Políticas públicas

para colombia
 Políticas públicas
para Colombia

EMPLEO / EDUCACIÓN / POLÍTICA AGRARIA / SALUD

RÉGIMEN POLÍTICO / DISTRIBUCIÓN DEL INGRESO
DEUDA / ECONOMÍA PÚBLICA / REGIONALIZACIÓN

Adriana Rodríguez Castillo / Víctor Manuel Gómez Campo / Absalón

Machado C. / Iván Jaramillo Pérez / Gabriel Misas Arango / Ricardo
Bonilla González / Daniel Libreros Caicedo / César Giraldo Giraldo
Darío I. Restrepo Botero

Miguel Cárdenas y Ricardo Bonilla

Coordinadores académicos
Hans R. Blumenthal
Director

Friedrich Ebert Stiftung en Colombia -FESCOL-

BOGOTÁ, COLOMBIA, 2006
© Friedrich Ebert Stiftung en Colombia -FESCOL-
Calle 71 N° 11-90
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Primera edición
Bogotá, julio de 2006
ISBN: 958-8101-25-5

Producción editorial
Éditer Estrategias Educativas Ltda.
Diseño carátula: Ricardo Alonso Cuellar

Impresión: Editorial Gente Nueva

Impreso en Colombia / Printed in Colombia
 ÍNDICE GENERAL

P RESENTACIÓN IX

REFORMA LABORAL Y GENERACIÓN DE EMPLEO 1

Adriana Rodríguez Castillo
I. ¿CUÁL ES EL ESTADO ACTUAL DEL PROBLEMA? 2
II. ¿QUÉ HIZO EL ACTUAL GOBIERNO Y CUÁLES FUERON LOS RESULTADOS? 6
III. ¿QUÉ DEBE HACER EL PRÓXIMO GOBIERNO? 11
BIBLIOGRAFÍA 22

CALIDAD, PERTINENCIA Y EQUIDAD EN LA EDUCACIÓN

EN COLOMBIA 25
Víctor Manuel Gómez Campo
I. SITUACIÓN ACTUAL 26
II. ¿QUÉ PROPUSO EL ACTUAL GOBIERNO? 31
III. ¿QUÉ DEBERÍA HACER EL PRÓXIMO GOBIERNO? 36

ENUNCIADOS PARA UNA POLÍTICA AGRARIA 47

Absalón Machado C.
I. SITUACIÓN ACTUAL 48
II. LA POLÍTICA AGRÍCOLA DEL PERÍODO 2002-2006 51
III. PROPUESTA DE POLÍTICA PARA EL CUATRIENIO 2006-2010 56

HACIA UNA COBERTURA UNIVERSAL EN SALUD

SIN INTERMEDIACIÓN 67
Iván Jaramillo Pérez
I. ¿CUÁL ES EL PROBLEMA EN SALUD PÚBLICA? 68
II. ¿QUÉ HA HECHO EL GOBIERNO ACTUAL EN SALUD PÚBLICA? 70
III. ¿CUÁL ES EL PROBLEMA DE LOS HOSPITALES? 71
 MIGUEL EDUARDO CÁRDENAS RIVERA / RICARDO BONILLA GONZÁLEZ

IV. ¿QUÉ HA HECHO EL ACTUAL GOBIERNO DE URIBE

CON LOS HOSPITALES? 74
V. ¿CUÁL ES EL PROBLEMA DEL ASEGURAMIENTO? 75
VI. ¿QUÉ HA HECHO EL GOBIERNO DE ÁLVARO URIBE
EN CUANTO AL ASEGURAMIENTO? 78
VII. UNA CONCLUSIÓN GENERAL SOBRE EL SECTOR SALUD 79
VIII.¿QUÉ DEBE HACER UN NUEVO GOBIERNO? 81
IX. LA REFORMA DE LA LEY 100 DE 1993 83
BIBLIOGRAFÍA 85

RÉGIMEN POLÍTICO, CORRUPCIÓN Y ORGANIZACIONES

CRIMINALES 87
Gabriel Misas Arango
I. SITUACIÓN ACTUAL 88
II. POLÍTICA PRACTICADA EN EL PERÍODO 2002-2006 93
III. PROPUESTAS DE POLÍTICA PARA EL CUATRIENIO 2006-2010 97
BIBLIOGRAFÍA 102

