Universidad del Museo Social Argentino

MAESTRÍA EN BIOÉTICA

NOMBRE DEL ESTUDIANTE

ASPECTOS BIOÉTICOS DE LA POLÍTICA PÚBLICA

BRASILEÑA FRENTE AL ABUSO EN EL CONSUMO DE
DROGAS ILÍCITAS: DIFICULTADORES Y FACILITADORES
DEL CONSUMO DE DROGAS POR JÓVENES DE 14 A 18
AÑOS

Buenos Aires
2020
 NOMBRE

ASPECTOS BIOÉTICOS DE LA POLÍTICA PÚBLICA BRASILEÑA

FRENTE AL ABUSO EN EL CONSUMO ILÍCITO DE DROGAS:
Dificultades y facilitadores en el uso de drogas por jóvenes de 14 a 18 años.

Anteproyecto a presentad del Curso del

Posgrado en Bioética en la Universidad del
Museo Social Argentino - UNSA, como parte
de los requisitos para obtener el grado de
Maestro en Bioética.

Asesor: DRA. SIEDE, L. VIRGINIA.

Buenos Aires
Mês, 2020
ASPECTOS BIOÉTICOS DE LA POLÍTICA PÚBLICA BRASILEÑA
FRENTE AL ABUSO EN EL CONSUMO ILÍCITO DE DROGAS:
Dificultades y facilitadores en el uso de drogas por jóvenes de 14 a 18 años.

NOMBRE

DRA. SIEDE, L. VIRGINIA

Tesis de Maestría presentada al Programa de Posgrado en Bioética, por la Universidad del

Museo Social Argentino - UNSA, como parte de los requisitos necesarios para obtener el título
de Mastro en Bioética.

Aprobado por:

_________________________________
Presidente(a), Prof., Dr(a).

_________________________________
Prof., Dr(a).

_________________________________
Prof., Dr(a).

_________________________________
Prof., Dr(a).

_________________________________
Prof., Dr(a).

Buenos Aires
Mes, 2020
 GRACIAS

Hay mucho que agradecer a la gente especial...

Primero, a Dios, como el Ser Supremo, que nos dio la vida y nos permitió alcanzar esta meta;

A mis padres, por el amor con el que me llevaron en los primeros pasos de la vida, guiándome
para convertirme en un ciudadano colaborador en la sociedad en la que me encuentro insertado;

A todos los que, directa o indirectamente, a su manera y cada uno en su propio tiempo,
contribuyeron a esta obra dejando el campo de la abstracción a la realidad;

A mi Asesor, por la paciencia con la que me llevó a apropiarme de este conocimiento;

A los Maestros, colegas, amigos, familiares y colaboradores,

Muchas gracias.
 RESUMEN

ASPECTOS BIOÉTICOS DE LA POLÍTICA PÚBLICA BRASILEÑA FRENTE AL

ABUSO EN EL CONSUMO ILÍCITO DE DROGAS: Dificultades y facilitadores en el
uso de drogas por jóvenes de 14 a 18 años.
NOMBRE

DRA. SIEDE, L. VIRGINIA

Resumen de la Tesis de Maestría presentada al Programa de Posgrado en Bioética, por la

Universidad del Museo Social Argentino (UNSA), como parte de los requisitos necesarios para
obtener el título de Maestro en Bioética.

La hegemonía política y cultural de la "guerra contra las drogas" fue arbitraria para la
verdadera reintegración de los consumidores de drogas en la sociedad brasileña, fortaleciendo
la lucha contra las barreras a la aplicación efectiva de las políticas de intervención pública para
el tratamiento y la asistencia social, necesarias para los jóvenes adolescentes, los presos de
enfermedades y la adicción.
Los jóvenes brasileños de entre 14 y 18 años dependientes de las drogas forman el grupo
con mayor vulneralidad de la población. Sin embargo, en el corazón de la ética de la
vulnerabilidad se encuentra la idea de una responsabilidad fundamental del hombre por su
fragilidad de vida y por su privilegio de conocimiento, que, a su vez, abren la complejidad de
la realidad a la dimensión ética de su relación con el otro y con el deber de ser de su derecho.
En este contexto, dada la capacidad del hombre para conocer la realidad donde vive con los
demás, la bioética ha contribuido como ciencia a crear conciencia sobre su responsabilidad con
otras personas, animales y naturaleza, teniendo como principios: dignidad, igualdad y justicia.
Sobre la base de los resultados del análisis de los ciclos políticos ejercidos en Brasil, se
encontró que el 0,61% de los dependientes que buscan tratamiento reciben orientación
terapéutica; El 0,31% va a unidades de recepción o albergues; El 0,04% se trata en la práctica
callejera; 0,02% en la práctica privada y 0,03% sólo tienen autoayuda. Hubo un desempleo
significativo, pobreza y consumo y tráfico de drogas en el país, además de las bajas tasas de
resolución del "problema", lo que provocó que el autor-investigador de este estudio decidiera
mediante la propuesta de un Plan de Acciones Estratégicas Alternativas para la Agenda PPA
2022-2025, con la bioética como motor para la recuperación y reintegración de los jóvenes
consumidores brasileños de drogas en la sociedad.
Se concluyó que Brasil es urgente que se implementen cambios en la implementación
de acciones éticas para mejorar el problema de aumentar el número de jóvenes
drogodependientes en el país. Sin embargo, se observó que para la creación de programas
sociopolíticos para combatir el consumo y la trata de drogas en el país, independientemente de
la complejidad del tema, el tema requiere la adopción de la bioética como eje guía en las
situaciones sociales más persistentes, ya que analiza la vida cotidiana en relación con la vida de
las personas y contribuye a la atribución de iniciativas éticas, donde persisten : exclusión social,
racismo, discriminación contra las mujeres en el mercado laboral, eutanasia, aborto y tantos
otros temas.

Palabras clave: Bioética de intervención; Cuidado; Vulnerabilidad; Juventud; derechos

humanos.
 RESUMO

ASPECTOS BIOÉTICOS DA POLÍTICA PÚBLICA BRASILEIRA FRENTE AO

ABUSO NO CONSUMO DE DROGAS ILÍCITAS: Dificultadores e facilitadores ao uso
de drogas por jovens de 14 a 18 anos.

NOME

DRA. SIEDE, L. VIRGINIA

Dissertação de Mestrado apresentada ao Programa de Pós-graduação em Bioética, da

Universidad del Museo Social Argentino (UNSA), como parte dos requisitos necessários para
obtenção do título de Mestre em Bioética.

A hegemonia política e cultural da "guerra às drogas" foi arbitrária à verdadeira

reintegração dos usuários de drogas na sociedade brasileira, fortalecendo o combate às barreiras
à efetiva implementação de políticas públicas de intervenção para tratamento e assistência
social, necessários aos jovens adolescentes, prisioneiros da doença e do vício.
Os jovens brasileiros entre 14 e 18 anos dependentes de drogas formam o grupo de maior
vulneralidade na população. No entanto, no cerne da ética da vulnerabilidade reside a ideia de
uma responsabilidade fundamental do homem por sua fragilidade de vida e por seu privilégio
de conhecimento que, por sua vez, abrem a complexidade da realidade para a dimensão ética
de sua relação com o outro e com o dever de ser de seu direito. Neste contexto, diante da
capacidade do homem em conhecer a realidade onde vive com os outros, a bioética veio
contribuir como ciência na conscientização da sua responsabilidade com os outros indivíduos,
com os animais e com a natureza, tendo como princípios: dignidade, igualdade e justiça.
Com base nos resultados da análise dos ciclos políticos exercidos no Brasil, constatou-
se que 0,61% dos dependentes que buscam por tratamento recebem orientações terapêuticas;
0,31% vão para unidades de acolhimento ou albergues; 0,04% são atendidos em Consultório de
Rua; 0,02% em consultório particular e 0,03% só contam com autoajuda. Houve expressivo no
desemprego, na pobreza e no uso e tráfico de drogas no país, além dos baixos índices de
resolução do "problema", o que fez com que o autor-pesquisador deste estudo decidisse pela
proposição de um Plano de Ações Estratégicas Alternativas para a Agenda do PPA 2022-2025,
tendo a bioética como força motriz para a recuperação e reintegração de jovens brasileiros
usuários drogas à sociedade.
Pôde-se concluir que o Brasil urge por mudanças para implantação de ações éticas de
melhoria da situação-problema do aumento no número de jovens dependentes de drogas, no
país. No entanto, percebeu-se de que para a criação de programas sociopolíticos de combate ao
uso e tráfico de drogas no país, independentemente da complexidade do tema, a questão requer
a adoção da bioética como eixo norteador nas situações sociais mais persistentes, pois, ela
analisa o cotidiano em relação à vida das pessoas e contribui na atribuição de iniciativas éticas,
onde persistirem: a exclusão social, o racismo, a discriminação contra as mulheres no mercado
de trabalho, a eutanásia, o aborto, e tantos outros temas.

Palavras-chave: Bioética de intervenção; Cuidado; Vulnerabilidade; Juventude; Direitos

Humanos.
 ABSTRACT

BIOETHICAL ASPECTS OF BRAZILIAN PUBLIC POLICY IN FRONT OF ABUSE

IN ILLICIT DRUG CONSUMPTION: Difficulties and facilitators of drug use by young
people aged 14 to 18 years.
NAME
DRA. SIEDE, L. VIRGINIA

Master's Dissertation presented to the Post-Graduate Program in Bioethics, of the Universidad

Del Museo Social Argentino (UNSA), as part of the necessary requirements to obtain the
Master's degree in Bioethics.

The political and cultural hegemony of the "war on drugs" was arbitrary to the true
reintegration of drug users into brasilian society, strengthening the fight against barriers to the
effective implementation of public intervention policies for treatment and social assistance,
necessary for young adolescents, prisoners of disease and addiction.
Young Brazilians between 14 and 18 years of age dependent on drugs form the group
with the greatest vulnerality in the population. However, at the heart of the ethics of
vulnerability lies the idea of a fundamental responsibility of man for his fragility of life and for
his privilege of knowledge, which, in turn, open the complexity of reality to the ethical
dimension of his relationship with the other and with the duty to be of his right. In this context,
given the ability of man to know the reality where he lives with others, bioethics has contributed
as a science in raising awareness of his responsibility to other individuals, animals and nature,
having as principles: dignity, equality and justice.
Based on the results of the analysis of the political cycles exercised in Brazil, it was
found that 0.61% of the dependents seeking treatment receive therapeutic guidance; 0.31% go
to reception units or hostels; 0.04% are treated in street practice; 0.02% in private practice and
0.03% only have self-help. There was significant unemployment, poverty and drug use and
trafficking in the country, in addition to the low rates of resolution of the "problem", which
caused the author-researcher of this study to decide by the proposition of a Plan of Alternative
Strategic Actions for the PPA Agenda 2022-2025, with bioethics as a driving force for the
recovery and reintegration of young Brazilian drug users into society.
It was concluded that Brazil is urgent for changes to implement ethical actions to
improve the problem situation of the increase in the number of young drug addicts in the
country. However, it was noticed that for the creation of sociopolitical programs to combat drug
use and trafficking in the country, regardless of the complexity of the theme, the issue requires
the adoption of bioethics as a guide axis in the most persistent social situations, because it
analyzes daily life in relation to people's lives and contributes to the attribution of ethical
initiatives, where they persist : social exclusion, racism, discrimination against women in the
labour market, euthanasia, abortion, and so many other topics.

Keywords: Intervention bioethics; Watch out; Vulnerability; Youth; Human rights.

 LISTA DE FIGURAS

Figura 1 Comportamiento de nuevas sustancias psicoactivas en el mercado 35

de 1948 a 2018…………………………………………………
Figura 2 Actores de la Política Nacional de Drogas en el Gobierno Federal 39
Figura 3 Consumo mundial de la Cocaína y subproductos en 2017……… 46
Figura 4 Consumo mundial de los alucinógenos por región/año en 1998-
2017……………………………………………………………… 47
Figura 5 Descripción del flujo de políticas públicas en Brasil……………. 51
Figura 6 Ranking Mundial de la Desigualdad 2020………………………. 58
Figura 7 Porcentaje de uso de crack en relación con otras drogas en 2019… 75
Figura 8 Consumo de drogas en los estados brasileños en 2019………….. 76
Figura 9 Tasa de desigualdad por desnutrición infantil…………………… 99
Figura 10 Tasa de Desempleo entre individuos a partir de los 14 años. ….. 100
Figura 11 Índice Municipal de Desarrollo Humano……………………….. 101
Figura 12 “Índice de Gini” de distribución del ingreso per cápita por hogar.. 102
Figura 13 Tasa de homicídios por cada 100.000 habitantes……………….. 103
Figura 14 Tasa de homicidios de jóvenes de entre 15 y 29 años por cada
100.000 habitantes……………………………………………….. 104
Figura 15 Porcentaje de población negra en agrupaciones subnormales…… 105
Figura 16 Datos demográficos de la población brasileña…………………… 106
Figura 17 Población inscrita en el CadÚnico………………………………. 107
Figura 18 Número de beneficiarios del Programa Bolsa Familia en
diciembre de 2020……………………………………………….. 108
Figura 19 Número de beneficiarios y inscritos en diciembre de 2020 en el
Programa BPC. ………………………………………………….. 108
Figura 20 Programa No 205/2006 - Pacto por la Vida……………………… 133
Figura 21 Desempeño del Programa Pacto por la Vida…………………….. 134
Figura 22 Las acciones estratégicas proyectadas y la consecución de los
objetivos………………………………………………………….. 136
 LISTA DE GRÁFICOS

Gráfico 1 Consumo mundial de la cocaina y subproductos en 1998-2017… 47

Gráfico 2 Consumo mundial de la cocaína y subproductos en 2016-2017… 47
Gráfico 3 Consumo mundial de los alucinógenos por región/año en 2007-
2017……………………………………………………………… 48
Gráfico 4 Consumo mundial del crack por nación en 2007-2017………….. 48
Gráfico 5 Consumo mundial del crack por nación en 2007-2017………….. 48
Gráfico 6 Consumo mundial de los alucinógenos por continente en 1980-
2017………………………………………………………………. 49
Gráfico 7 Consumo mundial por alucinógeno en 2011-2017……………….. 49
Gráfico 8 Acciones éticas para combatir las drogas en 2019……………….. 75
Gráfico 9 Acciones en la Red Nacional de Asistencia a Los Consumidores de
Drogas................................................................................................ 76
Gráfico 10 Acciones de Lucha contra las Drogas en los municipios brasileños.. 76
Gráfico 11 Acciones en la Red Estatal de Asistencia al Usuario en 2019…….. 77
Gráfico 12 Distribución de instituciones de apoyo por región………………… 86
Gráfico 13 Porcentajes correspondientes a grupos beneficiados con educación y
salud………………………………………………………………… 108
Gráfico 14 Incautaciones mundiales de ATS (excluyendo éxtasis) 2007-2018… 111
Gráfico 15 Fabricación mundial de cocaína y número de incautaciones, 1980-
2016………………………………………………………………… 112
Gráfico 16 Tendencias mundiales en el número de consumidores de drogas con
trastornos. ………………………………………………………….. 112
Gráfico 17 Tendencias mundiales en la prevalencia del consumo de drogas y los
trastornos. ………………………………………………………….. 112
Gráfico 18 Consumidores de alcohol en la vida, en los últimos 12 meses, en los
últimos 30 días y el porcentaje promedio del consumo (binge)……. 114
Gráfico 19 Estimación de la edad del primer consumo de tabaco y sus derivados
en Brasil……………………………………………………………. 115
Gráfico 20 Riesgos de abuso del cigarrillo y alcohol. …………………………. 123
Gráfico 21 Riesgos para el uso de la droga ilícita conocida como LSD (12-65
años)………………………………………………………………… 124
Gráfico 22 Riesgos para el consumo de la marihuana (12-65 años)……………. 124
Gráfico 23 Riesgos del consumo de la cocaína (12-65 años)……………………. 124
Gráfico 24 Riesgos por frecuencia de uso del crack, merla, oxi o pasta base…… 125
Gráfico 25 Prevalencia del tratamiento en la vida de los brasileños que
informaron del uso de sustancias ilícitas en el Ejercicio Político
2016-2019…………………………………………………………... 126
Gráfico 26 Prevalencia del tipo de servicios donde los consumidores brasileños
de drogas recibieron algún tipo de tratamiento en el Año Político
2016-2019………………………………………………………….. 127
 LISTA DE TABLAS

Tabla 1 Características y efectos de la cocaína................................................ 30

Tabla 2 Principales daños ocasionados por psicotrópicos................................ 31
Tabla 3 Clasificación de medicamentos por niveles de daño frente a niveles
de control............................................................................................ 33
Tabla 4 Principales estrategias para combatir las grietas en 1995-2010......... 36
Tabla 5 Sistematización de las Drogas en la Legislación Nacional de 2000 a
2016…………………………………………………………………. 43
Tabla 6 Ciudades brasileñas que se encuentran entre las más violentas '50' del
mundo en 2017………………………………………………………. 56
Tabla 7 El Ranking 2019 de OMS de las ciudades más violentas del mundo,
año base 2018……………………………………………………….. 57
Tabla 8 Consumo de alcohol por grupo de edad.............................................. 74
Tabla 9 Distribución de Instituciones de Apoyo por actividad de prevención.. 87
Tabla 10 Consumidores brasileños de drogas según sexo, color y raza, de 12 a
65 años……………………………………………………………… 87
Tabla 11 Grupos de población tradicionales y específicos del CadÚnico……. 107
Tabla 12 Cantidades correspondientes a los beneficios pagados a través del
Programa BPC………………………………………………………. 109
Tabla 13 Inversión en Equipamiento de la Red de Asistencia Social del SUAS. 109
Tabla 14 Inversiones en Servicios de Asistencia en el período político 2020-
2023………………………………………………………………….. 109
Tabla 15 Un estado civil característico de la población brasileña de
consumidores de drogas……………………………………………... 113
Tabla 16 Relación entre el suministro de agua y las condiciones de
alcantarillado con el perfil de la población de consumidores de drogas
en Brasil……………………………………………………………... 113
Tabla 17 Valor medio de la incidencia regional de los consumidores de drogas
en Brasil por género, en diciembre del 2015………………………… 114
Tabla 18 Edad del primer consumo de alcohol en Brasil en relación con el
género………………………………………………………………… 115
Tabla 19 Número de los consumidores y prevalencia del consumo del tabaco
mezclado con las sustancias ilícitas en los últimos 12 meses y consumo
por persona……………………………………………………………. 115
Tabla 20 Promedio de consumidores en Brasil, de 12 a 65 años, y prevalencia
del uso de medicamentos no prescritos en la vida, en los últimos 12
meses y en los últimos 30 días, según el grupo de edad……………… 116
Tabla 21 Prevalencia del consumo ilícito de drogas en Brasil por grupo de edad
en los últimos 12 meses y 30 días antes de la encuesta (30 de diciembre
de 2017)………………………………………………………………. 116
Tabla 22 Estimación de los consumidores de las drogas por grupo de edad……. 117
Tabla 23 Relación entre la escolaridad, la clase, la familia y el consumo de
drogas…………………………………………………………………. 118
Tabla 24 Número de consumidores brasileños y prevalencia de personas de 18
a 65 años que consumieron alguna sustancia ilícita en vida, en los
últimos 12 meses y en los 30 días anteriores a la entrevista (30 de
diciembre de 2017), según el nivel educativo………………………… 118
Tabla 25 Relación entre la religión y el número de consumidores de drogas….. 119
Tabla 26 Prevalencia del consumo ilícito de drogas en relación con el grupo de
edad de los usuarios…………………………………………………… 119
Tabla 27 Estimaciones de los parámetros de la distribución por edad del primer
consumo de alguna sustancia ilícita en Brasil, entre los niños menores
de 18 años, por sexo…………………………………………………... 120
Tabla 28 Número de consumidores y prevalencia del consumo de marihuana
mezclado con otras sustancias ilícitas en comparación con la población
de 800 investigados en los últimos 12 meses a partir de diciembre de
2017, en Brasil, según el tipo de mezcla………………………………. 120
Tabla 29 Consumidores brasileños de múltiples sustancias en 2017, por sexo…. 120
Tabla 30 Consumo estimado de múltiples drogas ilícitas en Brasil por grupo de
edad. ………………………………………………………………….. 121
Tabla 31 Estimación de consumidores brasileños de múltiples drogas ilícitas, de
acuerdo con el nivel de educación…………………………………….. 121
Tabla 32 Número de personas involucradas en accidentes de tráfico por
consumo de drogas……………………………………………………. 122
Tabla 33 Violencia perpetrada debido al consumo de alcohol y/o drogas ilícitas
en Brasil por tipo de violencia, género y edad en los últimos 12 meses
(antes del 30 de diciembre de 2017)………………………………….. 122
Tabla 34 Número y prevalencia de brasileños para la disponibilidad de drogas
ilícitas, según sustancia y sexo……………………………………….. 125
Tabla 35 Población de brasileños de entre 12 y 65 años, por sexo, que recibieron
algún tipo de tratamiento durante el Ejercicio Político 2016-2019…… 127
Tabla 36 Porcentaje de la población de brasileños asistidos por edad para el
tratamiento de la dependencia de algún tipo de droga ilícita durante el
Ejercicio Político 2016-2019…………………………………………. 128
Tabla 37 Estimación de los brasileños tratados por drogodependencia, por nivel
de instrucción, durante el Año Político 2016-2019…………………… 128
Tabla 38 Regiones brasileñas con mayor dominio del comercio y el narcotráfico
en 2019, considerando el número y la prevalencia de personas de 12 a
65 años, que han estado involucradas en incidentes policiales en los
últimos 12 meses, bajo el efecto del alcohol o sustancia psicoactiva
ilícita, dentro de una región determinada.…………………………….. 129
Tabla 39 Multiple Streams Framework…………………………………………. 130
Tabla 40 Acciones alternativas de asistencia social para combatir el consumo de
drogas…………………………………………………………………. 137
Tabla 41 Fecha límite de operaciones, viabilidad, recursos, resultados y plan de
acción…………………………………………………………………. 138
Tabla 42 Calendario de ejecución de acciones estratégicas…………………… 142
 ÍNDICE

INTRODUCCIÓN.................................................................................... 13
. PROBLEMA DE INVESTIGACIÓN........................................................ 16
METAS....................................................................................................... 16
Objetivo principal....................................................................................... 16
Objetivos secundários................................................................................. 16
METODOLOGÍA DE INVESTIGACIÓN................................................ 16
Pasos del estudio descriptivo...................................................................... 18
ESTRUCTURA.......................................................................................... 18

CAPITULO I: DROGAS ILICITAS...................................................... 20

INTRODUCCION...................................................................................... 20
1.1 HISTORIA DE LAS DROGAS EN BRASIL............................................ 21
1.2 LAS SUSTANCIAS PSICOACTIVAS..................................................... 28
1.2.1 Cocaína y substratos................................................................................... 30
1.3 DAÑO FÍSICO, PSICOLÓGICO Y SOCIAL........................................... 32

CAPITULO II: LAS POLITICAS PÚBLICAS..................................... 38

INTRODUCCIÓN...................................................................................... 38
2.1 LAS POLÍTICAS ANTIDROGAS BRASILEÑAS................................... 42
2.2 LA POLÌTICA SECTORIAL..................................................................... 49
2.3 LA SEGURIDAD PÚBLICA..................................................................... 53
2.4 LA VULNERABILIDAD DE LOS BRASILEÑOS
DROGODEPENDIENTES………………………………………………. 55

CAPÍTULO III: LA BIOÉTICA …………………………………….... 61

INTRODUCCIÓN...................................................................................... 61
MODOS DE REFLEXIONAR LA REALIDAD PARA SU
TRANSFORMACION Y LUCHA CONTRA LAS DROGAS…….. 61
3.1 CONTRIBUCIONES Y LIMITACIONES LA CIENCIA DE LA VIDA.. 62
3.1.1 Teoría de Ética de la Vulneralidad………………………………………. 66
3.1.2 La Bioética de la Intervención (BI) y la Declaración Universal sobre
Bioética y Derechos Humanos…………………………………………... 67
3.2 ACCIONES ÉTICAS BRASILEÑAS PARA COMBATIR LA
VULNERALIDAD………………………………………………………. 70

CAPÍTULO IV: AGENDA POLÍTICA................................................. 79

INTRODUCCIÓN...................................................................................... 79
4.1 ESTRUCTURACIÓN DEL EJERCICIO POLÍTICO............................... 80
4.1.1 La Agenda Política en el Gobierno brasileño……………………………. 81
4.2 EL PLAN MULTIANUAL (PPA) 2016-2019…………………………... 82
4.2.1 La Agenda Política 2016-2019................................................................... 82
4.2.2 Principales organismos/entidades de apoyo .............................................. 84
4.2.2.1 Asistencia a los consumidores de drogas en 2020...................................... 87

CAPÍTULO V: ANÁLISIS POLÍTICA................................................. 90

INTRODUCCIÓN...................................................................................... 90
5.1 LOS MODELOS DE ANÁLISIS POLÍTICA…………………………… 91
5.2 ANÁLISIS DEL EJERCICIO 2016-2019……………………………….. 93
5.2.1 Metáfora de Múltiples Flujos (Multiple Streams Framework)…………... 93
5.2.2 Origen, composición y aplicabilidad del modelo de análisis…………….. 95
5.2.3 Actores políticos…………………………………………………………. 96
5.2.4 Materiales base de análisis……………………………………………….. 97
5.2.4.1 Mapa de las Desigualdades 2019………………………………………… 97
5.2.4.2 Mapa de desigualdad entre capitales brasileñas en 2019………………… 98
5.2.4.3 Mapa Social 2020………………………………………………………... 105
5.2.4.4 Informe Mundial sobre las Drogas 2020………………………………… 110
5.2.4.5 Ejercicio Político 2016-2019 (PPA 2016-2018)…………………………. 126
5.3 ANÁLIS DE LOS DADOS: RESULTADOS DELAS ACCIONES DE
ASISTENCIA SOCIAL………………………………………………….. 129
5.3.1 Resultados del Método Multiple Streams Framework…………………… 132
5.4 ANÁLISIS DE LA POLÍTICA SITUACIONAL COMPLEMENTARIA 132
5.4.1 Materiales bases………………………………………………………….. 132
5.4.2 Resultados del Análisis Situacional……………………………………… 135

CAPÍTULO VI: PLAN DE LAS ACCIONES ESTRATÉGICAS…… 136

INTRODUCCIÓN……………………………………………………...... 136
6.1 PLAN DE LAS ACCIONES DE SOCIO-ASISTENCIA……………….. 137
6.1.1 Estructuración de las acciones……………………………………………. 137
6.1.2 Diseño de Operaciones, Recursos, Plazos y Viabilidad………………….. 137
6.1.3 Facilitadores y dificultadores…………………………………………….. 139
6.2 PERSPECTIVAS………………………………………………………… 140
6.3 LOS RECURSOS………………………………………………………... 142
6.4 CALENDARIO………………………………………………………….. 142

CAPÍTULO VII: CONCLUSIÓN…………………………………….. 144

BIBLIOGRAFÍA……………………………………………………….. 146
 13

INTRODUCCIÓN

Las drogas han sido parte de la cultura mundial desde la antigüedad, pero no fue hasta
mediados del siglo pasado cuando comenzaron a verse como una epidemia de difícil control.
Fueron popularizados en la década de 1960 por la música y los medios de comunicación, lo que
permitió su invasión en todos los aspectos de la sociedad, eclosionando paralelamente al
desarrollo urbano, la globalización y la tecnología (Lima y Rochai, 2007).
Según el Ministerio de Salud (MSii, 2016), basado en la información obtenida n la
Encuesta de Hogares II, publicado por el Centro Brasileño de Información sobre Drogas
Psicotrópicas - CEBRID, y m en el año 2005, el consumo de drogas ilícitas en Brasil ha crecido
sustancialmente en las últimas dos décadas. En esta encuesta CEBRID se encontró que el 2.9%
de la población son consumidores de drogas, donde la mayoría son consumidores de cocaína,
el 60% de los cuales son hombres entre las edades de 25 y 34 y el 40% de jóvenes adolescentes
de 14 a 18 años. En 27 ciudades de Brasil, alrededor del 30% de los usuarios identificados son
la Universidad, sin embargo, el arrepentimiento tener en cuenta que la cocaína tiene prevalencia
media entre otras drogas, su consumo se demuestra que es particularmente grave debido a las
consecuencias asociadas con los diversos subproductos (Gigliottiiii, 2016).
La situación de la propagación del consumo de drogas entre los jóvenes adolescentes
brasileños es alarmante y, según estadísticas del Portal Electrónico MedClick1, la cocaína es el
fármaco más utilizado en forma inyectable, que facilita a la propagación de enfermedades como
la hepatitis, la malaria, el dengue y el SIDA debido del uso de jeringas infecciosas, y: "[...] La
prevalencia de casos de personas infectadas por el VIH en la población general es del 0,6%.
Entre los consumidores de drogas intravenosas, por otro lado, hay una prevalencia de
aproximadamente el 80% [...]” (MedClick, 2016).
La Declaración Universal sobre Bioética y Derechos Humanos, las Naciones Unidas
para la Educación, la Ciencia y la Cultura (UNESCO, 2005) llegó disp o 28 artículos relativos
a las cuestiones éticas que enfrenta el uso problemático de drogas ilícitas y la situación de los
usuarios en la calle, teniendo como principio rector el enfoque bioético de la vulnerabilidad en
su dimensión social: “no estigmatización, no discriminación, solidaridad, equidad, justicia,
responsabilidad social y salud y dignidad humana” (Valério y Nascimento, 2017).
La Unesco (2005) instituyó la bioética como un instrumento contribuyente internacional
y regional en la realización de los derechos humanos y la dignidad en el campo de la medicina,

1
Portal en línea MedClick: Estadísticas mundiales sobre consumo de cocaína, 2011-2016.
 14

las ciencias humanas y sociales, entre otros. Considerando la Bioética como una ciencia de la
salud y la vida, contribuyó a esclarecer y resolver el problema histórico y cultural de las drogas
en diversos ámbitos de la vida humana, buscando limitar su vínculo con la violencia y el crimen
social, que a su vez, están vinculados a: “[...] fenómenos religiosos, movimientos de
construcción (o reconstrucción) de identidades de minorías sociales, étnicas, generacionales, de
género, o incluso producciones estéticas” (Edufba, 2008).
En la Declaración Universal sobre Bioética y Derechos Humanos de la UNESCO
(2005), el carácter pluralista de la bioética se confirmó definitivamente a través de la "cuenca
hidrográfica" presentada por la Agenda Internacional de Bioética, que amplió el tema
biomédico/biotecnológico a los ámbitos social, sanitario y ambiental. Fue en este contexto que
Volnei Garrafa se centró en la Bioética Latinoamericana, con énfasis en Bioética de
Intervención (BI) como: "[...] lente de observación e interpretación moral de diferentes
conflictos bioéticos" (Martorell2, 2015:19 apud Feitosa, Nascimento3, 2015).
Garrafa y Manchola-Castillo (2018) reiteró el papel del carácter politizado y militante
de la bioética que, hasta entonces, ha defendido, recordando la importancia de su papel: "[...]
en defensa de la dignidad del ser humano y las especies que conviven con él en el planeta” (p.
3). En contraste, el Instituto Brasileño de Geografía y Estadística - IBGE encontró en 2011 que
las desigualdades han crecido considerablemente, donde el 34,7% de los hogares brasileños no
tienen alcantarillado, agua potable o recolección de basura y jóvenes de entre 14 y 18 años,
están fuera de la sala de clase o fuera de la edad escolar, aspectos que están configurados en
dos estructural di las desigualdades sociales que , a su vez, tienen contribuí ir con el aumento
de la exclusión y la pobreza en el país, facilita Ing. la in traducción de éstos jóvenes adolescentes
en el mundo de las drogas (Ipea4, 2011).
La Constitución de la Federación de la República de Brasil 1988 se hizo imperativa la
propiedad ha entrado de una nueva forma de trato y contacto entre sociedad y gobierno,
favoreciendo a la sociedad brasileña a través de la participación democrática en la gestión
pública, una oportunidad para que los ciudadanos contribuyan con la formulación de políticas
públicas de acordó con la realidad nacional. La intención es que insertar las demandas "no
realizadas" en el vértice de la "pirámide de necesidades sociales", contribuyendo al ejercicio de
los derechos y de la ciudadanía a los ciudadanos (Lotta, 2017).

2
Martorelli, L. B. Análisis crítico de bioética de intervención: ejercicio de base epistemológica. Universidad
Federal de Brasilia (tesis de maestría en Ciencias de la Salud). Brasília: 2015.
3
Feitosa, S. F. y Nascimento, W. F. La bioética de la intervención en el contexto del pensamiento latinoamericano
contemporáneo, Bioethics Journal, 2015..
4
Instituto de Investigación Económica Aplicada - IPEA, 2011.
 15

Es un hecho que no hay ciudadanía sin seguridad pública, pero la pregunta es, en Brasil,
que se inserta en: “(...) un arco de problemas graves, complejos e interconectados, que necesitan
ser abordados puntualmente, según sus especificidades sin perder de vista, sin embargo, la
visión de conjunto” (Brasil, 2019:15). En este inconmensurable “arco” de problemas
sociopolíticos se encuentran las drogas ilícitas, donde la cocaína y el crack destacan como los
más graves porque el tráfico de estas sustancias ya ha traspasado fronteras internacionales,
convirtiéndose en el principal comercio del “crimen organizado”, que ha invadido varios
sistemas brasileños: penitenciario, empresarial, político e incluso de seguridad pública,
transgrediendo todos los “límites imaginables” de la autoridad en relación a la adecuada
intervención y prevención.
Según el informe de agosto de 2019 de la Comisión Global de Políticas de Drogas,
publicado por el Instituto Igarapé (2019:3): “(...) la clasificación o “suscripción a las listas” de
las drogas es el pilar del enfoque represivo de las políticas actuales, que resultó en el “daño
colateral” de la “guerra contra las drogas”, fruto de una larga historia de hegemonía política y
cultural” (Instituto Igarapé, 2019).
No existen leyes o lineamientos que puedan garantizar una regulación eficiente sobre la
venta y consumo de drogas en Brasil o en cualquier otra nación, con severas restricciones
efectivas en relación a la producción, comercio y uso de sustancias psicoactivas, que alimenta
a los jóvenes dependientes. En este caso, la biotecnología entra en la escena del conocimiento
y perturba las certezas religiosas, las convicciones políticas, las concepciones morales de vivir
juntos, que son la base del vínculo social. Tales concepciones, a su vez, se refieren a la intimidad
de estos sujetos que a menudo son negados o reprimidos de la condición humana, que son los
más vulnerables. Así, los jóvenes drogadictos de Brasil exigen, como ciudadanos, que el mundo
sea repensado según nuevas categorías, o revisado, lo antes posible, antes de que la persona
colapse y se pierda su autonomía, como es el caso de los jóvenes drogodependientes
(Pelluchion, 2008).
Sin embargo, le corresponde al Gobierno implementar estrategias innovadoras para
lograr un control estricto, con un acercamiento a la población usuaria. La intervención con
individuos denigrados por adicción debe realizarse con el interlocutor sin el uso de "fuerza
bruta". Las acciones para combatir el consumo de drogas en Brasil son cada vez menos éticas.
Ante todas estas dificultades a la colocación de una perspectiva bioética a las
confrontaciones en el nivel sociopolítico brasileño de tratamiento y lucha contra las drogas
ilícitas, el autor-investigador tenía la intención de ofrecer un PROYECTO (Tesis de Maestría),
 16

con acciones éticas y técnicamente correctas, como una solución efectiva al "problema de
investigación".

