de la organización.9

9
Véase www.cgma.cdmx.gob.mx

127
 MONITOREO CDMX cuenta con las siguientes funcionalidades: registro
de programas institucionales, especiales y programas genéricos; definición
de indicadores desde su estructura, tipo, métricas, variables, periodicidad y
su alineación correspondiente; captura de valores de forma periódica por
parte de los usuarios, que en este caso, son los propietarios de la informa-
ción; consulta de gráficos especializados y generación de métricas globales;
registro de reportes de monitoreo; y liberación de información en data sets.
Se elaboraban reportes de monitoreo periódicos entregados a los titulares de
cada organización, previo a su difusión en el portal web. Uno de los primeros
usos que se dio a la información contenida en la plataforma, fue vincularla
con los Objetivos de Desarrollo Sostenible de la Agenda 2030 y analizar su
grado de alineación, cuyos resultados también se pusieron a disposición en
el portal.

Gráfica 1. Cumplimiento del PGDDF 2013-2018 por año. Analisis de equipo

Fuente: Monitoreo CDMX.

128
 Gráfica 2. Cumplimiento del PGDDF 2013-2018 por Eje Temático al cierre de 2017

Fuente: Monitoreo CDMX.

Registro CDMX facilita la revisión, validación y registro de la información de

trámites y servicios gracias a la definición de su proceso para concretar cada
tarea, lo que también ayuda a su estandarización. Es sencillo de usar y se
ingresa desde cualquier dispositivo con acceso a internet. Registró el 95% de
trámites y servicios de la CDMX y delegaciones para difundirse en Trámites
CDMX, sitio que consume de forma automática la información del registro
sin poderla modificar. El portal tiene un diseño responsivo y se ingresa desde
cualquier dispositivo con acceso a internet. Posee una experiencia de usuario
amigable y se basa en un buscador de trámites por nombre o palabras clave
que despliega todo lo que necesitamos saber sobre ellos. En marzo de 2015,
mes del lanzamiento de Trámites CDMX se recibieron 12 mil visitas; para el
segundo semestre de 2018, se recibían mensualmente un millón.
Trámites CDMX está vinculado al SSAC, sistema que permite el regis-
tro de solicitudes, la posibilidad de georeferenciarlas, adjuntar imágenes, el
seguimiento del estatus y recibir notificaciones vía correo electrónico. Tam-
bién tiene un sistema de gestión interna que permite analizar y categorizar el
turnado de solicitudes a uno o más órganos de la administración pública, la
gestión de las respuestas por los responsables, su seguimiento, la realización
de consultas y la generación de métricas para medir el desempeño de las or-
ganizaciones en la atención ciudadana por esta vía.

129
 Para la dictaminación de estructuras orgánicas, el SIDEO cuenta con in-
formación precargada como tipo de puesto, nivel jerárquico, nivel salarial,
relación entre los puestos y reglas para la creación, modificación o cancela-
ción de las mismas. Para la elaboración, revisión, dictaminación y registro de
manuales, se pueden cargar atribuciones de la organización y de los puestos,
descripciones de puesto, mapas de procesos y procedimientos. Con estos
módulos se generaban organigramas así como una versión digital de manua-
les administrativos y específicos de operación.
La Agenda de Innovación, por ejemplo, es un mecanismos que crea con-
diciones para obtener información, compartir conocimiento y transmitirlo en-
tre las organizaciones del sector público local. Más de cien proyectos registra-
dos en la primera convocatoria en 2017, de los que más de cincuenta fueron
considerados buenas prácticas, cuya evaluación corrió a cargo de personas
servidoras públicas, académicos e investigadores. Entre los beneficios se en-
cuentra la posibilidad de integrar una línea base de conocimientos, buenas
prácticas y lecciones aprendidas de proyectos de innovación para evitar du-
plicidades, fomentar la transferencia tecnológica, impulsar la creación de una
red de innovación, identificar rezagos y áreas de oportunidad en innovación
gubernamental, promover desarrollo económico y sentar las bases para la re-
novación constante de la propia agenda, gracias a la aplicación y explotación
de la información registrada y evaluada.
Aunque no se evaluó formalmente el impacto de los proyectos comentados
en este trabajo, se logró cumplir los objetivos y metas fijados. También se obtu-
vo el reconocimiento para MONITOREO CDMX como el Primer Lugar en el III
Premio Anual de Gestión para Resultados en el Desarrollo 2017, en la categoría
Montioreo y Evaluación en Gobiernos Subnacionales, otorgado por la Comuni-
dad de Profesionales y Expertos en América Latina y el Caribe para Resultados
del BID, así como el reconocimiento como una buena práctica por la organiza-
ción Cities Alliance por la adopción de enfoques integrales de implementación y
seguimiento de las agendas globales sostenibles, por el trabajo de vinculación
del PGDDF con la Agenda 2030, que fue presentado dentro de las actividades
paralelas al Foro Político de Alto Nivel de la ONU en junio de 2018. Por su parte,
Trámites CDMX fue considerado por la iniciativa privada (Netmedia), como una
de las prácticas gubernamentales más innovadoras en el ámbito de la tecnología,
en la 18ª entrega del ranking Las Más Innovadoras 2018.

130
 La mejora de la gestión pública implica hacer un mejor gobierno en be-
neficio de todos y el uso de la tecnología, los datos, la informacón y el cono-
cimiento son imprescindibles. Aunque los cambios de administración son
drásticos y no aseguran la continuidad de acciones, proyectos o programas,
la relevancia de hacer uso del conocimeinto existente persiste. El gran apren-
dizaje de una tarea de seis años inicia cuando nos arrastrámos antes de po-
der gatear y logramos caminar antes de empezar a correr.

Referencias

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17-60). México: Siglo XXI Editores.
Benavides, C. y Quintana, C. (2003). Gestión del conocimiento y calidad total.
Madrid: Ediciones Díaz de Santos, S.A. y Asociación Española para la Ca-
lidad.
Cegarra, J. y Martínez, A. (2018). Gestión del conocimiento. Una ventaja compe-
titiva. México: Alfaomega.
Gobierno del Distrito Federal. (2013, 11 de septiembre). Programa General
de Desarrollo del Distrito Federal 2013 – 2018. Gaceta Oficial del Distrito
Federal, pp. 4-157.
Hernández, V. (2018). La gestión del conocimiento en las organizaciones. (4ª Re-
imp.). México: Alfaomega.
Instituto Nacional de Estadística y Geografía. (2018). Encuesta Nacional sobre
Disponibilidad y Uso de Tecnologías de la Información en los Hogares. Recu-
perado de https://www.inegi.org.mx/programas/dutih/2018/
Nagles, N. (2007). La gestión del conocimiento como fuente de innovación. En
Revista Escuela de Administración de Negocios (61), pp. 77-87. Recuperado
de http://www.redalyc.org/articulo.oa?id=20611495008
NU. CEPAL. ILPES. (2002). Introducción a la gestión del conocimiento y su apli-
cación al sector público. Santiago de Chile: ILPES. Recuperado de https://
www.cepal.org/es/publicaciones/5586-introduccion-la-gestion-conoci-
miento-aplicada-al-sector-publico

131
 Centros de información estadística y geográfica subnacionales
Caso: Jalisco
David Rogelio Campos Cornejo1

Resumen

Si bien México ha logrado grandes avances en materia de información esta-

dística y geográfica al contar con un organismo nacional cuya autonomía le
da certeza a la información que genera, es necesario reconocer que existe
una gran área de oportunidad en lo que refiere a la generación de estadística
subnacional. Hoy en día, la información se genera con mayor volumen, velo-
cidad y variedad, pero el reto es lograr que los datos puedan generarse con la
calidad y consistencia necesaria para que sean útiles, generen conocimientos
y sean factor de cambio para las sociedades, en una estrategia agresiva, si-
multánea y complementaria a la generación de información marcada con la
directriz nacional pero que atienda necesidades locales.

Introducción

La generación de información estadística y geográfica, oportuna y de calidad,

puede tener un impacto positivo en el ámbito económico, social, ambiental y
gubernamental de una entidad, cuando dicha información está orientada de
manera específica a detectar y solucionar necesidades. La toma de decisio-
nes, en cualquier ámbito, es un proceso que por naturaleza debería implicar
el análisis de información. Sin embargo, en algunas ocasiones no se hace uso
de ella, ya sea por desconocimiento o en la mayoría de los casos por carencia
de la misma.
Si hablamos de políticas públicas a nivel subnacional, ya sea estatal o
municipal, a menudo observamos que éstas son planteadas bajo la ausencia

1
Profesor universitario de la Universidad de Guadalajara y consultor de Paris 21 para la eva-
luación de Sistemas Estadísticos Nacionales y Estrategias Nacionales de Desarrollo Estadístico.
Abogado y licenciado en Estudios Políticos y Gobierno, así como Maestro en Gestión Pública.
Director fundador del Instituto de Información Estadística y Geográfica de Jalisco.

133
de datos que impide que sean formuladas adecuadamente y por consecuen-
cia medir su eficiencia. En el plano de las decisiones empresariales también
podemos darnos cuenta que algunos proyectos productivos podrían estar
mejor orientados a la sociedad en la que se desempeñan, esto si se pudiera
contar con información más especializada para los mercados locales. Mien-
tras que en lo que respecta a la investigación, la carencia de información más
desagregada impide que los hallazgos académicos puedan tener una mayor
trascendencia.
Si bien México ha logrado grandes avances en materia de información
estadística y geográfica al contar con un organismo nacional cuya autonomía
le da certeza a la información que genera, es necesario reconocer que existe
una gran área de oportunidad en lo que refiere a la generación de estadística
subnacional, entendiéndola como aquella que hace alusión a unidades más
específicas de información como lo son las entidades y municipios, quienes
presentan vocacionamientos, dinámicas y necesidades diferentes. Hoy en
día, la información estadística y geográfica se genera con mayor volumen,
velocidad y variedad, pero el reto es lograr que los datos puedan generarse
con la calidad y consistencia necesaria para que sean útiles, generen conoci-
mientos y sean factor de cambio para las sociedades.
De acuerdo con PARIS21, brazo estadístico de la OCDE, (PARIS 21, s.f.), la
importancia de las estadísticas subnacionales se fundamenta en la existencia
de grupos poblacionales que viven dentro de una subdivisión geográfica y/o
administrativa identificable en el territorio nacional y que comparten caracte-
rísticas comunes y distintivas que están relacionadas con el área local en la
que viven, como son los aspectos geográficos, económicos, sociales, adminis-
trativos y ambientales. En ese sentido, la ONU establece en sus Objetivos de
Desarrollo Sostenible que para el año 2030, (ONU, 2019) los países deberían
estar capacitados para aumentar significativamente la disponibilidad de datos
de alta calidad, oportunos y fiables, desagregados a nivel local de manera que
sean relevantes en el contexto nacional e internacional.
Para lograr lo anterior, se necesita contar con Centros Subnacionales
que procuren que los diversos medios de obtención de información, prin-
cipalmente los registros administrativos, se generen bajo una directriz que
asegure contar con la pertinencia y riqueza de datos que permita construir
conocimiento e inteligencia que responda a las necesidades cotidianas de pla-

134
neación, ejecución y control que los tomadores de decisiones del sector gu-
bernamental, privado, académico y sociedad en general requieren; con una
desagregación estatal, municipal, local y de comunidad.
Con esto se lograría un salto cuántico para avanzar de manera holística
en la estrategia promovida por el INEGI a través del Sistema Nacional de
Información Estadística y Geográfica (SNIEG) y complementar los esfuerzos
de generación de datos e información, con una finalidad y un propósito, que
permita ampliar el alcance de la información y que esta tenga un mayor im-
pacto en los niveles de bienestar de las personas.

Caso de aplicación: creación del Instituto

de Información Estadística y Geográfica (IIEG)

El 15 de abril de 2013 el entonces Gobernador del Estado, Jorge Aristóteles

Sandoval, presentó ante el Poder Legislativo la iniciativa de creación del Ins-
tituto de Información Estadística y Geográfica del Estado de Jalisco (IIEG),
misma que fue aprobada en noviembre de ese mismo año. La propuesta fue
hecha con el fin de integrar y articular en un solo organismo las funciones
que desempeñaban en ese momento tres instituciones estatales, el Consejo
Estatal de Población (COEPO), el Sistema Estatal de Información Jalisco (SEI-
JAL) y el Instituto de Información Territorial del Estado de Jalisco (IITEJ).
Bajo la figura de un organismo público descentralizado (OPD) sectoriza-
do a la Secretaría de Planeación, Administración y Finanzas (SEPAF), el IIEG
se propuso como el encargado de captar, procesar y difundir la información
económica, geográfica y social de la entidad, así como para ponerla a disposi-
ción de funcionarios, inversionistas, empresarios, emprendedores, activistas,
investigadores, estudiantes o cualquier ciudadano que requiriera de informa-
ción oportuna para el desarrollo de sus actividades.
Buscando cumplir el propósito de la Institución, en diciembre de 2014 se
dio inicio a la Cooperación Técnica entre el Instituto de Información Estadís-
tica y Geográfica (IIEG), a través del Instituto Nacional de Estadística y Geo-
grafía (INEGI) y el Banco Mundial, firmando así el Acuerdo de Cooperación
Técnica con el Banco Mundial e INEGI para mejorar la calidad de los registros
administrativos.

135
El acuerdo se lleva a cabo en base a 4 ejes de acción:

1) El diseño de la Estrategia de Desarrollo Estadístico de Jalisco.

2) La preparación para poner en marcha esta estrategia.
3) El mejoramiento del sistema de monitoreo y evaluación estatal.
4) La evaluación del nivel de preparación para implementar un sistema de
Datos Abiertos.

La Estrategia Estatal de Desarrollo Estadístico que se implementó en Jalisco

bajo el acompañamiento y asesoramiento del Banco Mundial, en una visión
de mediano y largo plazo, dejó el fundamento de las directrices de trabajo que
se muestran en el siguiente esquema:

Imagen 1. Estrategia de Desarrollo Estadístico Jalisco (IIEG / Banco Mundial)

Fuente: elaboración propia con base en información proporcionada por el IIEG.

Leyes y reformas que han incidido en la información de calidad

Para la consecución de una estrategia de desarrollo estadístico subnacional,

en Jalisco ha sido fundamental contar con un marco legal que lo sustente. A
continuación, se enuncian las principales leyes y reformas realizadas durante
los últimos años en la materia.

136
Ley Orgánica del Instituto de Información
Estadística y Geográfica del Estado de Jalisco

La Ley del IIEG fue promulgada el 7 de diciembre de 2013 (Gobieno del Esta-
do de Jalisco, 2013); en la cual se fusionaron los organismos de información
con los que contaba el estado de Jalisco desde 1984: COEPO, y 1997: SEIJAL
e IITEJ, integrándolos en un nuevo organismo que cubre las funciones de
estos y más, en coincidencia con la estructura y ley del Sistema Nacional
de Información Estadística y Geográfica (SNIEG). El 28 de marzo del 2015
se reformó esta misma Ley para ampliar su objeto. (Gobierno del Estado de
Jalisco, 2015). En consecuencia, se reformó el Reglamento correspondiente.
(Gobierno del Estado de Jalisco, 2014)

Reforma a la Ley de Planeación

para el Estado de Jalisco y sus Municipios

Una vez promulgada la ley del IIEG, la ley estatal de planeación también fue
reformada en sus Disposiciones Generales (Artículo 2° Bis), para incluir al
Instituto entre los Enunciados Orgánicos; y el Artículo 13, para estipular el
uso de la información generada por el IIEG en los planes de desarrollo y
programas de gobierno, así como la ministración de la información por parte
del Instituto para el Sistema Estatal de Planeación Democrática.

Reforma a la Ley para el Desarrollo

Económico del Estado de Jalisco

Por su parte, la ley para el desarrollo económico fue reformada en su Artículo

13, para que el Instituto coadyuve con la Secretaría y el Consejo de Desarrollo
Económico en la realización de los estudios necesarios para determinar la
clasificación de los sectores y actividades económicas estratégicas, con base
en las prioridades de la entidad. De igual manera, se reformó el Artículo 64
para que el IIEG brinde apoyo estadístico, informático e informativo al Conse-
jo, que le permita dar seguimiento a indicadores de productividad de Jalisco
(Gobierno del Estado de Jalisco, 2012).

137
Infraestructura informática propicia para generar inteligencia

La visión estratégica del IIEG es que la información, además de presentarse

estructuradamente, tenga un valor agregado, sin perder la lectura intuitiva de
los datos para los usuarios; es decir, que tenga un enfoque de inteligencia ins-
titucional, social y de negocios, de tal modo que se traduzca en conocimiento
aplicado en algún sector productivo o en la resolución de alguna problemá-
tica social.

Imagen 2. Madurez en la explotación y uso de información

Como consecuencia del enorme salto que la tecnología ha tenido en la ge-

neración, administración, almacenamiento y visualización de datos, se ha
iniciado una revolución silenciosa asociada a la explotación inteligente de la
información con la finalidad de generar valor agregado a través del conoci-
miento aplicado para diferentes propósitos, con y sin fines de lucro.
Lo anterior llevó al IIEG, a realizar una inversión agresiva en capacida-
des informáticas durante el periodo de 2015 al 2018, con lo que se gestionó
aumentar la eficiencia operativa, facilitar la escalabilidad y agilidad de adap-
tación, disminuir el riesgo de fallos, incrementar la seguridad y dar mayor

138
capacidad de respuesta a las plataformas de Infraestructura de Datos Espa-
ciales y de análisis Estadístico Multidimensional. A continuación, se detalla el
inventario de infraestructura tecnológica de IIEG.

Cuadro 1. Infraestructura informática de IIEG 2015 comparado con 2018

Equipos 2015 2018
Servidores físicos 6 11
Servidores virtuales 4 11
Cámaras CCTV 1 24
Access point (Acceso inalámbrico) 4 16
Switches 7 10
Firewall 0 1
Enlaces 1 3
MDF / IDF / Racks 4 7
Planta de emergencia 1 1
Paneles solares 0 189
Respaldo de energía (UPS) 0 1
Unidades de almacenamiento 1 (4 Teras) 4 (72 Teras)
Unidad de respaldo 1 (2.4 Teras) 1 (18 Teras)
Bases de datos principales 9 26
Plataforma de inteligencia de negocios 1 1
Plataforma de analítica 0 1
Plataforma cognitiva y predictiva 0 1
Registros en bases de datos 206’663,429 458’829,756
Plataformas SIG web 1 2 (490 capas Mx)
Plataformas SIG de escritorio 1 3
Teras de información en servidores 13 Teras 23.5 Teras
Sitios web 5 8
Sitio de metadatos DDI 0 1
Certificación M100 Microsoft 0 1
Fuente: elaboración propia con información del IIEG.

139
Evidencia empírica de proyectos de información de alto impacto

Como evidencia del alcance de la estrategia manejo de datos con un sentido

de inteligencia y utilidad generado en Jalisco; a continuación, se presentan
algunos proyectos desarrollados por el Instituto de Información Estadística
y Geográfica del Estado (IIEG), que ejemplifican la generación de informa-
ción con un sentido de producción de conocimiento que atiende una solución
particular de áreas subnacionales definidas y no atendidas por la estrategia
nacional de información:

Sistema de Información Geográfica (SIG) Zapotlán el Grande

Uno de los proyectos que ha realizado el Instituto de Información Estadística

y Geográfica es el Sistema de Información Geográfica (SIG) del municipio de
Zapotlán el Grande, el cual abona a la cultura de la mejora regulatoria y por
consecuencia a la recaudación municipal. Contar con un SIG, posiciona a
los municipios que lo poseen dentro de una dinámica de mejores prácticas
gubernamentales, además de alinearlo con la agenda de la Comisión Federal
de Mejora Regulatoria, que tiene como objetivo crear políticas públicas orien-
tadas a dinamizar y simplificar las regulaciones en puntos estratégicos de
los mercados, por medio de sistemas de información que permitan elaborar
diagnósticos y realizar labores de seguimiento, evaluación y control de los
planes municipales de desarrollo urbano.
El SIG de Zapotlán el Grande procesa la información estadística y carto-
gráfica, utilizando como referencia el Ordenamiento Territorial, el Ordena-
miento Ecológico, la información catastral y el Atlas de Riesgos, para la emi-
sión de un dictamen de pre-factibilidad de giros productivos y/o proyectos
inmobiliarios, lo que permite agilizar el proceso de apertura de empresas y
fortalecer el desarrollo urbano dentro del municipio.

Mapa de frontera forestal del complejo volcánico de Colima

y cobertura de vegetación de la Sierra del Tigre

Derivado de la gobernanza del IIEG, la Secretaría de Medio Ambiente y Desa-

rrollo Territorial del Estado (SEMADET), solicitó al Instituto que realizara un

140
análisis en el que aborda la problemática de un establecimiento acelerado de
huertas de aguacate en las regiones sur-sureste del estado de Jalisco, para
determinar el grado de desaparición de los ecosistemas forestales y la pérdi-
da de la riqueza biológica del estado.
Se analizó el avance en el establecimiento acelerado de huertas de agua-
cate desde 1996 al 2017, que con el paso de los años, se demostró que no
se lleva a cabo sólo mediante un incendio, sino que lleva muchos años el
proceso como trabajo “hormiga” en dónde se inicia por el desmonte, seguido
por el cambio de uso de suelo y aumento de superficie desmontada, conti-
nuando por evento aislado de perturbación, que es un incendio posterior al
desmonte, luego se inicia con la plantación de aguacate y establecimiento de
membrana para captación de agua, de ahí se aprecia el incremento de la su-
perficie deforestada y la plantación de aguacate. A continuación, se presenta
un ejemplo del proceso de cambio de uso del suelo de una huerta localizada
en el municipio de Tonalá, Jalisco desde 1996 a 2017.

141
Imagen 3. Proceso de cambio de uso de suelo en huerto localizado en Tonalá, Jalisco
de 1996 al 2017

Fuente: Instituto de Información Estadística y Geográfica (2017).

