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75 AÑOS DE TÉCNICOS COMERCIALES
Y ECONOMISTAS DEL ESTADO

José M.ª Fernández Rodríguez*
E
ste volumen de lecturas sobre temas de economía española e internacional
se ha preparado y se publica para conmemorar el 75 aniversario de la prime-
ra promoción del Cuerpo Especial de Técnicos Comerciales y Economistas
del Estado. Su interés y valía es fruto de la contribución que los miembros de
este Cuerpo y, de manera especial los colaboradores de este libro, han hecho al desa-
rrollo económico de nuestro país, a su apertura al Mundo y a su integración en la Unión
Económica Europea.
La historia administrativa del Cuerpo está ligada a la propia historia de la economía
española y arranca con el Real Decreto Ley 681/1930, de 26 de febrero de 1930, que
promulga el nacimiento de los servicios comerciales del Estado y prevé la creación,
en su artículo 5, de 10 oficiales comerciales como «Cuerpo Técnico especial afecto a
los Servicios de Comercio Exterior». Así, unos meses más tarde y tras la oportuna
oposición, el 22 de noviembre de 1930 toma posesión la primera promoción de nues-
tro Cuerpo, entonces denominado de Secretarios y Oficiales Comerciales con el ca-
rácter de Cuerpo técnico especial al servicio de la Dirección General de Comercio y
Política Arancelaria. Tal como establece el artículo 7 del Reglamento orgánico y fun-
cional de nuestro Cuerpo, regulado por Decreto del 20 octubre de 1960, corresponde
a los Técnicos Comerciales del Estado el ejercicio de cuantas funciones requiera la
elaboración y ejecución de la política comercial del Gobierno.
A mediados de la década de los cincuenta, la Ley de 12 de mayo de 1956 crea el
Cuerpo de Economistas del Estado, lo adscribe directamente a la Presidencia del Go-
bierno y establece, en su artículo 1, que sus funciones abarcan la realización de estu-
dios económicos y el desempeño de las Asesorías Económicas en aquellos Centros y
Departamentos ministeriales cuyas realizaciones y proyectos repercutan de forma di-
recta en la economía de la nación. Algo más adelante, por Decreto de 12 de diciembre
de 1968, se aprueba el Reglamento de este nuevo Cuerpo que, en su artículo 2, dice
que, «en el ejercicio de sus cargos, los Economistas del Estado desempeñarán las
misiones de estudio y dictamen, con carácter preceptivo, de todo plan económico y
proyecto o medidas de importante repercusión en la economía nacional y que sean
elaborados o promulgados por la Presidencia del Gobierno, los Departamentos minis-
* Presidente del Consejo Directivo de la Asociación de Técnicos Comerciales y Economistas del Estado.
75 AÑOS DE POLÍTICA ECONÓMICA ESPAÑOLA

Noviembre 2005. N.º 826 ICE 7
PRESENTACIÓN
teriales y demás Organismos y Entidades de la Administración, ya sean dichos órga-

nos de naturaleza ejecutiva o consultiva».
Así quedan conformados dos Cuerpos especiales de la Administración española
cuyos miembros fueron promotores, gestores y testigos directos y esenciales de algu-
nas de las principales reformas económicas de nuestro país, entre las que destacan el
Plan de Estabilización de 1959, los Pactos de la Moncloa de 1977 y la adhesión a la
Comunidad Económica Europea en 1986.
Otro momento vital de la historia del Cuerpo llega en 1984, de la mano de la Dispo-
sición Adicional novena de la Ley 30/1984, de 2 de agosto, de reforma de la Función
Pública que fusiona ambos colectivos para crear el actual Cuerpo Superior de Técni-
cos Comerciales y Economistas del Estado.
En la actualidad, el Cuerpo está formado por un total de 560 miembros de los que
90 disfrutan de su jubilación y 470 trabajan. De estos últimos, 303 están activos en la
Administración General del Estado, 36 están en régimen de servicios especiales y
131 trabajan en el sector privado en excedencia. El Cuerpo mantiene una importante
presencia internacional, con 120 compañeros ocupados fuera de España, de los cua-
les 95 ocupan destinos en Oficinas Económicas y Comerciales y 19 en organismos
multilaterales internacionales. Por otra parte, a día de hoy, 100 compañeros están
destinados en el Ministerio de Economía y Hacienda, 70 en los servicios centrales del
Ministerio de Industria, Turismo y Comercio y 12 desarrollan sus labores profesiona-
les en la red territorial nacional de este último Ministerio. Además, 37 trabajan en otros
organismos de la Administración, 13 en el ICEX, 4 en las Cámaras de Comercio y 10
desarrollan una activa labor docente en la Universidad. Estas cifras confirman la am-
plia y versátil presencia nacional e internacional de este colectivo de especialistas en
materias económicas y comerciales.
Al margen de la contribución profesional de este colectivo en el campo de la Admi-
nistración Económica, sus miembros también han contribuido activamente a la difu-
sión del conocimiento económico y al estudio de los problemas de la economía espa-
ñola e internacional. En este sentido, especialmente destacada ha sido la labor desa-
rrollada a través de la revista Información Comercial Española. Esta publicación,
cuyos orígenes datan de 1898, es un referente obligatorio de la historia comercial y
económica de nuestro país y, como tal, es un honor poder usarla como canal conme-
morativo de este aniversario.
Este libro intenta simbolizar la satisfacción y el orgullo de este colectivo por su con-
tribución al desarrollo pasado, a la gestión del presente y al futuro económico de
nuestro país. Como tal, su contenido aspira a ser un sentido reconocimiento no sólo a
quienes lideraron este Cuerpo en el pasado y a quienes han colaborado como autores
en este libro, sino también a todos aquellos compañeros que, con su trabajo diario y
su constante ambición de superación, han contribuido vitalmente al progreso de nues-
tro país.
8 ICE 75 AÑOS DE POLÍTICA ECONÓMICA ESPAÑOLA

Noviembre 2005. N.º 826
PRESENTACIÓN
Con esta publicación deseamos también dar muestra de agradecimiento a los suce-
sivos gobiernos que han confiado en nuestro consejo y criterio y han delegado en no-
sotros importantes tareas y a las personas e instituciones que han hecho posible este
libro. Por último, con este número de Información Comercial Española pretendemos
reiterar nuestro leal compromiso con el Estado, con su Gobierno e instituciones y con
el progreso de nuestro país al que esperamos contribuir en el futuro con nuestro cono-
cimiento y esfuerzo.

1930-2005:
75 AÑOS DE TRANSFORMACIONES
ECONÓMICAS EN ESPAÑA
Pedro Solbes Mira
Vicepresidente Segundo del Gobierno
y Ministro de Economía y Hacienda
E
s para mí un honor presentar este número dedicado a los últimos 75 años de
nuestra política económica, en los que España ha experimentado transfor-
maciones muy sustanciales, pasando de ser una economía autárquica y ais-
lada del exterior a estar plenamente integrada en la economía internacional.
En efecto, al término de estos 75 años, España se sitúa como miembro de pleno de-
recho dentro del conjunto de economías avanzadas. España posee un tejido producti-
vo mucho más flexible, abierto al comercio y a la inversión internacionales, con una
creciente presencia en los foros y mercados externos. Asimismo, nuestra composi-
ción del PIB y el patrón de comercio son los propios de los países más desarrollados,
con una pérdida paulatina de importancia de las ramas primarias y un peso creciente
de los servicios, junto a una mayor importancia del comercio intraindustrial. Por otra
parte, los agentes económicos españoles pueden, en la actualidad, financiarse a
prácticamente los mismos tipos que los ciudadanos de los países europeos más prós-
peros. Finalmente, que España se haya convertido en una tierra de acogida para nu-
merosos inmigrantes es toda una muestra de la salud económica de nuestro país.
A este proceso de modernización y apertura han contribuido sin duda los Técnicos
Comerciales y Economistas del Estado, cuyo 75.º aniversario se conmemora con la
publicación de este monográfico de Información Comercial Española. Este año tam-
bién se produce la jubilación y/o el paso a la condición de eméritos de algunos desta-
cados miembros de este colectivo de economistas al servicio del Estado: Luis Ángel
Rojo, Manuel Varela, Jaime Requeijo y Ramón Tamames, cuyas aportaciones en ma-
teria de política económica han sido verdaderamente loables y a las que queremos
hacer mención expresa en este número.
El largo camino recorrido para llegar a situarnos entre los países más desarrollados
del mundo no ha sido fácil. En la posguerra civil, España vivió unos años de autarquía
que desembocaron en una crisis de nuestra balanza de pagos; la crisis se solucionó
gracias al Plan de Liberalización y Estabilización de 1959, a cuyo diseño contribuye-
ron destacados Técnicos Comerciales, como Luis Ángel Rojo o Manuel Varela. Poste-
riormente, los Economistas del Estado tendrían un papel crucial en los Planes de De-
sarrollo de la década de 1960, que contribuyeron a impulsar el crecimiento español,

1930-2005: 75 AÑOS DE TRANSFORMACIONES ECONÓMICAS EN ESPAÑA
aprovechando las oportunidades creadas con las reformas de 1959. No obstante,

este crecimiento no estuvo exento de ciertos pasivos, como una alta dependencia
energética frente al exterior y un elevado intervencionismo del sector público.
Con la crisis económica internacional de principios de los años 70, y ya comenzada
nuestra transición democrática, los Pactos de la Moncloa de 1977 marcaron un hito en
la política económica española. En aquel momento, todos los agentes sociales mos-
traron su voluntad de contribuir a solucionar los principales desequilibrios macroeco-
nómicos, a la vez que las autoridades económicas modernizaban sus instrumentos de
actuación, principalmente en materia fiscal y monetaria. El papel de Enrique Fuentes
Quintana y de Juan Antonio García Díez fue crucial durante el proceso, en el que tam-
bién participaron otros Técnicos Comerciales como Álvaro Rengifo, Carlos Bustelo,
Luis Gámir o Agustín Hidalgo.
Sin embargo, no sería acertado circunscribir la aportación de los miembros de este
cuerpo a los momentos de crisis, ni a los albores de la moderna política económica
española. Así, continuando con esta breve descripción de los hechos más relevantes
de nuestra historia económica, en 1986 se produce un nuevo acontecimiento con mo-
tivo de nuestra adhesión a las Comunidades Europeas. De hecho, no es aventurado
afirmar que es durante estos últimos 20 años cuando la economía española ha vivido
su proceso de transformación y de modernización más intenso. En la negociación del
Tratado de Adhesión, numerosos Técnicos Comerciales y Economistas del Estado
participamos activamente en las tareas del equipo negociador en defensa de los inte-
reses de nuestro país, y en la adaptación posterior de nuestra política económica y
comercial a la nueva realidad.
El último gran hito de este proceso ha sido la definición de la Unión Económica y
Monetaria y la preparación de nuestro país para su entrada, al que tuve también el ho-
nor de contribuir desde el Ministerio de Economía y Hacienda, con la inestimable cola-
boración de Manuel Conthe. El acceso al área euro ha supuesto para nuestro país la
consolidación definitiva del entorno de estabilidad macroeconómica, que tan benefi-
cioso ha venido siendo en los últimos años.
En las negociaciones para la entrada de España en la Unión Monetaria fue también
fundamental el papel de Luis Ángel Rojo como Gobernador del Banco de España. El
profesor Rojo se convertía así en protagonista privilegiado de nuestro proceso de mo-
dernización económica, con una participación destacada tanto en el primer hito del
proceso como en el que hasta ahora lo cierra.
La integración en la Unión Europea ha impulsado decididamente la modernización
de nuestro tejido productivo tanto a través de los costosos planes de reconversión,
como de los importantes flujos de inversión directa, atraídos por las prometedoras
perspectivas de crecimiento españolas. A ello, se añade la modernización de nuestra
legislación económico-financiera, junto al esfuerzo inversor en infraestructuras de
transporte, necesario para reducir el carácter periférico de nuestro país.

1930-2005: 75 AÑOS DE TRANSFORMACIONES ECONÓMICAS EN ESPAÑA
Finalmente, querría también señalar que nuestra pertenencia al área del euro ha
marcado otro nuevo hito en la definición e instrumentación de la política económica
española, no menos importante que el producido con ocasión de los Pactos de la
Moncloa. La renuncia a la posibilidad de fijar los tipos de cambio y de interés ha con-
llevado la redefinición del elenco de instrumentos de política económica disponibles
hacia la consecución de dos grandes metas complementarias e igualmente importan-
tes: el logro de un entorno macroeconómico estable y el adecuando funcionamiento
de los mercados de productos y de factores.
De ahí, la necesidad de velar por el cumplimiento de principios como, por ejemplo,
la estabilidad presupuestaria, que ha superado su identificación con un determinado
partido político, y en cuya gestación y posterior mantenimiento ha sido decisiva la la-
bor de los cuerpos superiores de la Administración. Tampoco hay que olvidar la otra
vertiente de la política económica, consistente en la realización de reformas en los
mercados de productos y factores, y en cuya definición y puesta en práctica también
han resultado decisivos los Técnicos del equipo económico.
En todo caso, el favorable balance de estos últimos años no ha de hacernos olvidar
los aspectos en los que hay que seguir incidiendo, con objeto de culminar el proceso
de convergencia con la media europea, obteniendo paralelamente el máximo prove-
cho de nuestra participación en la UEM y de la Ampliación. Por un lado, la evolución
reciente de determinados países europeos ha demostrado que la mera pertenencia a
la Zona Euro no garantiza por sí sola el crecimiento sostenido, sino que es preciso
avanzar en el cumplimiento de los objetivos de la Estrategia de Lisboa.
El camino recorrido es muy largo y ha sido enormemente provechoso para la socie-
dad española. Pero nos seguimos enfrentando a estimulantes retos, como son la pro-
fundización en el proceso de internacionalización, el fomento de la competitividad ex-
terior de nuestra economía, la modernización de las Administraciones Públicas, el in-
cremento del componente tecnológico de nuestra producción y el desarrollo
respetuoso con el medio ambiente, entre otros.
Sin duda, los Técnicos Comerciales y Economistas del Estado seguirán siendo pro-
tagonistas fundamentales en el esfuerzo de todos por hacer frente a esos desafíos de
futuro.

I. LA MODERNIZACIÓN
DE LA ECONOMÍA
ESPAÑOLA (1929-2004)
Ramón Tamames Gómez
LA AUTARQUÍA ESPAÑOLA Y LAS
RÉMORAS PARA EL CRECIMIENTO
ECONÓMICO POSTERIOR
Este artículo analiza la etapa de autarquía que vivió la economía española,
fundamentalmente, entre los años 1939 y 1959. Para ello, se examinan las bases de las
que partió la industrialización en España y la evolución que siguió ésta hasta 1936, en
el marco de un proteccionismo con graves secuelas monopolísticas, que serían un campo
abonado para la ulterior fase de autarquía. A ello se sumaría la destrucción de una
parte del equipo industrial del país durante la Guerra Civil, así como la instauración de
un modelo económico intervencionista.
Palabras clave: política económica, autarquía, proteccionismo, desarrollo industrial, España, 1900-1959.
Clasificación JEL: E65, O14, O52.
1. La tardía y lenta industrialización de España lo que de hecho se conoce con tal denominación no fue
un breve episodio, sino todo un largo y complejo proce-
El presente ensayo sobre la autarquía sería insufi- so histórico, que tuvo su escenario fundamental —en
ciente si, con carácter previo, no dedicáramos un cierto Inglaterra, primero, y luego en otros países europeos—
espacio a la evolución de la economía desde los tiem- en las últimas décadas del siglo XVIII y a lo largo del
pos de la revolución industrial. Sencillamente, porque la XIX1. En ese sentido, la revolución industrial significó el
diferente forma de producirse los hechos económicos paso de una economía predominantemente agrícola a
en España por comparación con la Europa más progre- otra industrial; mutación que se produjo con distinto
siva, es lo que explica por qué calaron tan profunda- grado de velocidad según los países, en función de
mente el proteccionismo primero, y la autarquía des- una serie de factores que impulsaron o frenaron su res-
pués en esta parte de la Península Ibérica y sus dos ar- pectivo devenir histórico2.
chipiélagos. Por ello, entiendo que si bien el artículo se
alargará un tanto con esa previa exposición, ganará en
profundidad. 1
Arthur SHADWELL, «History of industrialism», en Encyclopedia of
En la dirección apuntada, habremos de recordar Industrialism, citado por Pei-Kang CHANG en Agricultura e
industrialización, versión española, FCE. México, 1951, página 96.
que, como puso de relieve Arthur Shadwell, la expre- 2
Pei-Kang CHANG, Agricultura e industrialización, ob. cit.,
sión «revolución industrial» no es la más apropiada páginas 101 y siguientes. En realidad, en vez de dividir los factores en
generadores y limitativos, como lo hace el autor indicado, creemos que
para el fenómeno que pretende expresar. Porque una todos pueden tener uno y otro carácter, según su mayor o menor
revolución es un acontecimiento más o menos corto, y intensidad.

RAMÓN TAMAMES GÓMEZ
Esos factores cabe relacionarlos como: espíritu de res ministros, pero esa tendencia se vio detenida con
empresa, nivel de la técnica, disponibilidad de capital Carlos IV, por el ambiente de reacción y recelo que en
real (recursos productivos y energéticos), capital finan- España produjo el comienzo de la Revolución Francesa5.
ciero (necesario para movilizar los recursos reales y cu- El movimiento de renovación pudo haberse puesto en
brir el fallo de algunos de los restantes factores), y nivel marcha nuevamente con la aplicación de las leyes y de-
de demanda. Un modelo que parece bien concebido cretos emanados de las Cortes de Cádiz de 1812 y
para interpretar la precocidad de determinadas nacio- 1813. Sin embargo, la realidad fue muy otra6. Fernando
nes en el inicio de su industrialización; o el retraso y la VII, con su golpe de Estado de 1814, derogó las disposi-
lentitud de su desarrollo en otras3. ciones de abolición de los gremios y La Mesta, así como
En otro lugar (Estructura Económica de España, la desamortización emanadas de las Cortes. Y con ello
Alianza Editorial, desde su 1.ª edición en 1960 hasta su frenó en seco durante casi cinco lustros el verdadero
24.ª edición, en 2000) he examinado con cierta exten- arranque del cambio económico. Solamente cuando el
sión esos cinco aspectos, pudiendo comprobar cómo liberalismo político comenzó a abrirse paso al final de la
las escaseces que en ellos se apreciaron fueron el ori- década de 1830, pudo iniciarse en España, muy tímida-
gen del retraso industrial español. mente, el movimiento de industrialización que no culmi-
Por lo demás, desde una perspectiva histórica global, naría, en términos competitivamente mediocres, sino
está perfectamente claro que la revolución industrial no con el proteccionismo de la Restauración.
podía funcionar sin una previa revolución burguesa con- En cierto modo, ese retraso hizo pasar a España —la
tra la estructura política absolutista y semifeudal imperan- tesis es de Nicolás Sánchez Albornoz— «de una econo-
te en España hasta el segundo tercio del siglo XIX. Lo mía de tipo antiguo, pero de condiciones y niveles euro-
cual determinaba un bajo nivel de consumo imputable a peos, a una subdesarrollada avant la lettre»7. En otras
la extremada concentración de la propiedad de la tierra palabras, el país se adentró en el siglo XIX en una sen-
en las manos muertas y a una rigidez muy acusada al da de subdesarrollo por comparación con los países eu-
empleo de la fuerza de trabajo a causa de los gremios. ropeos más avanzados.
Además, existía un grave anquilosamiento de los meca-
nismos comerciales, debido a las reminiscencias de los
monopolios mercantilistas. Previas a la industrialización 5
Vid. los testimonios que de ello aporta Gonzalo ANES en «Algunos
eran necesarias, pues, operaciones como la desamorti- datos y documentos sobre la influencia inmediata de la Revolución
zación, la libertad industrial, y el comercio más libre. francesa en España», en Cuadernos de Historia de España, 1962.
6
Marx supo ver las razones profundas de la falta de aplicación de las
Es cierto que desde mediados del siglo XVIII, con los leyes emanadas de las Cortes gaditanas: «Sólo bajo el gobierno de la
Borbones, se había iniciado en España un movimiento Junta Central habría sido posible fundir las necesidades y exigencias de
la defensa nacional con la transformación de la sociedad española y la
de renovación, que incluso llegó a denominarse revolu- emancipación del espíritu nacional; sin lo cual toda constitución política no
ción4, discretamente animada por Carlos III y sus mejo- podía sino disolverse como un fantasma al más ligero choque con la vida
real. Las Cortes se encontraron ya en circunstancias completamente
distintas, reducidas a un aislado rincón de la Península, separadas del
cuerpo principal del reino durante dos años por el acoso del Ejército
francés, representando, en suma la España ideal; mientras la España real
3
Sobre la industrialización en España, debemos citar, por lo menos, se encontraba en plena lucha de guerrillas o había sido ya conquistada.
tres obras ya clásicas: Gabriel TORTELLA CASARES, Los orígenes del En el momento de las Cortes, España estaba dividida en dos partes. En
capitalismo en España, Tecnos, Madrid, 1973; Jordi NADAL, El fracaso la isla del León, ideas sin acción; en el resto de España, acción sin
de la revolución industrial en España, 1814-1913, Ariel, Barcelona, 1975; ideas». Vid. Karl MARX y Friedrich ENGELS, Revolución en España,
La modernización económica de España, 1830-1930, compilación de traducción española, Madrid, 1960, páginas 108 y 109.
Nicolás SÁNCHEZ ALBORNOZ. 7
SÁNCHEZ ALBORNOZ, N., España hace un siglo: una economía
4
Richard HERR, The Spanish Revolution of the Eighteenth Century. dual, Ediciones Península, Barcelona, 1968, página 26 (reedición en
Existe versión española de Ed. Aguilar. Madrid, 1962. Alianza Editorial, Madrid).

LA AUTARQUÍA ESPAÑOLA Y LAS RÉMORAS PARA EL CRECIMIENTO ECONÓMICO POSTERIOR
2. El mecanismo del desarrollo industrial hasta 1900 En resumen, puede decirse que hasta principios del
siglo XX, la única política de industrialización consistió
El desarrollo industrial sólo pudo iniciarse con el ya en no poner trabas a la inversión extranjera y en instau-
aludido cambio en las circunstancias políticas8, y con la rar la protección arancelaria. Sólo con el comienzo del
entrada desde el exterior de los elementos de los que siglo XX se emprendió una política de apoyo directo que
más fuertemente se carecía: espíritu de empresa, técni- sería un primer precedente de lo que luego habría de
ca y capital, así como el desarrollo de los ferrocarriles, llegar con la autarquía.
de la minería metálica, de algunos servicios públicos, y
la iniciación de la industria química; todo lo cual, en muy 3. Las leyes de protección
buena parte, sólo fue posible por las inversiones extran- y fomento de la industria nacional hasta 1900
jeras.
Pero, con todo, la nueva industria destinada a cubrir Esa política directa de fomento de la industria se inició
la demanda de un estrecho mercado interior sólo se de- con la Ley de 14 de febrero de 1907, de contratos por
senvolvió tras la larga polémica librecambio-proteccio- cuenta del Estado, en los cuales sólo habían de admitir-
nismo. Así, al presentar los presupuestos de 1899-1900 se artículos de producción nacional10, para lo cual, se
a las Cortes, el ministro Raimundo Fernández Villaverde publicaba anualmente en la Gaceta de Madrid la lista li-
pudo manifestar, sin faltar a la verdad: «... el estado mitativa de los artículos de necesaria concurrencia de la
anormal de nuestra Hacienda pública, el déficit, la penu- industria extranjera; y como órgano encargado de velar
ria de nuestro Tesoro, no proviene felizmente de deca- por el cumplimiento de disposiciones tan restrictivas se
dencia de la riqueza pública, de empobrecimiento del creó, en mayo de 1907, la Comisión Protectora de la
país ni de desmayo de las fuerzas productoras. Este Producción Nacional, que colaboró en la preparación de
medio siglo de apuros financieros y de angustia fiscal una serie de leyes proteccionistas, empezando por la de
para la riqueza del Estado ha sido un período de floreci- 14 de julio de 1909, dictada para el fomento de las co-
miento para la riqueza general del país, de portentoso municaciones marítimas e industrias navales.
desarrollo para la riqueza fabril y comercial, y en los Posteriormente, llegarían las leyes de 2 de marzo de
nuevos cultivos, aun para la riqueza agrícola de Espa- 1917, de protección a las industrias nuevas y desarrollo
ña»9. Aunque es comprensible que, en aquellas circuns- de las ya existentes; la de 22 de julio de 1918, de orde-
tancias, Villaverde iluminase el cuadro con todo interés namiento y nacionalización de industrias; y la de 22 de
personal, sus palabras no estaban carentes de una cier- abril de 1922, de autorizaciones arancelarias. Legisla-
ta razón. ción que surgió como consecuencia de las dificultades
de suministro originadas por la Primera Guerra Mundial,
que promovieron todo un movimiento de sustitución de
importaciones a base de esas nuevas industrias. Y pre-
8
Estos cambios pueden enumerarse así: abolición de la Inquisición,
de la Mesta y de los Gremios; desamortización y establecimiento de las
bases para la integración fiscal y monetaria de las distintas áreas
territoriales de los anteriores reinos. Todos estos cambios no acaecieron
efectivamente hasta después de la muerte de Fernando VII (1833) con 10
Comisión Protectora de la Producción Nacional: Ley de 1907;
lo que Artola ha llamado la burguesía revolucionaria, y su consolidación reglamentación para su ejecución y relación de artículos para 1923,
aún llevaría tiempo a lo largo del atormentado siglo XIX. Para una Madrid. 1923, páginas 10 y siguientes. Al crearse en 1925, ya en
síntesis mi libro «Una idea de España», Plaza y Janés, 3.ª edición, tiempos de la Dictadura de Primo de Rivera el Consejo de Economía
Barcelona, 1986. Nacional, la Comisión fue absorbida por la Sección de Defensa de la
9
FERNÁNDEZ VILLAVERDE, R., «Discurso de defensa de los Producción del nuevo órgano consultivo, en José CASTEL GONZÁLEZ
presupuestos de 1899-1900», Diario de Sesiones del Congreso de los AMEZÚA, Legislación protectora de la producción nacional, Madrid,
Diputados, Madrid, 1899. 1936, páginas 33 y 34.

cisamente para asegurar la continuidad de las mismas, Sin embargo, desde 1939, la protección arancelaria
se publicó la mencionada Ley de 2 de marzo de 1917, quedó en segundo término, por las severas restriccio-
reglamentada ya en tiempos de Primo de Rivera, por el nes cuantitativas (régimen de licencias de importación,
Decreto-ley de 30 de abril de 1924, e incluso con una contingentes y controles de cambios), que significaron
nueva redacción de ambos textos en la Ley de 31 de di- una protección mucho mayor frente al exterior que la de
ciembre de 1927, verdadero antecedente de la ulterior un simple arancel. Así las cosas, desde 1939 el merca-
legislación del régimen de Franco. do interior quedó prácticamente cerrado a los productos
Todo ese proteccionismo surgió en el contexto de una industriales que ya fabricaba la industria nacional, o
más alta muralla arancelaria —el «Arancel Cambó» de cuya fabricación se emprendió a partir de entonces.
1922—, coincidiendo con una fase favorable de la co- La consiguiente falta de competencia internacional
yuntura internacional. Hechos que en su conjunto impul- que motivaron esas restricciones comerciales —agudi-
saron un notable desarrollo de la industria durante la zadas desde el 1 de septiembre de 1939 por el comien-
Dictadura de Primo de Rivera claramente corporativista zo de la Segunda Guerra Mundial— fueron la razón ex-
y bien registrado por el Profesor Velarde en su libro Polí- plicativa de un proceso de industrialización lleno de pro-
tica Económica de la Dictadura (1968), en lo que mu- blemas, y en medio de toda clase de dificultades. Las
chos han identificado claramente como una suerte de cortapisas de los intercambios con el extranjero actua-
prefascismo español. ron como principal acicate para crear nuevas industrias;
Pero con los cambios de la Gran Depresión iniciada pero también de freno de la expansión industrial.
en 1929 y con el paso de la Monarquía a la República, a Pero aparte de todo lo dicho, la autarquía no fue un ac-
partir del 15 de abril de 1931 toda la legislación indus- cidente de política industrial de carácter inesperado. Ha-
trial anterior fue derogada. Y por Orden de 15 de agosto bía en la España de 1939 toda una fuerte tendencia de
del mismo año se anuló la tramitación de expedientes nacionalismo de corte fascista, en la línea de lo expuesto
de auxilio incoados al amparo de la normativa corporati- por Paul Sweezy en su Teoría de desarrollo capitalista;
vista11. en cuanto que el régimen de Franco utilizó un amplio re-
pertorio de medidas para evitar el avance político de las
4. La industrialización desde 1939 a 1959: clases populares y sus necesarias reformas económicas
la política de autarquía progresivas; a base de suprimir la democracia, el dere-
cho de sufragio, los partidos políticos, los sindicatos li-
En los previos apartados del presente artículo, se han bres, las autonomías regionales, etcétera. Todo lo cual se
examinado las bases de las que partió la industrializa- hizo sistemáticamente durante los primeros años de la
ción en España y la evolución que ésta siguió hasta dictadura, para afianzarse el Caudillo en el poder, con la
1936, en el marco de un proteccionismo con graves se- oligarquía que representaba; tras la más cruenta de las
cuelas monopolísticas, que serían un campo abonado muchas guerras civiles que en España han sido.
para la ulterior fase de autarquía, a lo cual contribuyó En definitiva, en la etapa que se abrió en 1939, el
también la destrucción de una gran parte del equipo in- Estado mantuvo y exacerbó la política de fomento in-
dustrial del país durante la Guerra Civil de 1936-1939, dustrial de todo el largo período anterior, de lo que San-
en una especie de cruento pliopolio. tiago Roldán, Juan Muñoz y otros llamaron el naciona-
lismo económico español. Y, además, el Estado pasó a
tener una intervención directa mucho más importante, a
11
CASTEL GONZÁLEZ AMEZÚA, J., Legislación protectora de la
través de las leyes industriales de 1939 y el Instituto Na-
producción nacional, ob. cit., páginas 21 y siguientes. cional de Industria (INI).

Con las leyes industriales de 1939 se sentaron las 5. El mecanismo de las leyes industriales de 1939
nuevas bases de la industrialización privada, que el
Estado pudo modelar con sus extensas facultades ad- Con las ya citadas leyes proteccionistas de 1939 (la
ministrativas, y vía concesión de garantías y otros be- de 24 de octubre, de protección y fomento de la indus-
neficios. El objetivo principal no era otro que la conse- tria nacional, y la de 24 de noviembre, del mismo año,
cución de un elevado grado de autarquía económica, de ordenación y defensa de la industria nacional) se
en el sentido de Mussolini, postulador de esa política perseguían fundamentalmente los objetivos ya señala-
económica en Italia, al afirmar que la «autodetermina- dos: aumentar el grado de autarquía en la economía es-
ción de los pueblos no se comprende si no está respal- pañola y contar con industrias de guerra. Más concreta-
dada por la independencia de su economía respecto mente, en la primera de las dos leyes se promovió un
del mercado exterior»12. Dicho de otra forma, se trata- conjunto de auxilio a las empresas, que se resumen en
ba de desarrollar los recursos económicos en los pun- las ventajas inherentes a la declaración de «industria de
tos disponibles, hasta alcanzar una amplia autosufi- interés nacional» a favor de una empresa o un sector:
ciencia económica frente al exterior. Al mismo tiempo, — Facultad de expropiación forzosa para los fines de
se perseguía explícitamente el fortalecimiento de la de- la empresa.
fensa nacional, mejorando las industrias de guerra, o — Reducción en un 50 por 100 de todos los impues-
las de obtención de las materias primas más indispen- tos durante un plan de 15 años, prorrogable por sucesi-
sables13. vos períodos de cinco años cada uno.
Ese espíritu autárquico se correspondía con la estruc- — Garantía de un rendimiento mínimo del 4 por 100
tura oligárquica que integraban militares más o menos del capital invertido hasta un tope de 1.000 millones de
impregnados de fascismo, así como empresarios y téc- pesetas.
nicos que querían un Estado más fuerte, con grandes — Disminución o exención de los derechos de Adua-
manifestaciones industriales; del tipo, servata distantia, nas a pagar por la importación de las instalaciones, ma-
de la Volkswagen en la Alemania del III Reich, o del IRI quinaria o utillaje no fabricable en España.
en Italia. Siendo los dos países citados los que entre — Eventualmente, imposición al consumo nacional
1939 y 1942 sirvieron de modelo a la España de Franco; de una cantidad mínima del producto fabricado por la
con notables consecuencias que se prolongarían hasta empresa a un precio determinado.
el Plan de Estabilización de 1939. Ésa fue precisamente La concesión de esos beneficios comportaba la desig-
la actitud de José Antonio Suanzes, verdadero paradig- nación por el Gobierno de un interventor y un consejero
ma de la autarquía, como primer presidente del INI, que delegado en la industria declarada de interés nacional14.
en muchos casos, al surgir iniciativas privadas (del tipo
de CASA, Construcciones Aeronáuticas, o de SEAT, Au-
tomóviles de Turismo) no reparó en imponer en ellas
14
Al respecto, hay que citar el Decreto de 10 de febrero de 1946,
una presencia prevaleciente del Estado. instrumento para la realización del llamado Plan del Nitrógeno, en el que
se ofrecían desgravaciones tributarias, exenciones arancelarias, y
protección contra el dumping extranjero. El desarrollo que tuvo la
industria del nitrógeno como consecuencia de aplicarle la declaración de
«industria de interés nacional», puede verse en el capítulo XVIII. Otro
12
Citado por ROBERT, A., Un problema nacional; la industrialización ejemplo de Decreto, por el que se declaró de «interés nacional a toda
necesaria, Madrid, 1943, página 126. una industria, fue el de 14 de marzo de 1940, que promovió el
13
Ello se expresa bien claramente en la exposición de motivos de la desarrollo parcial del Plan de Fibras Textiles Artificiales (de SNIACE y
Ley de 24 de octubre de 1939, en el artículo 3.º de la Ley de 24 de FEFASA)». El Decreto de 5 de abril del mismo año protegió de modo
noviembre de 1939, y en el artículo 2.º de la Ley de 25 de septiembre análogo el tratamiento industrial de textiles de tallo producidos en
de 1941. España, y fue, por tanto, complemento del de 14 de marzo. Otras