POBREZA, ESTRUCTURA DE PROPIEDAD Y DISTRIBUCIÓN

DEL INGRESO 103
Ricardo Bonilla González
I. ¿CUÁL ES EL ESTADO ACTUAL DEL PROBLEMA? 103
II. ¿QUÉ HIZO ESTE GOBIERNO? 113
III. ¿QUÉ DEBE HACER EL PRÓXIMO GOBIERNO? 116

LOS COSTOS SOCIALES DEL ENDEUDAMIENTO PÚBLICO:

A PROPÓSITO DEL CANJE DE DEUDA EXTERNA POR INTERNA 123
Daniel Libreros Caicedo
I. EL PROBLEMA ACTUAL 123
II. LA POLÍTICA DE CANJE DEL GOBIERNO DE ÁLVARO URIBE VÉLEZ 126
III. LOS INTERMEDIARIOS FINANCIEROS GANAN CON ESTA POLÍTICA 129
IV. PROPUESTAS ALTERNATIVAS 131

ECONOMÍA PÚBLICA Y MANEJO FISCAL 137

César Giraldo Giraldo
I. LA PROBLEMÁTICA FISCAL 138
II. LO QUE HA HECHO EL GOBIERNO 153
III. QUÉ SE DEBE HACER 155

vi
 PRESENTACIÓN

ARTE, PARTE Y COMPARTE: NOTAS SOBRE EL PROCESO

DE DESCENTRALIZACIÓN COLOMBIANO 161
Darío I. Restrepo
I. EL ESTADO DEL ARTE DE LA DESCENTRALIZACIÓN 162
II. LA PARTE QUE LE CORRESPONDE AL GOBIERNO DE ÁLVARO URIBE 167
III. PROPUESTAS PARA COMPARTIR 171

RESEÑAS BIOGRÁFICAS 185

vii
MIGUEL EDUARDO CÁRDENAS RIVERA / RICARDO BONILLA GONZÁLEZ

viii
 PRESENTACIÓN

PRESENTACIÓN

Los retos para el próximo gobierno están centrados en bajar los

niveles de pobreza y hacer frente a la inequitativa distribución del
ingreso. El tema de la desigualdad tiene que ser el centro de la
agenda económica en los próximos diez años. Por consiguiente el
gobierno y el país en su conjunto deben plantearse políticas ma-
croeconómicas que logren reducir el problema fiscal y elaborar
políticas públicas en los temas que entre otros se tratan en este
libro. Las reivindicaciones sociales deberán ser incorporadas en el
Plan de Desarrollo del próximo cuatrienio, que debe ser presentado
por el nuevo gobierno y aprobado por el Congreso de la República.
Es de esperar que el proceso de elaboración del Plan y su discusión
calificada sean estimulantes y fructíferas, que el debate público
pasado avance y produzca los replanteamientos y reorientaciones
que Colombia necesita. Las desmovilizaciones paramilitares y las
conversaciones con el ELN han dejado un espacio para la reflexión
acerca de lo que le espera al país en un ambiente sosegado y en paz;
sin embargo, también ha quedado la impresión de que la paz no
está tan cerca y que la reinserción social es un proceso que apenas
comienza y al que le falta una directriz socio productiva, sin la cual,
se corre el riesgo de reproducir otros episodios de guerra, violencia
cotidiana e incremento de la corrupción. Desmovilizar insurgen-
tes, de cualquier grupo, no se puede reducir al hecho de recibir
armas y entregar subsidios. La paz hay que construirla con opciones
de vida diferentes a la guerra y al control social, con programas
productivos, alternativas educativas y el desmonte de todo tipo de
prácticas de asalto a los bienes públicos.