PROBLEMA DE INVESTIGACIÓN

Frente a las consideraciones citadas cobró importancia y relevancia la realización de

este estudio con el fin de esclarecer la siguiente pregunta orientadora: “A través del eje de
autoridad que facilita y orienta y, al mismo tiempo, dificulta la implementación de las Políticas
Públicas Antidrogas del Brasil, podemos alcanzar la implementación de acciones estratégicas
con enfoque bioético?”. Para responder a esta pregunta se utilizaron como base de los estudios
los trabajos bibliográficos referenciados en este estudio, después de la sumisión en el análisis
de la política, contribuyó a la planificación y desarrollo de este estudio.

METAS

Objetivo principal

El principal objetivo de este PROYECTO fue contribuir con mejoras a través de la

implementación de acciones estratégicas innovadoras a las Políticas Públicas Nacionales de
Combate a las Drogas en Brasil, buscan reducir los niveles de vulnerabilidad de los jóvenes
dependientes de las drogas y, al mismo tiempo, facilitar esta dinámica optimizando y
simplificando procesos, de manera que se reduzca tanto el tiempo de ejecución de las iniciativas
intervencionista así como las distancias entre el “proveedor de acción ética”, el “fenómeno” y
el “beneficiario”.

Objetivos secundarios

Los objetivos secundarios se resumen en: conceptualizar los principales actores y

elementos presentes en el tema; identificar y analizar los factores que dificultan y facilitan la
implementación de las normas éticas de combate a las drogas a partir del análisis político del
Plan Plurianual (PPA) 2016-2019; y proponer un Plan de Acción Estratégico de mejora para
combatir el abuso de “drogas ilícitas” en Brasil, que ve proporcionar una reducción en la
vulnerabilidad de estos sujetos, dando oportunidades que se reintegran en la sociedad.

METODOLOGÍA DE INVESTIGACIÓN

La metodología utilizada en este estudio es la investigación descriptiva, método que

consiste en identificar y describir las características tanto de la población de usuarios de
 17

"drogas" ilícitas como de las políticas públicas brasileñas frente a la bioética de acciones socio-
asistenciales para el tratamiento de sujetos con combate a la producción y el comercio
sustancias psicoactivas. El estudio descriptivo favorece el establecimiento de relaciones entre
variables, proporcionando una mayor familiaridad con el problema, con el fin de hacerlo más
explícito a partir de un análisis de la información que subyace al estudio, permitiendo al
investigador articular ideas.
En cuanto a la forma de presentación, este estudio se clasifica como disertación porque
es tanto expositivo como argumentativo, porque, al escribir, el investigador trató de reflexionar
sobre los temas enfocados, utilizando puntos de vista personales para aproximar o correlacionar
la información a través de contextualización con el lector para esclarecer el “problema
sociopolítico” del consumo de drogas ilícitas por jóvenes brasileños de 14 a 18 años, objeto de
este estudio.
En cuanto al abordaje, la presente investigación se clasifica como cuali-cuantitativa, la
cual consiste en calificar y, a la vez, cuantificar los principales elementos presentes en el
estudio, contribuyendo a orientar la investigación para obtener resultados asertivos, con
“validez” de los datos concluyentes, desde el punto de vista del autor-investigador, es de su
entera responsabilidad.
Los objetivos propuestos se realizaron a partir de un relevamiento bibliográfico
retrospectivo al período 2003-2020, es decir, trabajos científicos publicados desde el siglo XXI,
cuya búsqueda se realizó en el medio electrónico (web) en la Biblioteca Virtual en Salud (BVS)
y plataformas electrónico de las Políticas Públicas Nacionales Antidrogas en las bases de datos
CAPES, SciELO, Reseach Gate y Web of Science; y búsqueda realizada en el medio físico de
editoriales y revistas nacionales e internacionales, utilizando los descriptores: Bioética de
intervención, Cuidado, Vulnerabilidad, Juventud y Derechos humanos.
El contenido bibliográfico elegible y registrado ascendió a '33' trabajos científicos, y los
recogidos en medios electrónicos (web) tuvieron en los artículos (n = 15) el principal medio de
difusión sobre el tema ('14' artículos nacional - Brasil e internacional '1' - Argentina), que se
resumen en: '11' Artículos de revistas nacionales (Brasileña de Bioética; Administración
Pública y Gestión Social; Ciencias y Salud Colectiva; Sociología, Problemas y Prácticas;
Bioética; Ciencias Penales Brasileñas; Planificación y Políticas Públicas; Psicología Clínica y
Psicoanálisis; Bioética Latinoamericana), '1' Artículo de Revista Argentina (Latinoamericana
de Metodología de las Ciencias Sociales), ‘1’ Artículo del VI Congreso Mundial de la Bioética
de la Cátedra Unesco de Bioética en la Universidad de Brasília y '2' Artículos de Cuadernos
Nacionales (Gestión Pública; Salud Pública); y '13' Boletines del Gobierno (Boletín Oficial de
 18

la Unión; Centro de Estudios y Debates Estratégicos de la Consultoría Legislativa de Brasilia;

Fundación Escuela Nacional de Administración Pública; Instituto de los Estudios
Socioeconómicos; Instituto Igarapé; Ministerio de Economía; Ministerio de Salud; Unesco;
Unodc; Oficina de Seguridad Institucional de la Secretaría Nacional de Políticas Públicas
Antidrogas; Universidad Federal de Bahía), todos disponibles on line, excepto el '6' Material
didáctico-científico obtenido del entorno físico (colección bibliográfica nacional) de las
Editoras (LTr; Fiocruz; Enap ; Edufba; MDSP) y de la Editora Press de la Universidad de la
França, entre otros, necesarios para el estudio.

Pasos del estudio descriptivo

Hubo diez etapas de construcción del presente estudio: 1) Definición del tema y
descriptores; 2) Criterios predefinidos para la inclusión y exclusión de contenido; 3) Proceso
de búsqueda, selección, recopilación y registro de datos; 4) Caracterización de los elementos
principales a través de un marco teórico; 5) Resumen de los materiales básicos del estudio; 6)
Realización del análisis político del PPA 2016-2019; 7) Presentación de resultados: aspectos
negativos y positivos; 6) Solución del problema: planificación y presentación de acciones
estratégicas innovadoras; 7) Alcance del PROYECTO y cronograma de implementación; 8)
Recursos necesarios; 9) Perspectivas futuras; y 10) Conclusión final del estudio.

ESTRUCTURA

Esta disertación se organiza en siete capítulos:

1. El primer capítulo habla sobre el fenómeno de las drogas ilícitas, en todo el mundo,
centrándose en el consumo abusivo y el tráfico que se produjo en Brasil, generando
más violencia y el aumento de la delincuencia entre los jóvenes de 14 a 18 años:
datos de la aparición, composición y clasificación de las principales sustancias
psicoactivas de hoy en día.
2. El segundo capítulo aborda las políticas públicas brasileñas, sus sistemas y agentes,
donde la implementación de políticas antidrogas es un factor esencial para el
bienestar físico y social nacional e internacional, ya que América Latina tiene una
gran participación en el tráfico internacional.
3. El tercer capítulo amplían el marco teórico de la bioética Volnei Garrafa y la teoría
de la ética de la vulnerabilidad que tiene a Corine Pelluchon, como uno de sus
defensores más fervientes.
 19

4. El cuarto capítulo se dedicó a la Agenda Política, el principal instrumento para la

aplicación del Plan Plurianual, en el Ejercicio Político 2016-2019.
5. El quinto capítulo ilustra los análisis políticos de los datos: tipología y
funcionalidad de los Métodos Metáfora de Flujos Múltiples y Análisis Situacional
del Programa Pacto por la Vida.
6. El sexto capítulo presenta el Plan de Acción Estratégica propuesto por el autor-
investigador: estructura, aplicabilidad y perspectivas de éxito en la consecución de
los objetivos.
7. El séptimo y último capítulo se limitó a la conclusión del estudio, con la
presentación de las consideraciones finales del autor-investigador, poniendo fin a
la investigación.
 20

CAPITULO I

DROGAS ILICITAS

INTRODUCCION

Según el Ministerio de Salud (2003): “(...) la cuestión del abuso y/o la dependencia del
alcohol y otras drogas se ha abordado desde una perspectiva predominantemente psiquiátrica o
médica" debido a sus evidentes implicaciones sociales, psicológicas, económicas y políticas.
Para una mejor comprensión global de este problema, es necesario evaluar su origen, expansión,
asociación con la delincuencia y las prácticas antisociales y la oferta de tratamientos inspirados
en modelos de exclusión/separación de la vida social.
Coelho y Souza (2017), afirma que el ordenamiento jurídico y penal brasileño el uso de
drogas consideradas como sustancias psicoactivas es "ilícitamente típico" en virtud del artículo
28 de la Ley No 11.343/2006, sin embargo, el legislador:
(...) no parece haber vuelto sus ojos a la línea fina que diferencia al usuario, el abusivo
y el dependiente químico, diferencias que perpetúan tanto en el análisis del hecho
específico, como en las posibles implicaciones de intervención en la autonomía del
individuo y su plan de vida, de las elecciones y valores decididos como valores a
perseguir (Coelho y Souza, 2017: 2).
La situación antes mencionada merece una nueva visión sociopolítica en la aplicación
de la atención bioética en el contexto del derecho penal, ya que, este último, necesita áreas
científicas para una mejor comprensión del problema de las drogas en vista de los diferentes
grados de usuarios: abusivo o químicamente dependiente (Coelho y Souza, 2017).
A través del vacío de propuestas y el establecimiento de una política sanitaria clara por
parte del Ministerio de Salud, el alcance de la "abstinencia" es actualmente un alterativo de la
atención. Sin embargo, la percepción distorsionada de la realidad del consumo de alcohol y
otras drogas ha estado promoviendo la difusión de una cultura de combate inerte, lo que hace
del usuario y su convivencia un plan menos importante. Esta cultura inerte es consecuencia de
la multiplicidad de propuestas y enfoques preventivos/terapéuticos ineficaces, a menudo
impuestos por la situación de abuso y/o dependencia en sí (Ministerio de Salud, 2004).
Se debe considerar que la droga se configura en un trastorno donde predomina la
heterogeneidad, porque afecta a las personas de diferentes maneras, razones, contextos y
circunstancias, donde, la mayoría, "no compartir" la expectativa y el deseo de abstinencia y
abandonar la familia, el trabajo y los amigos. Por lo tanto, según el Ministerio de Salud (2003),
el nivel de tratamiento adherente, prácticas preventivas o su promoción es muy bajo, no
contribuyendo a la inserción social y familiar del usuario. Otro hecho negativo se refiere a la
 21

aparición continua de nuevas sustancias en el mercado, que requieren políticas específicas de

tratamiento y combate, según el contexto en el que se insertan, como es el caso del "crack".
Por otro lado, la abstinencia no debe ser un único objetivo a alcanzar, es decir, el
"cuidado" de la vida humana debe ser el foco principal, donde la competencia del Ministerio de
Salud: “(...) el compromiso ético es el de la defensa de la vida, debemos ponernos en la
condición de acogida, en la que cada vida se expresará de manera singular, pero también en la
que toda vida es expresión de la historia de muchas vidas, de un colectivo” (MS, 2003: 15). La
iniciativa más importante en la intervención de una política sanitaria coherente y eficaz a través
de diferentes estrategias para evitar el encarcelamiento del usuario:
[...] es el reconocimiento del consumidor, sus características y necesidades, así como
las formas de administración de drogas, lo que requiere la búsqueda de nuevas
estrategias de contacto y vínculo con ellos y sus familias, para que se puedan diseñar
e implementar múltiples programas de prevención, educación, tratamiento y
promoción adaptados a diferentes necesidades (Ministerio de Salud, 2003: 15).
Las drogas ilícitas más comunes en Brasil son la marihuana, la cocaína y el crack, la
segunda de las cuales ha dado lugar a varias otras drogas psicotrópicas que se han extendido
por todo el mundo. La cocaína es una droga extraída de las hojas de la planta conocida
científicamente con el nombre de Erythroxylon coca, comúnmente llamada coca o “epadu”, que
llega al consumidor en forma de un polvo blanco refinado, consumido por aspiración o por
dilución en agua para uso en la vía venosa. , con el fin de alcanzar el máximo “pico” de su
efecto narcótico (Rocha, 2010).
Sin embargo, para una práctica asertiva, es necesario que las estrategias de intervención
para el tratamiento y la lucha contra el consumo de drogas sean complementarias, no,
competidores en sí mismas, y es esencial que la política a implementar tenga como objetivo,
objetivamente, el retraso del consumo de drogas, la reducción del daño asociado al consumo y
la superación de la misma.

1.1 HISTORIA DE LAS DROGAS EN BRASIL

La historia de las drogas en Brasil tiene su aparición asociada con los pueblos indígenas,
que, según varios historiadores, fueron los descubridores de plantas que transportaban
sustancias tóxicas, que fueron utilizadas en sus eventos religiosos, fraternizaciones y diversos
rituales. Sin embargo, vale la pena mencionar que la búsqueda de sustancias capaces de alterar
los estados de conciencia puede considerarse una faceta universal de las sociedades humanas,
por lo tanto su uso sólo puede interpretarse desde las concepciones del mundo que prevalecen
en los contextos sociales en los que se realizan.
 22

Sin embargo, muchos historiadores olvidan una de las formas más comunes de alterar
la conciencia humana, que se ha difundido a través de bebidas fermentadas, dando lugar a una
variedad de bebidas alcohólicas, presentes en diversos continentes y sociedades humanas, cuyas
técnicas de preparación varían ampliamente. La uva y el arroz fueron los primeros y más
privilegiados intoxicantes en la historia mundial, pero se hace referencia a las civilizaciones del
Norte del Mediterráneo y China, que utilizaban las hojas y semillas de árboles como la amapola
y el cáñamo, consumidos en forma de humo. En el sur de estas mismas regiones, hay informes
del uso de otros estimulantes, más ligeros, extraídos de frutas de arbustos perennes: kola, qat,
café, té y betel, mascados, innatos e incluso absorbidos a través de la infusión (Sherratt5, 1995).
Se entiende que masdin, inhalación y humo son formas originales y primitivas de
ingestión de sustancias psicoactivas, en varias partes del mundo, reflejos de prácticas
originalmente asociadas con algunas regiones, que tienen una tradición en la preparación de
bebidas alcohólicas. Sin embargo, este tema está presente, de una manera u otra, en gran parte
de la historiografía de la prohibición de las drogas en Brasil, a través de un enfoque clásico a la
oposición entre el liberalismo y el antiliberalismo. El liberalismo sería un afluente de la
secularización de la sociedad europea, que se oponía a la interferencia del Estado o de la iglesia
en el campo de la consciencia.
Durante un largo período, las sustancias psicoactivas habrían sido identificadas a la
acción de los espíritus y la idolatría hasta la aparición de conocimientos de herbario que, a partir
de la identificación de ingredientes activos, anularon la asociación de plantas con la magia. No
fue hasta mediados del siglo XIX que el liberalismo comenzó a ser fuertemente criticado por el
discurso médico, que consolidó el conocimiento del herbario como conocimiento legítimo,
donde la patologización del alcohol y otras drogas estaría vinculada a la aparición de la
medicina, un lugar anteriormente ocupado por la religión.
El cannabis sativa (latino, que crece) es una especie nativa de Asia Central y Meridional,
pero los asiáticos lo cultivaron hace unos 6.000 años para el consumo de semillas y fibras grasas
en la fabricación de ropa y cuerdas. Las hojas de cannabis secas se utilizaban para la inhalación
de humo y las semillas carbonizadas en un brasero utilizado en rituales en cementerios de la
región ahora conocida como Rumania. También conocida por varios nombres populares
(liamba, riamba, diamba, hachís y otros), la marihuana (cannabis) llegó a Brasil traída por
esclavos angoleños, que llegaron a las caravanas portuguesas que colonizaron Brasil en el año
1500. Debido a sus efectos psicoactivos, con la expansión del comercio transatlántico, hubo un

5
“Alcohol and its alternatives: symbol and substance in preindustrial cultures”, from Andrew Sherratt, 1995.
 23

gran aumento en la producción y el consumo de cannabis, lo que llevó a las autoridades

nacionales e internacionales a desarrollar respuestas públicas a través de medidas restrictivas
(Courtwright6, 2001).
El cannabis es un psicoactivo de consumo común, de naturaleza estrictamente regional,
en sociedades pre modernas. Con el advenimiento de la globalización, su consumo ha crecido
mucho, superando las fronteras internacionales debido al gran cambio de comportamiento
causado por sus efectos, que incluye la pérdida total del control psíquico. Su uso constante
durante un tiempo prolongado provoca cambios en el sistema nervioso central como la pérdida
de memoria, la encontró metabólica, entre otros. Sin embargo, debido a sus beneficios de
algunas sustancias de su composición en el tratamiento de ciertas enfermedades neurológicas,
su consumo fue "liberado" para uso medicinal en varios países del mundo (Serratt3, 1995).
Según Courtwright4 (2001), el siglo XX, alrededor de la década de 1960, estuvo
marcado por la expansión de la potencia del alcohol a través de la introducción de la destilación
y por el aislamiento de los principios activos de las sustancias previamente vendidas en natura:
morfina (1808), derivadas del opio; codeína (1832); atropina (1833); cocaína (1859); cafeína
(1860); efedrina (1885); mescalina (1888) y cannabis. Con la tecnología y la evolución de la
industria, el aislamiento de los alcaloides y la inyección hipodérmica fueron factores
importantes de la revolución psicoactiva (Courtwright4, 2001).
La cocaína sólo estaba muy extendida en Brasil antes del advenimiento de la anestesia
local, alrededor de 1885, cuando los médicos o botánicos la consideraban una tendencia y su
alcalino como una droga o algo similar a un elemento nutricional y tónico, como el café, el
mate y la guaraná. Sin embargo, con la explosión de bossa nova y Rock en medio de la
repercusión interna de los efectos de la dictadura militar, el uso de drogas alucinógenas ha
crecido mucho en Brasil, instigando la creación y aplicación de medidas restrictivas por parte
del Gobierno a las drogas psicotrópicas (Courtwright4, 2001).
El crack surgió en la década de 1980, pero fue en el siglo actual que estalló en grupos,
afectando principalmente a la población de jóvenes y niños (Cgpsd, 2019). Al ser un
subproducto de la cocaína, se ha transformado en un ilícito internacional. Sus efectos han
demostrado ser rápidos y devastadores para el cerebro humano, así como su dependencia es
inmediata, lo que lo convierte en un abrumador "fenómeno sociopolítico" que necesita ser
combatido, ya que popularmente se considera como la "droga de la muerte" (Franco Neto, 2013:
11).

6
“Forces of Habit: Drugs and the Making of the Moderns World”, from David T. Courtwright, 2001.
 24

Según Moreira (2015: 2): "El inicio y el crecimiento del consumo de crack en Brasil
ocurrieron entre finales de la década de 1980 y principios de los no. 90, desde la ciudad de Sao
Paulo", desde donde se extendió a otras capitales del país. Al mismo tiempo, el crack ya se
popularizó en los Estados Unidos y en algunos países europeos como Inglaterra y Francia. En
1993, el crack alcanzó una intensa demanda en el centro de la ciudad de Sao Paulo,
especialmente en el barrio de Luz, donde se consumió intensamente, con una prevalencia de
uso del 5,2% hasta 1989, aumentando al 65,1% en 1993, cuando luego se convirtió en una de
las drogas más consumidas en el centro y la periferia de Sao Paulo.
Afirma Moreiraiv (2015):
La venta y el consumo de crack se retratan como suceden en lugares públicos a plena
luz del día, reuniendo a cientos de personas que se extienden por calles y callejones.
Esta dinámica llevó a la impronta del término "cracolándia", que, según la lectura de
los artículos, es ambiguo y marcado por el prejuicio (...) (...) Asociada con el consumo
orgásmico, la imagen típica de la "cracolándia" parece reforzar la concepción de que
los usuarios de crack, más que cualquier otra droga, experimentan la pérdida
inevitable de sus relaciones familiares, amistad, escuela y trabajo, lo que sólo refuerza
su implicación con la droga. Como resultado, refuerza la idea de que para cuidar la
salud de los usuarios es necesario alejarlos de las calles, llevándolos a lugares aislados,
donde se pueden 'resocializar' (Moreira, 2015: 13).
Hasta 2010, las iniciativas de tratamiento anti-crack se limitaban al asesoramiento
telefónico a jóvenes pertenecientes a la población usuaria, cuya técnica se llamaba Técnica de
Intervención Breve Motivacional (IBM), que contribuyó "muy poco" a mejoras sociales y de
cuidados eficaces para los consumidores de drogas. Varios investigadores sobre el tema
encontraron que la Técnica de IBM estaba relacionada con el siguiente procedimiento:
(...) este tratamiento tiene como ventajas la posibilidad de ser aplicado por cualquier
profesional capacitado y capacitado, además de permitir al usuario obtener un servicio
en su propia residencia (Moreira, 2015: 13).
Chaves et al (2011) aseguraron que: "El éxito del tratamiento de los usuarios de crack
es el éxito del tratamiento del comportamiento llamado desejo, un fuerte impulso para utilizar
una sustancia y factor crítico para el desarrollo del uso compulsivo (...)" (Chaves et al, 2011 y
Moreira, 2015 a: 13). Este proceso sirvió para explicar el patrón de consumo intenso, continuo
y repetitivo de grietas (binge) causada por la "fisura".
Massur y Carlini (1993) descubrió a través de su investigación que la grieta se ingiere
generalmente con el objetivo de obtener algún tipo de placer como cambios en el
comportamiento y el estado de ánimo, para que logre una felicidad "imaginaria", que los
individuos normalmente no encuentran en sus vidas. Tal sensación es "euforia" y "abandono
momentáneo" de los problemas a través de la alucinación, que va acompañada de insomnio,
apatía, irritabilidad, inaplicación, entre muchos otros síntomas graves (Massur y Carlini, 1993;
Silva y Pessoa, 2019 a: 6).
 25

Desde el punto de vista antropológico, los medicamentos alucinógenos: "(...)

potencialmente les dan el poder de duplicar las capacidades humanas, causando sensaciones
caracterizadas por euforia o disforia" (Xiberras, 1989; Silva y Pessoa, 2019: 14). Sin embargo,
en 2010 ya se identificaron los riesgos a los que están expuestos los usuarios, pero todavía no
hubo estudios que apoyaran la planificación de los programas de prevención y control de riesgos
como medida eficaz. Los principales riesgos identificados por la neuropsiquiatría y la clínica
médica, según Moreira (2015) son:
1) Cambios neuropsicológicos - fluidez verbal, memoria visual, atención, memoria
verbal, capacidad de aprendizaje y funciones ejecutivas;
2) Complicaciones cardiovasculares – taquicardia, arritmia y otros;
3) Complicaciones pulmonares - apnea media y aguda hasta la obstrucción;
4) Repercusiones en otro enérgicas, pero no auditivas;
5) Trastornos psiquiátricos – alucinaciones frecuentes, neurosis, apatía, trastornos
motores, falta de autoestima, depresión, ansiedad, y otros;
6) Trauma y estrés;
7) Vasculites cerebral;
8) Riesgos hereditarios - para los recién nacidos cuyas madres son usuarios de crack,
especialmente al comienzo de la alimentación oral;
9) Riesgos de las relaciones sociales – romper las relaciones con: violencia, exclusión,
dominación, robo, homicidio, lesiones corporales y otros;
10) Exposición a enfermedades - Transmisión Sexual (ETS); Síndrome de
Iimmunodeficiency adquirido (SIDA) causado por el virus del VIH y otras
enfermedades de origen virótico y bacteriológico.
El predominio del "riesgo asociado" al uso de drogas psicoactivas se ha convertido en
una preocupación importante de las autoridades sanitarias, la seguridad pública y los gobiernos
en general en relación con las consecuencias que estas sustancias pueden causar, directa e
indirectamente, a los usuarios, así como a la sociedad. Estas consecuencias las han transformado
en un grave "problema público", que requiere la aplicación de estrategias de intervención por
parte del Gobierno para la prevención, el tratamiento y el control de las drogas.
Según Ufba (2013), la exclusión y la vulnerabilidad son preocupantes:
No podemos dejar de tener en cuenta que el crack, debido a sus características
farmacológicas, puede desorganizar psíquicamente a los usuarios en situaciones de
dependencia, pero además del enfoque centrado en el producto, las condiciones de
exclusión y vulnerabilidad social en las que se encuentran la mayoría de estos usuarios
son evidentes, especialmente los jóvenes en contextos urbanos (Ufba, 2013: 23).
 26

En 2015, sobre la base de estudios realizados durante diez años por investigadores de la
Universidad Estatal de Ceará (Uece), se encontró que el problema del uso indiscriminado de
drogas ilícitas es: "(...) una reaparición de estrategias alineadas con los enfoques basados en la
enfermedad de la delincuencia." Los medios nacionales son señalados como el principal
instrumento para la construcción del "pánico moral" en torno al "fenómeno de las drogas",
impulsado por los ataques de segmentos sociales conservadores.
La Comisión Nacional de Ética de la Investigación (CONEP), que pertenece al Consejo
Nacional de Salud (CNS), celebró una consulta pública en 2015, destinada a preparar una
Resolución Complementaria para la evaluación ética en las Ciencias Sociales y Humanas.
Sabiendo que el peso de la ética recae con más fuerza en la investigación que desafía la
epistemología biomédica dominante, como la que apoya ideológicamente la prohibición actual
de las drogas, el Centro de Estudios Interdisciplinarios sobre Drogas (NEIP) envió una
contribución a la consulta pública, advirtiendo sobre la imposibilidad de obtener el Formulario
de Consentimiento Informado (TCLE), un documento que explica la publicación de "proyectos"
basados en estudios primarios en el área de salud, advirtiendo sobre la imposibilidad de obtener
el Formulario de Consentimiento Informado (TCLE), un documento que explica la publicación
de "proyectos" basados en estudios primarios en el área de salud, en la investigación de
"poblaciones ocultas".
Las poblaciones ocultas son aquellas compuestas por individuos o grupos que participan
en actividades "ilícitas" o "estigmatizadas", como el caso de los consumidores de drogas o
traficantes, y en este caso, el imperativo ético es la preservación del anonimato porque cualquier
forma de registro puede poner en riesgo al participante en la investigación.
Desafortunadamente, la investigación ignoro el NEIP, y estos poblaciones tendrá que llevarse
a cabo al margen de la ética oficial, que está más interesada en defender el privilegio
epistemológico de la biomedicina que los agentes que participan en la investigación. A partir
de entonces, quedó claro que la división entre drogas lícitas e ilícitas responde a factores que
no son técnicos. Por lo tanto, se percibe que esta división no fue decidida por químicos, médicos
o toxicólogos, lo que contribuye al agravamiento del problema (Silva7, 2013).
Uece (2015) expuso la tesis de que el marco creado en torno al consumo de drogas en
Brasil es defendido por investigadores de ciencias sociales y humanidades, haciéndolos

7
"La Questione de las Drogas en las Relasias Internacionales: Una perspectiva brasileña", por Luiza Lopes da
Silva, 2013.
 27

susceptibles a juicios morales que, a su vez, se convierten en barreras para la reintegración de

la población de usuarios en la sociedad:
Los discursos de un pasado cuyo tónico oscila entre asociar el uso de drogas con
grupos sociales vistos como peligrosos y amenazantes o destacando el potencial
destructivo de la sustancia consumida, esta vez grieta, cuyo efecto físico-químico
sobre el organismo lleva a la persona a la pérdida total de control sobre sí mismo. En
ambos casos, es posible reforzar en el imaginario social una visión estigmatizante de
los consumidores de drogas. Estas opiniones también están presentes en los servicios
de salud y se expresan en la producción de prácticas segregacionistas y en las
dificultades de los profesionales de la salud para tratar con la población de usuarios
de crack que buscan estos equipos o que transitan en los territorios de acción de los
equipos (Uece, 2015: 12).
Actualmente, en Brasil no existen programas con acciones para combatir drogas
específicas, como es el caso del crack que permaneció "fuera" de la Agenda Política 2016-2019.
Esto se debe a que el crack se encuentra entre las líneas de la Legislación Antidrogas, aunque
el Centro de Estudios Estratégicos y Debates de la Consultoría Legislativa (Cedeclb, 2018) lo
ha incluido en la lista de prioridades nacionales de Seguridad Pública, porque es visto como
otro "cuello de botella" en el logro de los objetivos.
Por otro lado, la nación está experimentando un largo período de extrema escasez de
recursos financieros, lo que ha obstaculizado la implementación de políticas públicas más
eficaces en la intervención del "fenómeno" de las drogas en los grandes centros urbanos. Por lo
tanto, la sociedad sigue esperando a que el Estado acepte más este desafío en la seguridad
pública, que requiere una solución capaz de combatir, de manera duradera, la propagación de
las drogas ilícitas en Brasil.
Cruz y Machado8 (2013) en su investigación que con el tiempo:
(...) orientaciones políticas y legislativas y, en consecuencia, las formas de
intervención sobre el fenómeno del consumo ilícito de drogas han estado presididas
por dos lógicas ideológicas distintas: el prohibicionismo y el anti prohibicionismo (...)
(...) reprimir las prácticas relacionadas con las drogas para regularlas en la dirección
de la norma social (Cruz y Machado, 2013: 8).
Los Planes Multianuales Estatales, Municipales y de Distrito Federal (PPA) están
previstos dentro de los límites presupuestarios de cada grupo federativo, y la planificación
financiera está preestablecida para el próximo "ejercicio", pero las "drogas", a pesar de la
indicación, aún no están en la cúspide de la pirámide política de los "problemas" sociales
indicados para la programación.
Actualmente, existen más de 200 compuestos orgánicos con capacidad alucinógena,
capaces de generar cambios en el organismo humano: producción de sensaciones ordinarias de
modificación del comportamiento, que pueden conducir a la práctica de locuras.

8
"Intervención en el fenómeno de las drogas: algunas reflexiones y contribuciones a la definición de buenas
prácticas", por Cruz y Machado, publicada en la Revista Psicología de Lisboa - Portugal, 2013.
 28

En todo el mundo existe una exploración sistemática de zonas fitogeográficas en busca

de plantas ricas en sustancias psicoactivas, capaces de alterar el funcionamiento natural del
organismo, es decir, potenciar la serenidad, la energía o la percepción, ya sea reduciendo la
angustia, el dolor o la rutina psíquica. Este hecho hace que estas sustancias sean objetivos
privilegiados de control político, social, cultural y religioso en todos los grupos humanos.