Esos beneficios sirvieron de acicate para el estableci- ofreciendo al ahorro español una inversión segura
miento en España de industrias prácticamente inexis- y atractiva.»
tentes; y asimismo para ampliar otras que ya contaban
con cierta actividad. Los objetivos, pues, eran los ya repetidamente cita-
En cuanto a las facetas de ordenación e intervención dos de apoyo a la defensa nacional y desarrollo de la
de la industria, se regularon, como ya se ha indicado, autarquía económica16. Ambos había de acometerlos el
por la Ley de 24 de noviembre de 1939, con toda una ri- INI cuando la iniciativa privada se mostrase ausente,
gurosa normativa sobre instalación, ampliación y trasla- bien por el volumen de inversiones precisas o por la ex-
do de fábricas; decisiones, todas ellas, que habían de pectativa de escasos beneficios; o bien colaborando
ser autorizadas por el Ministerio de Industria, que dispo- con la iniciativa privada cuando los medios de ésta re-
nía del absoluto control, y también de la responsabilidad sultasen insuficientes.
del desarrollo industrial en cuanto a la localización, di- Con tales premisas el INI se configuró como un orga-
mensión de las empresas, y escalonamiento de la in- nismo con capacidad económica, y con personalidad ju-
dustrialización15. rídica propia (adscrito a la Presidencia del Gobierno
Un segundo aspecto era la intervención del Ministerio hasta 1968, y desde entonces, al Ministerio de Indus-
de Industria en todo lo concerniente a la concesión de tria), y que para sus empresas utilizaría los métodos de
cupos de materias primas, tipificación de productos y filas sociedades anónimas. El INI era, en definitiva, un
jación de precios cuando la industria trabajase en situa- grupo industrial-financiero o holding estatal.
ción de monopolio en el mercado interior. En virtud de su Ley Fundacional, el INI debía realizar
En definitiva, en las dos leyes industriales de 1939, los trabajos preparatorios para la creación de industrias
la política autárquica quedó planteada. Con la creación que, «una vez en funcionamiento normal, podrían pasar
del INI ese proceso se vio muy reforzado, según pasa- al sector privado». Así, en principio, el Instituto sólo de-
mos a ver. bería mantener el control absoluto de las empresas con
un interés especial para el Estado por razones militares
6. El Instituto Nacional de Industria (INI) o de la autarquía económica. Sin embargo, el Instituto
siguió una técnica muy distinta, caracterizada por la so-
Con la ya citada Ley de 25 de septiembre de 1941 se cialización de pérdidas (casos de HUNOSA, ASTANO,
creó el INI, con la finalidad, se decía en ese texto legal, de: etcétera) y de privatización de ganancias (SEAT en su
segunda fase, sistema ancilar de las eléctricas estata-
«Propulsar y financiar, en servicio de la nación, la les, etcétera).
creación y resurgimiento de nuestras industrias, La dotación inicial del INI fue de 50 millones de pese-
en especial de las que se propongan como fin prin- tas, además de la transferencia por parte del Estado de
cipal la resolución de los problemas impuestos por sus valores mobiliarios; excepto los de CAMPSA, Taba-
las exigencias de la defensa del país o que se diri- calera y Compañía Telefónica Nacional de España, que
jan al desarrollo de nuestra autarquía económica, siguieron directamente vinculados al Estado a través del
Ministerio de Hacienda (Dirección General del Patrimo-
muchas empresas de distintos sectores industriales se beneficiaron de

16
esta Ley: navales, químicas, etcétera. «Para respaldar nuestros valores nacionales y realizar los
15
También quedaba prohibida la participación extranjera por más del programas de nuestro destino histórico», decía la exposición de motivos.
25 por 100 del capital social; pero de todo lo referente a ello se trata en El reglamento provisional del Instituto fue publicado por Decreto de 22
el Capítulo XXXII. de enero de 1942.

nio del Estado). Asimismo, se le fijaron como fuentes de un esfuerzo de máximo ingenio, a partir de 1982, lo que
ingresos las cantidades que fueran asignándose vía se hizo fue buscar un socio exterior dominante; o vender
presupuestaria, o con aportaciones del Tesoro (hasta las empresas después de reflotarlas a base de recapita-
1958 provenientes en su mayor parte de la emisión de lizarlas con ingentes asignaciones de fondos públicos
Deuda Pública amortizable y pignorable). Asimismo, es- (SEAT, ENASA, etcétera).
taban los créditos otorgables por el Banco de España, — La planificación brilló por su ausencia, debiendo
las utilidades provenientes de sus propias empresas, y subrayarse al respecto que si la planificación indicativa
los fondos obtenidos por la transferencia de una parte o tuvo un primer exponente de éxito dentro del sistema
del todo de alguna de éstas al sector privado. Finalmen- capitalista, ese fue el Plan Monnet de modernización de
te, también se concedió a las empresas del INI la facul- la economía francesa (1946-1950), basado en los prin-
tad de emitir obligaciones, siempre garantizadas con el cipios de las empresas públicas, cosa que en España
aval del Estado. no sucedió.
En cuanto a objetivos, tradicionalmente mencionados
como propios del INI (autarquía, apoyo a la defensa na- 7. Una estrategia para la empresa pública
cional, ruptura de los monopolios privados, y aumento
acelerado de la producción) solamente el cuarto se El autor del presente artículo, refiriéndose al INI expu-
cumplió en cierta medida. En otras palabras, el INI no so en su libro Estructura Económica de España, a partir
resolvió los problemas de abastecimiento más elemen- de 1971 una serie de esquemas de posible organización
tales, y su aporte en armamento y equipos de guerra fue de la empresa pública con una nueva estrategia:
más simbólico que otra cosa. Pero sí que fue reducien- — Acometer proyectos económicos de gran enverga-
do el poder de algunos monopolios (aluminio, acero, fer- dura y riesgo, pero que sean absolutamente necesarios
tilizantes, etcétera), con aumentos significativos en esas para la economía nacional.
producciones. — Abordar los temas de seguridad nacional y de ser-
En lo relativo a organización, en su momento se criti- vicio público.
caron una serie de aspectos del INI. En este sentido, — Gestión más flexible de los monopolios públicos
cabe poner de relieve los extremos siguientes: naturales (telecomunicaciones, transporte ferroviario,
— El INI como holding estatal, fue desarrollándose no etcétera).
conforme a un plan estratégico sino de acuerdo con las — Sustitución con gestión pública de los monopolios
circunstancias de cada momento, y bajo las presiones privados de hecho, nacionales o extranjeros.
personalizantes más dispares. — Forzar la producción de los sectores en que la ini-
— Si bien la mayoría de las sociedades del INI llevaban ciativa privada nacional no se mostrara suficientemente
el título de «Empresa Nacional», la realidad es que de na- activa.
cionales tenían más bien poco. Su creación se guió en — Promover la concentración industrial en los secto-
bastantes ocasiones por un dudoso principio de subsidia- res en que, por excesiva fragmentación, la mayoría de
riedad; en realidad, anticipándose a la iniciativa privada. sus empresas, no podían percibir los benéficos efectos
— Las empresas nacionales tampoco se distinguie- de las economías de escala.
ron en una serie de áreas en las que podrían haber sido — Promover, la participación de obreros y técnicos, evi-
verdaderas avanzadas de la economía española. Se tando su burocratización y la conversión del INI en un mo-
hizo poco en cuanto a incorporación de tecnología es- saico de piezas de un pernicioso capitalismo de Estado.
pañola, de modo que la mayoría de las sociedades del — Promover la investigación aplicada y el desarrollo
INI trabajaron con patentes y licencias extranjeras. Y en efectivo de una tecnología propia o de cooperación a

escala internacional, para competir de manera más in- renuencia de los sucesivos gobiernos a «atarse las ma-
tensa en los mercados exteriores. nos» con una reglamentación estricta del comporta-
— Contribuir al desarrollo regional, a fin de amorti- miento a observar en el manejo de la empresa pública.
guar la desequilibrada distribución espacial de la renta. Un estatuto habría hecho obligatoria una transparencia
— Constituir el núcleo de la planificación económica, total en cuanto al uso de los recursos financieros, impi-
especificando de forma nítida los sectores prioritarios de diendo el fácil mecanismo del prebendismo y el nepotis-
actuación de la empresa pública y los mecanismos conmo en las empresas públicas; habría obligado a una
cretos para ello. mayor participación de los trabajadores facilitando la crí-
— Generalizar los contratos programas para todas tica de los consumidores y de los contribuyentes. Y to-
las grandes empresas públicas, como expresión jurídi- das esas posibilidades, en vez de verse como un con-
co-económica-técnica de las relaciones con los minis- junto de factores positivos para el desarrollo económico
terios económicos y técnicos y con la sociedad en ge- del país, desde determinadas órbitas del poder se con-
neral. ceptuaron como cortapisas inaceptables.
En realidad, el ingreso de España en la CE en 1986
8. Intentos frustrados de reforma sería el verdadero desamarre para un cambio total de la
situación, con la supresión de los monopolios públicos y
Siempre resulta difícil apreciar cuándo termina una las demás privatizaciones.
época y empieza otra, en la línea de la conocida expre-
sión de Antonio Gramsci, de que «lo viejo no acaba de 9. Una apreciación de la política de autarquía
morir, y lo nuevo no acaba de nacer». Y en esa direc-
ción, en la historia de la España de la pretransición, hay Con una cierta perspectiva histórica, cabe enjuiciar
que preguntarse cuándo finiquitó la autarquía. Está cla- globalmente la autarquía, pudiendo comenzar con la
ro que su prevalencia ya se vio reducida por el Plan de constatación de que el estallido de la Segunda Guerra
Estabilización de 1959. Pero todavía hubo mucha autar- Mundial el 1 de septiembre de 1939 explicaba, efecti-
quía, pudiendo asegurarse que su sombra sólo desapa- vamente, la inevitabilidad de buscar una mayor autosu-
reció definitivamente con el ingreso de España en la CE. ficiencia ante la dificultad de los suministros proceden-
En esa línea de cambio, en los Pactos de La Moncloa, tes del extranjero. Y al propio tiempo, explicaba el obje-
y a iniciativa del Grupo del PCE, con Ramón Tamames y tivo de fortalecimiento de los medios de defensa, frente
Tomás García a la cabeza, fue objeto de atención la a un entorno en un medio hostil al franquismo, sobre
idea de un Estatuto de la Empresa Pública. Sin embar- todo a partir de 1942 cuando la derrota de las poten-
go, ese propósito no llegó a convertirse en realidad. Tal cias del Eje en la Segunda Guerra Mundial ya se vio
compromiso se mantuvo en el calendario legislativo como inevitable. Sin embargo, lo que coyunturalmente
aprobado por el Consejo de Ministros en febrero de resultaba bastante lógico desde las coordenadas del
1980, y el por entonces director general del Patrimonio franquismo, significó la puesta en marcha de un pro-
del Estado, Arturo Romaní, afirmó: «España va a tener grama de industrialización cuya realización iba a ser
el primer estatuto de la empresa pública del mundo»; e larga y costosa.
incluso llegó a concretar que «el holding único INI-Patri- Objetivamente y con base en la teoría de los costes
monio debería ser empresarial y no burocrático». Vanas comparativos, la aplicación de una política de autarquía
promesas que se disolvieron como un azucarillo. no tiene base racional, especialmente en los países
El Estatuto no se publicó ni por UCD hasta 1982, ni más pequeños. Podía aspirarse a un alto grado de auto-
por el PSOE después. Ello se debió, básicamente, a la suficiencia en áreas como EE UU y la URSS, por contar

con una gama extraordinariamente variada de recursos dias. Con la secuela de que después del sacrificio so-
y vastos mercados interiores. Con todo, ni EE UU ni la portado durante muchos años por la mayor parte de la
URSS, en condiciones normales, podían aspirar a la au- población, lo logrado resulta mucho menos útil de lo
tarquía. que se pensaba.
La experiencia, y con más precisión la estadística, de- Pero históricamente sería un tanto simplista despa-
muestran que cuando un país se industrializa, lejos de char el tema de la autarquía con un exordio ex post,
disminuir sus necesidades de importación, aumentan. con una crítica más o menos basada en una concep-
Así, por ejemplo, en la línea de reducir la importación de ción aperturista de la economía, incluso de laissez fai-
abonos nitrogenados, que pueden fabricarse con mate- re. Si hubo autarquía entre 1939 y 1951, con toda una
rias primas nacionales, se nacionaliza esa fabricación; y serie de reminiscencias hasta 1959 (Plan de Estabiliza-
la agricultura, mejor abastecida de fertilizantes, obtiene ción) e incluso hasta 1986 (ingreso de España en la
mayores beneficios. Ello impulsa la mecanización del CE), ello fue inevitable. El régimen de Franco salido de
campo, y entonces es preciso aumentar la importación la Guerra Civil 1936-1939 funcionó con pautas políticas
de tractores. Inmediatamente se piensa en la fabrica- directamente tomadas de la Alemania nazi y la Italia
ción nacional de los tractores, y construidas las fábricas fascista; que ya habían adoptado el sistema de autar-
para ello, resulta indispensable aumentar la importación quía económica como instrumento de búsqueda del
de caucho, aceros especiales, cobre y otras materias pleno empleo tras el paro masivo del período
primas, así como de petróleo, para obtener los carbu- 1929-1933, y también para la reparación de una guerra
rantes precisos. de grandes dimensiones.
En definitiva, la autarquía resulta irrealizable: las me- En el caso de España la adopción de esa política no
tas perseguidas van alejándose cada vez más, hasta fue, pues, autónoma, sino derivada. Es decir, Franco
que un día se tiene que renunciar definitivamente a al- no parece que se propusiera nunca una política cons-
canzarlas (en el caso de España con el Plan de Estabili- ciente de pleno empleo; a pesar de que una de sus fra-
zación de 1959). Y lo grave es que al llegar esa renun- ses preferidas era la de «ni un hogar sin pan, ni un
cia, hay una serie de realizaciones erróneas difíciles de obrero sin trabajo». Pero, seguramente, el Caudillo no
corregir. Como son las empresas antieconómicas por su sabía quién era Keynes, no obstante su visita a Madrid
dimensión extremadamente reducida, planeadas para en 1930.
cubrir las necesidades del mercado interior en un mo- Y lo del pan era un desideratum que surgía del en-
mento muy coyuntural; con las explotaciones que más o sueño de acabar un día con el racionamiento de ali-
menos tarde hay que abandonar por ser antieconómi- mentos, instaurado en la zona republicana desde
cas, dado el proceso tecnológico seguido (Ersatzindus- 1937, y para todo el país en 1939. Sin que la odiosa
trie, o industrias de sucedáneos). Y por último, lo que es cartilla de racionamiento pudiera suprimirse hasta
aparentemente menos costoso de desmontar, pero 1951, cuando confluyeron coyunturalmente los prime-
igualmente grave, el descrédito de la empresa pública y ros créditos comerciales del Reino Unido, Bélgica y
los prejuicios generalizados contra la planificación del sobre todo EE UU. Y la gran cosecha de aquel año:
desarrollo económico por el Estado. todo lo cual compuso un grand tournant, un punto de
Todo lo cual se imbricó en el caso particular de inflexión hacia arriba de la economía española. Sin em-
España con el proceso de financiación seguido. De bargo ello no significó el golpe decisivo para la autar-
modo que cuando se presionó desde 1939 hasta quía, que en sus patrones fundamentales siguió funcio-
1958, con el ahorro forzoso inflacionista, se redujo el nando hasta el Plan de Estabilización 1959/1961, por
nivel de consumo de las clases trabajadoras y me- lo menos.

10. Formación y crisis del modelo autoritario cir, aunque se destruyeron los sindicatos de clase y las
demás organizaciones obreras, sin embargo se garanti-
Cualquier visión de conjunto del funcionamiento del zó en todo momento la fijeza del empleo; aunque fuera
sistema social español entre 1939 y 1977 exige un es- a niveles muy bajos de productividad y de salarios. Ade-
fuerzo de modelización, de representación esquemática más, se establecieron las Magistraturas de Trabajo, que
de la estructura social; cuestión a la que me he referido normalmente daban la razón a los productores en los
con cierta extensión en otro lugar17, por lo cual no voy a pleitos laborales. Y sobre todo, a través del camarada
insistir aquí más de lo indispensable. Girón, se hizo algo que la Segunda República no fue ca-
Durante varios decenios (1939-1975) prevaleció en paz de desarrollar: la Seguridad Social. Mientras los
España un modelo de sociedad con sus particularida- burgueses y conservadores republicanos se limitaron a
des en lo político y en lo económico, que históricamente promulgar la Ley de Vagos y Maleantes en 1933, una
fue de claro autoritarismo. Socialmente, su rasgo funda- década después, ya en pleno franquismo, empezó a
mental consistió en que hizo posible la dominación ab- funcionar el seguro de enfermedad, acompañado de
soluta de la burguesía y sus aliados (clases dominan- otras medidas en cuanto a jubilación, viudedad, orfan-
tes) y, más en concreto, el control de la estructura eco- dad, maternidad, etcétera. A todo lo cual ha de agregar-
nómica por la oligarquía financiera. se la política de vivienda iniciada en 1956, con el Plan
En esas condiciones, el submodelo político conforma- de urgencia social de Madrid, que después se tradujo en
do entre 1936 y 1939, se caracterizó por la supresión de los sucesivos planes de vivienda, que paliaron uno de
prácticamente todas las libertades públicas que había los más graves problemas sociales. Todo eso, junto con
comportado la República: la disolución oficial de los parla política hidráulica, la forestal, la relativa moderniza-
tidos de izquierda —con la posterior unificación de los ción de la agricultura, etcétera, hizo más digerible el
de derechas en el Movimiento Nacional en 1937—, la franquismo para los españoles.
abolición de las autonomías regionales, y la repulsa de En cualquier caso, el submodelo político autocrático
cualquier órgano legislativo de elección popular. Ese surgido en 1939 con toda una serie de ajustes más
submodelo se consolidó y tendió a perpetuarse tras el 1 que nada semánticos, culminó en 1967 con el llamado
de abril de 1939, mediante la más formidable represión: desarrollo político, que venían prometiendo los tecnó-
ejecuciones, encarcelamiento, exilio, depuración de fun- cratas del Régimen. Paralelamente al crecimiento
cionarios, persecución policial, censura; combinándose económico, iniciado con fuerza en 1959, se dijo que
esos aspectos de exterminio de la oposición con una se- habría un desarrollo político, y que éste se haría a par-
rie de situaciones prebendarias y de permisividad de co- tir de la publicación de la Ley Orgánica del Estado
rrupción para los adictos al Régimen. (LOE). Pero a la postre, el prometido desarrollo políti-
Claro es que no todo cabe explicarlo por los procedi- co hizo crisis, para en 1974 dar paso al pacato apertu-
mientos referidos. La permanencia del franquismo, rismo de Arias Navarro, que en su gran conjunto de
como sostuvo acertadamente en 1974 el sociólogo contradicciones puso de relieve que el franquismo no
Amando de Miguel, en el célebre Informe Foessa (cuya podía ir más allá de lo que permitía su «código genéti-
versión oficial no incluyó esas observaciones), se debió co», basado en la fuerza y en la concentración auto-
en gran medida a una protección heteronómica. Es de- crática del poder.
En resumen, puede afirmarse que el 20 de noviembre
de 1975, a pesar de algunas diferencias secundarias, el
17
R. TAMAMES, ¿A dónde vas, España?, Planeta, 7.ª edición,
submodelo político vigente era básicamente el mismo
Barcelona, 1977, páginas 48 y siguientes. de 1939. Con rasgos bien claros de ser oligárquico, des-

de el punto de vista de la concentración del poder en la para la mayoría de los trabajadores que ya habían servi-
clase política dirigente de origen franquista; histórica- do en las filas del Ejército Republicano.
mente anacrónico, al hallarse anclado en un ya lejano En definitiva, la autarquía significó una regresión to-
pasado, ampliamente superado por la inmensa mayoría tal respecto de las transformaciones estructurales
de la población; y técnicamente obsoleto, por resultar in- planteadas en los años treinta (reforma agraria, auto-
capaz de atender a las necesidades de una sociedad y nomías regionales, sindicalismo libre, etcétera). Al pro-
de una economía mucho más complejas y diversifica- pio tiempo, la autarquía hizo posible un intenso grado
das en 1975 que en los años cuarenta o cincuenta. de acumulación capitalista, y no precisamente por la
En cuanto al submodelo económico surgido de la senda de un crecimiento rápido, sino merced a fuertes
Guerra Civil de 1936-1939, que podemos calificar de tasas de plusvalía conseguidas por la sincronización
autárquico, era plenamente coherente con la estructura de precios altos y salarios bajos durante todo un pro-
político-autocrática ya examinada; sus rasgos básicos longado período de estancamiento (1939-1951), con
pueden agruparse en cuatro categorías18. las clases trabajadoras debatiéndose entre la repre-
— Propósito de autoabastecimiento como respuesta sión y toda clase de penurias.
al colapso del comercio exterior que se originó como Pero, lógicamente, el modelo autárquico no podía
consecuencia de la Guerra Civil de 1936-1939; no sólo mantenerse a perpetuidad. Desde 1956, resultó notorio
por el estallido de la Segunda Guerra Mundial, sino tam- que las presiones políticas y sociales hacían imposible
bién a causa del sistema político franquista, que margi- la persistencia de la autarquía, y que no bastaría con in-
nó a España de buena parte de sus anteriores relacio- troducir unos simples retoques. Así, desde 1957 (febre-
nes internacionales. ro), se entró en todo un proceso de ruptura del modelo
— Supresión de numerosas libertades en el área de autárquico, que culminó en el Decreto-ley de Nueva
la economía, mediante toda clase de intervencionismos, Ordenación Económica de julio de 1959, que comportó
como los definidos en las ya analizadas leyes industria- la efectiva realización de un Plan de Estabilización con
les de 1939. una serie de cambios importantes:
— Intervención directa del Estado en el sistema pro- — La intensificación de las relaciones con el exterior,
ductivo, a través del INI. al liberalizarse las importaciones, la inversión de capital
— Control y explotación de las clases trabajadoras. Al extranjero y otras transacciones.
margen de declaraciones programáticas claramente — La supresión del intervencionismo de la economía,
inspiradas en el fascismo italiano (como el Fuero del merced a una mayor libertad de precios y a la disolución
Trabajo, basado en la mussoliniana Carta di Lavoro), de una larga serie de organismos intervencionistas.
pronto se vio cuál sería el «nuevo orden laboral»: disolu- — La erradicación de una de las principales causas
ción de los sindicatos y organizaciones de clase, sindi- de la inflación del período autárquico, al prohibirse la
cato vertical único, supresión del derecho a la huelga, emisión de deuda pública pignorable.
encarcelamientos, exilio, y repetición del servicio militar — Asimismo, la economía española experimentó lo
que en la terminología ulterior llamaríamos su «homolo-
gación exterior». En otras palabras, se aceptaron diver-
18
Puede verse más detenidamente en ¿A dónde vas España?, ob. sas disciplinas internacionales: fijación de la paridad de
cit., páginas 56 a 58. Por otra parte, son de indudable interés los dos
trabajos que seguidamente citamos: Carlos BERZOSA, «La acumulación la peseta en el Fondo Monetario Internacional, consoli-
de capital en el período autárquico franquista», Negaciones, número 3, dación parcial del Arancel de Aduanas en el GATT, com-
mayo de 1977, páginas 197-209; y Joan CLAVERA, «El estraperlo en
los años cuarenta», en Información Comercial Española, número 514,
promiso de liberalizar las transacciones y los pagos ex-
junio de 1976, páginas 91-97. teriores conforme a los códigos de la OECE.

El modelo económico liberalizado, si bien no llegó a el nuevo modelo económico llevaba en su matriz la nece-
identificarse totalmente con el de la OECE (siguió sin sidad del profundo e inevitable cambio político a largo
haber sindicalismo libre, derecho de huelga, etcétera), plazo. Tal eventualidad, que estuvo clara para muchos ya
sí que supuso un cambio importante en la situación, al li- en los años sesenta, empezó a hacerse evidente al co-
berarse las fuerzas productivas antes trabadas por mi- menzar la década de los setenta, cuando la economía y
les de rigideces e intervencionismos. la sociedad españolas, más complejas y diversificadas,
Las consecuencias de la nueva situación fueron impor- entraron en contradicción profunda y creciente con el
tantes. El crecimiento acelerado comportó la dinamiza- submodelo político, ya incapaz de todo punto para aten-
ción de la sociedad española, con cambios en el compor- der las necesidades económicas y sociales19. La Demo-
tamiento social y en las actitudes políticas. En definitiva, cracia, llegada en 1977, era inevitable.
19
En 1976 y 1977 fueron muchos los trabajos sobre el final del
modelo autoritario. Entre ellos —artículos y libros— debemos citar:
Carlos ELORDI, «La inviabilidad del reformismo: la economía exige
democracia. Mesa redonda con cinco economistas de la oposición,
Boyer, Fernández Ordóñez, Merigó, Serra y Tamames», Triunfo,
número 699, 19 de junio de 1976, páginas 31-35; Ramón TAMAMES,
«La economía en un futuro democrático», Triunfo, número 676, 10 de
enero de 1976, páginas 42-45, y el ya citado libro ¿A dónde vas,
España?; Luis LERENA, «La crisis de la planificación española»,
Actualidad Económica, número 932, 27 de enero de 1976,
páginas 14-17; Manuel MARTÍN, «El ciclo económico en España:
apuntes para una crisis», Económicas y Empresariales, número 2,
enero-abril de 1976, páginas 64-66; Luis GÁMIR, «¿Planificación RIP?
Los planes fueron una operación política», Informaciones Económicas,
número 400, 15 de junio de 1976, páginas 5.

Jaime Requeijo González
LA ERA DEL QUANTUM: 1960-1974
El período 1960-1974 queda marcado, en la evolución de la economía española, por
tres acontecimientos importantes: el abandono del modelo autárquico, la puesta en
práctica de planes de desarrollo indicativos y el choque externo que supuso la primera
crisis energética. El presente trabajo resume la razón y el alcance del Plan de
Estabilización de 1959, una operación ambiciosa que pretendía estabilizar y abrir la
economía española; analiza el por qué y el cómo de los planes de desarrollo; y pone de
manifiesto que, detrás del elevado crecimiento del período, se escondían rigideces y
debilidades que dificultarían la adaptación de la economía a las turbulencias globales
de la segunda mitad de los setenta y primera de los ochenta.
Palabras clave: política económica, estabilidad económica, planificación del desarrollo, asignación de re-
cursos, turismo, inversión extranjera, eficiencia técnica, España, 1960-1974.
Clasificación JEL: E65, O21, O52.
1. Introducción al ritmo medio de 7,02 por 100, lo que daría lugar a una
profunda transformación económica y social3.
Cuando, tras las medidas adoptadas en 1957, el Go- El propósito de este trabajo no es analizar, porme-
bierno español comprobó que, a 31 de diciembre de norizadamente, el Plan de Estabilización de 1959 y
1958, sus reservas exteriores sólo suponían 45,4 millo- los Planes de Desarrollo que le siguieron puesto que
nes de dólares, cifra inferior a la deuda exterior a corto la literatura económica española los ha desmenuzado
plazo1, intuyó, también, que el modelo autárquico se ha- y valorado sobradamente4; de lo que se trata, en reali-
bía agotado y que, para crecer, era preciso desprender-
se de las tres características que habían marcado el pe-
ríodo que comenzara en 1939: la inflación, la protección 3
Datos del trabajo de ALCAIDE, J. (2000): «Series históricas
y la continua intervención pública en la asignación de re- españolas 1898 a 1998», en J. VELARDE (coord.): 1900-2000. Historia
de un esfuerzo colectivo. Cómo España superó el pesimismo y la
cursos2. Lo que no podía intuir es que se abría el perío- pobreza, Cuadro 25, Madrid, Planeta.
4
do de mayor crecimiento histórico de la economía espa- Sin ánimo exhaustivo, véanse: FUENTES QUINTANA, E. (1980):
«La crisis económica española», Papeles de Economía Española,
ñola dado que, de 1960 a 1974, el PIB real aumentaría número 1. (1989): «Tres decenios largos de economía española en
perspectiva», en GARCÍA DELGADO, J. L. (dir.), España, Economía,
Espasa Calpe. MARTÍ, L. (1975), «Estabilización y desarrollo»,
Información Comercial Española. SÁNCHEZ LISSEN, R. (2000): «Los
modelos de política económica protagonistas del gran despegue: del de
sustitución de importaciones (1948) al Aznar-Rato» en VELARDE, J.
1
REQUEIJO, J. (1987): Introducción a la Balanza de Pagos de (coord): 1900-2000 Historia de un esfuerzo colectivo, Planeta. GÁMIR,
España, Cuadro 5.2, Madrid, Tecnos. L. (coord.) (1975): «Política económica de España», capítulos V y VI,
2
VARELA, M. (1985): «Así empezó la marcha hacia Europa», Diario Madrid, Guadiana. VARELA, M. (1989-1990): «El Plan de Estabilización
16, 12-5-1985. como yo lo recuerdo», Información Comercial Española,

JAIME REQUEIJO GONZÁLEZ
dad, es de elucidar las razones que llevaron a adoptar siendo:

tales medidas y de ponderar sus efectos. De ahí que
el apartado 2 se dedique a examinar el trasfondo del R: Reservas exteriores;
Plan de Estabilización; que el apartado 3 valore el por X: Exportación de bienes;
qué y el cómo de los Planes de Desarrollo; y que el M: Importación de bienes;
apartado 4 sopese los objetivos alcanzados y las se- P x: Precio de las exportaciones;
cuelas que se advertirían a partir de 1974, cuando las Pm: Precio de las importaciones;
dos crisis energéticas de los setenta y la complicada ID: Inversión extranjera directa, como variable repre-
transición política harían aflorar las debilidades de la sentativa de las entradas de capital extranjero.
economía española.
Dado el empeoramiento tendencial de la relación real
de intercambio —acentuado por los cambios múlti-
2. La crisis de 1958 y el Plan ples— y la disminución relativa de la inversión directa
de Estabilización de 1959 —fruto de una legislación muy restrictiva— al estudiar la
variación temporal, tendremos:
A finales de 1958, y pese a las medidas adoptadas en
dR d ( X .Px - M.Pm ) dID
1957, la reserva de divisas estaba, ya se ha dicho, casi = +
dt dt dt
agotada y suponía una cantidad bastante inferior a la
deuda a corto plazo de la economía española. Irrumpía, siendo:
con crudeza, la fase final de una larga crisis de balanza
de pagos. Porque de eso se trataba: de una crisis de ba- d ( XPx - M.Pm )
<0
lanza de pagos5. Sólo que la crisis española de enton- dt
ces difería bastante de las crisis modernas porque
nuestra economía estaba aherrojada por las interven- y también:
ciones que, precisamente, tenían su traducción ultima
dID
en la pérdida continuada de reservas exteriores. Vea- <0
dt
mos por qué.
De forma simplificada, la función que relacionaba, en dR
luego < 0, R será decreciente, supondrá la pérdida
los años cincuenta, la evolución de las reservas con el dt
resto de partidas importantes de la balanza de pagos continuada de reservas y anunciará la crisis de balanza
puede expresarse de la siguiente forma: de pagos.
¿Razones de esa tendencia? Tres y las tres sólidas. Pri-
D R = D (X.Px – M.Pm) + D ID mera, el modelo autárquico requería de crecientes impor-
taciones de bienes de capital y materias primas, para pro-
ducir, internamente, un abanico cada vez mayor de bienes
de consumo, lo que, unido, en el caso español, a una ofer-
diciembre-enero. GONZÁLEZ, M. J. (1979): La economía política del ta exportable de carácter predominantemente primario,
franquismo (1940-1970). Dirigismo, mercado y planificación, Madrid,
generaba un desfase cada vez mayor entre exportaciones
Tecnos.
5
Los datos de las balanzas de los años cincuenta figuran en e importaciones; segunda, ese desfase se acentuaba,
MARTÍNEZ RUIZ (2003): El sector exterior durante la autarquía. Una
además, por el empeoramiento tendencial de la relación
reconstrucción de las balanzas de pagos de España (1940-1958)
(Edición revisada), Banco de España. real de intercambio, especialmente castigada por el meca-

nismo de cambios múltiples aplicado en el período 1949 a · Política monetaria: puesto que una de las corrup-
1957 y pensado, en teoría, para potenciar la exportación y telas del modelo autárquico había consistido en emitir
la producción nacionales; y tercera, porque las entradas fondos públicos automáticamente pignorables en el
de capital, especialmente en forma de inversiones direc- Banco de España —lo que dotaba de recursos al sec-
tas, apenas tenía lugar por la existencia de normas muy li- tor público, al tiempo que espoleaba la inflación— la
mitativas de la inversión exterior, de una moneda no con- nueva política monetaria se proponía cegar esa vía de
vertible y de un férreo control de cambios. De ahí la pérdi- monetización del déficit y flexibilizar los tipos de interés
da continuada de divisas que presagiaba, a muy corto y descuento en tanto que instrumentos de política mo-
plazo, la suspensión de pagos internacionales; pérdida y netaria.
amenaza que forzaron el cambio de política económica. · Flexibilidad de la economía: las promesas que se
Es más, sin la asfixia exterior y la sombra de la suspensión incluían en ese apartado del Memorándum eran muy
de pagos, no parece difícil aventurar que el modelo autár- amplias y abarcaban desde la supresión de las interven-
quico, caro a la ideología de un Régimen creyente en las ciones, sobre los productos cuya importación quedase
virtudes omnímodas del Boletín Oficial del Estado, gene- liberalizada, hasta eliminar rigideces derivadas de la le-
rador de una enorme pléyade de buscadores de rentas y gislación laboral y de las restricciones a la competencia.
con escaso aprecio por los mercados abiertos y competi- · Apertura exterior: es en este terreno donde las me-
dos, hubiera pervivido durante bastantes años más. didas propuestas alcanzaban una dimensión mayor y
Por eso, las medidas adoptadas en 1959 iban más las que debían provocar un cambio sustancial del mode-
allá de una estabilización en el sentido prístino del térmi- lo de desarrollo económico, al engarzar la economía es-
no —búsqueda del equilibrio interno y externo— y confi- pañola con los mercados internacionales.
guraban un plan de transformación estructural: se trata- De un lado, se pretendía establecer una única paridad
ba no sólo de restablecer los equilibrios sino, además, de la peseta, fijada de acuerdo con el Fondo Monetario
de abandonar el modelo de desarrollo hacia adentro y Internacional, y eliminar, consecuentemente, todo el sis-
de incorporar la economía española a los mercados in- tema de cambios múltiples, concebido para primar o
ternacionales. Recordémoslas. gravar los flujos de comercio. La peseta, por otro lado,
En 1958, España había pasado a formar parte de la sería convertible para no residentes y se reinstauraría el
OECE, del Fondo Monetario Internacional y del Banco mercado de divisas, que debía operar a través de ban-
Mundial y, a mediados de 1959, el Gobierno español en- cos autorizados. El objetivo perseguido consistía, por
vió, a la OECE y al FMI un Memorándum explicativo de las tanto, en liberalizar los pagos exteriores, aunque se limi-
medidas que se proponía poner en práctica para efectuar tase, en principio, a los países OECE y asimilados, y en
el cambio de rumbo6. Son, en síntesis, las siguientes: permitir que los cambios reflejaran la tensión existente
· Sector público: elevación de una serie de impues- en los mercados de cambios.
tos indirectos y freno el gasto público total, a corto plazo, Por otro lado, se anunciaba la apertura comercial, que
y, a medio, intención de que el gasto no desborde los in- debía suponer la renuncia, siquiera limitada, a la pano-
gresos presupuestarios. En suma, búsqueda del equili- plia de fórmulas protectoras que, hasta ese momento,
brio presupuestario de las Administraciones Públicas. separaban los mercados españoles de los internaciona-
les y que se concretaban en licencias, comercio de
Estado y cuotas. Desde el principio se trataba de una
apertura limitada porque, pese a las buenas intenciones
6
OFICINA DE COORDINACIÓN Y PROGRAMACIÓN ECONÓMICA,
«Memorándum que el Gobierno español dirige al FMI y la OECE»
plasmadas en el Memorándum, referidas a la liberaliza-
(1959), Madrid. ción de importaciones, no se prescindía de los instru-

mentos protectores que, de hecho, sólo se eliminarían poco tiempo, el tipo de cambio real se apreciaría y obli-
al incorporarse España, en 1986, a las Comunidades garía a efectuar nuevas devaluaciones nominales. Ra-
Europeas. zón por la cual la devaluación se acompañó de medidas
En tercer lugar, se recuperaba el arancel como ele- fiscales y monetarias destinadas a contener el gasto
mento protector, un arancel que, según el Memorán- agregado.
dum, no debía desvirtuar el efecto de la liberalización de La modernización de la economía, el segundo de
importaciones. los objetivos, debía lograrse a través de la flexibiliza-
Finalmente, se estimularía la inversión extranjera en ción de los mercados internos y, sobre todo, por me-
empresas españolas y la repatriación de activos exterio- dio de una liberalización exterior que insuflara, en
res propiedad de residentes en España. Para lograr el esos mercados, dosis crecientes de competencia y
primero de los propósitos se eliminarían, en principio, provocara transformaciones importantes en la estruc-
las restricciones a la repatriación de capital y rentas; tura productiva. ¿Qué debía suceder si la moneda no
para alcanzar el segundo, se anunciaba una amnistía quedaba encadenada a un tipo de cambio irreal deci-
de seis meses sin penalización alguna. dido por los poderes públicos; si se liberalizaban las
La traducción legislativa del Memorándum se llevaría importaciones; si las empresas extranjeras se intere-
a cabo a través de una serie de disposiciones, no dema- saban por un mercado, como el español, poco desa-
siado ordenadas, y entre las que destacan el Decreto rrollado y con gran potencial de crecimiento y podían
Ley de Ordenación Económica de 21-7-1959, que abar- invertir y repatriar con relativa facilidad? Lo normal es
ca el cuerpo fundamental de las medidas liberalizado- que, de un lado, las empresas nacionales pudieran ra-
ras, al que había precedido el Decreto de 17 de julio cionalizar sus procesos productivos, al ser capaces
(nueva paridad de la peseta: 60 pesetas por dólar, lo de suministrarse, sin demasiadas trabas, en los mer-
que significaba una devaluación del 42,8 por 100 res- cados exteriores, lo que, además, impulsaría las ex-
pecto del anterior cambio oficial de 42 pesetas por dó- portaciones; y que, del otro, la inversión extranjera
lar) y el Decreto Ley de 6 de julio (nuevo tratamiento de complementase la nacional, con los consiguientes
las inversiones extranjeras) y al que seguiría el Decreto efectos de arrastre y modernización.
de 28 de julio por el que se modificaban los derechos del Pero ese doble propósito, buscado por algunos de los
Arancel Cambó de 1922. diseñadores del Plan de Estabilización de 1959, que no
Como se ha señalado anteriormente, el Plan de Esta- de todos, obtuvo dos resultados diferentes: se consiguió
bilización se proponía algo más que perseguir el reequi- el ajuste exterior, con relativa facilidad, pero la transfor-
librio interno y externo: era, por un lado, una operación mación se quedó a medio camino puesto que no era lo
de ajuste de balanza de pagos y, por otro, un intento de mismo hacer frente a una posible suspensión de pagos
convertir la muy intervenida economía española en una exteriores, de amplias consecuencias, que reconducir
economía de mercado. una economía asentada sobre bases autárquicas. La
El ajuste seguía muy de cerca el enfoque absorción, voluntad política era manifiesta en el primero de los ca-
basado en la idea de que, por sí sola, la devaluación no sos pero no parecía serlo, tan claramente, en el segun-
surte efectos si no va acompañada de un recorte del do porque las resistencias al cambio, en especial la de
gasto interno. Y menos los podía surtir en una economía muchos sectores productivos, resultaban patentes.
como la española lastrada por una elevada tasa de infla- Por lo que se refiere al ajuste, el Gráfico 1, que mues-
ción que traía causa de los continuos desbarajustes fis- tra la evolución de algunas variables clave de 1960 a
cales y monetarios: de no contenerse la inflación, la de- 1974 permite valorar el impacto de las medidas y el ree-
valuación sólo produciría un impacto limitado porque, en quilibrio efectuado.