Según la Secretaría de Medio Ambiente y Desarrollo Territorial (SEMADET)

del estado de Jalisco al año 2016 se tenía conocimiento de una superficie de
huertos de aguacate en la zona sur-sureste del estado de Jalisco de 22,200
hectáreas aunque sin evidencia y datos precisos de ubicación y origen en su

142
formación. Por medio del mapa de frontera de esta región realizado por el Ins-
tituto de Información Estadística y Geográfica (IIEG) se han podido localizar
18,730 hectáreas, las cuales además de ser ubicadas han sido analizadas para
dar sustento a las hipótesis de la SEMADET Jalisco.
Un primer estudio se centró sólo en el volcán de Colima, en donde se
encontraron 1,423 hectáreas al 2016 y se demuestra que el auge de la plan-
tación de aguacate se dio en el 2010. Al ubicarse las huertas y su respectivo
origen, se detectó que el incremento de huertas de aguacate en Jalisco ha
sido un fenómeno que buscando no alarmar a las autoridades medio ambien-
tales, ha sido un proceso paulatino y silencioso que ha dado como resultado
la desaparición de 27,902 hectáreas en el periodo de 2011- 2017.
En este mismo periodo se generó también el cambio de uso de suelo en
dónde aumentaron las hectáreas para agricultura de riego, de área urbana,
huertos, invernaderos, pastizales, pradera de alta montaña y vegetación hi-
drófila. Por otro lado, disminuyeron las hectáreas de agricultura de temporal,
bosque templado, bosque tropical, cuerpo de agua y desprovisto de vege-
tación. También incrementó la presión al manto acuífero situados en la re-
gión en la que se basó el estudio, la cual incluye los siguientes municipios:
Zapotlán el Grande, Zapotiltic, Tamazula de Gordiano, Quitupan, Mazamitla,
Concepción de Buenos Aires, Gómez Farías, San Gabriel y Sayula. Estos mu-
nicipios están cubiertos principalmente por los mantos acuíferos que tienen
el nombre de Ciudad Guzmán y Colomos.
Tras este estudio nos podemos plantear situaciones en las que se pudie-
ra originar la estructuración de políticas públicas que atiendan el impacto
ambiental adicional a la deforestación, que la explotación excesiva del suelo
puede causar. La disyuntiva a resolver es si la actual demanda de aguacate
justifica tal explotación y cuánto tiempo le queda de vida a las tierras y man-
tos acuíferos para seguir sosteniendo este crecimiento acelerado de huertos
de aguacate.

Elaboración de una plataforma de comercio exterior Jalisco

El Instituto Nacional de Estadística y Geografía (INEGI), genera información de

la balanza comercial del país a nivel nacional de forma mensual, mientras que
a nivel estatal es mostrada de manera anual y con un rezago de información de

143
más de 18 meses, además de solo presentar el monto total de exportaciones
por estados. Ante tal contexto, y de manera complementaria a la labor realizada
por INEGI, el Instituto de Información Estadística y Geográfica (IIEG) elaboró
una plataforma de comercio exterior para la entidad que es actualizada de forma
mensual, con datos disponibles con 1 o 2 meses de rezago.
La información de comercio exterior contenida en la plataforma encuen-
tra sustento en el “Manual de Estadísticas de Comercio Internacional de Mer-
cancías” de la Organización de las Naciones Unidas (ONU) (Departamento
de Asuntos Económicos y Sociales, Naciones Unidas, 2010). El manual emite
recomendaciones para que la información de estadísticas de comercio inter-
nacional sea comparable entre países, además se asegura que la información
recabada corresponda solamente al intercambio comercial de productos de-
jando de lado los movimientos de traslado, temporales y de movimiento elec-
trónico. Un aspecto a destacar es que el estado de Jalisco es el único gobierno
subnacional que adopta un proceso basado en estadísticas de comercio inter-
nacional con metodología de la ONU y que libera su estadística a cualquier
usuario de forma gratuita a través de internet.
El reto principal de la metodología propuesta por el Instituto de Informa-
ción de Jalisco para generar la estadística de comercio exterior de la entidad,
es determinar qué empresas a nivel de Registro Federal de Contribuyentes
(RFC) y de pedimento aduanal corresponden a Jalisco. El proceso para lograr
lo anterior es tomar como referencia un registro oficial emitido por la Secre-
taría de Economía de México de las empresas apegadas al programa IMMEX,
el cual es un programa de importación temporal para procesar y exportar
mercancía con trato fiscal preferencial.
El registro IMMEX se detalla a nivel de empresa, RFC y Entidad Federati-
va, lo que permite contar con una consistencia inicial sólida de las empresas
con actividad comercial del estado de Jalisco, ya que las empresas sujetas a
este programa mueven más del 85% de la actividad exportadora e importado-
ra del estado. Posteriormente, se analiza en la base de datos de pedimentos
aduanales nacionales qué empresas cuentan con un registro localizado en
Jalisco y finalmente, tomando en cuenta empresas registradas en el pago de
2% sobre nómina en el estado de Jalisco se cruza a nivel de RFC con la base
de datos nacional de pedimentos para ubicar posibles nuevos exportadores,
de los cuales se toman las empresas que mueven el pareto en volumen co-

144
mercial y de los registros detectados se realiza una investigación de campo
que permita asignar montos a Jalisco atendiendo problemática de empresas
y RFCs que puedan estar.
Los datos de comercio exterior se presentan de manera anual, trimestral
hasta mensual llegando a un nivel de desagregación de información propio
de la clasificación aduanera vigente, tales como: sección, capítulo, partida,
subpartida (esta última hasta fracción arancelaria), países de origen, destino,
comprador y vendedor; todo esto con el objetivo de ampliar las posibilidades
de consulta con cruces ilimitados de información.
Además, se incluyó información de los medios de transporte utilizados
para la exportación e importación de mercancías, así como las aduanas por
las que éstas salen; y las unidades de medida con las que son comerciadas.
Toda esta información esta contabilizada en dólares y pesos. Esta informa-
ción se vuelve de gran relevancia para una entidad, ya que es así como se
puede tener una imagen de los sectores más productivos y estratégicos para
exportación o importación. Es así como el IIEG se ha caracterizado y ha sido
reconocido por múltiples foros como una buena práctica a nivel subnacional.
Ejemplo de lo anterior lo constata una empresa que ha realizado aportes
significativos en materia de inteligencia comercial y análisis cognitivos, como
es el caso de IBM (Campos, 2017), resalta a Jalisco como un caso de éxito
definiendo que por sus avances, Jalisco a través del IIEG (Instituto de Infor-
mación Estadística y Geográfica) ha “redefinido” la estadística nacional con
soluciones tecnológicas útiles para diferentes actores en la sociedad, entre
ellos resalta que la generación de información en base a registros administra-
tivos con un sentido de inteligencia comercial en materia de exportaciones e
importaciones ha marcado la diferencia de la toma de decisiones fundamen-
tada del sector manufacturero y de exportación.
Debido a que Jalisco logró consolidar su balanza comercial en un ambien-
te de análisis de datos potente, amigable y accesible; el sector Manufacturero
y Maquilador de Exportación de México, representando en la CNIME – IN-
DEX (Consejo Nacional de las Industrias Maquiladoras y Manufactureras de
Exportación), solicita al IIEG el desarrollo de una plataforma de inteligencia
comercial subnacional con el detalle y desagregación de información a nivel
de producto (fracción arancelaria), país comprador – vendedor, origen, des-
tino, medio de transporte y aduanas; con un detalle subnacional de estados

145
y municipios donde operan las empresas apegadas al programa de fomento
a la importación temporal denominado Programa para la Industria Manufac-
turera, Maquiladora y de Servicios de Exportación (IMMEX) por parte de la
Secretaria de Economía.

Imagen 4. Plataforma de inteligencia comercial IMMEX

Fuente: Plataforma de Inteligencia Comercial de IIEG.

Información de Seguridad

Durante 2017, se fortalecieron los trabajos y mediante los acuerdos entre

la Fiscalía General del Estado (FGE) -quien coordinó el proyecto-, el IIEG y
a través de Retos Jalisco -programa que promueve el emprendimiento tec-
nológico-, se consolidó el proyecto de contar con una herramienta en línea
que permitiera conocer, no solo la incidencia delictiva, sino también aspectos
demográficos y de marginación. Fue así como surgió SeguridadMap. Segu-
ridadMap, es una plataforma permite visualizar, mediante mapas de calor,
utilizando cifras oficiales de 16 delitos de alto impacto e información de los
eventos que contienen los datos suficientes para su georreferenciación. El
mapa permite cruzar dos delitos además de contar con diversos datos demo-
gráficos como marginación.

146
 Los delitos y datos demográficos se presentan a un nivel de desagrega-
ción por colonia, lo que es mayor a lo que habitualmente presentan las fuen-
tes oficiales. Este nivel de desagregación favorece el acceso e interpretación
de la estadística. La herramienta fue desarrollada en código abierto y está dis-
ponible tanto en aplicación móvil como web (www.seguridadmap.app.jalisco.
gob.mx). Fue reconocida en 2017 por InnovationWeek Magazine de Netmedia
(Gobierno del Estado de Jalisco, 2017), como una de “Las más Innovadoras
del Sector Público”.

Conclusiones

La propuesta muestra que más allá de contraponer al Sistema Nacional, lo

que se busca es complementar su alcance a través de los Centros Estatales de
Información Estadística y Geográfica. Contar con estos Centros incluso puede
ser considerado como un elemento que abona a la cultura de la transparencia
con nuevas formas y mecanismos, es decir, ir más allá de la publicación de
presupuestos o gastos, sino generar información oportuna, eficiente e integral,
útil para la sociedad civil, academia, iniciativa privada y el gobierno mismo.
Ante un panorama tan cambiante es necesario satisfacer de una manera
más eficiente la creciente demanda de datos a nivel nacional, estatal, munici-
pal y principalmente de datos a nivel de localidad y comunidad. La sociedad
mexicana requiere un nuevo paradigma estadístico que sea dinámico y que
responda a las necesidades de cada región. Impulsar la creación de Centros
Estatales de Información Estadística, sin duda puede ser un elemento para
incrementar el desarrollo económico, pues éste ocurre en la medida en que
los gobiernos, locales y nacionales, incrementan capacidades y conocimien-
tos para producir productos cada vez más complejos.

147
Referencias

Campos, R. (2017). IIEG Jalisco redefine la estadística nacional con soluciones

cognitivas de IBM Watson para la industria de manufactura. (D. Villa, Entre-
vistador).
Departamento de Asuntos Económicos y Sociales, Naciones Unidas. (2010).
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tuto de Información Estadística y Geográfica del Estado de Jalisco. Recupera-
do de https://transparencia.info.jalisco.gob.mx/sites/default/files/Ley%20
Org%C3%A1nica%20del%20Instituto%20de%20Informaci%C3%B3n%20Es-
tad%C3%ADstica%20y%20Geogr%C3%A1fica%20del%20Estado%20de%20
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Reforma a los artículos 3 y 10 de la Ley Orgánica del Instituto de Información
Estadística y Geográfica del Estado de Jalisco.
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Capital de la Innovación; recibe 10 de los 50 premios a Las Más Innovadoras
del Sector Público 2017. Recuperado de https://sepaf.jalisco.gob.mx/pren-
sa/noticia/7692

148
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llo Sostenible. Recuperado de https://www.undp.org/content/undp/es/home/
sustainable-development-goals/goal-17-partnerships-for-the-goals.html
PARIS 21. (s.f.). NSDS GUIDELNES. Recuperado de https://nsdsguidelines.pa-
ris21.org/es/node/290

149
 La introducción de la firma electrónica en el estado de Jalisco:
razones, implementación y dificultades

Carlos Eduardo Moyado Zapata1

Resumen

En el presente capítulo se abordará el contexto social, normativo y de gestión

pública de la firma electrónica en Jalisco; la definición de objetivos naciona-
les y estatales en materia de innovación gubernamental y mejora regulatoria;
la gestión de información, recursos y alianzas estratégicas, así como también,
se dará cuenta de los resultados obtenidos en la implementación del sistema
de firmado electrónico en la entidad durante la administración estatal 2013-
2018. Todo ello, desde un abordaje directo, producto de la experiencia y ha-
ber tenido la responsabilidad de encabezar la Dirección de Firma Electrónica
(DFE) del Gobierno de Jalisco durante ese periodo.

Antecedentes y contexto

La presente aportación se inscribe en el análisis de los procesos de innova-

ción y gobernanza en Jalisco durante el periodo de mayo a 2013 a diciembre
de 2018. Periodo en el que el suscrito se desempeñó como titular de la Di-
rección de Firma Electrónica Avanzada de la Secretaría General de Gobier-
no del Estado de Jalisco. La firma electrónica avanzada tiene la finalidad de
simplificar, facilitar y agilizar los actos y negocios jurídicos, comunicaciones
y procedimientos administrativos entre los sujetos obligados del sector públi-
co, los particulares y las relaciones que mantengan entre sí.

1
Doctor en Educación por la Universidad Nacional de Educación a Distancia de Madrid. Profesor
Investigador de Tiempo Completo adscrito al Departamento de Derecho Público de la División
de Estudios Jurídicos del Centro Universitario de Ciencias Sociales y Humanidades. Director
del Instituto de Estudios e Investigaciones Jurídicas de la Universidad de Guadalajara de 1998 a
2004. Director de Firma de Electrónica Avanzada de la Secretaría General de Gobierno del Estado
de Jalisco de 2013 a 2018.

151
 Como antecedente directo del tema, debo citar la reforma federal que se
materializa con la expedición de la Ley General de Firma Electrónica Avanza-
da, publicada en el Diario Oficial de la Federación el 11 de enero de 2012, lo
cual actualizo la derogación de la Ley de Firma Electrónica Certificada, vigen-
te a nivel federal desde el año de 2008. A pesar de que se derogaron los certi-
ficados digitales expedidos antes de esa fecha por la Secretaría de la Función
Pública, la Secretaría de Economía y el Servicio de Administración Tributaria
conservaron su vigencia y alcances, de conformidad con lo dispuesto por los
artículos 34 y 4º transitorios de la referida ley.
En el estado de Jalisco, iniciamos en el primer semestre de 2013 los traba-
jos para armonizar y reformar el marco normativo del firmado electrónico, la
mejora regulatoria y la simplificación administrativa, con el acompañamiento
y asesoría de un grupo de expertos y colegas de la Secretaría de Función Pú-
blica del Gobierno Federal; trabajos que culminaron el día 27 de diciembre de
2013; con la aprobación de la Ley de Firma Electrónica Avanzada para el Esta-
do de Jalisco y sus Municipios, misma que una vez publicada en el Periódico
Oficial del Estado de Jalisco derogó la Ley de Firma Electrónica Certificada
para el Estado de Jalisco y sus Municipios, vigente desde el año 2008.
El dictamen legislativo 24800/LX/13 incluyó un total de cinco artículos:
por virtud del primero se aprobó la Ley de Firma Electrónica Avanzada para
el Estado de Jalisco que consta de 32 artículos distribuidos a través de ocho
Capítulos; el segundo que modificó el artículo 1308 del Código Civil del Esta-
do de Jalisco; el tercero, por el cual se reformaron los artículos 4, 5, 23 y 24
de la Ley del Registro Público de la Propiedad del Estado de Jalisco; el cuarto,
que reformó los artículos 77, 81, 83 y se adicionó el artículo 76-Bis de la Ley
del Notariado del Estado de Jalisco y finalmente, el quinto que reformó el ar-
tículo 406-Bis del Código de Procedimiento Civiles del Estado de Jalisco; todo
ello, atendiendo el principio general de validez según el cual, la firma electró-
nica avanzada tiene -respecto de la información consignada en el mensaje de
datos- el mismo valor que la firma autógrafa, respecto de los datos consig-
nados en papel y, en consecuencia, tiene el mismo valor probatorio que las
disposiciones aplicables les otorgan a éstos.
Es preciso señalar que las reformas al marco normativo de la firma no
modificaron la atribución y la facultad de regular y de supervisar a los pres-
tadores de servicios de certificación (PSC) que había correspondido histórica-

152
mente a la Secretaría General de Gobierno (SGG) a través de la Dirección de
Firma Electrónica, de conformidad con lo dispuesto en el artículo 14° fracción
XXI de la vigente Ley Orgánica del Poder Ejecutivo del Estado de Jalisco.
Debo subrayar que la motivación de los cambios normativos a nivel fe-
deral y estatal; obedecieron en buena medida, a los objetivos y estrategias
planteadas por el Titular del Poder Ejecutivo de la Federación, a partir del
lanzamiento de la denominada Estrategia Digital Nacional, entendida como el
mapa de ruta que permitió la colaboración del gobierno con organizaciones
y organismos internacionales, expertos, organizaciones de la sociedad civil,
gobiernos de otros países, empresas y ciudadanos, para detonar la innova-
ción tecnológica y guiar las acciones de miles de funcionarios públicos en
materia de digitalización. Esta estrategia se definió como “el documento que
plasma las acciones que el Gobierno de la República implementará durante
los próximos años fomentar la adopción y el desarrollo de las Tics e insertar
a México en la Sociedad de la Información y el Conocimiento” (Presidencia de
la República, 2013), destacando como propósito:

“Aumentar la digitalización de México, para que con ello se maximice su impac-

to económico, social y político en beneficio de la calidad de vida de las perso-
nas. Para esto, la Estrategia se compone de cinco objetivos y cinco habilitadores
que, en conjunto, permitirán la digitalización de México”. (Presidencia de la
República, 2013)

La EDN contempló cinco objetivos con sus respectivos habilitadores que fue-
ron los siguientes:

I) Transformación Gubernamental,
II) Economía Digital,
III) Educación de Calidad,
IV) Salud Universal y Efectiva, y
V) Seguridad Ciudadana.

Fuente: Estrategia Digital Nacional, México Digital, noviembre de 2013, pp. 14-15.

153
En particular, fue en el Objetivo Primero: “Transformación Gubernamental”
definida por el Gobierno Federal como la construcción de una nueva relación
entre sociedad y gobierno, basada en la experiencia de los ciudadanos como
usuarios de los servicios públicos, donde se establecieron los principios rec-
tores para regular las relaciones entre gobernaos y autoridades a partir del
uso y adopción de las tecnologías de la información para el conocimiento,
sentando con ello las bases del e-gobierno.
Dentro del plan de acción como un objetivo secundario se determinó ins-
trumentar la Ventanilla Única Nacional para Trámites y Servicios, en la cual
la utilización de la firma electrónica avanzada se estableció como medio de
autentificación para trámites y servicios, así como una herramienta de intero-
peratividad en los procesos de la gestión de la administración pública. De ahí
la importancia de implementar sistemas de firmado electrónico adecuados y
pertinentes en las entidades federativas.
Es por ello, que en materia de firma electrónica avanzada para Jalisco, se
identificaron dos grandes retos de origen: el primero, correspondiente a la
armonización normativa, incluida la organización y supervisión administrati-
va de todo el proceso de firmado electrónico. El segundo, relativo al diseño y
armado de toda la estructura informática y de soporte necesario para mate-
rializar esta tarea.
En este punto, deseo reconocer el trabajo y desempeño de los ingenieros
en sistemas, informática y demás tecnólogos adscritos a la Oficialía Mayor de
Gobierno de la SGG, quienes atendieron puntual y eficazmente todos nues-
tros requerimientos operativos. Es importante señalar que la Oficialía Mayor
de la SGG es hasta la fecha el único prestador de servicios de certificación
(PSC) acreditado en el estado de Jalisco.
Un componente muy importante que nos permitió ponderar los alcances,
dificultades, avances y posibles logros del sistema de firmado electrónico en
Jalisco derivó de tres visitas que realizamos a los estados de Colima, Aguas-
calientes y Guanajuato, miembros del personal directivo de las áreas de sis-
temas informáticos y firma electrónica avanzada de la SGG; de mejora regu-
latoria de la Secretaria de Desarrollo Económico (SEDECO), y de innovación
gubernamental de la Secretaría de Planeación, Administración y Finanzas
(SEPAF); en suma, personal con un nivel de toma de decisiones estratégico.

154
 Estas visitas se organizaron bajo un modelo de estudio centrado en co-
nocer la organización, recursos y procedimientos de dos dependencias res-
ponsables en cada entidad: por un lado, la entidad responsable de operar los
programas de firmado electrónico, generalmente la Secretaría General de Go-
bierno correspondiente, con excepción de Colima, en donde el despacho del
Gobernador del Estado, realizaba directamente estas funciones. Por el otro,
las instancias responsables en el Poder Judicial en la entidad; cuyas visitas
obedecieron al interés y la intención de impulsar en Jalisco, conjuntamente
con el órgano jurisdiccional competente, programas piloto de justicia digital,
como el que existe desde hace más de quince años en el Tribunal Federal de
Justicia Administrativa.
En síntesis, la idea era conocer buenas prácticas y experiencias de éxito
en estas tres entidades federativas, con el fin de estar en condiciones de rea-
lizar conjuntamente un ejercicio pleno de retroalimentación respecto de los
sistemas, las innovaciones, pero sobre todo de los aplicativos que ellos ha-
bían logrado implementar. Tal fue el caso de los llamados kioscos en el Estado
de Colima, tiendas de conveniencia, centros de servicio o trámites realizados
totalmente en línea, a través de los llamados registros públicos de trámites
estatales, mejor conocidos con el acrónimo de REPTE. 