1.2 LAS SUSTANCIAS PSICOACTIVAS

Dependiendo de la Asociación Americana de Psiquiatría9 (2014): “(...) todas las drogas

tienen en común la activación directa del sistema de recompensas del cerebro, que participa en
el fortalecimiento de los comportamientos y en la producción de recuerdos." Sin embargo, la
activación de este sistema de recompensas es tan intensa que resulta en la transformación de las
actividades normales en acciones descuidadas por la actividad de tales drogas psicotrópicas.
Las sustancias psicotrópicas ilegales son aquellas clasificadas por el Sistema
Internacional de Clasificación de Drogas como psicoactivas, debido al daño que pueden causar
al organismo humano. El control y prohibición del uso de estas drogas se resume en la
imposición de restricciones al libre comercio y exportaciones, como prevención “de su desvío
hacia consumos no terapéuticos y otros” (Instituto Igarapé, 2019). Sin embargo, el concepto de
sustancia “ilícita” no se extiende inequívocamente a los estudios farmacológicos, sino que se
refiere a percepciones de carácter moral para imponer en las sociedades la distinción entre “el
bien y el mal”, por influencia de consideraciones sociopolíticas.
Las drogas psicoactivas activan el sistema de recompensas a través de comportamientos
adaptativos, que son los "caminos" de la recompensa. Las "vías" de recompensa, a su vez, se
producen de acuerdo con la clase de acción de la droga, es decir, según cada mecanismo
farmacológico: mayor grado o menor grado de sensación de placer, comúnmente llamado
"barato", "viaje", entre otros adjetivos comunes en la población de usuarios (Coelho y Souza,
2017).
En estudios de la Asociación Americana de Psiquiatría (2014), se encontró que las "vías"
de recompensa (efectos de psicoactivo) se presentan según el nivel de autocontrol de cada
individuo, es decir, pueden ser el "reflejo" de las deficiencias en los mecanismos de inhibición
cerebral, porque, en este caso, los sujetos están predispuestos al desarrollo de trastornos debido
al uso de dicha sustancia. Otras personas presentan su "trastorno" se originó a partir de la
observación de algún comportamiento antes del uso de la sustancia. En este contexto, el

9
"Manual diagnóstico y estadístico de los trastornos mentales", publicación de la Asociación Americana de
Psiquiatría, 2014, traducción por Maria Inés Corrá Nascimento y et al, Editora Artmed Publishing House.
 29

diagnóstico del uso excesivo de sustancias psicoactivas puede abordarse a partir de las
siguientes clases (Coelho y Souza, 2017):
1) Clase "A": sustancia que enumera situaciones de bajo control sobre el uso de la
sustancia (uso riesgoso), con deterioro social del individuo.
2) Clase "B": una sustancia que enumera situaciones con cierto control de
"reflejos", que generalmente ocurre en individuos con autocontrol y "no
dependencia" de la droga.
Vale la pena mencionar que: "(...) el encuentro con las drogas promueve un rumor
psiquiátrico generalizado, que lleva al tema a una nueva vida, para construir una nueva historia,
con futuras consecuencias fundamentales, incluso en aquellas en las que el sujeto tiene que
liberarse de la dependencia" (Pereira10, 2013; Coelho y Souza, 2017 a: 3).
Coelho y Souza (2017), añadió que el consumo de drogas en todo el mundo conlleva el
estigma de la marginalidad selectiva en el modelo prohibicionista, pero el objeto (drogas
ilícitas) tuvo avances legislativos significativos en el antiguo modelo represivo brasileño. La
Ley No 6368/1976 extinguió la pena privativa de libertad para los consumidores de drogas al
incurrir en la conducta prevista en el art. 28, caput, de la Ley 11.343/2006:
Art. 28
I – Advertencia sobre los efectos de los medicamentos;
II – Prestación de servicios a la comunidad;
III – Medida educativa de asistencia al programa educativo in lo curso.
(…)
A pesar de estar lejos de lograr una solución efectiva al problema del consumo de drogas
y los usuarios, la legislación brasileña ha demostrado una atención diferenciada centrada en las
actividades de atención y reinserción social de los usuarios o drogadictos en las artes. 20 y 21,
de la Ley 11.343/2006, que se consolida al art. 193, de la Constitución Federal/1988: “(...)
quejándose del bienestar social y expresando la voluntad del poder constituyente original de
fomentar una red social para la búsqueda de calidad de vida de las personas, y valores humanos
más significativos" (Coelho y Souza, 2017: 6).
Así, se entiende que el usuario o drogadicto necesita un mayor espacio de vida, ofrecido
a través de actividades de cuidado llevadas a cabo por entidades privadas y estatales, esperadas
por el Sisnad (Sistema Nacional de las Políticas de las Drogas).
Sisnad es responsabilidad del Ministerio de Justicia y Seguridad Pública como órgano
superior del Consejo Nacional de Políticas de Drogas (CONAD) y su organización garantiza la
orientación central y la ejecución descentralizada de las actividades vinculadas a la Política

10
“Ensaios sobre la embriaguez”, por Vicente de Brito Pereira, publicion de la Editora Recorde, 2013.
 30

Nacional de Drogas, en la que participan varios actores en los ámbitos federal, estatal y
municipal, para actuar transversalmente entre las políticas públicas de los órganos. Su objetivo
es prescribir medidas para prevenir el uso indebido, la atención y la reinserción social de los
consumidores de drogas y los adictos, aplicando las normas para la represión de la producción
no autorizada y el tráfico ilícito de drogas, instituida por la Ley Nº 11.343/2006.

1.2.1 Cocaína y sustratos

La cocaína es un medicamento extraído de las hojas de la planta conocida

científicamente con el nombre de Erythroxylon coca, comúnmente llamada coca o epadu, que
llega al consumidor en forma de polvo blanco refinado, consumido por la aspiración o dilución
en el agua para su uso por vía intravenosa, con el fin de alcanzar el máximo "pico" de su efecto
narcótico (Rocha, 2010).
La cocaína no se utiliza en su composición natural, sino en forma adulterada mediante
la mezcla de diversas sustancias químicas, las más habituales son: polvo de mármol; azúcares
cafeína; talco para bebés; sales de bajo costo como el bicarbonato de sodio y el sulfato de
magnesio, que modifican los niveles de cocaína, que van del 15 al 90%. Pero, existen muchas
mezclas probadas con frecuencia por los traficantes de drogas en la búsqueda de nuevos
subproductos para los “poliusuarios” de la cocaína, donde los más utilizados son: “colombiano”
o “bazuko” (cocaína con marihuana) y “mixto” (crack con marijuana).
El "mixto" también es conocido por usuarios y distribuidores como "desirée", "zirrê",
"craconha" o "kriptonita", que es una mezcla de cocaína con bicarbonato de sodio, crema
hidratante en polvo y matricaria (producto utilizado en odontología infantil), constituyendo una
mezcla química que se convierte en otra sustancia en estado sólido, que es la piedra conocida
como “crack” (Rocha, 2010). En la Tabla 1 se presentan las principales características de la
cocaína, formas de ingestión, efectos y duración cuando es absorbida por el organismo humano.
Tabla 1: Características y efectos de la cocaína.

Fuente: Rocha (2010).

 31

Los subproductos de la cocaína se clasifican por grupos de estimulantes según el nivel

de gravedad de los efectos, que son las principales causas de la adicción 11 (70%) y la muerte
(18%), donde el crack es el más agresivo y abrumador de todos, teniendo como primeros
síntomas: pupilas dilatadas, excitación, hiperactividad, insomnio y falta de apetito. Según los
expertos actuales, tales daños afectan, al mismo tiempo, al consumidor y a toda la sociedad
(Tabla 2).

Tabla 2: Principales daños ocasionados por psicotrópicos.

Fuente: Instituto Igarapé (2019).

Los efectos psiquiátricos más comunes en los drogadictos son: dependencia química
inmediata, depresión, pánico, paranoia y comportamiento antisocial progresando a
alucinaciones, sueños hasta la muerte (Rocha, 2010). La abstinencia de la droga también
produce efectos psiquiátricos graves en el usuario como alucinaciones, sueños, pánico,
paranoia y raramente depresión.
Según Malheiro (2013):
(...) se centra en los efectos producidos en el cuerpo del individuo después del uso de
la droga, el daño causado a la salud, el deterioro del uso a largo y corto plazo en su
vida. La psicopatología clásica, así como la psiquiatría, aborda aspectos relacionados
con los estados patológicos causados por el consumo de drogas, haciendo hincapié en
el desarrollo de patrones disfuncionales de uso (Malheiro, 2013: 229).

11
“Adicción” es el término utilizado en psiquiatría para definir la enfermedad que se instala a través de
mecanismos de defensa psicológica, a menudo asociados con conductas antisociales que son perjudiciales para la
salud del drogadicto y la sociedad que lo rodea. Estos mecanismos utilizados por el adicto (individuo dependiente
de una droga) están diseñados para proteger su uso de drogas.
 32

Malheiro (2013: 230) continúa, afirmando que la información sobre esta droga, crack,
ha producido un resultado inverso, generando un consenso que comienza a concebir, de manera
homogénea: "(...) las modalidades de consumo de drogas y sus diversos consumidores." Este
hecho ha cambiado el curso de las políticas públicas, que comenzaron a adoptar como premisas
sólo las farmacológicas y psiquiátricas, centralizando el tema como una "enfermedad" de la
esfera individual, lo que ha dado lugar a un crecimiento sustancial de la población de usuarios
como resultado de la clasificación de la acción como "prioridad no social" (Malheiro, 2013).
Malheiro (2013) también declaró que, sobre la base de varias otras investigaciones sobre los
aspectos socializadores de los usuarios de crack, su consumo ralentiza a las personas con trayectorias
de vida marcadas por una serie de desemperezas, tanto en su esfera familiar como en su ciudadanía,
especialmente en el contexto de la asistencia social y la salud.

1.3 DAÑO FÍSICO, PSICOLÓGICO Y SOCIAL

Recién en 2003 se comenzó a conceptualizar y clasificar la Reducción de Daños (RD)

como Política de Reducción de Daños (PRD) en Brasil, y las primeras acciones se
implementaron en las cárceles, donde se presentaron como: “(...) modelos de buenas prácticas
en algunos estados brasileños, que ya no reciben el apoyo necesario para su continuidad”
(Andrade, 2011) en detrimento de las acciones de la Coordinación Nacional de Salud Mental,
Alcohol y Otras Drogas, que en pleno funcionamiento desde su apertura en 2002.
En 2003, la Coordenacíon Nacional de las Enfermedades de Transmisión Sexual y AIDS
(CN/DST-AIDS) perteneciente al Ministerio de Salud amplió la red CAPSad (Centro de
Atención Psicosocial en Alcohol y otras Drogas), presentando más “dispositivos de atención a
la población de consumidores de drogas”, un número “muy por debajo” las necesidades de las
demandas regionales, ya que a diciembre de 2010 solo existían '258' Centros de Atención
precarios repartidos por todo el país (Andrade, 2011).
Sin embargo, fue recién a partir del año 2011 que el concepto de “atención” a la
población usuaria de drogas cambió en Brasil, asociándose con la universalidad de los Derechos
Humanos, prevista en la legislación nacional e internacional, presente en los Programas de
Seguridad Pública como refuerzo de la acciones del Programa Pacto pela Vida. El propósito es
promover la paz social a través de medidas colaborativas con el trabajo policial, que incluyen
la asistencia a los usuarios de drogas: reinserción social, formación profesional, incentivo a la
práctica deportiva, entre otros, a través de alianzas con Organizaciones no gubernamentales
(ONG).
 33

El comité de expertos de la Sistema de Garantía de los Derechos del Niño y del

Adolescente del Ministerio de Salud (2019) presentó en el “Informe 2019”, según la
clasificación de medicamentos, una relación en los niveles de daño “versus” niveles de control
de psicotrópicos como una de las iniciativas contributivas de la Estrategia Global de Reducción
de la OMS del consumo nocivo de alcohol en el mundo. La Tabla 3 ilustra la puntuación de
daño conforme información del Ministerio de Salud (2019), en una escala de 10 a 30.

Tabla 3: Clasificación de medicamentos por niveles de daño frente a niveles de control.

Fuente: Instituto Igarapé (2019).

Según CGPSD (2019), sobre la base de las encuestas de la OMS de 2018:

Le Observatorio Europeo de las Drogas y las Toxicomanías (OEDT) presentó otros
controles legislativos potenciales, muchos de los controles legislativos ya existentes
y otros ya aplicados por los Estados miembros de la UE para controlar nuevas
sustancias psicoactivas, también pueden desempeñar un papel legítimo y eficaz en la
vigilancia de las drogas (Instituto Igarapé, 2019).De acordó con o observatorio
europeo da droga e da Toxicodependência (OEDT), un conjunto de los otros
potenciáis controles legislativos, muitos ja existentes e algunos ja aplicados por
estados-Membros da UE para controlar las novas substancias psicoactivas, poden
igualmente desempeñar un papel legítimo e eficaz no ámbito da fiscalización de
drogas (Instituto Igarapé, 2019: 28).
 34

Ferigolo y Signor12 (2007) encontró que el proceso metabólico de las drogas en el cuerpo
humano se produce de acuerdo con la "forma" de la administración de la sustancia psicoactiva:
a) Por vía oral: las sustancias psicoactivas se metabolizan lentamente a través del
hígado, que se produce incompletamente en 1 hora y el 75% de la droga se absorbe
y sólo el 25% llega al cerebro, por lo tanto: no hay fiebre oral (efecto inmediato)
porque tarda un largo período de tiempo para que tenga un alcance completo.
Cuando se fuma la droga en forma de cigarrillo tiene una absorción rápida y
completa (tiempo máximo de 8 minutos) y se pierde poca cantidad en su
calentamiento porque entra en el proceso respiratorio y luego llega al torrente
sanguíneo.
b) Vía nasal: en forma de "polvo", la aspiración se produce a través de las membranas
nasales y faringe es limitada porque es una sustancia vasoconstrictora.
c) Ruta intravenosa: el fármaco se absorbe inmediatamente (tiempo máximo de 6
minutos) a través del torrente sanguíneo, logrando un efecto rápido y muy fuerte,
sin embargo, es la forma más peligrosa de administración porque ofrece
dependencia inmediata y proporciona la transmisión de numerosas infecciones y
enfermedades.
Las consecuencias adversas causadas por el uso de sustancias psicotrópicas parten de
fallos en el cumplimiento de importantes obligaciones familiares, laborales u otras
obligaciones, en situaciones que representan un peligro para la integridad física o de múltiples
problemas legales, sociales e interpersonales recurrentes. Hay otros daños fundamentales a la
vida del individuo porque afectan la atención, la fluidez verbal, la memoria visual y verbal, la
capacidad de aprendizaje y todas las funciones ejecutivas que impiden que el individuo esté
motivado por cambios en el comportamiento. Tales cambios en la planificación mental y las
habilidades de flexibilidad están directamente relacionados con las dificultades del individuo
para tomar decisiones en la familia, en los grupos y en la sociedad, lo que también lo aleja,
considerablemente, del mantenimiento de la abstinencia de drogas y la adherencia al
tratamiento (Ferigolo y Signor10, 2007).
La "Figura 1" presenta los resultados de la investigación de la OMS sobre sustancias
psicoactivas llevadas a cabo en el período 1948-2018, cuyos resultados promovieron una
advertencia a las sociedades sobre el libre comercio de estos productos psicotrópicos, que puede
afectar tanto a la criminalización de los consumidores como a la delincuencia del tráfico

12
“Cocaína”, por Ferigolo y Signor, 2007.
 35

mundial de drogas, si así lo favorece la ley. Depende de los gobiernos la competencia de crear
políticas estrictas que desalienten este negocio, reduciendo el consumo y la posibilidad de
nuevos productos.

Figura 1: Comportamiento de nuevas sustancias psicoactivas en el mercado de 1948 a 2018.

Fuente: Cgpsd (2019).

Por lo tanto, se trata de individuos excluidos de los medios formales de sociabilidad,

cuando se les lleva a "constituir sus propias formas informales de interacción social", pero no
de forma aislada porque la droga se consume entre los sujetos de un grupo determinado como
resultado de varios factores determinantes, como las siguientes variables sociales:
a. Disponibilidad de la droga – cómo, dónde y por quién se distribuye en la región, si
hay facilidad de acceso; cómo se procesa este comercio ilícito y cuáles son los actores
involucrados en el procesamiento y la venta de drogas;
b. Valores - cuáles son los valores de los adictos, los miembros de la familia y el grupo
en el que se insertan los usuarios;
c. Reglas y rituales – si existen reglas específicas para la posesión y el uso de drogas,
si su suministro está directamente relacionado con la delincuencia o el tráfico y si los
 36

usuarios están sujetos a algún ritual tanto para el acceso a la sustancia como para su
uso;
d. Estructura de la vida – cómo y dónde sobreviven los drogadictos y cuál es la
estructura social que los mantiene y/o los protege;
e. Tendencias del momento o estilo de vida;
f. Normalización cultural – si la adicción se ha convertido en un patrón cultural de un
grupo, clase social o de la propia gente;
g. Contexto sociopolítico de un período determinado - si el uso de drogas ilícitas se
inserta en el contexto sociopolítico de la época, de una región o si es específico de
una nación en particular.
Todos estos factores están sujetos a diferentes variables y procesos externos que van
desde factores psicológicos, personales y culturales hasta regulaciones oficiales y controles
psicotrópicos del mercado, lo que lleva a este tema a una esfera cuantitativa y globalizadora
que requiere una mayor atención del Estado en la implementación de políticas públicas más
específicas e inmediatas (Malheiro, 2013).
Las drogas psicoactivas se consideran sustancias psicotrópicas que causan los trastornos
físicos y mentales más graves, con cambios de comportamiento extremos como alucinaciones
y desequilibrios neuropsicológicos, especialmente en la población de jóvenes y niños que usan
la droga (Silva y Pessoa, 2019). Sin embargo, se observa que la mayoría de esta población
proviene de grupos de riesgo como los que dependen del alcohol y la marihuana.
Desde el punto de vista antropológico, los medicamentos alucinógenos: "(...)
potencialmente traerles el poder de duplicar las capacidades humanas, causando sensaciones
caracterizadas por euforia o disforia" (Xiberras, 1989; Silva y Pessoa, 2019 a: 5).
"Tabla 4" ilustra las principales acciones estratégicas implementadas en la lucha contra
el crack en Brasil porque es considerada como una de las sustancias psicotrópicas más
agresivas.

Tabla 4: Principales estrategias para combatir las drogas en 1995-2010.

PRINCIPAIS GRUPOS, CAUSAS E AÇÕES DE COMBATE AO CRACK DE 1995 A 2010:

Continúa
 37

Continuación

Fuente: Moreira (2015).

 38

CAPITULO II

LAS POLITICAS PÚBLICAS

INTRODUCCIÓN

Según Saraiva13 (2006) y Secchi14 (2013), el término “política pública” se puede ver
desde las perspectivas reconocidas: 1) La primera es que la política pública emana
exclusivamente del actor estatal, donde el Poder del Estado es su característica basilar; y 2) El
segundo es un enfoque metacéntrico porque la política pública puede definirse como la
búsqueda de la solución de un problema público, donde el hecho de que una entidad estatal o
una nación sea el protagonista de la acción.
Todavía podemos encontrar como los protagonistas en las organizaciones privadas y no
gubernamentales, que actúan en la constitución de las políticas públicas. En este caso, es
necesario identificar otros centros de toma de decisiones en el proceso de formulación de
políticas para actuar como coproductores de un “bien público”. Sin embargo, es necesario:
“Considerar la política pública, basada en el problema público, tampoco parece baladí, dada la
dificultad de definir el carácter público de un problema” (Reader, 2014; Lotta, 2019 a: 9).
Según Araújo y Rodrigues (2017):
Las políticas públicas, como objeto de estudio, configuran, en primer lugar, procesos
complejos y multidimensionales que se desarrollan en múltiples niveles de acción y
decisión: local, regional, nacional y transnacional. En segundo lugar, involucran a
diferentes actores: funcionarios gubernamentales, legisladores, votantes,
administración pública, grupos de interés, audiencias objetivo y organismos
transnacionales que actúan dentro de marcos institucionales y en contextos
geográficos y políticos específicos, con el objetivo de resolver problemas públicos,
pero también distribución de poder y recursos (Araújo y Rodrigues, 2017: 9).
Es necesario considerar que la práctica de acciones políticas para combatir el consumo
de drogas ilícitas en Brasil depende de la responsabilidad de los “burócratas de la calle”,
quienes actúan bajo presiones altamente contradictorias que son: “productividad, rapidez y
eficiencia” contra el enfoque requerido, que se traduce en: “(...) individualidad, personalización
y eficacia en el tiempo para solucionar el problema” (Enap, 2019:23).
Según el editorial de la Escuela Nacional de Administración Pública - Enap (2019), los
agentes públicos, empleados de empresas estatales, quienes tienen el rol principal de
transformar las políticas integrales en acciones prácticas, se definen como “burócratas de calle”
en contextos con situaciones impredecibles y escasos recursos, donde la mayoría de estos se

13
“Las Politicas Publicas”, por Saraiva y Ferrarezi, 2006.
14
“Las politicas publicas: conceptos, esquemas de las análisis”, por Secchi, 2013.
 39

consideran ambiguos y contrarios a los intereses de la población. Si bien es una “obra pública”
difícil, impredecible y potencialmente incontrolable, se la considera “muy creativa” en vista de
la gran cantidad de factores que dificultan la implementación de nuevas políticas y también las
políticas antidrogas existentes.
La Política Nacional de Drogas, en virtud de los acuerdos internacionales, de los que el
Brasil es signatario, se lleva a cabo con el Gobierno Federal a través de actores (Figura 2), que
consiste en un conjunto de ejes y subaxos, que constituyen los cimientos de la política, es decir
(Ministério da Justiça e Seguranza Pública15, 2020):
i. Reducción de la demanda: prevención, promoción de la salud, atención,
tratamiento, recepción, apoyo, ayuda mutua y reinserción social.
ii. Gestión: incluyendo acciones de estudio, investigación, evaluación, formación y
formación; gestión de activos.
iii. Reducción del suministro: incluyendo acciones de seguridad pública, defensa,
inteligencia, regulación de sustancias precursoras, sustancias controladas y drogas
lícitas, represión de la producción no autorizada, lucha contra el narcotráfico,
lavado de dinero y delitos conexos, incluso mediante la recuperación de activos que
financian o son el resultado de estas actividades delictivas.

Figura 2: Actores de la Política Nacional de Drogas en el Gobierno Federal.

Fuente: https://www.justica.gov.br/.

15
Gobierno Federal, Ministério de Justicia y Seguridad Publica, disponible en https://www.justica.gov.br/sua-
protecao/politicas-sobre-drogas/arquivo-manual-de-avaliacao-e-alienacao-de-bens/orgaos-e-instituicoes-
envolvidos-na-politica-nacional-sobre-drogas.
 40

Hay varios organismos de acción o contribución directa con el Gobierno Federal en la

implementación de la Política Nacional de Drogas, que son miembros del Sistema Nacional de
las Politicas Publicas sobre las Drogas (SISNAD), cuyos principales componentes a nivel
federal "no tienen" representación exhaustiva, pero es su responsabilidad:
1) Ministerio de Justicia y Seguridad Pública: actos en la articulación de la política
de drogas; reducción de la oferta; la lucha contra la trata; gestión de activos;
captura e investigación.
2) Ministerio de Ciudadanía: OBID (Observatorio Brasileño de Información sobre
Drogas); la prevención; reintegración social; cuidado; y comunidades
terapéuticas.
3) Ministerio de Familia y Derechos Humanos: promoción y prevención del uso de
estupefacientes y drogas conexas por parte de niños y adolescentes;
participación en la resocialización y protección de los toxicómanos; y
coordinación de la comprensión socio educada en Sinase (Sistema Nacional de
Atención Socio educacional).
4) Ministerio de Salud: tratamiento para las personas con trastornos derivados del
consumo de drogas, el abuso y la dependencia; Oficinas de la calle; Centros de
Referencia de Asistencia Social Especializada (CREAS); Centros de Atención
Psicosocial (CAPS); Unidades de Atención de Emergencias (UPA); y Unidades
Básicas de Salud (UBS).
5) Anvisa: regula, registra, autoriza y supervisa el uso de drogas psicoactivas; y
establece la lista de estupefacientes, psicotrópicos, precursores y otras sustancias
bajo control especial.
6) Agencias de Seguridad Pública: investigaciones y operaciones policiales;
incautación de drogas; incautación de bienes procedentes del tráfico; y el control
de sustancias precursoras de la dependencia química (PF).
Cada uno de los organismos (actores) mencionados anteriormente es responsable de un
determinado Sistema de Políticas Públicas, todos vinculados a la PNAD, con extensiones a
nivel estatal y municipal, porque Sisnad busca articular todas las acciones relacionadas con
cuestiones de drogas en diferentes sistemas, en el territorio brasileño:
1) Sistema Unificado de Salud – SUS;
2) Sistema Unificado de Asistencia Social – SUAS;
3) Sistema de Garantía de los Derechos del Niño y del Adolescente – SGDCA;
4) Sistema Nacional de Atención Soco educada – SINASE;
 41

5) Sistema Unificado de Seguridad Pública – SUSP;

6) Sistema Nacional de Tránsito – SNT;
7) Sistema de Inteligencia Brasileño – SISBIN; e
8) Fuerzas Armadas de Brasil – FFAA.
Tatmatsu, Siqueira y Del Prette (2020) encontraron que el sistema de formulación de
políticas antidrogas adoptado en Brasil, que se establece a partir de programas, es cuestionado
internacionalmente en términos epistemológicos, teóricos y metodológicos. Los autores
concluyeron que la construcción de políticas sociales en América Latina sigue en marcha
manteniendo la dependencia entre los países más pequeños y los países centrales del continente,
ya que las tensiones entre los modelos prohibicionistas y de reducción de daños siguen divididas
entre la prevención del uso indebido de drogas dictada por la Secretaría Nacional de Políticas
de Drogas y el Ministerio de Salud de Brasil (país dominante) , y lo que realmente funciona
(Tatmatsu, Siqueira y Del Prette, 2020).
Por otro lado, Tatmatsu, Siqueira y Del Prette (2020) continuaron, añadiendo que las
fronteras latinoamericanas se intercambian, abiertas al narcotráfico en todo el continente. Debe
considerarse que las políticas que: "(...) la definición de políticas públicas evidencia conflictos
de intereses y acuerdos producidos en los ámbitos de poder en los que participan las
instituciones del Estado y de la sociedad" (Héfling, 2001; Tatmatsu, Siqueira y Del Prette, 2020
a: 2). Este hecho puede confirmarse a partir de datos de la Secretaría Nacional de la Juventud y
del Ministerio de Salud, que demuestran esta realidad señalando que más del 20% de los jóvenes
brasileños de entre 15 y 24 años no estudian y también los estudian y el 54,8% de la población
carcelaria del país está compuesta por jóvenes de entre 18 y 29 años.
Tatmatsu, Siqueira y Del Prette (2020) continúan, recordando la "Guerra contra las
Drogas" instituida por los Estados Unidos en la década de 1970, que se convirtió,
simultáneamente, en un medio de control social y expansión de la política neoliberal, basada en
las prácticas de poder y violencia fomentadas por la economía de guerra y la lógica del
consumo. Sin embargo, desde el punto de vista del control de la demanda y la oferta de drogas,
este modelo represivo es ineficaz, pero está bien diferenciado del aplicado en países
dependientes, como América Latina, donde el efecto es "estimulante" para el consumo de
drogas.
En cuanto a los modelos de acciones preventivas impuestas por los países dominantes,
Tatmatsu, Siqueira y Del Prette (2020) sugirieron a las naciones dominadas buscar la
"autonomía" política a través de un debate más amplio entre investigadores, profesionales,
 42

usuarios y movimientos sociales por el papel de las políticas más apropiadas a la realidad de
cada nación.
Es necesario establecer una investigación de un análisis del ejercicio político, con el
objetivo de flexionar la construcción de acciones efectivas para combatir las drogas con un
enfoque en la solución del problema social, con el uso ético de dispositivos legales. En un
análisis de las representaciones sociales de los consumidores de drogas, Palazzolo (2014) se dio
cuenta de que cuando hay apreciación de la persona humana y la percepción del problema de
los principios éticos “en cuanto se corresponden con algún discurso social disponible en una
comunidad” (Ceirano, 2000; Palazzolo, 2014 a: 4). En este caso, “es preciso indicar que el
discurso dominante en torno al fenómeno de las drogas ilegales no agota ni abarca la totalidad
de los discursos sociales en torno al fenómeno y, por lo tanto, otras representaciones e
interpretaciones” (Palazzolo, 2014: 2).

2.1 LAS POLÍTICAS ANTIDROGAS BRASILEÑAS

Según Teixeira y et al16 (2017), sólo a partir de 1989 fue la asociación entre Justicia y
Salud para la intervención a través de prácticas terapéuticas y hospitalizaciones obligatorias,
prevista en la Ley 10.216/89, que ha sufrido numerosos cambios desde el proyecto de Ley No
3657-B, de la Cámara de Representantes (1989), cuyo único objetivo era la abstinencia total
según el modelo de enfoque moral/criminal de la época.
Más tarde, este enfoque evolucionó en el "modelo de enfermedad", que llegó a ver la
drogodependencia como una enfermedad biológica que merece tratamiento y rehabilitación.
Luego, a través de la evolución de varios conceptos surgió el "modelo RD", que es un
paradigma ético, clínico y político de estrategia que guía el "cuidado" basado en las
suposiciones filosóficas del pragmatismo y los derechos humanos, que llegaron a romper con
la idea del abuso de drogas, afirmando que el mismo "puede o no ser" perjudicial para los
individuos (Teixeira et al, 2017).
Más tarde, según Teixeira et al (2017), hubo la fusión del paradigma prohibicionista con
los paradigmas antiproibicionales en confrontación con los paradigmas "asilar y psicosocial"
debido al hecho de que:
(...) fueron problemáticas por autores del campo de la Reforma Psiquiátrica y que
pueden mantener políticas públicas sostenidas en una lógica que encarcela, reprime y
aísla al sujeto que utiliza drogas a un modelo basado en la idea de exclusión como
forma de tratamiento y supuesto cuidado y otro modelo que se basa en la relación

16
“Tensiones paradigmáticas en las políticas públicas en materia de drogas: análisis de la legislación brasileña en
el período de 2000 a 2016", por Teixeira et al, publicado en el Journal Ciéncia y Saúde Coletiva, 2019.
 43

entre drogas y contextos y promueve la interrupción con estigmas, que es el "modelo

de RD y psicosocial" (Teixeira et al, 2017: 22).
El "Modelo Psicosocial de Reducción de Daños" (RD) sigue siendo, hasta la fecha, en
evidencia en la planificación e implementación de políticas públicas antidrogas. Este siglo
estuvo marcado por el punto culminante que el sector gubernamental y la sociedad dieron al
tema de las drogas, a través de cambios significativos tanto en la configuración política como
en los actores públicos involucrados en los conflictos, debido a las dimensiones del tema y el
tiempo de comprensión de lo social en relación con las fases de los ciclos políticos, en el período
de 2000 a 2016 (Tabla 5).
Tabla 5: Sistematización de las Drogas en la Legislación Nacional de 2000 a 2016.

Continúa
 44

Continuación

Continúa
 45

Continuación

Fuente: Teixeira y et al (2017).

En el realineamiento de las políticas con sectores gubernamentales afines, pasamos de

la Política Nacional Antidrogas (2002) a la Política Nacional de Drogas (2005); y la Secretaría
Nacional Antidrogas (SENAD) de Política Nacional Antidrogas (PNAD). Todos estos cambios
expresaron la construcción de una nueva identidad en el abordaje del tema, consolidada por el
Consejo Nacional de Política de Drogas (CONAD), con la Ley 11.343/2016 como primer
resultado evidente, que extinguió la pena de prisión en el caso de posesión de sustancias ilícitos
para uso propio, distinguiendo entre usuario y comerciante, dando “énfasis en acciones de
prevención, tratamiento y reinserción social” (Teixeira et al, 2017).
Se destaca la importancia de utilizar la Reducción de Daños (RD) como estrategia en
Salud y el Modelo de Atención Psicosocial, diferenciándolo del Modelo de Enfermedad, que
ha beneficiado a los usuarios, sus familias y la comunidad en la que se insertan debido a que
las intervenciones se basan en un compromiso entre Salud Pública y Derechos Humanos
(Teixeira et al, 2017).
El Decreto Ley No. 9.761, del 11 de abril de 2019, modificó la Política Nacional de
Drogas al derogar el Decreto No. 4.345, del 26 de agosto de 2002 y consolidar, con base en las
conclusiones del Grupo Técnico Interministerial establecido por el Consejo Nacional de
Políticas sobre Drogas, Resolución No. 1, de 9 de marzo de 2018. Así, añadieron a la Normativa
2019 el siguiente texto:
El consumo de drogas hoy en día es una preocupación mundial. Entre 2000 y 2015,
hubo un aumento del 60% en el número de muertes causadas directamente por el
consumo de drogas, que se dio el recorte de sólo una de las consecuencias del
problema. Esta condición va más allá de las cuestiones individuales y constituye un
grave problema de salud pública, con repercusiones en los diversos segmentos de la
sociedad. Los servicios de seguridad pública, la educación, la salud, el sistema de
justicia, la asistencia social, entre otros, y los espacios familiares y sociales se ven
afectados repetidamente, directa o indirectamente, por los reflejos y consecuencias del
consumo de drogas (...) (...) Independientemente de las cuestiones de género, edad,
espacio geográfico o clase social, aunque estas especificidades tienen diferentes
implicaciones, el consumo de drogas se ha expandido considerablemente en los
últimos años y requiere repetidas acciones concretas del Poder Público, mediante la
elaboración de estrategias efectivas para dar respuestas en este contexto. Estas
acciones deben llevarse a cabo de manera articulada y cooperativa, involucrando al
gobierno y a la sociedad civil, llegando a las esferas de prevención, tratamiento,
recepción, recuperación, apoyo y ayuda mutua, reintegración social, acciones para
 46

combatir la trata y la delincuencia organizada, y expansión de la seguridad pública

(Brasil, 2019: 12).
El texto normativo de la Ley 9.761/2019 hace la siguiente referencia al uso de "crack":
El uso de las drogas en la vida fue señalado por el 1,3% de los adultos y el 0,8% de
los adolescentes. El uso en los últimos 12 meses se verificó en el 0,7% de la población
adulta y el 0,1% de los adolescentes. Es necesario entender la limitación de esta
investigación, ya que es una muestra doméstica, que no considera a la población en
situación de calle, y este grupo tiene sus especificidades, con tendencia a aumentar el
consumo de dichas sustancias (Brasil, 2019: 16).
Con la promulgación del Decreto Ley nº 9.761/2019, el “fenómeno de las drogas” pasó
de ser una situación/tema social a un “problema político”, donde el aumento de la tasa de
muertes por consumo de drogas se convirtió en un factor propicio de cambio o influencia en el
proceso agenda política, que concluye que: “se debe insertar en la lista de acciones de la agenda
política” (énfasis mío).
Según informes de la Oficina de las Naciones Unidas contra la Droga y el Delito
(UNODC), un organismo internacional de prevención y control de drogas, que mantiene un
Programa Mundial de Evaluación y Seguimiento del Uso y Tráfico de Drogas Psicoactivas, de
conformidad con la Resolución 1244 del Consejo de Seguridad de la Secretaría de las Naciones
Unidas, el órgano encargado de emitir el Informe Mundial sobre Drogas de 2019. Las encuestas
se publicaron en julio de 2019 y se refieren a las drogas psicotrópicas que incluyen la cocaína
y sus subproductos, cuando la población mundial de usuarios alcanzó los 188 millones de
individuos en todo el mundo, con un aumento del 31% para la resina de cananabis en el período
2016-2017, datos explicados en "Figuras 3 y 4" y "Gráficos 1 a 7".

Figura 3: Consumo mundial de la Cocaína y subproductos en 2017.

Fuente: Unodc (2019).

 47

Figura 4: Consumo mundial de los alucinógenos por región/año en 1998-2017.

Fuente: Unodc (2019).

Gráfico 1: Consumo mundial de la cocaina y subproductos en 1998-2017.

Fuente: Unodc (2019).

Gráfico 2: Consumo mundial de la cocaína y subproductos en 2016-2017.

Fuente: Unodc (2019).

 48

Gráfico 3: Consumo mundial de los alucinógenos por región/año en 2007-2017.

Fuente: Unodc (2019).