ajuste más lento y menos doloroso, una ducha fría me-

GRÁFICO 1 nos helada y una reactivación más temprana8; pero no
EVOLUCIÓN DE LA ECONOMÍA es menos cierto que el éxito de un plan de estabilización
ESPAÑOLA: TASAS DE VARIACIÓN depende, en buena medida, de su contundencia, desea-
DE ALGUNAS MAGNITUDES Y da entonces por todos los responsables políticos, por-
RESPUESTA DEL SECTOR EXTERIOR
que yugular la inflación requiere de medidas creíbles
amén de la imposibilidad de prever los efectos que las
20
medidas adoptadas podían surtir en términos de creci-
15 miento. En suma, si lo que deseaba era restablecer los
equilibrios externo e interno, el Plan fue un éxito por mu-
10
chos que sean los matices que se examinen9.
5 No ocurrió lo mismo con la modernización de la eco-
nomía porque, como ya se ha indicado, las resistencias
0
fueron múltiples y múltiples los expedientes utilizados
–5 para frenar el proceso liberalizador10. Modernizar la
economía, más allá de las declaraciones de principio
60
63
70
73
69
61
68
71
62
72
66
64
74
65
67
19
19
19
19
19
19
19
19
19
19
19
19
19
19
19
Crecimiento PIB Crecimiento sector industrial contenidas en el Memorándum, supondría derribar, pro-
Tasas de inflación Saldo c/c (% PIB nominal) gresivamente, los pilares autárquicos y, por tanto, poner
en peligro una serie de intereses económicos y políti-
FUENTE: Datos del trabajo de Julio ALCAIDE: «Series históricas 1898
a 1998», en Juan VELARDE (coord.): 1900-2000. Historia de un esfuer- cos. Mal iba la mayoría del empresariado a aceptar la
zo colectivo. Cómo España superó el pesimismo y la pobreza, Plane-
ta, Madrid, 2000. pérdida de la reserva de mercado que, inevitablemente,
se produciría al abrir el comercio exterior; tampoco los
trabajadores, pese a estar agrupados en sindicatos
Las reservas habían comenzado a crecer ya en 1959 afectos al régimen y escasamente representativos, iban
y siguieron su trayectoria ascendente hasta 1964, habi- a tolerar, de buen gusto, que se flexibilizaran los merca-
da cuenta del signo positivo de la cuenta corriente de dos laborales y que los puestos de trabajo dejaran de
1960 a 1962. La crisis de balanza de pagos había, por ser fijos; ni tampoco era plausible que el propio Régi-
tanto, sido superada, sin recurrir apenas a los créditos men viera con buenos ojos una serie de transformacio-
contingentes del Fondo y la OECE; la inflación se man- nes que, en el mejor de los casos, darían lugar a conflic-
tenía, en esos primeros años, en niveles mucho más to- tos sociales de alcance imprevisible y, en el peor, a su
lerables y, tras el bache de 1960, la economía empezó a propia desnaturalización y posterior desaparición. Mu-
mostrar un considerable dinamismo. Cierto es que la chas eran las resistencias, pues, que levantaron los pla-
contracción de 1960 fue objeto, en años posteriores, de nes de modernización y múltiples las barreras que los
no pocas críticas, por considerar que se había contado obstaculizaron, empezando por el arancel.
con recursos suficientes7 para lograr un proceso de
8
RUBIO, M. (1968): «El Plan de Estabilización de 1959», Moneda y
7
SARDÁ, J.: «El Banco de España 1931-1962». En BANCO DE Crédito, julio.
ESPAÑA (1970): «El Banco de España. Una Historia Económica», 9
VARELA, M. (1989-1990), «El Plan de Estabilización como yo lo
Madrid. Unos 544 millones de dólares puestos a disposición del recuerdo», ICE, 676-677, diciembre-enero.
Gobierno español por diversas instituciones internacionales, por 10
FUENTES QUINTANA, E. (1993): «Tres decenios largos de
gobiernos occidentales, en especial el de USA, y por la banca privada economía española en perspectiva», en España, economía, GARCÍA
norteamericana, página 473. DELGADO, J. L. (Coord.), Espasa Calpe.

El arancel revitalizado en 1960 —y que debía consti- España a las Comunidades Europeas, eliminarse los
tuir el elemento protector que no frenase el proceso libe- aranceles frente a sus socios y aceptar la Tarifa Exterior
ralizador— ofrecía una serie de características que des- Común. Pero concepto de especial importancia durante
virtuaban, claramente, esa intención: protección eleva- muchos años, los que estamos analizando, porque el
da, variabilidad y disociación respecto del arancel CEE. arancel español incorporaba, por entonces, dosis eleva-
La media de los derechos realmente aplicados era, en das de protección efectiva en los sectores industriales
1960, del 23,75 por 100 pero esa medida resultaba es- dado que la media simple de esos niveles alcanzaba el
casamente representativa porque abundaban las posi- 77,22 por 100 en 196212.
ciones arancelarias libres de derechos o con derechos Pero la protección dispensada por el arancel no termi-
mínimos11, lo que encubría, sin duda, protecciones muy naba ahí porque había que añadir un expediente protec-
elevadas, tan pronto como se tuviesen en cuenta las tor adicional: el ajuste fiscal en frontera o la suma de im-
protecciones efectivas. puestos indirectos que, en principio, debía equiparar las
Para calcular la protección que otorga un derecho mercancías nacionales a las importadas y que, calcula-
arancelario no basta con valorar el arancel que grava al dos por exceso, reforzaban la protección, como ocurrió
producto final; conviene, asimismo, tener en cuenta los con el Impuesto de Compensación de Gravámenes
correspondientes a las materias con las que el producto Interiores establecido en 1964, en sustitución de la has-
se fabrica, siempre bajo el supuesto de que los precios ta entonces tarifa fiscal.
internos se igualan a los internacionales más los aran- Ha sido proverbial la variabilidad del arancel español
celes. Llegamos así al concepto de protección efectiva o instaurado en 1960 y que, hasta la incorporación a las
protección al valor añadido representada, inicialmente, Comunidades, fue objeto de más de 1.000 decretos de
por la fórmula: modificación arancelaria13. Modificaciones que, por lo
general, respondían a solicitudes de los sectores pro-
Vi - Vi ¢ ductivos, hasta el punto de poderse identificar, con nom-
Zi =
Vi ¢ bres y apellidos, muchas de ellas. Con sectores indus-
triales formados, en parte, por empresas escasamente
Siendo Zi la protección efectiva del bien i, Vi el valor competitivas, no resultaba nada extraño que la liberali-
añadido a precios internos y Vi’ el valor añadido interna- zación exterior, por lento que resultara el proceso, ame-
cional. nazase con desplazar del mercado a muchas de ellas y
La idea que subyace bajo ese concepto de protección provocase reclamos protectores continuados, entre
es muy simple: puede ocurrir que el arancel de un pro- ellos la elevación de los aranceles. Elevación que no so-
ducto elaborado parezca, en principio, reducido y que, lía tener en cuenta, pese a lo complejo de los estudios y
sin embargo, encubra una protección muy elevada al fa- trámites, el impacto que la modificación del derecho po-
bricarse con materiales (inputs) que apenas cuentan día causar en otros sectores lo que, con frecuencia, au-
con protección; o, al revés, una protección muy elevada mentaba la descoordinación del arancel. Tanto es así
puede resultar mucho menor si los componentes están, que, todavía en 1984, cuando la incorporación a las Co-
a su vez, muy protegidos arancelariamente. Concepto, munidades Europeas se avecinaba, las distribuciones
por otra parte, que ha perdido actualidad al incorporarse
12
GÁMIR, L. (1989-90): «Política arancelaria», ICE, números 676-677,
Cuadro 3. Incorporaba ya el efecto del ICGI, en la medida en que no
11
Vid. PINO, F. (1963): «Tres años de modificaciones arancelarias. El fuera neutral, diciembre-enero.
Arancel de 1960, hoy», ICE, septiembre. 13
Ibidem.

por promedio de secciones de los aranceles español y tarde, en su segunda etapa, se referiría a ella como «ar-
TEC presentaban disparidades notables, con coeficien- diente obligación»16. Frente a un país semidestruido por
tes de asimetría y curtosis muy distintos14. la guerra, la planificación francesa buscaba armonizar
Pero el arancel no constituía la única fórmula protec- las decisiones privadas y públicas en pos de la pronta
tora porque el mercado interno quedaba, también, am- recuperación económica, para lo cual se creaba una
parado por los regímenes especiales de comercio Comisaría del Plan, con Jean Monnet al frente, y se
—globalizado, bilateral y comercio de Estado— que aprobaba un primer plan cuatrienal para el período
afectaban, en 1963, a un 40 por 100 aproximado del va- 1947-1950, centrado en la expansión de la industria pe-
lor total de la importación y que, diez años más tarde, al sada. ¿En qué debía consistir la planificación indicati-
final del período analizado, significaban todavía el 30 va? En que el Gobierno, a través de la Comisaría del
por 10015. En suma, las barreras que separaban el mer- Plan, trazase unos objetivos preferentes y convenciese
cado español de los internacionales siguieron, durante a la iniciativa privada, por concesión de una serie de pri-
muchos años, reduciendo, considerablemente, la com- vilegios, en su mayoría financieros y fiscales, para que
petencia exterior. siguiese las líneas de la acción pública cuyo broche de
oro incluía los polos de desarrollo, definidos por Perroux
3. Los planes de desarrollo como «conjunto de unidades motrices que genera efec-
tos de arrastre sobre otro conjunto económico o territo-
Las autoridades políticas y económicas del momento rial definido»17. En suma, el Gobierno fijaba y cuantifica-
tropezaron, a principios de los años sesenta, con dos di- ba unos objetivos prioritarios, concentraba los esfuerzos
lemas espinosos. Primer dilema: ¿Cómo lograr crecien determinadas zonas y sectores, que no otra cosa su-
mientos elevados sin abordar reformas económicas que ponían los polos de desarrollo, y convencía a los empre-
pudieran poner en peligro la suma de intereses creados sarios privados, mediante ayudas públicas, para que se
por 20 años de autarquía? Segundo dilema: ¿Cómo sumasen a sus proyectos.
asentar un régimen que sólo lograría aceptación amplia, ¿Quién podría oponerse a un modelo de actuación
nacional e incluso internacional, si los niveles de vida que, sin menoscabar la iniciativa privada, eliminaba in-
media experimentaban crecimientos continuados? Los certidumbres, tanto de mercado —productores y consu-
dos dilemas apuntaban a una única solución: el creci- midores desconocen el comportamiento futuro de de-
miento dirigido. De poderse alcanzar una expansión mandas y ofertas— como de entorno —evolución de las
continuada, bajo supervisión estatal, los objetivos men- variables exógenas— y debía facilitar la toma de deci-
cionados se cumplirían. siones de los agentes económicos18.
Como en otras encrucijadas, los gobiernos españoles
miraron hacia Francia, el país que más ha influido en
16
muchas de nuestras decisiones políticas, para bien o Discurso de 8 de mayo de 1961. Repetirá la expresión en el
capitulo dedicado a la economía de «Mémoires d’espoir», Plon, 1970,
para mal. Y en Francia flameaba, por aquel entonces, la página 147. El entusiasmo planificador de De Gaulle no es sino el
planificación indicativa sugerida por Jean Monnet y apo- correlato de su declarada aversión al funcionamiento de la economía de
mercado, explicitado en ese mismo capítulo.
yada, con entusiasmo, por De Gaulle, quien años más 17
PERROUX, F. (1965), L’économie du XXe siècle, PUF, tercera
edición de 1969, página 670. Su defensa de la planificación figura en su
libro (1965), Les techniques cuantitatives de le planification, PUF. Existe
traducción al español (1967): Técnicas cuantitativas de la planificación,
Ariel. Una descripción más detallada de la planificación francesa figura
14
Vid. REQUEIJO, J. (1985): «Introducción a la Balanza de Pagos de en CAIRE, G. (1967), en el capítulo II de La planification, Cujas.
España», Madrid, Tecnos, páginas 93 y 94. 18
Vid. MEADE, J. (1970): The Theory of Indicative Planning,
15
Ibidem, página 91. Manchester University Press, capítulo I.

La planificación francesa, escasamente criticada en otros cinco países, un notable cambio de horizonte eco-
Francia, tal vez porque, para muchos de sus ciudada- nómico. Para un país recogido en sí mismo, como lo era
nos, forma parte de su cultura social y es, por tanto, un Francia, con un coeficiente de apertura exterior todavía
producto nacional, facilitó, sin duda, la larga etapa de del 26 por 100 en 196023 el tránsito hacia la Unión Adua-
expansión que marcó el período 1950-1973, con dos nera, que duraría hasta 1967, introdujo, en su econo-
subperíodos: 1950-1958, con crecimiento medio del PIB mía, dos impulsos dinamizadores de primer orden: com-
del 4,3 por 100 acumulativo; y 1958-1973, con tasa de petencia y economías de escala. El tejido productivo
crecimiento medio del 5,2 por 10019. Ahora bien, esos francés tuvo que adaptarse a un entorno económico
años gloriosos, incluidos en los 30 de Fourastié20, no mucho más competido, con los consiguientes efectos
deben hacer olvidar la importancia de otros factores sobre la inversión y la innovación; y en su favor contó
que, sin duda, afirmaron la expansión. Empezando por con la ampliación de mercados que facilitaba la conse-
la ayuda Marshall. cución de economías de escala. No es posible, tampo-
De 1948 a 1950, el Plan Marshall transfirió unos co, desconocer, sobre todo en ese primer período, los
13.000 millones de dólares a las economías de Europa efectos dinámicos de la integración24.
occidental devastadas por la guerra, entre las que se El ansia por recuperar el tiempo perdido (rattrapage o
encontraba Francia, en forma de donaciones y présta- catching up) jugó, también, un papel importante al termi-
mos a largo plazo. Su objetivo principal era de índole nar la guerra: a partir de 1929, la economía francesa se
política, puesto que se trataba de contener el avance había retrasado con respecto a las de los otros países
soviético, pero esa ayuda financiera no sólo permitió industriales, y el deseo de colmar esa brecha dinamizó
acelerar la formación de capital y elevar la producción todas las energías sociales, dinamización que encontró
industrial sino que, muy probablemente, surtió un efecto sus mejores exponentes en la tasa de inversión y el au-
lateral enormemente positivo: asegurar la estabilidad fi- mento de la productividad: de 1949 a 1969 pasó, paula-
nanciera y liberalizar producciones y precios21. De esos tinamente, del 19,7 al 25 por 100 del PIB, en términos
13.000 millones de dólares, un 20 por 100 correspondió reales, y la productividad en el sector de manufacturas
a Francia22 y sería difícil negar sus efectos positivos. se multiplicó por 2,3525.
La firma, primero, de la Comunidad Europea del Car- No es fácil determinar, por tanto, qué papel jugaron
bón y del Acero (CECA) en 1948, embrión de la forma- los planes de desarrollo en la transformación de la eco-
ción de la Comunidad Económica Europea en 1958, nomía francesa pero sí puede afirmarse que, en esa
pese a tratarse de medidas también de raíz política transformación, otros factores de impulso tuvieron una
—evitar los repetidos conflictos entre Alemania y Fran- destacada presencia.
cia— supusieron, tanto para Francia como para los Como ya se ha señalado, la planificación española si-
guió muy de cerca a la francesa, tanto en el esquema
organizativo, como la creación de la Comisaría del Plan
19
SICSCI, P. y WYPLOSZ, Ch. (1995): «France 1945-92», en de Desarrollo y el nombramiento de un Comisario del
Economic Growth in Europe since 1945, CEPR, Cambridge University
Press, Cuadro 8.1.
20
FOURASTIÉ, J. (2004): Les trente glorieuses, Hachette, Poche.
Edición primera de 1979, en Fayard.
21
Efectos destacados por EICHENGREEN, B. y UZAN, M. (1992): 23
«Importaciones y exportaciones de bienes y servicios sobre PIB»,
«The Marshall Plan: economic effects and implications for Eastern European Economy, 6, 2004, Cuadros 3, 36 y 40.
Europe and the former USRR», Economic Policy, abril. Las cifras más 24
SICSIC, P. y WYPLOSZ, Ch., art. cit.
reveladoras pueden consultarse en el mismo trabajo. 25
CARRÉ, J.; DUBOIS, P. y MALINVAUD, E. (1972): La croissance
22
Vid. KUNTZ, D. (1997): The Marshall Plan Reconsidered. A française, Seuil, datos del Cuadro 5 (cap. 4), y anexo X. Curiosamente,
Complex of Motives, Foreign Affairs, mayo/junio. la tesis del «rattrapage» no parece convencer a sus autores.

Plan, cargo que desempeñaría, de 1962 a 1973, Lau- y Fomento, la confección de un estudio sobre la econo-
reano López Rodó, como en modos de previsión y ac- mía española, estudio que, como se señala en el prólogo,
tuación: puesto que de lo que se trataba era de crecer, debería permitir «la preparación de un plan de desarrollo
se partía de una tasa esperada de crecimiento, encua- económico a largo plazo para la expansión y moderniza-
drada dentro de un cuadro macroeconómico, se diseña- ción de la economía española y, por consiguiente, en la
ban los objetivos principales de la acción pública, me- elevación del nivel de vida del pueblo español, mante-
diante un conjunto de programas sectoriales ensambla- niendo, al mismo tiempo, la estabilidad financiera»28. El
dos, y se fijaba un programa de inversiones públicas; informe que, en su capítulo 1, refrendaba la idoneidad de
todo ello a partir de los trabajos de ponencias —de ám- la planificación indicativa para la economía española era,
bito horizontal— y comisiones —de índole sectorial; el además de un catálogo de obviedades económicas, un
plan debía ser vinculante para el sector público y de li- estudio de los diversos sectores de tejido productivo es-
bre adhesión para el sector privado. Para facilitar esa pañol puesto que 11 de sus 19 capítulos seguían ese en-
adhesión voluntaria se operaba a través de las acciones foque que buscaba, ante todo, identificar los distintos es-
concertadas: compromisos adquiridos por una empresa trangulamientos que podían ralentizar la expansión.
o grupos de empresas respecto de volúmenes de pro- Pese a lo farragoso del texto, puede advertirse, y tal vez
ducción, puestos de trabajo, exportaciones previsibles y sea ésa su más eficaz aportación, que predica una me-
otra serie de variables y concesión de una serie de be- nor intervención administrativa y un más libre funciona-
neficios por parte de la Administración Pública. Acogi- miento de los mercados29.
dos buena parte de los beneficios a la Ley 152/1963 de El primero de los planes, que anticipaba un crecimien-
Protección y Fomento de la Industria Nacional26 que to medio interanual del 6 por 100, fue aprobado por la
preveía la declaración de interés preferente de un sector Ley 194/1963 y pretendía ser un plan global que poten-
industrial o de preferente localización de una zona geo- ciase los recursos de la economía española y bajo cuyo
gráfica, situaciones en las que se otorgaban, por Decre- imperio, y para estimular el desarrollo regional, se crea-
to, una serie de ventajas que podían abarcar desde la ron los polos de promoción de Huelva y Burgos y los de
expropiación forzosa de terrenos para futuras instalacio- desarrollo de Vigo, La Coruña, Valladolid, Zaragoza y
nes hasta exenciones fiscales y facilidades crediticias. Sevilla. El Plan, que debía finalizar en 1967, fue prorro-
Aunque los organismos de planificación perduraron gado hasta 1968, a consecuencia, sobre todo, de la de-
hasta finales de 1975, habiendo sido sustituida en 1973 valuación de la peseta, ocurrida en noviembre de 1967,
la Comisaría del Plan por el Ministerio de Planificación lo que obligó a revisar los cálculos del segundo de los
del Desarrollo, y se esbozaron las líneas de un cuarto planes, que se iniciaría en 1969.
plan, en realidad no hubo sino tres planes cuatrienales: La novedad del segundo plan, que repetía las líneas
1964-1967; 1967-1971 y 1972-197527. del primero, consistió en introducir el mecanismo de
Como paso previo al primero de ellos, el Gobierno es- «señales de alerta» —inflación, cobertura comercial ex-
pañol solicitó, del Banco Internacional de Reconstrucción
28
OFICINA DE COORDINACIÓN Y PROGRAMACIÓN ECONÓMICA
26
BOE, 5-12-1963. (1962), «El desarrollo económico de España», Informe del Banco
27
Los detalles figuran en ÁLVAREZ RENDUELES, J. R. (1975): «La Mundial de Reconstrucción y Desarrollo, Madrid, página 19.
planificación del desarrollo en España», ICE, abril, y TAMAMES, R. 29
Vid. FUENTES QUINTANA, E. (Coord.) (1963), «El desarrollo
(1989-90): «Los planes de desarrollo 1964-1975», ICE, diciembre-enero. económico de España. Juicio crítico del Informe del Banco Mundial»,
La crítica a la organización, contenido y resultado de los dos primeros Revista de Occidente, Madrid. En especial el trabajo de VELARDE, J.
planes puede leerse en TAMAMES, R. (1967): España ante un segundo También GONZÁLEZ, M. J. (1979): La economía política del franquismo,
plan de desarrollo, Nova Terra. Tecnos, páginas 322 y siguientes.

GRÁFICO 2
POSICIÓN RELATIVA DE ESPAÑA*

(UE-15 = 100)
160
140
120
100
80
60
40
20
0
o
do
a
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Lu
R
1960 1975
NOTA: * PPA per cápita.

FUENTE: Datos del Cuadro 9 de European Economy, 4, 2004.
terior, variación de la reserva de divisas, oferta moneta- mado en el Ministerio de Planificación del Desarrollo y
ria, índice de producción industrial y tasa de desem- se habían fijado las líneas del cuarto plan, que debía
pleo— que suponía que, de encenderse alguna de esas comprender el período 1976-1980, pero la onda expan-
señales, o todas, debían adoptarse medidas correcto- siva general que había caracterizado las dos décadas
ras. En el fondo de esa innovación, tributaria de los clig- anteriores había tocado a su fin y, en un entorno de cre-
notants franceses, latía la preocupación por la estabili- ciente incertidumbre política —Franco no murió hasta el
dad, amenazada por la crisis de 1967. 20 de noviembre de 1975—, era difícil asentar previsio-
El tercero de los planes, que abarcaba el período nes a medio plazo. Muerto Franco, y con el primer Go-
1972-1975 resultaba ser el más ambicioso de todos, bierno de la Monarquía, el Ministerio de Planificación
puesto que preveía una tasa de crecimiento interanual dejó de existir.
del 7 por 100, buscaba la modernización de la economía
española y tenía, entre sus objetivos, la ampliación del 4. Consideraciones finales
Acuerdo Preferencial suscrito con la CEE en 1970.
La crisis económica, iniciada con las perturbaciones Como puede advertirse en el Gráfico 2, el período
energéticas del otoño de 1973, y el comienzo del final 1960-1975 supuso, por mor del crecimiento, una mejora
del franquismo, provocado por el asesinato de Carrero en la posición comparada de la economía española y un
Blanco en diciembre de ese año, trastornaron todo el salto en la convergencia: del 60 por 100 al 80 por 100 de
proyecto planificador: López Rodó había pasado a la la media de la actual UE-15, en paridad de poder adqui-
Cartera de Exteriores, la Comisaría se había transfor- sitivo. Sin embargo y sin desconocer que, en algunos

sentidos, los planes diseñaron una estrategia de creci- impacto educativo no debe ser soslayado: la organiza-
miento y eliminaron incertidumbres, no podemos dejar ción industrial española empezó a modernizarse porque
de plantearnos tres preguntas referidas a ese creci- tenía que adaptarse a las exigencias de una producción
miento. La primera de ellas sería: ¿hubo, independien- tecnológicamente más avanzada.
temente de los planes, fuerzas dinamizadoras de la eco- De 1960 a 1973, el crecimiento anual de los siete
nomía?; la segunda se formularía de la siguiente mane- grandes países industriales alcanzó una media del 4,8
ra: ¿qué habría ocurrido si no hubiesen existido los por 100 y los países que hoy forman la UE-15 lo hicieron
planes y se hubiese dejado funcionar más libremente, a al 4,7 por 10032. ¡Cómo no iba a reflejarse esa expan-
los mercados?; la tercera: ¿cuál es el pasivo, en térmi- sión en la economía española que, además, gozaba de
nos de eficiencia-X, de los planes de desarrollo? la renta de situación que le proporcionaba su localiza-
No es difícil identificar algunas de las fuerzas dinami- ción geográfica! La onda de prosperidad de todos esos
zadoras del período: el turismo, la inversión extranjera y países suponía más inversiones, más turismo, más ex-
la expansión occidental y, más concretamente, la euro- portaciones; y todo ello sin olvidar que, de 1962 a 1973,
peo-occidental. un millón de españoles emigró a los principales países
En el período de vigencia de los tres planes, europeos, en busca de trabajo, lo que, además de sua-
1964-1973, los ingresos por turismo supusieron 16.545 vizar las tasas de paro, dio lugar a considerables reme-
millones de dólares, ingresos no atribuíbles a la planifi- sas de emigrantes que, en total —los desplazados a to-
cación sino a las condiciones físicas del país, a niveles dos los países— permitieron una cobertura media del
de precios inferiores a los de los países de origen de déficit comercial del 24 por 100 aproximado en el lapso
esos turistas y a la aparición del turismo de masas de 1961-197333.
procedencia occidental, turismo masivo que venía im- Esos factores de impulso operaron durante el período
pulsado por la prosperidad. Esos ingresos, cuyo efecto de planificación indicativa y ayudaron, por tanto, al cre-
más inmediato consistió en financiar una proporción ele- cimiento de la economía española pero no venían cau-
vada del déficit comercial —la cobertura media fue de sados por los planes y, en consecuencia, hubieran esta-
79,18, con desviación típica de 17,7530— tuvo, además, do presentes aunque no se hubiera hecho esfuerzo al-
un importante efecto de arrastre sobre el conjunto de la guno de planificación.
economía puesto que vigorizó el sector de la construc- No es difícil suponer, en consecuencia, que la liberali-
ción y las actividades terciarias. zación de los mercados hubiese surtido efectos simila-
La inversión extranjera del período, supuso, en todas res, en lo que a tasas de crecimiento se refiere, sin ha-
sus formas, 5.047 millones de dólares, con un 42 ber comprometido, de la misma manera que lo hicieran
por 100 de inversión directa31. Las razones de ese flujo los planes, la capacidad de la economía española para
no son otras que el levantamiento de restricciones deri- competir en mercados abiertos y, sobre todo, su capaci-
vado del Plan de Estabilización y los menores costes la- dad de adaptación a entornos cambiantes. He ahí la
borales existentes en España, muy inferiores a los de contestación a la segunda pregunta.
los siete grandes países industriales al comienzo del pe- Para Leibenstein, la proposición básica de la teoría de
ríodo. Dirigido, con preferencia, al sector de manufactu- eficiencia-X señala que, sin restricción presupuestaria,
ras, y muy en especial a la fabricación de vehículos, su cuanto menores sean las consecuencias derivadas del
30
REQUEIJO, J., op. cit., Cuadros 4.1 y 4.3. 32
OECD (1999): Historical Statistics, París, Cuadro 3.1.
31
Ibidem, Cuadro 4.7. 33
REQUEIJO, J., op. cit., Cuadros 4.4 y 4.6.

esfuerzo de los agentes individuales mayor será el gra- protección exterior, ya lo hemos dicho, seguía siendo
do de ineficiencia-X o diferencia entre el coste real y el alta, por suma de instrumentos arancelarios y no aran-
mínimo34. Se trata, en este caso, de una regla empresa- celarios. Los beneficios de los distintos agentes econó-
rial pero que puede generalizarse a una economía en su micos procedían, por tanto, mucho más de la protección
conjunto siempre que sustituyamos restricción presu- conseguida que de la propia actividad empresarial; y, a
puestaria por competencia, consecuencia derivada del ello, había que añadir el juego de los estímulos, sobre
esfuerzo por búsqueda de rentas y diferencia entre cos- todo de los estímulos financieros, ejemplificados por los
te real y mínimo por inflación; lo que nos llevaría a enun- circuitos privilegiados de crédito: de 1962 a 1973, la fi-
ciar que, en una economía con reducidos niveles de nanciación sectorial privilegiada absorbió una media del
competencia, en la que los agentes económicos son, en 23 por 100 de los recursos ajenos de la banca y un 69
muchos casos, buscadores de rentas, los niveles de in- por 100 de los de las Cajas36. Tales recursos, a coste in-
flación tienden a ser elevados. ferior al del mercado y, en algunos casos, claramente in-
Como puede advertirse en el Gráfico 1, y una vez su- ferior, discurrían por los canales del crédito oficial o por
perado el impacto del Plan de Estabilización, la inflación los coeficientes obligatorios y estimulaban toda una se-
volvió a marcar la trayectoria de la economía española, rie de actividades engastadas en los planes de desarro-
con una aceleración que se inicia en 1964 y que da lu- llo; estimulaban, por tanto, la búsqueda de rentas, la cla-
gar a que, de 1964 a 1973, el coste de vida se duplique. ve de múltiples beneficios empresariales. El lado oscuro
Veamos cuáles hayan podido ser sus causas, de acuer- de esa financiación privilegiada eran los mayores intere-
do con el razonamiento anterior. ses que los no acogidos a ella debían de pagar por efec-
Una economía planificada, aunque se trate de una to del poder de traslación de los intermediarios financie-
planificación indicativa, es una economía sometida a ros: los rendimientos de la parte no intervenida de su ac-
dosis reducidas de competencia porque esa caracterís- tivo debían compensar el lucro cesante de la parte
tica constituye la esencia misma de la planificación: una intervenida. Así, precisamente, nacieron los extratipos
economía con reducidas barreras exteriores resulta difí- puesto que, hasta 1969, los intereses activos y pasivos
cilmente planificable porque puede generar costes hun- eran fijados por el Banco de España.
didos de considerable magnitud. ¿Cómo hubiera podido La inflación, por otro lado, erosionaba la competitivi-
desarrollarse la industria siderúrgica, uno de los ejes de dad-precio de la economía española puesto que, en un
la planificación española, si no hubiese estado ampara- sistema de cambios fijo, los diferenciales de inflación
da por una férrea protección arancelaria que la situaba a respecto de los principales competidores aprecian el
sotavento de los mercados internacionales? La contra- tipo de cambio real, efecto que se podía observar en la
partida de esa reducida competencia era, precisamente, balanza comercial, deficitaria por tradición —salvo en
el nivel de inflación35. 1960, a consecuencia del Plan de Estabilización— pero
Aunque, en los años considerados, la intervención de que podía dar lugar a un déficit de cuenta corriente,
la economía por parte de los poderes públicos fuese como así ocurrió en siete de los catorce años estudia-
menor que la observable en el período autárquico, la dos y que, al enconarse, obligó, a finales de 1967, a
adoptar medidas correctoras, entre las que destacaba la
34
LIEBESTEIN, H. (1978): «On the Basic Proposition of X-Eficiency
Theory», American Economic Review, mayo.
35 36
VELARDE, J. (1970): «Dictamen sobre la inflación española», POVEDA, R. (1980): «Los circuitos privilegiados del sistema
causalidad destacada por mor de los múltiples mecanismos de crediticio», Papeles de Economía Española, número 3. Datos tomados
intervención. (Informe no publicado). de los Cuadros 3 y 4.

devaluación de la peseta, que pasó de 60 a 70 pesetas al consumo de energía por unidad producida, dado que
por dólar37. la elasticidad-renta de la demanda energética se sitúa,
Inflación y desequilibrio exterior fueron, pues, las en media del período, en 1,3 frente al 1 de media de los
muestras palpables de la ineficiencia pero no fueron las países OCDE. Si a ello unimos la sustitución lógica del
únicas: los años de planificación, al forzar un crecimien- carbón por el petróleo importado, cuya participación en
to protegido y extensivo, dejarían, tras sí, varias secue- el consumo interior pasa del 30,7 por 100 al 68,3
las que revelaban una inadecuada asignación de recur- por 100 en los extremos del período, se comprenderá el
sos. Destaquemos las tres que nos parecen más impor- alcance de esa debilidad39.
tantes: la endeble estructura financiera de las Finalmente, la expansión se asentó sobre una tecno-
empresas, el elevado consumo de energía y la creciente logía importada que hizo pasar los pagos por asisten-
dependencia tecnológica38. cia técnica y royalties de 21,75 millones de dólares en
La industria constituye la punta de lanza del creci- 1961 hasta 315,72 millones en 1974, y ello sin contar
miento del período, puesto que su tasa media de expan- con la tecnología incorporada que supuso casi quintu-
sión se sitúa en el 10,3 por 100 para el período plicar la importación de bienes de equipo de 1962 a
1960-1974, pero la mayor parte de las empresas indus- 197240.
triales padeció una escasez de recursos propios que las Todas esas ineficacias se harían sentir, con especial
hizo enormemente dependientes del crédito bancario y, fuerza, al estallar, en el otoño de 1974, la primera de la
por tanto, las expuso a sufrir, con extrema agudeza, crisis energética, repetida en 1978, dos crisis que pon-
cualquier contracción del crédito. drían fin a la larga onda expansiva occidental y que
En los 14 años que discurren de 1960 a 1974, el con- alumbrarían, en el caso español, el período de lento cre-
sumo de energía se triplica en España, situación que cimiento 1975-1985, lentitud derivada, en parte, de las
puede explicarse por el dinamismo industrial y por la es- perturbaciones externas y, en gran medida, de las rigi-
pecialización en sectores devoradores de energía, deces y debilidades heredadas de esa era del quantum,
como la siderurgia, el cemento o la petroquímica. Pero, del crecimiento por el crecimiento, que hemos intentado
además, el crecimiento se efectúa sin prestar atención rememorar.
37
Los detalles del ajuste figuran en el Decreto 2764/1967, de 27 de 39
Vid. GARCÍA ALONSO, J. e IRANZO MARTÍN, J. (1989): La
noviembre. energía en la economía mundial y en España, Editorial AC, 2.ª edición,
38
Apuntadas ya en FUENTES QUINTANA, E. y REQUEIJO, J. (1984): cap. 8.3.
«La larga marcha hacia una política económica inevitable», Papeles de 40
Gráfico 3 del trabajo citado de FUENTES QUINTANA, E. y
Economía Española, número 21. REQUEIJO, J.