Objetivos

Como parte de nuestros objetivos generales y particulares respecto del sis-

tema de firmado electrónico era obligado que se implementase -en primer
lugar, en Jalisco- el modelo de la ventanilla única nacional, al establecer un
sistema de información y trámites en línea para el gobernado. En segundo lu-
gar, establecer y en su caso, reactivar sistemas de mejora regulatoria, ejemplo
de ello fue el firmado digital en la lógica de innovación gubernamental, esta
acción fue encabezada por la Dirección General de Innovación Gubernamen-
tal de la SEPAF, al diseñar un sistema de comunicación interna para enviar y
recibir correos electrónicos y archivos en línea.
En tercer lugar, lograr la homologación, sistematización y digitalización
de trámites y servicios en el conjunto de las dependencias centralizadas y
paraestatales del Poder Ejecutivo y los Municipios de la entidad, desde la
perspectiva del amplio marco de funciones y de competencias. En cuarto lu-

155
gar, la necesidad de diversificar y generalizar los instrumentos de protoco-
lización para la expedición de certificados digitales y para la expedición de
firma electrónica, a través de dispositivos criptográficos tanto para los sujetos
obligados como para los particulares interesados.
Una vez procesados los resultados y experiencias de las visitas a Colima,
Aguascalientes y Guanajuato, la SGG, la SEDECO y la SEPAF, nos dimos a la
tarea de organizar y promover reuniones de capacitación y asesorías directas
a los grupos de trabajo responsables de la implementación de los aplicativos
en cada una de sus áreas de competencia. Las condiciones mínimas que acor-
damos como meta condición de trabajo con los titulares de las dependencias
y entidades participantes fueron que asistiesen invariablemente los respon-
sables de los sistemas de informática o sistemas y el responsable del área ju-
rídica, porque toda modificación en plataformas o en sistemas informáticos,
se traducía en numerosos casos en la modificación de la normatividad aplica-
ble para ese tipo de gestiones y procesos; además, el taller debería tener una
duración promedio de entre 48 a 72 horas con entregables expresados ya en
un aplicativo específico de las funciones o atribuciones de la dependencia o
la entidad participante. 
En paralelo, se trabajó con la Dirección General de Estudios Legislati-
vos y Acuerdos Gubernamentales (DIGELAG) en el diseño y expedición de
Acuerdos Gubernamentales, como fue el caso de los notarios públicos equi-
parados -en esta materia- a la condición de servidores públicos por la fe que
les confiere la patente notarial que expide la Secretaría General de Gobierno
para certificar y validar actos jurídicos, hechos y documentos que ante ellos
se presentan. 

Gestión y retos

En lo que respecta a la gestión en la implementación, se definió una hoja de

ruta en atención a lo establecido en el artículo segundo de la Ley de Firma
Electrónica Avanzada de diciembre de 2013, al señalar quiénes se consideran
sujetos obligados a los Poderes Ejecutivo, Legislativo, Judicial, organismos
públicos descentralizados, entes autónomos, Ayuntamientos y particulares,
incluidos los notarios públicos.

156
 Al corte del mes de octubre de 2014, la DFE coordinadamente con el pres-
tador de servicios de certificación reportaba un total de 865 servidores públi-
cos involucrados, incluyendo Secretarios, Subsecretarios, Directores Genera-
les, Directores de Área, Coordinadores y Jefes de Unidad; estos dos últimos
en los casos de la Secretaría de Educación y la Secretaría de Salud, debido a
la magnitud de su estructura.
El siguiente paso consistió en promover la celebración de convenios de
colaboración para la expedición de certificados digitales con todas las demás
entidades públicas que no formaban parte del sector centralizado del Poder
Ejecutivo del Estado. Al final del proceso en 2018, reportamos un total de 14
convenios celebrados con dependencias y entidades de los tres órdenes de
gobierno, así como con los Poderes Legislativo y Judicial del Estado, Ayunta-
mientos y particulares; siendo éstos los siguientes:

Autoridad, entidad u organismo Fecha de firma de convenio

Sistema Intermunicipal de Agua Potable y Alcantari-
20 de noviembre de 2014
llado (SIAPA)
Consejo de la Judicatura del Estado de Jalisco 6 de enero de 2015
Supremo Tribunal de Justicia del Estado de Jalisco 6 de enero de 2015
Instituto de Justicia Alternativa del Estado de Jalisco 21 de enero de 2015
H. Congreso del Estado de Jalisco 20 de febrero de 2015
Instituto Jalisciense de Ciencias Forenses 9 de julio de 2015
Sistema para el Desarrollo Integral de la Familia
6 de octubre de 2015
DIF Jalisco
Servicio de Administración Tributaria de la Secretaría
3 de diciembre de 2015
de Hacienda y Crédito Público (SAT)
H. Ayuntamiento de Tlajomulco de Zúñiga 17 de febrero de 2016
H. Ayuntamiento de Guadalajara 21 de junio de 2016
H. Ayuntamiento de Zapotlán el Grande 30 de agosto de 2016
Universidad de Guadalajara 30 de noviembre de 2017
Centro Universitario UTEG 4 de diciembre de 2017
Fuente: elaboración propia.

157
Aunado a lo anterior, celebramos reuniones de trabajo y tuvimos acerca-
mientos con diversas entidades públicas y organismos constitucionalmente
autónomos (OCAS) donde se inició el desarrollo de aplicativos en proyectos
piloto para la prestación de servicios o para la realización de trámites en línea.
Dentro de esta agenda de trabajo destacan las siguientes reuniones, en razón
de la importancia de los procesos que emprenden en correlación a los obje-
tivos planteados en el sistema: con la Fiscalía Central del Estado de Jalisco,
en el mes de octubre de 2014; con la Comisión Estatal para la Atención y
Prevención de la Violencia Intrafamiliar (CEPAVI), en diciembre del 2014; con
el Instituto Electoral y de Participación Ciudadana del Estado, en febrero de
2015; con la Comisión Estatal de Derechos Humanos, en abril de 2015; con
el Instituto de Transparencia, Acceso a la Información Pública y Protección de
Datos Personales, en el mes de junio de 2015; con la Contraloría General del
Estado, en el mes de septiembre de 2015; con la Procuraduría Social del Esta-
do, en el mes de noviembre de 2015; con el Tribunal de lo Administrativo del
Estado de Jalisco, en enero de 2016; con el Tribunal Electoral del Estado de
Jalisco, en febrero de 2016; con el Colegio de Notarios del Estado de Jalisco,
al menos en dos ocasiones: en noviembre de 2014 y marzo de 2016, esta últi-
ma para la presentación y puesta en marcha del portal de servicios notariales
del Estado (PSN); con el H. Ayuntamiento de Tonalá, en el mes de mayo de
2016; con el H. Ayuntamiento de Tlaquepaque, en el mes de julio de 2016;
con la Dirección General de Desarrollo Municipal de la SGG, en el mes de
octubre de 2016; con la Dirección de Atención Ciudadana de la Subsecretaría
de Asuntos del Interior de la SGG, en octubre de 2016; con la Dirección de
Deuda Pública y Control de Obligaciones Financieras de la SEPAF, en el mes
de enero de 2017; con el Instituto de la Infraestructura Física y Educativa del
Estado de Jalisco, en el mes de marzo de 2017; con la Dirección General de
Ordenamiento Territorial y Desarrollo Urbano de la SEMADET, en el mes de
febrero de 2018 y con el Prestador de Servicios de Certificación de la Oficialía
Mayor de la SGG, en el mes de mayo de 2018.
Un elemento muy importante a destacar paralelo a esta la agenda de tra-
bajo tuvo que ver con la reunión de la Comisión Nacional de Gobernadores
(CONAGO) celebrada en el mes de diciembre de 2015 en la ciudad de Toluca,
Estado de México y en la cual estuvo presente como un invitado especial el
entonces Secretario de Hacienda y Crédito Público el Dr. Luis Videgaray Caso.

158
 Entre los objetivos centrales de dicha reunión se acordó y se aprobó la
celebración de un convenio marco entre la Secretaría de Hacienda y Crédito
Público y los gobiernos de los Estados con el propósito de fomentar el uso de
la llamada FIEL, es decir la firma electrónica federal del Sistema de Adminis-
tración Tributaria que se utiliza por parte de los contribuyentes y también de
las autoridades en el área tributaria para la presentación de declaraciones y
para el pago de contribuciones. Uno de los propósitos estratégicos del SAT
consistía en promover y asegurar que la totalidad de las gestiones por vía de
firmado electrónico se hiciesen a través de la firma electrónica del sistema del
Servicio de Administración Tributaria y no tanto de los autoridades certifica-
doras de los gobiernos de los Estados.
Sin embargo, en la práctica fueron muy pocos los servidores públicos
que optaron por utilizar la FIEL como sujetos obligados, lo cual obedeció un
tanto a la percepción de esta herramienta como un instrumento de carácter
recaudatorio que agregaría invariablemente a quienes la utilizaron en tran-
sacciones de carácter administrativo como potenciales contribuyentes, inde-
pendientemente de que la tuvieran antes del año 2016.
En materia de gestión, existió otro factor adverso para lograr la consoli-
dación del sistema de firmado electrónico en Jalisco, obedeció al hecho de
que la firma electrónica avanzada (FEA) del Gobierno del Estado, limitaba su
vigencia al término de los nombramientos de los sujetos obligados: Subse-
cretarios Directores Generales, Directores de Área, Coordinadores de Área y
Jefes de Unidad.
Esta circunstancia se reflejó en un bajísimo porcentaje y un muy alto dé-
ficit de uso del firmado electrónico por parte de los sujetos obligados, toda
vez que deberían de asistir mensualmente a refrendar ante el Prestador de
Servicios de Certificación (PSC), su certificado electrónico para asegurar su
validez y con ello, su firma electrónica vigente. Esto obedeció a una política
interna de limitar a un mes la vigencia de los nombramientos del personal
directivo y mandos medios, de la cual desconozco los motivos o razones para
su determinación.
En consecuencia, fueron muy pocos, entre ellos el Director de Profesio-
nes del Estado, la Directora de Certificaciones y Apostillamiento, el Director
General del Registro Civil, el Director General del Registro Público de la Pro-
piedad, el Director del Archivo de Instrumentos Públicos, entre otros, quienes

159
de manera regular estuvieron renovando sus certificados electrónicos en la
medida que los nombramientos perdían su vigencia o se emitían los nuevos;
responsabilidad última de la Dirección General de Recursos Humanos de la
Secretaría de Planeación, Administración y Finanzas.
Por excepción, en algún período comprendido entre el verano de 2016 y
los primeros meses de 2017 los nombramientos que expidió la SEPAF tuvie-
ron una duración de tres meses; en una sola ocasión tuvieron una vigencia
de seis meses -en el año de 2017-, ya en el penúltimo ciclo de la gestión guber-
namental. Estas circunstancias limitaron la operabilidad del sistema de firma-
do electrónico en Jalisco, al condicionar la vigencia del certificado electrónico
a la temporalidad del nombramiento.
A lo anterior, se sumó como una constante, el financiamiento insuficiente
y extemporáneo asignado durante la mayor parte del sexenio y una escasez
de recursos humanos calificados tanto en la parte tecnológica, como en la
parte jurídica, para diversificar e incentivar el adecuado desarrollo de los apli-
cativos en las diferentes dependencias y entidades. Por lo anterior, es que al
finalizar el sexenio los aplicativos vigentes o en proceso de implementación
no excedieron de la treintena de procesos o servicios. Las razones fundamen-
tales han quedado registradas en este último apartado.

De los resultados del sistema de firmado

electrónico en Jalisco 2013-2018

Al cabo de cuatro años de reuniones de trabajo, asesorías, cursos, talleres y

convenios celebrados, es posible dar cuenta de los principales logros en el
proceso de implementación del sistema de firma electrónica en Jalisco:

1) La expedición en línea de las actas de nacimiento, matrimonio, defunción

y en general las actas del estado civil, por parte de la Dirección General
del Registro Civil del Estado.

2) La expedición de la Cédula Estatal de Profesionista o Graduado por parte

de la Dirección de Profesiones del Estado, adscrita a la Secretaría General
de Gobierno. 

160
 3) La expedición de certificados de gravamen o libertad de gravamen, por
parte del Registro Público de la Propiedad. 

4) La expedición de certificados de nivel primaria, secundaria y de Educa-

ción Normal, por parte de la Secretaría de Educación Jalisco. 

5) La expedición de foto infracciones por parte de la Secretaría de Movilidad,

bien fuese por exceso de velocidad o provocadas por el alcoholímetro, en
la campaña salvando vidas. 

6) La expedición de constancias de no adeudo en el consumo industrial o

doméstico de agua potable, por parte del SIAPA. 

7) La habilitación y puesta en marcha del portal para la atención de víctimas

de violencia intrafamiliar (MISVI por sus siglas) del Sistema DIF Jalisco,
a través del Consejo Estatal para Prevenir y Atender la Violencia Intrafa-
miliar (CEPAVI).

8) La expedición de dictámenes periciales con firmado electrónico, en el Ins-

tituto Jalisciense de Ciencias Forenses.

9) La expedición de laudos en procesos de mediación y conciliación, por

el Instituto de Justicia Alternativa, organismo desconcentrado del Poder
Judicial del Estado. 

10) La implementación de un programa piloto de comunicaciones y notifica-

ciones entre juzgados de lo mercantil y de lo penal del estado de Jalisco,
por parte del Consejo de la Judicatura del Poder Judicial. 

11) La implementación de un sistema de exhortos por vía electrónica para

autoridades judiciales de otras entidades, por parte del Supremo Tribunal
de Justicia del Estado.

12) El apostillamiento y la certificación de documentos, por parte de la Direc-

ción de Certificaciones de la Secretaria General de Gobierno. 

161
13) La digitalización de iniciativas de leyes o decretos, así como los dictáme-
nes de comisiones y del pleno, minutas y decretos, por parte del honora-
ble Congreso del Estado.

14) El sistema de auditorías en línea y la presentación de declaraciones pa-

trimoniales ante la Contraloría General del Estado, por parte de sujetos
obligados. 

15) La expedición de certificados, diplomas, títulos y grados por las autorida-

des de la Universidad de Guadalajara; éste todavía en etapa piloto. 

16) La expedición de certificados, diplomas, títulos y grados por la Secreta-

ría de Innovación, Ciencia y Tecnología, específicamente por el Instituto
Tecnológico José Mario Molina Pasquel y Henríquez, organismo público
descentralizado de esta dependencia.

17) La digitalización de los procesos recaudatorios de impuestos, derechos,

productos y aprovechamientos, por el H. Ayuntamiento de Guadalajara,
así como la automatización de los procesos que son competencia de la
Tesorería Municipal.

18) La digitalización de los registros catastrales, los permisos de construcción

y las licencias para apertura de giros, por el H. Ayuntamiento de Tlajomul-
co de Zúñiga. 

19) La automatización de las foto-infracciones levantadas por la autoridad

competente del H. Ayuntamiento de Zapotlán el Grande. 

20) La digitalización del Archivo de Instrumentos Públicos del Estado de Ja-

lisco para el envío de duplicados contratos, testamentos, poderes y demás
documentos públicos. 

162
Concusiones y escenarios

Entre las actividades que quedaron registradas en la agenda de trabajo a fina-

les del sexenio vale la pena señalar las siguientes:

1) Migrar el proceso de implementación de la FIEL del SAT para trámites y

servicios en las dependencias del estado de Jalisco y sus Municipios. Esta
podría ser la asignatura pendiente más difícil, toda vez que resulta la más
complicada de implementar.

2) Armonizar el sistema de firmado electrónico de la Secretaría General de

Gobierno con el Sistema de Ventanilla Única de la Secretaría de Desarrollo
Económico, que sigue vigente y con ello, los proyectos de innovación gu-
bernamental que está impulsando la actual Secretaría de Administración
del Gobierno del Estado.

3) Aplicar el firmado electrónico en los procesos incluidos en el Registro

Estatal de Trámites y Servicios del Gobierno del Estado el denominado
REPTE, pues actualmente no existen más de quince procesos en los que
el ciudadano pueda iniciar y agotar completamente su trámite en línea, en
el modelo de 24 por siete.

4) Concluir la aplicación del firmado electrónico en los modelos de gestión

para la innovación y mejora de sistemas y procesos para proporcionar
servicios de calidad al ciudadano, fundamentalmente en las áreas de fi-
nanzas, seguridad pública, salud, educación básica, media superior y su-
perior; sustentabilidad, producción, suministro y expendio de alimentos.

5) Avanzar en los procesos de implementación del firmado electrónico que

de manera incipiente y como programas piloto se pusieron en marcha en
los Ayuntamientos de Tepatitlán de Morelos, Arandas, San Miguel el Alto,
Jalostotitlán, San Julián y San Ignacio Cerro Gordo, todos en la región
Altos Sur.

163
 6) Avanzar en la implementación de procesos de firmado electrónico en las
áreas catastral, tesorería y servicios públicos municipales correspondien-
tes a la competencia de los Municipios de Ocotlán, Tototlán, La Barca y
Atotonilco el Alto, todos ellos en la región Ciénega.

7) Implementar el firmado electrónico para trámites y servicios en los Ayun-

tamientos de Autlán de Navarro, El Grullo, Casimiro Castillo y Cihuatlán,
todos ellos de la región de la Costa Sur.

Un balance final del proceso vivido y compartido durante estos cuatro años
tendría que ver con avances importantes en áreas piloto, como las enumera-
das en el último apartado, la celebración de convenios con las entidades de
los Poderes Legislativo y Judicial, organismos públicos descentralizados y
organismos constitucionalmente autónomos, que se sumaron a la implemen-
tación de la firma electrónica en el Estado.
Un elemento crítico a revalorar lo es, la revisión de la política relaciona-
da a la temporalidad de nombramientos para servidores públicos que van a
utilizar certificados electrónicos para que esto no limite la vigencia de la fir-
ma electrónica. Asimismo, es indispensable profesionalizar al personal de las
áreas jurídicas y de tecnologías de las diversas dependencias y entidades, en
los procesos de implementación de firmado electrónico, mejora regulatoria,
ventanilla única y simplificación administrativa, ante los retos que plantean
a la gestión pública herramientas como el internet de las cosas, el modelo de
open data, el open goverment, la inteligencia artificial, el diseño y aplicación
de algoritmos en la gestión pública y el diseño e innovación de sistemas de
ciberseguridad.
Por todo lo anterior, no debe valorarse estos esfuerzos bajo la visión del
supuesto que la firma electrónica es solo una herramienta para generar aho-
rros importantes en papel o un mero trámite burocrático, es en todo caso
un beneficio real a favor del gobernado, del ciudadano y en pro de cuidar un
recurso invaluable, su tiempo.

164
Referencias

Cámara de Diputados. (2012). Ley de Firma Electrónica. Recuperado de http://

www.diputados.gob.mx/LeyesBiblio/pdf/LFEA.pdf
Cámara de Diputados. (2018). Ley General de Mejora Regulatoria. Recuperado
de http://www.diputados.gob.mx/LeyesBiblio/pdf/LGMR_180518.pdf
Congreso del Estado de Jalisco. (2013). Ley de Firma Electrónica Avanzada para
el Estado de Jalisco y sus Municipios. Recuperado de http://congresoweb.
congresojal.gob.mx/BibliotecaVirtual/busquedasleyes/Listado.cfm
Congreso del Estado de Jalisco. (2009). Ley de Mejora Regulatoria de Jalisco
y sus Municipios. Recuperado de http://congresoweb.congresojal.gob.mx/
BibliotecaVirtual/busquedasleyes/Listado.cfm
Gobierno del Estado de Jalisco. (2015). Se presentó el Portal del Registro Públi-
co de Trámites Estatales (REPTE). Recuperado de https://www.jalisco.gob.
mx/es/prensa/noticias/26318
Gobierno del Estado de Jalisco. (2014). Catálogo Estatal de Trámites y Servicios
del Gobierno de Jalisco. Recuperado de https://tramites.jalisco.gob.mx/
Gobierno de la República. (2013). Estrategia Digital Nacional. Recuperado de
https://www.gob.mx/cms/uploads/attachment/file/17083/Estrategia_Digi-
tal_Nacional.pdf.

165
 Aportes a la gestión del conocimiento
en el sector público para el siglo xxi

Rodrigo Sandoval Almazán1

Introducción

En las primeras décadas del siglo XXI los avances de las tecnologías de co-
municación e información han producido grandes transformaciones políticas y
sociales en el mundo. La capacidad que tenemos los seres humanos de organi-
zarnos en grandes grupos se debe en parte a los procesos de comunicación, a la
posibilidad de enviarnos mensajes y actuar conforme a ellos (Noah, 2017) está
claro que el auge de Internet como super carretera de la información y la mi-
niaturización de los procesadores de cómputo ha permitido la construcción de
aparatos móviles que reciben información y datos para la toma de decisiones.
El uso difundido de la telefonía móvil ha impulsado un cambio en el con-
sumo de la información pública. Los ciudadanos tienen más acceso a infor-
mación de todo el mundo y en particular de su entorno inmediato, de manera
permanente y bajos costos. El ambiente cambiante y veloz ha transformado
las organizaciones, tanto públicas como privadas, modificando sus paráme-
tros de competencia, al convertirse en organizaciones basadas en el conoci-
miento y en el uso de economías digitales.
En este sentido, la gran mayoría de las organizaciones del siglo XXI se
han transformado en organizaciones basadas en información y conocimien-
tos. El cumulo de datos, cifras, reportes e informaciones diarias que reciben
tanto los funcionarios públicos como cualquier empresario ha cambiado la
dinámica de toma de decisiones; al mismo tiempo los ha obligado a adqui-
rir nuevos conocimientos -alfabetismo digital y tecnológico- para actualizarse
con computadoras móviles -teléfonos- cada vez más veloces y con mayores

1
Doctor y Maestro en Administración (ITESM, 2006). Miembro del Sistema Nacional de Inves-
tigadores Nivel II. Profesor Investigador de la Facultad de Ciencias Políticas y Sociales de la
UAEMEX. Miembro de la Academia Mexicana de Ciencias y de La Sociedad Internacional de
Gobierno Electrónico (DGS).