Gráfico 4: Consumo mundial del crack por nación en 2007-2017.

Fuente: Unodc (2019).

Gráfico 5: Consumo mundial del crack por nación en 2007-2017.

Fuente: Unodc (2019).

 49

Gráfico 6: Consumo mundial de los alucinógenos por continente en 1980-2017.

Fuente: Unodc (2019).

Gráfico 7: Consumo mundial por alucinógeno en 2011-2017.

Fuente: Unodc (2019).

Según los investigadores de la Unodc (2019):

(...) el Informe Mundial sobre las Drogas 2019 tiene como objetivo mejorar la
comprensión del problema de las drogas y contribuir a promover una mayor
cooperación internacional para combatir su impacto en la salud, la gobernanza y la
seguridad (Unodc, 2019: 73).
La Unodc (2019) tiene la obligación de facilitar información sobre la situación jurídica
de cualquier país, territorio, ciudad o región, siempre que redunda en interés de las autoridades
del Consejo de Seguridad de la Secretaría de las Naciones Unidas, cuyo asunto se refiere a la
delimitación de sus fronteras en relación con el tráfico de drogas.

2.2 LA POLÌTICA SECTORIAL

Araújo y Rodrigues (2017), presentó los siguientes conceptos de políticas públicas:

(...) multidimensionales que se desarrollan a múltiples niveles de acción y toma de
decisiones (locales, regionales, nacionales y transnacionales), involucrando a
diferentes actores (gobernantes, legisladores, votantes, administración pública, grupos
 50

de interés, públicos objetivo y organismos transnacionales) que actúan tanto en

marcos institucionales como en contextos geográficos y políticos específicos en la
resolución de problemas públicos, en la distribución de poder y recursos (Araújo y
Rodrigues, 2017: 12).
Cuando se extiende una visión analítica a una política pública sectorial, se propone
automáticamente una investigación en el ámbito de la administración pública, que condiciona
al sistema gubernamental a pensar en estrategias, utilizando perspectivas de cambio, porque
este proceso implica un conjunto complejo de elementos que, según Bilhim (2016), se resumen
en individuos y caracteres, que son:
(...) actores - grupos de interés, agencias gubernamentales, legislaturas, investigadores
y medios de comunicación, con diferentes valores, percepciones y preferencias; con
intervalos de tiempo de una década o más; múltiples niveles de gobierno; debates
políticos sobre los aspectos técnicos del problema, las razones y los impactos de las
soluciones políticas; una gran parte de los debates/controversias implican
valores/intereses y altos valores financieros (Bilhim, 2016; Andrade, 2011 a: 2).
Si las "políticas públicas" comprenden las decisiones gubernamentales de un país
porque están destinadas a resolver problemas, las iniciativas de investigación sobre estos
últimos, a su vez, ofrecen respeto a la acción del gobierno y sus líderes, con el fin de programar
mejoras para la sociedad (Andrade, 2011).
El estudio de la dinámica del proceso de implementación de políticas también nos
permite comprender e identificar los factores determinantes de su desarrollo: "(...) la identidad
del sistema político vigente y su papel en la aplicación de los recursos públicos, en la interacción
de los actores y en la propia institución de los procesos políticos (...)” (Araújo y Rodrigues,
2017: 12).
Según la Escuela Nacional de Administracíon Pública - Enap (2019), el proceso de toma
de decisiones es la carga de los "burócratas a nivel de calle" que actúan bajo discreción, porque
su vida cotidiana está llena de situaciones imprevistas y requieren: "(...) soluciones más allá de
las indicadas en las normas. Por lo tanto, se ven obligados a tomar decisiones” (Enap, 2019;
Lotta17, 2019 a: 28). Por lo tanto, Lotta7 (2019): “Qué influye en este burócrata para ejercer
discreción en la forma en que lo ejerció o qué factores influyen en el ejercicio de la discreción
de este burócrata?".
En 2017, Lotta citó la importancia de los avances en la adopción de la coproducción de
políticas públicas antidrogas en Brasil, que deberían ocurrir a diferentes niveles:
1) El primer nivel - está vinculado a la propia agenda de reforma del Estado y tiene
como objetivo contribuir a la eficiencia y la reducción de costos de las políticas;

17
“Teorías y Análisis sobre la Implementación de Políticas Públicas en Brasil", por Lotta, 2019.
 51

2) En el segundo nivel - tenemos un conjunto de resultados de la adopción de la

coproducción demostrada por la literatura, que se refiere a los avances en términos
de democracia y accountability18.
Los principales factores de la acción simultánea en el proceso de toma de decisiones de
la aplicación de políticas públicas son:
1) Las reglas formales de la política;
2) Las reglas de la administración pública;
3) Las reglas que el agente se da a sí mismo; los incentivos que recibe del equipo
(asistiendo el fin de semana o no, ser más proactivo o no, y otros);
4) Las expectativas que los vecinos y la sociedad tienen de él; sus valores personales;
5) Las evaluaciones que recibe en su trabajo.
La "Figura 5" presenta la síntesis del proceso de toma de decisiones de ejecución de las
políticas públicas en Brasil.

Figura 5: Descripción del flujo de políticas públicas en Brasil.

Intervenção
(Ação assistencial)

Fuente: Enap (2019).

Enap (2019) declaró que:
La gran mayoría utiliza el término "implementación" sólo metafóricamente, como un
momento o parte de la política pública, o como sinónimo de ejecución, y no como un
objeto analítico. Para los estudios que proponen examinar las políticas públicas de
manera integral, o cuya preocupación no es analizar las políticas públicas, esto no es
necesariamente un problema. Pero consideramos que parte de estos estudios podrían,
sí, contribuir a la literatura y aumentar su potencial de análisis si incorporaban

18
“Accountability” es un término en inglés que tiene diferentes significados, pero en el entorno empresarial
significa "responsabilidad" con transparencia.
 52

elementos de los modelos analíticos de implementación de políticas públicas (Enap,

2019; Lotta, 2019 a: 29).
Continuó el Enap (2019), afirmando que en caso de conflicto: "(...) lo que se preveía y
lo que el nuevo contexto político les exige, soluciones nuevas y adaptadas (...)”. Las decisiones
deben ser tomadas por los diversos burócratas involucrados porque, de hecho, toman políticas
públicas en la práctica (Enap, 2019; Lotta, 2019 a: 11).
Cabe destacar que la logística es el componente esencial de la gestión de políticas
públicas porque la mayoría de ellos dependen del movimiento de materiales, documentos, datos
en general y personas a las que se añaden compras de bienes y servicios, que constituyen el
"cuello de botella" de estas operaciones. Sin embargo, la logística de las políticas públicas se
impone no sólo por el factor de necesidad, sino por la "oportunidad" de la gestión simultánea
de diversas cadenas de suministro, que abren las posibilidades de integración y optimización de
esfuerzos que, a su vez, se convierten en el elemento central del nuevo paradigma de la gestión
pública (la Nueva Gestión Pública), según Vaz y Lotta19 (2011).
Añadió Vaz y Lotta (2011), que hay un argumento importante en este proceso logístico
centrado en el "cliente" (el público) que es el hecho de que: "(...) centrándose en la optimización
de las distintas etapas de la cadena de suministro con un enfoque en el cliente, el enfoque
logístico y las herramientas contribuyen a la expansión del repertorio del gestor público en la
búsqueda de la eficiencia y la calidad de los servicios". Sin embargo, encontramos un punto
común entre la logística pública y privada, que es la reducción de costes, y en los elementos
públicos de vital importancia debe garantizarse al buen avance de la Agenda Política como: la
garantía de derechos, la promoción del acceso a la población y la garantía de legalidad en los
procedimientos que rigen la gestión pública.
Lotta (2014) nos recordó que una de las especificidades de la gestión pública son sus
decisiones a las que se enfrentan los gestores de políticas públicas, que es la necesidad de
formular e implementar estas políticas para estructurar la producción y distribución de un bien
o servicio ofrecido dentro del ámbito de la política pública:
Uno primero pregunta la visibilidad de la demanda para ver si los clientes de la
organización son conocidos y pueden estar bien delimitados. Una segunda pregunta
analiza los tiempos necesarios para el reabastecimiento y la distribución, observando
si y cuánto tiempo puede esperar el cliente (Lotta, 2014: 115).
La externalización de la logística de políticas públicas era una forma en que la gestión
pública se encontraba en beneficiarse de la experiencia y la economía del proveedor de servicios
especializado, pero cuando el Gobierno "renuncia" a las decisiones de organizar la producción

19
"La contribución de la logística integrada a las decisiones de gestión de políticas públicas en Brasil", por Vaz y
Lotta, 2011.
 53

de servicios, los ciudadanos "no" tienen sus demandas debidamente satisfechas. Sin embargo,
los municipios tienen su propio campo de actividad, que les permite afrontar temas de exclusión
urbana, ya históricos, como es el caso del problema de las drogas, lo que no les impide continuar
con los objetivos constitucionales comunes a la logística de las políticas públicas de las
entidades federativas.
La confrontación con las drogas en los municipios se refiere a cuestiones de seguridad
pública que, a través de la llegada del "Estatuto de la Ciudad 20”, necesita estrategias con
posibilidades de acción viables y una reducción sustancial del daño a la vida humana. Con la
descentralización política presentada por la Constitución Federativa de 1988, los estados y
municipios comenzaron a crear sus propios "estatutos" de acuerdo con las demandas sociales.
Sin embargo, es necesario incluir las exigencias en la Agenda Política y en el Plan Plurianual
para la aplicación de medidas de intervención para el tratamiento y control del consumo de las
drogas, en cada una de ellas entre los federativos.

2.3 LA SEGURIDAD PÚBLICA

Según información del Portal Electrónico del Ministerio de Seguridad Pública (2020),
la seguridad pública se lleva a cabo a través de acciones estratégicas de la Policía Militar, Policía
Civil, Departamento de Bomberos Militares y Policía Técnica (DPT), ya que es una de las
secretarías del Poder Ejecutivo, instituida por el Decreto-Ley No 7.066, de 1 de noviembre de
1930. El propósito era formular e implementar la política gubernamental encaminada a
preservar el orden público en Brasil, el patrimonio y la comunidad, garantizando así los
derechos y garantías fundamentales para los ciudadanos brasileños.
Buscando apoyar a los estados a través del Programa Nacional de Seguridad Pública
con Ciudadanía (PRONASCI) del Ministerio de Justicia, el Gobierno Federal creó una rama de
Pronasci, como un innovador modelo de gestión de la seguridad pública centrado en las
acciones de prevención social, que es el Programa Pacto por la Vida (Santana21, 2016).
El principal programa gubernamental en el ámbito de la seguridad pública es el Pacto
por la Vida, cuyo objetivo es promover la paz social mediante medidas de colaboración con el
trabajo policial, con especial atención a la atención y prevención del consumo de drogas;
atención a las familias en situaciones de vulnerabilidad social; reintegración social de los

20
Estatuto de la Ciudad promulgado por la Ley No 10.257, de 10 de julio de 2001.
21
“I Implementación de la Política de Seguridad Pública: Programa Pacto por la Vida en Bahía", por Santana,
2016.
 54

jóvenes; fomentar la práctica del deporte y la cultura; formación para el mercado laboral y
alianzas con proyectos de organizaciones no gubernamentales.
En colaboración con las universidades públicas, el Programa Pacto por la Vida ofrece
cursos de pregrado y posgrado para el personal de seguridad pública, con el objetivo de
especializarse en seguridad, justicia y ciudadanía, además de contribuir a la planificación e
implementación de proyectos sociales.
El Programa Pacto por la Vida (PPV) se estableció después de la promulgación de la
Ley No 12.357 de 26 de septiembre de 2011, que también instituyó el Sistema de Defensa
Social como modelo de gestión, y sus acciones se centran en:
(...) una política de seguridad pública transversal e integrada, con protección de la
ciudadanía y garantía de los derechos humanos, además de contribuir a la reducción
de las tasas de delincuencia, violencia y vulnerabilidad de las comunidades, basada en
acciones creadas de manera acordada con la sociedad (Santana18, 2016: 6).
La principal acción del Pacto por la Vida se centra en la instalación de Bases de
Seguridad Comunitaria (BCS), que resumen el resultado del cumplimiento del Estado en la
implementación de políticas, a nivel nacional, previstas en el Programa Nacional de Seguridad
Pública con Ciudadanía (PRONASCI), con el apoyo de la policía comunitaria, que tiene como
principal exponente la Unidad de Policía Pacificante (UPP).
Las UPP actúan en la preservación y aplicación de la Ley, Orden y Seguridad Pública
con las comunidades, que incluye la lucha contra el abuso de sustancias psicoactivas y el tráfico
de drogas ilícitas en todo el territorio nacional.
Las inversiones de PRONASCI han generado una reducción de las tasas penales, según
el Mapa de la Violencia en 2007, donde Brasil registró 47.707 homicidios, de estos 15.428 se
concentraron en la Región Noreste, y el estado de Pernambuco ocupó el primer lugar en la
región, con 4.560 homicidios, y Bahía quedó en segundo lugar, con 3.619 muertes violentas, lo
que demuestra que un cambio en la política de seguridad del estado es imperativo (Santana18,
2016).
Sin embargo, el 25 de abril de 2013, CONEN (Consejo Estatal de Estupefacientes) fue
enmendada mediante la Ley No 12.809/2013, que introdujo modificaciones en el Sistema
Estatal de Prevención, Supervisión y Represión del Consumo de Drogas, que ahora se llamaba
Consejo Estatal de Políticas de Drogas (CEPAD). El CEPAD es un órgano consultivo y
deliberativo que propuso la Política Estatal de Drogas, así como el monitoreo y evaluación de
las acciones gubernamentales para reducir la demanda de drogas dentro del estado. Después de
este cambio legal, la nueva CEPAD fue modernizada y asumió una estructura democrática de
su nueva composición con representantes de la sociedad civil, elegidos entre sus pares.
 55

La Secretaría de Estado de Justicia Social (SEJS) trabaja junto con los Consejos
Estatales de Políticas de Drogas (CEPAD) que fueron creados originalmente como Consejos
Estatales de Estupefacientes (CONEN) con la promulgación de la Ley No 4.684 de 28 de
noviembre de 1986, vinculada a la estructura de la antigua Secretaría de Justicia, Ciudadanía y
Derechos Humanos (SJCDH). Sin embargo, la Ley No 13.204/2014 transformó este órgano en
el Departamento de Justicia, Derechos Humanos y Desarrollo Social del Estado.

2.4 LA VULNERABILIDAD DE LOS BRASILEÑOS DROGODEPENDIENTES

Corine Pelluchon (2008), filósofo francés, desarrolló una bioética basada en la filosofía
política moderna, con el fin de dar paso a debates sociales y políticos que afectarán la vida de
los individuos: la política, la salud, la naturaleza, la sociedad y el propio hombre. Las crisis del
hombre y del medio ambiente sirvieron para mostrar la fragilidad del ser humano y de los
animales que habitan la Tierra, demostrando la necesidad de esbozar la ética de la
Vulnerabilidad, que tiene en cuenta la responsabilidad humana: personal, política, económica,
legal y social, así como la forma en que uno vive en el mundo. Se trata de la necesidad de
provocar un cambio en las políticas, en la economía y en el derecho forjado a la modernidad,
buscando: "[...] salvaguardar la naturaleza en todas sus manifestaciones en seres vivos"
(Pelluchon, 2008, p. 32).
El filósofo Corine Pelluchon (2008) ha desarrollado una teoría ética que desafía la
consideración del hombre sobre los animales y la naturaleza, en el campo de la política, la
economía y el derecho, con el objetivo de lograr la democracia plena de una manera diferente,
es decir, a través del contrivismo moderno y el antropocentrismo, que están arraigados en el
propio hombre. Esta iniciativa es necesaria porque:
La ética de la consideración trata de poner la vulnerabilidad del hombre, los animales
y la naturaleza en una discusión política, económica y legal, pero lo que se necesita
sobre todo es humildad (humana) para cambiar realmente la forma en que vivimos en
el mundo (Pelluchon, 2008, p. 43).
Pelluchon continuó (2008, p. 44), añadiendo: "[...] pero sólo desarrollaremos la
articulación fenomenológica entre el hombre, los animales y la naturaleza, que es la base de la
experiencia de habitar el mundo, si ejercemos la ética de la vulnerabilidad en el mundo". Los
brasileños más vulnerables son los niños y jóvenes que dependen de las drogas, la mayoría de
los cuales son abandonados por sus familias y terminan en una situación de calle.
Según el hecho de que la lucha contra el abuso de drogas en los Estados se ha modelado
como "represiva y coercitiva", los gobiernos han buscado mejoras en las relaciones
institucionales con las secretarías y los organismos no gubernamentales, con el objetivo de
 56

aumentar y hacer que la participación de la sociedad civil organizada en las acciones de lucha
contra las drogas. Sin embargo, como muestran los datos recopilados por el Ministerio de
Seguridad Pública en diciembre de 2016, las metrópolis brasileñas se encuentran entre las
cincuenta ciudades más violentas del mundo, como se ilustra en el "Tabla 6". Ciertamente, el
narcotráfico desempeña un papel influyente en el crecimiento de la violencia en los grandes
centros urbanos brasileños.

Tabla 6: Ciudades brasileñas que se encuentran entre las más violentas '50' del mundo en 2017.

Fuente: Brasil - MSP (2018).

En este contexto, este aumento sustancial de la violencia y la delincuencia significa que

la cuestión de las drogas no ha tenido un marco político correcto: social, de seguridad pública,
de problemas de salud jurídica, penal o pública. Por último, el tema de las drogas es sin duda
un "problema de salud mental" debido al daño individual y colectivo, que causa a toda la
población brasileña.
El ranking de la OMS (2019), basado en 2018 cambió la clasificación de Brasil, como
se puede ver en la “Tabla 7” (Ministerio de Seguridad Pública, 2019).
 57

Tabla 7: El Ranking 2019 de OMS de las ciudades más violentas del mundo, año base 2018.

Fuente: https://www.hypeness.com.br/2018/03/das-50-cidades-mais-violentas-do-mundo.

Teniendo en cuenta que la violencia urbana está directamente relacionada con el uso y
tráfico de las drogas, lo que genera una mayor tasa de delitos como robos con robos y
homicidios de toda naturaleza, también se percibe que los lugares más violentos son aquellos
donde hay una mayor tasa de pobreza y miseria humana, además de una ausencia significativa
de educación e información.
 58

La Organización Mundial de la Salud (OMS) y la Organización de Unidades de

Naciones (ONU) calificaron a Brasil en 2020 como el noveno país más violento del mundo.
Debido a varios factores agravantes como la gran expansión territorial del país, la diversidad
regional, las dificultades en las relaciones intersectoriales de los organismos públicos y la
escasez de recursos financieros, los programas sociales y las políticas públicas vigentes han
faltado con la asistencia adecuada a los consumidores de drogas. En el Ranking Mundial de la
Desigualdad entre Naciones, Brasil cayó del noveno lugar al decimocuarto lugar, a pesar de que
los miles de brasileños viven al margen de la sociedad (Figura 6).
Figura 6: Ranking Mundial de la Desigualdad 2020.

Fuente: ONU/Banco Mundial (2020).

El Cepad actúa como órgano formal en la formalización de acciones, certificación y

supervisión de entidades gubernamentales y no gubernamentales en la Prevención, Tratamiento
y Reinserción Social de los consumidores de drogas en Brasil, y estas demandas también
 59

pueden dirigirse a los Consejos Municipales de Políticas de Drogas (COMAD's), que participan
en las mismas acciones.
La Seguridad Pública de los Estados también cuenta con la colaboración de la
Coordinación de Administración de Centros Sociales Urbanos (CSU), el Centro Integrado de
Atención Infantil y Adolescente (CIACA) y, en algunas metrópolis, también cuenta con la
Lavandería Pública del Estado (COAD/CSU), que tienen como misión promover el desarrollo
y la inclusión social, ofreciendo servicios de asistencia social y apoyo en el lavado de ropa de
los habitantes de la calle consumidores de drogas, con el fin de rescatar la dignidad y la
ciudadanía perdida a través de estos equipos.
El propósito de COAD/CSU es coordinar y supervisar la implementación de programas
que impliquen acciones integradas de diversas políticas públicas, dirigidos al desarrollo social
de las familias en situaciones de vulnerabilidad y riesgos sociales.
El Pronasci (Programa Nacional de Seguridad Pública con Ciudadanía), de 20 de agosto
de 2007, se convirtió en un hito divisivo en el área de Seguridad Pública Nacional porque,
anteriormente: "(...) el Estado brasileño se enfrentó a los problemas de esta zona a través de
políticas esencialmente represivas, intensificando las acciones policiales, construyendo nuevas
prisiones y aumentando el tiempo de encarcelamiento", según Cordeiro y Dias22 (2013).
El Pronasci se compone de 94 acciones en las que participan la Unión, los estados, los
municipios y la propia comunidad del Ministerio de Justicia, que destacan las siguientes
acciones:
1) Beca de formación: bonificación financiera a los profesionales de la seguridad
pública para estudiar y trabajar con las comunidades;
2) Formación policial: cualificación de los profesionales en torno a políticas basadas
en el uso de tecnologías no letales;
3) Mujeres de Paz: que empodera a las mujeres líderes de las comunidades en temas
como la ética, los derechos humanos y la ciudadanía para actuar como
multiplicadoras del programa, con la tarea de reunir a los jóvenes, teniendo como
norte el uso de jóvenes capacitados por las Mujeres de Acción de la Paz, para ser
multiplicadores;
4) Sistema Penitenciario: creación de más de 40.000 vacantes en el sistema
penitenciario del país, en el que los jóvenes habrán diferenciado las prisiones;

22
“Política de Seguridad Pública con Ciudadanía: Breve análisis", por Cordeiro y Dias, 2013.
 60

5) Plan Nacional de Vivienda para Profesionales de Seguridad Pública: que se basa

en la construcción de viviendas para servidores de bajos ingresos, a partir de la
financiación de la Caja Federal de Ahorros;
6) Ministerios y Secretarías: en colaboración con el Ministerio de Justicia con otras
Secretarías y Ministerios, como el Programa de Aceleración del Crecimiento
(PAC) y la Secretaría Nacional de Políticas de Drogas.
El Pronasci es la materialización de la nueva forma de tratar la Seguridad Pública en los
Estados que, con la colaboración de PLANESP (Plan Estatal de Seguridad Pública), tiene como
objetivo principal:
(...) crear un entorno organizativo favorable a la definición de estrategias, atractivo
para su gestión, inspirador y propicio para lograr los resultados idealizados para la
Seguridad Pública, siendo una condición determinante el reconocimiento del valor
personal y profesional de sus miembros (Planesp, 2017: 21).
Según información del Portal Electrónico del Ministerio de Seguridad Pública (2020),
para la creación de Planesp 2016-2025, los ejecutivos de los estados tenían que buscar: "(...)
referencias en diversas organizaciones públicas y privadas, en los programas de gestión del
Gobierno Federal, como la gestión pública, en conceptos modernos del área de gestión y en las
experiencias prácticas existentes en los diversos sectores de la seguridad pública en la
actualidad".
El Planesp pretende influir positivamente en el desempeño general de las personas en el
entorno real considerado apropiado para el aprendizaje organizacional, a todos los niveles,
desde un alto liderazgo, de una manera que permita la transformación del pensamiento
estratégico en algo habitual, común a la agenda de trabajo pública. Por último, la tarea principal
de plan es flexionar la aplicación del plan estratégico de gestión en los Estados, con el objetivo
de la ejecución de una gestión eficiente y eficaz, con seguridad pública.
A través del advenimiento de la pandemia COVID19 en 2020, la situación política
brasileña empeoró considerablemente, imponiendo cada vez más barreras a la implementación
de políticas para combatir el consumo ilícito de drogas, cuyo tráfico ha aumentado
considerablemente en los últimos meses. En este escenario, los usuarios de sustancias
psicoactivas tuvieron la atención médica y social suspendida, dando lugar a la urgencia en la
atención de pacientes con coronavirus, un grupo en el que se incluye la mayoría de la población
de consumidores de drogas. Sin embargo, hay que considerar que se trata de un problema
mundial, que ha acosado a toda la humanidad, incluyendo el Brasil.
 61

CAPÍTULO III

LA BIOÉTICA: MODOS DE REFLEXIONAR LA REALIDAD PARA SU

TRANSFORMACION Y LUCHA CONTRA LAS DROGAS

INTRODUCCIÓN

La bioética se configura en el gran desafío de este siglo frente a la complejidad de los

nuevos problemas impuestos a la humanidad, que todavía no tiene respuestas definitivas a
muchos de estos desafíos y es necesario dar tiempo para madurar algunas de nuestras opciones
morales de última hora. Se recomienda una gran prudencia para hacer frente a los nuevos temas
propuestos para la reflexión, con el caso del consumo abusivo de drogas ilícitas por parte de los
adolescentes entre 14 y 18 años, una fase de mayor complejidad del ser humano, donde hay una
búsqueda constante de respuestas para la composición de objetivos e idealización del futuro.
La bioética es considerada como la ciencia que nos permite abordar, con profundidad y
erudición, los arduos problemas éticos de los que se refiere la humanidad de este siglo. Así, se
observa que la bioética cuida la dignidad y el significado de la vida, preocupándose por los
problemas que pueden afectar a la salud y el bienestar físico, mental y social del hombre.
De acuerdo con información de Volnei Garrafa (2005):
La bioética, de origen estadounidense, se ha hecho conocida en todo el mundo por
estar anclada en cuatro principios básicos supuestamente universales y reconocida
como bioética principialista. Desde la década de 1990, las críticas surgieron de la
universalidad de los principios y limitaciones frente a los problemas macro colectivos,
especialmente los problemas sanitarios y ambientales, especialmente en los países
periféricos del Hemisferio Sur (Garrafa, 2005:125).
"La dignidad es hoy, más que nunca, un concepto útil y necesario para la bioética porque
es imposible no posicionarse en el sentido de defender aún más enfáticamente la utilidad de
este concepto en bioética" (Garrafa, 2018:1). Así, con el fin de reforzar el debate sobre la
importancia de este concepto en la llamada bioética anti-hegemónica, apoyada por la
Declaración Universal sobre Bioética y Derechos Humanos - DUBDH (2005).
Esta Declaración Universal sobre Bioética y Derechos Humanos se ha convertido en un
hito que ha dado lugar al llamado "sentipensamento", que consiste en la integración de la razón-
emoción, una herramienta esencial para aplicar la ética de la vulnerabilidad (Garrafa, 2018).
El filósofa Corine Pelluchon (2008) desarrolló una desafiante teoría ética sobre la
consideración del hombre sobre sí mismo, los animales y la naturaleza, dentro del ámbito de la
política, la economía y el derecho, con el fin de promover un reencuentro de homo sapiens con
la democracia de una manera nueva y diferente. Sin embargo, la crisis ambiental ha puesto en
 62

entredicho el concepto actual de democracia, porque sigue siendo: "[...] arraigado en el

contrtivismo moderno y el antropocentrismo" (Pelluchon, 2008:42).
Así, la ética de consideración ha tratado de situar la "vulnerabilidad" del hombre, los
animales y la naturaleza dentro de los debates políticos, económicos y jurídicos, sin embargo:
"[...] es necesario, sobre todo, que la humildad realmente cambie la forma en que vivimos en el
mundo" (Pelluchon, 2008, p. 43).
Sin embargo, tanto las cuestiones políticas como económicas y jurídicas son
fundamentales en el ejercicio de la Ética de Consideración de Pelluchon (2008), que debe tener
en cuenta los niveles de vulnerabilidad de los sujetos en el desarrollo de la articulación
fenomenológica entre el hombre, los animales y la naturaleza, que consiste en: "[...] la base de
la experiencia de habitar el mundo" (pág. 44).
Pelluchon (2008) señaló que, conceptualmente, la bioética se extiende al uso de
embriones para obtener células madre, decisiones sobre trasplantes de órganos e incluso
pruebas genéticas, todas las cuales son temas de multitud de debates actuales. Muchos otros
temas fueron incluidos en el campo de la bioética en la modernidad tales como: "[...] clonación,
madres sustitutas o eutanasia, la lista no está cerrada ... - para formar este vasto campo llamado,
desde la década de 1980, bioética" (Pelluchon, 2008:126).

3.1 CONTRIBUCIONES Y LIMITACIONES LA CIENCIA DE LA VIDA

La bioética es el renacimiento de la ética en una nueva forma, apropiada para la

biotecnología y la biomedicina. Es una nueva forma de pensar sobre los problemas humanos
con el apoyo de la ética histórica, transformando la relación entre el hombre y la naturaleza en
su propia realidad, haciéndola capaz de manipular la vida.
En este contexto, es necesario considerar que el ser humano tiene singularidades que lo
diferencian de los demás individuos de otra especie animal: ser genéticamente capaz de ser un
sujeto de cultura (capaz de utilizar un lenguaje simbólico); ser un sujeto religioso (encontrarse
abierto a la trascendencia); y ser un sujeto ético (puede hacer juicios de valor, distinguiendo
entre el bien y el mal).
Cuando se trata de singularidades humanas, una con el individuo, que es el código
genético, intrínseca a la propia naturaleza humana de no matar, cuidar de la descendencia, entre
otros. Sin embargo, hay singularidades que se adquieren a través del entorno cultural como la
educación y las normas de la vida, que pueden variar según lo habitual de cada grupo o
civilización. Sin embargo, esto "no" significa que los valores éticos son hereditarios, pero que
 63

los individuos de la especie "homo sapiens" están genéticamente determinados como "seres
capaces de ser éticos".
El comportamiento ético de las personas es el resultado de una compleja influencia
cultural heredada de sus antepasados, que utiliza o agiliza su capacidad genética
predeterminada, que es el patrimonio biológico del individuo, es decir, no se hereda un
comportamiento ético concreto, sino que hereda la capacidad de seguir o elegir una cierta ética.
La ética tiene un significado "amplio" porque abarca todas las ciencias normativas de la
acción del hombre, sometiéndolo a la moral, así como a la ley y la política. Si la ética tiene el
propósito de determinar los valores fundacionales del comportamiento humano, la bioética
señala los valores esenciales, de acuerdo con los derechos y deberes de preservación de la vida
y el estado de bienestar de los individuos, dentro del entorno en el que se insertan.
La bioética es "limitada" a la autonomía del sujeto, al respeto a la autonomía y a la
vulneración de las personas, especialmente de los jóvenes drogadictos, teniendo como eje rector
los siguientes principios:
1) Principio de beneficencia: en el lenguaje cotidiano corresponde al ejercicio de
actos de compasión, bondad y caridad, y en este sentido destacan el altruismo,
el amor y la humanidad, que son formas de beneficencia. Las acciones éticas en
el sentido más amplio deben incluir actos para beneficiar a las personas.
2) Principio de no-maldad: es el que determina la obligación de no infligir daño
intencionalmente a terceros (el siguiente). A menudo es invocado por los
profesionales de la salud en la asignación de sus deberes.
3) Principio de justicia.
4) Principio de igualdad y universalidad de los derechos humanos.
Por otra parte, es necesario considerar los "límites" jurídico-penales de autonomía en la
práctica de acciones éticas, con excepción de los siguientes principios poco éticos:
1. Paternalismo jurídico-criminal;
2. Protección de la salud pública; y
3. Capacidad legal-criminal de drogadicto/usuario, que dañan la Ley, la justicia y
la seguridad pública.
Garrafa (2005:125), afirmó que "la bioética fue el campo de la ética aplicada que más
ha avanzado en las últimas décadas" y este proceso evolutivo ha contribuido con tres referencias
básicas para apoyar su Estatuto Epistemológico:
 64

1) Estructura multi-transdisciplinaria obligatoria - que permite la realización de

análisis ampliados y "reconexiones" entre diversos núcleos de conocimiento y
diferentes ángulos de las cuestiones observadas, desde la interpretación en:
a) Conocimiento científico y tecnológico;
b) Conocimiento socialmente acumulado;
c) Realidad concreta que nos rodea y de la que formamos parte.
2) Respeto al pluralismo moral visto en las democracias secularizadas posmodernas -
que guía la búsqueda del equilibrio y la observancia a referencias corporativas
específicas que guían a las personas, las sociedades y las naciones hacia la necesidad
de una convivencia pacífica y sin superposiciones de normas morales.
3) Comprender la imposibilidad de los paradigmas bioéticos universales - que
conducen a la necesidad de (re)estructurar el discurso bioético a partir del uso de
herramientas/categorías dinámicas y fácticas como la comunicación, el lenguaje, la
coherencia, la argumentación y otros.
La bioética ha experimentado un proceso particular de evolución, ya que ha vuelto a sus
orígenes epistemológicos, caracterizándola de forma ampliada en el contexto de una verdadera
"ciencia de supervivencia", como preemited Potter23 (Potter, 1970 apud Garrafa, 2018:126),
convertirse en otro instrumento concreto de contribución en el complejo proceso de discusión,
mejora y consolidación de las democracias, la ciudadanía, los derechos humanos y justicia
social.
Existe una participación y contribución concretas de la bioética en la evolución de los
procesos sociales del Hemisferio Sur, según la teoría principialista, universalizada por
Beauchamp e Childress24 (1979), abriendo espacios en su nueva concepción, que incluía las
concepciones deontológicas de beneficencia y no maléfica, y la verdad se coloca una vez más
en el campo de la justicia y, por lo tanto, pertenece al colectivo (Beauchamp e Childress, 1979
apud Garrafa, 2008).
Las principales herramientas teóricas y metodológicas de la bioética, adecuadas para
proporcionar impactos significativos en los debates, en los siguientes temas (Garrafa,
2018:128): 1) Viejos temas persistentes de la vida cotidiana: exclusión social, discriminación,
vulnerabilidad, aborto; 2) Últimos temas, emergiendo de las fronteras: genómica, trasplantes o

23
Potter VR. Bioethics, the science of survival. Perspectives in Biology and Medicine 1970.
24
Beauchamp T, Childress J. Principles of biomedical ethics. New York, Oxford: Oxford University Press, 1979.
 65

tecnologías reproductivas); y 3) Temas en campos corporativos locales, nacionales o

internacionales.
También podemos citar como contribuciones importantes de la bioética, según Volnei
Garrafa (2018): a) El encuentro de equilibrio político, jurídico y moral, indispensable para la
construcción de un futuro mejor para la vida de sus ciudadanos; y b) La influencia directa en la
dinámica y evolución de las mismas sociedades.
Es conocido por todos que las cuestiones filosóficas fundamentales se están acercando,
porque la biotecnología ahora puede intervenir en la materia viva e incluso modificar
genéticamente los organismos, a riesgo de perturbar la paternidad, lo que requiere una nueva
reformulación de la definición de seres humanos y la llamada "dignidad" (Pelluchon, 2008).
Se entiende que hay numerosas contribuciones de la bioética, que surgió de la
articulación entre el hombre, el animal y la naturaleza. Sin embargo, a primera vista, parece
extraordinariamente ambicioso que una ciencia resuelva situaciones problemáticas tales como
(Pelluchon, 2008, p. 316):
1. Autonomía rota, que da vulneralidad a los sujetos;
2. Fomentar la política democrática, con el objetivo de proporcionar equidad y
universalidad de los derechos;
3. El cuestionamiento filosófico de la condición humana;
4. El ejercicio de la preservación de la vida;
5. La preservación del medio ambiente como condición de salud y bienestar;
6. La concepción habitual de la autonomía del sujeto (o del paciente);
7. Observación de fracturas y eclipses de autonomía;
8. La posesión de la razón;
9. El ejercicio de la capacidad de expresar y juzgar;
10. Práctica de la filosofía política y moral.
Uno se pregunta: Cómo incluir en una ética a los que viven pero aún no son personas, o
a los que ya no parecen ser personas? Tratando de responder a esta pregunta, Corine Pelluchon
(2008:316), inspirado en el pensamiento de Emmanuel Levinas25, que se extiende a los
animales, es decir, está desprovisto de rostro, declaró: "La máxima de la bioética es asumir la
responsabilidad de cualquier ser consciente", lo que lo convierte en una fuente inconmensurable
de discusión.