Enrique Fuentes Quintana
DE LOS PACTOS DE LA MONCLOA
A LA ENTRADA EN LA
COMUNIDAD ECONÓMICA
EUROPEA (1977-1986)
Al igual que ocurriera en otros períodos de su historia, en 1977 la sociedad española
hubo de enfrentarse, a un tiempo, a la crisis económica que azotaba la economía
mundial (agudizada en este caso por la situación extrema que presentaba nuestro país
en cuanto a niveles de inflación, de déficit exterior y de pérdida de divisas) y a las
especiales condiciones derivadas de los cambios políticos que conducirían a la actual
democracia. En este contexto, no cabe duda de la importancia que revistieron los
Acuerdos de la Moncloa a la hora de crear el consenso político y social necesario para
la aplicación de las medidas de ajuste que precisaba nuestra economía. Este artículo
presenta, en primer lugar, un balance de este período, que se completa con un análisis
del papel desempeñado por los economistas españoles en las tareas políticas en tres
etapas relevantes de la historia económica española reciente: el Plan de Estabilización
de 1959, los programas de ajuste a la crisis económica de los años 70 (los Pactos de la
Moncloa) y el conjunto de decisiones con las que se ha logrado la plena integración de
la economía española en las etapas cruciales de la integración europea (mercado
interior, unión económica y unión monetaria).
Palabras clave: política económica, crisis económica, crecimiento económico, inflación, España, 1977-1986.
Clasificación JEL: E65, O10, O20, O52.
1. Introducción: balance de las medidas de ajuste sido elevado y en el recuento ordenado de sus propósi-
económico contenidas en los Acuerdos tos, de sus logros y de sus fracasos se encuentra la úni-
de la Moncloa ca ayuda con la que los españoles contamos para
conseguir un comportamiento más inteligente en el
Cuando se contempla la marcha de la economía es- comprometido futuro que nos aguarda.
pañola en los años en que ésta ha vivido la etapa de su Un balance de esa experiencia de las políticas de
crisis y desarrollo posterior, se comprueba que éstos en- ajuste a la crisis económica que inician los Pactos de la
cierran una experiencia a cuyas enseñanzas no pode- Moncloa debe partir de dos premisas iniciales que dan
mos renunciar porque el coste de esa experiencia ha sentido y coherencia a todas las decisiones posteriores.

ENRIQUE FUENTES QUINTANA
Esas dos premisas, quizá por evidentes e implícitas, fre- había llegado tras las elecciones democráticas de junio
cuentemente tienden a olvidarse. de 1977.
La primera es una premisa negativa consistente en La segunda premisa que inspiró la definición de la po-
que las soluciones a la crisis económica no deberían lítica económica de ajuste provenía de la especial situa-
buscarse por una vía equivocada y costosa —tantas ve- ción política que se crea en una naciente democracia
ces recorrida en situaciones críticas de nuestro país— cuando ésta coincide con una crisis económica de di-
de la protección y el aislamiento. Y que esta vez se con- mensiones profundas. Una coincidencia ésta de crisis y
cretaban en que la crisis no supusiera la pérdida de las oportunidad democrática que no era la primera vez que
posibilidades de integración en la CEE, un entorno del se registraba en la historia contemporánea española.
que habíamos tendido a alejarnos por dolorosos moti- En efecto, fue Prieto el primero en lamentarla en
vos históricos y al que pertenecíamos por razones cultu- sus notas personales escritas en el exilio en 1967, al
rales, económicas y geopolíticas y en el que aspirába- afirmar el triste destino que suponía el hecho de que
mos a integrarnos desde muchos años atrás. la oportunidad democrática de 1931 les llegara a quie-
Esa pretensión sólidamente fundada y alentada por el nes la recibieron con la indeseable compañía de la
deseo general de la sociedad española, exigía evitar gran crisis de los años 30. Como ha probado la inves-
—ante todo— que una inflación galopante nos alejase tigación económica reciente, los años 30 registraron
del comportamiento de los países centrales de la Comu- en España problemas económicos muy graves que la
nidad Atlántica y obligaba, asimismo, a no incurrir en un depresión no creó, pero sí profundizó. La exportación
endeudamiento exterior insostenible que hipotecara el y la minería sufrieron el impacto de la caída del co-
futuro económico de España. mercio mundial, los defectos de la estructura agrícola
Esas dos exigencias —ineludibles para afirmar e industrial no se corrigieron con la diligencia necesa-
nuestra pretensión europea— eran ambiciosas, consi- ria y la aplicación de una ortodoxia presupuestaria
deradas desde la realidad económica española de me- hundió la demanda pública y, con ella, el sostén de la
diados de 1977. La inflación alcanzaba tasas de creci- industria básica del país. No entender este mundo
miento en los meses centrales de junio/julio/agosto del complejo de la economía y no presentar ante él una
44,7 por 100, lo que arrastraba una resaca imparable, política económica coherente —afirmaba Prieto en
separándola en más de 30 puntos de las economías sus «Convulsiones en España»— constituyeron una
europeas. El déficit de la balanza de pagos por cuenta de las causas principales del fracaso del intento de-
corriente se situaba por encima de los 5.000 millones mocratizador de la II República.
de dólares, con una deuda externa que se había tripli- Si la historia se escribe para no estar condenados a
cado en dos años y que ascendía a 12.000 millones de repetir sus errores —como afirmó un español ilustre,
dólares. La conciencia de que esos desequilibrios —in- Jorge Santayana— era evidente que había que atender
terno y exterior— podían alejarnos definitivamente de a las lecciones de aquella experiencia. La primera de
Europa —ahora por razones económicas que ocupa- esas lecciones exigía comprender que una economía
ban el lugar de las excepciones políticas dilatorias de en crisis constituye un problema político fundamental en
años atrás— y que esos indicadores respondían a un una democracia débil, cuya legitimidad tenía que ganar-
comportamiento insostenible que no concedía el tiem- se probando que el nuevo régimen político ofrecía solu-
po necesario para pactar una Constitución, motivaron ciones eficaces y efectivas a los problemas políticos de
poderosamente el cambio de política económica ayu- la sociedad española.
dando a definir y a aprobar nuevas medidas con las Era esa realidad la que obligaba a las fuerzas políti-
que afrontar la crítica situación económica a la que se cas que habían obtenido representación parlamenta-

DE LOS PACTOS DE LA MONCLOA A LA ENTRADA EN LA COMUNIDAD ECONÓMICA EUROPEA (1977-1986)
ria a buscar un diagnóstico compartido de la crisis nuo, fruto más del poder de los gobiernos que de la con-
económica que permitiera hallar las medidas con las vicción de los técnicos en su aplicación necesaria.
que evitar que un caos económico obstaculizase la · Una política presupuestaria que tratase de limitar el
llegada de la Constitución. ritmo de crecimiento del gasto público de consumo y re-
La favorable disposición de los partidos para lograr un forzara la imposición para lograr un menor déficit públi-
tratamiento compartido de la crisis económica permitie- co y una mayor equidad en el reparto de la carga fiscal
ron sentar las bases de las medidas de ajuste económi- entre los contribuyentes.
co contenidas en los Acuerdos de la Moncloa. · Una política de rentas que trataría de moderar el
Estas dos premisas destacan las peculiaridades más crecimiento de los costes reales del trabajo (salarios y
singulares de la definición de las políticas de ajuste en seguridad social) y los costes financieros. Especial im-
España. portancia ha revestido en España el crecimiento de los
El contenido técnico de la política de ajustes ha parti- costes reales del trabajo durante la crisis, pues desde el
do en España del supuesto de que los males más gra- comienzo de ésta en 1973, los protagonistas de la infla-
ves de la crisis —el corto crecimiento económico, la ción han sido, sin duda, los crecimientos de los costes
aguda inflación, el desempleo desmoralizador— no ten- reales del trabajo. A ello contribuyó el sistema de fija-
drían remedio si la economía que los sufría no empeza- ción de los salarios mediante convenios colectivos en la
ba por ganar los equilibrios económicos, mejoras que etapa del régimen autoritario en el que la norma para
deberían manifestarse fundamentalmente a través de realizar los ajustes salariales fue siempre el aumento
dos indicadores: los que miden la inflación y los que anual de la tasa de inflación del pasado más dos o tres
aprecian los equilibrios de la balanza de pagos por puntos, norma de inflación acumulativa que trasladaba
cuenta corriente. hacia el futuro la inflación del pasado y amplificaba su
La crisis actual ha demostrado que la inflación a largo intensidad. Una economía como la española, en la que
plazo no acarrea bien alguno para ninguna sociedad. el 65 por 100 de los costes son costes laborales, asegu-
No consigue aumentar de forma sostenida la tasa real raba la perpetuación de crecimiento del proceso infla-
de desarrollo y todo proceso inflacionista acaba mal. cionista a través de esta norma. Por eso constituyó un
Ningún país del mundo ha logrado mejorar su posición criterio de los Pactos de la Moncloa para moderar el cre-
frente a la crisis aumentando la inflación. Desde este cimiento salarial, el pactar sobre la inflación prevista y
punto de partida, el diseño de una política antiinflacio- no sobre la inflación histórica. Esta apuesta sobre la
nista constituía un ingrediente fundamental de las políti- tasa de inflación futura permitía moderar el crecimiento
cas de ajuste. La política económica española interpretó del coste real del trabajo y, de esta manera, disminuir la
que esa política antiinflacionista tendría que articularse tasa de inflación.
con la utilización de tres palancas: El equilibrio de la balanza de pagos trató de conse-
· Una política monetaria activa y no acomodante de guirse mediante el afianzamiento del equilibrio interno
signo estabilizador, es decir, una política que lograra de precios y mediante la fijación de un tipo de cambio
una desaceleración programada de la tasa de creci- realista de la peseta. La historia de España había mos-
miento en la cantidad de dinero y que, además, fuese trado con clara elocuencia los efectos negativos de lo
conocida anticipadamente por todos los agentes econó- que la respetada opinión del «Dictamen de la Comisión
micos. Esa política monetaria activa de signo estabiliza- del Patrón de Oro» de 1929 llamaba tipo de cambio arbi-
dor y continuada en el tiempo ha contado en España trario (el que se sitúa por debajo de la paridad de las ca-
con un buen diseño técnico y con una aplicación perse- pacidades de compra), en cuanto que el mismo castiga-
verante, aunque con un propósito estabilizador disconti- ría y frenaría la exportación, primaría y fomentaría la im-

portación y concedería una prima a la exportación de a) Una ganancia decisiva en los equilibrios genera-
capitales, fundamentando la huida de éstos al exterior. les de la economía y una perceptible recuperación de
Tratando de recoger estas enseñanzas, la cotización los equilibrios de las empresas. Las ganancias de los
libre del tipo de cambio más la estabilidad interna de equilibrios de la economía se manifiestan en las tasas
precios procuraban definir un marco adecuado que con- de inflación y en la situación de la balanza de pagos. La
tribuyese al equilibrio externo. desaceleración desde el 44,7 a que creía la inflación en
Esa política de saneamiento o ajuste global debía ser los meses centrales de 1977, se reduciría drásticamen-
complementada con la política de ajustes positivos plante al situarse en el 5 por 100 en años posteriores. Un
teada en los Acuerdos de la Moncloa, con dos líneas de comportamiento importante que, sin embargo, no se ha
actuación: apreciado por los españoles en lo mucho que realmente
a) En el mercado de bienes y de factores, en los vale. Pocas sociedades han conseguido ese objetivo de
que era necesario devolver al mercado su capacidad menor inflación a partir de cifras como aquéllas en las
de asignar recursos con eficiencia y al empresario su que la sociedad española estaba situada hace dos dé-
papel central de organizar y dirigir los procesos pro- cadas.
ductivos. La flexibilidad y liberalización de los merca- Una ganancia igualmente espectacular se registraría
dos de bienes y de factores debería aplicarse con en el otro gran desequilibrio de la economía: el exterior.
toda decisión y diligencia sin dejar retrasados a deter- En efecto, la balanza de pagos por cuenta corriente se
minados bienes o servicios productivos, pues esto ha liquidado con superávit cuando se han aplicado con
motivaría siempre incoherencias costosas que se ma- convicción políticas de ajuste, lo que ha permitido que
nifestarían en forma de precios mayores y retardos en ese comportamiento de la economía española acumule
el desarrollo productivo. unas reservas extraordinarias que superan al total de su
b) Ajustes productivos con dos campos diferentes deuda externa, colocando en posición de solvencia ex-
de decisiones, el de la reestructuración de los sectores cepcional a la economía española.
productivos en crisis y el de fomento y estímulo a nue- Pero también son perceptibles logros importantes en
vas líneas productivas, que por razones tecnológicas los equilibrios de las empresas. Entre los datos más ne-
y/o de precios fuesen prometedoras de beneficios, pro- gativos de la crisis, ninguno alcanza la importancia que
ducción y empleos para la sociedad. reviste la caída registrada en las tasas de inversión pri-
Ese contenido técnico es el que se consensuó políti- vada, reflejo del comportamiento de la economía y es-
camente en los Pactos de la Moncloa y esas medidas pecialmente de la reducción de los vitales excedentes
son las que se trataron de aplicar después desde el di- empresariales en los años centrales de la crisis econó-
senso político —aunque con Pactos Sociales— en la mica. Este drama empresarial de la caída de los exce-
etapa 1979-1982. Y es también —en lo fundamental— dentes no fue vivido como un drama social, cuando en
esa política de ajustes la que ha inspirado las decisio- realidad, la fuerza y la capacidad de una sociedad eco-
nes de los gobiernos del PSOE, desde 1982, contando nómica no va nunca más allá de los registros positivos
con la fortaleza de su mayoría absoluta en las Cámaras de las cuentas de resultados de sus empresas.
lo que ha reforzado las posibilidades y oportunidades de La moderación en el crecimiento de los costes reales
aplicación eficiente de sus medidas. del trabajo, mediante los pactos que han fijado el creci-
Cuando se repasa la experiencia de estos años de la miento de las retribuciones del trabajo en función de la
política de ajustes y se realiza un balance de los resulta- inflación esperada y no de la pasada, han permitido con
dos de su aplicación, parece claro que son tres los acti- el transcurso del tiempo, una recuperación de los exce-
vos fundamentales que se han conseguido: dentes de las empresas. Y esa recuperación de los ex-

cedentes de las empresas se ha aplicado, en primer lu- ción del mercado) y la creciente apertura de las puertas
gar, para reducir el volumen de endeudamiento, pero se del presupuesto al déficit público.
ha destinado, después, al aumento de las inversiones El gran mensaje de la crisis actual —la necesaria y
en capital fijo. mayor flexibilidad del mercado— no se ha escuchado
En el año 1987, la inversión privada creció a una tasa suficientemente por nuestra sociedad y como conse-
superior al 12 por 100, expresiva de la recuperación de cuencia —y a veces como estricta contrapartida— he-
los excedentes empresariales que demuestra la forma mos cargado a las cuentas públicas con servidumbres
definitivamente importante en que las políticas de ajuste presupuestarias que concluyen en un déficit público im-
han contribuido al equilibrio de las empresas españolas. portante que se ha ido convirtiendo en uno de nuestros
b) Esas mejoras en los desequilibrios han posibilita- más graves problemas.
do que España jugara con fundamento la carta de su in- c) El crecimiento excesivo en el desempleo y la falta
tegración en la CEE, lograda merced al Tratado de de empleos suficientes para nuestra población activa,
Adhesión firmado a mediados de 1985. De esta forma, problema social grave con raíces profundas, no sólo
nuestro ingreso en Europa, tan lejano hace unas déca- económicas, sino también demográficas, educativas y
das, se ha visto realizado. políticas.
c) Se ha logrado asentar, entre las convicciones de ¿Qué nos dicen respecto de su saldo la comparación
gran parte de la sociedad española, la idea de que una de las partidas de activo y pasivo del balance? Lo que
política de ajustes racionales es el único remedio de los ese balance proclama con claridad es el mensaje de
problemas presentes. Las propuestas arbitristas que que no podemos perder —de ninguna manera— los ac-
tantas veces han terminado ganando al poder en Espa- tivos hoy acumulados ni aumentar en forma alguna los
ña con el coste correspondiente, no se han defendido pasivos que se registran. El mantenimiento de los acti-
esta vez más que por opiniones aisladas o por minorías vos y la disminución de los pasivos del balance reclama
marginadas de los centros de poder y de decisión eco- hoy con más intensidad que ayer, si cabe, la continuidad
nómica. en las políticas de ajuste. Hay que defender la aplica-
Ahora bien, frente a estos tres activos también apare- ción de las políticas de ajuste frente a los arbitristas de
cen pasivos claros que los hechos de las décadas vivi- ocasión que predican la posible existencia de otras al-
das nos muestran con elocuencia y de los que no pode- ternativas políticas para salir de la crisis actual. Ningún
mos prescindir si queremos aprender de ellas con bene- país del mundo está aplicando políticas diversas de las
ficio. Esos pasivos se concretan en tres partidas: que España ha utilizado para ajustarse a la crisis. Más
a) Una cualitativa, que es el excesivo gradualismo de lo mismo y con superior perseverancia a los dictados
con el que se han aplicado las políticas de ajuste. He- de la política de ajustes es la política económica que el
mos dejado muchas veces para mañana los ajustes que país necesita.
deberíamos haber realizado ayer. Esa pereza ha produ- Quizá deba añadirse, para acentuar las líneas de ac-
cido una política de ajustes menos efectiva de lo conve- tuación necesarias, cuáles son las debilidades más des-
niente, pagada con un alargamiento de la crisis y sus tacadas de esta política de ajustes en nuestro país con
males con la existencia de un peligroso cansancio psi- el propósito de atraer su atención prioritaria por la políti-
cológico en la sociedad ante la perseverancia que recla- ca económica. Si se examina el comportamiento de la
man las políticas de ajuste y que tanto pugna con nues- política económica española en el pasado y su reflejo en
tra inveterada inconstancia. los datos del presente, se comprobará que, al menos
b) La difícil penetración de la flexibilidad en los me- son cuatro las actuaciones prioritarias que esa expe-
canismos de la economía (liberalización y generaliza- riencia pide:

1. Aumentar las inversiones privadas, lo que equiva- dez en el presupuesto de gastos. Los aumentos nece-
le a sostener y, si es posible, a intensificar, sus tasas ac- sarios del gasto en determinados servicios públicos
tuales de desarrollo. No hay otra vía para crear empleos (como en justicia, educación y salud) se ven obstaculi-
duraderos en nuestra sociedad, que aumentar las inver- zados por la presencia de una deuda pública creciente
siones productivas privadas. con gastos por intereses cada día más gravosos.
Si algo prueba la experiencia, es que ninguna alterna- Lograr esa reducción del déficit público constituye,
tiva existente supera a la realización de inversiones pri- por todo ello, una línea de actuación prioritaria de cara
vadas para aumentar el nivel de ocupación. Y si esto es al futuro de las políticas de ajuste.
así, quiere decirse que la creación de empleos dentro 3. Aumentar la flexibilidad de la economía. Hemos
de una sociedad estará cerrada mientras la inversión no sido demasiado reacios en España a considerar al mer-
fluya continuamente. El hecho de que España haya cado como un asignador eficiente de los recursos eco-
creado empleos en los años 1986 y 1987 es la última nómicos y mantenemos intervenciones importantes
consecuencia de una recuperación de los excedentes bajo las presiones de los grupos de interés de la econo-
empresariales que se manifiesta con la realización de mía. Sin flexibilidad es imposible lograr un ajuste de la
inversiones productivas. Por lo tanto, sólo una modera- economía a la crisis actual pues todos los datos que de-
ción de los costes reales del trabajo y de los costes fi- finen la crisis obligan a realizar cambios importantes en
nancieros es capaz de alimentar unos excedentes em- las economías a las que la crisis afecta y esos cambios
presariales importantes y, de ahí, la necesidad de que la son imposibles si no hay adaptabilidad (flexibilidad) en
política de salarios y de seguridad social tengan unos las empresas para realizarlos.
perfiles exigentes en nuestro país. Si deseamos crear 4. Se me perdonará que, como profesor universita-
empleo deberemos mostrar la intensidad de este deseo rio, mencione en la hoja de pasivos de la situación pre-
moderando el crecimiento salarial y los aumentos de la sente y como una línea de actuación hacia el futuro la
seguridad social, porque sólo así será posible fomentar atención preferente a un activo que el país tiene y que
las inversiones productivas. se nos degrada día a día: la educación de las jóvenes
2. El déficit público elevado, persistente y de natura- generaciones. Pocos campos han registrado resultados
leza estructural que hoy tenemos en España, constituye más adversos que el de la educación en años recientes.
un pasivo importante en el ejercicio de la política de La política educativa no ha mejorado un ápice, sino em-
ajustes. Ese crecido déficit público con un componente peorado el sistema de educación español. Y es claro
estructural dominante produce al menos tres conse- que, mientras no mejoremos la calidad de la educación,
cuencias claras: disminuiremos, no sólo las posibilidades de empleo de
— Afecta a la credibilidad pública de la política antiin- la sociedad, sino sobre todo, perjudicaremos el principal
flacionista, porque siempre existirá la tentación, con un activo del que disponemos para el desarrollo futuro.
sector público endeudado, de reducir el peso de su deu- Porque este desarrollo está basado hoy en una dotación
da con aumento de las tasas de inflación. importante del capital humano que, mejorando el nivel
— Déficit público elevado y tipos de interés crecientes de educación del país, logre elevar el crecimiento de la
son las dos caras de una misma moneda. Mientras el productividad.
sector público no reduzca su apelación a los mercados ¿Seremos capaces los españoles de esta hora de
financieros, la fuerza de su demanda y de su déficit pre- adaptar el ajuste de nuestra conducta a los mensajes
sionarán al alza a los tipos de interés. que transmite la experiencia pasada? ¿Contaremos con
— Un presupuesto deficitario que concluye siempre la decisión y el liderazgo político necesarios para adop-
en un volumen de deuda considerable, produce una rigi- tar las medidas que aseguren el incremento de las in-

versiones, la reducción del déficit público, la apertura a Fue ese camino, que comienza a recorrerse en
la competencia en los mercados, la mejora de la educa- España a partir de 1957, el que concedería una oportu-
ción? Nada desearía tanto como dar una respuesta afir- nidad excepcional para que la profesión de los econo-
mativa a estas preguntas cuando tenga la oportunidad mistas ejerciera una influencia decisiva al servicio del
de analizar la experiencia de los próximos diez años desarrollo económico del país. La dedicación profesio-
para los que me gustaría tener la oportunidad y la fortu- nal de los economistas había tomado ya, como se ha
na de poderlo contar. expuesto anteriormente, esta dirección al incorporar un
Esas buenas noticias procedentes de la economía se núcleo creciente de los titulados a los cuerpos de la
manifestaron en un crecimiento excepcional del 4,5 por Administración pública como funcionarios especializa-
100 del PIB en el año 1987, un desarrollo de la inversión dos en el asesoramiento económico. Esa dedicación,
superior al 12 por 100, una inflación de un dígito y un su- que estaba obstaculizada en su aplicación efectiva por
perávit de la balanza de pagos con aumentos importan- la vieja política económica vigente en la década de los
tes en las reservas que ofrecían el colchón de protec- años 50, sería reformada al contar con el poder político
ción que necesitábamos para nuestra integración en desempeñado por los economistas a partir de febrero
Europa. También el año 1987 llegó con una alentadora de 1957. En ese mes y en ese año, Alberto Ullastres
creación de empleos que ya se habían registrado en el Calvo, profesor de economía, que había alcanzado por
ejercicio anterior. Ultimo y sabroso fruto éste de una po- oposición en 1948, la cátedra de Economía y Hacienda
lítica de ajustes que ninguna otra alternativa permitirá Pública en la Facultad de Derecho de la Universidad de
conseguir. Murcia, que había colaborado desde la sección de eco-
nomía del Instituto de Estudios Políticos a la creación
2. El Plan de Estabilización económica de 1959 de la Facultad de Ciencias Políticas y Económicas, en
y los economistas españoles la que había sido profesor de Historia Económica, lle-
gaba al gobierno para desempeñar la cartera de Co-
Es en una situación cambiante, cuando se produce mercio. Esa promoción política de los economistas no
—el 27 de febrero de 1957— la entrada de los econo- era la única. Otros dos economistas, Manuel Varela
mistas en la vida política del país. Esa incorporación de Parache y Juan Antonio Ortíz Gracia, serían nombra-
los economistas a las tareas políticas en la España de dos secretarios generales técnicos de los ministerios
1957 respondía a un comportamiento con tradición eu- de Comercio y Hacienda, respectivamente. Esa pre-
ropea. Como han destacado Bruno S. Frey y Reiner Ei- sencia de economistas en puestos rectores de la políti-
chenberger1, los economistas europeos han intentado y ca económica se completaría con el nombramiento de-
conseguido tener una presencia destacada y una in- cisivo de Joan Sardá como director del Servicio de
fluencia visible en campos ajenos a la economía acadé- Estudios del Banco de España en 1956. Bajo la direc-
mica, concretamente en la vida política, para transfor- ción y orientación de los economistas que desempeña-
mar —desde esa posición— el conocimiento económico ban esas posiciones políticas trabajamos los econo-
en política económica. mistas que, como funcionarios públicos de distintos
cuerpos especiales, servíamos en la Administración
pública.
Éste era el principal activo con el que contaba la difícil
empresa de abandonar la vieja política —que dificulta-
1
Vid. FREY, B. S. y EICHENBERGER, R. (1992), «Economics and
economists: A European perspective», AEA Papers and Procedings,
ba, hasta impedirlo, el desarrollo económico de Espa-
LXXXII, 2 (mayo). ña— e implantar una nueva política económica, vetada

hasta entonces por el poder político cuya larga vigencia nueva política. Vencer en este reto obligaba a atender a
se había extendido desde 1939 a 1957. Una nueva polí- tres exigencias:
tica que constituía el objetivo de los economistas profe- 1. La creación de una conciencia compartida de
sionales salidos de la Universidad de Madrid. nuestra sociedad sobre el carácter inevitable del cambio
Quienes participábamos de los principios de la nueva hacia la nueva política económica en la que tanta fe te-
política económica, creíamos firmemente que ésta sus- níamos los economistas.
tituiría inevitablemente a la vieja política si España aspi- 2. Disponer de un programa económico solvente
raba a dejar de ser el país subdesarrollado que enton- que expusiera con detalle las políticas económicas que
ces era. Era económicamente inevitable que España deberían integrar el cambio de la vieja a la nueva políti-
dejase de ser una economía patológicamente aislada ca económica.
del exterior, que España se integrara en los organismos 3. Lograr el ingreso de España en los organismos
que orientaban las relaciones económicas internaciona- internacionales (FMI, Banco Mundial, GATT) y en la
les —los nacidos en la Conferencia de Bretton Woods OECE y conseguir con esa presencia el asesoramiento
(FMI, Banco Mundial y GATT)— y que tuviera una prede sus técnicos en colaboración con los economistas
sencia activa y participativa en la OECE, centro consti- que trabajaban en los mismos problemas del cambio de
tuido entonces, en el origen de la inspiración de las polí- la política económica vigente en nuestro país en 1957.
ticas económicas a que deberían responder los países Esa presencia y colaboración de los organismos inter-
occidentales a los que España pertenecía. Era econó- nacionales podría facilitar, además, la ayuda financiera
micamente inevitable poner fin al proceso inflacionista que la economía española necesitaba para llevar a cabo
garantizando un clima de estabilidad, condición absolu- su programa de cambio económico y lograr la presencia
tamente necesaria para afianzar un proceso de desarro- de sus máximos dirigentes en España para avalar ante
llo económico continuado. Era económicamente inevita- las primeras autoridades políticas españolas la viabili-
ble contar con unas políticas monetaria y fiscal que ga- dad y oportunidad de las medidas necesarias de mayor
rantizaran esta estabilidad y que abandonaran las calado.
prácticas del pasado que alimentaban un crecimiento en Por otra parte, no conviene olvidar la resonancia con-
la cantidad de dinero al limitarse el Banco de España a cedida a la opinión de los organismos internacionales
practicar una política pasiva de financiar todas las nece- en la propia opinión pública española, lo que ampliaba
sidades de caja sentidas por los agentes económicos y así los efectos de los juicios y consejos económicos es-
que no hiciesen del déficit público el signo externo conti- trictamente nacionales. El hacer la estabilización desde
nuado de la falta de una política fiscal. Era económica- el extranjero a la que sabiamente se refirió Alberto
mente inevitable modificar los tipos de cambio de la pe- Ullastres, significaba esto fundamentalmente: la impor-
seta que habían llevado a la situación babélica de la tancia decisiva de los distintos papeles de la colabora-
multiplicación de los tipos de cambio que añadían a la ción exterior para lograr el cambio hacia una nueva polí-
insuficiencia en España. Era económicamente inevita- tica económica.
ble, en fin, eliminar el intervencionismo que plagaba a El éxito del Plan de Estabilización tiene su fundamen-
los distintos mercados de bienes, servicios y capitales to más firme en la excelente gestión realizada por quie-
que elevaban los costes internos e impedían la práctica nes en él intervinieron en esos tres escenarios en que
existencia de mercados competitivos. se decidiría su suerte.
Ahora bien, hacer que todo lo que era económica- En el primero de ellos se consiguió que la opinión pú-
mente inevitable fuera políticamente factible constituía blica creyera pronto que el cambio que se pretendía en
el gran reto que debería afrontar la implantación de la la política económica constituiría la única alternativa de

la economía española para asegurar su crecimiento llegó a ser, para cuantos economistas trabajaban en la
económico. A esa convicción colaboraron decisivamen- Administración en el cambio de la vieja política econó-
te los hechos, esto es: el comportamiento económico mica por la nueva, un término mágico con el que se in-
del país, tal y como lo mostraban los principales indica- tentó mostrar las graves consecuencias que para Espa-
dores disponibles que apreciaban la marcha de su vida ña se seguirían si quedaba aislada del exterior en un
económica. Una marcha que mostraba en tres frentes la mundo que intensificaba rápidamente sus intercambios
situación crítica a la que había llevado la vigencia de la como condición de su progreso económico.
vieja política económica. Esos tres frentes eran: el de la Aprovechando la oportunidad brindada por la convertibi-
balanza de pagos, cuya comprometida situación había lidad se lanzó por los economistas que servíamos a la
llegado al límite en el mes de julio de 1959. Una situa- Administración pública la reiteración del mensaje de la
ción a la que Joan Sardá calificaría como «de virtual operación estabilización-liberalización de la economía es-
suspensión de pagos por parte del Instituto Español de pañola. Tras una reunión celebrada en el Ministerio de Ha-
Moneda Extranjera ya que éste no podía ceder divisas cienda a la que asistieron los ministros de Hacienda y Co-
suficientes ni para financiar las importaciones indispen- mercio así como los secretarios generales técnicos de am-
sables»; en segundo lugar, la continua y aguda inflación bos ministerios, el jefe del Servicio de Estudios del Banco
(con tasas de crecimiento de los precios del orden del de España y los economistas que trabajábamos en esas
14 por 100 anual que va de 1940 a 1957, con caída tran- tres instituciones, se acordó que era llegada la hora de
sitoria entre 1951 y 1956 (aunque manteniendo tasas consultar a un conjunto de organismos e instituciones re-
anuales elevadas del orden del 8 por 100) volviéndose, presentativas de la vida política y de la economía españo-
en el período 1956-58, a las tasas anuales de creci- la sobre distintos aspectos clave de la situación que enca-
miento superiores del pasado en un proceso inflacionis- raba la economía española. Las preguntas se concretaron
ta agudizado por la disparatada elevación de los sala- en demandar las opiniones de estos organismos con res-
rios en 1956 que se había realizado por el gobierno con pecto a cuatro puntos: a) Consecuencias para la econo-
la promesa, de imposible cumplimiento, de que «los au- mía española de la convertibilidad, de la liberalización de
mentos de salarios se producirían sin elevación alguna los intercambios comerciales y de la integración europea
sobre los precios»); el tercero de los frentes críticos era en marcha desde 1957. b) Conveniencia e inconvenientes
la situación del tipo de cambio, verdaderamente caótica, de que se establezca la convertibilidad de la peseta y con-
con una multiplicación de los cambios especiales que diciones previas para conseguir este propósito. c) Conve-
creaban una confusión extraordinaria en el comercio ex- niencia o inconvenientes de que España participase en el
terior de España. Mercado Común Europeo y en otros movimientos de inte-
La economía española ofrecía en esos tres frentes gración económica internacional y condiciones previas
críticos, con evidente elocuencia, una administración in- que debían cumplirse. d) Aplicación de los extremos ante-
sostenible de nuestra economía que hacía imposible riores a la vista de los intereses económicos representa-
creer en su futuro. dos por la entidad consultada.
Además de la pedagogía que suministraba la lectura El cuestionario fue dirigido a diez instituciones: Orga-
de los indicadores económicos, la captación de la opi- nización Sindical, Consejo Superior de Cámaras de Co-
nión pública a favor de la nueva política se manifestó en mercio, Banco de España, Confederación Española de
una serie de escritos y trabajos de los economistas. Qui- Cajas de Ahorro, Consejo Superior Bancario, Instituto
zá las dos novedades más importantes las ofreció la lle- de Estudios Agro-Sociales, Instituto Nacional de Indus-
gada, a finales de 1957, de la decisión de la convertibili- tria, Instituto de Estudios Políticos, Facultad de Ciencias
dad de las distintas divisas europeas. La convertibilidad Económicas y Consejo de Economía Nacional.