167
funciones, así como computadoras fijas o portátiles que implican una gran
velocidad en la generación y actualización de información.
Por si esto fuera poco, desde fines del siglo pasado las organizaciones
que aprenden han dejado de ser una tendencia para convertirse en lo co-
mún. Aquella organización que no se adapta y no aprende está condenada
al fracaso. Este cambio ha sido más aceptado en las organizaciones privadas
que tradicionalmente son más flexibles que las públicas, pero aún así, las
agencias gubernamentales, sus departamentos, ministerios que carecen de
condiciones para aprender de sus antecesores, sus errores actuales no pue-
den evitarlos y tampoco pueden integrarse a las dinámicas de aprendizaje
que tiene la sociedad actual.
Esta nueva competencia acelerada por generar más valor en la nueva eco-
nomía está dejando al estado cada vez más alejado de la sociedad. Ya lo decía
Castells (2008), que se debe construir un estado en red que pueda adaptarse
a estos tiempos de la sociedad de la información y del conocimiento, ello va
ligado con las tendencias del gobierno y del estado abierto, los datos abiertos,
la innovación pública, las redes sociodigitales y el big data. Las repercusio-
nes en la administración pública, han tenido que abrir más su información y
datos a los ciudadanos por que debe tener sistemas de información que sean
actualizados en tiempo real, cuando muchas veces los funcionarios no conta-
ban con información para las decisiones más inmediatas.
La tendencia del estado y del gobierno abierto ha surgido a raíz de mayor
información en la sociedad y la creciente necesidad de compartir más datos
gubernamentales en aras de mejorar la rendición de cuentas, fomentar la
competitividad y crear nuevos activos intangibles; uno de estos activos es
precisamente la gestión del conocimiento público. Esa capacidad de lograr
registrar, sistematizar y explotar el conocimiento generado por trabajadores
del conocimiento que trabajan en la administración pública para aprovechar
mejor el conocimiento experto que generan.
Este capital intelectual que tiene toda la experiencia en la gestión pública
en los asuntos de gobierno y gobernanza se pierde con cada nueva admi-
nistración. Estos conocimientos ahora tienen un valor incalculable para cual-
quier administración pública y en especial para los ciudadanos quienes sufren
por funcionarios públicos que aprenden desde cero cada vez que ocurre una
alternancia en el poder. Pero: ¿Qué es la administración del conocimiento?

168
 De acuerdo con Nonaka (2007), la administración del conocimiento es
“el proceso de captar la experiencia e inteligencia colectiva en una organiza-
ción y utilizarlas para fomentar la innovación a través de una organización de
aprendizaje continuo”. Una definición más reciente es la de Riley (2005) “es el
proceso de crear, capturar y utilizar el conocimiento de los activos intangibles
de una organización para mejorar el desempeño organizacional” (p. 116).
Por estas razones el uso sistemático de la información en el gobierno es
imprescindible para atender las nuevas necesidades de información de la
ciudadanía, a la vez de compartir datos relevantes para la toma decisiones
al interior de las organizaciones gubernamentales tanto nacionales como ex-
tranjeras. La gestión del conocimiento permite ofrecer una herramienta a los
gobiernos para organizar y clasificar la información gubernamental relevan-
te, ponerla a disposición de los ciudadanos y lograr así un mejor uso de estas
herramientas.
El objetivo del presente capítulo es actualizar la idea de la administración
del conocimiento con las nuevas tendencias de las tecnologías de informa-
ción y del conocimiento, vinculados cada vez más con la inteligencia artificial,
el gobierno inteligente, el internet de las cosas y las redes sociodigitales que
aparecen en el ámbito social con mayor empuje y dinamismo obligando a la
administración pública a replantearse sus objetivos y prácticas en la adminis-
tración del conocimiento.
Para ello, este capítulo se ha dividido en cuatro apartados, incluyendo
esta introducción. El segundo hace referencia a la ampliación del concepto
y uso de la administración del conocimiento a la administración pública del
siglo XXI; el tercer apartado versará sobre los líderes y la administración del
conocimiento; el cuarto y último se enfocará en las políticas públicas para
administrar el conocimiento en el sector público. Espero que estas líneas per-
mitan orientar el estudio de la administración del conocimiento en el sector
público, a la vez que impulse mejores prácticas de esta práctica propiciando
una mejor atención a los ciudadanos a los que se deben los servidores públi-
cos y es el fin último de cualquier administración pública.

169
Concepto y uso de la administración del conocimiento
a la administración pública del siglo XXI

El estudio de la administración del conocimiento no es nuevo, lleva varias

décadas aplicándose en la iniciativa privada y un poco menos en el sector
público; en la introducción se expusieron algunos de los autores clave de
esta tendencia Nonaka (2007) y Riley (2005). El concepto de Nonaka (2007)
sigue siendo vigente ya que indica que esta “administración” debe captar la
experiencia de una organización para impulsar la innovación y el aprendizaje.
Para los fines de este capítulo coincido con esta interpretación, sin embargo,
retomo la palabra de “proceso” que aporta Riley (2005) así como los activos
intangibles y el desempeño organizacional.
De tal forma, que una propuesta actualizada de administración del co-
nocimiento para la administración pública sería la siguiente: La administra-
ción del conocimiento es el proceso para captar la experiencia del capital
humano en una organización pública, impulsando su uso sistemático para
generar innovación y aprendizaje que permitan mejorar el desempeño de las
dependencias gubernamentales en beneficio de los ciudadanos. Este concep-
to busca expandir las funciones de la administración del conocimiento para
promover la innovación pública y el auto-aprendizaje colectivo dentro de las
organizaciones públicas. A la vez, su objetivo central radica en la mejora del
desempeño medido por el beneficio ciudadano que genera.

A partir de esta definición, quiero retomar los beneficios de esta práctica des-
de la óptica de Salleh et al. (2008):

• Productos/servicios mejorados;
• Respuesta rápida a las necesidades de otras organizaciones;
• Compartir las mejores prácticas;
• Transferir el conocimiento existente a otras partes de la organización;
• Facilitar el crecimiento del conocimiento a través de la cultura y los incen-
tivos; y
• Medición del valor de los activos de conocimiento obtenidos de los em-
pleados (p. 383).

170
Para estos autores, es evidente el impacto que recibe la administración pública
utilizando la administración del conocimiento. Solo destacar el último punto,
de medición del valor de los activos de conocimiento, por que me parece que
muy pocas veces los servidores públicos se dan cuenta de la importancia que
tiene el poder tener información sistematizada de los ciudadanos, a la ves que
tienen acceso a información privada de los mismos, tales como: dirección,
código postal, incluso teléfonos y nombres completos sin que medie por ello
alguna garantía que permita penalizar su acceso.
Siguiendo esta idea, me parece que los factores que podrían impulsar la
gestión del conocimiento en el sector público, deben pasar en primer lugar
por reconocer que los conocimientos y la experiencia deben ser valorados
como recurso estratégico y considerarlo como tal para diseñar políticas pú-
blicas que incentiven tanto su producción y desarrollo como su resguardo y
sistematización para una posterior utilización sin importar la filiación política
que llegue a dirigir la administración pública.
Otro elemento es superar los silos departamentales que generan conoci-
miento disperso y fragmentado. Esta es la primera resistencia a la administra-
ción del conocimiento. El que los administradores públicos liberen sus “feu-
dos de información” que son percibidos como patrimonio personal en lugar
de que sea una herramienta pública. La posibilidad de compartir información
e intercambiarla debe estar regulada por la ley, e incluso castigado si existe
algún obstáculo de la misma. Un ejemplo de ello, lo presenta Delgado-Her-
nández et al. (2009) en un caso de estudio para México.
Una idea complementaria, sería minimizar la duplicación de esfuerzos para
hacer el conocimiento más visible en todo el proceso de toma de decisiones, per-
mitiendo con esta exposición que pueda ser conocido y utilizado en otras áreas
de interés. Las políticas públicas que impulse la administración del conocimiento
deben girar en esta dirección y ayudar tanto a la reducción de esfuerzos como a
la publicidad misma del conocimiento producto de la gestión pública.
Además, compartir el conocimiento debe ser un servicio que ofrezca ac-
ceso más rápido al conocimiento relevante. El ejemplo más tangible es la
Diplopedia2 esta wikipedia que agrupa los conocimientos e información de

2
Diplopedia. Recuperado el 8 de marzo de 2019 de https://www.state.gov/m/irm/ediploma-
cy/115847.htm.

171
la diplomacia norteamericana y que causó revuelvo para su integración y
desarrollo. Finalmente y no por ello menos importante sería evitar la pérdida
de conocimientos cuando los servidores se marchan o cambian de lugar de
trabajo. Dicha rotación es frecuente en la administración pública mexicana
en todos los niveles, por lo mismo es imprescindible generar procesos que
registren la experiencia, el conocimiento y la información generada por dicho
personal antes de su marcha.

De vuelta con Salleh et al. (2008), existen cuatro obstáculos para la implemen-
tación de administración del conocimiento en la administración pública:

1.- Confidencialidad de la información transmitida y recibida por correo elec-

trónico;
2.- Falta de conocimiento de la gestión de los conocimientos por parte de la
alta dirección;
3.- Sin recompensa ni reconocimiento por la mejora del rendimiento y el in-
tercambio de conocimientos; e
4.- Interferencia política (p. 385).

En su primer punto relacionado con la confidencialidad, resulta ilustrativo

el escándalo de los correos electrónicos recibidos por Hillary Clinton en la
campaña presidencial de Estados Unidos en el 2016. Dichos correos eran
parte importante de la toma de decisión y contenían información confidencial
del gobierno. Aparte del escándalo que ello representa, me parece que la
dimensión que tiene el problema no ha sido considerado en la administración
pública latinoamericana y mucho menos en la mexicana.
Muy pocos servicios gubernamentales tienen acceso restringido y la in-
formación confidencial que circula a través de los correos personales es ele-
vada, sin ninguna limitación ni regulación que pueda restringirla o castigarla.
Además, es a través de estos correos que mucha información y experiencia
gubernamental se puede fugar y no queda registrada en los sistemas de ad-
ministración del conocimiento. El segundo punto: falta de conocimiento de
la gestión del conocimiento por parte de la alta dirección, es evidente en la
administración pública mexicana. Es vital, como veremos en el último aparta-
do de este capitulo, que se genere una cultura de la gestión del conocimiento

172
para todos los niveles; ello debe incluir cambios en los procesos, generación
de hábitos, pero sobre todo, impulsar la consciencia de la importancia que
tiene el resguardar conocimientos y experiencias de los servidores públicos
mientras dura su encargo.
Esto va ligado con el tercer punto que proponen Salleh et al. (2008) donde
esta cultura de la gestión del conocimiento se institucionalice, es decir, que
exista una apropiación de la estrategia en las distintos organismos públicos,
sin que tengan que existir incentivos o recompensas para lograr un flujo de
conocimientos y el intercambio de los mismos. Ello es el mayor reto, dentro
del espacio burocrático, cuyo amor por la meritocracia y la lealtad a sus jefes
es más importante que imprimir una cultura de trabajo en beneficio de su
organización.
Si partimos del hecho que los retos de las administraciones públicas del
siglo XXI están cada vez más relacionados con sociedades inteligentes, que
se han apropiado de la información y del conocimiento a partir de las nuevas
tecnologías, ello implica tener que construir un estado inteligente, para ello
las ideas de Wiig (2002) en relación con la administración pública ayudan a
darle sentido. Este autor propone cuatro áreas en las que tiene mayor impac-
to la administración del conocimiento:

1.- Mejorar la toma de decisiones dentro de los servicios públicos;

2.- Ayudar al público a participar de manera efectiva en la toma de decisiones
públicas;
3.- Construir capacidades competitivas de CI en la sociedad; y
4.- Desarrollar una fuerza de trabajo competitiva en cuanto al conocimiento
(p. 228).

De acuerdo con Wiig (2002) es evidente que una buena administración del
conocimiento tiene impacto en la toma decisiones para los servicios públicos,
les provee de datos y experiencia para invertir el presupuesto público de
formas precisas y estratégicas; pero la gran contribución de este autor, es
considerar que los ciudadanos puedan participar en la toma de decisiones,
esto tiene mucho que ver con las actuales prácticas de gobierno abierto y
datos abiertos, sin embargo, es imprescindible contar con un sistema que
administre el conocimiento para lograr tales objetivos.

173
 Finalmente, destaca que esto llevará hacia la ampliación de ventajas com-
petitivas en la sociedad y la construcción de una fuerza de trabajo competi-
tiva, lo cual es compatible con la idea de espiral del conocimiento propuesta
por Nonaka (2007). En este apartado se propone la ampliación del concepto
de administración del conocimiento para la administración pública; así como
se han presentado ideas sobre los beneficios que genera para este sector y
un breve repaso de los obstáculos que se habrían de afrontar para lograr una
implementación eficaz.

Los líderes y la administración del conocimiento

Una de las mayores carencias en la implementación de las prácticas de ad-

ministración del conocimiento es justamente la apatía de sus líderes. En la
administración pública mexicana y en muchas otras alrededor del mundo, los
procesos públicos, las innovaciones, sólo avanzan cuando son impulsadas
por campeones del conocimiento, servidores públicos que están compro-
metidos con la idea de cambio y de generar mejores procesos. Esta sección
describe cuatro aspectos del liderazgo que debe ocurrir para impulsar la ad-
ministración del conocimiento en la administración pública.

1. Delegar, delegar, delegar

Uno de los estudios más recientes sobre gestión del conocimiento y líderazgo
encontró que la mejor manera de impulsar esta práctica es mediante la dele-
gación de tareas o de funciones. Otros comportamientos de los líderes, tanto
en la toma de decisiones como en el desarrollo de procesos, no ha tenido tan-
tos resultados como la tarea de delegar. Esta función de delegar está enfocada
también al liderazgo transformacional que puede ejercerse en equipos multi
disciplinarios y multi generacionales, donde se pueda establecer una meta
común para compartir información y crear nuevos datos gubernamentales.

2. Tipos de líderes en la gestión del conocimiento

De acuerdo con Gladwell y Monsalve (2017) los líderes de gestión del conoci-
miento se dividen en tres tipos: los conectores, los expertos y los vendedores.

174
Los conectores son aquellos con amplios círculos sociales. Son los centros
de la red social humana y son responsables del pequeño fenómeno mundial.
Conectan a la gente entre sí. Los expertos son gente bien informada. Mientras
que la mayoría de los consumidores no sabrían si un producto tuviera un
precio por encima de la tarifa del mercado en, digamos, un 10 por ciento, un
experto sí lo sabría. Los blogueros que detectan falsificaciones en los medios
de comunicación también podrían ser considerados como expertos, porque
ayudan a la gente compartiendo conocimientos.
Los vendedores, en cambio, son personas carismáticas con poderosas
habilidades de negociación. Ejercen una influencia suave en lugar de un po-
der contundente. Su fuente de influencia puede ser la tendencia de otros,
subconscientemente, a imitarlos en lugar de técnicas de persuasión cons-
ciente. Usan el conocimiento para comprometerse y persuadir. Estos tres ti-
pos de liderazgo deben existir en la administración pública.

3. Planeación y Liderazgo

Algunos estudios sobre administración del conocimiento apuntan a que exis-

te una relación directa entre la planeación estratégica, el enfoque centrado en
los ciudadanos y el liderazgo. Estas investigaciones indican que no basta im-
plementar la tecnología -hardware- monitores, software y discos duros para
tener efectividad en las organizaciones públicas, es necesario un acompaña-
miento que permita ejercer la planeación, de los cambios en los procesos y lo
que se busca lograr en la organización.
Debido a que las organizaciones gubernamentales tienen una combina-
ción de uso de tecnologías de información y una administración efectiva de
gestión del conocimiento al generar datos, cifras y reportes para el gobierno
que ayuden a mejorar los servicios de los ciudadanos como resultado de un
buen desempeño de los liderazgos, es imprescindible la planeación.

4. El líder colaborador innovador

Una de las premisas más importantes para la gestión del conocimiento en

la administración pública es impulsar liderazgos cuyas características sean
colaborativas e innovadoras. Jain y Jeppe (2013) investigaron los distintos

175
tipos de liderazgo en el sector público junto con los roles y las formas de
liderazgo, ellos encontraron que el de mayor impacto era aquél liderazgo que
combinaba estos dos elementos: la colaboración y la innovación.
Estas dos características se repiten de alguna forma en lo mencionado por
Gladwell y Monsalve (2017) en el segundo aspecto del liderazgo comentado
en este apartado, sin embargo, lo que proponen estos investigadores es que
además de que los líderes tengan estas habilidades, se puedan reproducir
dentro de la organización en otras personas, compañeros de trabajo, etcétera,
en los que se halla centrado el trabajo de administración del conocimiento.
Estos cuatro aspectos: delegar, tipos de líderes, colaboración e innovación
así como planeación y liderazgo son los que más se repiten tanto en la lite-
ratura como en la práctica dentro de las administraciones públicos. Algunos
de ellos podrán ser parecidos en la administración privada, en otros casos
podrían no resultar funcionales o atractivos; sin embargo, la combinación de
los mismos puede generar sinergías importantes en la generación de gestión
del conocimiento dentro del sector público.

Políticas públicas para administrar el conocimiento

Así como los proyectos hacen a las empresas, las políticas públicas constru-
yen el gobierno. Por ello, vincular las políticas públicas dentro de la gestión
del conocimiento es un imperativo. Se consideran tres áreas:

1. mejorar la toma de decisiones dentro de los servicios públicos;

2. ayudar al público a participar de manera efectiva en la toma de decisiones
públicas; y
3. construir capacidades competitivas de CI en la sociedad. Estas áreas se
describen a continuación.

1. Mejorar la toma de decisiones dentro de los servicios públicos

Samiotis et al. (2014) analizan tres dependencias de administración pública

en Hungría, Polonia, y Eslovaquia identificando el uso que le dan a la admi-
nistración del conocimiento y los servicios públicos, para ello se requieren
políticas públicas en los siguientes temas:

176
1.1 Políticas públicas de información, datos y conocimientos de servicios pú-
blicos.- Tanto para elegir la mejor localización de los servicios, como para
invertir en las areas que se van a poblar próximamente. La recolección de los
datos de servicios públicos permiten el mantenimiento de los mismos, desde
drenaje, agua potable, alumbrado hasta equipamiento urbano.

1.2 Políticas públicas para procesamiento de información y datos.- Se requie-

re establecer lineamientos para proteger, difundir y registrar los datos que
se generen en las oficinas gubernamentales. Muchos de estos se encuentran
dispersos y a la disposición de cualquier funcionario público quien hábilmen-
te puede venderlos o explotarlos a su conveniencia sin que medie ninguna
sanción al respecto.

1.3 Políticas públicas que garanticen la banda ancha.- Es preciso tener todas
las oficinas gubernamentales conectadas, sin importar cual sea nivel. El an-
cho de banda permitirá ahorrar costos y garantizar el intercambio y acceso a
la información; sin esta infraestructura mínima cualquier esfuerzo de gestión
del conocimiento será vano o quedará limitado solamente a la computadora
del personal que realice su actividad.

1.4 Políticas públicas de atención a los usuarios.- Esta política pública es el

resultado de las tres anteriores, ya que para mejorar la atención de los usua-
rios se requiere administrar la información, proteger y clasificar los datos y
brindarles acceso a través de la banda ancha; sin embargo, es preciso gene-
rar políticas nacionales que promuevan el uso de los datos por parte de los
ciudadanos.

2. Ayudar al público a participar de manera efectiva

en la toma de decisiones públicas

Una de las políticas públicas clave para impulsar el uso de las prácticas de
gestión del conocimiento es precisamente la participación ciudadana. Aquí se
proponen tres políticas públicas que apoyen esta idea:

177
2.1 Políticas Públicas de Participación Ciudadana en Gestión del Conocimien-
to.- Una primera etapa será generar las condiciones mínimas para que exista
participación ciudadana; tanto en la generación del conocimiento como en
su explotación los ciudadanos como los funcionarios públicos deben estar
incluidos. Las políticas públicas pueden generar concursos en línea acerca
de ideas para el sector público, a la vez que dichas ideas son evaluadas por
funcionarios públicos. O simplemente abrir un espacio de participación en
las redes sociales de los sitios gubernamentales, administrados por funciona-
rios públicos de manera permanente para captar ideas, que se generen en la
sociedad (Flowers, 2013).

2.2 Políticas Públicas de Colaboración.- La colaboración es un primer paso

rumbo a la co-producción, por ello se deben generar políticas que impulsen la
colaboración en la construcción de conocimientos o ideas; por ejemplo: crear
una biblioteca que agrupe datos históricos o actuales de la ciudad. El caso de
Cordobapedia es un claro ejemplo de ello.3

2.3 Políticas Públicas de co-producción.- generar políticas públicas que pue-

dan generar las condiciones para que los ciudadanos trabajen en conjunto
con los servidores públicos en tareas de gestión del conocimiento debe ser
una prioridad. Por ejemplo, los ciudadanos pueden ser convocados para ge-
nerar ideas que resuelvan problemas públicos o para comprender problemá-
ticas muy específicas -diseño de parques, licencias de uso de suelo, etcéte-
ra- el conjunto de estos datos o conocimientos generados debe guardarse y
hacerse público.

3. Construir capacidades competitivas de CI en la sociedad

La idea de construir capacidades competitivas se refiere directamente al co-

nocimiento en las sociedades. Esto va ligado indiscutiblemente con las socie-
dades del conocimiento y la nueva economía. Las políticas públicas que se
requieren para apuntar en esta dirección son al menos dos:

3
CordobaPedia en línea. Recuperado de https://cordobapedia.wikanda.es/wiki/Portada

178
3.1 Políticas públicas para ampliar el conocimiento de la ciudad.- Se requieren
diseñar instituciones como el Laboratorio de la Ciudad de México (https://
labcd.mx/) y sus distintos trabajos como el Mapaton4 demuestran que se de-
ben impulsar estrategias para actualizar conocimientos acerca de lo que ocu-
rre en las ciudades o municipios que apoyen la toma de decisiones.