25
Emmanuel Levinas, filósofo francés autor de la ética de la otra, que es una condición para que el yo no tome el
otro por sí mismo, destruyéndolo.
 66

3.1.1 Teoría de Ética de la Vulneralidad

La teoría de la ética de la vulneralidad tiene Corine Pelluchon (2008) como uno de sus
partidarios más ardientes, es la que actúa por los vulnerables, que son individuos eliminado y
ignorado por la sociedad, es decir, son individuos que sobreviven al margen de la sociedad,
ignorados por la comunidad y el Estado.
Uno de los niveles más altos de vulneralidad es en el niño problemático y/o adicto joven,
cuando es abandonado por amigos y familiares en las calles de los grandes centros urbanos.
Podenos citar como ejemplo a las personas excluidas o ignoradas: la situación problemática que
se produce en la metrópolis brasileña más grande, la ciudad de São Paulo, cuya concentración
de drogadictos junto al tráfico ha apodado la localidad, que se conoció cómo Cracolândia, donde
ya un intenso comercio de todo tipo de drogas, uso oral o inyectable como el crack, cocaína,
marihuana, éxtasis, entre otros. En este lugar cómo en otras regiones del Brasil, la
vulnerabilidad alcanza su nivel más alto en medio de la desolación, y el declive humano (texto
del autor).
La ética de la vulneralidad es vista por muchos autores como la "ruptura" de la
autonomía del sujeto a través de la intervención, que, según Pelluchon (2008:288): "Se puede
extraer de la fenomenología de la pasividad Levinas un pensamiento político basado en la
solidaridad y el buen cuidado de los discapacitados y ancianos".
Pelluchon continuó (2008), afirmando que: "[...] la fenomenología de la pasividad en
Levinas se basa en la externalidad del cuerpo humano y no en la intencionalidad de la
conciencia como en Husserl", porque, en vista de la externalidad y la presencia de la fragilidad
del otro, la responsabilidad individual surge como un requisito moral:
Pero es aún más importante señalar que mi responsabilidad por el otro es la
experiencia en mí de la otradad, que va de la mano con la idea de que la subjetividad
es la exposición a los demás a través de la sensibilidad. La pasividad del cuerpo limpio
y la definición de sensibilidad como vulnerabilidad constituyen, con la idea de mi
responsabilidad por el otro, el capítulo complementario de una ética de fragilidad que
puede inspirar una atención adecuada a los discapacitados y a los ancianos (Pelluchon,
2008:289).
La ética de vulnerabilidad de Pelluchon se basa en la pasividad y sensibilidad del cuerpo
y también se entiende como una responsabilidad de la fragilidad de las personas discapacitadas
y mayores por parte de las instituciones públicas. Es decir, la fragilidad del cuerpo puede poner
la responsabilidad política en el debate de las personas más vulnerables de la sociedad.
La vulnerabilidad del otro que pasa por mi cuerpo puede forjar una dimensión política
de acuerdo con la sensibilidad y la subjetividad. Además de ser o más allá de la esencia, Levinas
ya había expuesto la relevancia de la "corporealidad humana viva", el "dolor" y la
 67

"vulnerabilidad" a la ética (Pelluchon, 2008:93:311). Pero fue Pelluchon quien extendió

precisamente a nivel político la vulnerabilidad externa de la otredad en sí mismo y en mí.
La tarea que la autora se ha dado en su libro Elementos para una ética de vulnerabilidad.
Los seres humanos, los animales, la naturaleza, es prolongar la reflexión sobre la vulnerabilidad
del enfermo y las implicaciones de la responsabilidad social y política. Aunque Pelluchon
asumió la cuestión ecológica y animal en los Elementos para una ética de vulnerabilidad, va
más allá para dar una articulación fenomenológica de la vulnerabilidad del hombre, el animal
y la naturaleza con la misma inspiración levinassiana (Pelluchn, 2008).
La ética de la vulnerabilidad está vinculada a una ontología del ser vivo y se basa en el
aspecto subjetivo del cuerpo existente. Es la pasividad del cuerpo humano la que puede cuidar
del ser vulnerable, porque también experimenta la vulnerabilidad de la vida a través de la
sensibilidad. Para Corine Pelluchon, la vulnerabilidad del ser vivo se convierte en una
responsabilidad ética y legal concreta hacia el hombre, los animales y la naturaleza. Para Corine
Pelluchon (2008), la vulnerabilidad del ser vivo se convierte en una responsabilidad ética y
legal concreta hacia el hombre, los animales y la naturaleza.
Según Peluchon (2008), el núcleo de la ética de la vulnerabilidad reside en la idea de
una responsabilidad fundamental del hombre vinculado, por su fragilidad de la vida y por su
privilegio del conocimiento que lo abre a la complejidad de la realidad, a la dimensión ética de
su relación con los demás, a los demás y al deber de ser de su derecho.
Ciertamente, la fragilidad del cuerpo humano frente a la enfermedad y la muerte hace
que el hombre sea capaz de entender la vulnerabilidad del otro, pero también la capacidad de
conocer la realidad donde vive con los demás le hace asumir la responsabilidad de la otredad,
especialmente el derecho a existir (Pelluchon, 2008).

3.1.2 La Bioética de la Intervención (BI) y la Declaración Universal sobre Bioética y

Derechos Humanos

El bioético Volnei Garrafa defiende la Bioética de intervención, una base filosófica

utilitaria y consecuente que trata de llenar el vacío de la vulneralidad brasileña desde la década
de 1990. Tales acciones se refieren a la producción de textos que proporcionan la
implementación de debates sobre el tema, porque es una corriente de pensamiento generada
desde el Centro de Estudios e Investigación en Bioética (1994-2004). Más tarde, fue nombrada
Cátedra Unesco de Bioética, iniciada en 2004, seguida por el Programa de Posgrado en
Bioética, inaugurado en 2008, de la Universidad de Brasilia (UnB), que se convirtió en un
referente nacional e internacional de la producción académica en Bioética. El núcleo de UnB
 68

ha actuado como una lente de observación e interpretación moral de diferentes conflictos

bioéticos en Brasil.
Durante el VI Sexto Congreso Mundial de Bioética, celebrado en la ciudad de Brasilia,
Distrito Federal-DF, en 2002, ya se anticipó una importante expansión conceptual para la
disciplina: Bioética, Poder e Injusticia desde el año 1990, a través de reuniones que tuvieron la
participación de más de 90 países y se caracterizaron, desde el principio, por una gran división
de posiciones entre países ricos y pobres. Las naciones desarrolladas defendieron un documento
que restringía la bioética a temas biomédicos y biotecnológicos, con la presencia de Volnei
Garrafa.
El enfoque de bioética se puede dar desde la Bioética Latinoamericana, ya que la
Declaración de Bioética y Derechos Humanos (2005), destacó la Bioética de Intervención de
Volnei Garrafa y otros autores especializados en el tema, en favor de los vulnerables,
vulnerables, excluidos o ignorados por la sociedad. En este contexto, también se incluye la Ética
del Cuidado, que hace que el concepto de bioética sea más concreto, permitiendo cambios reales
en la transformación de la realidad, sin excluir la mención de otras visiones de la bioética, pero
articularlas de manera complementaria.
La principal "intervención" brasileña se refiere al texto actual de la Declaración
Universal sobre Bioética y Derecho Humano, con respecto al refuerzo dado a la inclusión de
"Bioética Social" y "Bioética Ambiental" en el documento, por Volnei Garrafa. La justificación
es la justificación del biberón (2005) fue que los países del hemisferio sur se enfrentan a temas
completamente diferentes a los de los países desarrollados, donde Brasil ejerce un liderazgo
importante en la región en la defensa del concepto original de Bioética definido por Potter en
1970 y más tarde en 1988.
Se hace hincapié en el papel decisivo del Brasil en la ampliación del texto a los ámbitos
de la salud, la sociedad y el medio ambiente y, con el inestimable apoyo de todas las demás
delegaciones latinoamericanas presentes, secundadas por los países africanos y la India, el
contenido final de la Declaración Universal sobre Bioética y Derechos Humanos puede
considerarse una gran victoria para las naciones en desarrollo. Este proyecto de la Declaración,
cuidadosamente construido por los Estados Miembros de las Naciones Unidas, fue
posteriormente llevado al siglo 33 el 19 de octubre de 2005. Sesión de la Conferencia General
de la UNESCO también celebrada en París, donde fue aprobada por aclamación unánime de los
191 países miembros de la Organización.
Volnei Garrafa (2005) fue traductor e intérprete de la Declaración Universal sobre
Bioética y Derechos Humanos (2005) en Brasil, cuyo contenido de la Declaración cambió
 69

profundamente la agenda de bioética del siglo XXI, democratizándola y haciéndola más

aplicada y comprometida con las poblaciones vulnerables, las más necesitadas. Brasil y
América Latina han mostrado al mundo una participación académica actualizada y, al mismo
tiempo, militante en los temas de bioética, con resultados prácticos y concretos, como es el caso
de esta Declaración, otro instrumento a disposición de la democracia en el sentido de mejorar
la ciudadanía y los derechos humanos universales.
La notoria participación en brasil en la Declaración se refiere a la intervención brasileña
en el texto actual, que se refiere al refuerzo dado a la inclusión de "Bioética Social" y "Bioética
Ambiental" en el documento, por Volnei Garrafa. La justificación es que los países del
hemisferio sur se enfrentan a temas completamente diferentes de los de los países desarrollados,
donde Brasil ejerce un liderazgo importante en la región en la defensa del concepto original de
Bioética definido por Potter en 1970 y más tarde en 1988.
En el hemisferio sur, el concepto de bioética global se refiere a la calidad de vida y
cuestiones éticas relacionadas, que sólo se pueden construir desde una visión ampliada de todos
los fenómenos vitales y sanitarios, incluyendo temas sociales, biodiversidad y el propio
ecosistema en su conjunto (Garrafa, 2018).
Los principales puntos de "intervención" planteados por los brasileños son los
siguientes:
1. En el artículo 11: el enfoque adoptado para determinar el uso de la información
se limita a los objetivos para los que se recopiló, y no a los objetivos aprobados
por los sujetos de investigación en el momento de la recopilación, como se hace
en el Brasil;
2. Artículo 14: debe señalarse que debe explicitarse la distribución de los
beneficios resultantes de la investigación científica, a fin de establecer
compromisos solidarios de los países centrales y de la industria para garantizar
beneficios a los países y poblaciones vulnerables, ya que la provisión de
tecnología no garantiza el acceso a la misma;
3. Algunas terminologías, que traen consigo conceptos previamente establecidos,
deben insertarse cuidadosamente en el documento, con el fin de explicar el
significado exacto elegido para su uso. Como ejemplo, se puede citar la palabra
"disponible" y "mejor disponible" y que plantea la comprensión de que, cuando
no hay tecnología en particular disponible, es aceptable que se pueda utilizar una
acción diferente, allanando el camino para el uso del doble estándar, como se
puede ver en el Art. 16 ii y placebo;
 70

4. La inclusión del medio ambiente como un enfoque adecuado y pertinente para

la aplicación del texto - permitiendo la inclusión de cuestiones sociales y
ambientales bajo el parámetro bioético para satisfacer las situaciones
persistentes de los países en desarrollo y las cuestiones ambientales que
requieren un ejercicio de solidaridad y cooperación internacional indispensable
entre países (art. 22), debe explicarse claramente en el documento;
5. La cooperación entre países está presente en varios puntos, pero debe explicarse
y fortalecerse mejor, porque existe la idea de que los países más desarrollados
protegerán intelectual y moralmente a los países menos adelantados (Art. 25).
El marco teórico de la bioética de la "intervención" en el texto de la Declaración tenía
como principios básicos: dignidad, igualdad y respeto mutuo entre los hombres (Garrafa, 2005).
Es como un "hito" en Brasil porque fue el "punto de partida" para la promulgación del Estatuto
de la Infancia y la Adolescencia y otros reglamentos que garantizan los derechos de los
ciudadanos brasileños.

3.2 ACCIONES ÉTICAS BRASILEÑAS PARA COMBATIR LA VULNERALIDAD

El Brasil es un país de muchas desigualdades, que, en consecuencia, suele generar varios

grupos de la población en un nivel de vulneralidad preocupante, tanto en los grandes centros
urbanos como en la región rural y el interior noreste. Por otro lado, el Brasil es un país cuyo
texto legislativo es rico en regulaciones, cuyas acciones sociopolíticas contienen programas con
iniciativas bioéticas.
Sin embargo, la aplicación efectiva de estas acciones en Brasil depende de los recursos
públicos disponibles (humanos y presupuestarios) de cada entidad federativa, de la ética de sus
gobernantes, de su inclusión en la Agenda Política, además de la ética y transparencia de los
agentes públicos y ciudadanos involucrados en la lucha contra el consumo abusivo de sustancias
psicotrópicas y el tráfico de drogas ilícitas en todo el territorio nacional.
La legislación vigente tiene políticas dirigidas exclusivamente a la reducción con
contención de daños, individuales y colectivos, causadas por el uso indiscriminado de drogas
en el país, lo que impulsa el aumento de la droga, afectando directamente a varios sectores:
económico, social, político, de salud, entre otros. Las políticas de reducción de daños son
acciones bioéticas para preservar a los usuarios y a la sociedad en general:
1. El Programa Pacto por la Vida (PPV): la Ordenanza No 399, de 22 de febrero de
2006, estableció el Pacto para la Salud, que es un conjunto de reformas
institucionales del SUS, acordado entre los tres ámbitos de gestión (Unión, Estados
 71

y Municipios), cuyo objetivo era promover innovaciones en los procesos e

instrumentos de gestión, con el objetivo de lograr una mayor eficiencia y calidad en
las respuestas del Sistema Unificado de Salud. El artículo 2 de la Ley aprobó las
directrices operativas del Pacto por la Salud en consolidación con él SUS, a partir
de tres componentes: Pactos por la Vida, en defensa del SUS y la Gestión.
El Programa Pacto por la Vida fue establecido por el Gobierno Federal en el
Ejercicio Político como una estrategia para abordar objetiva y eficazmente la
cuestión de la falta de seguridad en el Estado en la lucha contra la violencia y la
reducción del daño a la sociedad, debido al consumo indiscriminado de drogas, las
tasas de homicidios, entre otros.
2. Las Políticas de Reducción de Daños (PRD): según Gomes y Vecchia26 (2018), sólo
a partir de la divulgación del Informe Rolleston, llevado a cabo en 1926 en
Inglaterra, se recomendaron a los médicos que prescribieran heroína y morfina
como fármacos neuropsiquiatría. En el caso de las personas que "no" cumplen las
condiciones para cesar la dependencia química, ambas sustancias comenzaron a
utilizarse en dosis controladas, como el primer registro oficial de indicación de una
práctica de reducción de daños (RD).
En ese momento (1926), administración de drogas comenzó a ser monitoreada con
dosis legalmente prescritas por los médicos responsables, con el objetivo de
proporcionar una vida más estable y productiva a las personas que sufren de
adicción. Sin embargo, sólo desde la década de 1980 RD se convirtió en una
estrategia adoptada por el Sistema de Atención Médica, con viabilidad atestiguada
por el resultado de las innovaciones en la prevención del SIDA (Gomes y Vecchia,
2018). Este hecho se refiere a la reducción de la adicción para prevenir la expansión
del SIDA, de la contaminación a través del intercambio de jeringas por los
consumidores de drogas inyectables, lo que contribuyó en gran medida al aumento
del número de casos.
La estrategia de "reducción de daños" surgió en la década de 1994: "(...) bajo la
fuerte influencia de la epidemia del SIDA en Brasil, la estrategia de reducción de
daños fue impulsada y comenzó a influir en otras áreas de salud, como la propia
política sanitaria" (Machado y Miranda, 2007; Mattos, 2017 a: 202).

“Estrategias de reducción de daños en el uso nocivo del alcohol y otras drogas: revisión de la literatura", por
26

Gomes y Vecchia, publicado en el Journal Ciéncia y Saúde Coletiva, 2018.

 72

Perspectivas con diferentes características sobre las acciones de "reducción de

daños" (RD) desarrolladas a lo largo del tiempo, dinámicamente, caracterizando un
movimiento no lineal de hacer frente a las drogas. Esto ocurrió debido a acciones
represivas con "hospitalizaciones obligatorias y detenciones realizadas, al mismo
tiempo, por diferentes organismos en la rutina diaria de gestión pública de drogas
en el país" (Mattos, 2017: 202).
3. Programa de Reducción de Daños (PRD): el propósito de los Programas de
Reducción de Daños es: "(...) producir nuevas tecnologías para poner en práctica
las directrices propuestas por las políticas, indicando el acceso a dispositivos y
servicios de atención" (Gomes y Vecchia, 2018: 2329).
Según el Ministerio de Salud (2013), las Técnicas de Reducción de Daños son
sensibles al contexto social, económico y político en el que se insertan los
individuos porque constituyen singularidades, que proporcionan diferencias en el
enfoque y formación de los profesionales, así como en la configuración de los
equipos y servicios y productos ofrecidos. A estas singularidades se pueden añadir
diferencias socioeconómicas y culturales que influyen directamente en los niveles
de heterogeneidad (alta o baja) de los programas de RD:
 Programas de RD de baja cobertura - son aquellos que llegan a un pequeño
número de usuarios y la mayoría están en la fase de implementación,
ejemplos: Programas de Nepal, Camboya, Brasil y Tailandia.
 Programas de alto nivel de cobertura - son los que incluyen grandes
extensiones territoriales y un contingente más grande de personas, ejemplos:
Reino Unido, Alemania y Australia, donde la RD ha sido una estrategia
consolidada durante mucho tiempo.
4. Observatorio Brasileño de Información sobre Drogas (OBID): el consumo de
drogas es un desafío y la gran preocupación de todas las naciones. En Brasil, en el
período 2006-2015 hubo: "(...) un aumento del 60% en el número de muertes
causadas directamente por el consumo de drogas, que se da el recorte de sólo una
de las consecuencias del problema", según información del Poder Ejecutivo (2019).
Esta situación tiene un problema de las cuestiones individuales, que constituye un
grave problema de salud pública, que se refleja en diversos segmentos de la
sociedad. Los principales servicios (seguridad pública, educación, salud, sistema de
justicia, asistencia social, entre otros) y espacios familiares y sociales se ven
 73

constantemente afectados, directa o indirectamente, por los reflejos y consecuencias

del consumo indiscriminado de drogas.
Basado en la información del OBID 2019 (Brasil - DOU, 2019) basada en una
encuesta nacional de familia, basada en 2018, donde se consideró a personas de 14
a 18 años como adolescentes, que son dependientes de las drogas y se encuentran
en una situación de vulneralidad:
 Porcentaje de la población que ya ha utilizado o utilizado algún tipo de
medicamento: 6,8% de la población adulta y 4,3% de la población
adolescente. Las muertes causadas por el consumo directo de drogas entre la
población mayor de 50 años en la década de 2000 representaron el 27% y
aumentaron al 39% en 2015, lo que indica la necesidad de estrategias de
apariencia y acción para los diferentes grupos.

 Dependiente de Marihuana: es la sustancia ilícita con mayor consumo entre

la población: en los últimos 12 meses, es del 2,5% en la población adulta y
del 3,4% entre los adolescentes, y el 62% de este público indica la
experimentación antes de los 18 años. El uso crónico de la marihuana,
especialmente en el público adolescente, genera preocupación debido a
consecuencias nocivas como mayor dificultad en la concentración,
aprendizaje y memoria, síntomas de depresión y ansiedad, disminución de la
motivación, síntomas psicóticos, esquizofrenia, entre otras deficiencias.

 Dependiente de Cocaína: 3,8% se utilizaron entre adultos y 2,3% entre

adolescentes, y en relación con los últimos 12 meses, 1,7% de la población
adulta y 1,6% de la población adolescente. Cabe destacar que la
experimentación de la cocaína, en el 62% de las situaciones, ocurrió antes de
los 18 años. La droga es un sustrato extremadamente dañino de la cocaína,
que fue señalado por el 1,3% de los adultos y el 0,8% de los adolescentes
como se utiliza con frecuencia. El uso en los últimos 12 meses se verificó en
el 0,7% de la población adulta y el 0,1% de los adolescentes.

 Dependiente de Tabaco: cuando se trata del uso de drogas lícitas en todo el

mundo, el tabaco es considerado uno de los factores más determinantes en la
carga mundial de enfermedades debido a que su consumo está vinculado a
cuestiones culturales. Además del daño al usuario, el tabaco causa
complicaciones a las personas expuestas a su humo, llamadas fumadores
 74

pasivos. Debido a la implementación de acciones represivas, en el período

2006-2012 hubo una reducción del 3,9% en la prevalencia de fumadores en
Brasil, sin embargo, la experimentación y el uso regular comienzan en la
adolescencia, lo que indica una mayor necesidad de acciones dirigidas a este
público.

 Dependiente de Alcohol: su consumo ha comenzado antes y antes. En 2006,

el 13% de los entrevistados habían probado bebidas alcohólicas menores de
15 años. Este porcentaje aumentó al 22% en 2012, y estos datos fueron aún
más preocupantes en el público femenino, dado el aumento en el uso
anteriormente entre las mujeres. Consecuencias: el 5% de la población
brasileña ya ha hecho algún intento de suicidio, de los cuales el 24% están
asociados con el consumo de alcohol, lo que se refiere a la necesidad de actuar
directamente sobre esta realidad; también está relacionado con el 95% de los
accidentes de tráfico, el 70% de los homicidios, el 50% de los robos y robos
y el 99% de las palizas y homicidios que involucra a mujeres.
El informe 2018 de la Organización Mundial de la Salud clasificó el alcohol como
el 7o factor de riesgo en el mundo por años de vida perdidos y el 1o para el indicador
llamado DALY (Disability-Life Adjusted Year), que sería la suma de los años
potenciales de vida perdidos debido a la mortalidad prematura y los años de vida
productiva perdidos debido a la discapacidad. La “Tabla 8" hace una correlación
entre el grupo de edad de los consumidores con uso deportivo, adicción y
dependencia química.
Tabla 8: Consumo de alcohol por grupo de edad.

Fuente: Senad (2007).

 75

Hay barreras importantes que se oponen al cumplimiento de la actividad de

asistencia a los consumidores de drogas, sin embargo, este problema se puede
resolver con la planificación y ejecución de acciones estratégicas. Las principales
barreras son:
 No planificación de actividades;
 Falta de formación del personal, que interfiere en la calidad de la oferta de
atención;
 Actividades cercanas al tráfico ilícito de drogas, que se convierte en un desafío
diario;
 La distancia entre el punto de atención y el lugar de permanencia de los
usuarios;
 La interferencia de la policía, que genera miedo, malestar y conflictos entre
usuarios y agentes de la actividad de cuidado.
El "Mapa de las Drogas", acompañado por la "Geografía del Crack", que vienen a
componer el informe anual del OBID, que contiene los respectivos porcentajes de
consumo de las principales sustancias alucinógenas del país, dentro de cada zona
afectada. En el OBID 2019, obtuvimos los datos ilustrados en "Gráficos 8 y 9" y
"Figura 7".
Figura 7 Porcentaje de uso de crack en relación con otras drogas en 2019.

Fuente: <http://www.crack.cnm.org.br/observatorio_crack/>.

Gráfico 8: Acciones éticas para combatir las drogas en 2019.

Fuente: <http://www.crack.cnm.org.br/observatorio_crack/>.
 76

Gráfico 9: Acciones en la Red Nacional de Asistencia a Los Consumidores de Drogas.

Fuente: <http://www.crack.cnm.org.br/observatorio_crack/>.

La CNM también presenta el "Informe Regional" actualizado sobre la "Geografía

de las Drogas", a nivel municipal y estadual en 2019, donde fue posible identificar
la situación de cada sector afectado, como lo ilustran los "Gráficos 10 y 11" y
"Figura 8".

Figura 8: Consumo de drogas en los estados brasileños en 2019.

Fuente: <http://www.crack.cnm.org.br/observatorio_crack/>.

Gráfico 10: Acciones de Lucha contra las Drogas en los municipios brasileños.

Fuente: <http://www.crack.cnm.org.br/observatorio_crack/>.

Gráfico 11: Acciones en la Red Estatal de Asistencia al Usuario en 2019.

 77

Fuente: <http://www.crack.cnm.org.br/observatorio_crack/>.

5. Asistencia Médica y Social a los Usuarios: el Sistema Unificado de Salud (SUS)

actúa en la atención de los consumidores de drogas, en el nivel primario de atención,
a través de las Unidades de Atención Primaria (UBS) y la Estrategia de Salud
Familiar, ubicadas con las comunidades, que se basan en el sistema de visitas
domiciliarias realizadas por agentes de salud, según el Ministerio de Salud (2018).
La iniciativa es proteger y cuidar la salud de los adolescentes en Atención Primaria,
la principal puerta de entrada del SUS, que tiene como objetivo (Ministerio de
Salud, 2018: 18-56):
 Promoción de la Salud y Protagonismo Juvenil;
 Implementar resiliencia y combatir vulnerabilidades;
 Practicar Interculturalidad y Salud; y
 Proporcionar atención integral a la salud de los adolescentes en el contexto del
socio educación.
6. Fondo Nacional Antidrogas (FUNAD): fue creado y disciplinado por la Ley No
7.560 de 19 de diciembre de 1986, llamada, en ese momento, el “fondo” es de la
Fundación Nacional del Niño y Adolescente (FUNDAD), que actúa en la
prevención e recuperación dos ciudadanos dependientes de las drogas en Brasil, con
el propósito principal de financiar acciones, proyectos y programas relacionados
con la política de drogas en Brasil (Funad, 2020).
Los recursos de FUNAD proceden de: créditos específicos establecidos en el
presupuesto de la Unión; donaciones de organismos o entidades nacionales e
internacionales; venta de bienes de valor económico, incautados como resultado del
 78

tráfico de drogas de abuso o utilizados de cualquier manera en actividades ilícitas

de producción o comercialización de drogas abusivas; emolumentos y multas
recogidos en el control y supervisión de drogas y drogas controladas, así como
productos químicos utilizados en la fabricación y transformación de sustancias
psicoactivas; cantidades derivadas de la imposición de multas para garantizar
medidas educativas relacionadas con el delito de adquisición, custodia, depósito,
transporte y posesión de drogas; e ingresos de cualquier naturaleza derivados de la
aplicación de los activos de FUNAD, incluidos los obtenidos como remuneración
(Funad, 2020).
En 2019, la Medida Provisional No 885, convertida en Ley No 13.886/2019,
promovió cambios importantes en la Ley Nacional del Fondo Antidrogas. Entre los
cambios, la distribución fue, a través de la transferencia voluntaria, del 20% al 40%
de los recursos de la enajenación de los activos incautados como resultado del
narcotráfico a la policía estatal y de distrito. Corresponde a las autoridades
responsables "actuar" con transparencia, según el texto legislativo, dado el
agravamiento que esta cuestión ha tenido en los últimos doce meses.
 79

CAPÍTULO IV

AGENDA POLÍTICA

INTRODUCCIÓN

Es cierto que Brasil se ha estado desarrollando entre los avances y los reveses sociales
y políticos, pero presentando características de un estado de bienestar social desde principios
del siglo XX. Desde la promulgación de la Constitución Federal/1988, que han permitido la
consecución de importantes logros en la formalización de los derechos individuales y
colectivos, además de mejorar las capacidades institucionales del poder público y de la sociedad
para enunciarlos y defenderlos, según Mattos (2017: 198).
En medio de muchas demandas y una variedad de actores políticos, que entran y salen
constantemente para la formulación de la Agenda Política, se requieren acuerdos sociales e
institucionales específicos, tales como: la movilización de los trabajadores; el compromiso de
los líderes políticos; fortalecer los instrumentos de control social; y a veces incluso la
celebración de manifestaciones populares (Mattos, 2017).
A diferencia de este escenario, las políticas de drogas forman parte del contexto del
progreso del Estado de Bienestar Social en Brasil, y es esencial incluir esta demanda en la
Agenda Política, independientemente de si esta política se interpreta como "política social". Se
trata de una política específica, cuyo impacto esencial se debe a los daños resultantes de la
asociación entre drogas y crímenes en el contexto político y social del país, particularmente
bajo la influencia de la política antidrogas (Mattos, 2017).
La inserción de la política de drogas en la Agenda Política implica la toma de decisiones
para elegir una de las alternativas marco: 1) Problema de salud pública; 2) Problema de justicia
penal; 3) Problema de la policía; 4) Problema de seguridad pública; 5) Problema político; o 6)
Problema social. Es un hecho que este marco confunde a los actores públicos, la sociedad e
incluso a los consumidores de drogas, pero, en particular, este "problema" también debe
enmarcarse como un problema de salud mental, con graves consecuencias para la colectividad
(Mattos, 2017).
Sin embargo, a través del gran auge del tema, el tema de las drogas merece ser destacado
en Brasil con inclusión permanente en la Agenda Política, independientemente del presupuesto,
porque conduciría al interés analítico de diversos sectores como: economía, salud, justicia, entre
otros. Por lo tanto, es necesario movilizar conocimientos de diferentes áreas para hacer frente
a las necesidades específicas de cada usuario, de acuerdo con su complejidad, priorizando la
 80

reconstrucción de los lazos y la interrupción de las lógicas de las violaciones que marcan la
condición de dependencia (Passos y Souza, 2011; Mattos, 2017 a: 198).
En Brasil, la Agenda Política, según Lotta (2019: 13), tiene cuatro fases:
1) La primera fase: es el momento de definir las cuestiones prioritarias que debe tratar
el Estado. Las encuestas y los análisis respectivos de esta fase tratan de comprender
"cómo y por qué" ciertos temas se vuelven más (o menos) prioritarios de la atención
del gobierno se eligen en detrimento de cuestiones de emergencia, como el problema
de la lucha contra el consumo y el tráfico de drogas, olvidados con el tiempo.
2) La segunda fase: es el momento en que las políticas serán objeto de formulación,
planificación, toma de decisiones sobre sus modelos y objetivos. Los análisis de esta
fase buscan entender cómo se formularon las políticas públicas, qué actores
participaron en este proceso, en qué medida la formulación es más radical o
incremental, el papel de las coaliciones, entre otros temas.
3) La tercera fase: es la aplicación de políticas públicas, cuando los planes formulados
se harán realidad. Es el momento que depende en gran medida de la acción de los
"burócratas" y de los "instrumentos de acción" estatales. Los análisis realizados en
esta fase se producen de forma sintética, porque tratan de comprender las diferencias
entre lo que se formuló y lo que se ejecutó y el papel que los diferentes agentes
tuvieron en este proceso de transformación de las políticas públicas.
4) La cuarta y última fase: es la fase de evaluación de los resultados de las políticas
públicas, que se medirán. Los análisis de esta fase buscan comprender los diferentes
instrumentos de evaluación utilizados, los resultados obtenidos en sus diversas
dimensiones (eficiencia, eficacia, eficacia, y otros), los actores implicados en la
evaluación y los mecanismos de feedback.

4.1 ESTRUCTURACIÓN DEL EJERCICIO POLÍTICO

La estructuración del ejercicio político en Brasil se lleva a cabo de acuerdo con el "ciclo
político", cuyo ejercicio tiene una durabilidad de cuatro años, que requiere un proceso de
construcción por "fases", pero "no" distinto.
El ejercicio político brasileño consiste en la formación de "cadenas causalas" que
influyen en la percepción del electorado, el comportamiento de los políticos y la formulación
de políticas públicas en diferentes áreas de acuerdo con las demandas, es decir, las políticas
deben responder a las preguntas presentes en la realidad del país.
 81

Por lo general, esta tarea está preestablecida a través de un proyecto político, pero
siempre surgen problemas no programados emergentes, que presionan a los políticos a
incluirlos en la Agenda Política en detrimento de los demás, fundamentales para la sociedad
(Mattos, 2017).
Por lo tanto, la toma de decisiones sobre drogas a veces se caracteriza por reacciones
del tipo blame avoidance27, donde los costos políticos son muy altos y los beneficios bastante
inciertos, ya que están asociados con medidas a corto plazo. Así:
(...) el endurecimiento de los controles legales y las sanciones del consumo y abuso
de drogas, así como su comercialización, son estrategias comúnmente utilizadas que
informan la perspectiva prohibicionista sobre las drogas. El impacto de este enfoque
en las políticas públicas es notorio en Brasil (Mattos, 2017: 197).