Las respuestas mostraron un dominio abrumador a va política económica, la razón que permitió contar con
favor del cambio de política económica para ajustarla a este plan técnico que precisaba una operación de estas
las nuevas condiciones que vivía la economía interna- características. Un programa técnico en cuyas medidas
cional. Algunos de los informes resultaron especialmen- coincidirían los informes de las misiones de la OECE y
te interesantes como el emitido por el Servicio de Estu- del Fondo Monetario Internacional y que daría lugar a
dios del Banco de España que —inspirado por su direc- un práctico consenso —entre los economistas de dentro
tor, el profesor Joan Sardá— subrayaba la existencia de y de fuera del país— de las medidas integrantes del que
una conciencia social muy compartida sobre la necesi- se denominó «Plan de Estabilización Económica». Su
dad de la nueva política económica y apuntaba las lí- contenido inicial cuenta con un documento breve (dos
neas principales que deberían seguirse. páginas y media) que constituyó el expresivo borrador
Ese tema de la convertibilidad motivaría la apertura del Plan. No cabe mayor densidad de decisiones que
de una nueva época de la revista «Información Co- las que se integran en este documento ni más capaci-
mercial Española» que venía editándose por el Minis- dad de síntesis para referirse a las decisiones que debe-
terio de Comercio y que dedicó su primer número a un rían ser comprometidas por España, lo que convierte a
examen exhaustivo del contenido de la convertibilidad este documento en el testimonio más claro y concluyen-
de las divisas europeas y de sus repercusiones sobre te para precisar hasta qué punto el «Plan de Estabiliza-
la economía española, ofreciendo todos los documen- ción Económica» recogía los elementos constitutivos de
tos fundamentales en los que se contenía una exposi- la nueva política económica. Ese documento fue redac-
ción pormenorizada de su extensión y de su importan- tado por el jefe de la misión del Fondo Monetario Inter-
cia. «Información Comercial Española» se convirtió nacional que visitaba España (Gabriel Ferras, director
desde entonces en la publicación que difundió los cri- del departamento de Europa del FMI) y Joan Sardá, di-
terios de la nueva política económica incorporando a rector del Servicios de Estudios del Banco de España.
su redacción las aportaciones de economistas de El documento ordenaba el contenido del «Plan de
dentro y de fuera de la Administración. «Información Estabilización Económica» en tres secciones y un apén-
Comercial Española no sólo fue un órgano influyente dice. La Sección I, bajo el título «Política monetaria y co-
de opinión en aquellos años, sino una empresa sor- mercial exterior», contenía cuatro puntos básicos:
prendentemente atendida por un amplio grupo de lec- a) Establecía que el sistema de cambios exteriores dife-
tores que la convirtieron en un instrumento básico renciales (cambios especiales) se consideraba desfavo-
para la aceptación de la nueva política económica que rable para la estabilidad y el saneamiento económicos.
iba a definir el Plan de Estabilización-Liberalización Esa condena de los cambios especiales llevaba a la
de nuestra economía. propuesta de unificación del cambio exterior implantan-
La aceptación creciente de la nueva política económi- do un solo tipo de cambio para importaciones y exporta-
ca española señalaba, al iniciarse el año 1959, la llega- ciones. b) El nuevo tipo de cambio debería implantarse
da —al fin— de un programa que recogiese sus princi- a un nivel capaz de atraer el máximo de ingresos del ex-
pales medidas y en julio de 1959 se harían públicas sus terior. Por tanto, capaz de dar salida a las exportaciones
medidas. Fue evidentemente la labor de los economis- y atraer ingresos por invisibles (remesas, turismo, etcé-
tas que trabajaban en la Administración en los ministe- tera). Se mencionó el tipo de 58 pesetas por dólar USA
rios de Hacienda y de Comercio así como en el Banco (el tipo de cambio definitivo sería el de 60 pesetas/dó-
de España y la excelente coordinación de sus escritos y lar). c) Liberalización comercial: debería liberalizarse un
la precisión con la que expresaron el contenido de las cierto porcentaje del comercio exterior (importaciones
medidas imprescindibles para la instauración de la nue- ya sea por el sistema de listas libres o contingentes glo-

bales). Se sugería como primer paso la liberalización de de la OECE y de la cooperación de la banca privada
materias primas y repuestos. d) El pasar al sistema glo- norteamericana. Todo ello sumaba un fondo global
bal o de lista libre daría lugar a la eliminación de los para apoyar la operación de estabilidad situado en tor-
acuerdos de pagos bilaterales. La entrada en el sistema no a los 200 millones de dólares USA. La segunda
de la OECE llevaría, además, anejo un sistema multila- parte del apoyo financiero se refería al posible apoyo
teral. a largo plazo para el desarrollo económico. Un apoyo
La Sección II del documento, bajo el título «Política que debería llegar una vez realizada con éxito la ope-
monetaria y financiera internas» comprendía cinco deci- ración de estabilización que abriría las puertas de
siones. a) Inversiones públicas: se preveía la revisión y operaciones a largo plazo con el Banco Mundial (cré-
financiación de la inversión pública por métodos no in- ditos directamente afectados a inversiones específi-
flacionistas y debería cesar la intervención del Banco de cas, créditos oficiales de países europeos para finali-
España para financiar esas inversiones. El documento dades de inversión y entrada de capital privado ex-
afirmaba que se podrían utilizar «fondos de contraparti- tranjero para inversiones en España).
da» de ingresos exteriores (ayuda americana para fi- Sobre este expresivo borrador trabajarían quienes,
nanciar ciertas inversiones). b) Restricción del crédito desde el Ministerio de Hacienda, el Ministerio de Co-
bancario, que se preveía lograr utilizando los diversos mercio y el Banco de España, habían intervenido desde
métodos posibles elevando los tipos de interés para los el primer momento en el estudio de las decisiones y me-
redescuentos y empleando otros sistemas para «esteri- didas que debían producir ese cambio transcendente
lizar» el potencial de expansión de crédito que tenían hacia la nueva política económica que, finalmente, reci-
los bancos. c) Parecía necesario, en general, aumentar biría su aprobación en el mes de julio del año 1959.
los poderes del Banco de España en política monetaria La opinión de los técnicos de dentro y de fuera del
interior y coordinarla con la exterior. d) Plan de inversio- país era considerar al documento que contenía las
nes: convendría mayor coordinación entre las diversas medidas del Programa de Estabilización-Liberaliza-
atenciones y mayor control de los planes públicos y los ción como un programa indivisible subrayando la ne-
privados. e) Precios y salarios: eliminación en lo posible cesidad de actuar con toda contundencia provocando
de los subsidios a los precios y evitar el exceso de regla- un choque traumático sobre la economía como condi-
mentaciones de los mismos. Salarios: mantener la con- ciones básicas para su éxito. Es evidente que esto se
tención. cumplió.
La Sección III del documento, bajo el título de «Políti- El Plan de Estabilización de 1959 constituyó un éxito
ca de capitales extranjeros», sugería la conveniencia de que han reconocido cuantos han analizado su concep-
que los capitales extranjeros pudieran cooperar al desa- ción y sus efectos. El Fondo Monetario Internacional
rrollo económico español y en este sentido convendría considera al Plan español como ejemplar en su elabora-
ampliar y dar mayor flexibilidad a la legislación española ción, en su aplicación y en los resultados producidos.
sobre inversiones extranjeras. Los dieciocho meses cuyo transcurso consideraba obli-
El que podría denominarse Apéndice, bajo el título gado para evaluar un Plan como el que España implan-
de «Apoyos financieros», preveía que, si el «Plan de taba en julio de 1959 no fueron necesarios para probar
Estabilización» del Gobierno español fuera aceptado la presencia de sus deseados efectos: en marzo de
por el Fondo Monetario Internacional, podrían espe- 1960 ya eran perceptibles. Ese éxito del Plan de 1959
rarse los siguientes apoyos financieros: Primero, apo- se manifestó en sus principales consecuencias. Comen-
yos para la estabilización provenientes del Fondo Mo- zaban éstas inicialmente de la previa incorporación
netario Internacional, de la Tesorería norteamericana, efectiva de España a los organismos internacionales,

condicionantes de la política de desarrollo de los distin- plejidad de sus causas y mundial por el escenario de
tos países. El Plan abría la economía española al exte- sus consecuencias.
rior con la liberalización del comercio, lo que incorpora- La comprensión correcta de esa coincidencia de crisis
ba un factor de crecimiento de gran importancia. económica y oportunidad democrática exigía partir de la
Cuando se contempla la evolución de la economía es- memoria histórica. Porque no era la primera vez que
pañola a partir de 1959, resulta innegable que la era del España registraba la presencia simultánea y conflictiva
desarrollo de los años sesenta tiene en el Plan de 1959 de esos dos acontecimientos. Los hechos de mediados
su semilla original. Una semilla que fructificó y permitió de los años setenta repetían la experiencia de 1931,
dar el gran salto que separa a la economía española de cuando el intento de asentar una democracia se enfren-
los años cincuenta de la posición en que se situaría a fi- taba con un ambiente económico presidido por la Som-
nales de 1973. bra de la Gran Depresión que dominaba los años de la
El Plan de Estabilización de 1959 constituyó una obra década de 1930. Un español ilustre —Jorge Santaya-
colectiva —como ha acentuado el profesor Sardá— en na— había afirmado que un país que desconoce su his-
la que colaboraron decisivamente los economistas es- toria, está condenado a repetirla. Como han probado las
pañoles que trabajaban en los ministerios de Comercio investigaciones de los historiadores salidos de nuestras
y de Hacienda, y en el Banco de España. No hubiera facultades de economía, los años treinta registraron en
sido posible la elaboración del Plan sin la estrecha coo- España problemas económicos muy graves, que la
peración de los economistas que ejercían su profesión Gran Depresión no creó, pero sí profundizó. La exporta-
en esos centros, desde los que se gestó su elaboración. ción y la minería sufrieron el impacto de la caída del co-
A esa interpretación colectiva del Plan de 1959 debe mercio mundial. Los defectos de la estructura agrícola e
añadirse la eficaz cooperación de los economistas que industrial no se corrigieron con la diligencia necesaria, y
trabajaban en los organismos internacionales. no se generó la demanda pública suficiente para soste-
Por estos motivos, es innegable que cuando se ner la industria básica del país. No entender el mundo
aprueba el Plan de Estabilización de 1959 y cuando se complejo de la economía y no presentar ante él una po-
comprueban sus decisivos efectos a corto plazo y los lítica económica coherente, como afirmaba uno de los
que permitió conseguir a largo plazo la prolongación de intérpretes políticos de aquella experiencia, constituye-
los efectos de sus medidas, multiplicando decisivamen- ron algunas de las causas principales del fracaso del in-
te el desarrollo económico de España en la década de tento democratizador de los años treinta.
los años sesenta, la pregunta inicial de este trabajo; Partir de esa memoria histórica de los españoles
¿para qué sirve un economista?, quedaba contestada. equivalía a admitir como premisa que una crisis econó-
mica constituye un problema político fundamental para
3. La crisis económica española una democracia naciente. Ese enfoque político de la cri-
y sus dos operaciones de ajuste sis económica es el que obligaba a encontrar soluciones
a sus problemas en las que participasen activamente to-
La segunda gran operación interpretada por los eco- das las fuerzas políticas que habían obtenido represen-
nomistas españoles desde el ejercicio del poder político tación parlamentaria en las elecciones generales de
es la que tiene lugar en la transición democrática del 1977. Ese conocimiento de nuestra historia, la correla-
país a partir de 1975. Una transición democrática, largo ción de debilidades de los distintos partidos políticos
tiempo esperada, pero cuya llegada histórica coincidía para gobernar, el deseo unánime de hallar salidas a los
con la rotunda presencia de una crisis económica inter- problemas que permitieran a la política afrontar la crisis
nacional, profunda por su intensidad, grave por la com- económica, contribuyendo a la construcción de la demo-

cracia en 1977, y el miedo a repetir la experiencia del tivo el alza de los tipos de interés, que se convertiría, de
pasado, constituyeron factores decisivos para abrir esta suerte, en los años cruciales de los ochenta, en un
paso al consenso político como instrumento decisivo componente decisivo adicional de la crisis económica.
para afrontar las complejas y costosas políticas de ajus- Cerrando el cuadro de factores críticos, figuraba la ina-
te que reclamaba el tratamiento de la grave crisis eco- decuación de la estructura productiva a las nuevas con-
nómica española. diciones económicas configuradas por la crisis, que
De esa premisa fundamental partiría la elaboración y afectaba a sectores clave del tejido industrial y que plan-
negociación de los Pactos de la Moncloa, que conver- teaba dificultades extraordinarias de todo tipo (económi-
tían en intérprete de sus medidas de ajuste al consenso cas, sociales y políticas) para su superación.
de los partidos políticos que habían obtenido represen- Esos factores generales que estaban tras la crisis eco-
tación parlamentaria. Movilizar ese consenso político y nómica mundial de los años setenta adquirieron una pre-
traducirlo en medidas operativas de ajuste a la crisis re- sencia diferencial en el caso de la economía española,
clamaba disponer de un diagnóstico compartido de la por su mayor sensibilidad a las causas de la crisis, dada
crisis económica española. Ese diagnóstico compartido, nuestra fragilidad energética, la acusada debilidad de
elaborado por el Gobierno y discutido por los partidos nuestra balanza de pagos, y por las consecuencias de la
políticos en la Moncloa, afirmaba el carácter multiforme intensa crisis industrial, ya que los sectores en peor situa-
de la crisis económica que, abierta por la brusca conmo- ción general duplicaban su presencia relativa en España
ción de la relación real de intercambio provocada por la respecto de la media de los países de la OCDE.
crisis del petróleo y la elevación del precio de las mate- Ese diagnóstico compartido es el que conformaría el
rias primas respecto de los precios de los productos in- contenido de las medidas de ajuste negociadas en los
dustriales, había continuado por la explosión salarial Pactos de la Moncloa. El convencimiento más profundo
(convertida en la segunda ronda de la crisis, en expresi- que inspiraba los Pactos de la Moncloa, era el de que to-
va afirmación de la OCDE). Esos dos cambios en los dos los males de la situación crítica que padecía la eco-
mercados de materias primas y de trabajo alterarían ra- nomía española —el corto crecimiento, la aguda infla-
dicalmente los costes y precios relativos de las distintas ción, el desempleo desmoralizador— no tendrían reme-
producciones y extenderían una crisis generalizada de dio si la economía que los padecía no empezaba por
los beneficios empresariales. La caída de la producción, ganar los equilibrios económicos necesarios, que debe-
de la renta, de la inversión y del empleo, que se seguían rían manifestarse a través de dos índices: los que me-
de los hechos anteriores, fueron generales y continua- dían la inflación y el equilibrio de la balanza de pagos
dos, sin que por ello la inflación disminuyera. Un estan- por cuenta corriente.
camiento con inflación y del gran endeudamiento. Este Los economistas españoles que participamos en los
último hecho habría de adquirir, con el transcurso del Pactos creíamos que luchar contra la inflación no era
tiempo, una importancia difícil de superar. Porque, en una opción política. Se trataba de un problema de su-
efecto, todos los agentes económicos (familias, empre- pervivencia. De ahí la importancia de controlar la infla-
sas y Estado) y los distintos países trataron de ganar ción y de reducir sus crecidos niveles como condición
tiempo, demorando el ajuste de sus conductas a los inexcusable para definir una política que fundamentase
nuevos datos que la crisis había establecido, recurrien- una convivencia democrática. Esa política antiinflacio-
do para ello a la deuda. El endeudamiento empresarial, nista se articulaba con la utilización de cuatro decisio-
el público y el nacional alcanzarían niveles sin prece- nes diferentes: la aplicación de una política monetaria
dente histórico en tiempos de paz. Sobre esa situación basada en el control de la cantidad de dinero de signo
de deuda generalizada iba a descargar su peso destruc- estabilizador, la aplicación de una política presupuesta-

ria que controlada y redujera en la medida posible el dé- economía. La inflación redujo sustancialmente sus peli-
ficit público, la fijación de un tipo de cambio realista de la grosos niveles, dejando una huella perceptible en las
peseta y la flotación de ésta para encauzar las corrien- series históricas a partir de 1977. Se recuperaba, asi-
tes de comercio exterior, y el establecimiento de una po- mismo, el equilibrio exterior de la balanza de pagos por
lítica de rentas concebida con arreglo a tres principios: cuenta corriente, obteniéndose unos superávit en los
el crecimiento de los salarios se plantearía en función años 1978 y 1979 que permitieron la reconstrucción de
de la inflación prevista y no de la inflación histórica, ase- las reservas exteriores.
gurándose la capacidad de compra de la masa salarial Las medidas de los Pactos de la Moncloa no solo pre-
respecto al alza prevista de los precios; se procuraría tendían ganar los equilibrios macroeconómicos, sino
moderar el crecimiento de los costes financieros me- que aspiraban a lograr, también, el restablecimiento del
diante la liberalización de los mercados de bienes y ser- equilibrio de las cuentas de las empresas. A partir de
vicios deberían actuar sobre los márgenes comerciales, 1974, la economía registra el desplome de los exceden-
reduciendo su nivel, al mismo tiempo que se realizaba tes empresariales, preludio de la ulterior caída de la in-
un seguimiento de los precios administrados en bienes versión privada que, inevitablemente, los seguiría. Ese
estratégicos que previniese elevaciones injustificadas. drama económico de las empresas españolas no fue vi-
A esas medidas de saneamiento económico, los Pac- vido en España, entonces, como un drama social, cuan-
tos de la Moncloa añadieron un conjunto de medidas de do la vitalidad de las empresas y la potencia de sus ex-
reforma que afectaban: al Presupuesto para lograr su cedentes constituyen el único aval solvente para apoyar
universalidad y el mejor control de los gastos; a la prácti- el desarrollo de la inversión privada y la creación de em-
ca de una reforma fiscal que pusiera a la hora de Europa pleos. Alterar esa valoración social de los excedentes y
nuestro anticuado cuadro tributario, incorporando, ade- posibilitar su realización constituyeron aspiraciones últi-
más, una reforma de la administración tributaria que po- mas, pero fundamentales, de los Pactos de la Moncloa.
sibilitase la vigencia efectiva del cuadro fiscal; la refor- Pues bien, si se contempla la evolución de los exceden-
ma del sistema financiero, con tres objetivos fundamen- tes empresariales en España a lo largo de la fase aguda
tales: practicar un control monetario activo y continuo, de la crisis 1975-1985, se comprueba el claro cambio de
liberalizar el sistema financiero y supervisar la liquidez y signo que se da en 1978, produciéndose desde enton-
solvencia de las instituciones de crédito; se afirmaba, ces una inequívoca tendencia alcista, que continuaría
también, la necesidad de definir un nuevo marco de re- hasta 1985.
laciones laborales, reformar el marco de actuación de la La economía no sólo consiguió mayor estabilidad in-
empresa pública, establecer un sistema de control sufi- terna. Incorporó también reformas importantes demora-
ciente y presupuestación adecuada de sus operaciones. das por el país, con la complacencia de los intereses
Las medidas de saneamiento y reforma contenidas afectados, durante muchos años. Se dieron pasos irre-
en los Pactos de la Moncloa componían así un conjunto versibles en el camino de la reforma fiscal, que había de
de decisiones que tendían a reforzarse entre sí, y recla- cambiar el reparto de los impuestos en línea con una
maban una suma de esfuerzos compensados en las dis- mayor potencia recaudatoria con mejor equidad. Se ini-
tintas fuerzas sociales representadas por los distintos ció, asimismo, la reforma del sistema financiero para lo-
partidos políticos. grar la modernización de sus instituciones.
Los efectos de los Pactos de la Moncloa debían regis- El clima favorable del consenso que hizo posible los
trarse en el doble frente de sus pretensiones económi- Pactos de la Moncloa también introdujo un cambio im-
cas y políticas. Del lado económico, los resultados más portante en el clima político del país. Un clima favorable
espectaculares se consiguieron en los equilibrios de la que permitió llegar, sin el trauma de una desestabiliza-

ción caótica, a la Constitución democrática, aceptada jetivos fundamentales para enderezar la marcha de la
por todas las fuerzas políticas parlamentarias en diciem- economía.
bre de 1978. Esa meta política constituiría, en realidad, El Programa Económico a Medio Plazo 1983-1986,
la principal pretensión, el objetivo básico de los Pactos con el que el PSOE diagnosticaba la situación económi-
de la Moncloa, y es obvio que se alcanzó. ca, destacaba la importancia de lograr cuatro objetivos
Hoy, con la perspectiva que el tiempo concede para básicos: reducir la inflación a los niveles de la CEE; me-
contemplar con sosiego los días del pasado, resulta evi- jorar los excedentes empresariales, para posibilitar la
dente que la suerte de los Pactos de la Moncloa estuvo recuperación de las inversiones; flexibilizar y liberalizar
asociada a la suerte de la Constitución. Son dos aconte- la vida económica del país implantando un sistema de
cimientos que la historia contemporánea de España uni- economía de mercado, y adaptar la estructura producti-
rá para siempre. va disponible a la crisis económica mediante los proce-
El segundo ajuste a la crisis realizado por el Partido sos de reconversión industrial. Estos cuatro objetivos
Socialista a partir de la mayoría absoluta que logró en debían alcanzarse adoptando un conjunto de decisio-
las elecciones de 28 de octubre de 1982, tuvo una finali- nes que, de nuevo, aceptando el enfoque del documen-
dad más ambiciosa y un horizonte temporal más amplio to que sirvió de base a los Pactos de la Moncloa, se or-
que el primer ajuste realizado por los Pactos de la Mon- denaba en medidas de saneamiento y reforma econó-
cloa. Como afirmaría Miguel Boyer, su inspirador funda- mica institucional.
mental, cuando el PSOE asumió el poder, la economía Los resultados favorables logrados por la aplicación de
constituía un campo delicado de la acción política, por la esa política económica se manifestaron en dos frentes:
gravedad de los problemas planteados por la nueva cri- 1. La aplicación de las medidas de política de sa-
sis energética de 1989 y por la política de disenso que neamiento, que permitieron conseguir una ganancia de-
dominó tras el año de vigencia de los Pactos de la Mon- cisiva en los equilibrios de la economía. La tasa de infla-
cloa. Resulta curioso destacar que el fundamento recla- ción, siguiendo la marcha descendente desde los Pac-
mado para la prioridad de la política de ajustes por el tos de la Moncloa, se situaría en un solo dígito en 1985
Partido Socialista volvía a ser el asentamiento del orden (8,1 por 100). La balanza de pagos convertiría su saldo
democrático, que volvía a demandar, en 1982, la atribu- negativo en 1982 (–2,3 por 100 PIB) en una liquidación
ción de una prioridad política a la solución de los proble- positiva (1,8 por 100 en 1985).
mas económicos. Igualmente, tal y como se afirmaba en El pasivo más importante de la política de sanea-
1977, se repetía de nuevo, en 1982, la necesidad de un miento fue el aumento del paro, cuya tasa sobre la po-
diagnóstico sobre esos problemas que ordenase su je- blación activa se situaba, en 1985, en el 22,1 por 100,
rarquía y sus distintas interdependencias, y que debía desde el 16 por 100 alcanzado en 1982. Esas cifras
preceder a la elección de la mejor estrategia para resol- son las que han convertido al paro y a la dificultad de
verlos. Finalmente, era preciso contar con el poder polí- creación de empleo en el principal problema económi-
tico, con el fin de instrumentar y aplicar las medidas ele- co del país y en la más destacada preocupación de la
gidas. Aquí existió una diferencia básica entre las situa- política económica española. Problemas y preocupa-
ciones de 1977 y 1982. En 1982, se contaba con una ción que han suscitado numerosos análisis. Si atende-
Constitución, con una mayoría absoluta en las dos Cá- mos a sus conclusiones, se comprobará que las altas
maras y con un plazo temporal dilatado para afrontar los tasas de paro tienen tras de sí motivaciones numero-
problemas pendientes planteados por la crisis y para sas e interrelacionadas (demográficas, sociales y eco-
consolidar un sistema económico. Este apoyo político nómicas), entre las cuales preponderan los elementos
resultaría decisivo para conseguir, de 1982 a 1985, ob- de rigidez que caracterizan a nuestro mercado de tra-

bajo, cuyas reformas se iban a dilatar costosamente en gociación que llegaría a su fin con la firma del Tratado de
el transcurso del tiempo. Adhesión al 12 de junio de 1985. Las políticas de ajuste a
2. La aplicación de la política de reformas del «Pro- la crisis habían posibilitado, así, que las soluciones a la
grama» permitió realizar muchos cambios importantes. crisis económica no se buscaran por la vía equivocada y
Ante todo, se abordó la reconversión industrial y el ajuste costosa, tantas veces recorrida en situaciones críticas en
energético, lográndose que la sociedad aceptara su ne- nuestro país, de la protección y el aislamiento, sino, por
cesidad, corrigiéndose así las deficiencias más percepti- el contrario, con una mayor apertura y liberalización de
bles y los costes y capacidad de los distintos sectores nuestra economía, que había de consolidarse con su in-
productivos, así como la diversificación de fuentes de su- tegración en la economía europea.
ministro de energía y ahorro energético para el país.
En el terreno de las reformas que se siguieron de la po- 4. La integración de España en la Comunidad
lítica económica socialista, quizá la que revista una im- Europea
portancia relativa mayor fue el afianzamiento de un siste-
ma de economía de mercado que la Constitución de La incorporación de España a la Comunidad Euro-
1978 había reconocido aunque con salvedades y condi- pea, es la tercera operación protagonizada por los eco-
cionantes. Se temía que la llegada del PSOE al poder nomistas españoles que ha cambiado de forma decisiva
produjera la aparición de limitaciones y cortapisas a la li- las perspectivas y oportunidades para el desarrollo eco-
bertad empresarial, generalizando el intervencionismo en nómico y político de nuestro país.
los mercados y la postergación de la importancia del ex- Se trata de una operación de signo bien diferente a
cedente empresarial como condición necesaria para el los dos ajustes a la crisis económica de la democracia
desarrollo económico. Nada de esto sucedió. Por el con- española a los que nos hemos referido. Ante todo, esa
trario, el «Programa de Desarrollo a Medio Plazo de diferencia se manifiesta en el largo proceso histórico re-
1982-1985» destacaba la importancia de extender la libe- corrido por España para su integración en Europa. La
ralización, flexibilización y competencia de los mercados, firma de los Tratados de Roma el 25 de marzo de 1957
servicios y capitales, y acentuaba el interés de asegurar sorprendería a la economía española antes de haber
la recuperación de los excedentes empresariales como realizado su primera apertura exterior y haber logrado
motor del crecimiento y dinamismo en una sociedad. Si su estabilidad interna por el Plan de 1959. Eran aquellos
se atiende a los resultados posteriores del «Programa», unos momentos en los que ya podía percibirse la impor-
hay que destacar la recuperación de esos excedentes tancia que para nuestro país tendría la constitución de
empresariales, que vuelven a dar un salto perceptible en las Comunidades Europeas, y fueron muchos los eco-
1982-1985, paralelo —aunque de mayor intensidad y nomistas españoles que afirmaron que la exclusión de
cuantía— al registrado en 1977-1978, con motivo de las España limitaría severamente las posibilidades abiertas
medidas de los Pactos de la Moncloa. Un comportamien- a nuestro desarrollo. Y ello porque nuestros economis-
to que, como ha afirmado Miguel Boyer, sería «un ele- tas creían firmemente que —como afirmaría posterior-
mento decisivo para relanzar la inversión y, más tarde, mente Peter Drucker, el gran asesor del empresariado
para la creación de empleo». dinámico de nuestro tiempo— «las relaciones económi-
Con las medidas de saneamiento y reforma incluidas cas se han ido desarrollando cada vez más con mayor
en las dos políticas de ajuste practicadas en 1977 y a intensidad entre bloques (o uniones económicas) y no
partir de 1982, la economía española llegaba en condi- entre países aislados. Las relaciones de la vida econó-
ciones políticas y económicas para ultimar la negociación mica se establecen hoy a través de acuerdos entre esas
de su ingreso en la Comunidad Económica Europea. Ne- uniones económicas, tanto por lo que se refiere al co-

mercio exterior como a las decisivas inversiones empre- En estas circunstancias, lo que España podía hacer
sariales. No hay margen ni posibilidad para que un país era firmar un acuerdo de naturaleza comercial con la
pequeño o mediano pueda situarse fuera de las uniones Comunidad Europea que resolviera los problemas más
económicas y actuar con ventaja. El futuro económico graves para los intercambios comerciales de la econo-
pasa por la integración». Nos guste o no, las uniones mía española creados por la integración europea. Se
económicas condicionan los intercambios internaciona- llegaría así al llamado Acuerdo Preferencial de 29 de ju-
les de mercancías y de servicios y la dirección de las in- nio de 1970, fecha importante de nuestras relaciones
versiones exteriores, por lo que la marginación de un con las Comunidades Europeas. Un acuerdo que dirigió
país pequeño y dependiente, como es España, reduci- Alberto Ullastres —nombrado Embajador de España
ría sus posibilidades para alentar su comercio exterior o ante las Comunidades Europeas en 1965— con una pa-
para atraer las inversiones precisas con las que comple- ciente y hábil negociación. Existe hoy un acuerdo gene-
mentar su limitado ahorro interno con el propósito de deral en la valoración positiva del Acuerdo Preferencial de
sarrollar la economía. 1970, basada en los excelentes resultados comerciales
Por otra parte, a esos temidos efectos negativos de la logrados por España gracias al mismo. Sin embargo, el
marginación de un país de las uniones económicas que Acuerdo de 1970 constituía una salida hábil para conse-
le afectan —en nuestro caso la Comunidad Económica guir al menos mantener las oportunidades comerciales
Europea— se añaden los efectos positivos de la integra- para nuestros intercambios, pero en manera alguna una
ción que se derivan de las ventajas decisivas de un gran integración que supusiera dinamizar nuestra economía
mercado, como el europeo, para asignar más eficiente- mediante los procesos de reforma y cambios estructura-
mente los recursos productivos, para acceder a las ven- les instados desde nuestra obligada pertenencia al es-
tajas de la especialización y para aumentar los bienes y pacio integrado de la Europa comunitaria. Por otra par-
servicios ofrecidos a los consumidores. Unas ventajas te, las ventajas obtenidas por España del Acuerdo Pre-
evaluadas (muy positivamente) por las numerosas inves- ferencial de 1970 abrieron las críticas de las autoridades
tigaciones realizadas en España y, por supuesto, en las comunitarias, que demandaron una revisión del mismo
que ha patrocinado y difundido la Comunidad Europea. para reequilibrar las ventajas logradas por España en el
Desgraciadamente, ese convencimiento de nuestros Tratado con las que pretendía conseguir la CEE. Se de-
economistas de la necesidad de estar presentes en la mandaría, así, por la CEE, una mayor apertura del mer-
integración de España con Europa no pudo satisfacerse cado industrial español y unas revisiones en los ajustes
con la presencia de nuestro país en la firma del Tratado fiscales en frontera que impidieran la protección adicio-
de Roma, lo que abriría una larga y costosa fase históri- nal que —según las opiniones de la CEE— lograban los
ca para firmar el Tratado de Adhesión con la Comuni- productos españoles en el comercio con la Europa co-
dad, que duraría nada menos que 23 años. munitaria. Condiciones que España no aceptaba, pues
En efecto, el 9 de febrero de 1962, el gobierno espa- estas medidas deberían negociarse en un futuro Trata-
ñol cursaría una carta del ministro de Asuntos Exterio- do de Adhesión, constituyendo la fuerza negociadora
res dirigida al presidente del Consejo de la CEE en la española para conseguirlo. De esta manera el Tratado
que se contenía la petición de abrir negociaciones «para preferencial extendería su vigencia hasta el momento
un acuerdo de asociación susceptible de llegar en su de la aprobación del Tratado de Adhesión el 12 de junio
día a la plena integración». Como probarían elocuente- de 1985. Pero llegar a ese momento iba a demandar un
mente las reacciones de la CEE, la situación política es- largo proceso, abierto en 1977.
pañola de entonces dificultaba hasta el límite de impe- Con el profundo cambio político que supuso para
dirlo, el acceso a la Comunidad. España la celebración de las elecciones generales de

15 de junio de ese año, lo que constituía, sin duda, un ñado las relaciones con CECA y el EURATOM y asimis-
testimonio claro que manifestaba la firme decisión de mo se habían elaborado los temas de fiscalía de
que España se constituyera y contara como una demo- patentes). Quedaban sin embargo como sectores de rit-
cracia pluralista estable, llegaba así una nueva oportuni- mo más lento y dificultades graves la negociación refe-
dad para nuestro ingreso en la CEE. En consecuencia el rente a la agricultura y la pesca. La posición comunitaria
Consejo de Ministros del nuevo gobierno español acor- había detenido aquí totalmente los avances posibles en
daría el 4 de julio de 1977 aprobar una nueva demanda la negociación.
de adhesión a las Comunidades Europeas, objetivo que Tras las elecciones generales de octubre de 1982, el
se había convertido en un clamor popular al ser apoya- nuevo gobierno socialista manifestó su posición favora-
do por todas las fuerzas políticas que habían obtenido ble a la integración y apoyó la continuación y acelera-
representación parlamentaria en las elecciones genera- ción de las negociaciones, pero nada pudo lograrse
les. Para dirigir la negociación con las Comunidades Eu- hasta llegar a los acuerdos de Stuttgart (junio de 1983),
ropeas, se eligió una conducción única desde el Ministe- que condicionaron la nueva ordenación de los recursos
rio de Relaciones con las Comunidades Europeas crea- financieros de la Comunidad a la ampliación de ésta y a
do en febrero de 1978 y encomendado a Leopoldo la disciplina del gasto.
Calvo Sotelo. Sería la Comisión Europea la que iniciaría Finalmente, el Consejo Europeo celebrado en Fon-
las negociaciones a partir de un documento que, bajo el tainebleau (junio de 1984) desbloquearía, definitiva-
título «Reflexiones globales relativas a los problemas de mente, el proceso de adhesión de España a las Co-
ampliación», se presentaría al Consejo de Ministros el munidades Europeas. La negociación viviría sus ten-
20 de abril de 1978. Un documento denominado en la sos días finales del 17 al 22 de marzo de 1985 y en las
jerga administrativa como «fresco». Además se solicitó sesiones de la conferencia negociadora del 28 y 29 de
de la Administración española que se contestaran unos marzo de ese mismo año.
cuestionarios que deberían entregarse en mayo de Por fin, el 12 de junio de 1985, se firmaría el Tratado
1978. Pese al interés puesto por los negociadores espa- de Adhesión a la CEE, culminando así un larguísimo y
ñoles, es lo cierto que los trámites de la negociación costoso proceso de negociación.
transcurrieron lentamente chocando en 1980 con la Considerado en esta línea dinámica del proceso de
oposición frontal francesa interpretada por el veto de integración europea, el Tratado de Adhesión cobra una
Giscard d’Estaing —Presidente entonces del gobierno importancia decisiva para la economía española.
francés— y que costaría mucho tiempo superar. Como ha afirmado Pedro Solbes, la consecuencia más
Sin embargo, el hecho es que, al llegar la fecha de las importante del Tratado de Adhesión —que adquiriría una
elecciones generales en España de 28 de octubre de relevancia decisiva sobre la que era necesario insistir—
1982 y, pese a todas las dificultades e incidencias que era que culminaba nuestro ingreso en la Comunidad Eu-
habían interferido en la negociación, ésta había avanza- ropea, pero no se concluía ahí. La entrada en las Comu-
do significativamente. Se habían cerrado las negocia- nidades Europeas nos permitiría participar en el proceso
ciones de varios capítulos (movimientos de capitales, de intensificación de esa integración con el Acta Única
transportes, política regional, derecho de establecimien- Europea en primer lugar y posteriormente con la entrada
to y libre prestación de servicios, armonización de legis- en vigor del Tratado de la Unión Monetaria, reformas am-
laciones y cuestiones económicas y financieras) y se bas con las que España podía alcanzar claros beneficios
había progresado también en otros (asuntos locales, repara nuestra economía siempre que la política económi-
laciones exteriores, unión aduanera y libre circulación ca de nuestro país practicara una política activa de refor-
de mercancías). En el sector industrial se habían dise- ma que demandaban ambas operaciones.