3.2 Políticas públicas para impulsar el intercambio de información entre gru-

pos de ciudadanos que tienen conocimientos sobre la ciudad.- Hay muchos
grupos de ciudadanos en empresas de consultoría, ONGs y organizaciones
civiles que pueden compartir la información que han ido acumulando en fun-
ción de su experiencia con los procesos públicos, los retos que tiene la ad-
ministración pública, etc. En este sentido, es preciso que exista una regulación
que aliente la práctica de intercambiar información gubernamental. Este primer
esbozo de políticas públicas que se requieren para implementar la gestión del co-
nocimiento en el sector público, pueden ser consideradas como punto de partida
que inicie el proceso de implementación de esta tendencia, pero hay muchas más
políticas que se requieren para adecuarse en el futuro inmediato.

Conclusiones

La administración del conocimiento en la administración pública es un reto

impostergable para el siglo XXI. El uso apabullante de tecnologías de informa-
ción y comunicación (TICs) en todas las sociedades del mundo, ha forzado a
los gobiernos a adaptarse a esta nueva realidad. Todos los días los ciudada-
nos se comunican más y reciben datos, informaciones y conocimientos todos
los días que construyen o deforman su realidad.
Además, los recursos naturales y el cambio climático ha obligado a mu-
chas administraciones públicas a utilizar datos y tecnologías para hacer fren-
te a las decisiones que se tienen que tomar al resolver estas problemáticas.
Por ello, el uso de la gestión del conocimiento es cada vez más urgente, ya
que permite sistematizar y agrupar informaciones, experiencias e ideas que
pueden ayudar a mejorar la toma de decisiones y sobre todo evitar errores.

4
El sitio oficial del Mapaton esta dentro del laboratorio de la ciudad, pero esta nota publicada en
Animal Político describe la App y sus resultados. Recuperado el 13 de marzo de 2019 de http://
tinyurl.com/yycfhmth

179
 En este sentido, el objetivo del presente capítulo ha sido aportar ideas que
ayuden en tres direcciones: teórico-conceptual, liderazgo y políticas públicas.
Sin lugar a dudas quedan muchas más ideas en el tintero, tales como el uso
de la inteligencia artificial en el gobierno y sus implicaciones en la gestión del
conocimiento al generar otro tipo de datos producto de las tendencias que
pueden identificar con estas tecnología y que pueden ayudar a los gobiernos
a mejorar la eficiencia en su toma de decisiones.
También, se ha quedado fuera el reto que ha implicado el gobierno abierto
con sus datos abiertos y cuya relación con la administración del conocimien-
to es imprescindible para lograr un estado abierto en el corto plazo. El uso de
las redes sociales en el gobierno también debe considerarse como un genera-
dor de datos e incluso conocimiento -si es bien llevado y sistematizado- para
cualquier gestión del conocimiento. Una vez descritas algunas limitaciones
de este capítulo espero que la contribución del mismo a la discusión teórica
y práctica pueda ayudarnos a impulsar ésta práctica  en el corto plazo hacia
todos los niveles de la administración pública en México.

180
Referencias

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181
 La generación de conocimiento en el sector
público y los observatorios: Una propuesta

Rigoberto Silva Robles

Resumen

El presente artículo tiene como propósito reflexionar, sobre la idea del co-
nocimiento en el sector público en la agenda académica actual y el papel
que puede jugar la llamada ciencia de la heurística. A lo largo del texto se
explorarán cuatro rutas reflexivas que pueden facilitar la construcción de ex-
plicaciones sobre el conocimiento y su gestión en el sector público; un caso y
las aplicaciones heurísticas. Se pretende mostrar evidencia de la importancia
de considerar el momento previo al diseño de investigación como un espacio
donde la creatividad puede encontrar un campo fértil.

Introducción

El presente artículo tiene como propósito reflexionar, sobre la idea del co-
nocimiento en el sector público, en la agenda académica actual y el papel
que puede jugar la llamada ciencia de la heurística. El conocimiento en el
sector públicos es resultado de un proceso en el que participan múltiples
actores (individuales y colectivos) que tienen distintas motivaciones; que se
desarrollan en un contexto determinado; que es posible advertir causas; que
está inmerso en cierto sistema simbólico; que puede medirse y cualificarse; y
que es producto de distintas relaciones de accidente, causalidad, dependen-
cia, reciprocidad, posibilidad e imposibilidad, necesidad y contingencia, por
mencionar solamente algunas rutas de pensamiento y reflexión.1

1
El 22 y 23 de agosto de 2018 se realizó el “Seminario Internacional sobre Gestión del Conoci-
miento en el Sector Público” organizado por el Instituto de Investigación en Políticas Públicas y
Gobierno, en las instalaciones del Centro Universitario de Ciencias Económico Administrativas
de la Universidad de Guadalajara. Estas ideas son el resultado de la reflexión que hace el autor
acerca de lo allí discutido.

183
 El soporte teórico y la metodología que se elija, arrojarán resultados di-
versos, que dependerán en buena medida de la forma en que reflexionamos
a priori, de la técnica que pueda ser utilizada para encontrar distintos espa-
cios de reflexión que motivan la forma en que se dará el acercamiento con el
objeto de estudio. Es aquí donde se encuentra el punto de este trabajo: en el
momento previo al diseño del protocolo que guiará una investigación.
A lo largo del texto se explorarán cuatro rutas reflexivas que pueden faci-
litar la construcción de explicaciones sobre el conocimiento y su gestión en el
sector público. Primero, se realizarán precisiones que delimitan un piso míni-
mo respecto a la idea de “conocimiento en el sector público”. Posteriormente,
se realizarán precisiones sobre cuatro alternativas reflexivas propuestas por
Abbott (2004): a) las cuatro causas de Aristóteles; b) La lista de categorías de
Kant; c) Las cinco llaves del dramatismo de Burke; y d) Los tres modos del
lenguaje de Morris. Y por último, se presentará un caso en donde la relación
entre un organismo de la sociedad civil, Jalisco Cómo Vamos, y un gobierno
municipal, el de Guadalajara en el periodo 2015-2018, impulsa la generación
de conocimiento en éste último. Se finalizará con una reflexión que permita
mostrar la importancia del proceso previo al diseño de una investigación y de
la búsqueda de preguntas creativas que permitan aproximarnos de distintas
maneras a un fenómeno determinado.

El conocimiento en el sector público

Es posible reconocer tres elementos principales en la generación del conoci-

miento en el sector público. Del trabajo realizado por Arias y Aristizábal (2011),
administrador de empresas y sociólogo respectivamente, se advierte que di-
chos elementos son los siguientes: dato, información y conocimiento. En pri-
mer término, el dato puede ser considerado como “un símbolo que aún no ha
sido interpretado” (Spek y Spijkervet en Arias y Aristizábal, 2011, p. 98), “como
una simple observación del estado del mundo” (Davenport en Arias y Aristizá-
bal, 2011, p. 98), o como “un hecho bruto, simple y discreto” (Bhatt, Beveren,
Davenport, Prusak y Herder en Arias y Aristizábal, 2011, p. 98). En segundo
término, la información puede ser entendida como un “conjunto de mensajes”
(Davenport y Prusak en Arias y Aristizábal, 2011, p. 98), “datos procesados y
organizados” (Bhatt en Arias y Aristizábal, 2011, p. 98).

184
 Los autores identifican dos principales corrientes de pensamiento que
consideran el proceso de construcción de conocimiento de manera distinta,
aunque reconocen los mismos elementos. Estos son el enfoque constructi-
vista y el enfoque representativo. El enfoque constructivista considera que
tanto el dato y la información son necesarios y previos a la existencia del
conocimiento que puede ser definido también como “información con sen-
tido y valiosa” (Davenport en Arias y Aristizábal, 2011, p. 98), información
“evaluada, validada y codificada” (Earl en Arias y Aristizábal, 2011, p. 98), o
como “un flujo de información anclado en las creencias y compromisos de su
poseedor” (Nonaka y Takeuchi en Arias y Aristizábal, 2011, p. 98).
Es posible advertir con cierta facilidad que este enfoque considera que an-
tes del conocimiento se encuentra la información, que a su vez es precedida
por el dato. Supone, desde luego, que el dato es una “expresión objetiva y tan-
gible de la realidad, condición por la cual se constituye en evidencia para que
la ciencia demuestre sus verdades relativas” (Huaylupo, 2008, p. 128). Por otro
lado, en el enfoque representativo se afirma que el conocimiento también es
producido en sentido inverso, de manera cíclica: “el conocimiento es el punto
de partida que, al ser articulado, verbalizado y estructurado, llega a ser informa-
ción, la que posteriormente se torna dato una vez que se atomiza y se le asigna
una determinada representación e interpretación en una estructura semántica”
(Arias y Aristizábal, 2011, p. 99). En este mismo sentido, el “conducto del co-
nocimiento” (Durant-Law en Arias y Aristizábal, 2011, p. 99) es el puente que
une de manera bidireccional a los datos y la información con el conocimiento.
A pesar de esta distinción sobre la forma en la que el conocimiento es cons-
truido y gestionado, reconocen que el propósito del conocimiento es la pro-
ducción de valor. Considerando los conceptos integrados a los enfoques cons-
tructivista y representativo, los datos de cualquier manera son analizados y
sistematizados, permite construir información utilizada por los tomadores de
decisiones, mismos que adicionan sus conocimientos y experiencias previas
para convertirlo en conocimiento (Beynon-Davies en Wessels et al. 2017). Por tal
motivo, el conocimiento es producto también de las singularidades de aquellos
que intervienen en su gestión y por consecuencia, puede tomar distintas formas.
En principio, pensaremos la idea de gestión del conocimiento como una
disciplina caracterizada por paradigmas tecnológicos y que tiene como pro-
pósito reflexionar sobre “los cambios en las formas de administrar las organi-

185
zaciones y los sistemas, específicamente los llamados bienes intangibles que
forman parte del capital intelectual” (CEPAL, 2002, p. 7).

Se está de acuerdo aquí en que la generación del conocimiento depende bási-

camente de las siguientes características:

1. La comparación de datos e información nuevos con categorías almacena-

das; 2. La identificación de consecuencias por medio de tramos pasados en
la inducción y la deducción […]; 3. La nueva conectividad que se le ha dado
a los datos y a la información; 4. Las diversas conexiones que se visualizan
entre este nuevo conocimiento estructurado y los que se encuentran en [un]
marco de referencia; 5. La opinión que nos dan otros u otras sobre los datos y
la información que se maneja. (CEPAL, 2002, p. 25)

El conocimiento, entonces, puede ser gestionado y construido desde las orga-

nizaciones de manera consciente, con el propósito de producir valor, mismo
que es materializado a través de políticas públicas. No debe quedar de lado
que la idea de producir valor pasa necesariamente por un juicio que puede
considerar un abanico en donde en un extremo se encuentra lo que los to-
madores de decisiones consideran como “bueno” y del otro extremo lo que
consideran como “malo”.2 En síntesis, el conocimiento es causa y efecto en
espiral de la sistematización y organización de datos (información), y cuando
hablamos de “conocimiento en el sector público” nos estamos refiriendo a la
forma en que en ese espacio se define qué datos deben ser construidos, cómo
son sistematizados y analizados, y la interpretación que se hace de ellos.

Cuatro alternativas reflexivas

Andrew Abbott (2004), quien fuera director de la American Journal of Sociolo-

gy de 2000 a 2016 de la University of Chicago, propone una serie de estrategias
reflexivas para acercarse a los fenómenos sociales. A partir de la idea de heu-

2
Aunque este espacio no pretende realizar una reflexión filosófica, es importante decir que
elementos deontológicos y teleológicos no deben escapar a quien pretende comprender la ge-
neración del conocimiento en el sector público. Finalmente, ¿es posible encontrar un consenso
total de lo que debe ser?

186
rística, que define como “la ciencia de encontrar nuevas formas de resolver
problemas” (p. 81), presenta cuatro estrategias que desde su punto de vista
permiten crear condiciones de reflexión creativas: a) las cuatro causas de Aris-
tóteles; b) la lista de categorías de Kant; c) las cinco llaves del dramatismo de
Kenneth Burke; y d) los tres modos del lenguaje de Charles Morris.
Comencemos con las cuatro causas de Aristóteles: causa material, causa
estructural, causa efectiva y causa final. Explorar la causa material implicaría
realizar preguntas que incluyen en términos centrales una acción específica del
actor en el cual recae la acción, y que es caracterizada por los hechos existentes
que facilitan o impiden su existencia. La causa estructural, por su parte, centra la
atención en las condiciones sociales, que dicho en otros términos, se refiere a la
estructura social. La causa efectiva consiste en centrar la atención en un fenóme-
no en particular importante que fuerza o impide que ocurra. La causa final apun-
ta a los eventos identificables como el propósito sustancial que explica que algo
ocurra. Es importante no olvidar, insiste Abbott (2004), en que para abordar el
objeto de estudio es necesario considerar los cuatro tipos de causas propuestos.
En segundo término, las categorías de Kant expuestas por Abbott (2004)
están agrupadas como sigue: “a) de cantidad: unidad, pluralidad o totalidad; b)
de cualidad: realidad, negación o limitación; c) de relación: sustancia/acciden-
te, causalidad/dependencia y reciprocidad; d) de modalidad: posibilidad/impo-
sibilidad, existencia/inexistencia y necesidad/contingencia” (2004, pp. 97–98).3
Las categorías de cantidad hacen referencia a los elementos que permiten
pensar en las características comunes, es decir, características compartidas
que podrían identificar a una unidad y que mantiene juntos a sus elementos.
La pluralidad nos permite centrar la atención en distintas unidades. La totali-
dad, centra la atención en la naturaleza general del tema (Abbott, 2004).
Las categorías de cualidad son realidad, negación y limitación. La realidad
está relacionada con cuestionarse si los conceptos que tenemos para nom-
brar un fenómeno o las partes que lo componen son lo mejor que tenemos
para realizar una abstracción de la realidad: pretende forzarnos a cuestionar
si los conceptos que utilizamos son lo mejor que tenemos para referirnos
al fenómeno observado. La negación, por su parte, está relacionada con un
ejercicio reflexivo que descansa en la idea de problematizar lo obvio, es decir,

3
Traducción del autor.

187
someter a prueba reflexiva si los planteamientos que se realizan pueden ser
equivocados. La limitación, por su parte, consiste en reflexionar sobre las
condiciones, los límites, en los cuales la reflexión se está realizando. Un fenó-
meno o una caracterización puede ser valorada de determinada manera si y
solo sí se cumplen ciertas condiciones (Abbott, 2004).
Las categorías relacionales son sustancia/accidente, causalidad/dependen-
cia, y reciprocidad. La primera de ellas, sustancia/accidente, nos obliga a consi-
derar que existen ciertos elementos que tienen determinadas propiedades que
pueden ser distintas en función de ciertas condiciones temporales o espacia-
les, por ejemplo. La relación de causalidad/dependencia centra la atención en
intentar identificar causas y efectos. La reciprocidad, por último, está relaciona-
da con la identificación de relaciones causales circulares (Abbott, 2004).
Por último, las categorías de modalidad son posibilidad/imposibilidad,
existencia/inexistencia, y necesidad/contingencia. La modalidad de posibili-
dad/imposibilidad centrar la atención en que el tipo de argumentación y el
tipo de ideas que se argumentan, básicamente en su planteamiento lógico. Di-
cho de otra manera, es la vigilancia epistémica, incluido el uso de las falacias
que muchas veces pueden pasar inadvertidas, o pueden ser obviadas. La ca-
tegoría de existencia/inexistencia, es una categoría de realidad y los concep-
tos y teorías que se utilizan para acercarse a ella. La categoría de necesidad/
contingencia centra la atención en cómo los hechos sociales o los fenómenos
se relacionan unos con otros: la relación es necesaria, o es simplemente cir-
cunstancial, contingente (Abbott, 2004).
En tercer término, tenemos a las cinco llaves del dramatismo de Bur-
ke4 “acción, agentes, escena, agencia y propósito” (Abbott, 2004, p. 104).
Inclusive, estas cinco llaves también responden a las preguntas clásicas
(y sumamente útiles); ¿Quién?, ¿Qué?, ¿Dónde?, ¿Cuándo?, y ¿Por qué? La
acción es lo que realizado por los agentes; los agentes son quienes realizan
la acción; la escena es el espacio geográfico donde ocurre y el contexto; la
agencia se refiere a los medios a través de los cuales se realiza la acción;

4
La reflexión que Abbott realiza sobre Burke nace del libro “A grammar of motives”, de Kenneth
Burke: “Pasar al escenario moderno nos lleva a las cinco claves del dramatismo establecidas
por el famoso crítico literario Kenneth Burke en su libro A Grammar of Motives: acción, actor,
agente, escenario, propósito. Podemos usar esta lista como una ayuda heurística para repensar
cualquier problema en particular” (Abbott, 2004, p. 104). Traducción del autor.

188
y el propósito es la intención que tienen los agentes para realizar la acción
(Abbott, 2004).
En cuarto término, tenemos los tres modos de lenguaje de Morris, que
consisten en “tres aspectos de los sistemas simbólicos: sintaxis, semántica y
pragmática”5 (Abbott, 2004, p. 106). Una relación sintáctica puede encontrar-
se en las relaciones entre los elementos del sistema. Una relación semántica
puede encontrarse entre los elementos del sistema y los elementos a los cua-
les hacen referencia. Por último, una relación pragmática puede encontrarse
entre las relaciones simbólicas de ciertas declaraciones y el contexto en las
cuales son realizadas.
No debemos olvidar que las cuatro alternativas reflexivas abordadas res-
ponden a la importancia de generar condiciones que permitan lograr diseños
de investigación más consistentes y creativos, es decir, que no sustituye de
ninguna manera al diseño metodológico y que supone desde luego que la
reflexión previa permitirá considerar una teoría determinada, y en su caso,
permitiría enriquecerla.

El caso “¿Qué has hecho alcalde?”

Entre los múltiples aspectos sobre los cuales es posible reflexionar la ges-
tión del conocimiento como disciplina, circunscribiéndolo al sector público,
es fundamental no perder de vista el papel que juegan las organizaciones
de la sociedad civil en este tema, particularmente, los observatorios. Los
observatorios son espacios de participación y, si se quiere, también puede
afirmarse que generan conocimiento, que cuentan con distintos elementos
que los caracterizan, así como formas diferentes de organización interna
(estructura), diseñan instrumentos de observación que les permiten cons-
truir y sistematizar datos de distintos fenómenos (monitoreo), a partir de
los cuales precisan y proponen distintas rutas que pueden seguir los to-
madores de decisiones implicados en lo observado (valoración), además de
implementar distintas estrategias que les permiten difundir los resultados
de su monitoreo y la valoración que hacen del mismo (socialización), y por
último, algunas veces, están lo suficientemente empoderados para que el

5
Traducción del autor.

189
monitoreo que realizan y la valoración que hacen sean consideradas por los
tomadores de decisiones (incidencia).
Pueden existir también de distintos tipos, y considerando el origen de
quienes los componen, es posible distinguir entre observatorios formales,
observatorios reales, observatorios ciudadanos y observatorios mixtos. Los
observatorios formales son aquellos compuestos por miembros de la clase
política, definida ésta como aquella en la que sus miembros reciben salario
o beneficio económico del presupuesto público, entre los que se encuentran
también aquellos que forman parte de la burocracia. Los observatorios rea-
les, por su parte, son aquellos que pertenecen a ciertos grupos de influencia
especial, gozando de ciertos privilegios y ventajas, y se encuentran especial-
mente empoderados. Los observatorios ciudadanos son aquellos compues-
tos por individuos que no son miembros de la clase política en la acepción
amplia del término, y que no pertenecen tampoco a ciertos grupos de in-
fluencia especial. Por último, los observatorios mixtos son aquellos que están
compuestos por al menos dos de los tipos de individuos que se han definido
con anterioridad.6
Decíamos entonces que los observatorios generan conocimiento, y si-
guiendo la ruta anterior, será posible advertir que es en el monitoreo y en la
valoración cuando podríamos reconocer su existencia. Atendiendo la variable
monitoreo podemos rescatar tres elementos importantes: el fenómeno mo-
nitoreado, el modelo de monitoreo (incluyendo por supuesto la producción
del dato y los instrumentos utilizados, así como la metodología aplicada), y
la manera en la que esa práctica es financiada. La valoración, por su parte,
incluye la posición ideológica y la socialización de lo observado. Por último,
es a través de la variable incidencia que podemos encontrar la producción
de valor, que por supuesto, depende del juicio que hagan quienes lo estén
proponiendo, con la evidencia de la información construida.

6
Es importante aclarar dos puntos. El primero, es que esta clasificación es el resultado de una
tesis doctoral presentada en 2017 (Silva, 2017). Segundo, que dicha clasificación responde a un
momento determinado, es decir, que en la medida en que los observatorios van construyendo
redes a través de la actividad desarrollada en ese espacio, o en la actividad profesional o social
que desarrollan cada uno de sus miembros, un observatorio ciudadano puede convertirse en
un observatorio mixto, o de cualquiera de los otros tipos. Conceptos como el de “trayectoria” y
“proyecto político” pueden dar claridad a esta idea (Dagnino, Olvera, y Panfichi, 2006).