4.1.1 La Agenda Política en el Gobierno Brasileño

"La complejidad que implica el tema de las drogas y, en consecuencia, la dependencia

química, se asocia con diferentes concepciones de naturaleza social, política, económica y
moral" (Mattos, 2017: 201). Estas divergencias se reflejan claramente en las decisiones de los
responsables de las políticas públicas antidrogas, desviando los discursos hasta el punto de
transformar el tema en un movimiento de péndulo resultante de disputas lideradas por diferentes
actores sociales y políticos. Estas divergencias, a su vez, reflexionan sobre la toma de decisiones
de respuesta al problema de las drogas, insertándolo como una emergencia de salud pública, ya
que los daños resultantes son aún mayores en cada ejercicio político (Mattos, 2017).
En el contexto de las colisiones entre grupos de interés en el tema de las drogas,
podemos destacar dos perspectivas opuestas: 1) La primera - perspectiva prohibicionista: que
son las acciones de control social llevadas a cabo a través de órganos de la Justicia y del Sistema
Penal, cuyo enfoque es la represión del tráfico y el consumo; 2) La segunda- perspectiva
privilegiada: acciones estratégicas de salud pública para la reducción de daños (RD), cuyas
medidas se centran en la salud y el tratamiento psicosocial de los usuarios, que se produce a
través de múltiples actores, que llevan a cabo acciones intersectoriales (Mattos, 2017).
Debe ser considerar que los estigmas, privaciones y violaciones que involucran a los
sujetos insertados en el problema de las drogas ilícitas son acciones distintas del contexto
familiar y la reintegración social del usuario, que presentan dimensiones distintas de
dependencia química y acciones estratégicas de asistencia social y salud (Mattos, 2017).
Lotta (2014) declaró que la aplicación de las políticas públicas debe permanecer bajo la
mirada de la literatura porque: "(...) se inserta en una concepción que se dividen en fases y que,

27
Blame Avoidance es el término inglés que significa "evitar la culpabilidad" y "reclamar crédito".
 82

aunque en la práctica no son tan claras y a menudo incluso superpuestas, metodológicamente

ayudan en su comprensión y análisis" (Lotta, 2014: 189).
Según Lotta (2014): "Para cada una de las fases, hay varios debates teóricos y corrientes
diferentes, que buscan entender cómo son las políticas públicas (bases empíricas) y/o cómo
deben ser (bases normativas)" (Lotta, 2014: 189).
La última fase es la evaluación de las políticas públicas, cuando se medirán los
resultados obtenidos en el ciclo político, sobre la base de evaluaciones a través de instrumentos,
métodos o herramientas que tienen en cuenta sus diversas dimensiones: eficiencia, eficacia,
eficacia, los actores involucrados, los mecanismos de feedback28, y otros (Enap, 2019).
Se considera que toda la agenda política se construye sobre la base de elementos
teóricos, así como metodológicos, procedentes de la administración pública y la ciencia política,
inspirados en el derecho y la sociología, con el fin de comprender la toma de decisiones y las
posibles consecuencias políticas y sociales (Enap, 2019).
En Brasil, la Agenda Política es el Plan Plurianual Participativo (PPA), que contiene los
Programas del Poder Ejecutivo y también los Programas de Otras Potencias que se
implementarán, con el fin de responder a las demandas sociales.

4.2 EL PLAN MULTIANUAL (PPA) 2016-2019

El Plan Multianual Participativo (PPA) es exclusivo para cada grupo federativo (Unión,
Estados, Municipios y El Distrito Federal), con periodicidad según el ejercicio político. Se trata
de la planificación de programas y acciones para implementar la Agenda Política y debe
estructurarse de conformidad con el presupuesto público, tal como se establece en la Ley de
Presupuestos.

4.2.1 La Agenda Política 2016-2019

Los Programas y Acciones implementados en el ejercicio 2016-2019 fueron

preestablecidos y programas a través de la Agenda Política 2016-2019.
El Plan Plurianual (PPA) consiste en: "(...) un instrumento que establezca las directrices,
objetivos y metas de la Administración Pública (federal y estatal), de manera regionalizada,
considerando los gastos de capital, otros de los cuales, y los relacionados con programas de
duración continuada" (Seplan29, 2019: 12).

28
Feedback es el término inglés que significa opinión, retorno, evaluación o comentario.
29
Departamento de Planificación del Estado - Seplan.
 83

La Agenda Política se implementa de acuerdo con el ejercicio del PPA Participativo que
contiene las acciones que enfatizarán los programas sociales derivados de cada Poder Político:
1. Programas del Poder Ejecutivo – Ejercicio 2016-2019:
1) Salud más cercana a ti;
2) Ciencia, Tecnología y Innovación para el Desarrollo;
3) Cultura y Identidades;
4) Desarrollo Productivo;
5) Infraestructura para el Desarrollo;
6) Pacto por la Vida;
7) Salud más cercana a usted;
8) Mejor vida;
9) Deporte y Ocio; y
10) La Gestión Participativa.

2. Otros Programas de los Poderes – Ejercicio 2016-2019:

1) Legislatura:
 AXIS - Representación y Control Social de la Asamblea Legislativa Estatal:
Fortalecimiento del Programa de Acción Legislativa.
 AXIS - Control externo eficiente para la mejora de la administración pública
- Tribunal de Cuentas del Estado - ECT: Programa de Auditoría, Decisión y
Divulgación de Resultados del Control Externo Estatal.
 AXIS - Control Externo Municipal - Tribunal de Cuentas Municipal - TCM:
Mejora del Programa de Control Externo de municipios.
2) Poder Judicial:
 AXIS - Promoción de la Justicia - Programa del Tribunal de Justicia - TJ:
Justicia Presente.
3) Fiscal:
 AXIS - Protección de la sociedad y promoción de la ciudadanía: Programa
de modernización de la Fiscalía; Programa de Protección de la Sociedad y
Programa de Promoción de la Ciudadanía.
4) Defensor Público:
 AXIS - Garantía de los derechos de los ciudadanos: Promoción del
programa de derechos humanos y defensa judicial y extrajudicial de los
ciudadanos.
 84

4.2.2 Principales organismos/entidades de apoyo

Para la implementación de programas y acciones de lucha contra las drogas insertadas

en la Agenda Política, los centros sociales urbanos, el centro integrado de atención infantil y
adolescente y las lavanderías comunitarias públicas estatales (COAD/CSU) actúan en la
promoción del desarrollo y la inclusión social, ofreciendo servicios de asistencia social a los
usuarios, con el apoyo de los órganos/entidades, donde se destacan:

1) Centro de Cultura e Arte (CECAP) - es una unidad FUNDAC que ofrece talleres
profesionales para adolescentes en cumplimiento de medidas socioeducales,
graduados, familiares y jóvenes residentes de la región del Centro Histórico de
Salvador, en Bahia, que se encuentran en una situación de vulnerabilidad social.

2) Fundación Niño y Adolescente (FUNDAC) - empodera y supervisa a los equipos

interdisciplinarios y proporciona asesoramiento técnico y monitoreo de la
implementación del programa, realizando la atención inicial de los adolescentes
a quienes se atribuye la autoría de infracciones. Actualmente, FUNDAC cuenta
con seis unidades de hospitalización (que son Casos) con unidades de media
libertad, ubicadas en los municipios.

3) Sistema Nacional de Atención Socio educacional (SINASE) - ofrece espacios

para la atención técnica individualizada, sirviendo para guiar la gestión
pedagógica, donde establece enfoque familiar y comunitario, educación, salud,
seguridad, deporte, arte y ocio, entre otros.

4) Fundación Estatal de Asistencia Infantil (FAM) – trabaja como refugio para la

recepción de niños y adolescentes en una situación social en riesgo, luego
transformado en una Unidad de Atención Socio educación.

5) Unidades de media libertad - tienen como objetivo regionalizar la atención socio

educada dentro de los Territorios de Identidad en los Estados, priorizando la
proximidad familiar, comunitaria y cultural de los estudiantes. Se instalan en un
régimen de cogestión con organizaciones no gubernamentales (ONG) que aplican
la medida socio educación; mientras que FUNDAC capacita y supervisa a los
equipos interdisciplinarios y proporciona asesoramiento técnico y monitoreo de
la implementación del programa.
 85

6) El Centro Integrado de Atención al Adolescente (CIAD) - administrado por los

Ayuntamientos, ha estado trabajando durante varios años en la prevención de la
violencia sexual contra niños y adolescentes y en su protección contra los
procesos de re victimización derivados de demandas. Trabaja en colaboración
con el Ministerio Público, la Defensoría Pública y el 2o Tribunal de la Infancia y
la Juventud.

7) Observatorio de Seguridad Pública (OSP) – sirve para informar y conocer,

verdaderamente, dentro del orden constitucional, la conceptualización y el
tratamiento dedicados a los derechos y garantías fundamentales, para luego
proporcionar, en particular al operador del derecho, sin tener en cuenta a los
demás, la oportunidad de proporcionar y dominar la exégesis derivada de los
legos menos de este, considerado el mando constitucional de mayor y absoluta
relevancia para el orden social de la patria.

8) Delincuente de la Policía (DAI) – tiene como objetivo dar la bienvenida y referir

a los adolescentes de la Oficina Estatal y Municipal de Niños, sirviendo también
a familiares y/o tutores de usuarios jóvenes. Busca evitar hospitalizaciones
innecesarias y prácticas de conducta abusiva; realiza actividades para promover
la ciudadanía y guía a los adolescentes que serán referidos a las unidades de
hospitalización y media libertad; acompaña a los adolescentes durante las
audiencias que tienen lugar en la CIA; además de comprobar la llegada del
adolescente a la comisaría de policía, si hubo agresión corporal.

9) Fiscalía del Estado (MP) – es el organismo estatal que tiene la misión de

"defender la sociedad y el régimen democrático para garantizar el orden, la
justicia, la ley y los derechos fundamentales de los ciudadanos". Es el principal
órgano de supervisión y desarrollo de varias acciones estratégicas.

10) Defensor público (DP) – defiende, apoya y juzga, siempre que sea necesario,
defendiendo los derechos y la ciudadanía.

11) 2o Tribunal de la Infancia y la Juventud - sirve como eje guía de acciones a la luz
de la legislación.

12) Instituto Médico Jurídico (IML) - realiza el examen del cuerpo del delito y los
registros en el informe de atención psicosocial.
 86

13) Centro de Estudios y Atención al Uso de Drogas (NEAD) – fue creado el 2 de

junio de 2000 con el objetivo de prevenir, informar y desmitificar el problema de
la dependencia química en el desempeño de la carrera policial, ya que pertenece
a la Secretaría de Seguridad Pública, un organismo que constantemente estudia y
discute el uso y abuso del alcohol y otras drogas, además de mantener campañas
preventivas y realizar visitas domiciliarias e institucionales.

14) Resistencia a las Drogas y la Violencia en las Escuelas (PROERD) - ofrece

resistencia a las drogas a través de actividades educativas destinadas a prevenir
el consumo de drogas y la violencia en las instituciones educativas. El programa
ya se ha aplicado en varias escuelas estatales y municipales, habiendo beneficiado
a varios ciudadanos.

15) Apoyo a los Consumidores de Drogas (PROAD) - una agencia perteneciente al

Departamento de Tóxicos, que actúa en la orientación de los consumidores de
drogas a los estados y municipios.
16) Comunidades de Atención Socio educación (CASES);

17) Centro de Estudios y Atención al Uso de Drogas;

18) Departamento de Tóxicos.

La mayoría de las instituciones que llevan a cabo actividades para prevenir el consumo
de alcohol y otras drogas se encuentran en la Región Sureste, seguidas de la Región Sur y la
Región Noreste. La Región Norte tiene el porcentaje más bajo de instituciones con actividades
de prevención mapeadas (Gráfico 12 y Tabla 9). Más de la mitad de las instituciones que ofrecen
tratamiento también desarrollan actividades de prevención que incluyen la docencia y/o la
investigación y el ocio.

Gráfico 12: Distribución de instituciones de apoyo por región.

Fuente: OBID (2019).

 87

Tabla 9: Distribución de Instituciones de Apoyo por actividad de prevención.

Fuente: OBID (2019).

4.2.2.1 Asistencia a los consumidores de drogas en 2020

Según datos del Departamento de Estadísticas de la Policía Federal de Carreteras (PRF),

de enero a julio de 2020 las incautaciones de drogas en Brasil aumentaron en más de un 200%
en comparación con el mismo período de 2019. En los primeros seis meses, se incautaron 316
toneladas de marihuana y 14,6 toneladas de cocaína en las carreteras federales. El crecimiento
de los medicamentos incautados también es confirmado por el Departamento de Operaciones
Fronterizas (DOF).
El Servicio Brasileño de Impuestos Internos (RFB) incautó 27,8 toneladas de cocaína
en el primer semestre de este año, un 5,07% más que en 2019. Alrededor del 40% de las
incautaciones de cocaína por los Ingresos ocurrieron en el Puerto de Santos (SP), el más grande
de América Latina, que retuvo 10,5 toneladas de la droga. La RFB ya había registrado el récord
anual de incautaciones de cocaína el año pasado, con 57,8 toneladas, pero en 2020 el resultado
fue un 84% mayor que en 2018.
El consumo de drogas aumentó considerablemente después de la pandemia COVID 19
y este hecho es confirmado por las Fuerzas de Seguridad del Estado, que encontraron este
"fenómeno" en el territorio nacional y en otros países, como en Italia, que hizo la mayor
incautación de drogas sintéticas en el mundo - 84 millones de tabletas. En el territorio nacional,
en Paraná, fronteriza con Paraguay y Argentina, la seguridad del Estado incautó un 128,3% más
de drogas en el primer semestre de este año, mientras que el Balance de la Secretaría de
Seguridad Pública de Paraná contó 124,6 toneladas de cocaína, marihuana y crack incautadas,
y en el mismo periodo del año pasado fueron 54,5 toneladas.
En Ceará, la policía federal y federal de carreteras se incautó 652,16 kg de la droga
durante este año, lo que constituye un aumento del 43,6%. Los ejemplos indican que el crimen
 88

organizado ha encontrado formas de drenar las drogas producidas en América Latina durante
la pandemia, incluso con el cierre de fronteras. Esto explica el aumento de las tasas de violencia
urbana y doméstica, homicidios, robos y robos en todas las regiones de Brasil.
El Observatorio de Crack de la Confederación Nacional de Municipios (CNM) destacó
las cifras, ya que la circulación y el consumo de drogas repercuten directamente en la gestión
municipal, donde las zonas más afectadas son la salud, la asistencia social, la educación y la
seguridad. Los dos primeros son los "pilares" para hacer frente a la pandemia de coronavirus
en los municipios del país, las acciones de prevención y resocialización de las personas
dependientes químicas se destinaron a privilegiar la atención de las víctimas del virus.
El momento es planificar nuevas estrategias políticas y sociales para la prevención y/o
intervención, con la recepción y atención según el nivel de dependencia de cada usuario,
extendiéndose también a los miembros de la familia. Por otro lado, es necesario considerar que
la vulnerabilidad pone a los consumidores de drogas en el grupo en riesgo de contaminación
por COVID19, con mayor posibilidad de empeoramiento de la enfermedad.
Sin embargo, la III Encuesta Nacional sobre el Consumo de Drogas por la Población
Brasileña, realizada por la Fundación Oswaldo Cruz (FIOCRUZ) en 2015, ya había identificado
una realidad preocupante, con perspectivas de un gran aumento del consumo (Tabla 10).

Tabla 10: Consumidores brasileños de drogas según sexo, color y raza, de 12 a 65 años.

NOTA: IC95% é o intervalo de confiança de 95%, LI é seu limite inferior e LS o seu limite superior.
Fuente: ICICT/Fiocruz (2015).
 89

En 2018, Fiocruz publicó una encuesta realizada en todo Brasil en asociación con los
Observatorios Nacionales de Drogas, teniendo como base el año 2017, donde adoptó la
metodología de la Encuesta Nacional de Muestra de Hogares (Pnad). El estudio utilizó 300
investigadores y técnicos, porque no permitía la comparación con investigaciones anteriores, y
el costo para las arcas públicas fue de R$ 7 millones. Los resultados son:
a) Entre los brasileños, el 9,9% informó haber consumido drogas ilícitas una vez, y el
7,7% de la población consumió marihuana; 3,1% de hachís o zorra, 3,1%, cocaína,
2,8%, disolventes y 0,9%, crack.
b) Mapeo del consumo de alcohol en Brasil, se encontró que 16.5% de los participantes
indicaron abuso en la dosis. Los hombres consumieron cinco dosis o más de bebidas
en una sola ocasión; y mujeres, cuatro dosis o más.
c) El número identificado como usuarios de crack por los Observatorios Nacionales
(Drogas y Crack) fue de 208.000 personas, muy inferior al número indicado por
Fiocruz, que indicaba 370 usuarios de la droga en "cracolândias" y otros lugares.
Según Fiocruz (2017): "Para los observadores, los miembros del gobierno podrían
estar decepcionados con los resultados y temían que los indicadores pudieran
"deshidratar" el discurso sobre la "epidemia de crack".
Fiocruz (2017) declaró que la "resistencia" a los Programas de Prevención y Asistencia
a los Consumidores de Drogas comenzó a formarse al final del gobierno de Michel Temer.
Según la fundación, durante todo el período de trabajo, los equipos del Ministerio de Justicia
siguieron los resultados parciales. Los pagos de las cuotas del proyecto sólo se publicaron
después del logro de los objetivos establecidos. Ya había una perspectiva de lanzamiento de la
obra, que se pospuso debido a los sucesivos cambios de equipos en el Ministerio de Justicia.
La posición contradictoria con las acciones de investigación y asistencia científicas ha
continuado en el actual Gobierno del Presidente Jair Messias Bolsonaro, con la presión no sólo
del Ministerio de Justicia, sino también de los Ministerios de Ciudadanía y Economía. E Sin
embargo, la Síntesis de Indicadores Sociales también señaló que, aunque un millón de personas
han dejado la línea de pobreza, el ingreso diario de este grupo es inferior a US$ 5,5 (cinco
dólares y cincuenta cientos), según información del Banco Mundial sobre la identificación de
la pobreza, en los países en desarrollo, como es el caso de Brasil: una cuarta parte de la
población brasileña, o 52,5 millones de personas. Todavía, las personas vivían con menos de
R$ 420 per cápita/mes. El índice cayó del 26,5% en 2017, y cayó un 25,3% en 2018, pero el
porcentaje deseado dista mucho de lo alcanzado.
 90

CAPÍTULO V

ANÁLISIS POLÍTICA

INTRODUCCIÓN

La idea de analizar las políticas públicas surgió y se desarrolló en los Estados Unidos
de América (EUA) en el período de posguerra, por las necesidades económicas y sociales de
las personas, en presencia de la expansión de las áreas que estaban bajo: "(...) la intervención
del Estado en la resolución de problemas, cada vez más exigente información sobre los sectores
más variados, desde la educación a la salud, el transporte y la planificación urbana, hasta la
defensa y la seguridad" (Araújo y Rodrigues, 2017: 13).
El análisis político se difundió inicialmente en las universidades estadounidenses, entre
académicos e investigadores de ciencias políticas, donde se expandió como una orientación
favorable al desarrollo de la información necesaria para la "buena gobernanza política". El
objetivo era lograr eficiencia y éxito en la implementación de acciones político-públicas, con
miras a mejorar las condiciones de bienestar de los ciudadanos (Araújo y Rodrigues, 2017).
La gran preocupación en el proceso de análisis se refiere a la promoción de las prácticas
de democracia a las decisiones de los gobiernos, en todos los ámbitos de intervención,
especialmente en aquellos en los que es necesario "reducir los daños" a los grupos de la
población en situaciones vulnerables.
En este contexto, los científicos estadounidenses que más surgieron en los análisis
políticos fueron: Harold Lasswell, Herbert Simon, Charles Lindblom y David Easton, que
fueron considerados los "fundadores" del estudio científico de las políticas públicas, que
desarrollaron trabajos semanales sobre el tema en la década de 1950 (Araújo y Rodrigues, 2017:
13).
Lo más importante en los procesos de análisis de políticas públicas es centrarse en un
estudio sobre el espacio y la forma de ejercer la discrecionalidad, para que pueda entender lo
que sucede, de hecho, en la realidad concreta de la aplicación de políticas. En este escenario,
los implementadores de "burócratas callejeros" deben hacer frente a la complejidad de
situaciones sobre las que no tienen información y no hay normas o leyes que indiquen los
procedimientos correctos a adoptar (Lotta, 2019).
La puesta en el orden del día y la aplicación de políticas públicas es un gran desafío,
porque, cuando no es eficaz, el fracaso puede "detonar" con todo el sistema, que, a su vez, debe
ser regulado por políticas que den la infraestructura necesaria y el apoyo humano.
 91

5.1 LOS MODELOS DE ANÁLISIS POLÍTICA

Sobre la base de los modelos de análisis político creados por la academia

estadounidense: "(...) basándose en las nuevas perspectivas y debates, analizando la importancia
de los cambios y contingencias, la academia creó dos modelos básicos de análisis de
implementación: top-downi e bottom-upii” (Lotta, 2014: 19).
(i) Top-Down - es el modelo que enfatiza la separación entre política y
administración, centrándose en el control y la jerarquía, que se refleja en las
estructuras de gobernanza tradicionales. "El propósito de estos estudios es, por lo
tanto, identificar las causas de los problemas en la aplicación y sugerir formas de
lograr un acuerdo entre las acciones de aplicación y los objetivos de la política"
(Lotta, 2014: 19);

(ii) Bottom-up - estudia el papel de los "burócratas a nivel de calle" en su papel clave
como ejecutores de políticas públicas, debido al hecho de que:
(...) siendo presionado por las demandas de los servicios para aumentar la eficacia y
la capacidad de respuesta y, al mismo tiempo, presionado por los ciudadanos para
aumentar la eficiencia y la eficacia (Lotta, 2014: 191).
Sin embargo, es necesario entender que los "burócratas a nivel de calle" son los agentes
que determinan el acceso público a los derechos y beneficios del gobierno, por lo tanto: "(...)
hay una gran distancia entre los objetivos y el diseño concebido originalmente por los
formuladores de políticas públicas y la tradición de tales concepciones en las intervenciones
públicas" (Lotta, 2014: 191).
Un análisis de las políticas públicas de uno entre las necesidades federativas para partir
de las contribuciones teóricas generales de diversas ciencias como: la política, la economía, la
psicología, la sociología y la historia de las organizaciones. Sin embargo, un estudio específico
y, al mismo tiempo, multidisciplinar abre espacios para el desarrollo de nuevas teorías,
modelos, mapas y metáforas, que nos permiten explicar cómo se procesan las políticas públicas
en la implementación de acciones con continuidad y rupturas (Araújo y Rodrigues, 2017).
Según Araújo y Rodrigues (2017):
(...) el análisis de las políticas públicas, al tomar como objeto de estudio la acción
pública se afirma, en la ciencia política, como la disciplina que permite abrir la "caja
negra" del sistema político. Tradicionalmente, la ciencia política tiene como objeto de
estudio las cuestiones del poder, como la conquista, el mantenimiento, la distribución
y el intercambio, los mecanismos de reproducción y adquisición de recursos de poder,
así como los procesos de participación, competencia y alianzas. En este contexto, el
análisis de la actividad de los gobiernos e instituciones del sistema político-
administrativo no se considera (Araújo y Rodrigues, 2017: 12).
 92

Los cuatro modelos de análisis político que se presentan a continuación son

considerados por varios investigadores y politólogos como "los más prometedores" en relación
con sus características, que son consistentes porque se basan en "propuestas empíricamente
verificables" (Araújo y Rodrigues, 2017: 12-13).
Estos modelos de análisis político son claros y completos, y se pueden aplicar en una
variedad de áreas políticas, situaciones diversas o en contextos de los más diferentes:
1) Modelo del ciclo secuencial o político (Policy Cicle), por Harold Lasswell (1948)
– estudio del proceso político en etapas de desarrollo, que se repite en cada ciclo
político.

2) Metáfora de múltiples flujos (Multiple Streams Framework), por John Kingdon

(2011) – busca explicar cómo los problemas sociales se convierten en problemas
políticos, es decir, cómo captan la atención del público y los políticos y entran en
la agenda de la acción pública.

3) Modelo del equilibrio interrumpido (Punctuated Equilibrium Theory), por Frank

Baumgartner y Bryan Jones (2007) – es una estabilidad antes como crisis.

4) Cuadro teórico de las coaliciones de causa o interés (Advocacy Coalition

Framework - ACF), por Paul Sabatier y Jenkins-Smith (1980) – tiene como
objetivo proporcionar una explicación coherente de los principales factores y
dinámicas que afectan al proceso político.

Todos estos 4 modelos de análisis política se presentan como "síntesis" de las políticas
en las que buscan promover la integración entre conceptos y propuestas analíticas de diversos
autores, con el objetivo de: "(...) explorar la complementariedad de los diferentes enfoques"
(Araújo y Rodrigues, 2017: 13).
Basándose en el hecho de que las políticas sociales se han enfrentado a los principios de
ciudadanía y a los derechos fundamentales de las personas, en todo el mundo, el autor-
investigador decidió investigar qué caminos ha elegido el Gobierno para hacer frente a los
obstáculos y facilitar la lucha contra el abuso de drogas en Brasil.
El autor-investigador de este estudio, a través del deseo de materializar su proyecto y,
más tarde, incluirlo en la agenda política de su región, decidió realizar un análisis situacional
del último ciclo político. El objetivo es analizar cuidadosamente las fases y los flujos (agenda,
formulación, implementación y evaluación) del PPA 2016-2019 y las acciones, políticas y
programas implementados en el período (ciclo), pero que "no" cumplen con la realidad, es decir,
evalúan la Agenda Política 2016-2019, destacando acciones que no se implementaron según lo
 93

previsto, pero que constituyen instrumentos analíticos relevantes, que pueden servir para
explicar los procesos de toma de (Enap, 2019).
Se sabe que la planificación de una "propuesta político-social" eficaz debe construirse
sobre una base sólida. Así, los resultados del Ejercicio Político 2016-2019 fueron elegidos como
base para el análisis político; PPA 2016-2019; Mapa Social 2019; y 2019 Mapa de Las
Desigualdades Sociales, del Instituto Brasileño de Geografía y Estadística (IBGE).
Los resultados del "análisis político" se han configurado en el eje impulsor del
PROYECTO social (Plan de Acción Estratégica) presentado aquí, porque pretende contribuir a
iniciativas innovadoras para combatir el uso indiscriminado de drogas ilícitas en Brasil, que son
extremadamente agresivas para el cuerpo humano debido a sus efectos devastadores, con
importantes "daños" (Silva y Pessoa, 2019).

5.2 ANÁLISIS DEL EJERCICIO 2016-2019

El autor-investigador del presente estudio optó por el método estadounidense de análisis

político llamado Multiple Streams Framework (metáfora de múltiples flujos) porque es la que
más se apropió del tema abordado aquí.
Todavía lejos de ser una política social, organizada por principios y directrices
acordadas entre las diferentes esferas del gobierno, en Brasil hay numerosos esfuerzos,
emprendidos por iniciativas individuales y por diversas instituciones, en la prevención de
problemas causados por el consumo de drogas. Así, estos esfuerzos terminan realizándolos de
manera difusa y poco articulada y, por lo tanto, corresponde al autor-investigador elegir una
herramienta eficaz para el análisis de datos, de modo que puedan basar el PROYECTO
propuesto en este estudio.

5.2.1 Metáfora de Múltiples Flujos (Multiple Streams Framework)

A través de la naturaleza del objeto de estudios de la presente investigación, optamos

por el método llamado "Marco de Múltiples Flujos" porque es una herramienta política que
tiene las siguientes funciones: la reducción de la complejidad; la identificación de la
discontinuidad; la visualización de las rupturas en el proceso político; y la prueba de la
existencia de factores y formas de multiplicidad.
El método Multiple Streams Framework está compuesta por una "metáfora", que sirve
para cuestionar el posicionamiento de los "problemas" en el entorno político, sumado a tres
conceptos centrales: comunidades políticas; emprendedores políticos y la ventana de
oportunidad política, que se abre y converge en tres flujos de variables, que son los Streams
 94

(flujo de problemas; flujo de políticas y flujo dela acción política), que tienen sus propias reglas
y dinámicas que los hacen "fluir" automáticamente en el sistema político. Aunque estos flujos
tienen autonomía, son interdependientes entre sí en relación con los recursos públicos (Araújo
y Rodrigues, 2017: 19).
Araújo y Rodrigues (2017: 23-24) declararon que la fragilidad del modelo de Metáfora
de Múltiples Flujos reside en: "(...) en la poca atención que se presta al "contexto institucional"
del que se lleva a cabo la acción política, y es necesario salvaguardar con un análisis
complementario para su uso posterior". Así, el investigador tomó como principio
complementario el análisis de metáforas de múltiples flujos con un Análisis Institucional del
Sistema Político en ejercicio en la mayoría de los estados y municipios brasileños.
El método Metáfora de Flujos Múltiples fue desarrollado con el fin de responder a las
preguntas que giran en torno a la metáfora en sí: "Cómo y por qué", que fue el generador de las
siguientes preguntas:
 Por qué los responsables políticos prestan atención a ciertas cuestiones en
detrimento de la lucha contra el abuso ilícito de drogas?
 Cómo y por qué cambia una agenda política con el tiempo?
 Cómo pueden los responsables políticos elegir entre una amplia gama de
alternativas soluciones más viables y eficaces para combatir el problema de las
drogas en Brasil?
La Metáfora de Flujos Múltiples genera preguntas implícitas en el tema investigado aquí
porque contiene tres conceptos centrales, que son:
(...) las comunidades políticas, compuestas por investigadores, miembros,
funcionarios, analistas, grupos de interés, cuyos miembros comparten preocupación
por un tema o problemas en particular y que promueven la construcción y difusión de
ideas en diferentes foros; los empresarios políticos, un tipo particular de actores en la
mediación y negociación de los procesos de programación; la ventana de oportunidad
política, que se abre cuando convergen tres flujos de variables: la percepción pública
de los problemas (flujo de problemas), el conocimiento de soluciones políticas y
técnicas adecuadas a los valores dominantes (flujo de políticas) y las condiciones de
gobierno (flujo de política) (Araújo y Rodrigues, 2017: 21).
Debido al hecho de que los flujos fluyen automáticamente en el sistema político, es
necesario analizar cada uno de ellos para que se puedan alcanzar los objetivos, es decir,
identificar discontinuidades, obstaculizar y facilitar poder proponer acciones estratégicas de
lucha contra las drogas.
En el proceso de evaluación y análisis políticos, no debe pasarse por alto ninguna
información importante que pueda hacer posteriormente imposible lograr resultados positivos
y, en consecuencia, la inserción del Plan de Acción en una Agenda Política. Por lo tanto, la
planificación debe someterse a evaluaciones periódicas, en comparación con el año anterior, y
 95

los cambios o consideraciones necesarias para adaptarla a las acciones políticas locales,
preestablecidas o en curso.

5.2.2 Origen, composición y aplicabilidad del modelo de análisis

Este modelo de análisis político fue desarrollado por John Kingdon en 2011, publicado
en su obra de referencia Alternatives and Public Policies, debido a la motivación del autor para
explicar cómo las situaciones/problemas sociales se convierten en problemas políticos, captar
la atención del público simultáneamente a la atención de los políticos, y entrar en la "agenda"
de la acción pública. Sin embargo, esto sólo sucede con algunos problemas/situaciones sociales.
Según los diccionarios de la lengua portuguesa, la "metáfora" es una figura del lenguaje
que produce sentidos figurativos a través de comparaciones, convirtiéndose en un recurso muy
expresivo. En el campo de la estilística y la lingüística, el término "metáfora" se refiere a la
designación de un objeto o calidad, eligiendo una palabra que designe otro objeto u otra
cualidad, teniendo una relación de similitud con la primera, como: "ella tiene una salud de
hierro", una frase que expresa que la persona es muy fuerte, porque tiene buena salud (Araújo
y Rodrigues, 2017).
La metáfora "cómo y por qué" se basa en los tres conceptos centrales del "modelo" de
análisis elegido, que requiere que las preguntas se formulen y se pretenda responder a todas
ellas, con el objetivo de entender por qué ciertas cuestiones importantes incluidas en la agenda
política se abandonan en detrimento de otras emergencias y de vital importancia sociopolítica.
A pesar de esto, el tema de las "drogas" no está en ninguna agenda política, a pesar de tener
regulaciones específicas, pero la población de usuarios se ha convertido en uno de los mayores
problemas de seguridad pública en Brasil.
La pregunta principal que surge a través de la metáfora del modelo de análisis en
relación con el tema "drogas" se refiere a la "intervención": "cómo, cuándo y por qué". Esto se
debe a que el sistema político actual ha hecho imposible la implementación de acciones básicas,
esenciales y preventivas, tales como: cultura, educación, ocio, atención, atención psicosocial,
atención sanitaria, entre otras acciones indispensables para la población para reducir la
delincuencia, el desempleo y la pobreza.
La "metáfora" de este modelo político-analítico es un tema importante debido a su
relación con las alternativas que ofrece el sistema político para resolver el problema de las
"drogas". Esta es la pregunta (metáfora): Hay una amplia gama de alternativas o no hay ninguna
en la agenda? Cómo y dónde buscarán los políticos soluciones al fenómeno problemático
llamado "drogas", que ha ido creciendo alarmantemente en Brasil?
 96

5.2.3 Actores políticos

Los tres conceptos centrales del modelo de Metáfora de Flujos Múltiples se refieren a
los actores políticos, que son aquellos que emprenden acciones políticas, en contraste con la
ventana de oportunidad que se abre, convergiendo en tres flujos variables. Tales conceptos son:
1) Comunidades Políticas, que son:
(...) constituida por investigadores, diputados, funcionarios, analistas y grupos de
interés, cuyos miembros comparten la preocupación por un problema particular que
promoverá la construcción y difusión de ideas en diferentes foros (Araújo y
Rodrigues, 2017: 21).

2) Empresarios Políticos - "(...) son un tipo particular de actores que actúan en la

mediación y negociación de los procesos de programación" (Araújo y
Rodrigues, 2017: 21).