¿Qué hacer?, ese es el gran interrogante en materia de construc-

ción social de políticas públicas. La Friedrich Ebert Stiftung en
Colombia -FESCOL- invitó a varios investigadores colombianos,
expertos en algunos de los temas que requieren adelantar progra-

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 MIGUEL EDUARDO CÁRDENAS RIVERA / RICARDO BONILLA GONZÁLEZ

mas ordenados y de gran alcance, a quienes les propuso resolver

tres inquietudes: a) ¿Cuál es la situación actual?, para responder
a manera de un breve diagnóstico; b) ¿Qué hizo y qué resultados
obtuvo el gobierno nacional en el período 2002-2006?, para
responder a manera de una breve evaluación de resultados, y c)
¿Qué debe hacer el próximo gobierno?, para responder a manera
de agenda programática a implementar en el próximo cuatrienio.
Los temas seleccionados corresponden a la parte básica de la
agenda social, agropecuaria, de gobernabilidad y de manejo del
gasto público, considerados los aspectos más urgentes en la cons-
trucción de la democracia colombiana.

La economista Adriana Rodríguez parte de identificar los magros

resultados de la reforma laboral, Ley 789 del 2002, y el fortaleci-
miento de las tendencias a la informalidad, el subempleo y la
precarización de los ingresos de la población trabajadora, todo ello
a pesar de la reactivación de la economía y el incremento en el
número de ocupados. La autora propone un paquete de medidas
dirigida a resolver las situaciones afrontadas por tres grupos de
población vulnerable: a) los desempleados, b) los ocupados en
condiciones de informalidad y subempleo, que repercute en los
ingresos precarios, y c) el grupo de mipymes que no puede garantizar
su permanencia y, mucho menos, la estabilidad de sus trabajadores.
Entre las medidas propuestas se encuentran el fortalecimiento y
mayor eficiencia en la asignación de subsidios del sistema de
protección a los desempleados, la mayor cobertura del Fondo
Emprender y los sistemas de microcrédito; mejora en los sistemas
de información del empleo y los programas de capacitación, así
como la derogatoria de las medidas que contribuyeron a la
precarización de los ingresos, sin incrementar el empleo.

El sociólogo Víctor Manuel Gómez comienza por cuestionar las

limitadas metas de escolaridad obligatoria, hasta noveno grado,
incorporadas en la política educativa nacional y la baja cobertura
de los niveles de educación media y superior, la presencia de una
importante matrícula temprana que origina bachilleres de 15 y 16
años, aún inmaduros, y los equivocados criterios de medición de la

x
 PRESENTACIÓN

calidad a partir de pruebas memorísticas en los exámenes de

Estado. Para corregir el desfase en los niveles de escolaridad, el
autor propone extender el ciclo de la educación básica hasta 12
años, concluyendo la educación media con una canasta de
alternativas que combinen la formación académica generalista
con opciones de formación para el trabajo, tecnología moderna
y pedagogía por proyectos. El transfondo de la propuesta es el de
recuperar y valorizar la noción de la educación media técnica
generando nuevos enlaces con la educación superior, de tal
manera que se fortalezcan los colegios con formación especiali-
zada y se promueva la continuidad de los ciclos técnicos y
tecnológicos con la formación profesional, ampliando su cobertu-
ra. Finalmente, el autor estimula la idea de la heteroevaluación en
todos los niveles y la promoción de criterios alternos a los imple-
mentados por el ICFES.

El profesor Absalón Machado abordó el tema de la política agraria

nacional. Inicia con el reconocimiento de que la problemática
agraria no ha sido resuelta, mientras el sector afronta nuevas
temáticas como la administración del TLC y el desarrollo de una
Agenda Interna, que presupone cambios en el uso de la tierra. El
autor insiste en que el eje del problema agrario es la elevada
concentración de la propiedad rural, agravada por la inoperancia
de las leyes de reforma agraria y los fenómenos de expulsión y
desplazamiento generados por el narcotráfico, el paramilitarismo
y otros agentes armados al margen de la Ley. Como consecuencia
de lo anterior, la redistribución de la tierra es necesaria e implica
intensificar procesos de extinción de dominio de tierras obtenidas
ilícitamente, fortalecer los derechos de propiedad y activar el
mercado de tierras. Absalón señala, con mucha razón, que ese
proceso es un requisito necesario, pero no suficiente, para promo-
ver el desarrollo rural, para lo cual propone desarrollar políticas
comerciales y de estímulo a la producción fortaleciendo las cade-
nas competitivas y la atención a los mercados interno y externo, así
mismo, adoptar los programas de seguridad alimentaria. Final-
mente, sugiere algunos cambios institucionales, como la sustitu-
ción del Incoder por agencias de desarrollo rural regional (ADR).