190
 Con esta caracterización es que se reconoce aquí a la organización Jalisco
Cómo Vamos (JCV) como un observatorio ciudadano. En la presentación ante
medios en noviembre de 2010, su primer director afirmó que, en tanto obser-
vatorio, JCV ofrecería información confiable, rigurosa y sin sesgos. Afirmó
también que: “[el observatorio] busca incidir, influir en las políticas públicas
y en los rumbos que tomen los gobiernos; por supuesto que es una parte
fundamental de lo que se deriva de la generación de la propia información” (El
Informador, 2010). Inspirado en el Observatorio “Bogotá Cómo Vamos”, JCV
está integrado por “empresarios, académicos y representantes de medios de
comunicación” (Jalisco Cómo Vamos, 2014), entre los que se encuentran Ex-
tra A.C., la Fundación Álvarez del Castillo y el Instituto Tecnológico y de Estu-
dios Superiores de Occidente (ITESO).7
Cuando la organización cambió de director ejecutivo tomó un rumbo di-
ferente, propio de la visión que el nuevo responsable tiene del papel que JCV
debe jugar en la sociedad jalisciense. En sus inicios, la organización evaluaba la
percepción de calidad de vida de los jaliscienses, fundamentalmente. En 2015
incluyeron en sus acciones una evaluación que llamaron “¿Qué has hecho al-
calde?” la cual señalan en su página web, “es una herramienta de rendición de
cuentas para el empoderamiento ciudadano” (Jalisco Cómo Vamos, 2017).
El objeto de dicha iniciativa fue la observación de la gestión de los presi-
dentes municipales de Guadalajara y de Zapopan que resultaran electos en la
elección de 2015. Así, durante las campañas electorales, entonces candidatos
y quienes después se convertirían en presidentes municipales, Enrique Alfa-
ro Ramírez y Pablo Lemus, firmaron una carta compromiso. En dicha carta
se lee lo siguiente:

Para lograr el cumplimiento de los compromisos anteriores, se celebrarán reu-

niones trimestrales entre los miembros designados por el presidente en turno
del Centro Empresarial de Jalisco S.P, y el candidato que resulte favorecido con
el voto de la sociedad y una vez en funciones como presidente del municipio
y su equipo, lograr consolidar las acciones en beneficio de la población jalis-

7
En la gestión de Augusto Chacón, sin embargo, logra agrupar a más organizaciones: Coparmex
Jalisco, Cámara de Comercio de Guadalajara, Consejo de Cámaras Industriales de Jalisco, cor-
porativa de Fundaciones, ¡Tómala!, además del ITESO y de Extra A.C. La Fundación Álvarez del
Castillo ya no aparece entre quienes impulsan la iniciativa.

191
 ciense. [Firmas “Candidato Ing. Enrique Alfaro Ramírez y Presidente Centro
Empresarial Jalisco S.P., en representación del Consejo Directivo y Comisión
Ejecutiva, Ing. José Medina Mora Icaza]. (Coparmex Jalisco, 2015a)

Al respecto, el director ejecutivo en ese momento, señaló:

Pablo Lemus y Enrique Alfaro fueron ante COPARMEX, SSJ y CANACO, fueron
a firmar sus compromisos porque iban a hacer lo nunca visto en la ciudad. Ya
sabemos que en campaña todo es sencillo, todo es fácil, todo se puede conse-
guir, lo único que necesitamos es darle la oportunidad a ese que está buscando
el voto o a esa que está buscando el voto, para que se siente en la silla y nuestra
vida será mejor. Firmaron los compromisos y una vez que ganaron COPAR-
MEX se acercó a nosotros y nos dijo ‘que podemos hacer con esto’, y pues
vamos midiéndolo, no es un ejercicio que no se haya hecho, en Nuevo León
existe, ¿cómo vamos alcalde?, que se instituyó particularmente por asuntos de
seguridad, cuando en Monterrey hace algunos años estaba terrible... (Entrevis-
ta 3 concedida a Notisistema el 24 de marzo, 2017)

Comparado con las presentaciones que incluían dosis de espectacularidad

(pantallas gigantes, invitados especiales, cobertura de medios de comunica-
ción, etc.), la presentación de los primeros resultados de “¿Qué has hecho
alcalde?”, fue más discreta, aunque ciertamente también tuvo cobertura de
medios, y también asistieron los presidentes municipales de Guadalajara,
Enrique Alfaro Ramírez, y de Zapopan, Jesús Pablo Lemus Navarro. De dicha
socialización, destacan dos puntos: el primero, es la posición conservadora
al emitir juicios; y segundo, el cuidado en la construcción del indicador y la
identificación del insumo para su medición.

De igual manera, señala lo siguiente respecto de la presentación de resulta-

dos de la iniciativa “¿Qué has hecho alcalde?” de marzo de 2017:

Por ejemplo, ayer presentamos, y la administración de Guadalajara que dice;

pues sí limpiamos, cazangueamos, quitamos escombro en 800 mil metros de
banquetas, uno dice hay 800 mil metros, kilómetros de banquetas es muchí-
simo y no es eso; cambiamos la losa en 1,771.1 metros de banqueta nueva en

192
 cada dos kilómetros de banqueta, y entonces nosotros para hacer la medición
les dijimos ‘oye, pues qué bien, pero ¿cuántas banquetas tenemos?’ Para po-
nerlo en contexto, no es que esté mal lo que hicieron, pero para que la gente y
nosotros mismos tengamos una idea de lo que estamos hablando.
RICARDO: Para saber qué porcentaje representa.
AUGUSTO CHACON: Claro. La cifra suelta no me dice nada.
GRISELDA: No dice nada.
RICARDO: Es mucho o es poco.

(Entrevista 3 concedida a Notisistema el 24 de marzo, 2017)

Señala también en la misma entrevista:

Que es la historia de los informes de gobierno que es poner las cifras, pero
nunca con el contexto completo a final de cuentas. Guadalajara que está, y
también Zapopan, que están jugando con nosotros de manera muy hábil, todas
las áreas de los municipios se pusieron a investigar porque no es un dato que
se pueda conseguir, y dimos con que hay un poco más de 5,000 kilómetros de
banquetas en Guadalajara, así que se limpiaron 800 que es un poco menos del
20%, se cambió la losa de un kilómetro de fracción para poner estos 5,000 en
contexto, ya él lo decía, imaginemos que alcanza a ir y regresar a Denver en los
Estados Unidos, esa es la cantidad de banquetas que tenemos aquí. (Entrevista
3 concedida a Notisistema el 24 de marzo, 2017)

Y mira con reserva:

No podemos decir que está mal lo que hicieron, lo que ayer atestiguamos es la ca-
lidad de la ruta que están tomando las administraciones. Si aquello que dijeron se
está cumpliendo y no porque ahí nos vayamos a quedar, al final de cuentas lo que
debemos medir es el impacto en las vidas cotidianas, no solo en las cifras, o qué
bien lo hizo o qué mal lo hizo, o aquí le falta mucho. […] La plataforma ¿Qué has
hecho alcalde? y ¿Qué has hecho gobernador?, que publicamos hace mes y medio,
tiene que llegar al punto de que tengan los compromisos que las ciudadanas y los
ciudadanos queremos que asuman, independientemente de que si los firman o no
los firman, y trabajaremos a lo largo de este año en la búsqueda de ese consenso

193
 para decir, ‘a ver, 10 compromisos para la ciudad que debemos repartir en los
distintos municipios’, y entonces ya presentarlos a los que se propongan como
candidato. (Entrevista 3 concedida a Notisistema el 24 de marzo, 2017)

Ahora bien, la relación que existe entre las instituciones del sector público y
los observatorios en un contexto democrático, implica pensar en temas como
la transparencia y la rendición de cuentas. Los observatorios en muchos ca-
sos utilizan los datos y la información generada en el sector público. Dicha
información es publicada para dar cumplimiento a la norma, pero también
entre otras causas, por el impulso que hacen los observatorios al respecto. Es
esta relación la que puede ser abordada de distintas maneras, pensando por
supuesto en que pretende reflexionar sobre la generación de conocimiento
en el sector público.
Si utilizamos las cuatro causas de Aristóteles, entonces podríamos co-
menzar a construir preguntas que podrían guiar un diseño de investigación.
Asimismo, podríamos considerar que la causa material fue sin duda la tec-
nología, en términos de la posibilidad de publicar información por parte del
Ayuntamiento de Guadalajara, pero también de otras instituciones, como el
Instituto de Transparencia e Información Pública del Estado de Jalisco8 que
también ofrecían información para medir el desempeño del ayuntamiento,
según el convenio acordado.
Adicionalmente, existió disposición y la expertise suficiente para que la
información fuese puesta a disposición de Augusto Chacón y su equipo de
trabajo. El convenio, sin duda, fue una causa material importante para que la
iniciativa funcionara, al menos, en principio. Aunque existieron condiciones
materiales para la construcción de los indicadores que darían sentido a la
construcción de datos y la sistematización de información, la valoración de lo
allí presentado fue útil para cuestionar el desempeño del gobierno municipal.
En cuanto a las causas estructurales, podemos decir que en el caso inter-
vinieron distintos actores, y no solamente el observatorio JCV y el gobierno
municipal en Guadalajara: Coparmex Jalisco, Cámara de Comercio de Gua-
dalajara, Consejo de Cámaras Industriales de Jalisco, Corporativa de Fun-

8
Ahora llamado Instituto de Transparencia, Información Pública y Protección de Datos Persona-
les del Estado de Jalisco.

194
daciones, ¡Tómala!, además del ITESO y de Extra A.C., e inclusive, distintos
medios de comunicación que reservaban foro para JCV, no solamente para
la iniciativa “¿Qué has hecho alcalde?”, sino para otros distintos temas y pro-
yectos. Sin duda, con la presencia de estos actores, el empoderamiento de
la iniciativa podría, en principio, ser mayor. Los conflictos entre los actores
surgen en la medida en que los datos y la información disponible es cuestio-
nada por Augusto Chacón, aun cuando los indicadores fueron aceptados por
el gobierno municipal.
Si partiéramos de la causa efectiva, entonces comenzaríamos por recono-
cer que el proceso electoral, y después la palabra empeñada por los entonces
candidatos, fue una causa efectiva de que aceptaran ser evaluados por la
iniciativa. La participación del gobierno municipal podría explicarse también
por la suma de nuevas organizaciones a la iniciativa y, por ende, el aumento
de su empoderamiento. Los datos y la información ofrecida en el marco de la
iniciativa, no existiría sin el convenio.
En tanto causa final, podríamos identificar en principio dos. Para el go-
bierno de Guadalajara, el establecimiento de una relación con un sector im-
portante de la sociedad civil. Para quienes integraban la iniciativa, la rendición
de cuentas. Sin embargo, es potencialmente razonable pensar que existen
otras causas que no han sido advertidas, y que pueden explicar con mayor
certeza. En el cuadro 1 es posible encontrar algunas preguntas que podrían
permitir que un posterior diseño de investigación gane fortaleza y solidez.

195
 Cuadro 1. Ejemplo de las cuatro causas de Aristóteles
Causas Preguntas
Causa material ¿Qué condiciones materiales facilitan o impiden la generación
(y gestión) del conocimiento en el sector público?
¿Qué papel jugó la tecnología en la iniciativa “¿Qué has hecho
alcalde?”?
¿Qué papel jugaron los responsables en la construcción de los
datos y las metas que fueron acordadas con el observatorio Ja-
lisco Cómo Vamos?
¿Qué papel jugó el Director Ejecutivo de Jalisco Cómo Vamos
para que el acuerdo se realizara y participara en la propuesta de
construcción de datos y la medición de las metas
¿Qué ruta metodológica permitiría responder y probar lo anterior?
Causa estructural ¿Qué actores institucionales participaron en la iniciativa “¿Alcal-
de cómo vamos?”?
¿En qué medida fue el impulso y el apoyo a la iniciativa?
¿Cuáles fueron los conflictos más relevantes mientras duró la
iniciativa?
¿Qué ruta metodológica permitiría responder y probar lo anterior?
Causa efectiva ¿Qué elementos fueron sustanciales para que la iniciativa “¿Al-
calde cómo vamos?” fuese suscrita?
¿Por qué el candidato y luego alcalde suscribió la iniciativa?
¿Por qué los actores participantes promovieron la iniciativa?
¿Qué ruta metodológica permitiría responder y probar lo anterior?
Causa final ¿Cuál fue el propósito del presidente municipal de Guadalajara
en ese periodo para suscribir la iniciativa?
¿Cuál fue el propósito de los actores extra gubernamentales
para promover la iniciativa?
¿Qué ruta metodológica permitiría responder y probar lo anterior?

Fuente: elaboración propia con base en la interpretación de Abbott (2004).

En segundo término, considerar las nueve categorías de Kant nos obliga a

pensar qué tan heterogéneo y en qué dimensión convendría considerar a
quienes participan en la iniciativa. La pluralidad y la unidad puede depender

196
en buena medida de quienes dirigen los rumbos de las organizaciones antes
mencionadas, o bien, podríamos animar la consideración de que probable-
mente la inclusión de distintas organizaciones es solo circunstancial. Quizá
podríamos pensar, guiados por la categoría totalidad, que el gran tema es
la rendición de cuentas. Por su parte, guiados ahora por las categorías de
realidad, podríamos considerar distintos conceptos que son útiles, como los
siguientes: política, habitus, legitimidad, democracia, participación ciudada-
na, gobernanza, políticas públicas, etc.
En la categoría negación, podría ponerse a prueba la idea de considerar
que el propósito de la iniciativa en cuestión es de obligar a la rendición de
cuentas a los servidores públicos del Ayuntamiento de Guadalajara, y parti-
cularmente de su presidente. En la categoría de limitación, nos invita a pen-
sar en qué tanto se puede explicar y probar sobre el caso, por ejemplo, si lo
que motivó al entonces candidato Enrique Alfaro fue simplemente un interés
político. La categoría posibilidad/imposibilidad, podríamos pensar si la expli-
cación que puede proponerse como hipótesis tiene sentido lógico o no, en el
siguiente sentido: la producción y gestión de conocimiento sucede de manera
automática en tanto que se construyen datos y se produce información.
Podríamos cuestionar, por supuesto, si el conocimiento ocurre de manera
automática o no. Respecto de la categoría existencia/inexistencia, relaciona-
da con observar si las caracterizaciones y argumentos con los que estamos
pensando el objeto de estudio supone la existencia o no de ciertos elementos
o condiciones, por ejemplo, suponer que el presidente municipal actúa con
arreglo a fines o con arreglo a medios, o que el simple hecho de contar con
la información disponible significa que la estén utilizando para mejorar un
servicio público. La última categoría, necesidad/contingencia, nos permite
pensar, por ejemplo, si las relaciones entre los actores son circunstanciales
o no, y si la atención a los indicadores que dirigen la construcción de datos y
la sistematización de información es un asunto accesorio, continente, o si es
un asunto medular. En el cuadro 2 pueden observarse algunos ejemplos que
bien corresponderías a las categorías kantianas, según Abbott.

197
 Cuadro 2. Ejemplo de las nueve categorías de Kant
Grupo Categoría Preguntas
Unidad ¿Cuáles son las unidades que pueden ser consideradas?
¿Son las organizaciones patrocinadoras de Jalisco Cómo
Vamos parte de la misma unidad?
¿Cuántos actores podemos considerar?
¿Los espacios utilizados por Jalisco Cómo Vamos son
una unidad distinta?
Pluralidad ¿Es útil pensar que hay más actores que el presidente
municipal de Guadalajara y Jalisco Cómo Vamos?
Cantidad
¿Qué condiciones deben cumplirse para considerarse
como actores nuevos en relación al programa “¿Qué has
hecho alcalde?”?
Totalidad ¿Qué deberíamos saber respecto de la iniciativa “¿Qué
has hecho alcalde?”?
¿Cuál es el campo en el que los actores de la iniciativa
están jugando?
¿Qué bienes están en disputa?
Realidad ¿Qué conceptos son útiles para explicar el fenómeno?
¿Qué hechos deben ser considerados?
¿El papel de los jugadores no estatales puede explicarse
con categorías construidas desde la Ciencia Política?
Negación ¿Es o no una relación política?
¿Se están refiriendo a las mismas cosas cuando utilizan
los mismos conceptos en su discurso?
Cualidad ¿Le importa al observatorio Jalisco Cómo Vamos el buen
desempeño del gobierno municipal de Guadalajara?
Limitación ¿Son útiles las categorías “político” y “ciudadano” para
explicar el comportamiento de los actores?
¿Es la legitimidad del gobierno municipal lo que está en
juego?
¿Qué bienes en juego es posible identificar?
¿Existen bienes en juego?

198
 Sustancia/ ¿Cuál es la sustancia y cuál es el accidente en los actores
Accidente involucrados en la iniciativa “¿Qué has hecho alcalde?”?
¿Cuáles son los conceptos y teorías que permiten conside-
rar una característica como sustancia y como accidente?
¿El conocimiento generado a partir de la iniciativa “¿Qué
has hecho alcalde?” es sustancia o es accidente?
Causalidad/ ¿Qué conceptos y teorías permiten explicar el conoci-
Dependencia miento generado por la iniciativa “¿Qué has hecho alcalde?”
Relación
como causa?
¿Qué conceptos y teorías permiten explicar el conoci-
miento generado por la iniciativa “¿Qué has hecho alcalde?”
como efecto?
Reciprocidad ¿Existe causalidad circular en la explicación de la acción
de los actores involucrados?
¿Qué conceptos y teorías permiten romper con la causa-
lidad circular?
Posibilidad/ ¿Es lógica la explicación de la acción de los actores?
Imposibilidad ¿Qué elementos discursivos se encuentran en los acto-
res que permitan identificar la posibilidad o imposibili-
dad de su propósito?
¿Cómo justifican los actores su propia acción?
Existencia/ ¿Permite la caracterización de observatorio explicar la
Inexistencia agencia política de Jalisco Cómo Vamos?
¿Permite la caracterización de actor político explicar la
Modalidad
agencia del presidente municipal?
¿Existen otros elementos, además del político, que per-
mitan identificar la acción de los actores?
¿Existen otros elementos, además del político, que per-
mitan describir o explicar el conocimiento generado por
la iniciativa “¿Alcalde cómo vamos?”?
¿Es posible identificar la existencia de la generación de
conocimiento en el sector público a partir de la iniciativa?

199
 Necesidad/ ¿Cuáles relaciones entre los actores son contingentes o
Contingencia circunstanciales?
¿Qué elementos contingentes impiden o facilitan la gene-
ración del conocimiento derivado de la iniciativa “¿Qué
has hecho alcalde?”?
Fuente: elaboración propia con base en la interpretación de Abbott (2004).

En tercer término, contamos con las cinco llaves del dramatismo de Burke.
Tenemos agentes, que pueden ser individuales y/o colectivos, como el gobier-
no de Guadalajara, el observatorio Jalisco Cómo Vamos, Coparmex, o bien,
Enrique Alfaro, Augusto Chacón, José Medina Mora, Ismael del Toro, Alberto
Uribe, y un gran etcétera. Todos ellos, en muchos sentidos, conducen y parti-
cipan en las acciones que se van dando en esos momentos. La acción, para el
caso, está centrada en la generación de conocimiento a partir de la aceptación
de la iniciativa “¿Qué has hecho alcalde?” por Enrique Alfaro.
También son acciones cuando se construye el sitio web para la publica-
ción, se alimentan los datos, se realizan las presentaciones con invitación a
los medios de comunicación, hay apariciones en radio o televisión y se habla
del tema: es decir, todo aquello que mantiene el tema en la agenda. La esce-
na, desde luego, se da en un contexto de Área Metropolitana de Guadalajara,
donde el presidente municipal de Guadalajara se advierte empoderado lo su-
ficiente como para presentarse como el líder político del momento.
El espacio también son los medios de comunicación, la arena por exce-
lencia, y las redes sociales, el internet, las tecnologías de la información, y
desde luego, los lugares que son observados por la iniciativa en cuestión. La
agencia está relacionada, por su parte, con la forma en que se construyeron
los datos, con qué instrumentos y quiénes participaron en el diseño metodo-
lógico de la valoración final que tendría el ejercicio. Por último, podríamos ad-
vertir propósitos en los actores, igual que lo hicimos cuando abordamos, con
anterioridad, las causas finales de Aristóteles. En el cuadro 3 se muestran
algunos ejemplos de preguntas que pueden surgir desde este piso reflexivo.

200
 Cuadro 3. Ejemplo de las cinco llaves del dramatismo de Burke

Categorías Preguntas

Acción ¿Cuál es la acción en la que se centrará la atención respecto de la cons-

trucción del conocimiento en el gobierno de Guadalajara derivado de
la iniciativa “¿Qué has hecho alcalde?”?
Agentes ¿Qué actores están involucrados?
Escena ¿En qué espacio y contexto se desarrolla la iniciativa “¿Qué has hecho
alcalde?”?
Agencia ¿De qué manera fueron construidos los datos, la información y el co-
nocimiento derivado de la iniciativa “¿Qué has hecho alcalde?”?
Propósito ¿Por qué el entonces candidato, y posterior presidente municipal, acce-
de en participar en la iniciativa?
¿Por qué el observatorio Jalisco Cómo Vamos impulsa la iniciativa
“¿Qué has hecho alcalde?”?

Fuente: elaboración propia con base en la interpretación de Abbott (2004).

En cuarto término, tenemos los tres modos de lenguaje de Morris, relaciona-

do íntimamente con el discurso que los actores producen. Por ejemplo, cuan-
do Augusto Chacón habla de los datos y que reconoce a quienes construyen
los datos y la información, por un lado, pretende dimensionar, a manera de
reproche probablemente, uno de sus datos. Para recordar, Augusto Chacón
declara:

Que es la historia de los informes de gobierno que es poner las cifras, pero
nunca con el contexto completo a final de cuentas. Guadalajara que está, y
también Zapopan, que están jugando con nosotros de manera muy hábil, todas
las áreas de los municipios se pusieron a investigar porque no es un dato que
se pueda conseguir, y dimos con que hay un poco más de 5,000 kilómetros de
banquetas en Guadalajara, así que se limpiaron 800 que es un poco menos del
20%. (Entrevista 3 concedida a Notisistema el 24 de marzo, 2017)

En este sentido, podríamos comenzar a interpretar como sigue: en un sentido

sintáctico, el Director Ejecutivo cuestiona en la entrevista los límites que tienen
los datos aislados, y la potencia que tienen cuando es posible compararlo con

201
ciertos parámetros. Reconoce el trabajo en los ayuntamientos para producir
los datos y la información que posteriormente se publicaría. En un sentido
semántico, la afirmación que dice “están jugando con nosotros de manera muy
hábil”, puede tener distintos significados: puede, por un lado, advertir un po-
sible juego de manipulación o engaño por parte del Ayuntamiento de Guada-
lajara hacia la iniciativa, o bien, podría ser un reconocimiento a su actuación.
Por último, tenemos una relación bastante complicada, porque ambos actores
se encuentran en ese momento bastante empoderados. En el cuadro 4 pueden
leerse algunas preguntas animadas por esta estrategia de reflexión.