Ese proceso de intensificación de la integración euro- con alta renta y en consecuencia con una demanda ca-
pea, pocos meses después del ingreso de España en la paz de despertar una oferta impulsada por las fuerzas
CEE, iba a verse afectado de forma decisiva por la firma de la competencia y la innovación para atenderla.
del Acta Única Europea cuyo contenido se había venido Ese camino exigente de asentar las libertades y adop-
forjando anteriormente. Trabajos que concluían en el tar las políticas de acompañamiento para construir el
año en que España negociaba la fase final de su Trata- gran mercado interno europeo es el que comenzaría a
do de Adhesión. recorrerse a partir de su primer y esperanzador diseño
Los años que van de 1973 a 1984 mostraron con cla- operativo, contenido en el Libro Blanco sobre el Merca-
ridad que la unión aduanera, lograda pronto por los paí- do Interior, elaborado por la Comisión y adoptado por el
ses de la CEE tras el Tratado de Roma, no había creado Consejo Europeo reunido en Milán el 30 de junio de
un verdadero mercado interior y que las distintas econo- 1985, documento inspirador del Acta Única Europea cu-
mías nacionales continuaban, suprimidos sus límites yos rasgos fundamentales eran los siguientes:
arancelarios habituales, ofreciendo diferencias y discri- · El establecimiento de un objetivo movilizador ex-
minaciones en las formalidades fronterizas: una red de presado en la creación del mercado interior comunitario.
normas y reglamentaciones técnicas diferentes separa- · La adopción de un calendario estricto para la con-
ban a los diversos países, mientras que las compras pú- secución de dicho objetivo, lo que suponía que el mer-
blicas —que suponían el 10 por 100 del PIB comunitario cado interior debería ser establecido progresivamente
en su componente contractual— estaban interferidas en el transcurso de un período cuyo límite se fijaba el 31
por prácticas restrictivas con fines proteccionistas; las de diciembre de 1992. Las reformas propuestas para la
prestaciones de servicios se hallaban, asimismo, cauti- construcción del mercado interior se contenían en 300
vas en los límites nacionales y las disposiciones sanita- propuestas que habrían de ser discutidas y finalmente
rias y su aplicación frenaban —cuando no impedían— aprobadas por el Consejo. Posteriormente, se reduciría
los intercambios comunitarios. su número a 279. De esta manera, el campo reformador
Por otra parte, las reglas de decisión comunitarias, al para constituir el Mercado Único quedaba definido con
responder al principio de unanimidad, paralizaron con toda precisión.
frecuencia, y siempre retrasaron, el proceso integrador · Con el propósito de lograr las reformas que se pre-
europeo. Como ha afirmado un economista europeo «el cisaban para llegar al Mercado Único en el plazo defini-
Mercado Común era —en verdad— el menos común de do, pareció necesario realizar un conjunto de modifica-
los mercados». Esas limitaciones de las posibilidades ciones de procedimiento en la adopción de las decisio-
de integración efectiva de los países miembros del Mer- nes correspondientes así como en los cauces de
cado Común Europeo se tradujeron en unas limitacio- ejecución de las mismas y en la forma de superar la difi-
nes claras de las posibilidades de su desarrollo econó- cultad de armonizar plenamente las disposiciones na-
mico. cionales que pretendieran facilitar el proceso de cons-
Poner fin a esa situación europea sería el propósito al trucción del mercado interior en el plazo previsto. Como
que respondería la política de la Comunidad, definida afirmaría el gran inspirador del proyecto, Jacques De-
bajo el mandato de Jacques Delors a partir de 1985. El lors, en la CEE deberían modificarse los métodos para
camino a través del cual se intentaría lograrlo era el más decidir mejor, con mayor rapidez y de manera más de-
obvio e inmediato: aprovechar la fuerza disponible del mocrática.
gran mercado comunitario europeo para definir una de- · El Acta Única recogía entre sus objetivos básicos el
manda potente —e igualmente accesible a todos los logro de una mayor cohesión social y económica entre
países— de 320 millones de consumidores europeos los países miembros y, en particular, la reducción de las

diferencias entre las diversas regiones. Con el fin de ha- los que se referían a problemas monetarios pero con un
cer operativo este principio, el Acta Única reconoce la contenido marcadamente incompleto y redactados con
importancia de este problema que llevó a la Comisión a cierta ambigüedad. Esos artículos atribuían a cada
proponer al Consejo, aceptando éste en febrero de Estado miembro la responsabilidad del mantenimiento
1988, la duplicación de la dotación presupuestaria de de la confianza en su moneda y del equilibrio de su ba-
los fondos denominados estructurales hasta el año lanza de pagos, así como de la consecución de un alto
1992. Con esa ampliación, los fondos se situarían en nivel de empleo y la estabilidad de su nivel de precios y
49.000 millones de dólares en este ejercicio, magnitud proponía una coordinación de las políticas económicas
claramente insuficiente para alcanzar sus objetivos. de los Estados miembros que facilitase el logro de tales
Cumplida la segunda etapa del proceso de integra- objetivos.
ción europea con la existencia de un Mercado Único, Esa coordinación de las políticas monetarias forzaba
que se alcanza en el año 1992, era preciso decidir cuál al establecimiento de una colaboración entre los servi-
sería el rumbo que tomarían los países europeos em- cios administrativos competentes y entre los bancos
barcados en la aventura de la integración para lograr un centrales para lo cual surgió la creación de un Comité
mayor desarrollo en términos de crecimiento de la renta Monetario de carácter consultivo cuya misión residía en
y bienestar. observar la marcha de la evolución monetaria, financie-
La llegada al mercado interior cerraba un capítulo en ra y de pagos de los países miembros y emitir dictáme-
el proceso de integración europea al mismo tiempo que nes sobre estos extremos a requerimiento bien del Con-
abría a ésta nuevos horizontes. Dos de ellos eran per- sejo o de la Comisión o bien por su propia iniciativa. Los
fectamente visibles: el primero era el que planteaba el objetivos de las autoridades monetarias nacionales
aumento considerable del grado de interdependencia afectaban al logro de un alto nivel de empleo, a la esta-
de los países miembros y reforzaba, por tanto, los efec- bilidad de los precios y al equilibrio de los pagos exterio-
tos de la evolución de cada uno de ellos sobre los deres a un tipo de cambio fijo, objetivos todos ellos que de-
más, lo que hacía necesaria una coordinación mayor de bían alcanzarse con los propios instrumentos y esque-
las políticas económicas de cada uno de los países para mas reguladores de cada país. El Tratado expresaba la
evitar incoherencias perturbadoras. Por otra parte, el preocupación prioritaria por un problema en el caso de
funcionamiento del mercado interior reclamaba una un déficit no pasajero sino duradero en la balanza de
atención y reforzamiento a las políticas comunes con el pagos de un país miembro y se prescribía al respecto
propósito de mejorar la cohesión económica y social de que éste no se limitase a financiarlo sino que adoptase
los países miembros y reclamaba también el desarrollo unas medidas de corrección que, en ningún caso, pu-
eficaz de políticas en campos como los de las infraes- dieran ser medidas de salvaguardia comerciales, acu-
tructuras, tecnología e investigación, medio ambiente, diendo a modificaciones abusivas del tipo de cambio
sanidad, etcétera, donde los mecanismos del mercado que pudieran perturbar al proceso comunitario de inte-
no funcionaban adecuadamente. En resumen, el merca- gración. Dicho en otros términos, esa preocupación del
do interior imponía un avance por el camino de la Unión Tratado de Roma ya apuntaba la presencia decisiva y la
Económica. atención prioritaria que debería darse al déficit duradero
El objetivo de incorporar la Unión Monetaria como de la balanza de pagos para tratar de mantener una
nueva frontera de las reformas que habían de introducir- cooperación entre los países integrados en la Comuni-
se en el proceso de integración estaba situado más allá dad que asegurase una continuidad en las tasas de de-
del Tratado de Roma y del mercado único. Sin embargo, sarrollo o que, al menos, no perturbase el crecimiento
en el Tratado de Roma se incorporaban algunos artícu- económico por la existencia de un déficit. En cualquier

caso, la eliminación del déficit de la balanza de pagos greso en la UE, lo que estimulaba el desarrollo de la in-
aparecía como un elemento referente de la buena mar- versión privada nacional y la incorporación de la
cha del proceso de integración, criterio previsto pero no extranjera. Esta inversión exterior contaba con dos com-
desarrollado en el Tratado de Roma. ponentes que obedecían a muy distintas finalidades: la
La segunda aparición de la necesidad de coordinar inversión directa, que pretendía consolidar y ampliar las
más estrictamente las políticas económicas y del esta- actividades productivas en el interior, y las inversiones
blecimiento de márgenes que evitasen crear excesivas en cartera (adquisición de activos financieros) más las
fluctuaciones en los tipos de cambio en torno a las pari- dirigidas a la compra de activos reales, que pretendían
dades establecidas, surge en el Informe Werner de obtener las plusvalías derivadas de una estimada infra-
1970 que el Consejo de Ministros de la Comunidad en- valoración de esos activos en respuesta a la nueva si-
cargó a un grupo de trabajo presidido por el Primer Mi- tuación que había creado la integración de España en la
nistro luxemburgués, Pierre Werner. De ese informe Comunidad Europea. El clima de auge del ciclo econó-
partiría la necesidad de lograr una unión monetaria mico adquirió, con el aumento de las inversiones en el
como meta última entre los países integrados en la Co- segundo de sus componentes, un carácter especulativo
munidad a la que debería llegarse mediante la aplica- que propiciaba un aumento de la inflación. La llegada de
ción de políticas económicas más estrictas y el estable- capital extranjero, favorecida por la estimación positiva
cimiento de márgenes más estrechos a la fluctuación de de rentabilidad de España en los mercados internacio-
los tipos de cambio en torno a sus paridades. El Informe nales, elevaría el tipo de cambio de la peseta, que ofre-
Werner no pudo tener éxito por el conjunto de las pertur- ció una considerable inestabilidad. Se daban así todas
baciones que sufrirían durante los años que parten de las circunstancias para adoptar una política restrictiva
1968 y que se extienden en el período que va de 1970 a que preservara los equilibrios de la economía y, efecti-
1973. Todo ello produjo como consecuencia que el pro- vamente y como de costumbre, esa política necesaria
yecto de integración europea se detuviera en los años de estabilización contó sólo con la política monetaria
setenta y que surgiesen proyectos a finales de esa dé- que se aplicó por el Banco de España con el medio de
cada para dar un nuevo paso adelante en el proceso in- que disponía: la elevación de los tipos de interés. Políti-
tegrador de Europa. ca monetaria aplicada en su tradicional soledad por la
Los autores que impulsaron uno de esos proyectos ausencia de una política presupuestaria, un rasgo que
fueron el Canciller Schmidt y el Presidente Giscard había caracterizado a todos los intentos de nuestra polí-
d’Estaing con el propósito de crear un área de estabili- tica de estabilización económica. Esta vez, sin embar-
dad cambiaria en la Comunidad. Fue ese proyecto de go, ese comportamiento dispar y tradicional de la políti-
estabilidad cambiaria en la Comunidad el que dio origen ca presupuestaria se intensificaría. Porque, mientras la
al Sistema Monetario Europeo el 5 de diciembre de política monetaria trataba de aplacar las fuerzas de la
1978, según decisión del Consejo de Ministros y de un inflación acudiendo incluso a prácticas heterodoxas,
acuerdo de los gobernadores de los bancos centrales. como los techos del crédito y controles de cambios, la
El Sistema Monetario Europeo comenzaría a operar a política presupuestaria respondía a una orientación ex-
partir del 13 de mayo de 1979. pansiva, con decisiones discrecionales, que aumenta-
La peseta se incorporó al mecanismo de cambios del ban permanentemente el nivel de los gastos públicos y
SME en junio de 1989. La economía española atravesa- elevaban el déficit estructural del Presupuesto.
ba entonces una situación de auge pautada por el ciclo En estas circunstancias, se produjo el ingreso de la pe-
europeo que se vería favorecida, adicionalmente, por seta en el mecanismo de cambios del SME. El objetivo
las expectativas optimistas que había abierto nuestro inde esta decisión —se dijo— era lograr una estabilidad del

tipo de cambio sometiéndolo a la disciplina del SME, al dad, la única decisión adoptada para prevenir una posi-
obligarse a sostener la cotización de la peseta entre los ble inflación fue la de endurecer las condiciones de la
límites previstos con éste y acordados con España. El política monetaria, que, con la obligada elevación de los
tipo de cambio central se fijó al nivel del mercado, que, en tipos de interés, produjo de nuevo el efecto de una apre-
aquel entonces, se consideró más bien exigente, y los lí- ciación adicional del tipo de cambio de la peseta cerran-
mites de la oscilación de la cotización de la peseta acor- do así el círculo de entrada de capitales - elevación de la
dados con España para su ingreso en el SME fueron más cotización de la peseta - inversiones del Banco de Espa-
amplios (±6 por 100) que los aplicados con generalidad ña - elevación de tipos de interés y vuelta a empezar.
(±2 por 100). Con esa entrada de la peseta en el SME, Ciertamente, este optimismo de los mercados exterio-
nuestra unidad monetaria ganó conocimiento y credibili- res sobre el futuro de la peseta y los activos emitidos en
dad en los mercados internacionales, estimulando así la pesetas se fomentaba y apoyaba por las declaraciones
entrada de capitales procedentes del exterior, atraídos optimistas del gobierno y, especialmente, del Ministerio
por el nuevo clima económico que rodeaba a España y, de Economía y Hacienda, que habían presentado la
en particular, por las expectativas optimistas de rentabili- operación del ingreso de España en el SME como un
dad de las que participaron los inversores procedentes compromiso firme para obligarnos a hacer lo que no ha-
del exterior. Los elevados tipos de interés que había obli- bíamos hecho antes: aplicar con rigor los principios de
gado a adoptar la política monetaria anti-inflacionista una política de ajustes que definiera y lograra implantar
constituyeron un aliciente de rentabilidad adicional para una política presupuestaria rigurosa, reformando los
la entrada de esos capitales procedentes del exterior. mercados de trabajo y de servicios financieros para
La oleada de inversiones extranjeras que acompañó ofrecer, así, una base firme a un desarrollo estable de la
al ingreso de la peseta en el SME fue, en verdad, de una economía española dentro de la Europa comunitaria.
cuantía extraordinaria, lo que situaría en muy poco tiem- Sin embargo, ninguno de esos objetivos recibiría la
po a su cotización en la línea de máxima apreciación es- atención debida de la política económica efectivamente
tablecida por aquél (±6 por 100). Se registraba, así, la aplicada a partir de junio de 1989, con lo cual el ingreso
paradoja de que una moneda como la peseta, que pa- en el SME consiguió lo que no se pretendía: practicar
decía una inflación diferencial alta en relación con la de una política económica carente de la debida disciplina,
los países europeos, y cuyos comportamientos funda- política económica que fue financiada por el crecimiento
mentales dejaban mucho que desear, se sostenía con formidable de nuestro endeudamiento exterior a partir
una apreciación escandalosa que la situaría muy pronto de 1989. Endeudamiento facilitado, precisamente, por
en el nivel máximo fijado por el SME. La entrada de in- nuestro ingreso en el SME. La estabilidad del tipo de
versiones extranjeras continuó respondiendo a las ex- cambio de la peseta, que sostenía sus elevados niveles
pectativas favorables de los mercados sobre los activos debido a la credibilidad de los mercados por el ingreso
en pesetas, lo que contribuiría a elevar, de nuevo, su code España en el SME, permitió garantizar la expansión
tización. Esas entradas excepcionales de capital obliga- del gasto y el déficit públicos, dejando la tarea de estabi-
ron al Banco de España a intervenir los mercados con lización a la política monetaria que, cuando sirvió a
fuertes compras de moneda extranjera para evitar la sa- aquélla, lo haría elevando los tipos de interés, decisión
lida de la peseta del SME. Esta sorprendente situación que aumentaba el atractivo de España como plaza fi-
se sostenía por la ciega credibilidad concedida por los nanciera, permitiendo obtener los fondos adicionales
mercados internacionales a la rentabilidad futura de sus precisos para suscribir la deuda capaz de financiar un
inversiones en España. El hecho es que, frente a esta déficit público continuado. La pregunta tentadora para
situación, que manifestaba una preocupante inestabili- los políticos que dirigían la economía y la Hacienda pú-

blica del país fue entonces: ¿para qué reformar la Ha- forma irreparable, a la competitividad de nuestras ex-
cienda pública si sus problemas principales de financia- portaciones, lo que supuso cuantiosas pérdidas para
ción del gasto público creciente y del déficit público om- muchas empresas y la desaparición del mercado para
nipresente encontraban una fácil cobertura mediante el otras, con daño extraordinario para el tejido productivo
endeudamiento exterior? del país y sus posibilidades exportadoras. Era imposible
En segundo lugar, el acelerado crecimiento de los sa- que, en estas circunstancias, pudiera sostenerse duran-
larios que dominaba en los mercados de trabajo podía te mucho tiempo la credibilidad internacional de una
conservar su capacidad de compra, pues el manteni- economía que ofrecía esos comportamientos tan in-
miento de una peseta sobrevalorada contenía los pre- coherentes y contradictorios.
cios internos mediante el abaratamiento de las importa- Por otra parte, esa confianza que trataba de sembrar
ciones. ¿Para qué plantear entonces una necesaria re- el Sistema Monetario Europeo se quebraría bruscamen-
forma del mercado de trabajo, que moderase el te en 1992 cuando la República Federal de Alemania,
crecimiento de los salarios, ajustándolos a la productivi- que venía viviendo una situación de exceso de deman-
dad del trabajo, si el endeudamiento exterior y los so- da como consecuencia del proceso de reunificación y
brevalorados tipos de cambio de la peseta permitían de la forma de abordarlo en el ámbito económico, deci-
sostener ritmos de crecimiento de los salarios reales dió moderar la expansión con la ayuda del Bundesbank
elevados, al asegurar la estabilidad de los precios de que elevó con fuerza su tipo de interés comenzando a
importación de los bienes que formaban parte del presu- registrarse una debilidad acusada de la coyuntura gene-
puesto familiar de los trabajadores? ral de los distintos países integrados en el Sistema Mo-
En tercer lugar, las considerables entradas de capital netario Europeo. Estos países participantes del SME se
por el atractivo que la economía española ofrecía al in- negaron a aceptar la elevación relativa del tipo de inte-
versor extranjero —un tipo elevado de interés más un rés alemán así como, en mayor grado, a proceder a una
tipo de cambio sobrevalorado y estable de la peseta— revisión del conjunto de paridades lo que supuso una
permitían financiar, con suficiencia, el déficit de la balan- depreciación de las distintas divisas respecto del marco.
za de pagos. ¿Para qué implantar una exigente política Fueron estos acontecimientos los que produjeron una
de competitividad de nuestros intercambios exteriores si quiebra de la confianza que, hasta 1992, descansaba
la cómoda financiación del déficit exterior por el endeu- sobre la afiliación al SME de los distintos países y, con
damiento externo permitía aplazar decisiones tan impo- ella, la cadena de devaluaciones de las monedas de los
pulares? países participantes que, perteneciendo al SME, habían
Ese comportamiento irresponsable de la política eco- ido acumulando graves desajustes en sus economías.
nómica española trasladaba así hacia adelante la costo- La cadena de devaluaciones que se registró en tres
sa hipoteca de las reformas estructurales pendientes, ocasiones entre los veranos de 1992 y 1993 habría de
cargándose con el crecimiento excepcional de un en- corregirse finalmente en el mes de agosto de este último
deudamiento exterior alimentado por las expectativas año con una ampliación hasta +/– el 15 por 100 de las
optimistas de los mercados financieros y por las eleva- bandas de fluctuación permitidas en torno a los tipos de
ciones en los tipos de interés que se seguían de la políti- cambio centrales, lo que dejó al Sistema Monetario Eu-
ca monetaria aplicada. Ese coste no fue el único que se ropeo como una institución carente de la confianza ne-
siguió de la conducta económica que dominó tras nues- cesaria para que se pudiese utilizar como índice de la
tro ingreso en el SME. Porque, en efecto, la apreciación estabilidad de una economía. A España le afectaría in-
de la peseta fue, también, causa y consecuencia, a la tensamente esta crisis del SME, registrándose una cri-
vez, de esos hechos. Una apreciación que dañaba, de sis económica que produciría el mayor retroceso del de-

sarrollo económico de España en los últimos treinta economía española, aproximándolo al de las econo-
años. mías europeas. Sin lograr esa estabilidad, se arriesgaba
La pregunta que plantea esa operación del ingreso de la presencia de recesiones súbitas y costosas como la
la peseta en el SME es la evidente de ¿cómo explicar el que se abriría en 1993.
rotundo fracaso de la que constituía la aparente preten- El hecho es que este primer intento de lograr la con-
sión de ese ingreso, esto es: la de utilizar la disciplina vergencia de la economía española con la de los países
del tipo de cambio del SME para impulsar las reformas comunitarios mediante el ingreso de la peseta en el
estructurales que la economía española debería realizar SME, sin el propósito previo y fundamental de forzar a la
para lograr un desarrollo estable dentro de la Unión Eu- realización de las reformas estructurales que favorecie-
ropea? ran la convergencia, terminaría en un rotundo fracaso,
La respuesta a esta pregunta fundamental no puede que evidencian los indicadores de 1993: la tasa negati-
ser más que una: el carácter ambivalente del compromi- va de crecimiento del PIB de ese ejercicio interrumpirá
so del ingreso de la peseta en el SME. Ciertamente, la el proceso de convergencia del PIB por habitante con la
lógica económica correcta de esa operación debería Europa comunitaria iniciado en 1985, marcando una si-
responder, para ser coherente, a una línea de estabiliza- tuación de divergencia; la tasa de paro dará un salto de
ción y de reformas estructurales de la economía espa- más de 5 puntos porcentuales, marcando un techo, no
ñola. Sin embargo, es lo cierto que, como ya hemos afir- registrado con anterioridad, del 22,4 por 100 respecto
mado, el ingreso de la peseta en el SME, en las circuns- de la población activa; la tasa de inflación, pese a la si-
tancias en que se hizo, permitía financiar el déficit tuación crítica de la economía, se clavará en el 4,6 por
público sin la impopularidad de realizar el ajuste fiscal, 100, distante de la media europea; los tipos de interés a
merced al endeudamiento externo; mantener la conti- largo plazo superarán el 10 por 100; el déficit público
nuidad de nuestras importaciones con un déficit comer- subirá por encima del 6 por 100 del PIB, mientras la
cial clamoroso de la balanza comercial financiado por la deuda pública desbordaría, por vez primera, el límite del
deuda exterior, sin llevar adelante una esforzada y dili- 60 por 100 del PIB y la cotización de la peseta recono-
gente política de competitividad que mejorase los sal- cería, con sus devaluaciones oficiales, la imposibilidad
dos de la balanza de pagos merced a un mejor compor- de sostener la estabilidad del tipo de cambio elegido por
tamiento de las exportaciones de bienes y servicios; el ingreso en el SME. Todo ello como fruto de la incohe-
mantener un crecimiento de los salarios reales por enci- rencia entre la política económica aplicada y las refor-
ma de la productividad sosteniendo/ganando capacidad mas estructurales pendientes que el ingreso en el Siste-
adquisitiva para los asalariados por el crecimiento de ma Monetario Europeo fue incapaz de estimular.
unas importaciones abaratadas por la supervaloración Esa experiencia costosa y, al fin, negativa planteaba
del tipo de cambio y financiados por el endeudamiento la alternativa de la Unión Monetaria Europea cuya reali-
exterior, sin afrontar la alternativa de la reforma del mer- zación pedía la programación y aplicación de un conjun-
cado de trabajo. Lograr, en fin, una cobertura del déficit to de decisiones de bien costosa y difícil aceptación al
público mediante la deuda pública exterior, sin realizar tener como condición el cumplimiento de los criterios de
el ajuste que precisaba la política presupuestaria. convergencia real requeridos de los países europeos
No puede extrañar que este comportamiento no con- para incorporarse a la Unión Monetaria. Esos criterios
tribuyera, en absoluto, a dar continuidad al proceso de de convergencia traducían las viejas obligaciones de
convergencia real de la economía española con la co- coherencia que España debería haber cumplido, en
munitaria, que no podía conseguirse desatendiendo, todo caso, para asegurar un crecimiento estable de su
como sucedió, al patrón de estabilidad nominal de la economía dentro de la UE. En efecto, el ingreso en la

Unión Monetaria obligaba, como es bien sabido, a redu- · Los tipos de interés a largo plazo, situados en el 8,7,
cir el déficit público al nivel del 3 por 100 del PIB, a no eran inferiores en 4 décimas de punto al límite superior fi-
aumentar el peso de la deuda en el PIB por encima del jado por el criterio de Maastricht (9,1 por 100). Ese crite-
60 por 100, a lograr una tasa de inflación (apreciada por rio se cumpliría por España en diciembre de 1996.
el IPC) que no superara en 1,5 puntos a la registrada en · El nivel de convergencia definido por los cinco crite-
los tres países europeos con mejor comportamiento en rios anteriores, resultaba imposible de alcanzar en un
el crecimiento de los precios, a situar los tipos de interés país como el nuestro en el que no se cumplía sino uno
2 puntos como máximo por encima de los registrados sólo de los exigidos por el Tratado de la Unión Europea.
por los países con menor crecimiento en el IPC, mante- La comparación de esas dos situaciones —la exigida
ner la unidad monetaria dentro de los márgenes de fluc- por los requisitos de Maastricht y la disponible que reve-
tuación del SME y no haber devaluado la unidad mone- laban las cifras de la Hacienda y la economía española
taria del país en los dos años anteriores a su pretendido de 1996— constituían una prueba contundente de las
ingreso en la Unión Monetaria. Se disponía, así, de me- dificultades que la economía, la sociedad y la política
tas concretas a partir de las cuales cumplir los deberes españolas debían superar para aprobar el examen de
de convergencia que eran, en definitiva, para España, Maastricht y llegar a ser un país fundador de la Unión
deberes de coherencia derivados de sus compromisos Monetaria Europea.
comunitarios. Ante esta comprometida situación han sido tres las
La situación española frente a esos indicadores bási- decisiones con las que España ha ganado su futuro ac-
cos a la altura de comienzos del ejercicio de 1996 —dos tual de ser un país fundador de la Unión Monetaria Eu-
años antes de su exigido cumplimiento del plazo para ropea:
juzgar y aprobar o no el ingreso de un país en la Unión 1. La firme convicción manifestada por la política
Monetaria Europea— era bien preocupante porque económica del nuevo gobierno del país a partir de su
España cumplía con un solo criterio de los seis exigidos constitución en el mes de mayo de 1996 en su creencia
por el Tratado de Maastricht, desviándose significativa- firme en que la Unión Monetaria se crearía en el plazo
mente en los demás. En efecto: razonable que se había programado. Por otra parte, y
· La inflación, apreciada por el IPC, se situaba en un en consecuencia, esa creencia suponía cumplir riguro-
crecimiento del 3,6 por 100, frente al 2,5 por 100 que era samente con los criterios de Maastricht para el ingreso
el exigido para el ingreso en la Unión Monetaria. de España en la Unión Monetaria Europea, examen que
· El déficit público había alcanzado en 1996, el 4,4 debería tener lugar en la primavera de 1998. Un objetivo
por 100 del PIB, frente al 3 por 100 en que le situaba el que el nuevo gobierno consideraría como prioritario y
listón de Maastricht. decisivo. Esta opción incorporaba dos aciertos funda-
· La deuda pública ascendía al 69,6 por 100 del PIB, mentales:
excediendo en 9,6 puntos porcentuales al nivel al que Como se ha afirmado, con razón, por duras que fue-
debería situarse según los criterios del Tratado de la ran las exigencias de ajuste económico que planteaba
Unión Europea. el ingreso en la UME, y aún existiendo dudas razona-
· Se incumplía también el criterio del tipo de cambio, bles sobre la medida en que España podía beneficiarse
pues éste prescribía que ningún país podía ingresar en de todas las ventajas de aquélla, existían tres razones
la UME si había practicado una devaluación en los dos para —al menos— obrar así: a) La autoexclusión de un
años anteriores. La peseta no cumplía este criterio, país no podía significar la aplicación de políticas diferen-
pues en marzo de 1985 se había depreciado en un 7 por ciadas para lograr mejores resultados. Cualquier des-
100. viación de las políticas nacionales de los criterios de dis-

ciplina fiscal y estabilidad económica establecidos en del asesoramiento y colaboración de un Banco de Espa-
Maastricht sería sancionada severamente por los mer- ña autónomo creado el 1 de junio de 1994.
cados financieros (globalizados) y por los mercados de Atendiendo a la experiencia histórica disponible a par-
cambios de divisas. b) El Tratado de Maastricht y los tir de los orígenes de nuestro banco emisor y a la más
acuerdos posteriores imponían a los países out (fuera reciente de nuestra democracia, la concesión de la au-
de la UME) una disciplina igual o superior a los países in tonomía al Banco de España constituyó la reforma más
(miembros de la UME). c) Los criterios de Maastricht de innovadora de las realizadas por nuestra política econó-
equilibrio económico y sanidad financiera eran básicos mica en los últimos 20 años. Dos eran los cambios prin-
no solo para el ingreso en la Unión Monetaria, sino para cipales que incorporaba esa decisión.
el desarrollo estable de la economía española (como El primero consistía en asentar la lucha contra la infla-
afirmaría con razón el Gobernador del Banco de Espa- ción en una sociedad que había vivido en su constante
ña: «lo que es bueno para Maastricht es bueno para la compañía a lo largo de su reciente recorrido histórico
economía española»). contemporáneo, creando una cultura inflacionista que
Esta política económica española, plegada al reto del informa el comportamiento económico de todos los
ingreso en la Unión Monetaria Europea, trataba de lo- agentes que lo interpretan: empresas, familias y sector
grar una conducta acorde de la sociedad española para público.
estabilizar sus precios y alcanzar una situación equili- No puede extrañar que esta sociedad, dominada
brada y saneada de su Hacienda pública. Unos objeti- por una cultura inflacionista y los comportamientos
vos que precisaban de la aplicación de políticas impopu- que de ella se derivan, haya convertido a la estabili-
lares que no han logrado definirse y aplicarse nunca au- dad de precios, como ha afirmado el gobernador del
tónomamente por nuestra política económica. En Banco de España «en un objetivo tan importante
efecto, la historia de la política económica española como frágil, que necesita un valedor independiente».
prueba —como hemos reiterado con anterioridad en Ese valedor de la estabilidad imprescindible de la eco-
distintas oportunidades— que los ajustes integrados por nomía debía ser un Banco de España autónomo al
medidas de disciplina económica y fiscal, como los que que se le encomendara esa tarea fundamental para
demandaba nuestro ingreso en la UME, tendrían que que el país pudiera vivir en y converger con la Europa
aceptarse internamente presentándolos como retos y comunitaria.
exigencias planteadas a la economía española por el El segundo cambio que orientaba el quehacer de la
exterior. A ese reto a la capacidad de adaptación de la autonomía del Banco de España consistía en ganar
economía española realizado desde fuera, ha respondi- credibilidad para las medidas de política monetaria,
do positivamente casi siempre nuestra sociedad. Pues con el propósito de conseguir una mayor eficacia de
bien, el gobierno planteó su política económica con el ésta. La atribución tradicional de la política monetaria
objetivo de entrar en la UME como un desafío al país, al gobierno, convirtiendo al banco central en un mero
derivado del cumplimiento de las condiciones exteriores ejecutor de esta política, ha planteado el grave proble-
establecidas en Maastricht. Un planteamiento que lleva- ma de la credibilidad de sus decisiones. Una falta de
ría a nuestra sociedad y nuestros agentes económicos a credibilidad que partía del peligro de la incoherencia
aceptar el reto y a variar sus comportamientos para lo- temporal de las medidas de política económica defini-
grarlo, secundando plenamente la política económica das por el gobierno, que se producía cuando, una vez
del gobierno. desvelada esa política monetaria, el gobierno modifica-
2. La definición de esta política económica tendente ba su contenido, variando su sentido, la mayor parte de
a lograr el ingreso en la UME contaría con el gran activo las veces por puras conveniencias políticas (derivadas,

en muchas ocasiones de las oportunidades del ciclo Esa aplicación simultánea, reclamada por el Banco de
electoral). La pretensión de esa autonomía era la de España, de otras medidas de política económica para
alejar del ciclo político sus decisiones, ganando así conseguir la estabilidad de precios, afectaban a cuatro
credibilidad y una mayor eficacia, al reducir los costes áreas distintas de la política económica:
ocasionados por la incoherencia temporal en que pue- a) Contar con una política presupuestaria que per-
de incurrir la política monetaria cuando ésta se enco- mitiera una «mezcla» eficiente con la política monetaria,
mienda a las autoridades políticas. y no dejase a ésta en una soledad costosa e ineficiente
El modelo de autonomía por el que optó el Banco de para lograr la estabilidad económica.
España fue el del enfoque discrecional, contenido en el b) Para la consecución del objetivo de la estabilidad
Tratado de la Unión Europea (TUE) para orientar el pro- de precios, reviste una gran importancia la estabilidad
ceso hacia la unión monetaria. El Tratado establecía, en del tipo de cambio, cuya fijación, según la Ley de Auto-
efecto, en su fase final, una política monetaria única di- nomía y los compromisos de Maastricht, es competen-
señada e instrumentada por el Sistema Europeo de cia del Gobierno. En el marco de la formulación de los
Bancos Centrales (SEBC). El TUE obligaba a que los objetivos monetarios del Banco de España, el compro-
gobiernos de los estados miembros concedieran un miso con la estabilidad cambiaria se entendió como el
Estatuto de Autonomía a sus bancos centrales antes de resultado de un conjunto de políticas económicas orien-
la constitución del SEBC. Fue esa referencia la que am- tadas a la convergencia con las economías más esta-
paró el proyecto de autonomía del Banco de España, y bles de la Unión Europea.
en la que se fundamentó su aceptación por el gobierno y c) La política de reducción de la inflación y la mejora
por las Cortes. Esta referencia al Tratado de la Unión y a de la posibilidades de desarrollo de la economía espa-
la homologación europea haría que no se discutieran ñola debe contar, según ha subrayado el Gobernador
las razones que estaban detrás del principio general de del Banco de España, con la realización de «las deno-
la autonomía en el que se fundamenta, en último térmi- minadas reformas estructurales, expresión que siempre
no, la decisión de concedérsela al Banco de España. En corre el riesgo de convertirse en una referencia ritual y
este caso, la UE pensó y deliberó por nosotros, y propu- de dudoso contenido, pero que, en la realidad, oculta,
so esta autonomía de la política monetaria que España en la mayoría de los casos, la conveniencia de adoptar
utilizaría en su camino hacia su participación en la medidas de signo liberalizador frente a intervenciones
Unión Monetaria. excesivas o innecesarias, posiciones monopolísticas o
El tiempo vivido por la autonomía del Banco de Espa- restricciones gremiales cuyo resultado habitual es el en-
ña permite evaluar lo que ésta ha significado respecto carecimiento de los bienes y servicios y el desaliento de
del ambicioso objetivo de conseguir la credibilidad nece- la inversión, el avance tecnológico y el empleo».
saria al servicio del propósito de alcanzar la estabilidad d) Condición destacada para mantener la desacele-
en nuestro desarrollo. La primera aportación a tan difícil ración de la inflación —y para favorecer la creación de
tarea ha sido la del diseño de una estrategia realista y empleo—, según ha acentuado en distintas oportunida-
viable de una política de estabilización. Decimos bien: des el Banco de España y, con especial insistencia, su
una política de estabilización económica, y no sólo una Gobernador, al presentar los objetivos de la política mo-
política monetaria de estabilización. netaria para 1995 y años sucesivos, es la moderación
El Banco de España afirmaría que esa política de es- de las rentas salariales tardíamente iniciada en España
tabilidad necesitaba, para lograr su objetivo, la aplica- en 1994, y cuya continuidad debía ser asegurada, así
ción simultánea de la política monetaria con otras medi- como la flexibilización del mercado de trabajo. Todo ello
das imprescindibles que caían en ámbitos diferentes. dentro de un cuadro que favoreciera la realización de