xi
 MIGUEL EDUARDO CÁRDENAS RIVERA / RICARDO BONILLA GONZÁLEZ

El reconocido experto en temas de salud Iván Jaramillo, coloca el

centro de atención en el desarrollo de los artículos 48 y 49 de la
Constitución Política, resaltando la necesidad de resolver proble-
mas en cuatro campos de acción: a) la salud pública; b) la crisis
hospitalaria; c) el aseguramiento universal, y d) la descentraliza-
ción y el SGP. En el campo de la salud pública considera indispen-
sable redefinir el manejo institucional y recuperar su capacidad de
acción en programas de vacunación y control de enfermedades
endémicas y epidémicas. Respecto a la red hospitalaria, cree
necesaria la expansión de la red pública hacia municipios pequeños
y regiones apartadas, apoyadas en programas de asistencia técnica,
fórmulas de ajuste de sobrecostos y programas financieros que
aseguren el pago cumplido por la atención de usuarios asegurados
y no asegurados. En el campo del aseguramiento, reitera el axioma
de que quien tenga capacidad de pago debe estar afiliado al
régimen contributivo de la seguridad social, reduciendo la evasión
y la elusión, mientras el resto de la población debe ser cubierta por
un régimen subsidiado con mayor protagonismo del FOSYGA, una
redefinición de las ARS y la reducción de la intermediación
financiera. Finalmente, el autor considera que la Ley 100 debe
reformarse y la descentralización ajustarse en función de las
competencias de municipios y departamentos.

El profesor Gabriel Misas Arango incursionó en un tema extrema-

damente complejo y de actualidad, el de la colusión entre adminis-
tradores de la cosa pública, políticos y empresarios con el objetivo
de llevar a cabo negocios conjuntos, obtener favores y financiar
campañas en un proceso coordinado de captura del aparato del
Estado y sus organismos reguladores, para su propio beneficio.
Misas agrega, a la tradicional corrupción, el importante papel que
en Colombia tienen narcotraficantes y paramilitares, los que
confesaron públicamente influir en más del 30% del Congreso de
la República, administran importantes recursos de la salud, con-
trolan los recursos y las decisiones públicas en varios departamen-
tos y cientos de municipios, penetraron la dirección de varias
entidades del Estado y concentran el 48% de las mejores tierras del
país. Frente a esta degradante situación, el autor propone desarro-

xii
 PRESENTACIÓN

llar una lucha frontal contra el paramilitarismo que comprende

desarme, desmovilización y reinserción total con confesión plena
de sus actividades criminales, desmonte completo de sus organiza-
ciones y fuentes de financiamiento, reparación de víctimas, devo-
lución de propiedades y castigo del testaferrato. Simultáneamente,
debe haber una estrategia integral de lucha contra la corrupción en
los campos político, legal, social, administrativo, económico, etc.,
con acciones sistemáticas y contundentes que modifiquen la
conducta de los agentes. Finalmente, el autor insiste en profundi-
zar la reforma política con un régimen fuerte de inhabilidades y
castigar las conductas proclives al soborno de los empresarios.

El tema de la pobreza, estructura de propiedad y distribución del

ingreso fue abordado por Ricardo Bonilla. A partir de los cálculos
más optimistas sobre la magnitud de la pobreza colombiana
(49,2%), medidos por la Misión para la Erradicación de la Pobreza,
el autor subraya los limitados éxitos en esta materia cuando la
estrategia principal es el impacto del crecimiento económico,
dejando de lado la urgencia de desarrollar políticas redistributivas.
Señala cómo, en los últimos quince años, la línea de pobreza ha
bajado del 50% cuando la tasa de crecimiento del PIB sube del 5%
anual, situación que se revierte cuando el crecimiento es inferior.
Eso es así porque la pobreza colombiana es estructural y se origina
en la mala distribución de los activos, con niveles exagerados de
concentración de la propiedad rural y el mercado accionario, al
mismo tiempo que existe una política mezquina de construcción de
Vivienda de Interés Social (VIS), en número limitado y con
espacios minúsculos, de 45 m2. De acuerdo con los compromisos
del país con Naciones Unidas, la agenda contempla acciones en
tres perspectivas: a) la erradicación de la pobreza extrema; b) la
reducción de la pobreza por ingresos, y c) el impulso a la redistri-
bución de activos con capacidad de hacerlos producir.