Cuadro 4. Ejemplo de los tres modos de lenguaje de Morris

Aspectos Preguntas
Relación ¿Qué dicen los actores respecto de la iniciativa “¿Qué has hecho al-
sintáctica calde?”?
(sintaxis) ¿Cómo justifican los actores su papel en la iniciativa?
Relación ¿Qué relaciones pueden advertirse más allá de los actores directa-
semántica mente involucrados?
¿Qué significados pueden tener la forma en la que algo es declarado?
Relación ¿Cuál es la diferencia/similitud entre lo que los actores dicen y lo que
pragmática hacen en el contexto de la iniciativa “¿Qué has hecho alcalde?”?
Fuente: elaboración propia con base en la interpretación de Abbott (2004).

A continuación, se presentarán las conclusiones con respecto al repaso rea-

lizado.

Conclusiones

A lo largo del texto se intentó hacer una brevísima revisión del momento crea-
tivo previo al diseño de una investigación. De ninguna manera se afirma que
sea el único momento en el que ocurra, sino más bien que es un momento
ideal para poder tomar decisiones que después será muy difícil cambiar sin
dañar los cronogramas y las agendas de los participantes.
Habrá que decir entonces que es posible reconocer que la generación y
gestión del conocimiento en el sector público tiene tres elementos importan-

202
tes: el dato, la información y el conocimiento; que el conocimiento tiene una
carga deontológica importante, que descansa en la visión que los tomadores
de decisiones tienen del mundo; que el conocimiento en el sector público pue-
de generarse por el impulso que se hace desde la sociedad civil; los enfoques
teóricos y metodológicos son insustituibles y los enfoques reflexivos no los
sustituyen, desde luego; las preguntas y respuestas, y en general, cualquier
forma que tome la reflexión con base en los recurso heurísticos propuestos
por Abbott, deberá pasar por la posibilidad metodológica de ser probado; es
posible aceptar una duda razonable respecto a que la existencia de datos y
de información, por sí misma, dé origen a algún tipo de conocimiento en el
sector público; es necesario discutir sobre la idea de valor que argumentan
algunos, es el resultado del conocimiento.

203
Referencias

Abbott, A. (2004). Methods of discovery. Estados Unidos de America.

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productividad en empresas del sector público de Medellín. Semestre Eco-
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democrática en América Latina. México: Ciesas; Fondo de Cultura Econo-
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Calidad de Vida “Jalisco Cómo Vamos”. El Informador. Recuperado de
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torio-ciudadano-de-calidad-de-vida-jalisco-como-vamos.htm
Entrevista 3 concedida a Notisistema el 24 de marzo. (2017). Entrevista a
Augusto Chacón, Director Ejecutivo de Jalisco Cómo Vamos. Notisistema.
Recuperado de http://www.notisistema.com/noticias/entrevista-con-au-
gusto-chacon-benavides-9/
Entrevista 5 realizada el 13 de junio. (2017). Entrevista a Augusto Chacón,
Director Ejecutivo de Jalisco Cómo Vamos.
Huaylupo, J. (2008). La Relatividad y Significación de los Datos. Cinta Moe-
bio, 32, 127–152. Recuperado de http://www.facso.uchile.cl/publicaciones/
moebio/32/huaylupo.html
Jalisco Cómo Vamos. (2014). Jalisco Cómo Vamos. Recuperado de http://www.
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Silva, R. (2017). La paradoja de los observatorios ciudadanos: el caso de Ciudada-
nos por Municipios Transparentes (2015-2017) y Jalisco Cómo Vamos (2014-
2017). Universidad de Guadalajara. [Tesis].

204
University of Chicago. (2019). Andrew Abbott Biography. Recuperado de
http://home.uchicago.edu/aabbott/bionew2.html
Wessels, B., Finn, R. L., Wadwa, K., Sveinsdottir, T., Bigagli, L., Nativi, S., &
Noorman, M. (2017). Defining a “knowledge society.” In Open data and the
knowledge society (pp. 25–43). Amsterdam: Amsterdam University Press.
Recuperado de www.jstore.org/stable/j.ctt1pk3jhq.6

205
 Laboratorios de innovación como políticas
públicas en la era del Gobierno Abierto

Edgar Alejandro Ruvalcaba-Gómez1

Resumen

Cada día surgen más iniciativas que impulsan la creación y puesta en mar-
cha de los “laboratorios de innovación”, también llamados “Innovation Labs”,
“CitiLabs”, “Laboratorios de gobierno”, “Laboratorios ciudadanos” o “Living
labs”. Estos espacios son creados para promover transformaciones en la
sociedad, en la gestión pública y en todo el sistema gubernamental, con la
colaboración entre sector público y sociedad. En una era donde los gobiernos
de todos los niveles están buscando la modernización y la innovación, la idea
de “gobiernos abiertos” está permeando de forma creciente y con un gran
impulso de diferentes sectores de la sociedad.
Este trabajo tiene el objetivo de analizar la emergencia de los laborato-
rios de innovación como políticas públicas impulsadas por las administra-
ciones públicas desde un modelo de Gobierno Abierto (GA). A partir de un
análisis de experiencias de estos laboratorios se pretende entender bajo qué
condiciones y qué factores determinan el surgimiento de los laboratorios de
innovación, así como reflexionar sobre las perspectivas de GA que se están
asumiendo para desarrollar estos laboratorios. Con este objetivo se catego-
rizan una serie de factores y elementos que se configuran en el “Enfoque de
Corrientes Múltiples” (ECM) de Kingdon (1995) como marco analítico de la
investigación. Finalmente se extraen conclusiones de interés para entender
el cómo y por qué de la emergencia del laboratorio en contexto de un nuevo
paradigma de apertura gubernamental, así como el conocer algunas implica-
ciones de los laboratorios de innovación pública.

1
Doctor en Derecho, Gobierno y Políticas Públicas por la Universidad Autónoma de Madrid
(UAM), España. Profesor-Investigador de la Universidad de Guadalajara (UdeG), Centro Univer-
sitario de Ciencias Económico Administrativas (CUCEA), adscrito al Departamento de Políticas
Públicas, y Coordinador en el Instituto de Investigación en Políticas Públicas y Gobierno (IIPPG).
Ha sido investigador visitante en el Trinity College de Dublín, Irlanda, y en el Centro de Tecno-
logía en el Gobierno de la Universidad de Albany, Nueva York, EEUU. Coordinador de la Red
Académica de Gobierno Abierto, México (RAGA MX).

207
Introducción

Actualmente el sector público se ha enfrentado a un cambio de era, marcada

por una nueva configuración de “sociedad en red” y el uso masivo de las
nuevas tecnologías, principalmente el internet (Castells, 1996). Estas trans-
formaciones han venido asociadas de unas nuevas demandas ciudadanas
orientadas a la democratización de la toma de decisiones públicas, la partici-
pación ciudadana, la transparencia y la rendición de cuentas, elementos que
configuran el modelo de Gobierno Abierto (GA) (Abu-Shanab, 2015; Lathrop
& Ruma, 2010; Lee & Kwak; 2012; Meijer, et al. 2012; Ruvalcaba-Gómez,
2016).
La innovación pública es un tema recurrente y con gran impulso en los
últimos años dentro de la administración pública. El concepto de innovación
pública se ha utilizado para enmarcar la transformación de las organizacio-
nes del sector público con el fin de mejorar la eficacia, eficiencia y legitimidad
de sus procesos de creación de valor público (Bekkers, Edelenbos y Steijn,
2011). Las demandas ciudadanas han cambiado en función al uso de nue-
vas tecnologías, lo que ha implicado una gran necesidad de innovación en el
sector público. Los funcionarios públicos han mostrado interés por mejorar
los mecanismos de gobernanza, esto ha generado un complejo laberinto de
problemas públicos que se plantean como retos de las administraciones pú-
blicas y que han visto en la innovación, principalmente en los laboratorios
de innovación, una alternativa para dar respuesta a los problemas públicos
desde un modelo de GA.
En la actualidad se observa que los laboratorios de innovación han abierto
sus procesos a los ciudadanos, buscando configurar una masa crítica que im-
pulse la innovación en el sector público, utilizando ideas de múltiples secto-
res sociales como un recurso para resolver problemas y generar soluciones.
Esto tiene relación con un nuevo modelo de apertura que se asume dentro de
la gestión pública con principios para aumentar la colaboración entre secto-
res y perfeccionar la participación ciudadana, la transparencia y la rendición
de cuentas, a este modelo se le denomina GA, y ve en el uso de las nuevas
tecnologías su principal herramienta para instrumentalizar las acciones.
Esta investigación busca entender el proceso de adopción de los labora-
torios de innovación pública como política pública impulsada por gobiernos

208
y otros actores sociales. En este sentido, se realiza un análisis de los factores
que han dado lugar al surgimiento de este fenómeno. Para realizar el análisis
se considera diversa literatura que gira en torno a la revisión de laboratorios
de innovación en diferentes latitudes alrededor del mundo. Para operaciona-
lizar la investigación se utiliza el marco analítico de Kingdon (1984; 1995),
denominado Enfoque de Corrientes Múltiples (ECM), el cual establece tres
corrientes (los problemas, las políticas, y lo político), y otros elementos ana-
líticos del enfoque (ventana de oportunidad y emprendedores de políticas).
Este marco analítico es útil para determinar el cómo y por qué una política
pública se incorpora dentro de la agenda de gobierno.
Este trabajo está conformado por diferentes secciones para su desarrollo
sistemático. En la siguiente sección se presenta la revisión de la literatura,
donde se contextualiza el fenómeno de los laboratorios de innovación pública
y pone en relieve su relevancia en torno a la idea de GA e innovación. En la
tercera sección se establece el marco teórico, en el cual se justifica y desarro-
llan brevemente los elementos básicos del ECM.
En la cuarta sección se establecen los métodos y la estrategia analítica,
la cual describe el proceso metodológico y analítico de la investigación. En la
quinta sección se presentan los hallazgos derivados de la investigación en los
que muestra los resultados obtenidos, destacando los factores que influyen
en la adopción de los laboratorios de innovación, basado en el ECM. Final-
mente, en la sexta sección se presentan algunas reflexiones y argumentos
concluyentes respecto a la investigación, lo que permite establecer futuras
rutas de investigación en el tema.

Revisión de la literatura

Con el objetivo de contextualizar el fenómeno de los laboratorios de innova-

ción pública se realiza una revisión de la literatura en torno al tema. La litera-
tura sobre los laboratorios de innovación es aún muy limitada, pero sin duda,
se encuentra en emergencia, para muestra encontramos trabajos como los
de Almirall et al. 2012; Criado, 2017; Gascó, 2017; Hakkarainen & Hyysalo,
2016; Katzy et al. 2007; Leminen et al. 2012; Ramírez-Alujas, 2016; Rodríguez
y Grandinetti 2018; Rojas-Martín y Stan, 2018). Estos trabajos han explorado

209
la configuración de los laboratorios de innovación, así como diversos casos
analizados particularmente.
La innovación gubernamental está siendo la respuesta a un problema que
tiene relación con la falta de generar nuevas ideas provenientes de la socie-
dad civil. En este sentido, el surgimiento de los laboratorios de innovación en
el sector público se deriva directamente de los discursos de innovación que
abrazan la idea de reinventar el gobierno y, en su momento bajo el modelo
Nueva Gestión Pública que comenzaron a extenderse en muchas naciones
del mundo en la década de 1980 (McGann, Blomkamp & Lewis 2018).
Cada vez existen más ejemplos de gobiernos que han comenzado a adop-
tar enfoques de innovación pública abierta para tener una nueva entrada de
ideas para generar innovación que permita a los ciudadanos sugerir solu-
ciones a problemas de gestión pública (Mergel, 2015). La apertura a la in-
novación pública tiene que ver con el flujo de conocimiento para acelerar la
innovación y expandir los alcances de los nuevos productos útiles para la
sociedad.
En este sentido, emerge un modelo de gestión pública que emana de la
gobernanza y es reconfigurado para denominarse GA. Este modelo hace un
encaje con la innovación pública, ya que tiene el objetivo de hacer parte a la
sociedad para solucionar problemas mediante espacios de colaboración, es-
tos espacios han encontrado su configuración bajo la idea de los laboratorios
de innovación para el sector público (Criado & Ruvalcaba-Gómez, 2018).
Para entender el proceso de innovación pública es relevante destacar el
rol de agentes como intermediarios de innovación, que son organizaciones
y/o individuos no gubernamentales que apoyan a los gobiernos en sus ac-
tividades innovadoras mediante la recopilación, el desarrollo, el control y la
difusión de conocimientos externos al proporcionar diversos recursos y la re-
gulación de las redes de innovación (Bakici et al. 2013). De forma más concre-
ta se puede decir que la innovación pública se logra cuando hay una mejora
significativa en los procesos, así como la generación colaborativa de nuevos
productos que se utilizan por la sociedad y que representan una utilidad (ya
sea en mejora de la eficiencia o eficacia de un servicio público).
Dentro de la innovación pública, hay autores que han analizado sus fun-
ciones operativas enmarcando sus procesos. En este sentido, Walker (2014)
ha categorizado la innovación en dos grandes bloques: “innovación de pro-

210
cesos” e “innovación de procesos administrativos”. El primero considera la
mejora de la calidad y eficiencia de procesos internos o externos que tienen
implicaciones con el conjunto de la sociedad, y el segundo considera la crea-
ción y reconfiguración de modelos organizacionales, nuevos métodos o técni-
cas de gestión con implicaciones principalmente al interior del sector público.
Los laboratorios de innovación pública también están cumpliendo la fun-
ción de transferir conocimiento, ya que dentro del espacio de colaboración el
conocimiento fluye de forma profunda y con alta calidad (Cejudo et al. 2016).
La transferencia de conocimiento refiere al conjunto de actividades dirigi-
das a la difusión de conocimientos, experiencias y habilidades con el fin de
facilitar el uso, la aplicación y la explotación del conocimiento, así como las
capacidades del sector social. En otras palabras, se busca interiorizar el cono-
cimiento que se genera con utilidad y generar valor social.
En los laboratorios de innovación existen diferentes partes interesadas
que interactúan y colaboran en procesos de innovación utilizando una me-
todología basada, principalmente, en el intercambio de conocimientos, técni-
cas de co-creación/coproducción y métodos participativos (Dias & Salmelin,
2018; Følstad, 2008; Gascó, 2017). En este sentido los laboratorios articulan
una sociedad del conocimiento, normalmente de expertos en temas especí-
ficos, lo que representa una oportunidad estratégica para mejorar la colabo-
ración de múltiples actores sociales. En algunos casos los laboratorios han
asumido un modelo “cuatro hélices” para integrar los procesos de innovación
basados en la convergencia entre empresas, universidades, organizaciones
públicas y ciudadanos (Arnkil et al. 2010).
Por otro lado, cuando se habla de que los laboratorios son espacios de co-
laboración, debemos pensar en los conceptos de cocreación y coproducción
como elementos básicos en los procesos de innovación en el sector público.
La dinámica de cocreación y coproducción permite que, en un espacio de
convergencia, los diferentes actores asuman roles activos en el proceso de
diseño e implementación de política pública (Aguilar, 1997; Cejudo, 2008).
El GA está abrazando la idea de los laboratorios de innovación como es-
pacios de apertura y colaboración entre gobierno y ciudadanos. Desde una
conceptualización propia, basada en experiencia e investigación es posible
definir el GA como un nuevo modelo de interacción sociopolítica que articula
los valores y principios de transparencia, participación ciudadana, democra-

211
cia, datos abiertos, rendición de cuentas y colaboración, basados en el uso
potencial de las nuevas tecnologías, generando empoderamiento ciudadano
e innovación pública dentro de la acción político-administrativa.
Para llevar el GA a la práctica se necesita articular un conjunto de dis-
posiciones, procesos y herramientas que sean adoptadas por los gobiernos
para atender un asunto o un problema público relevante. En otras palabras,
se requiere pensar en políticas públicas como el caso de los laboratorios de
innovación, que asuman valores democráticos y principios de transparencia,
participación ciudadana, colaboración y uso intensivo de las nuevas tecnolo-
gías, con el fin de materializar la innovación pública (Criado, Ruvalcaba-Gó-
mez & Valenzuela, 2018; Ruvalcaba-Gómez, Criado & Gil-García, 2018).
Como salta a la luz, la innovación pública y el GA han encontrado una
convergencia practica con los laboratorios, esta convergencia tiene una fuer-
te relación con la gestión del conocimiento en el sector público. De acuerdo
con esto, es posible afirmar que el GA configura un espacio de gestión del
conocimiento, ya que las estrategias que se implementan bajo la idea de una
apertura gubernamental implican colaboración, cocreación y transferencia
del conocimiento, lo que conlleva a la incorporaración del conocimiento a una
cadena de valor para que genere un retorno de aprendizaje social.
Para contribuir a entender el fenómeno de los laboratorios de innovación
pública es importante determinar los factores que están dando lugar a su
emergencia como política pública. Al margen de lo mencionado anteriormen-
te, existe una carencia de investigación que aborde el fenómeno del surgi-
miento de los laboratorios de innovación y el rol de los actores involucrados.
Por lo tanto, es importante comprender la adopción de los laboratorios como
política pública y la magnitud del valor público que están generando.

Marco teórico

En este apartado se pretende establecer un conjunto de ideas y teorías con un

enfoque de política pública, basado en el modelo analítico de política pública
denominado ECM (Kingdon, 1984; 1995). La configuración de las corrientes y
elementos del marco analítico permiten explicar de forma pertinente los pro-
cesos de adopción de una política pública, en este caso se analiza la política
de los laboratorios de innovación pública. La multiplicidad de perspectivas y

212
modelos para el análisis de los procesos que supone la política pública, dan
cuenta de la imposibilidad de hablar de una teoría única o de un modelo infa-
lible para analizar las políticas (Ackrill & Zahariadis, 2013; Zahariadis, 2007).
Por el contrario, cada modelo presenta fortalezas y debilidades metodológicas
que pueden ser ajustadas dependiendo del objeto de estudio.
En la presente investigación se busca analizar la emergencia de los labo-
ratorios de innovación como políticas públicas impulsadas por los gobiernos
y otros sectores sociales dentro del modelo de gestión pública denominado
Gobierno Abierto. Bajo esta premisa se considera que el ECM reúne caracte-
rísticas que permiten alcanzar los objetivos de la investigación. El ECM confi-
gura elementos procesales que cobran mayor relevancia en el planteamiento
principal de este análisis, que busca entender la emergencia de los laborato-
rios de innovación como política pública dentro de la agenda del gobierno.
El ECM desarrollado por Kingdon (1984; 1995) identificó y estableció tres
grandes corrientes o procesos que configuran el modelo: los problemas, las
políticas (alternativas) y lo político. Estas tres corrientes independientes fue-
ron conceptualizadas junto a otros elementos destacados como el acopla-
miento o convergencia de factores, la ventana de oportunidad y los empren-
dedores de políticas que impulsan y se insertan en un proceso de coyuntura.
Las dinámicas conjuntas de los elementos antes mencionados serán emplea-
das para explicar el proceso de políticas públicas de acuerdo al ECM.
Primeramente, la corriente de “los problemas” refiere a aquellas cuestio-
nes conflictivas de carácter público que afectan socialmente a un sector de la
población. Para Kingdon (1995), el proceso necesario para establecer un pro-
blema en la agenda pública tiene como raíz la interacción de las tres corrien-
tes mencionadas. Es un hecho que los problemas surgen en un contexto den-
tro del cual se puede intervenir y dar atención o ser ignorados y relegados.
La corriente de “las políticas” está vinculada a las ideas y soluciones que
presentan alternativas para dar respuesta a la problemática a modo de accio-
nes instrumentales. En esta corriente se asume que una serie de expertos o
conocedores del tema deben participar a través de sus opiniones para buscar
soluciones al problema. Entre ellos, se pueden encontrar científicos, acadé-
micos y funcionarios con experiencia o conocimiento de la cuestión.
Dentro de la corriente relacionada con el ambiente de “lo político”, se
encuentran diversos factores que se presentan en contextos determinados

213
como suelen ser los partidos políticos, los procesos electorales, los medios de
comunicación, los intereses de grupos de la sociedad civil, las empresas o la
misma opinión pública. En estos ambientes se gestan constantes demandas
de cambios en el sector público, conformando una masa crítica y de presión
que intenta impactar en las agendas y políticas públicas.
Las corrientes mencionadas que conforman la base del ECM propuesto
por Kingdon, presentan una relativa independencia en su desarrollo. Sin em-
bargo, Kingdon (1995) habla de un momento de convergencia o acoplamiento
de las tres corrientes que da lugar a lo que él llama “policy window”, también
conocido en español como “ventana de oportunidad”. Esta ventana de oportu-
nidad regularmente tiene una temporalidad limitada en la que las condiciones
de las tres corrientes son propicias para situar el tema en un punto suscep-
tible a introducirse en la agenda de gobierno y, asumirse como un problema
que debe y puede ser atendido.
El proceso de confluencia de las tres corrientes que da lugar a la apertura
de la ventana de oportunidad es denominado por Kingdon como “coupling”
o “acoplamiento”, en su traducción más conocida al español. El acoplamien-
to de las tres corrientes es aprovechado por los impulsores de demandas
específicas o defensores de, determinadas propuestas en un momento es-
pecifico (focusing event, en inglés). A estos actores se les conoce como em-
prendedores de políticas o “policy entrepreneurs”. Los emprendedores de
políticas buscan sacar adelante sus intereses y encuentran en la apertura de
la ventana de oportunidad condiciones para posicionar el tema en la agenda
de gobierno. En la imagen 1 se muestra un diagrama del ECM desarrollado y
adaptado del original por Zahariadis (2007), en el que se desagregan elemen-
tos derivados de las tres corrientes, así como de la “ventana de oportunidad”
y los “emprendedores de políticas”.