las inversiones, en especial las dirigidas a los activos in- del IPC en 1996. Finalmente, se preveía que, en 1997,
materiales y a las inversiones públicas en infraestructu- el IPC se aproximaría al 2,5 por 100, y al 2 por 100 en
ras (transportes, comunicaciones). 1998.
Ese diseño de la política económica de estabilidad, Cuando ese objetivo de inflación del Banco de Espa-
realizado por el Banco de España, se inició en 1994 pro- ña se formuló, a finales de 1994, fueron muchas las opi-
clamando el firme compromiso de la política monetaria niones que juzgaron como difícil o improbable el logro
con el que sería su objetivo principal: lograr la estabili- de estas pretensiones. La tasa de inflación apreciada
dad de precios. Ese objetivo primordial debería cumplir por el IPC —como reconocería el Banco de España—
con tres propiedades: a) Considerarlo como un objetivo se había encontrado con una fuerte resistencia a su
a medio plazo (en torno a tres años desde su anuncio). descenso por debajo del 4,7-5 por 100, por lo que la
Ése era el plazo previsto para lograr que las actuacio- meta final del 2 por 100 no era fácil de alcanzar. Esas re-
nes de la política monetaria produjeran sus deseados sistencias habían de revelarse, con toda claridad, en
efectos. Es bien conocida la existencia de retardos para 1995, el primer ejercicio de la autonomía del Banco de
conseguir la efectividad de las medidas de política mo- España y su política monetaria. Resultaba fundamental
netaria. Unos retardos que la experiencia española ci- que, en ese primer año de su autonomía, la política mo-
fraba en torno de un intervalo de 18-24 meses, por lo netaria del Banco de España ganara credibilidad en los
que el «medio plazo» de la política monetaria se ajusta- mercados financieros y en el público respecto de la con-
ba a esos retardos. b) El criterio de su medición elegido secución efectiva del objetivo de inflación.
por el Banco de España fue utilizar el IPC, que cumplía El año 1995, en efecto, se había ido cargando de fac-
con las propiedades de simplicidad y transparencia para tores favorables a la inflación. En primer lugar, la tasa
el público, pues era el criterio con arreglo al cual éste elevada y resistente a la baja del IPC, heredada de
venía definiendo sus acuerdos y contratos. c) La cuanti- 1994. En segundo lugar, la economía española se en-
ficación de ese objetivo atendió al fijado por el Tratado frentaba con una fase de recuperación, lo que podía in-
de Maastricht para el ingreso en la Unión Monetaria tensificar el proceso inflacionista (la experiencia de los
(2 por 100). distintos países que habían seguido el criterio de la es-
Cumpliendo con estas exigencias, la nueva política tabilidad de precios para definir su política monetaria lo
monetaria comenzaría a diseñarse y aplicarse para el habían hecho en fases recesivas, en las que resultaba
año 1995, el primero tras haber creado la deseada auto- más factible el éxito de esa experiencia). En tercer lugar,
nomía del Banco de España. estaban las decisiones de política fiscal contenidas en el
Esa programación de la nueva política monetaria co- Presupuesto para 1995, que elevaban los impuestos in-
menzaba por fijar su objetivo en términos de estabilidad directos (IVA e impuestos especiales) con efectos previ-
utilizando el IPC a finales de 1994 en torno al 4,7 por sibles sobre el alza de precios. En cuarto lugar, los pre-
100, y teniendo en cuenta las previsiones de inflación de cios de los alimentos y las materias primas experimen-
los países de la UE, el margen de 1,5 sobre la inflación taban crecimientos importantes en los mercados
de los tres países más estables (criterio para el ingreso internacionales y la situación crítica de la agricultura es-
en la unión monetaria) se consideró —en la programa- pañola impulsaba alzas en los precios de la alimenta-
ción monetaria realizada para 1995 a finales de 1994— ción, con incidencia importante en el IPC. En quinto lu-
que el objetivo cuantificado de inflación, a medio plazo gar, en el frente exterior se registraba la explosión de la
de tres años, debería situarse por debajo del 3 por 100 a crisis mejicana de diciembre de 1994, cuyo peligro de
lo largo de 1997. Como objetivo intermedio, el proceso convertirse en una crisis sistémica a lo largo de los pri-
de inflación debería discurrir entre el 3,5 y el 4 por 100 meros meses de 1995 produjo una gran inquietud en los

mercados de cambios, con caídas en el dólar. En los pieron que los propósitos estabilizadores del Banco de
países europeos menos estables —entre ellos, Espa- España tenían tras de sí la voluntad necesaria para sos-
ña— la situación económica se vio negativamente afec- tener sus decisiones con la mayor energía. Como ha
tada por la tensión de sus tipos de cambio, con la consi- afirmado el Gobernador del Banco de España, «fue la
guiente repercusión en los tipos de interés, en las tasas intensa elevación de los tipos de interés, que culmina en
de inflación y en las cargas financieras de los presu- junio de 1995, la que consiguió dos objetivos: yugular la
puestos. tasa de inflación a partir de junio de 1995, en que se al-
Todas esas dificultades constituirían factores belige- canza una tasa interanual de inflación del 4,7 por 100
rantes que apuntaban, en su conjunto, hacia una acele- para iniciar, después, un retroceso del proceso inflacio-
ración del proceso inflacionista, justamente en el año en nista que habría de situar dicha tasa en el 4,3 por 100 al
el que el Banco de España debería iniciar su política au- finalizar 1995. Por otra parte, el tipo de cambio se recu-
tónoma de estabilidad. peró sustancialmente hasta acabar el año 1995 en nive-
El año 1995 no se iniciaría bien para la política mo- les muy similares a los registrados a comienzos del mis-
netaria, no sólo por los obstáculos mencionados ante- mo. Los tipos de interés a medio y largo plazo mostra-
riormente, sino porque el Banco de España decidió dar ron, también, una evolución favorable, de modo que el
cuenta de sus propósitos estabilizadores, cortando de diferencial con Alemania en los bonos a 10 años, que
raíz las expectativas alcistas que pudieran impulsar los había cerrado en el año 1994 con unos 425 puntos bási-
factores expuestos —especialmente la elevación de cos y había alcanzado 510 puntos en marzo de 1995,
los impuestos indirectos— y, con ese propósito, elevó concluyó el año con unos 370 puntos básicos».
el tipo de intervención a principios de enero del 7,35 al Todos esos objetivos se habían alcanzado en 1995
8 por 100. Una decisión que los mercados considera- por la firme actitud de la política monetaria, que no contó
ron dirigida a defender la cotización de la peseta, lo con la ayuda de la política fiscal y presupuestaria. Con
que produjo su ulterior debilidad y el mantenimiento de la política fiscal, por la elevación de los impuestos sobre
elevados tipos de interés para nuestros créditos del ex- el consumo (IVA y tributos especiales, con presión sobre
terior. el IPC, a la que antes se aludió), y con la política presu-
Como consecuencia de ese ambiente adverso de los puestaria, porque el año se cerraba con un déficit del
mercados exteriores, se produciría, a principios de mar- 6,6 por 100 del PIB y un aumento de la deuda pública
zo, una nueva devaluación de la peseta, seguida de la hasta el 65,3 por 100 del PIB. Estos comportamientos
elevación de los tipos de interés oficiales en 0,5 por 100, empeoraban los criterios de convergencia nominal del
con el propósito de que la devaluación no se consolida- sector público, afectando así a las posibilidades del cre-
ra y acumulara una ulterior presión inflacionista. El se- cimiento real de la economía, que deberían venir por la
gundo trimestre de 1995 registró un aumento del IPC reducción del gasto, el déficit y la deuda pública, que
que colocaba, en abril de 1995, en un 5,2 por 100 su permitiera ganar menores tipos de interés al servicio de
tasa de crecimiento interanual, 0,9 puntos más de su ni- la recuperación del consumo familiar y la inversión pri-
vel en diciembre de 1994. El Banco de España respon- vada, con el consiguiente desarrollo de la producción y
dió con una valentía responsable ante esta situación, del empleo. Una vía de expansión económica en la que
elevando el tipo de intervención hasta situarlo en el mes no habían creído los intérpretes de la política económica
de junio de 1995 en el 9,25 por 100. Existe un acuerdo de los gobiernos socialistas, que siempre habían temido
general en considerar esta decisión como aquella que que la consolidación del gasto público y la reducción del
fecha la llegada de la credibilidad de la nueva política déficit público ocasionarían retrocesos en la producción
monetaria española. Desde entonces, los mercados su- y en el empleo.

De esta manera, el principal activo ganado en 1995 do hasta finales de 1995, resultando que existían gastos
en favor de la convergencia de la economía española realizados y no contabilizados por un importe de 721,2
con la de los países comunitarios fue el asentamiento miles de millones de pesetas, lo que dio lugar a que el dé-
de la credibilidad de la política monetaria, y el más ficit del Estado aumentara en el 0,78 por 100 del PIB, pa-
destacado pasivo, el comportamiento de la política fis- sando a ser en 31 de diciembre de 1995 del 6,6 por 100,
cal y presupuestaria, cuya reiterada e intensificada con lo que el esfuerzo de convergencia para el bienio
presencia denunciaban su coste y la necesidad de su 1996-1997 pasó a ser de 3,6 puntos de PIB.
reforma. El nuevo Gobierno se encontró con un presupuesto
3. Por fin, en el ejercicio de 1997, haría acto de pre- en marcha, que era el presupuesto prorrogado de 1995
sencia la política fiscal y presupuestaria, nada menos con las adaptaciones efectuadas por el anterior gobier-
que en el escenario de la Presidencia del gobierno. En no, que configuraron para 1996 un presupuesto prácti-
efecto, por el Real Decreto 838/1996, de 10 de mayo, se camente equivalente al presupuesto que las Cortes ha-
creó, bajo la dependencia del Presidente del gobierno, bían devuelto, pero con un entorno económico total-
la Oficina del Presupuesto, cuyo titular tendría el rango mente diferente. En efecto, el presupuesto presentado
de Secretario de Estado, al que correspondería asistir al por el gobierno socialista se insertaba en un crecimiento
Presidente del gobierno en la formulación de la política de la economía del 3,4 por 100, con un deflactor del 3,6
presupuestaria, así como en el seguimiento de los Pre- por 100, cuando en realidad para dicho año se estimó
supuestos Generales. Se hizo así la realidad una de las un crecimiento máximo del 2,3 por 100 en términos rea-
propuestas de la doctrina para lograr la reducción del les, con un deflactor del PIB del 3,6 por 100. Ante tal
déficit público, situando las decisiones presupuestarias cambio de escenario, la Oficina del Presupuesto propu-
al máximo nivel del gobierno. so la no disponibilidad de créditos por un importe de 200
Para dirigir y orientar la Oficina del Presupuesto fue mil millones de pesetas, con objeto de restringir la capa-
nombrado José Barea Tejeiro, catedrático de Hacienda cidad de gasto derivada del presupuesto prorrogado y
Pública y gran conocedor de los problemas que afecta- adaptar, en la medida de lo posible, la política presu-
ban al presupuesto español pues había desempeñado puestaria a la senda de convergencia.
la Dirección General de Presupuestos en el Ministerio La estrategia presupuestaria para 1997 se insertó en
de Hacienda durante muchos años. un marco de recuperación económica con estabilidad,
La primera tarea de la Oficina del Presupuesto fue co- crecimiento del PIB del 3 por 100 en términos reales,
nocer la situación real de las cuentas públicas. El presu- deflactor del PIB 2,9 por 100, el IPC diciembre/diciem-
puesto para 1995 se había presentado como restrictivo, bre sería del 2,6 por 100 y el crecimiento del empleo se
ya que pretendía reducir el déficit público al 5,9 por 100 preveía en el 2 por 100. El presupuesto 1997 sólo au-
del PIB, es decir una reducción de 0,8 puntos, cuando mentó sobre el presupuesto base 1996 el 1,7 por 100 en
nos encontrábamos 3,7 puntos por encima del indicador términos monetarios, existiendo por tanto un margen
de Maastricht, lo que mostraba la poca ambición del go- presupuestario de sólo 209.500 millones de pesetas
bierno, dejando para más adelante la toma de decisiones que no cubría siquiera los gastos de ineludible cumpli-
importantes que nuestra economía estaba reclamando. miento: intereses de la deuda y participaciones en ingre-
Las cuentas provisionales presentadas a Bruselas refe- sos de Entes Territoriales y de la CEE, por lo que el res-
rentes al desarrollo del Programa de Convergencia seña- to de los gastos, excepto los de protección social, tuvie-
laban que el déficit a 31 de diciembre se había situado en ron drásticas reducciones. Es de resaltar que, por
el 5,9 por 100 del PIB. Se efectuó por la Intervención Ge- primera vez desde hacía muchísimos años, los gastos
neral una auditoría sobre el gasto efectivamente realiza- de funcionamiento de los servicios del Estado experi-

mentaron una reducción con respecto a 1996, tanto en que hizo que la entrada posible de España en el euro
términos reales como monetarios, y que el total de los —que los datos anteriores habían afirmado— coincidie-
gastos no financieros del presupuesto experimentaron se con un clima económico de fuerte expansión. De esta
una reducción en términos reales. manera, el 1 de enero de 1999 abre una etapa nueva en
La credibilidad del presupuesto presentado a las Cor- la vida española pues en ella comienza el funcionamien-
tes se vio reforzada por el conjunto de normas recogi- to de la Unión Monetaria Europea y la adopción de to-
das en las Leyes de Disciplina Fiscal, de Presupuestos das las decisiones sucesivas que constituían la obligada
Generales del Estado y de Acompañamiento, que te- consecuencia de ese ingreso.
nían por finalidad evitar desviaciones en el déficit públi-
co, originadas por los gastos o por los ingresos. Tales 5. Las tres operaciones inspiradas por los
normas eran necesarias, ya que la Ley General Presu- economistas españoles. Autoría y rasgos
puestaria, entonces en vigor, era muy laxa en el control principales
del gasto. Con los presupuestos de 1997 se consiguió
otro de los objetivos básicos: la reducción del ratio deu- Como se ha insistido a lo largo de este trabajo, los
da pública/producto interior bruto. economistas españoles han tratado de ofrecer respues-
En esa misma dirección actuarían las reformas libera- tas positivas a los problemas cambiantes de la econo-
lizadoras, aconsejadas también por el Banco de España mía española que se han concretado en tres grandes
y adoptadas por el gobierno en 1996 para distintos sec- operaciones con fines y propósitos diferentes:
tores productivos de bienes y servicios, que han aumen- 1. El Plan de Estabilización de 1959.
tado la competencia contribuyendo así a la política de 2. Los programas de ajuste a la crisis económica de
estabilidad de precios (sector eléctrico, telecomunica- los años setenta, que la economía española padeció
ciones, colegios profesionales y eliminación de las inter- con especial intensidad en el largo plazo que va de 1975
venciones en precios regulados). a 1985.
La reducción del déficit y de la deuda pública y la cre- 3. El conjunto de decisiones con las que se ha logra-
dibilidad que los mercados otorgaron al presupuesto do la integración de la economía española en las etapas
para 1997 acompañaron a la política monetaria del Ban- cambiantes de la integración europea (Mercado Interior,
co de España que había operado en solitario durante los Unión Económica y Unión Monetaria).
años anteriores. Medidas a las que se añadieron las an- ¿Qué puede añadirse a la exposición realizada hasta
tes enunciadas referentes a la liberalización de sectores aquí de esas tres operaciones?
clave de la economía nacional. La conjunción de estas Quizá la mejor opción para ofrecer una respuesta sea
políticas (monetaria, fiscal y liberalización de los secto- la de tratar de identificar los rasgos básicos que las do-
res productivos) permitió alcanzar dos objetivos funda- minaron. ¿Cuáles fueron estos?
mentales: cumplir con los criterios fijados en Maastricht 1. El Plan de Estabilización de 1959 debe entender-
para el ingreso en la Unión Monetaria Europea y lograr se con una referencia fundamental a su autoría, que no
una combinación favorable para conseguir una reduc- es sólo conocer sus intérpretes, a los que ya nos hemos
ción de los tipos de interés y una mejora en el tipo de referido, sino identificar el ambiente previo de conoci-
cambio, así como un mejor comportamiento de los sala- mientos en que se fundamentó.
rios que se alinearon con los objetivos de inflación. Los 2. Los ajustes a la crisis de los setenta estuvieron pre-
datos favorables que esas variaciones comunicaban a cedidos por el estudio e identificación de sus factores y el
la vida económica del país se manifestarían en un au- hallazgo de una política económica nueva que debería de-
mento de la demanda y de la actividad económica, lo sarrollarse, evitando los graves errores que dominaron

muchas decisiones políticas incapaces de afrontar y corre- estudios económicos. Por otra parte, esos estudios de las
gir la complejidad auténtica de sus causas. distintas asignaturas cursadas en la Facultad se ajustaron
3. La política económica de la integración española en permanentemente a los programas y textos vigentes en el
la Comunidad Europea, que se desarrolla entre el 12 de mundo académico de las principales universidades de Eu-
julio de 1985 (firma del Tratado de Adhesión) y el 1 de ropa y de Estados Unidos. Este comportamiento garanti-
enero de 2002 (entrada en circulación del euro). Entender zaba la circulación internacional de los conocimientos dis-
esta larga etapa exige diferenciar las fases de que consta. ponibles y su aplicación al estudio, interpretación y solu-
La política de estabilización económica, que concreta ción de los problemas Económicos de España.
su contenido en el mes de julio de 1959, contó con unos 3. La existencia de una población escolar numerosa e
intérpretes directos: los economistas de los ministerios interesada por los estudios de economía, que supo arries-
económicos y del Banco de España, con el fundamental gar los años decisivos de su formación universitaria em-
añadido de los técnicos del Fondo Monetario Internacio- barcándose en una carrera sin tradición entonces en
nal y de la OCDE. Esa interpretación de la autoría del nuestra sociedad, con el propósito de ejercer una profe-
Plan de Estabilización a la que nos hemos referido en la sión que la sociedad española desconocía y que los futu-
exposición anterior con todo detalle, y no parece oportu- ros economistas deberían de crear con perseverancia.
no insistir más en ella. Resulta obligado insistir sobre la nómina competente
Sin embargo, el problema es que el reconocimiento de del profesorado de la nueva Facultad. Sería injusto olvi-
esa autoría no contabiliza a los que pueden y deben consi- dar sus nombres en este repaso de la creación de la
derarse intérpretes fundamentales del Plan de Estabiliza- profesión de economista e España.
ción de 1959, ni tampoco a las causas últimas que estu- Los profesores Valentín Andrés Álvarez, José Casta-
vieron detrás de la creación del ambiente y los condicio- ñeda y Manuel de Torres que impartieron las enseñanzas
nantes del Plan de Estabilización Económica. de Teoría Económica; el profesor Olegario Fernández
Entender la autoría del Plan de Estabilización de 1959 Baños, quien asumió e desempeño de la asignatura de
exige partir de la creación de la primera Facultad de Análisis Matemático y Estadística; el profesor Olariaga,
Ciencias Políticas y Económicas española, que inicia quien explicó un curso de Teoría y Política Monetaria ple-
sus actividades en Madrid el 16 de febrero de 1944. no de acierto; el profesor ordinario de la Universidad de
Estos estudios contaron con la presencia de tres fuer- Bonn, von Stackelberg, nombrado profesor extraordina-
zas que habrían de orientas la nueva Facultad, y que lo rio de la nueva Facultad, quien habría de influir decisiva-
hicieron con arreglo a un rumbo acertado que contribui- mente con su autoridad en el interés e importancia de los
ría decisivamente a consolidar en nuestra Universidad estudios económicos y su orientación moderna. Es preci-
unas facultades que permitieran ofrecer a la sociedad so recordar también al profesor de Historia Económica,
española los economistas profesionales que ésta de- Alberto Ullastres, intérprete básico del Plan de Estabiliza-
mandaba desde mucho tiempo atrás. Las tres fuerzas ción, y a los profesores Zumalacárregui y Perpiñá, que
que posibilitaron esta feliz consecuencia fueron: desempeñaron cursos especializados en la nueva Facul-
1. La definición de un plan de estudios actualizado a tad. A ese profesorado se incorporaría posteriormente, la
la hora que vivía la economía en los principales centros figura inolvidable de Joan Sardá, quien habría de enlazar
académicos con más tradición y prestigio. a los estudios de esta Facultad con los que después se
2. La disponibilidad de un profesorado competente, ordenarían y cursarían en la Universidad de Barcelona.
que desarrolló las enseñanzas de economía a las nuevas Las enseñanzas de este competente profesorado tuvie-
generaciones que acudieron a la Facultad, y lo hizo de for- ron, para la formación de los nuevos estudiantes, una im-
ma tal que alentó en gran parte y creó la vocación por los portancia difícil de exagerar. En primer lugar, porque enla-

zaron su magisterio con el que habían desempeñado Bernis. Por otra parte, esas enseñanzas de economía en
quienes pertenecían a la mejor tradición de nuestro pen- la Facultad de Ciencias Políticas y Económicas de la Uni-
samiento económico en el siglo XX, que inició la figura versidad de Madrid tuvieron la virtud de orientar con acier-
egregia del profesor Flores de Lemus y que continuaron to las que iban a desarrollarse después en las facultades
sus mejores discípulos, con la destacada presencia de de otros centros universitarios españoles.
Ramón Carande, un historiador memorable de la Hacien- Son el conjunto de estos intérpretes los que harán po-
da pública de Carlos V. En esta línea de la tradición de sible los estudios de economía en España, en los que
nuestro pensamiento económico estará también presente se halla el fundamento del Plan Nacional de Estabiliza-
el maestro de la Universidad de Salamanca Francisco ción de 1959.

Luis Ángel Rojo Duque
EL LARGO CAMINO
DE LA POLÍTICA MONETARIA
ESPAÑOLA HACIA EL EURO*
Entre 1974 y 1999, España pasa de un sistema financiero altamente regulado e
ineficiente a otro más libre, abierto y eficaz, y de una política monetaria pasiva y dotada
de escasos instrumentos, a otra moderna y activa que acabaría desembocando en la
política monetaria única y en la sustitución de la peseta por el euro. Con la entrada en
vigor de la Unión Económica y Monetaria se abre una nueva fase de la Historia
europea caracterizada por la cesión de la soberanía monetaria de los países integrantes
del área del euro a favor de las autoridades centrales, y se cierra el largo camino que
habrá de conducir a España a participar en un hito decisivo del proceso de integración
europea.
Palabras clave: sistema financiero, política monetaria, instituciones monetarias, peseta, euro, UEM,
España, 1974-1999.
Clasificación JEL: E52, F02, F36, O52.
1. Introducción Europea sólo se hizo efectivo diez años después, cuan-

do dichas políticas aún tenían por delante un buen tre-
Los veinticinco últimos años de la vida española cons- cho que recorrer y cuando se iniciaba una aceleración
tituyen, desde el punto de vista monetario y financiero, del proceso de integración que proponía nuevas y ambi-
un período abundante en dificultades pero coronado, fi- ciosas metas a los países miembros: primero, la consti-
nalmente, por éxitos notables. Los deseos de incorpora- tución del Mercado Único comunitario para finales del
ción al proceso de integración europea sólo se convirtie- año 1992 y, después, la creación de la Unión Económi-
ron en una aspiración realizable con la instauración de ca y Monetaria que, sin fecha fija inicial, acabaría siendo
la democracia y con la adopción de políticas orientadas realidad con el comienzo del año 1999. Así que esos
a lograr la estabilidad monetaria y aumentar la compe- veinticinco años son un período en el que España pasa
tencia y el grado de apertura al exterior de la economía. —asumiendo compromisos crecientes y siguiendo una
El ingreso de España en la Comunidad Económica línea de avance básica que no excluyó retrocesos luego
superados— de un sistema financiero altamente regula-
do e ineficiente a otro más libre, abierto y eficaz, y de
* BANCO DE ESPAÑA: El camino hacia el euro. El real, el escudo y
una política monetaria pasiva y dotada de instrumentos
la peseta (2001). escasos a otra moderna y activa que acabaría desem-

LUIS ÁNGEL ROJO DUQUE
bocando en la política monetaria única y en la sustitu- anticipaban los impulsos inflacionistas y anulaban los
ción de la peseta por el euro. efectos reales de tales políticas y que, en definitiva, ape-
nas existían márgenes para lograr mejoras duraderas
2. Los años 70 de la actividad y el empleo al precio de una mayor infla-
ción, se registró un cambio profundo en el pensamiento
Los setenta fueron años de gran complejidad en la macroeconómico. Cuando se produjo la segunda eleva-
economía mundial. Una política fiscal muy expansiva en ción intensa de los precios del petróleo en 1979-1980, la
los Estados Unidos acaba conduciendo, al iniciarse la mayor parte de los países industriales habían renuncia-
década, a la crisis de la moneda americana, a la quiebra do ya a responder al impacto con políticas expansivas y
del sistema de tipos de cambio fijos establecidos en los habían pasado a practicar políticas monetarias dirigidas
acuerdos de Bretton Woods y al paso a un régimen de li- a lograr y mantener la estabilidad de precios. Se pensa-
bre flotación de las principales monedas. La expansión ba ahora que el restablecimiento de los equilibrios mo-
americana se contagió, a través de los movimientos de netarios era necesario para situar, de nuevo, las econo-
capitales, a los demás países industriales, entre ellos mías en sendas de crecimiento estable. Esta nueva
los europeos, en muchos de los cuales el impulso mo- orientación de la política monetaria iba a mantenerse
netario inflacionista se complicó con las tensiones labo- durante el resto del período que estamos examinando; y
rales derivadas de las agitaciones de 1968; y, finalmen- a ella iba a unirse, más tarde y con dificultades conside-
te, la tónica expansiva de la economía mundial y la de- rables, una actitud defensora de una mayor disciplina en
preciación del dólar propiciaron la elevación intensa de el ámbito fiscal.
los precios de petróleo de 1973-1974, que vino a acen- España afrontó los graves problemas de los años se-
tuar las presiones inflacionistas. tenta desde una posición débil. La estructura produc-
El encarecimiento del petróleo no era, sin embargo, tiva, aunque había mejorado notablemente durante el
una simple perturbación inflacionista. Se trataba de un período de fuerte expansión que siguió al Plan de Esta-
fuerte impacto por el lado de la oferta que si bien impul- bilización de 1959, continuaba registrando muchas de-
saba las tasas de inflación al alza, ejercía simultánea- bilidades resultantes de la anterior etapa de autarquía;
mente un efecto depresivo sobre los países importado- además, los impulsos liberalizadores que habían inspi-
res de crudos porque reducía sus rentas reales disponi- rado dicho plan habían perdido fuerza a medida que
bles a favor de los países exportadores, dañaba la transcurrían los años sesenta y el intervencionismo ex-
productividad de los factores de producción y distorsio- presado en los Planes de Desarrollo había impedido
naba la estructura de los precios relativos y, por tanto, ajustes necesarios y alentado nuevas distorsiones. El
de la demanda. La situación resultante era, en cierto sistema financiero, por su parte, estaba dando los pri-
modo, nueva para unas teorías y unas políticas macroe- meros pasos para salir del cerrado intervencionismo al
conómicas que, en las décadas anteriores, habían cen- que había estado sometido desde la guerra civil y aún
trado su atención en la demanda agregada como deter- estaba sujeto a rígidas regulaciones en cuanto a su es-
minante del nivel de actividad y habían confiado en polí- tructura institucional, los precios practicados y el destino
ticas monetarias y fiscales expansivas para combatir los de una parte importante de sus recursos. En este con-
debilitamientos de la actividad sin temer graves acelera- texto, los mecanismos de refinanciación automática de
ciones de las tasas de inflación. A medida que se com- las entidades de crédito —que habían reaparecido con
probó que tales políticas resultaban ineficaces para sa- los Planes de Desarrollo tras el breve paréntesis marca-
car las economías de las nuevas situaciones de estando por el Plan de Estabilización— y los escasos instru-
camiento con inflación, que las expectativas del público mentos de que disponía el Banco de España para regu-

EL LARGO CAMINO DE LA POLÍTICA MONETARIA ESPAÑOLA HACIA EL EURO
lar la liquidez del sistema habían venido haciendo muy las fuertes tensiones salariales alimentaban una intensa
difícil el desarrollo de una política monetaria activa. espiral inflacionista que situó la tasa de inflación en la
En los primeros años setenta, las entradas de capita- zona del 25 por 100 en 1977. Sería preciso esperar al
les inducidas por las perturbaciones monetarias interna- primer Gobierno democrático salido de las urnas para
cionales vinieron a alentar la expansión monetaria y a disponer de una política económica más articulada.
acentuar las presiones inflacionistas de la economía es-
pañola —que había entrado en la década con una tasa 3. Los Pactos de la Moncloa
de inflación, medida por los precios al consumo, cerca-
na al 8 por 100—. En estas circunstancias, el Banco de Los Pactos de la Moncloa, firmados en 1977, señala-
España acometió, entre 1973 y 1974, la instrumentación ron los objetivos que, en la nueva situación, iban a inspi-
de un conjunto de decisiones orientadas a recuperar un rar la actuación de las autoridades económicas en el
control activo de la liquidez del sistema a través de los ámbito financiero: el reforzamiento de los instrumentos
mecanismos de mercado, al tiempo que la peseta se inde política monetaria a fin de mejorar la eficacia de ésta,
corporaba, en 1974, al régimen cambiario de la flotación la aproximación de los tipos de interés a las condiciones
de monedas. Se adoptó una estrategia de política mode un mercado libre y, en fin, la reforma flexibilizadora
netaria que fijaba su objetivo intermedio en términos de de las características estructurales y de funcionamiento
un agregado monetario amplio (M3) y que utilizaba los de las instituciones financieras. Muy ligado a todo ello
activos de caja como variable operativa; se eliminaron estaba el propósito anunciado de reducir el déficit pre-
los anteriores mecanismos de refinanciación automática supuestario mediante una actuación moderadora sobre
de las entidades de crédito; se reformó el coeficiente de los gastos públicos corrientes y un aumento de los in-
caja; se crearon el marco regulador y los medios técni- gresos fiscales apoyado en una reforma fiscal profunda.
cos adecuados para la negociación y la formación de El período iniciado con los Pactos de la Moncloa pre-
precios en el mercado interbancario y se crearon nue- senció, en efecto, mejoras en los instrumentos de la
vos instrumentos —los préstamos de regulación mone- política monetaria (unificación de los coeficientes de
taria— para la provisión de liquidez de base del sistema; caja; paso al sistema de subastas en las inyecciones
y todo ello llevó a un rápido desarrollo del mercado mode liquidez); la progresiva liberalización de los tipos de
netario. interés activos y pasivos del sistema bancario, aunque
El nuevo esquema de política monetaria era promete- el proceso no culminó hasta el año 1987; la eliminación
dor e incluso avanzado para su tiempo. La transmisión paulatina de los coeficientes de inversión obligatoria;
adecuada de la tónica y de los impulsos monetarios al una mejora de los sistema de pagos; el inicio de las
conjunto de la economía requería, sin embargo, un emisiones del Estado a tipos de mercado y la consoli-
avance en el lento proceso de liberalización del sistema dación de un mercado moderno de deuda pública; un
bancario, que recibió así nuevos alientos procedentes avance sustancial en la homogeneización legal de las
de la política monetaria adoptada; pero los últimos años instituciones bancarias; la regulación del acceso de los
del franquismo y la etapa de la transición hasta las pri- bancos extranjeros al mercado nacional, que trajo con-
meras elecciones generales de la democracia no fueron sigo importantes innovaciones al sistema; la reorgani-
un período favorable para la aceleración de las transfor- zación del crédito oficial; la creación y regulación de
maciones del sistema financiero ni para proponer unos nuevos intermediarios financieros y de nuevos merca-
objetivos ambiciosos a los nuevos mecanismos moneta- dos y, en fin, la progresiva reducción de los controles
rios en un clima en el que las consecuencias del encare- de cambios, cuya eliminación concluyó, en 1991, con
cimiento del petróleo y de numerosas materias primas y la liberalización plena de los movimientos de capitales.