Darío Restrepo se hizo cargo del tema de la descentralización.

Después de reconocer los importantes avances logrados por el
sistema en materia de salud y educación, el autor señala las
limitaciones actuales de la descentralización colombiana, entre

xiii
 MIGUEL EDUARDO CÁRDENAS RIVERA / RICARDO BONILLA GONZÁLEZ

ellas: el incremento del pluralismo representativo y la fragmenta-

ción de las organizaciones políticas, el aumento simultáneo de las
coberturas y el clientelismo, el excesivo protagonismo de los
programas presidenciales, el incremento del tamaño del Estado y
la rigidez institucional que atenta contra la mejor definición de las
competencias y la eficiencia del gasto. La propuesta de Restrepo
es la de trabajar alrededor de cinco objetivos: a) reducir las
gigantescas disparidades entre los territorios de la nación; b)
asumir una clara vocación social distributiva con las transferencias;
c) aumentar los niveles de democracia en el ejercicio de los
gobiernos locales; d) propiciar políticas de desarrollo local, y e)
ambientar un sistema institucional para la paz. Para el logro de
estos objetivos se requiere de nuevas reglas de reparto y el
fortalecimiento de la democracia local, para lo cual el autor
propone la reunión de todas las fuentes de financiamiento y su
manejo en una sola contabilidad nacional.

En su estudio sobre la situación de la economía pública César

Giraldo considera que hay una falla en un planteamiento de la
tecnocracia colombiana acogido por las autoridades económicas,
según el cual la crisis fiscal se maneja mediante acuerdos con la
banca internacional bajo la tutela del Fondo Monetario Interna-
cional (FMI). En el marco de estos acuerdos se han adoptado
reformas fiscales de envergadura, tales como la pensional, la del
régimen de transferencias a los gobiernos locales, la limitación de
los gastos corrientes de los gobiernos locales, el aumento del
impuesto al valor agregado (IVA), y la privatización de las entida-
des públicas y la infraestructura básica. Una condición adicional de
tales acuerdos es el “freno al gasto público diferente al pago de
intereses”. Esta cláusula, que aparece en los acuerdos con el
FMI, se puede leer como que el ajuste del gasto público tiene
como propósito reducir todos los demás gastos diferentes al
pago de los intereses de la deuda para posibilitar el pago de la
misma, es decir para posibilitar que el capital financiero garan-
tice su retorno. Todo lo cual constituye un freno a la economía
nacional que requiere un total replanteamiento como allí se
señala.

xiv
 PRESENTACIÓN

Para finalizar, Daniel Libreros examinó el impacto del endeuda-

miento público y la conversión de deuda externa por interna. Su
reflexión es poco ortodoxa y se basa en una acerba crítica al proceso
de financiarización de los recursos públicos, donde el servicio de
la deuda pública representa una porción creciente del presupuesto
nacional, pagado a entidades financieras privadas nacionales e
internacionales. El autor fustiga las reformas adelantadas por este
y los anteriores gobiernos, las que obligaron a financiarse con
endeudamiento y convirtieron a los intermediarios financieros en
creadores de mercado. Las propuestas giran alrededor de retornar
a situaciones anteriores, entre ellas, la de realizar una reforma
constitucional al Banco de la República, quitándole las actuales
restricciones para financiar el déficit público, utilizar las reservas
internacionales en inversiones productivas y renegociar las deudas
externa e interna.

***
Del trabajo del grupo se produjo el material que hoy presentamos
y que está destinado a alimentar la discusión programática sobre
el rumbo a tomar. Los documentos contienen propuestas que,
pretenden, sean estudiadas por el gobierno y debatidas por la
opinión pública. Para Fescol y los colaboradores que aportan a esta
publicación, este compendio habrá de servir ya sea para gobernar
o para ejercer la oposición.

Bogotá, julio del 2006.

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