3) La Ventana de la Oportunidad Política (Streams) - "(...) que se abre y converge en

tres flujos variables que fluyen automáticamente en el sistema político, pero que
tienen sus propias reglas y dinámicas" (Araújo y Rodrigues, 2017: 21):

a) Flujos de los problemas – aquí es donde los problemas se abordan con las
construcciones sociales establecidas por la intervención de actores, comunidades
políticas, en los procesos de políticas públicas, distinguiendo entre cuestiones
(situaciones percibidas socialmente) y problemas políticos (que son situaciones
socialmente percibidas y transformadas en problemas, cuando los responsables
de la toma de decisiones consideran que se debe encontrar una solución a este
tema). En presencia de un gran número de cuestiones existe la imposibilidad
material de los responsables de la toma de decisiones que se ocupan de todas
ellas, y la aparición de un problema está condicionada por mecanismos que
contribuyen a que los responsables de la toma de decisiones se centren en él,
buscando soluciones: "La definición de los problemas es un paso fundamental,
e incluso puede determinar el éxito de la acción política. Sin embargo, no basta
con iniciar un proceso de programación" (Araújo y Rodrigues, 2017: 21).

b) Flujos de las políticas – "(…) se componen de un conjunto de alternativas y

soluciones disponibles, generadas dentro de las comunidades políticas" (Araújo
y Rodrigues, 2017: 21). Para explicar cómo se generan estas alternativas dentro
de las comunidades políticas kingdon (2011) se utilizó la metáfora de la "sopa
primordial" (primeval soup), que es un gran conjunto de ideas que fluyen dentro
de las comunidades (sopa primigenia de política), donde se encontró que algunos
 97

se vuelven predominantes mientras que otros se desmoronan” (Araújo y

Rodrigues, 2017: 21). Para explicar cómo se generan estas alternativas dentro de
las comunidades políticas King don (2011) se utilizó la metáfora de la "sopa
primordial" (primeval soup), que es un gran conjunto de ideas que fluyen dentro
de las comunidades (policy primeval soup), donde se encontró que algunos se
vuelven predominantes mientras que otros se desmoronan. Este hecho es el
resultado evolutivo de la maduración de las ideas, cuando se enfrentan y
combinan, de varias maneras, pero no representan un factor de programación.

c) Flujos de las Acciones Políticas – es el curso independiente de los problemas y

soluciones políticas, que sigue respetando la dimensión política en relación con
los paquetes de variables decisivas, que sirven para alterar o influir en el proceso
de programación (Araújo y Rodrigues, 2017: 21-22) como, por ejemplo:
 El sentimiento nacional (national mood): que se caracteriza como
situaciones en las que un gran número de personas de una nación
comparten ideas comunes;
 Las fuerzas políticas organizadas: donde los actores centrales son partidos
políticos y grupos de interés;
 Los cambios gubernamentales (governmental turnover): que son los
cambios del ciclo político, las remodelaciones y reconfiguraciones de
gobiernos y parlamentos, o los cambios en las jerarquías de la
administración, donde el cambio de gobierno es el factor más propicio para
la ocurrencia de cambios en la agenda política.

5.2.4 Materiales base de análisis

Estos son los materiales utilizados en el proceso de análisis de las políticas públicas
brasileñas antidrogas, es decir, son la base de la evaluación situacional de Brasil en la lucha
contra las drogas ilícitas, que resultan de la implementación y implementación del Programa
Pacto por la Vida. Son:

5.2.4.1 Mapa de las Desigualdades 2019

Realizado anualmente por el Instituto de Ingeniería Informática y Sistemas (INESC) a

partir de los datos recogidos por Casa Fluminense, Rede Mosa São Paulo y Compañía de
Planeamiento do Distrito Federal (CODEPLAN), con el apoyo de Oxfam Brasil. Los datos de
 98

la Encuesta de Muestra de Hogares del Distrito, realizada por Codeplan en municipios del
Distrito Federal, fueron el eje principal de este estudio, teniendo como base el año 2018.
La razón para elegir el Mapa Social de la región del Medio Oeste para el análisis se
produjo porque la desigualdad social de este lugar es mayor que en las otras regiones del país.
Para calcular los porcentajes de desigualdad social, utilizamos la herramienta conocida como
"Índice de Gini" (medida de desigualdad que va de 0 a 1, siendo "cero" el ideal de igualdad y
"uno" el peor grado de desigualdad): en 2017 este índice fue 0.602; en 2019 fue de 0.549, y en
la región del Medio Oeste, fue de 0.536.
La desigualdad es más pronunciada entre las mujeres debido a que este grupo tiene
mayores dificultades para reintegrarse en el mercado laboral en relación con la población
masculina: en 2019, el 21% de la población desempleada eran mujeres, mientras que el 17,9%
eran hombres.
La mayoría de la población de la región del Medio Oeste, alrededor del 70%, vive con
ausencias y violaciones de derechos, y el 30% vive en invisibilidad y vulnerabilidad, al margen
de las políticas públicas, donde el 90% de ellas son consumidoras de drogas.

5.2.4.2 Mapa de desigualdad entre capitales brasileñas en 2019

Fue implementado por el Programa de Ciudades Sostenibles (PCS) en 2003, siendo una
iniciativa del Ministerio de Salud y DATASUS, con el apoyo del IBGE. La fórmula utilizada
para calcular la desigualdad fue la siguiente:

Cociente de desigualdad = (Valor más alto)

(Valor más bajo)

Se crearon "mapas sociales" de sólo tres metrópolis brasileñas debido al número de

habitantes y al nivel de desarrollo económico, que se sometieron a indicadores de desigualdades
de 28 años. Las tres metrópolis son: Sao Paulo, Río de Janeiro y el Distrito Federal, donde se
encuentra el Mapa de la Desigualdad de Sao Paulo; Mapa de la Desigualdad de la Región
Metropolitana de Río de Janeiro; Mapa de la desigualdad del Distrito Federal; y el Mapa de la
Desigualdad en la Primera Infancia.
El resultado final de cada encuesta se llamó "desigualtômetro", que es el promedio
ponderado de las tasas de desigualdad entre las metrópolis brasileñas (capitales estatales), como
lo ilustran las siguientes cifras.
a) Desigualdad debidas a la tasa de desnutrición infantil (Figura 9):
 99

Figura 9: Tasa de desigualdad por desnutrición infantil.

Fuente: IBGE/DATASUS e Ministerio de Salud (2019).

b) Desigualdad por Tasa de Desempleo: en cuanto a la relación entre las tasas de

desempleo de hombres y mujeres, comparativamente, entre las metrópolis
brasileñas, en el cálculo de la proporción, se consideraron individuos en el
trabajo o desempleados a partir de los 14 años de edad. La "Figura 10" ilustra
tanto a los mejores y también al peor indicador de desigualdad entre las
metrópolis brasileñas.
 100

Figura 10: Tasa de Desempleo entre individuos a partir de los 14 años.

Fuente: IBGE/DATASUS/Ministerio de Salud (2019).

c) Desigualdades por índice de desarrollo humano: en relación con la comparación

entre el índice municipal de desarrollo humano (IDHM), varía entre 0 y 1, y '1'
indica un mayor desarrollo humano. La "Figura 11" presenta el resultado de la
encuesta realizada en 2010, según información del "Atlas de Desarrollo Humano
en Brasil", mientras que las cifras posteriores ilustran los resultados obtenidos
con el uso de otros indicadores de desigualdad.
 101

Figura 11: Índice Municipal de Desarrollo Humano.

Fuente: ONU (2010).

d) Desigualdades estatales por Per Cápita Incoe: debido al hecho de que Brasil es
un país continental, es decir, de gran extensión territorial y contrastes regionales
significativos (cultura, raza, religión, idioma, comida y otros), lo que hace que
el pueblo brasileño sea una sociedad formada por "mestizos" (indios, caboclos,
blancos, marrones, negros y una variedad de razas inmigrantes), donde la
 102

mayoría de la población desciende de negros africanos, traído al Brasil durante

el período de colonización (Figura 12).

Figura 12: “Índice de Gini” de distribución del ingreso per cápita por hogar.

Fuente: IBGE (2018).

e) Desigualdades entre los estados brasileños por tasa de homicidios por cada
100.000 habitantes: en Brasil tanto los grandes centros urbanos (metrópolis)
como las regiones remotas como el interior rural y noreste tienen altas tasas de
homicidios, la mayoría de los cuales son el resultado de la violencia causada por
el abuso ilícito de drogas (Figura 13).
 103

Figura 13: Tasa de homicídios por cada 100.000 habitantes.

Fuente: IBGE/MS/SVS/CGIAE (2018).

f) Desigualdades de Estado por tasa de homicidios entre adolescentes y adultos

jóvenes: las tasas de homicidios entre adolescentes de 14 a 18 años de cada
100.000 habitantes son mucho más altas que entre los adultos jóvenes de hasta
29 años de edad. Sin embargo, ante un aumento significativo de los incidentes
de homicidio policial, en 2018, los investigadores decidieron ampliar la encuesta
a ciudadanos brasileños de entre 14 y 29 años (Figura 14).
 104

Figura 14: Tasa de homicidios de jóvenes de entre 15 y 29 años por cada 100.000 habitantes.

Fuente: IBGE/MS/SVS/CGIAE (2018).

g) Desigualdades entre los estados brasileños por porcentajes de agrupaciones

subnormales: debido a la mala ajeción, propia de la población brasileña, la
población está compuesta por el 66% de los individuos negros y el 15% de los
individuos marrones, por lo tanto, las agrupaciones más comunes son de hijo
negro joven. La realidad es que tales agrupaciones han sido "el foco" de pasos
en falso por parte de la policía que normalmente los ejecuta por puro prejuicio
de raza o color. Por otro lado, debe considerarse que los grupos se consideran
 105

"no normales", en su mayoría (más o menos 90%), están compuestos por

consumidores de drogas, donde hay implicación en el tráfico de sustancias
psicotrópicas, lo que requiere una intervención inmediata del Estado (Figura 15).

Figura 15: Porcentaje de población negra en agrupaciones subnormales.

Fuente: IBGE (2010).

5.2.4.3 Mapa Social 2020

Son informe de Programas y Acciones del Ministerio de Ciudadanía, donde se presentan

los resultados del Ejercicio Político 2016-2019, a través de la Secretaría de Evaluación y
Gestión de la Información.
 106

Se trata de acciones y programas que promueven el desarrollo social y la integración de

forma prioritaria, rescatando a niños, adolescentes y jóvenes de situaciones de vulnerabilidad a
través de acciones de intervención de Salud, Educación, Cultura y Desarrollo Social (SDS).
El sector exclusivo de Desarrollo Social (SDS) que tiene como referencia la Política
Nacional de Asistencia Social (PNAS) que, a su vez, articula directamente con la Secretaría de
Justicia, Derechos Humanos y Desarrollo Social (SJDHDS) en el desarrollo de acciones
psicosociales. También se articula con los Centros de Referencia de Asistencia Social (CRAS),
Centros de Referencia Especializados en Asistencia Social (CREAS) y otros casos de la red,
incluyendo asociaciones con instituciones de promoción de la salud para minimizar los
conflictos sociales derivados de adversidades, vulnerabilidades y situaciones de riesgo social.
El Mapa Social tiene como objetivo principal identificar, construir y presentar el perfil
socioeconómico del público insertado en programas enfocados en la promoción de estrategias
de intervención de asistencia social, respondiendo a las demandas reveladas durante el estudio.
A partir de la identificación de personas en situaciones de vulnerabilidad, típicas de la
intervención, se implementa la recepción y la inclusión inmediata en el CadÚnico30, así como
en políticas públicas apropiadas. En este escenario, está la articulación de los socios de la red
de protección psicosocial como CRAS, CREAS y otros organismos participantes.
La inclusión de las personas en los programas sociales se produce de acuerdo con la
situación física y psicológica de cada sujeto, siendo referido al "núcleo" de atención que mejor
se adapte a sus necesidades personales.
Los principales datos investigados sobre el perfil social de la población brasileña, que
generó el "Mapa Social 2020" (Misterio de la Ciudadanía, 2020) son:
a) Información demográfica: Datos del IBGE en 2020 (Figura 16).

Figura 16: Datos demográficos de la población brasileña.

Fuente: IBGE (2020).

30
CadÚnico es el Registro Social del Programa Bolsa Família y Bajos Ingresos, establecido por el Gobierno
Federal para rescatar a los ciudadanos del Estado de la pobreza extrema y la vulnerabilidad social.
 107

b) Familias inscritas en el Registro Único: familias consideradas en estado de

extrema pobreza, que participan en programas sociales a través del Registro
Unciste del Gobierno Federal como Bolsa Familia y Bajos Ingresos (Figura 17).

Figura 17: Población inscrita en el CadÚnico.

Fuente: IBGE (2020).

c) Perfil de la Población que participa en el Programa CadÚnico: los brasileños que

participaron en este programa fueron distinguidos por grupos, considerados en
pobreza, es decir, sin saneamiento básico, sin agua tratada, sin recolección de
basura y precariedad de la vivienda (Tabla 11 y Figura 18).

Tabla 11: Grupos de población tradicionales y específicos del CadÚnico.

Fuente: IBGE (2020).

 108

Figura 18: Número de beneficiarios del Programa Bolsa Familia en diciembre de 2020.

çã

Fuente: IBGE (2020).

d) Los grupos de población se beneficiaron de la educación y la salud (Gráfico 13).

Gráfico 13: Porcentajes correspondientes a grupos beneficiados con educación y salud.

Fuente: Ministerio de Ciudadanía (2020).

e) Beneficios de Prestación Continuos (BPC): el programa cubre a los trabajadores

con discapacidades permanentes e imposibilidad de regresar al trabajo y a los
ancianos en riesgo (Figura 19 y Tabla 12).

Figura 19: Número de beneficiarios y inscritos en diciembre de 2020 en el Programa BPC.

Fuente: Ministerio de Ciudadanía (2020).

 109

Tabla 12: Cantidades correspondientes a los beneficios pagados a través del Programa BPC.

Fuente: Ministerio de Ciudadanía (2020).

f) Inversiones en Infraestructura de la Red de Asistencia Social: inversiones en

equipos del Servicio Unificado de Asistencia Social, que actúa en la atención de
los consumidores de drogas y de las personas en caso de vulnerabilidad (Tabla
13).

Tabla 13: Inversión en Equipamiento de la Red de Asistencia Social del SUAS.

Fuente: PSB/PSE/Ministerio de Ciudadanía/SUAS (2020).

g) Inversiones en Asistencia Social para el Año Político 2020-2023 (Tabla 14).

Tabla 14: Inversiones en Servicios de Asistencia en el período político 2020-2023.

Continúa
 110

Continuación

Fuente: Ministerio de Ciudadanía (2020).

5.2.4.4 Informe Mundial sobre las Drogas 202031

Este es el informe anual de las Naciones Unidas (ONU) y la Organización Mundial de

la Salud (OMS), que presenta una encuesta sobre la situación del consumo y el tráfico de drogas
en todo el mundo, que incluye nuevas tendencias en el uso de sustancias psicotrópicas y sus
subproductos, publicado en junio de 2020. Las consideraciones de los Comités de las Naciones
Unidas y de la OMS fueron las siguientes, según el United Nations Office on Drugs and Crime
– UNODC (2020):
a) El consumo mundial de las drogas: Alrededor de 269 millones de personas
consumo drogas en todo el mundo en 2018, lo que representa un aumento del
30% en comparación con 2009. Además, más de 35 millones de personas sufren
de trastornos asociados con el consumo de drogas El “Gráfico 14” del UNODC
ilustra el aumento indiscriminado del consumo mundial de drogas en América

31
Informe Mundial sobre Drogas 2020, disponible en https://www.unodc.org/lpo-
brazil/pt/frontpage/2020/06/relatrio-mundial-sobre-drogas-2020_-consumo-global-de-drogas-aumenta--
enquanto-covid-19-impacta-mercado.html.
 111

(Sur y Norte), Africa, Asia, Europa y Oceanía en período 2001-2018, donde hay
un aumento de alrededor del 100% de 2010 a 2011 y de 2015 a 2016.

Gráfico 14: Incautaciones mundiales de ATS (excluyendo éxtasis) 2007-2018.

Fuente: UNODC (2020).

b) El impacto del COVID-19 en los mercados de las drogas: al reducir el desempleo

y reducir las oportunidades causadas por la pandemia, que puede afectar
desproporcionadamente a las clases más pobres, haciéndolas más vulnerables al
uso, el tráfico y el cultivo de drogas para obtener sustento.
c) Los grupos vulnerables y marginados: los jóvenes, las mujeres y las clases más
pobres pagan el precio del problema mundial de las drogas.
d) El consumo de la cannabis: Si bien el cannabis sigue siendo la sustancia más
consumida en el mundo también en 2018, con un estimado de 192 millones de
personas que lo usan, los "opioides32” son los más dañinos.
e) La última década: el número total de muertes por trastornos asociados con su uso
aumentó en un 71%, con un aumento del 92% entre las mujeres, en comparación
con el 63% entre los hombres.
f) El mercado de las drogas: se ha vuelto dominado por la cocaína y la
metanfetamina, y el uso de ambas sustancias está aumentando en sus principales
mercados. Alrededor de 19 millones de personas usaron cocaína en 2018,
mientras que 27 millones usaron anfetaminas en el mismo año (Gráfico 15).

32
Los opiáceos son sustancias extraídas del opio. Los opiáceos naturales son sustancias que no sufren ninguna
modificación, como la morfina y la codeína. Las opiáceas medias sintéticas son los resultantes de modificaciones
parciales de sustancias naturales, como la heroína, que se obtiene de la morfina a través de una pequeña
modificación química. Las sustancias totalmente sintéticas con acción similar a los opiáceos, como la meperidina,
el propoxifeno y la metadona, tienen un efecto analgésico (quitar el dolor) y un efecto hipnótico (sueño). Porque
tienen estos dos efectos tales drogas también se llaman narices.
 112

Gráfico 15: Fabricación mundial de cocaína y número de incautaciones, 1980-2016.

Fuente: UNODC (2019).

g) El consumo de drogas entre los países: en desarrollo aumentó mucho más

rápidamente durante el período 2000-2018 que en los países desarrollados
(Gráfico 16 y 17).

Gráfico 16: Tendencias mundiales en el número de consumidores de drogas con trastornos.

Fuente: World Drug Report (2019).

Gráfico 17: Tendencias mundiales en la prevalencia del consumo de drogas y los trastornos.

Fuente: World Drug Report (2019).

 113

h) La población consumidora de las drogas: se compone principalmente de jóvenes,

que son los individuos que consumen estas sustancias en exceso. Este hallazgo
preocupa a los investigadores, porque el grupo de población más vulnerable a
los efectos de las drogas son los adolescentes jóvenes, un período en el que estas
sustancias son más dañinas para el cerebro, todavía en desarrollo, que para los
cerebros adultos.
La última encuesta nacional realizada por Información Científica y Tecnológica
en Salud (ICICT) de la Fundación Oswaldo Cruz (Fiocruz), celebrada en 2017,
mostró los siguientes datos sobre la población de consumidores de drogas en
Brasil, ilustrados en las siguientes "tablas" y “gráficos”.

Tabla 15: Un estado civil característico de la población brasileña de consumidores de drogas.

Nota: IC95% es el intervalo de confianza del 95%, LI es su límite inferior y LS su límite superior.
Fuente: ICICT/Fiocruz (2017).

Tabla 16: Relación entre el suministro de agua y las condiciones de alcantarillado con el perfil
de la población de consumidores de drogas en Brasil.

Nota: I IC95% es el intervalo de confianza del 95%, LI es su límite inferior y LS su límite superior.
Fuente: ICICT/Fiocruz (2017).
 114

Tabla 17: Valor medio de la incidencia regional de los consumidores de drogas en Brasil por
género, en diciembre del 2015.

Nota: IC95% es el intervalo de confianza del 95%, LI es su límite inferior y LS su límite superior.
1.Incluye áreas urbanas definidas por la legislación municipal en el momento del Censo Demográfico de 2017.
2.Comprende las regiones metropolitanas de Belém, Fortaleza, Recife, Salvador, Belo Horizonte, Río de Janeiro, Sao
Paulo, Curitiba y Porto Alegre, además del RIDE del Distrito Federal.
3.Los grandes municipios son aquellos con una población superior a 200.000 habitantes en el Censo Demográfico de
2000 (los que estaban en la 2a Encuesta) y los más pequeños son aquellos con una población menor o igual a 11.000
habitantes en el Censo Demográfico de 2017.
4.La franja fronteriza incluye a todos los municipios que tienen al menos parte de su territorio en la franja de 150 km
de la frontera brasileña, según la Ley No 6.634 de 2 de mayo de 1979, regulada por el Decreto No 85.064 de 26 de
agosto de 1980. La lista de estos municipios fue proporcionada por el IBGE.
Fuente: ICICT/Fiocruz (2017).

Gráfico 18: Consumidores de alcohol en la vida, en los últimos 12 meses, en los últimos 30
días y el porcentaje promedio del consumo (binge).

Fuente: ICICT/Fiocruz (2017).

 115

Tabla 18: Edad del primer consumo de alcohol en Brasil en relación con el género.

Nota: IC95% es el intervalo de confianza del 95% (LI - Límite inferior y LS - Límite superior).
Fuente: ICICT/Fiocruz (2017).

Gráfico 19: Estimación de la edad del primer consumo de tabaco y sus derivados en Brasil.

Fuente: ICICT/Fiocruz (2017).

Tabla 19: Número de los consumidores y prevalencia del consumo del tabaco mezclado con
las sustancias ilícitas en los últimos 12 meses y consumo por persona.

Nota: Prevalencia (%) son relativos a la población total de la investigación y 95% IC es el intervalo de confianza del
95% (LI - Límite Inferior y LS - Límite Superior).
Fuente: ICICT/Fiocruz (2017).
 116

Tabla 20: Promedio de consumidores en Brasil, de 12 a 65 años, y prevalencia del uso de

medicamentos no prescritos en la vida, en los últimos 12 meses y en los últimos 30 días, según
el grupo de edad.

Nota: Prevalencia (%) son relativos a la población total de la investigación y 95% IC es el intervalo de confianza del
95% (LI - Límite Inferior y LS - Límite Superior).
Fuente: ICICT/Fiocruz (2017).

Tabla 21: Prevalencia del consumo ilícito de drogas en Brasil por grupo de edad en los últimos
12 meses y 30 días antes de la encuesta (30 de diciembre de 2017).

Nota: Prevalencia (%) son relativos a la población total de la investigación y 95% IC es el intervalo de confianza del
95% (LI - Límite Inferior y LS - Límite Superior).
Fuente: ICICT/Fiocruz (2017).

i) El consumo frecuente de cannabis: aumentó considerablemente después de la

legalización. En algunos países, se ha encontrado que los productos de cannabis
más potentes también son más comunes en el mercado.
j) Otro hecho importante: es que el consumo de cannabis está aumentando en la
mayoría de las jurisdicciones donde se legaliza el uso no médico. Canadá,
Uruguay y 11 jurisdicciones en los Estados Unidos que permiten la fabricación
y venta de productos de marihuana para uso no médico han reportado
principalmente un mayor consumo desde la legalización de la droga. Los
investigadores concluyeron que el 40% de los consumidores de cannabis en los países
 117

citados siguen obteniendo el producto de fuentes ilegales, incluso después de regular el

consumo.
k) El cannabis sigue siendo, sin embargo, la principal droga: que pone a las
personas en contacto con el sistema de justicia penal, representando más de la
mitad de las violaciones de la ley de drogas, sobre la base de datos de 69 países
proporcionados en el período 2014-2018.
l) La investigación de la Global Drugs Survey (GDS): en 2015, a través de una
investigación de la Universidad de Sao Paulo en asociación con la empresa
estadounidense Global Drugs Survey (GDS), con la participación de 107.624
personas, el uso de marihuana sintética se detectó por primera vez en Brasil.
Según GDS: "Spice (nombre comercial) es una versión de la molécula de THC
sintetizada en el laboratorio. Al conectarse a los receptores cerebrales de manera
diferente a la molécula original, aumenta hasta 60 veces las posibilidades del
individuo de desarrollar dependencia química y por 30 de las de tener una
emergencia médica después de su uso".
m) La pobreza, la mala educación y la marginación social siguen siendo factores
importantes: que aumentan el riesgo de trastornos relacionados con las drogas.
Además, según el Informe de las Naciones Unidas y la OMS sobre Drogas 2020:
"(...) los grupos vulnerables y marginados también pueden enfrentarse a
obstáculos para acceder a los servicios de tratamiento debido a la discriminación
y el estigma". Para reforzar esto las declaraciones de la OMS y las Naciones
Unidas, tenemos datos de una investigación sobre el terreno de Fiocruz (2017),
que señaló una relación directa entre el nivel educativo y el consumo ilícito de
drogas (Tablas 22, 23 y 24).
Tabla 22: Estimación de los consumidores de las drogas por grupo de edad.

Nota: Prevalencia (%) son relativos a la población total de la investigación y 95% IC es el intervalo de confianza del
95% (LI - Límite Inferior y LS - Límite Superior).
Fuente: ICICT/Fiocruz (2017).
 118

Tabla 23: Relación entre la escolaridad, la clase, la familia y el consumo de drogas.

Nota: IC95% es el intervalo de confianza del 95%, LI es su límite inferior y LS su límite superior.
Fuente: ICICT/Fiocruz (2017).

Tabla 24: Número de consumidores brasileños y prevalencia de personas de 18 a 65 años que

consumieron alguna sustancia ilícita en vida, en los últimos 12 meses y en los 30 días anteriores
a la entrevista (30 de diciembre de 2017), según el nivel educativo.

Nota: As prevalências (%) são relativas ao total da população da pesquisa e IC95% é o intervalo de confiança de 95%
(LI - Limite Inferior e LS - Limite Superior).
Fuente: ICICT/Fiocruz (2017).
 119

La relación entre la religión y el número de consumidores de drogas en Brasil,

según encuestas de Fiocruz (2017), también es bastante expresiva como se puede
ver en las “Tablas 25 y 26”.
Tabla 25: Relación entre la religión y el número de consumidores de drogas.

Nota: IC95% es el intervalo de confianza del 95%, LI es su límite inferior y LS su límite superior.
Fuente: ICICT/Fiocruz (2017).

Tabla 26: Prevalencia del consumo ilícito de drogas en relación con el grupo de edad de los
usuarios.

Nota: Prevalencia (%) son relativos a la población total de la investigación y 95% IC es el intervalo de confianza del
95% (LI - Límite Inferior y LS - Límite Superior).
Fuente: ICICT/Fiocruz (2017).

Según una encuesta realizada por el Instituto Oswaldo Cruz (Fiocruz) en

diciembre de 2017, entre la población de brasileños entrevistadas (800.000
individuos de entre 12 y 18 años), la edad media del primer consumo de alguna
sustancia ilícita fue de 13,1 años. Como se observó entre los adultos de todos los
 120

grupos de edad (Tablas 27, 28, 29, 30 y 31), no hubo diferencia significativa en
la mediana de edad del primer consumo de alcohol entre los adolescentes
varones y mujeres (13,7 y 13,5 años, respectivamente).

Tabla 27: Estimaciones de los parámetros de la distribución por edad del primer consumo de
alguna sustancia ilícita en Brasil, entre los niños menores de 18 años, por sexo.

Nota: Nota: IC95% es el intervalo de confianza del 95% (LI - Límite inferior y LS - Límite superior).
1.Incluye el consumo de alucinógenos (Té de Ayuhusca y LSD); cocaína; grieta y similares; éxtasis o MDMA; heroína;
marihuana, hachís o skank; ketatamine; o disolventes.
Fuente: ICICT/Fiocruz (2017).

Tabla 28: Número de consumidores y prevalencia del consumo de marihuana mezclado con
otras sustancias ilícitas en comparación con la población de 800 investigados en los últimos 12
meses a partir de diciembre de 2017, en Brasil, según el tipo de mezcla.

Nota: Prevalencia (%) son en relación con la población total de búsqueda, 95% IC es el intervalo de confianza del 95%,
LI es su límite inferior y LS el límite superior.
Fuente: ICICT/Fiocruz (2017).

Tabla 29: Consumidores brasileños de múltiples sustancias en 2017, por sexo.

Nota: Prevalencia (%) son relativos a la población total de la investigación y 95% IC es el intervalo de confianza del
95% (LI - Límite Inferior y LS - Límite Superior).
Fuente: ICICT/Fiocruz (2017).
 121

Tabla 30: Consumo estimado de múltiples drogas ilícitas en Brasil por grupo de edad.

Nota: Prevalencia (%) son relativos a la población total de la investigación y 95% IC es el intervalo de confianza del
95% (LI - Límite Inferior y LS - Límite Superior).
Fuente: ICICT/Fiocruz (2017).

Tabla 31: Estimación de consumidores brasileños de múltiples drogas ilícitas, de acuerdo con
el nivel de educación.

Nota: Prevalencia (%) son relativos a la población total de la investigación y 95% IC es el intervalo de confianza del
95% (LI - Límite Inferior y LS - Límite Superior).
Fuente: ICICT/Fiocruz (2017).

Aunque, a menudo hay un solapamiento o incluso un ciclo de violencia

perpetrado y sufrido, con fines didácticos los hallazgos referentes a estas
diferentes modalidades de violencia se presentarán en las tablas, a continuación.
Es importante observar, inicialmente, la descarada disparidad entre los
acontecimientos asociados con el alcohol y el conjunto de sustancias ilícitas, que
podría explicarse diversas situaciones de conflicto y violencia.
 122

Tabla 32: Número de personas involucradas en accidentes de tráfico por consumo de drogas.

Nota: Prevalencia (%) son en relación con la población total de búsqueda, 95% IC es el intervalo de confianza del 95%,
LI es su límite inferior y LS el límite superior.
Fuente: ICICT/Fiocruz (2017).

Tabla 33: Violencia perpetrada debido al consumo de alcohol y/o drogas ilícitas en Brasil por
tipo de violencia, género y edad en los últimos 12 meses (antes del 30 de diciembre de 2017).

Nota: Prevalencia (%) son en relación con la población total de búsqueda, 95% IC es el intervalo de confianza del 95%,
LI es su límite inferior y LS el límite superior.
Fuente: ICICT/Fiocruz (2017).
 123

1) Es esencial que las principales acciones para prevenir el consumo de drogas:

tomen las iniciativas enumeradas a continuación, a través de la expectativa del
riesgo individual y/o colectivo que pueden ofrecer a la población: 1) Barrios
seguros; 2) Seguridad física e inclusión social; 3) Invertir en un entorno escolar
de calidad; 4) Acceso a la atención médica; 5) Participación de la persona
responsable y de seguimiento; 6) Adopción de habilidades de salud y
neurológicas (que incluyen control emocional y habilidades para enfrentar
situaciones adversas).
n) Las Américas (Norte y Sur) representaron el 85% del total incautado a nivel
mundial en 2018: la mayor cantidad fue incautada en Sudamérica (55% del total
global en 2018) por Colombia (35%), seguida de Ecuador (6,1%), Brasil (6,0%),
Venezuela (2,7%) y Perú (1,6%).
o) Lo cultivo de las substancias ilícitas: según datos de 2017 a 201833, entre 605.000
y 970.000 familias en todo el mundo siguen cultivando sustancias psicoactivas,
que torna estos cultivos ilícitos. Es necesario combatir el cultivo y la producción
de drogas en todo el mundo a partir de los graves daños causados a las personas,
que culmina en un aumento de la violencia y la delincuencia.
En Brasil, según los datos de ICICT/Fiocruz, obtenidos en la última encuesta
nacional de 2017, pero las consecuencias del alcohol y el abuso ilícito de drogas,
en la mayoría de los casos, son irreversibles y pueden llevar a las personas a la
muerte (siguientes gráficos).
Gráfico 20: Riesgos de abuso del cigarrillo y alcohol.

Fuente: ICICT/Fiocruz (2017).

33
Datos de la OMS y las Naciones Unidas, disponibles en
https://wdr.unodc.org/wdr2020/field/WDR20_BOOKLET_1.pdf.
 124

Gráfico 21: Riesgos para el uso de la droga ilícita conocida como LSD (12-65 años).

Fuente: ICICT/Fiocruz (2017).

Gráfico 22: Riesgos para el consumo de la marihuana (12-65 años).

Fuente: ICICT/Fiocruz (2017).

Gráfico 23: Riesgos del consumo de la cocaína (12-65 años).

Fuente: ICICT/Fiocruz (2017).

 125

Gráfico 24: Riesgos por frecuencia de uso del crack, merla, oxi o pasta base.

Fuente: ICICT/Fiocruz (2017).

La "Tabla 34" ilustra la percepción de los investigadores de ICICT/Fiocruz,

basada en estudios de la encuesta de 2017, sobre la disponibilidad de sustos de
sustancias psicotrópicas en Brasil para la población de entre 12 y 65 años.

Tabla 34: Número y prevalencia de brasileños para la disponibilidad de drogas ilícitas, según
sustancia y sexo.

Continúa
 126

Continuación

Fuente: ICICT/Fiocruz (2017).

p) El tratamiento de los consumidores de drogas: es uno de los Objetivos de

Desarrollo Sostenible, pero en el período 2015-2018, sólo alrededor del 1% de
las personas con trastornos por consumo de drogas estaban en tratamiento, ya
que es alarmante.

5.2.4.5 Ejercicio Político 2016-2019 (PPA 2016-2018)

En Brasil, según datos del ICICT/Fiocruz en 2020, la población que buscó los servicios
y está bajo tratamiento en los servicios de salud pública, durante el Año Político 2016-2019.
a) Brasileños tratados por el Estado por dependencia de drogas ilícitas (Gráfico 25):

Gráfico 25: Prevalencia del tratamiento en la vida de los brasileños que informaron del uso de
sustancias ilícitas en el Ejercicio Político 2016-2019.

Fuente: ICICT/Fiocruz (2020).

 127

b) Tipo de ayuda que los brasileños dependientes de las drogas ilícitas: recibieron
como tratamiento durante el Ejercicio Político 2016-2019 (Gráfico 26):

Gráfico 26: Prevalencia del tipo de servicios donde los consumidores brasileños de drogas
recibieron algún tipo de tratamiento en el Año Político 2016-2019.