214
 Imagen 1. Diagrama del Enfoque de Corrientes Múltiples (ECM)

Fuente: elaboración propia. Adaptado de Zahariadis (2007, p. 71).

Métodos y muestra analítica

La metodología de esta investigación está basada en el marco analítico del

ECM de Kingdon (1986; 1995). El análisis tiene el objetivo de contribuir a
entender mejor el cómo y por qué del surgimiento de los laboratorios de in-
novación como política pública, para ello se analizan las condiciones políticas
y los actores preponderantes, así como los factores que han impactado en el
proceso de adopción de los laboratorios. Para guiar la investigación se esta-
ble una pregunta: ¿Cuáles son los factores más relevantes que condicionan
el surgimiento de los laboratorios de innovación pública? Con base en esta
pregunta y utilizando el ECM, se pretende establecer factores agrupados en
las tres corrientes del modelo “los problemas”, “las políticas (alternativas)” y
“lo político”, así como en los elementos de “ventana de oportunidad” y “em-
prendedores de políticas” que considera el ECM.
Como técnica de investigación se utiliza el análisis documental de siete
trabajos científicos que enmarcan la literatura más reciente y destacada que
da cuenta de los estudios de caso de laboratorios de gobierno. Las publicacio-
nes académicas que sirvieron como fuente de información fueron selecciona-
das en base a criterios de calidad académica, temporalidad (de 2016 a 2018),

215
diversidad de casos (laboratorios con sede en cuatro continentes; América,
Europa, Asia y Oceanía, enfocados a más de 30 países), trabajos destacados
por su difusión y publicados en idioma ingles y español.
Las publicaciones científicas analizadas para determinar los factores que
condicionan el surgimiento de los laboratorios de innovación pública, suma-
ron más de 120 experiencias y casos de laboratorios analizados. En el cuadro
1 se muestran las publicaciones, año de publicación, autores y los casos de
laboratorios de innovación considerados para el análisis.

Cuadro 1. Muestra analítica; publicaciones seleccionadas

Título de la publicación Autores Año Casos de laboratorios analizados

Laboratorios de Gobier- Rodríguez,
no para la Innovación E., y Gran-
Pública: un estudio com- dinetti R.
parado de las experien-
cias americanas y euro-
peas.
2018 América:
Buenos Aires LAB (Argentina),
I-Lab (Estados Unidos), LABCapital
(Colombia), LABgcba (Argentina),
LabHacker (Brasil), Laboratorio
de Gobierno (Chile), Laboratorio
de Innovación en Gobierno Digital
(Uruguay), Laboratorio para la Ciu-
dad (México), Santalab (Argentina)
y The Governance Lab
(Estados Unidos).

Europa:
Barcelona Urban Lab (España),
Behavioural Insights Team (Reino
Unido), Design Policy Lab (Italia),
ExperioLab (Suecia), LABX (Portu-
gal), Le LABO (Francia), MediaLab
Prado (España), MindLab (Dina-
marca), NovaGob Lab (España) y
The Innovation Lab (Reino Unido).

216
Laboratorios de gobier- Ra- 2016 El Laboratorio de Innovación y Go-
no como plataformas mírez-Alu- bierno Abierto: Ideas y proyectos
para la innovación pú- jas, Á. para la Ciudad de Buenos Aires
blica. (LABgcba).

Laboratorio para la Ciudad. El caso

del Gobierno del Distrito Federal de
México (LabCDMX)

Laboratorio de Gobierno: El caso

de Chile (LabGob).
Living labs: Implemen- Gascó, M 2017 Citilab en la ciudad de Cornellà, Es-
ting open innovation in paña.
the public sector.
The network of public fab labs (fab
athenaeums) en la ciudad de Barce-
lona, España.
Laboratorios de innova- Criado, J. I., 2017 Novagob.lab, laboratorio iberoame-
ción para cambiar la ges- Rojas-Mar- ricano, sede principal en Madrid,
tión pública: análisis del tín, F., & España.
caso novagob.lab. Silván, A

217
The rise of public sector McGann, M., 2018
innovation labs: experi- Blomkamp,
ments in design thinking E., & Lewis,
for policy. J. M.
Public policy labs in Eu- Fuller, M., & 2016
ropean Union member Lochard, A.
states.
Innovation labs in the pu- Tõnurist, P., 2017
blic sector: what they are Kattel, R., &
and what they do? Lember, V.
Fuente: elaboración propia.
218
Barcelona Urban Lab, Barcelo-
na; DesignGov, Canberra; Datos
Abiertos (Digital Nation Mexico/
Open Mexico), Mexico City; Finan-
ce Innovation Lab, London; Fonds
d’expérimentation pour la jeunes-
se (Experimental Fund for Youth),
Paris; Futurelab, London; GovLab,
New York; Helsinki Design Lab,
Helsinki, Human Experience Lab/
Design Thinking Unit (in PS21), Sin-
gapore; iZone (NY City Innovation
Zone, Department of Education),
New York; Kennisland, Amster-
dam; La 27e Région, Paris; LabPLC
(Laboratory for the City), Mexico
City; MaRS Solutions Lab, Toronto;
Mayor’s Office of New Urban Me-
chanics, Boston; MindLab, Copen-
hagen; Nesta Innovation Lab, Lon-
don; Public Policy Lab, New York;
SILK (Social Innovation Lab Kent),
Kent; Sitra, Helsinki; TACSI (The
Australian Centre for Social Innova-
tion), Adelaide; The Studio, Dublin;
UK Policy Lab, London.
64 Laboratorios de innovación en la
Unión Europea.
11 Laboratorios de innovación: 6 de
Europa, 4 de América del Norte y 1
de Australia.
Cada una de las publicaciones aborda el análisis de los laboratorios de inno-
vación desde diferentes perspectivas, metodologías, grado de profundidad
y otras dimensiones. Y aunque ningún trabajo aborda los factores que per-
mitieron su surgimiento, todos arrojan algunas ideas y rasgos que permiten
inferir en estos factores. Así, esta investigación busca hacer una contribución
a determinar esos factores que posibilitan la emergencia de los laboratorios y
es determinante que las fuentes de información mantengan una relación con
el objeto de estudio abordado en la investigación (Yin, 2003).
Para definir los factores en cada una de las corrientes del ECM, se reali-
zan inferencias de los textos analizados basado en un análisis profundo del
contenido, el cual se complementa con un análisis cualitativo-normativo en el
que se prescribe la realidad más allá de los datos duros y se utilizan juicios
de valor fundados en la literatura analizada. Esto permite tener una reflexión
en torno a los factores que condicionan la emergencia de los laboratorios de
innovación y destacar aspectos en común entre los casos.

Hallazgos

En esta sección se presentan los resultados derivados del análisis en profun-

didad de las publicaciones que abordan estudios de caso respecto a los la-
boratorios de innovación. En particular, se establecen las tres corrientes (los
problemas, las políticas/alternativas y lo político) del modelo ECM de King-
don (1984;1995) para determinar los factores que condicionan el proceso de
adopción de los laboratorios. Asimismo, se presentan rasgos vinculados a los
“emprendedores de políticas” y la “ventana de oportunidad”, elementos que
también considera el ECM. El análisis busca dar respuesta a la pregunta de
investigación formulada: ¿Cuáles son los factores más relevantes que con-
dicionan el surgimiento de los laboratorios de innovación pública? Para ser
precisos respecto a los factores determinados, estos son agrupados en bases
a las corrientes del ECM.

Factores relacionados a la corriente de “los problemas”

Los factores que están relacionados a la corriente de los problemas surgen

en un contexto dentro del cual se puede intervenir la situación o ser igno-

219
rada. Regularmente los problemas suelen ser detectados por indicadores, o
también pueden ser la consecuencia de un evento extraordinario. Para que
un problema sea considerado, normalmente debe captar la atención social y
política, así es como el problema puede entrar a la agenda pública. Los facto-
res identificados en esta corriente son: a) falta de espacios de colaboración
entre sociedad y gobierno, b) falta de legitimidad en la toma de decisiones, c)
corrupción, impunidad y desafección, y d) recurso humano disperso y desa-
provechado. Los factores identificados representan problemáticas a las que
se busca dar respuesta los laboratorios de innovación.
Los problemas que dan lugar al surgimiento de los laboratorios de inno-
vación tienen una raíz en asuntos que afectan a la sociedad en dimensiones
muy amplias como la carencia de mecanismos y espacios para la participación
ciudadana y los problemas de corrupción. Por otro lado, existe un problema
de falta de capacidad de los gobiernos para resolver problemas sociales com-
plejos, lo que genera, en diferente medida, un descontento social, esto implica
un problema de incapacidad de aprovechar la inteligencia que está dispersa
entre la sociedad, para resolver problemas que afectan a la sociedad.

Factores relacionados con la corriente

de “las políticas (alternativas)”

Los factores vinculados a la corriente de las políticas se revelan como las ideas
y soluciones, las cuales presentan alternativas que dan respuesta a la proble-
mática a modo de acciones. La corriente asume que una serie de expertos o
conocedores del tema aportan sus opiniones para buscar soluciones, estos
expertos suelen ser científicos, académicos y funcionarios con conocimiento
del tema. Los factores que surgen de esta corriente son: a) generación de
valor público, b) mecanismos de participación ciudadana y cocreación con la
sociedad civil, c) metodologías para detectar los problemas sociales y crear
nuevos servicios, d) ecosistema colaborativo con actores no gubernamenta-
les, e) soluciones que se implementan en corresponsabilidad, f) isomorfismo,
y g) experimentación.
Entre las políticas que dan respuesta a los problemas determinados des-
tacan los principios asociados con el GA, como transparencia, participación
y colaboración. Por otro lado, destacan aspectos metodológicos y organiza-

220
cionales que tiene que ver con el innovar en el cómo hacer y desarrollar las
políticas públicas, de este modo, los espacios colaborativos configuran una
tendencia de interacción entre sectores sociales. Asimismo, tomar prácticas
y experiencias exitosas de espacios de colaboración que se han realizado en
otras latitudes y adaptarlas a comunidades, representa una alternativa que se
observa sistemáticamente en la emergencia de nuevos laboratorios.

Factores relacionados con la corriente de “lo político”

La corriente de lo político considera diferentes circunstancias relacionadas

con los partidos políticos, los procesos electorales, los medios de comunica-
ción, los intereses de grupos de la sociedad civil o la misma opinión pública.
En estos contextos, se gestan demandas a los gobiernos y se configuran me-
canismos de presión que buscan impactar en las políticas públicas. Como se
señala el marco teórico, las principales circunstancias que determinan esta
corriente son los cambios de gobierno y las administraciones, el activismo
de los grupos de presión y el clima político. De modo que, dentro de esta
corriente se detectaron los siguientes factores: a) partido político en el go-
bierno, b) sociedad civil empoderada, c) ideologías, resistencias y visión de la
democracia, y d) voluntad política y liderazgo.
El contexto político que permite el surgimiento de los laboratorios de in-
novación esta fundamentalmente vinculado a la visión operativa de apertura
que tenga el partido político en el gobierno, así como al tipo de liderazgo que
esté a cargo del desarrollo de políticas públicas. Sin duda, el rol político de la
Sociedad Civil Organizada como articulador de presión social es factor dentro
del contexto de lo político. Asimismo, la apertura y visión democrática que
asuma el gobierno al que se le demandan espacios como los laboratorios son
otro factor relevante dentro de este contexto.
Los factores y rasgos determinados en este análisis configuran un am-
biente propicio para el surgimiento de laboratorios de innovación. Esta con-
figuración reúne características sociales y políticas que, en rasgos generales,
dependen mucho del desarrollo educativo y cultural de las sociedades, así
como de la visión y voluntad de la fuerza política que gobierne. En el cuadro
2 se asocian los elementos del ECM y los factores que determinan la emer-
gencia de los laboratorios.

221
 Cuadro 2. Factores asociados al ECM que influyen en la emergencia
de los laboratorios de innovación

Corrientes del
Factores
ECM
Corriente de Falta de espacios de colaboración entre sociedad y gobierno
“los problemas” Falta de legitimidad en la toma de decisiones
Corrupción, impunidad y desafección
Recurso humano disperso y desaprovechado
Corriente de “las Generación de valor público
políticas” Mecanismos de participación ciudadana y cocreación con la so-
ciedad civil
Metodologías para detectar los problemas sociales y crear nue-
vos servicios
Ecosistema colaborativo con actores no gubernamentales
Soluciones que se implementan en corresponsabilidad
Isomorfismo
Experimentación
Corriente de “lo Partido político en el gobierno
político” Sociedad civil empoderada
Ideologías, resistencias y visión de la democracia
Voluntad política y liderazgo

Fuente: elaboración propia.

Ventana de oportunidad y emprendedores de políticas

Como se aborda en el marco teórico de esta investigación, la apertura de

la ventana de oportunidad puede ser aprovechada por los emprendedores
de políticas para hacer converger cada una de las tres corrientes menciona-
das (los problemas, las políticas, y la política) (Kingdon, 1984, 1995). De esta
manera, se pueden inferir algunos factores que comparten los laboratorios
de innovación analizados para su surgimiento, la ventana de oportunidad es
abierta cuando las administraciones públicas hacen una apuesta por innova-
ción, modernización y apertura gubernamental.

222
 La multiplicidad de factores relacionados a las tres corrientes que se de-
terminan en los casos analizados influyen directamente en la apertura de la
ventana de oportunidad. Sin embargo, es importante destacar la formación y
tendencias que asumen los gestores públicos dentro de los gobiernos, quie-
nes en muchos casos son los que impulsan la creación de estos laboratorios.
Por otro lado, la demanda de estos espacios por parte de la Sociedad Ci-
vil Organizada es un rasgo recurrente entre los casos analizados, principal-
mente se aprecia la incorporación de organizaciones no gubernamentales a
las estructuras de los laboratorios como agentes fundamentales para su fun-
cionamiento. Cuando la Sociedad Civil Organizada se encuentra con gobier-
nos abiertos a escuchar y tomar en cuenta las demandas de estos sectores,
surgen espacios institucionales con altas posibilidades de colaboración entre
sectores, como es el caso de los laboratorios de innovación pública y social.
La limitada capacidad de innovar de los gobiernos como agentes con el
monopolio de la toma de decisión pública y de la innovación pública han sido
un factor que se ha visibilizado en administraciones públicas y ha dado lugar
al surgimiento de los laboratorios de innovación. La incapacidad de resolver
problemas complejos y de implementar políticas públicas que respondan a
las necesidades de la sociedad, ha obligado a los gobiernos a buscar alter-
nativas colaborativas que apelan a modelos de gobernanza participativa y
multisectorial.
La visión e ideología de gobernar que tengan los gobiernos en funciones
también se determina como un factor que da lugar a la apertura de la venta
de oportunidad para la puesta en marcha de laboratorios de innovación. De
este modo, encontramos que los gobiernos que tienen una visión de incluir
a líderes de movimientos sociales y organizaciones civiles en sus estructuras
político-administrativas son más propicios a impulsar espacios de colabora-
ción como los laboratorios de innovación.
Como evidencia del efecto de los emprendedores de políticas en el sur-
gimiento de los laboratorios de innovación se revelan algunos rasgos; por
un lado, la demanda ciudadana de mecanismos de participación es canaliza-
da por organizaciones de la sociedad civil. Estas organizaciones propician la
ventana de oportunidad para insertar sus demandas con presión política y
dialogo con las autoridades, hasta lograr el apoyo necesario para crear los la-
boratorios. Por otro lado, la inclusión de perfiles con formación en innovación

223
de procesos, conocedores de nuevas tendencias en la gestión pública y de
miembros de la sociedad civil con experiencia en temas de apertura guberna-
mental dentro de las instituciones gubernamentales en cargos de liderazgo,
tiene implicaciones políticas directamente vinculadas con la implementación
de los laboratorios. Esto no indica que los emprendedores de políticas pue-
den estar jugando un rol activo tanto dentro como fuera del sector guberna-
mental.
Diversidad de visiones y enfoques asumidos por los laboratorios de in-
novación hacen complicado poder determinar de forma categórica los ras-
gos y factores que influyen en su materialización. Sin embargo, los factores
determinados en este análisis permiten aproximarnos a una realidad sobre
las condiciones político-sociales que están directamente relacionadas con el
fenómeno.

Conclusiones

Derivado de los hallazgos es posible determinar ciertas conclusiones y hacer

algunas reflexiones en torno a la emergencia de los laboratorios de innova-
ción pública. Primeramente, es posible señalar una tendencia de parte de los
gobiernos a modernizar sus sistemas apostando por la innovación pública,
una innovación colaborativa entre ciudadanía y gobierno para la cocreación
de políticas públicas, mejorar servicios y resolver problemas sociales.
Analizar el fenómeno de los laboratorios de innovación como política
pública permitió explorar diversas variables que configuran un nuevo meca-
nismo de internación socio-política. Un fenómeno nuevo y con un desarro-
llado potencial que cada vez más está creciendo alrededor de mundo. Parti-
cularmente, en este análisis, el ECM permitió aproximarnos a los factores
que más influyen en el surgimiento de los laboratorios, lo que nos permite
comprender mejor el sentido y valor de los mismos.
Aunque existe una variedad entre las metodologías y fines que persiguen
los laboratorios, fue posible determinar que estos están respondiendo a una
problemática de desconexión entre la visión gubernamental y la de otros sec-
tores de la sociedad. De esta forma también se articula una respuesta parcial,
a un problema de legitimidad en la toma de decisiones públicas, agregando
valores democráticos. En tanto al gran problema de corrupción e impunidad

224
que afecta el sistema político, los laboratorios se posicionan como entidades
que asumen una lógica de apertura, bajo principios de transparencia, partici-
pación ciudadana y rendición de cuentas, lo que reduce la discrecionalidad y
da lugar a un nodo que articula actores e ideas anticorrupción.
Sin duda, la capacidad articuladora y de convergencia de talentos y exper-
tos que tienen los laboratorios de innovación, es una de las principales bon-
dades que agregan valor público a la acción gubernamental. En este sentido,
emergen diversos mecanismos de interacción y participación ciudadana, los
cuales facilitan el dialogo entre una nueva comunidad de hacedores de políti-
cas, quitando el monopolio de la acción pública a los gobiernos y dando lugar
a la responsabilidad social.
Por otro lado, el reconocimiento público y la proliferación de estos espa-
cios de colaboración dentro de instituciones gubernamentales tiene relación
con el isomorfismo institucional. Esto se constata con la aparición y réplica
de modelos de laboratorios en muchos países y niveles de gobierno, por lo
que es preciso reconocer este fenómeno como una tendencia basada en un
contexto de isomorfismo institucional entre los gobiernos.
Dentro del contexto político que puede determinar el surgimiento de la-
boratorios de innovación pública se entrelazan aspectos relacionados con el
estilo de liderazgo, ideología y valores democráticos que represente el gobier-
no. Pero, por otro lado, el rol de la Sociedad Civil Organizada, suele tener un
peso importante para incidir en la materialización de este tipo de políticas,
que conecten la voz ciudadana con la esfera gubernamental.
Analizando el surgimiento de los laboratorios de innovación como una con-
secuencia de las ideas que abandera el GA, se aprecia que está emergiendo una
nueva visión respecto a la gestión pública, promoviendo espacios de colabora-
ción entre sociedad y gobierno. Así, el GA ha encontrado en los laboratorios un
espacio para la gestión del conocimiento. Uno de sus componentes esenciales de
esta conexión es el uso de las TIC como medio y herramienta pertinente para po-
ner en práctica acciones que agregan valor social. Es importante precisar que las
TIC no son entendidas como un fin, sino como un medio para lograr otros fines,
como la transferencia de conocimiento y la implantación de nuevos servicios.
El camino recorrido hasta ahora por los laboratorios de innovación ya
ha revelado un impacto social positivo en muchos casos. Sin embargo, esta
política está en vías de desarrollo y falta consolidar su funcionamiento para

225
que realmente se convierta en un motor de transformación social e innova-
ción pública. Como futuras vías de desarrollo, es importante conducir inves-
tigaciones que revelen datos sobre el impacto de los laboratorios, así como
analizar las capacidades potenciales de estos espacios de innovación pública.

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 Se terminó de imprimir en diciembre de 2019
en los Talleres Gráficos de
Prometeo Editores, S.A de. C.V.
Libertad 1457, Col. Américana,
C.P. 44160, Guadalajara, Jalisco

La publicación de este libro se financió con recursos del PFCE 2019

La edición consta de 500 ejemplares
Impreso en México / Printed in Mexico
Las entidades públicas del país operan ya a través de sistemas tecnológicos
de información de diverso tipo, alcance e interconexión. Existe o se
construye velozmente una administración pública digital en el gobierno
federal, en los gobiernos de las entidades federativas y en numerosos
gobiernos municipales, principalmente urbanos, con beneficios sociales
evidentes. Las tecnologías de información y comunicación aumentan la
capacidad gubernamental y ciudadana para explicar y resolver los problemas
públicos, aseguran la calidad institucional (transparencia, rendición de
cuentas, integridad) y la calidad técnica de las acciones del gobierno, con el
efecto de acrecentar su efectividad, producir resultados de valor para los
ciudadanos y mejorar la confianza social en la capacidad directiva de los
gobiernos, frecuentemente emproblemados y carentes de una respuesta
satisfactoria ante problemas sociales críticos.
El libro es un primer paso en el estudio de la digitalización de los gobiernos
mexicanos y se caracteriza por articular consideraciones teóricas,
institucionales y tecnológicas. Ofrece conceptos y enfoques fundamentales
para entender con claridad los objetivos y los procesos que implica la
implementación de los sistemas tecnológicos en el sector público. Por otro
lado, sin ocultar dificultades, resistencias y problemas, describe experiencias
exitosas de incorporación de las tecnologías de información y los desarrollos
de la inteligencia artificial en las entidades públicas. Se documentan
experiencias relevantes del INEGI, INE, SAT y de iniciativas del gobierno de la
Ciudad de México y de Jalisco.

Instituto de Investigación
en Políticas Públicas
y Gobierno