Fuente: ICICT/Fiocruz (2020).

c) Con respecto al género de los brasileños que recibieron algún tipo de asistencia
para tratar la drogadicción ilícita: durante el Ejercicio Político 2016-2019: los
hombres, en comparación con las mujeres, tienen una mayor prevalencia para
recibir asistencia para el tratamiento de la dependencia del tabaco, el alcohol o
las drogas ilícitas (1,8% frente a 1,1%, respectivamente), aunque esta diferencia
no es estadísticamente significativa, según la información del ICICT/Fiocruz
(2020) (Tablas 35, 36 y 37).

Tabla 35: Población de brasileños de entre 12 y 65 años, por sexo, que recibieron algún tipo de
tratamiento durante el Ejercicio Político 2016-2019.

Fuente: ICICT/Fiocruz (2020).

 128

Tabla 36: Porcentaje de la población de brasileños asistidos por edad para el tratamiento de la
dependencia de algún tipo de droga ilícita durante el Ejercicio Político 2016-2019.

Nota: Prevalencia (%) son relativos a la población total de la investigación y 95% IC es el intervalo de confianza del
95% (LI - Límite Inferior y LS - Límite Superior).
Fuente: ICICT/Fiocruz (2020).

Tabla 37: Estimación de los brasileños tratados por drogodependencia, por nivel de instrucción,
durante el Año Político 2016-2019.

Nota: Prevalencia (%) son relativos a la población total de la investigación y 95% IC es el intervalo de confianza del
95% (LI - Límite Inferior y LS - Límite Superior).
Fuente: ICICT/Fiocruz (2020).

d) Dominio del tráfico ilícito de drogas en Brasil por regiones: regiones en las que
la investigación ICICT/Fiocruz (2020) identificó un mayor dominio del
narcotráfico, con una presencia constante de comercio y consumidores
brasileños de sustancias psicoactivas. Este hecho fue confirmado por el número
de incidentes policiales relacionados con la violencia y diversos delitos, según
el sector de la seguridad pública local, durante el Ejercicio Político 2016-2019
(Tabla 38).
 129

Tabla 38: Regiones brasileñas con mayor dominio del comercio y el narcotráfico en 2019,
considerando el número y la prevalencia de personas de 12 a 65 años, que han estado
involucradas en incidentes policiales en los últimos 12 meses, bajo el efecto del alcohol o
sustancia psicoactiva ilícita, dentro de una región determinada.

Nota: IC95% es el intervalo de confianza del 95%, LI es su límite inferior y LS el límite superior.
1. Incluye áreas urbanas definidas por la legislación municipal en el momento del Censo Demográfico 2019.
2. Comprende las regiones metropolitanas de Belém, Fortaleza, Recife, Salvador, Belo Horizonte, Río de Janeiro, São
Paulo, Curitiba y Porto Alegre, además del RIDE del Distrito Federal.
3. Los grandes municipios son aquellos con una población superior a 200.000 habitantes en el Censo Demográfico de
2000 (los que estaban en la 2a Encuesta) y los más pequeños son aquellos con una población inferior o igual a 11.000
habitantes en el Censo Demográfico de 2019.
4. La franja fronteriza incluye a todos los municipios que tienen al menos parte de su territorio en la franja de 150 km
de la frontera brasileña, según la Ley No 6.634 de 2 de mayo de 1979, regulada por el Decreto No 85.064 de 26 de
agosto de 1980. La lista de estos municipios fue proporcionada por el IBGE.
Fuente: ICICT/Fiocruz (2020).

5.3 ANÁLIS DE LOS DADOS: RESULTADOS DELAS ACCIONES DE ASISTENCIA

SOCIAL

Sobre la base de los datos presentados en este capítulo, en este tema se realizará el
análisis de la información, utilizando la herramienta elegida por el autor-investigador, que es el
método de Metáfora de Flujos Múltiples (Multiple Streams Framework), en la siguiente tabla
(Tabla 39).
 130

. Tabla 39: Multiple Streams Framework..

MULTIPLE STREAMS FRAMEWORK

LAS POLÍTICAS PÚBLICAS ANALIZADAS
METAPHOR: "Cómo y por qué?

Preguntas de la intervención:
1. Cómo intervenir en el fenómeno de las "drogas ilícitas" en Brasil?
2. Por qué los responsables políticos prestan atención a una cuestión particular en detrimento de la
lucha contra el "fenómeno de las drogas”?
3. Por qué se cambian las agendas políticas con el tiempo y las acciones para combatir las "drogas" no
se consideran de emergencia?
4. Por qué los responsables políticos han seleccionado y señalado los programas como respuestas a los
problemas derivados del aumento de la población que utiliza "drogas ilícitas" en Brasil, entre una
amplia gama de acciones alternativas?
5. Cómo los Programas/Acciones Políticas mostraron eficiencia durante el Ejercicio Político 2016-
2019, lo que demostró la eficacia del PPA 2016-2018 en relación con la salud y la atención psicológica
para los brasileños que consumen drogas ilícitas?

CONCEPTOS CENTRALES
OPORTUNIDAD

(STREAMS)
VENTANA

POLÍTCA
EMPRENDEDORES
COMUNIDADES

DE
LA
POLÍTICOS
POLÍTICAS

Flujo de Flujo de las Flujo

Problemas: Políticas: Político:
(Intervenciones) (Ideas y Acciones) (Fuerza de
Acción)

Membros; Actores Indicadores: Plan Plurianual - Agenda Política:

particulares en la homicidio PPA 2016-2019: 3% de los
Agentes Públicos; mediación y intencional, robo Salud más cercana ingresos de la
negociación de seguido de muerte, a ti, Ciencia, educación y 4.5%
Analistas; procesos de intento de Tecnología e para salud, 60%
programación; asesinato, uso de Innovación para el para gastos de
Grupo de Interés; drogas Desarrollo, Cultura personal, y
Clínicas de las psicotrópicas en la y Ciudadanía seguridad pública
Inversores; Familias; familia, estrofa, Desarrollo y eventos.
robo en el Productivo,
Emprendedores; Unidades de transporte urbano, Infraestructura Presupuesto
Atención Primaria; robo de vehículos, para el Desarrollo, Público: No hay
ONG; robo de vehículos, Pacto por la Vida, presupuesto para
Departamentos de lesiones corporales Desarrollo Rural nuevos programas
Asociaciones Salud; seguidas de Sostenible, Medio o campañas, sino
Vecinas; muerte, lesiones Ambiente y las Clínicas
corporales, y uso y Sostenibilidad, Familiares y
Continúa
 131

Continuación
Consejo de Tutela; Organizaciones No posesión de Desarrollo Urbano, Unidades de
Gubernamentales narcóticos en Turismo, Mujer Atención Primaria
Assistência Social; (ONG); general. Ciudadana, del SUS, a través
Educar para del trabajo
Ciudadanos. Voluntariado de Eventos: transformar, Água realizado por los
Templos e Atención de para Todos, agentes de salud
Iglesias; emergencia para Igualdade Racial, han mantenido el
adictos en Povos e Programa
50% religioso; situaciones de Comunidades Antidrogas, que
precariedad física Tradicionais, no es específico
Agentes de Salud; y psicológica (sin Cidadania e para los usuarios
especificación de Direitos, Viver de crack porque
Consejo de Tutela; usuarios de crack). Melhor, Esporte e no se centra en la
Lazer, Gestão prevención de
Asistencia social; Crisis: Delirio con Participativa, grupos de riesgo
brote, agresión a Proteção da (consumidores de
ONG. los ciudadanos, Sociedade e alcohol,
"sobre dosis", Fomento à marihuana y
varias Cidadania. cocaína).
alucinaciones,
entrada en el Resultados
mundo de la políticos: De
delincuencia, 2016 a 2018 se
práctica de redujo el número
diversos delitos; de robos en el
práctica de transporte urbano,
asesinato, robo, robo de vehículos,
strupe, y otros. homicidio
intencional,
Feedback de la tráfico, robo de
Acción Política: vehículos, pero no
Intervención sólo hay evidencia de
en los que fueran delitos
consumidores de resultantes del uso
drogas que de las drogas. Sin
someten a la embargo, el
sociedad a consumo de
diversos riesgos, drogas y la
pero no hay posesión
especificación de aumentaron en
la población de aproximadamente
usuarios de crack 30% por año, de
en cualquier 2016 a 2019. Se
programa en encontró que el
tránsito; combate a 7% de la
través de la Policía población utiliza
Civil sólo los de drogas
crack en etapa psicotrópicas,
avanzada de pero sólo el 11%
adicción, sin de ellas cumplen
prevención o con las medidas
control; sociales y
intervenciones son educacionales.
directas y en casos
Continúa
 132

Continuación
extremos, Faltan:
incluyendo programas
lesiones preventivos para
corporales, muerte grupos de riesgo
de usuarios o (usuarios de
terceros, y alcohol,
hospitalización. marihuana y
cocaína), que
conforman el 8%
de la población.
Fuente: El propio autor (2020).

5.3.1 Resultados del Método Multiple Streams Framework

Sobre la base de los resultados del Marco de Corrientes Múltiples, se observó que
existen recursos suficientes para que el Estado intervenga y trate a los jóvenes brasileños que
consumen drogas ilícitas, combatiendo adecuadamente el tráfico y el comercio de sustancias
psicoactivas en el país. Pero para ello, es necesario que los recursos del "fondo", específicos
para la financiación de estas acciones, no sean "desviados" a otras emergencias de la Agenda
Política, es decir, se debe invertir en gastos corrientes, independientemente de las variaciones
en el "gasto público". Es esencial mantener los programas sociales estrictamente necesarios en
la Agenda Pública, como la implementación de Políticas Públicas de Lucha contra el Consumo
y el Tráfico de Drogas en Brasil.
Se encontró que la población de consumidores de drogas tuvo un aumento anual de
alrededor del 30%, de 2016 al primer trimestre de 2019, una preocupante estadística causada
principalmente por la inactivación de la mayoría de los programas sociales por parte del
Gobierno de Bolsonaro. Esta medida ha sido justificada por el Gobierno por la falta de recursos
financieros por parte de la Unión, pero esto no es compatible con la realidad política brasileña,
porque se sabe que la raíz del Gobierno fue corrompida por la corrupción.

5.4 ANÁLISIS DE LA POLÍTICA SITUACIONAL COMPLEMENTARIA

El método utilizado es la comparación entre los ciclos ejecutivos entre los años 2016,
2017 y 2018, del PPA 2016-2019 (Figura 20), centrándose en la ejecución del Programa Pacto
por la Vida porque es la acción político-social más importante de la asistencia social y la salud,
en Brasil.

5.4.1 Materiales bases

Resultados obtenidos con la aplicación del Programa Pacto por la Vida, incluido en las
Agendas de los Planes Plurianuales 2015-2018 y 2016-2019 (Figuras 20 y 21):
 133

Figura 20: Programa No 205/2006 - Pacto por la Vida.

Fuente: Gebav-PPA (2018).

Según el análisis a través del "indicador de rendimiento" utilizado para la evaluación de

los ciclos de 2016 a 2018:
El Programa Pacto por la Vida presentó un buen desempeño en el año III de la
implementación de PPA, considerando la fecha límite 10/31/2018, con el Indicador
de Desempeño (IDP) alcanzando el 65,61%, que corresponde al Grado 3. Los
indicadores asociados a las dos dimensiones del análisis contribuyeron a este
resultado: Dimensión de Resultados de Desempeño por la Evolución de Indicadores
con 50.00% y por la Efectividad de los Objetivos del Programa con 82.96%; y la
dimensión del esfuerzo por programas expresado por el Indicador de Ejecución
Presupuestaria-Financiera Promedio de los compromisos en el programa fue del
62,12% (Geba-PPA, 2018: 139).
 134

Figura 21: Desempeño del Programa Pacto por la Vida.

Fuente: Geba-PPA (2018).

 135

5.4.2 Resultados del Análisis Situacional

A pesar de los resultados optimistas del Informe de Aplicación del PPA 2016-2019/Año
III, obtenido de la ecuación de un "indicador de rendimiento", se encontró que más de tres
compromisos del programa no tenían ejecución presupuestaria en los tres ejercicios
participativos del PPA (2016, 2017 y 2018), principalmente debido a la reducción de la
"represión calificada del crimen organizado" en el país, durante este período, aunque se observó
que había disponibilidad presupuestaria en los años 2016 y 2018. Esta iniciativa ha flexionado
el aumento de la violencia y la delincuencia desde 2019.
Identificamos la presencia de las directrices estratégicas que inspiraron el diseño de los
componentes de la Matriz Programática, que se compone de: Eje, Temas Estratégicos y
Programas, que se desarrolló en los atributos de los programas, menú e indicadores. Sin
embargo, la organización de la Matriz Programática actual difiere del PPA 2012-2015, donde
cada programa se originó en un solo área temática. En el PPA 2016-2019, los programas
programados incluyen simultáneamente varios temas estratégicos y la división del PPA por
ejes, que fueron abolidos porque segregaron temas relacionados y complementarios.
El PPA 2016-2019 se compone de un único eje estructurador: Planificación Estratégica
y Gestión para el Desarrollo Socioeconómico Sostenible, que abre una "gama" de temas
estratégicos predefinidos, la mayoría de los cuales no dejaron el "papel" (agenda del proyecto)
debido a la falta de recursos financieros.
De las 1.080 propuestas seleccionadas para la programación en el PPA 2016-2019, el
48% se incorporaron al Programa de Gobierno, pero sólo el 30% de ellas se implementaron, sin
embargo: "(...) refleja los deseos, deseos y expectativas de los miles de brasileños que apuestan
por el sueño del Brasil más democrático, más inclusiva y desarrollada" (Geba-PPA, 2019: 11).
En cuanto al sector de la seguridad pública, hubo una pequeña reducción en el número
de homicidios en 2018, aumentando de nuevo en 2019, pero no hay datos que relacionen este
índice con la población de consumidores de drogas ilícitas y, aunque existe una legislación
específica, no existe un programa específicamente destinado a combatir las drogas en Brasil.
 136

CAPÍTULO VI

PLAN DE LAS ACCIONES ESTRATÉGICAS

INTRODUCCIÓN

En el proceso de planificación de las acciones de asistencia social, se adoptó como

principio rector el “Mapa de Desigualdades 2019”, del Instituto de Estudios Socioeconómicos
(Inesc, 2019), “Mapa de desigualdad entre capitales brasileñas en 2019” (Datasus y IBGE),
“Mapa Social 2020” (Secretaría de Evaluación y Gestión de la Información, 2019), “Informe
Mundial sobre las Drogas 2020” (ONU y OMS, 2020), y el resultado del análisis político del
“Ejercicio Político 2016-2019” (PPA 2016-2019).
Este plan incluye lineamientos para el horizonte 2026 y se estructura en cuatro “Ejes”,
que son las seis macros metas (Figura 22) en el círculo en blanco (más cercano al centro) y sus
trece indicadores en el círculo en azul (situado en el exterior de la figura).

Figura 22: Las acciones estratégicas proyectadas y la consecución de los objetivos.

Fuente: Elaboración propia (2020).

 137

6.1 PLAN DE LAS ACCIONES DE SOCIO-ASISTENCIA

6.1.1 Estructuración de las acciones

Tabla 40: Acciones alternativas de asistencia social para combatir el consumo de drogas.

Meta deseada Alcance del objetivo Atención

Promover Comportamiento Audiencia prioritaria
Acciones: Asistencia/Inclusión: Grupos:
Localizar Consumidores de las Drogas y Críticos
(Consumidores de Alcohol; Personas
Sedentarias; Conflictos Familiares; Sin
Asistencia Médica; Desempleados; en
Riesgo; en Cumplimiento de Medidas
Socioeducativas).

Identificar/Caracterizar Asistencia médica y psicosocial Individuos vulnerables y Grupos de

riesgo.

Para clasificar Acciones Socioassis y tencales Grupos de la intervención.

Seleccione Durante el ejercicio del plan Grupos participantes del proyecto.

plurianual
Registrar Acciones de asistencia médica, Cuidado, Educación y Ocio.
Acciones psicosociales y
educativas.
Firma Tratamiento, Prevención y Alianzas: CRAS, CREAS, ONG,
Control. Iglesias y Grupos de Interés.

Archivo Acciones de reducción de daños a Asistente de Grupos Terapéuticos

través de charlas educativas; Social, Psicólogo y Otros.
estrategias para reducir el consumo
de alcohol; diferentes enfoques de
atención.
Promover Reuniones con grupos en Jóvenes, Adolescentes, Niños, Adultos y
riesgo para intercambiar Sociedad en general.
experiencias y apoyo profesional;
actividades deportivas; campañas
explicativas sobre el crack;
conciencia sobre el uso de alcohol
y otras drogas; y ofreciendo
actividades de ocio.
Fuente: Elaboración propia (2020).

6.1.2 Diseño de Operaciones, Recursos, Plazos y Viabilidad

La “reducción de la demanda” se define como el conjunto de acciones relacionadas con

la prevención, reducción de daños, tratamiento, recuperación y reintegración social de las
personas que presentan trastornos derivados del uso indebido de drogas legales e ilegales
(Rocha, 2010).
 138

El usuario es el consumidor, dependiente compulsivo de la droga, en el caso del crack

y, según han demostrado estudios y experiencias recientes de médicos e investigadores:
(...) el problema empieza de otra forma: en el consumo de bebidas alcohólicas que
este consumo es estimulado por los medios de comunicación, que lo asocian con el
éxito, la juventud, la belleza, la salud y la diversión, se vislumbra el grave riesgo al
que están expuestos los jóvenes y los niños (Rocha, 2010:8).
La "Tabla 41" presenta las operaciones y plazos para la implementación del proyecto
de acciones estratégicas.

Tabla 41: Fecha límite de operaciones, viabilidad, recursos, resultados y plan de acción.

OPERACIONES/
PROYECTO
/PLAZOS RESULTADOS
Período de ejecución: EXPECTADOS
Ene. 2022 hasta dic.
2025
Identificar y registrar la
población de usuarios de
alcohol, tabaco y otras
PREGUNTA DE drogas en el área de
cobertura para su registro
ASISTENCIA
como "Grupo de Riesgo";
Identificar y registrar la
(Fecha límite: 40 días) población de
consumidores de drogas y
los niveles de urgencia de
intervención y / u
hospitalización (si es
necesario).
Divulgar la política de
REDUCCION DE reducción de daños; Crear
DAÑO lazos con los
consumidores de alcohol
y drogas; Implementar
(Acción Permanente)
acciones de atención
médica para los
(4 años prorrogable) toxicómanos que se
centran en la reducción de
daños.
Exponer la necesidad de
CONOCIMIENTO construir un centro de
DE LA ocio para la comunidad y
CONSTRUCCION los consumidores de
drogas, después de la
DE EQUIPOS DE
aprobación de la
LEISURE Y SPORT propuesta.
(Deadline: 1 año)
PRODUCTOS RECURSOS
EXPECTADOS NECESARIOS
Capacitación en el tema de Formularios para el
acciones y Motivación de registro de la población
Unidades de Apoyo del de consumidores de
SUS para acoger a la drogas y la población en
población local para esta riesgo; Material para
operación. imprimir los
cuestionarios;
Bolígrafos; Cuadernos o
papel legal; Lápices y
borradores.
Reducción del daño a la Preparación y
salud causado por distribución de carpetas
sustancias psicoactivas; en ubicaciones
Orientación sin necesidad estratégicas, explicando
de abstinencia y ni siquieralo que es la Política de
reducir la frecuencia de usoReducción de Daños;
de la sustancia para no Preparación de kits para
correr el riesgo de perder la
la reducción de daños,
confianza de los que contengan
consumidores ilícitos de condones, agua, ropa,
drogas. alimentos y otras
necesidades.
Reunión con representantes Sala de reuniones en
políticos de la comunidad y una ubicación
la salud, además del estratégica y fácil
personal: el Consejo de acceso a los
Tutela, Ayuntamiento, participantes del
Policía Civil y Servicio proyecto,
Social. preferentemente en la
escuela municipal,
iglesia o asociación de
barrio.
Continúa
 139

Continuación
Promover intercambios Formación de grupos de Material didáctico y
GRUPOS de experiencias con apoyo a los consumidores difusión del proyecto;
THERAPEUTIC jóvenes residentes de la de alcohol y drogas y sus Espacio físico para
zona; Soporte familias; movilización de reuniones de grupo;
profesional; Orientación y adolescentes para participar Presidentes para todos
(Acción Permanente)
formación de los en el grupo Atención los participantes en
participantes en el integral a los toxicómanos; dinámicas de grupo,
(4 años prorrogables) proyecto para hacer frente apoyo de la NASF y CAPS reuniones, capacitación
al fenómeno de las en la fase de y otras iniciativas.
"drogas". implementación del
Proyecto.
Sensibilizar a los Preparación de conferencias Power Point;
CONFERENCIAS adolescentes locales sobre en Power Point y con Datashow;
EDUCATIVAS los riesgos del carteles en escuelas Cartolins;
alcoholismo, que facilita públicas cercanas, Plumas hidrográficas;
el consumo de drogas proporcionando Bolígrafos;
(Acción Permanente)
psicotrópicas dañinas información, Lápiz y borrador;
para la vida. concienciación y Fichas;
(4 años prorrogables) concienciación de los Cuadernos para
adolescentes sobre los anotaciones;
efectos a corto, mediano y Revistas a cortar;
largo plazo del consumo de Y otros.
alcohol, lo que conduce a
otras drogas.
Fuente: El propio autor (2020).

6.1.3 Facilitadores y dificultadores

Se pueden señalar como facilitadores: Agentes de Salud (que tienen acceso al registro
de familias residentes en comunidades atendidas por las Unidades de Atención Primaria del
Sistema Único de Salud - SUS); Personal voluntario (individuos que brindan servicios sin costo
financiero) de ONG, iglesias e instituciones de salud grupos de interés y caridad.
Los principales obstáculos, en cambio, se resumen en barreras para la implementación
de acciones estratégicas alternativas: los grupos de partidos políticos, que pretenden emprender
sólo en su propio interés, cuyos beneficios son de carácter político; traficantes locales; Grupos
de partido de “izquierda”; y grupos prejuiciados que tienen interés en aislar a los consumidores
de crack (comerciantes, asociaciones de vecinos, etc.).
Según Gomes y Vecchia (2018): "El fracaso del modelo prohibicionista fue atestiguado
por el aumento mundial del tráfico y consumo de drogas". La estigmatización derivada de la
falta de perspectivas de la población de consumidores de crack crea barreras para la inclusión
social y la atención, ya que la “etiqueta de adicto” está vinculada a los usuarios, dificultando el
acceso a las instituciones de salud.
La bioética instituyó una nueva visión de los consumidores de drogas como "sujetos de
derechos" (humanos y ciudadanos), que el gobierno ha transformado en un "arma de doble filo":
una se refiere a los derechos adquiridos y la otra a la responsabilidad individual y criminal, que
 140

se relaciona con la libertad de elección para el autocuidado, que es una falsa diversificación de
la modalidad del cuidado, ya que es una adicción que provoca enfermedades neuropsicológicas,
y no, la posibilidad de pluralización terapéutica (Gomes y Vecchia, 2018).

6.2 PERSPECTIVAS

Hay muchas perspectivas de éxito con la implementación de las acciones estratégicas

propuestas aquí. Primero, se espera que con el Plan de Acción aquí presentado, se logren
cambios efectivos en el corto plazo, con la colaboración de los agentes de salud y empleados
de las unidades del SUS (Clínica de la Familia y Unidad Básica de Salud), a partir de los
vínculos ya creados con las familias de las comunidades atendidas. Mantener una relación
amistosa en el cuidado de los adictos a las drogas ilícitas es esencial para ganar la confianza de
estas personas. Al sensibilizar a este grupo de ciudadanos brasileños, se facilitará
automáticamente la intervención y el tratamiento directos.
Crear vínculos con la población de consumidores de drogas para poder activar a sus
familias es también una iniciativa importante en la reducción de daños (RD), pudiendo así
garantizar mejoras tanto en el estado físico como en el estado mental de estos individuos, con
tridimensionalidad para los resultados de reintegración a la sociedad.
Las perspectivas generales, en el mediano plazo, están ligadas a la expectativa de que
los consumidores de drogas tengan interés en salir de la adicción y que acepten la ayuda de los
participantes del Proyecto y/o del equipo de Salud de la Familia, posicionándolos en el proceso.
En el largo plazo, se espera que los adolescentes de las comunidades beneficiadas sean
sensibilizados con la información sobre los efectos nocivos del consumo de alcohol,
difundiendo estos datos a otras personas, para que contribuyan al proceso de prevención de la
cocaína, el crack, entre otras sustancias psicotrópicas extremadamente agresivas.
Por tanto, es fundamental que en este estudio se diferencien política, programa y
estrategia: las políticas son principios rectores; los programas están destinados a producir
estrategias operativas; y la estrategia, a su vez, son acciones cotidianas que asisten y orientan
en la definición e implementación de políticas públicas, sirviendo para desafiar la actividad de
los trabajadores, gestores públicos y ciudadanos en general.
Cabe mencionar que todo el Programa de Reducción de Daños es sensible al contexto
social, político y económico de la nación en la que opera, y le corresponde al emprendedor
aportar nuevas diferencias en la elección del enfoque, ya sea en la formación del personal o en
la configuración de los equipos, productos o servicios para lograr el éxito con la intención.
 141

La consolidación de la perspectiva de obtener un resultado positivo con el Plan de

Acción propuesto sigue dependiendo de su agenda política, su extensión regional, el nivel de
cobertura y el contingente de personas cubiertas por las estrategias de asistencia social. Sin
embargo, en relación al financiamiento, tiene un costo insignificante porque no depende del
presupuesto público, sin embargo, por otro lado, es totalmente dependiente de iniciativas
voluntarias, lo que puede generar incertidumbre, aunque la presencia de organizaciones no
gubernamentales es muy común en acciones de esta naturaleza, estén o no vinculadas a políticas
públicas.
En la identificación y reconocimiento del público destinatario que se beneficia de este
Plan de Acción, las estrategias deben adecuarse a las necesidades de este último, siempre y
cuando estén orientadas a promover la salud, asegurando el respeto a la dignidad de los
ciudadanos que consumen drogas mediante la provisión de un tratamiento con libertad y
autonomía, sin embargo “enfatizando la corresponsabilidad del sujeto para su propio
tratamiento” (Gomes y Vecchia, 2018).
Se espera que con el Plan de Acción aquí presentado, se logren cambios efectivos, a
corto plazo, con la colaboración de agentes de salud y empleados de las unidades SUS (Clínica
Familiar y Unidad de Salud Básica), sobre la base de los lazos ya creados con las familias de
las comunidades atendidas. Una relación amigo-amigo en el cuidado de los drogadictos es una
cosa fundamental para ganarse la confianza de estos individuos. Al sensibilizar a este grupo de
ciudadanos, se facilitará automáticamente la intervención y el tratamiento directos.
Crear vínculos con la población de consumidores de drogas para poder activar a sus
familias es también una iniciativa importante en la reducción de daños (RD) y, por lo tanto,
puede garantizar mejoras tanto en el estado físico como en el estado mental de estas personas,
con tridimensionalidad para los resultados de la reintegración en la sociedad.
Las perspectivas generales, a medio plazo, están ligadas a la expectativa de que los
consumidores de drogas despierten al abandonar la adicción y de que acepten la ayuda de los
participantes del Proyecto y/o del equipo de Salud Familiar, posicionándolos en el proceso. A
largo plazo, se espera que los adolescentes de las comunidades beneficiadas sean sensibles a la
información sobre los daños del consumo de alcohol, lo que facilita el inicio del consumo de
otras drogas y que difundan esta información a otros usuarios, contribuyendo al proceso de
prevención de la dependencia de las drogas.
Por lo tanto, es esencial que, en este estudio, se diferencie una política, un programa y
una estrategia en la consecución de los objetivos: las políticas son principios rectores; los
programas tienen como objetivo producir la operación de las estrategias; y la estrategia, a su
 142

vez, son acciones diarias que ayudan y guían la definición e implementación de políticas
públicas, sirviendo para cuestionar la actividad de los trabajadores, gestores públicos y
ciudadanos en general.
Cabe destacar que cada Programa de Reducción de Daños es sensible al contexto social,
político y económico de la nación en la que se inserta, y que el empresario debe proporcionar
nuevas diferencias en la elección del enfoque, ya sea en la formación del personal o en la
configuración de equipos, productos o servicios para lograr el éxito con la intención.

6.3 LOS RECURSOS

1) Recursos humanos: Personal involucrado (Secretaría de Asistencia Social, CRAS,

CREAS, ONG, Iglesias y Grupos de Interés).
2) Recursos económicos: los disponibles en el presupuesto del Plan Plurianual.

6.4 CALENDARIO

Tabla 42: Calendario de ejecución de acciones estratégicas.

ACTIVIDADES/ACCIONES: 2022 2023 2024 2025

Localizar: población en riesgo e intervención. X - - -

Identificar/Caracterizar: Poblaciones que se X - - -

benefician de las acciones de asistencia social.

Clasificar: Poblaciones que se benefician de las Acciones X - - -

de Asistencia Social.

Seleccionar: Participantes en los primeros 40 días. X - - -

Registro: Los Grupos Beneficiarios de Atención, X - - -

Educación y Ocio.

Firma: Asociaciones con CRAS, CREAS, ONG, Iglesias y X X - -

Grupos de Interés.

Archivo: Acciones de Reducción de Daños a través de X X X X

conferencias educativas; para reducir el consumo de alcohol;
y diferentes enfoques de atención.

Promover: Encuentros con grupos de riesgo para X X X X

intercambios de experiencias y apoyo profesional;
actividades deportivas; campañas explicativas sobre
"drogas"; conciencia del consumo de alcohol y drogas
ilícitas; y oferta de actividades de ocio.

Continúa
 143

Continuación
Reducir: la iniciativa ética de recuperación de los niños y X X X X
jóvenes contribuye a la reducción de los niveles de
vulneralidad de los ciudadanos drogodependientes,
especialmente de los que viven en la calle por el abandono
de los miembros de la familia.

Fuente: El propio autor (2020).

 144

CAPÍTULO VII

CONCLUSIÓN

Se encontró que la bioética contribuyó a cambios significativos en Brasil y otros países

del hemisferio sur, a pesar de los pocos avances en la ideología política, después del
establecimiento de la ideología neoliberal, que estableció, en la práctica, el fundamentalismo
económico como un valor absoluto en las relaciones entre las personas y entre las naciones, por
encima de cualquier referencia o necesidad humana. En ecología, a pesar de los avances y
retrocesos en el contexto nacional, Brasil ha llamado la atención de la opinión pública
internacional sobre los problemas ambientales internos más evidentes, y la bioética siempre ha
estado presente en las luchas por insertar sus grandes paradigmas en la agenda de discusión
sobre el medio ambiente, especialmente a principios de siglo.
Los beneficios de la bioética en relación con los derechos humanos son indiscutibles,
aunque se reconoce que ha habido un aumento significativo en el nivel de vulneralidad de los
jóvenes brasileños dependientes de las drogas en todo el país. Aun así, es notorio que la bioética
haya ganado concretamente en el hemisferio sur en las últimas dos décadas, despertando interés
a través de la multiplicación de comités bioéticos en todo el mundo, la organización de nuevas
disciplinas especializadas en universidades, la creación de revistas científicas, el repentino
interés de los gobiernos y las más variadas instituciones públicas y privadas, religiosas o
seculares, en relación con el tema.
En este contexto, en vista de la información social y política brasileña y los resultados
de los análisis por los métodos Metáfora de Flujos Múltiples y Evaluación Situacional, se
obtuvo la imagen de un marco político-gubernamental preocupante. Si hay recursos, la pregunta
sigue siendo: Por qué no se dispone de una atención social y sanitaria adecuada para los
consumidores de drogas de 14 a 18 años, según la legislación? A qué programas se desvían los
"fondos" exclusivos de la lucha contra las drogas en detrimento del Programa Pacto por la Vida?
A través del crecimiento del abuso de drogas y el tráfico de estupefacientes, en Brasil y
en todo el mundo, durante la pandemia COVID19, es responsabilidad de todos planificar
iniciativas capaces de contribuir a la reducción de daños, porque el uso puede ser individual,
pero los daños son colectivos, por lo que cubren a toda la sociedad.
Brasil cuenta con una extensa red de instituciones de apoyo en el cuidado de los
consumidores de drogas, distribuidas en todas las regiones, que no se limitan a ofrecer sólo
tratamiento, sino también actividades para fomentar la prevención como la educación y el ocio
y el 48% se encuentran en la región sureste. Sin embargo, el 0,61% de los usuarios que buscan
 145

atención reciben sólo información con orientación terapéutica; 0.31% reciben atención en
unidades de recepción o albergues; 0.04% son tratados en Clínicas De la Calle; 0,03% en
emergencias hospitalarias; 0,02% en clínica privada; y el 0,03% depende de la autoayuda.
Teniendo en cuenta que el 7,4% de la población brasileña es consumidora de drogas y
tiene entre 12 y 17 años y el 18,4% tiene entre 18 y 24 años, y estos dos grupos más vulnerables,
que no tienen educación y/o sólo primaria, esta demanda requiere una mayor atención de las
Autoridades Públicas con respecto a las iniciativas de recuperación física, mental y social, con
reintegración en la sociedad. Esta información sólo consolida las expectativas de aplicación del
Plan de Acción Estratégico con pleno logro de los objetivos, a medio y largo plazo.
La consolidación de la perspectiva de obtener un resultado positivo con el Plan de
Acción propuesto aquí sigue dependiendo de su programación política, su extensión regional,
el nivel de cobertura y el contingente de personas contemplados con las estrategias de asistencia
social. Sin embargo, en relación con la financiación, tiene un costo insignificante porque es
independiente del presupuesto público, pero, por otro lado, tiene plena dependencia de
iniciativas voluntarias, y puede generar incertidumbres, aunque la presencia de organizaciones
no gubernamentales es muy común en acciones de esta naturaleza, ya sea articuladas o no en
las políticas públicas.
Se concluye que en la creación de programas sociales de lucha contra el consumo y el
tráfico de drogas, en todo el mundo, independientemente del tema, la bioética debe adoptarse
como eje guía en las situaciones más persistentes, ya que analiza la vida cotidiana con respecto
a la vida de las personas, donde persiste la exclusión social, el racismo, la discriminación de las
mujeres en el mercado laboral, la eutanasia, el aborto, y tantos otros.
 146

BIBLIOGRAFÍA

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