A ello habría que añadir los avances —legales, institu- de los costes laborales del trabajo en términos reales en
cionales y de organización— introducidos en el ámbito un período de descenso de la productividad y en el que
de la política prudencial a partir de la crisis bancaria de la contracción de la renta real disponible resultante del
1978-1985, resultado de la ruptura del bloqueo institu- encarecimiento de la energía requería una reducción de
cional —conocido como mantenimiento del statu quo los costes reales del trabajo para defender el empleo.
bancario— a que había estado sometido el sistema Tal evolución de los costes incidió muy negativamente
bancario desde la guerra civil hasta la Ley de Bases de sobre la rentabilidad de las empresas, privó de significa-
Ordenación del Crédito y de la Banca de 1962. En su do económico a piezas importantes de la capacidad pro-
conjunto, el período abierto con los Pactos de la Mon- ductiva instalada y condujo a caídas muy fuertes del
cloa contempló la introducción de dosis crecientes de empleo. A partir de 1980 comenzaron a descender los
libertad, apertura y complejidad en el sistema moneta- costes laborales reales por unidad de producto; y lo hi-
rio y financiero español. cieron, en buena medida, debido a los incrementos de la
El proceso no fue, desde luego, lineal ni sencillo: atra- productividad aparente resultantes de la contracción del
vesó períodos difíciles y registró, en ocasiones, retroce- empleo. Sólo a mediados de los años ochenta comenzó
sos que sólo superó por la fuerza impulsora de las ideas a normalizarse la situación con una mejora modesta del
básicas de liberalización y flexibilización de la economía. PIB. Para entonces, la tasa de inflación, medida por los
El primer núcleo de dificultades con el que hubo de precios al consumo, había descendido desde el 24,5 por
enfrentarse la política monetaria tuvo su origen en las ri- 100 en 1977 al 8,7 por 100; pero la tasa de paro había
gideces del mercado de trabajo heredadas del franquis- pasado del 5 por 100 al 21 por 100 en el mismo período.
mo y acentuadas durante el período de transición políti- La política monetaria desinflacionista había tenido que
ca, con efectos negativos tanto sobre la inflación como enfrentarse, en aquellos años, con las consecuencias
sobre el empleo. El rápido avance de los salarios mone- de la segunda subida de los precios del petróleo en
tarios en los años inmediatamente anteriores a la crisis 1979-1980, y con la resistencia a la baja del ritmo de
energética se intensificó con esta última en un esfuerzo crecimiento de los costes salariales; la evolución del de-
por defender e incluso mejorar los salarios reales ante sempleo había impedido la adopción de una tónica mo-
las subidas de precios generadas por el encarecimiento netaria menos gradualista.
del petróleo; y esto, más un fuerte aumento de las con- El control monetario hubo de registrar, en segundo lu-
tribuciones a la Seguridad Social, impulsó una intensa gar, los problemas resultantes de unos déficit públicos
inflación de costes —especialmente en el período que pasaron desde una cifra inferior al 2 por 100, en
1973-1979— que tendió a moderarse más tarde, aun- porcentaje del PIB, hasta cotas superiores al 5 por 100
que con una notoria resistencia a pesar del fuerte au- entre 1982 y 1986, a pesar de las reformas fiscales ini-
mento del desempleo. Las causas que condujeron al in- ciadas en 1977. La insuficiente capacidad de los merca-
cremento acelerado del desempleo entre 1975 y 1985 dos de deuda para atender, sin graves tensiones, las
fueron varias y complejas: la defectuosa estructura pro- necesidades de financiación pública resultantes de tan
ductiva sobre la que vino a incidir la crisis energética, el elevados y persistentes déficit había de generar, inevita-
rápido descenso de la población ocupada en la agricul- blemente, una intensa tendencia a la monetización de
tura, la interrupción e incluso inversión de los movimien- éstos. Y, en efecto, el fortísimo crecimiento del recurso
tos migratorios hacia el exterior, el fuerte ritmo de incor- del Tesoro al Banco de España obligó a éste a emitir,
poración de jóvenes y de mujeres al mercado de traba- desde 1980, pasivos remunerados que colocaba en los
jo, etcétera; pero a ellas vino a añadirse el importante intermediarios financieros para absorber los excesos de
efecto de los factores determinantes del fuete avance liquidez creados, incompatibles con la regulación de-

seada de la base monetaria del sistema. Más tarde, en negociable como único activo subyacente y que se ex-
1984, cuando el Tesoro consideró excesivo el coste de tendieron, después, a otros activos.
este sistema de drenaje de liquidez —y, por tanto, de fi- La instrumentación de la política monetaria encontró
nanciación pública—, se optó por el establecimiento de también dificultades que obligaron a introducir en ella
coeficientes: un coeficiente obligatorio de pagarés del modificaciones. En primer lugar, las innovaciones resul-
Tesoro del 10 por 100 sobre los pasivos computables de tantes del deseo de las entidades bancarias de atender
las entidades de depósito y una elevación del coeficien- las demandas del público, que buscaba activos con ren-
te de caja que podía alcanzar hasta el 20 por 100 de los tabilidad adecuada para defenderse de la inflación, y el
pasivos computables de dichas entidades —cifra, como desigual y cambiante tratamiento fiscal de los activos fi-
es obvio, muy elevada y muy superior, desde luego, a su nancieros inducían importantes desplazamientos del
nivel técnico normal—. Quedaba así quebrada la línea público entre una gama cada vez más compleja de acti-
básica de reforma orientada a la reducción progresiva vos; y esto erosionaba la confianza que las autoridades
de los coeficientes obligatorios y éstos volvían a ampliar podían depositar en la estabilidad de la demanda del
las distorsiones que creaban en el sistema. agregado M3 —efectivo más depósitos bancarios— que
De esta situación sólo se podía salir mediante una re- era, como hemos visto, el soporte de los objetivos inter-
ducción del ritmo de crecimiento de las necesidades pú- medios de la política monetaria practicada. Ello llevó al
blicas de financiación —para lo cual habría que esperar Banco de España a sustituir, en esa función, el agrega-
a una coyuntura más favorable y a una política fiscal do M3 por otro más amplio, el denominado «activos lí-
más disciplinada— y a través de la instauración de un quidos en manos del público» (ALP), que incluía, junto
mercado amplio, profundo y líquido de Deuda Pública. al contenido de M3, las tenencias del público de activos
Este último es el camino que abordó el Banco de Espa- como bonos de caja y tesorería, letras y Pagarés del Te-
ña creando, en 1987, el Sistema de Anotaciones en soro y otros. Las perturbaciones continuaron, sin em-
Cuenta en Deuda del Estado, mercado de Deuda Públi- bargo, y, con ellas, los retoques del contenido de ALP y
ca que ha proporcionado una gran flexibilidad a la finan- la pérdida de confianza en el agregado hasta su aban-
ciación del Tesoro. Así fue posible reanudar la línea, in- dono final ya en los años noventa.
terrumpida durante varios años, de reducción de los La utilización de los activos de caja mantenidos por
coeficientes: el de pagarés del Tesoro se redujo paulati- las entidades bancarias en forma de depósitos en el
namente, entre 1989 y 1992, hasta su desaparición total Banco de España como variable instrumental para con-
y el de Caja se redujo, en 1990, desde el 17 por 100 trolar el agregado básico (M3 o, más tarde, ALP) tam-
hasta el 5 por 100, drenándose la liquidez así generada bién registró modificaciones en el período. La regula-
mediante la emisión de certificados del Banco de Espa- ción estricta de esos activos de caja por el Banco de
ña que han ido amortizándose en un proceso gradual España obligaba a aceptar, con frecuencia, movimien-
que ha culminado el año 2000. tos importantes en los tipos de interés a corto plazo; y
Paralelamente, la acumulación de importantes carte- esto afectaba al coste de la financiación obtenida tanto
ras de Deuda Pública, tanto en poder del público como, por el sector público como por el sector privado. Ade-
sobre todo, del sistema bancario, puso de manifiesto la más, a medida que nuestro sistema financiero se abría
existencia de riesgos de interés de cuantía considera- al exterior, pudo comprobarse que las variaciones, a ve-
ble. La necesidad de facilitar operaciones de cobertura ces abruptas, de los tipos de interés afectaban a los mo-
frente a esos riesgos impulsó la aparición de los merca- vimientos de capitales y, por tanto, al tipo de cambio y a
dos organizados de derivados financieros —futuros y la liquidez del sistema. En consecuencia, a medida que
opciones—, que inicialmente utilizaban la deuda pública avanzó el período, el Banco de España introdujo, prime-

ro, una mayor flexibilidad en el control de los activos de pea, señala el inicio de un período que nos conduce
caja para moderar las fluctuaciones de los tipos de inte- hasta la constitución de la Unión Monetaria Europea.
rés y pasó, más tarde, a utilizar los tipos de interés a Es un período en el que la economía española vive fa-
corto plazo como variable operativa con la que afectar al ses coyunturales muy diversas, se ve sometida a per-
ritmo de expansión de la cantidad de dinero. turbaciones importantes y registra cambios considera-
Recuérdese, para concluir haciendo referencia a la bles en sus políticas económicas; sin embargo, por de-
vertiente exterior de la política monetaria, que la pese- bajo de todo ello es fácil detectar un hilo conductor
ta había entrado, en 1974, en un régimen de flotación, básico: el deseo del país de incorporarse plenamente y
coherente con la estrategia monetaria orientada a regu- con todas sus consecuencias al proceso de integración
lar la evolución de la cantidad de dinero que se introdujo europea.
por las misma fechas. Desde entonces, y a lo largo del Tal propósito había de implicar un esfuerzo considera-
período examinado, el control de los agregados que so- ble. La economía española era, en 1985, una economía
portaban los objetivos definidos por las autoridades de- más eficaz, menos intervenida y protegida, más abierta
sempeñó un papel dominante en la política monetaria; que en los años setenta; pero era una economía más re-
nunca se estableció un objetivo cambiario y el tipo de trasada y de más baja productividad que la media de las
cambio fue considerado como una variable cuyo valor economías comunitarias, tenía aún pendientes impor-
era determinado en el mercado por las condiciones in- tantes problemas de reconversión industrial, presentaba
ternacionales y por los factores internos, que incluían la una combinación inadecuada de las políticas moneta-
política monetaria. Esto no excluye que, como ya he se- rias y fiscal y padecía importantes rigideces que eran,
ñalado, la política monetaria tuviera en cuenta sus efec- en buena medida, responsables de la alta tasa de infla-
tos sobre el tipo de cambio ni que, en determinados mo- ción y de la elevadísima tasa de desempleo que regis-
mentos, dicha política se desviara transitoriamente de traba. Y a las dificultades planteadas por estos proble-
sus objetivos internos para intentar corregir un movi- mas vinieron a sumarse las resultantes del importante
miento cambiario que se considerase perturbador. Por impulso integrador que la Comunidad Europea estaba
lo demás, en un período que registró tensiones inflacio- acometiendo en aquellos momentos en un esfuerzo por
nistas muy fuertes y en el que la persistencia de los con- introducir nuevos estímulos en las apáticas economías
troles de cambios, aunque en proceso de reducción, del área. Tal impulso condujo a la firma del Acta Única
aún ofrecía un margen temporal para adoptar decisio- Europea en 1985, a la decisión de crear un mercado
nes de ajuste cambiario a las autoridades, éstas proce- único comunitario de bienes, servicios y factores de pro-
dieron a depreciar formalmente la peseta en varias oca- ducción que habría de quedar completado en 1992 y al
siones —1976, 1977, 1982—, para mantener la compe- comienzo de los estudios y negociaciones orientados a
titividad de nuestros bienes y servicios. En su conjunto, constituir una Unión Económica y Monetaria que coro-
las depreciaciones practicadas en el tipo de cambio nase el mercado único y representase un avance impor-
efectivo nominal permitieron mantener aproximadamen- tante en el proceso de integración económica y política
te estable el tipo de cambio efectivo real en el período. de los países del área. El proyecto de Unión Económica
y Monetaria quedó incorporado al Tratado de la Unión
4. De la incorporación a la CEE a la entrada Europea, que, aprobado en la Cumbre de Maastricht de
en la UEM diciembre de 1991, fue ratificado por todos los países de
la Comunidad antes de concluir el año 1993. Si se tie-
El 1 de enero de 1986, fecha de la incorporación nen en cuenta las debilidades iniciales de la economía
efectiva de España a la Comunidad Económica Euro- española, es notable que los esfuerzos realizados per-

mitieran cubrir, finalmente, los objetivos perseguidos en de modo que la economía española se adentró en una
los plazos establecidos. fase expansiva muy intensa, respaldada por un fuerte
La incorporación de España a la Comunidad, con los aumento de las inversiones extranjeras, que había de
compromisos inicialmente previstos y los sobrevenidos conocer su punto álgido en el paso de 1988 a 1989 y
después, ha conducido, a través de las dificultades, a que había de inducir descensos considerables de la
una ampliación muy intensa del grado de apertura al ex- tasa de paro favorecidos por la reciente introducción de
terior de nuestra economía, a una asignación más efi- un sistema más flexible de contratación laboral tempo-
caz de sus recursos y a una mejora de su estructura ral. En estas circunstancias, la política monetaria había
productiva, a un avance, en fin, en el bienestar económi- de mantener una tónica restrictiva que condujo la tasa
co que se expresa en un acercamiento significativo de la de inflación, a pesar de la presión de la demanda, a la
renta per cápita española a la correspondiente renta zona del 5 por 100 en 1987-1988. Pero esta política tuvo
media de la Unión Europea. La pertenencia a la Comu- que enfrentarse con graves dificultades relacionadas
nidad ha llevado a España a aceptar normas favorables con el sector exterior y atribuibles, en buena medida, a
a la estabilidad financiera, como la necesidad del Tesoro la falta de colaboración de la política presupuestaria.
de financiarse por cauces ortodoxos ante la prohibición En efecto, una política monetaria de signo restrictivo
comunitaria de cualquier tipo de financiación privilegia- en un clima de expansión había de llevar a elevaciones
da del sector público o como los límites estrictos im- de los tipos de interés que, en una economía creciente-
puestos a los déficit públicos en el Pacto de Estabilidad mente abierta al exterior, inducían entradas de capital a
y Crecimiento, ya en vísperas de la Unión Monetaria; le corto plazo atraídas por los diferenciales de intereses y
ha llevado a adoptar un régimen de libertad en las tran- por la expectativa de posibles apreciaciones cambia-
sacciones financieras con el exterior y a reforzar y ace- rias. Los capitales a corto plazo se sumaban así a las
lerar muchas de las líneas de reforma orientadas a flexi- importaciones de capital a largo plazo en la generación
bilizar el sistema financiero; le ha inducido, en fin, a de presiones alcistas sobre la peseta; y la apreciación
aumentar la importancia atribuida a la estabilidad mone- de ésta acentuaba la ampliación del déficit de la balanza
taria, especialmente en los últimos años del esfuerzo de pagos por cuenta corriente resultante de la fuerte ex-
por incorporarse a la Unión Monetaria. Sobre el trasfon- pansión de la demanda interna. El esfuerzo por frenar la
do de importantes transformaciones en la estructura tendencia a la apreciación de la divisa mediante inter-
productiva, las políticas macroeconómicas básicas —la venciones cambiarias sólo conducía a un círculo vicioso
política monetaria y la política fiscal— proporcionan el bien conocido: los incrementos de las reservas exterio-
argumento central de este período de la economía es- res resultantes de las intervenciones determinaban au-
pañola. mentos de la liquidez interna cuya absorción requería
Al producirse la incorporación de España a la Comu- actuaciones restrictivas adicionales del Banco de Espa-
nidad, la tasa de inflación se había reducido ya hasta un ña que tensionaban más los tipos de interés. Así que los
8 por 100, pero el avance en el proceso de integración problemas cambiarios inducían a relajar la política mo-
requería descensos adicionales de una tasa que era netaria restrictiva; el Banco de España hubo de aceptar
aún muy elevada y netamente superior, desde luego, a desviaciones significativas en el ritmo efectivo de creci-
la que registraban, en promedio, los países centrales miento de la cantidad de dinero respecto de los objeti-
del área. El efecto favorable que el descenso de los pre- vos propuestos e incluso revisar estos últimos al alza en
cios del petróleo, en 1985-1986, ejerció sobre la econo- algún año (1988).
mía internacional y el ingreso en la Comunidad determi- Estos problemas hubieran sido menos graves si la po-
naron un cambio rápido y profundo en las expectativas, lítica monetaria hubiera podido contar con la colabora-

ción de la política presupuestaria; pero no contó con terísticas aseguraba la práctica de una política econó-
ella, excepto transitoriamente. En el período 1986-1987, mica interior de mayor estabilidad ni la peseta dejaría
la política presupuestaria adoptó una línea restrictiva de registrar presiones alcistas mientras se mantuviera
que, junto con los efectos favorables de la expansión la inadecuada combinación existente de la política mo-
económica, condujo a una reducción del déficit público netaria y la política presupuestaria y los mercados con-
desde el 7 por 100 al 3,1 por 100 del PIB; pero esta ten- tinuarán viviendo bajo el espejismo (pasajero) de que
dencia se interrumpió en 1988 para dejar paso a una po- las monedas del mecanismo de cambios del sistema
lítica presupuestaria expansiva que iba a persistir en los podrían pasar a la Unión Monetaria en un proceso sin
años siguientes. La política monetaria quedaba así sola traumas. Las autoridades proyectaron la introducción
en sus esfuerzos estabilizadores frente a una expansión de una política presupuestaria contractiva como acom-
de la demanda interna alentada tanto por el sector priva- pañamiento a la entrada de la peseta en el Sistema,
do como por el sector público. pero los hechos fueron en la dirección opuesta: la polí-
La incorporación de la peseta al mecanismo de cam- tica presupuestaria fue notoriamente expansiva en
bios del Sistema Monetario Europeo, en 1989, quiso ex- 1989 y en los años siguientes mientras la política mo-
presar, sin duda, la voluntad española de participar en netaria mantuvo su tónica restrictiva. En consecuencia,
las manifestaciones más exigentes del proceso de inte- la peseta se mantuvo en la zona de máxima aprecia-
gración; pero también se vio motivada por la confianza ción de la banda permitida de fluctuación cambiaria,
de que así se frenarían las entradas especulativas de empujada por los altos tipos de interés resultantes de
capitales y la apreciación de la peseta. Dicho mecanis- aquella combinación inadecuada de políticas económi-
mo respondía a un sistema de tipos de cambio fijos, cas; y esta apreciación del tipo de cambio nominal, jun-
pero ajustables, con bandas de fluctuación relativamen- to con el mantenimiento de tasas de inflación elevadas
te estrechas en torno a los tipos de cambio centrales. El en términos relativos y resistentes a doblegarse, deter-
Sistema Monetario Europeo, creado en 1978, había ve- minaban una tendencia a la apreciación del tipo de
nido siendo la expresión de la cooperación monetaria cambio real con consecuencias negativas para la ba-
entre un número creciente de países miembros de la lanza de pagos por cuenta corriente.
Comunidad a lo largo de los años ochenta; y tras un pri- Esta situación inestable sólo podía sostenerse mien-
mer período de inestabilidad y ajuste, se había converti- tras los mercados financieros internacionales continua-
do, con el paso del tiempo y bajo la influencia alemana, ran mostrando una improbable confianza en el conjun-
en un factor de estabilidad y convergencia para los paí- to de las monedas pertenecientes al mecanismo de
ses participantes en un marco de desaparición progresi- cambios del Sistema Monetario Europeo. Tal confianza
va de los controles de cambios. Se pensaba que la ense quebró bruscamente en 1992, cuando la República
trada de la peseta en el mecanismo de cambios del Sis- Federal de Alemania, que venía viviendo una situación
tema permitiría a España participar en la absorción de de exceso de demanda como consecuencia del proce-
los elementos de estabilidad que irradiaban de la econo- so de reunificación y de la forma de abordarlo en el ám-
mía alemana y desalentaría las entradas especulativas bito económico, decidió moderar la expansión; el Bun-
de capitales a medida que la cotización de la divisa es- desbank elevó con fuerza su tipo de interés, comenzó
pañola se aproximase al límite de máxima apreciación a registrarse un acusado debilitamiento de la coyuntura
permitida por la banda de fluctuación en torno al tipo de y los países participantes en el Sistema Monetario
cambio central (± 6 por 100, en el caso de España). Europeo se negaron a aceptar una elevación relativa
Los hechos mostraron, sin embargo, que la ni la in- del tipo de interés alemán y una revisión ordenada de
corporación a un sistema cambiario de aquellas carac- la estructura de paridades que implicase la deprecia-

ción de muchas de ellas frente al marco. Los resulta- Maastricht, en la que los países aspirantes a participar
dos fueron una costosa recesión europea y una grave en la Unión habrían de desarrollar las políticas condu-
crisis del Sistema Monetario Europeo que se saldó con centes al cumplimiento de los criterios de convergencia
el abandono de su mecanismo cambiario por la libra requeridos para incorporarse a la Unión; al mismo tiem-
esterlina y la lira italiana y con una serie de devaluacio- po inició sus trabajos el Instituto Monetario Europeo
nes de monedas de los países participantes que ha- que, con la colaboración de todos los bancos centrales
bían venido acumulando graves desajustes en el perío- del área, debería preparar las bases necesarias para la
do anterior —entre ellos, con intensidad, España, que creación, en su día, del Banco Central Europeo y para el
hubo de devaluar su moneda en tres ocasiones entre desarrollo eficiente de la política monetaria común.
los veranos de 1992 y 1993—. En estas circunstancias, España decidió su estrategia
Cuando la crisis del Sistema se cerró, en el mes de desde dos convicciones que resultaron correctas: pri-
agosto de 1993, mediante una ampliación hasta el ± 15 mero, que, a pesar del escepticismo, la Unión Monetaria
por 100 de las bandas de fluctuación permitidas en tor- se crearía en una fecha no lejana por razones económi-
no a los tipos de cambio centrales definidos en su meca- cas y políticas y, segundo, que si se creaba la Unión, se-
nismo cambiario, la credibilidad de las políticas macroe- ría muy grave para España quedar al margen de ella; a
conómicas de un buen número de países europeos es- falta de una credibilidad consolidada de sus políticas
taba un tanto maltrecha y la Unión Monetaria aparecía económicas y dada la modesta dimensión relativa de su
como un proyecto lejano, rodeado de escepticismo. Sin economía, quedaría expuesta a los efectos desestabili-
embargo, la crisis vivida había puesto de manifiesto que zadores de perturbaciones de origen interno o exterior
un sistema con libertad de movimientos de capitales y ti- (como iba a comprobarse, pocos meses después, con
pos de cambio fijo reducía extraordinariamente la posi- ocasión de la crisis mejicana), tendría que adaptarse a
bilidad de desarrollar políticas monetarias nacionales las políticas que adoptara la Unión sin participar en su
autónomas; que la búsqueda de estabilidad mediante la discusión y no disfrutaría de otras ventajas derivadas de
adopción de un tipo de cambio fijo con la moneda de un la pertenencia al área. La incorporación a la Unión trae-
país estable no era suficiente si las políticas nacionales ría consigo una reducción sustancial de las perturbacio-
no eran coherentes con el objetivo perseguido; que los nes financieras y cambiarias; las respuestas a eventua-
países europeos sin una tradición consolidada de esta- les perturbaciones asimétricas no financieras —subra-
bilidad estaban expuestos a verse violentamente zaran- yadas por los críticos del ingreso en la Unión— no
deados por los movimientos de capitales si factores de prometían ser menos costosas si el país conservaba el
origen exterior o interno levantaban sospechas en los manejo de la política cambiaria y, en todo caso, la auto-
mercados sobre el futuro de sus monedas y, en fin, que marginación del proyecto equivalía a renunciar a los be-
la credibilidad monetaria sólo podía conseguirse con neficios derivados de una mayor estabilidad expresada
mucho tiempo y esfuerzo pero podía perderse muy rápi- en tasas más bajas de inflación e interés y de la partici-
damente. pación en unos mercados europeos más integrados
El conjunto de estas reflexiones, basadas en la expe- como consecuencia de la adopción de la moneda única.
riencia reciente, podían avalar la conveniencia de crear Ahora bien, la incorporación, desde un primer mo-
una Unión Monetaria en Europa a pesar del escepti- mento, a las nuevas instituciones monetarias proyecta-
cismo reinante. En cualquier caso, el desarrollo del pro- das requería de España un esfuerzo muy grande, por-
ceso conducente, eventualmente, a la creación de la que no le resultaría fácil cumplir los criterios de conver-
Unión Monetaria siguió su marcha; con el año 1994 se gencia requeridos para acceder a la Unión en el tiempo
inició la denominada «segunda etapa», diseñada en previsto y porque parecía claro que los países económi-

camente más sólidos del área iban a exigir un cumpli- sadas en los tipos de interés y el tipo de cambio —cuyos
miento estricto de estos criterios. Que ese esfuerzo se respectivos criterios de convergencia se satisficieron
hiciera y que se lograra un éxito pleno en el empeño, es con comodidad—, en el comportamiento de los salarios
algo que hubo de sorprender a los más optimistas. —que tendieron a alinearse con los objetivos de infla-
Por una parte, la concesión, en 1994, de plena auto- ción— y en el fortalecimiento de la demanda y la activi-
nomía al Banco de España en el diseño y la instrumen- dad. Todo ello hizo posible que España pasase con faci-
tación de una política monetaria orientada, primordial- lidad, en la primavera de 1998, el examen relativo al
mente, al logro y el mantenimiento de la estabilidad de cumplimiento de los requisitos exigidos para acceder a
precios permitió al banco central español modificar su la Unión Monetaria y que, acordada la constitución de
estrategia básica, relegar a un papel secundario los ésta por el Consejo Europeo en el mes de mayo, Espa-
agregados monetarios y comprometerse con el logro de ña se incorporase a la nueva área de moneda única, en
objetivos directos expresados en términos de la tasa de un clima de fuerte expansión, el 1 de enero de 1999.
inflación. Apenas puesta en práctica la nueva estrategia En esa fecha comenzó su funcionamiento la Unión
a comienzos de 1995 —con los precios de consumo Monetaria Europea, se activó el Eurosistema —es decir,
creciendo a un ritmo del 4,5 por 100—, un repunte al el sistema formado por el Banco Central Europeo y los
alza de la tasa de inflación suscitó una respuesta rápida Bancos Centrales Nacionales de los once países inicial-
y contundente del Banco de España, en forma de una mente integrados en la Unión— y se inició la transición
elevación del tipo de interés de intervención en casi dos al euro, unidad monetaria básica del nuevo sistema, del
puntos, que corrigió la desviación inflacionista y permitió que cada una de las once monedas nacionales pasaron
ganar credibilidad a la nueva política monetaria. A partir a ser meras subdivisiones.
de ese momento la tasa de inflación mantuvo una tónica En efecto, los once Bancos Centrales Nacionales pa-
descendente que la situó por debajo del 2 por 100 a par- saron sus contabilidades a euros el primer día del año
tir de 1997 y que permitió cumplir, finalmente, con holgu- 1999 y las entidades financieras redenominaron en eu-
ra, el criterio de convergencia relativo a la estabilidad de ros los saldos anotados a nombre de sus clientes; a par-
precios. El comportamiento de los precios permitió, al tir de esa fecha, la generalidad de los mercados finan-
mismo tiempo, relajar paulatinamente la tónica de la po- cieros del área —el interbancario, los de Deuda Pública,
lítica monetaria de modo que el tipo de interés de inter- las Bolsas de Valores, los mercados de futuros y opcio-
vención bajó, en este período, desde el 9,25 por 100 en nes, etcétera— pasaron a operar en euros. El tiempo
1995 hasta el 3 por 100 en vísperas del inicio de la necesario para fabricar las monedas y los billetes deno-
Unión Monetaria. Con él fueron descendiendo los tipos minados en euros obligó a aplazar la entrada en circula-
de interés practicados por los bancos. ción de unas y otros hasta el 1 de enero del año 2002,
Por otra parte, la política fiscal adoptó una tónica más de modo que, en el período transitorio, los billetes y las
rigurosa a partir de 1995 y crecientemente disciplinada monedas nacionales han continuado funcionando como
—tras los cambios legales e institucionales introducidos dinero legal, condición que sólo perderán a lo largo del
por el nuevo Gobierno a partir de 1996— a medida que primer trimestre de dicho año —en fechas que variarán
avanzaba el período. De este modo, no sólo fue posible de un país a otro—.
cumplir el criterio de convergencia fiscal en el plazo re- El día 4 de enero, primer día laborable del año 1999,
querido —con un déficit del 2,6 por 100 del PIB frente al entró en funcionamiento la política monetaria común,
3 por 100 exigido— sino que se logró una combinación adecuándose a las normas y los criterios acordados en
favorable de la política fiscal y la política monetaria. Esto el largo proceso anterior, ratificados y completados por
suscitó una mejora sustancial de las expectativas expre- el Banco Central Europeo desde su creación el 1 de julio

de 1992. El Banco Central Europeo interpretó el objetivo principal de los tipos ofrecidos por las entidades en las
básico de estabilidad de precios que le asignaba el Tra- subastas semanales y del tipo de interés a muy corto
tado de Maastricht como el mantenimiento a medio pla- plazo practicado en el mercado interbancario. Este últi-
zo del índice armonizado de precios de consumo del mo, con esa referencia central, fluctúa dentro de un «pa-
área en tasas que no excedieran del 2 por 100 anual; y sillo» acotado por los tipos de interés fijados para las
adoptó una estrategia de política monetaria, orientada a denominadas «facilidades permanentes»: la «facilidad
conseguir ese objetivo, basado en dos «pilares»: en el marginal de crédito» marca el tipo penalizador al que las
primero de ellos, la tasa de variación de la cantidad de entidades de crédito escasas de liquidez pueden obte-
dinero (M3) aparece como un indicador privilegiado ner financiación a un día de su Banco Central Nacional
—no como un objetivo intermedio— de la probable evo- correspondiente; la «facilidad de depósito» señala el
lución futura de los precios; en el segundo «pilar», un tipo de interés al que una entidad de crédito sobrada de
amplio conjunto de indicadores y variables relevantes liquidez puede depositar a un día su excedente en su
se utilizan para elaborar previsiones de inflación. La Banco Central Nacional. Si el tipo de interés de mercado
adopción de los objetivos y las decisiones básicas de la tiende a desviarse significativamente de los tipos de in-
política monetaria común corresponden al Banco Cen- terés de referencia, en un movimiento considerado
tral Europeo —a su Consejo de Gobierno, formado por como indeseable por las autoridades monetarias, éstas
el Consejo Ejecutivo (Presidente, Vicepresidente y los podrían acudir a realizar operaciones de fine-tuning en
cuatro Directores Generales del Banco) y por los gober- forma de subastas rápidas que, en casos excepciona-
nadores de los Bancos Centrales Nacionales del Euro- les, podría ejecutar el propio Banco Central Europeo. El
sistema, actuando todos ellos con plena independencia cuadro de instrumentos monetarios queda completado
respecto de las autoridades comunitarias y de los go- con las denominadas «operaciones estructurales» que
biernos respectivos—; pero la instrumentación de dicha tienen por objeto afectar permanentemente en un senti-
política se ejecuta de modo descentralizado, a través de do expansivo o contractivo, a la liquidez del Sistema.
los Bancos Centrales Nacionales. El Sistema desarrolla Hay que señalar que la liquidez proporcionada por el
su política monetaria mediante el control de la liquidez Eurosistema a las instituciones de crédito del área, cual-
de las entidades de crédito del área y, para conseguir quiera que sea la modalidad de la operación, ha de ser
ese control, dispone de tres instrumentos básicos: el siempre garantizada por la entidad receptora de los fon-
coeficiente de caja, las operaciones de mercado abierto dos mediante la utilización, como colateral, de activos fi-
y las denominadas «facilidades permanentes». El coefi- nancieros incluidos en «listas» previamente aprobadas
ciente de caja, remunerado a un tipo de interés cercano por aquél.
al del mercado, fue fijado en el 2 por 100 de los pasivos Con la política monetaria común entró también en
acotados como computables. Las operaciones de mer- funcionamiento, al iniciarse el año 1999, el Sistema Tar-
cado abierto, que constituyen el instrumento central del get, un sistema europeo, bruto y en tiempo real, de reali-
control monetario, se desarrollan a través de subastas zación de transferencias en euros entre las cuentas de
—semanales, complementadas por otras mensuales— las entidades de crédito en los bancos centrales —un
que adoptan (hoy día, tras varios ensayos) la forma de sistema complementado por un mecanismo de conce-
subastas a tipo de interés variable en las que la liquidez sión, por los Bancos Centrales Nacionales, de créditos
se distribuye a los tipos de interés ofrecidos por las enti- intra día garantizados que han de liquidarse al final del
dades solicitantes. La variable operativa del Sistema es día o formalizarse como créditos hasta el día siguiente a
el tipo de interés básico anunciado periódicamente por través de la «facilidad marginal de crédito»—. El Banco
el Banco Central Europeo, que actúa como referencia de España elaboró la pieza española del Sistema Tar-

get, que enlaza con las piezas análogas del resto del do de Maastricht, por el Consejo Europeo. Establecido
Eurosistema; además, fue preciso reformar la Cámara el régimen cambiario, corresponden al Banco Central
de Compensación de Madrid y las restantes cámaras de Europeo las decisiones, en su caso, de intervención
compensación de grandes pagos de modo que cumplie- cambiaria. Para hacerlas posibles, los once Bancos
ran unos criterios reforzados de seguridad. El Sistema Centrales Nacionales del área procedieron a transferir
Target hace posible una movilización inmediata de la li- al Banco Central Europeo 40.000 millones de euros con
quidez a través de todos los mercados interbancarios cargo a sus reservas exteriores en los primeros días de
del Eurosistema, conduciendo a la plena integración de enero. La participación del Banco de España en dicha
éstos en un mercado interbancario único con un tipo de transferencia se elevó a 4.447 millones de euros.
interés a muy corto plazo único para el conjunto de la Se abría así una nueva fase de la Historia europea ca-
Unión Monetaria Europea. racterizada por la cesión de la soberanía monetaria de
Hay que señalar que tanto la transición al euro, como los países integrantes del área del euro a favor de las
el paso de las once políticas monetarias nacionales del autoridades centrales de la misma. Y se cerraba —sólo
área a la política monetaria común se realizaron con pendiente la sustitución de las monedas nacionales por
suavidad y sin problemas. el euro como dinero legal— el largo camino que, a través
En fin, con el inicio del año 1999 comenzó también la de muchas dificultades pero con unos objetivos últimos
cotización del euro en los mercados de divisas en un ré- claros, había conducido a España a participar en un
gimen de libre flotación acordado, como señala el Trata- avance decisivo en el proceso de la integración europea.

Fernando Merry del Val y Díez de Rivera
LA ECONOMÍA ESPAÑOLA Y EL
ESTADO DE LAS AUTONOMÍAS
La Constitución Española de 1978 ha definido el marco de relaciones autonómicas en los
últimos 25 años. El proceso descentralizador, basado en los principios de unidad,
autonomía, coordinación y solidaridad, ha ido implantándose progresivamente en las
Autonomías, independientemente de su vía de acceso. Se puede decir que actualmente
existe un aceptable nivel de convergencia interregional, si bien la financiación parece que
ha sido sistemáticamente insuficiente, lo que ha llevado periódicamente a cuestionarse el
sistema de financiación. Actualmente, por el costoso traspaso de la sanidad, se está
planteando un nuevo sistema en términos de balanza fiscal, pero no queda clara la
conveniencia del uso de este concepto. En este marco institucional, la economía española
ha sufrido una verdadera modernización, siendo el período en que más se ha acercado a
Europa, con la gran peculiaridad de que no han aumentado las diferencias regionales. Por
ello, se puede afirmar que el modelo autonómico ha funcionado eficazmente, al no poner
trabas al desarrollo de nuestras regiones.
Palabras clave: descentralización administrativa, tranferencia de competencias, financiación de las

Comunidades Autónomas, convergencia regional, España.
Clasificación JEL: O52, R00.
«Si hay un conjunto de estrategias con la propiedad relaciones de cooperación-competencia entre jugado-
de que ningún jugador puede beneficiarse cambiando
res asimétricos, lo que en ciertos momentos ha propicia-
su estrategia mientras que los otros jugadores no al-
teren la suya, entonces ese conjunto de estrategias y do la percepción de las ganancias o pérdidas
sus beneficios correspondientes constituyen un equi-
individuales en perjuicio de los beneficios globales. En
librio».
este juego, de más de un posible equilibrio, las posicio-
John Forbes Nash
Premio Nobel de Economía 1994 nes de cada una de las Autonomías y del Estado han
ido rediseñando el escenario según las necesidades y
1. Introducción percepciones de cada momento, a veces sin tener en
cuenta la eficiencia del sistema.
No es casualidad que inicie este artículo con uno de Este artículo pretende comentar, primero, la radiogra-
los principios básicos de la Teoría de Juegos moderna, fía de cómo se ha producido el proceso autonómico y su
el equilibrio de Nash. El Estado de las Autonomías, jue- posible efecto sobre el modelo de crecimiento nacional,
go cuyas reglas fundamentales se diseñaron en la haciendo especial mención a las principales reglas de
Constitución Española de 1978, se ha basado en unas juego; en segundo lugar veremos cómo se han ido ajus-

FERNANDO MERRY DEL VAL Y DÍEZ DE RIVERA
CUADRO 1
COMUNIDADES AUTÓNOMAS: MARCO LEGISLATIVO
Comunidades Autónomas Ley Artículo de la Constitución
Andalucía Ley Orgánica 6/1981, de 30 de diciembre . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 151

Aragón Ley Orgánica 8/1982, de 10 de agosto. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 143
Asturias Ley Orgánica 7/1981, de 30 de diciembre . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 143
Canarias Ley Orgánica 10/1982, de 10 de agosto. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 143
Cantabria Ley Orgánica 8/1981, de 30 de diciembre . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 143
Castilla-La Mancha Ley Orgánica 9/1982, de 10 de agosto. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 143
Castilla y León Ley Orgánica 4/1983, de 25 de febrero . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 143
Cataluña Ley Orgánica 4/1979, de 18 de diciembre . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 151
Comunidad de Madrid Ley Orgánica 3/1983, de 25 de febrero . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 143
Comunidad Valenciana Ley Orgánica 5/1982, de 1 de julio . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 143
Extremadura Ley Orgánica 1/1983, de 25 de febrero . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 143
Galicia Ley Orgánica 1/1981, de 6 de abril . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 151
Illes Baleares Ley Orgánica 2/1983, de 25 de febrero . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 143
La Rioja Ley Orgánica 3/1982, de 1 de julio . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 143
Navarra Ley Orgánica 13/1982, de 9 de junio . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . Régimen Foral
País Vasco Ley Orgánica 3/1979, de 18 de diciembre . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 151
Región de Murcia Ley Orgánica 4/1982, de 9 de junio . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 143
Ciudad Autónoma de Ceuta Ley Orgánica 1/1995, de 13 de marzo . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 143
Ciudad Autónoma de Melilla Ley Orgánica 2/1995, de 13 de marzo . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 143
tando las políticas de gasto e ingreso presupuestario, nalidades y regiones que la integran y la solidari-
reflejo de la progresiva descentralización del Estado, y dad entre todas ellas».
por último, intentaremos determinar si los objetivos
constitucionales de solidaridad regional han sido o no Este artículo es el pilar sobre el que se ha sostenido el
impedimento al crecimiento nacional, mencionando la desarrollo autonómico de nuestra democracia al reco-
problemática actual de las Balanzas Fiscales. nocer los derechos de las Comunidades Autónomas
dentro de la indisolubilidad del Estado, y sustentada
2. Configuración del Estado Autonómico bajo el principio de la solidaridad.
El nacimiento de las Comunidades Autónomas se
La gestación del Estado de las Autonomías está implíci- produjo en un intervalo de tiempo de cuatro años, apro-
ta en la gestación de nuestra Constitución. Publicada el 29 bándose por razones históricas los Estatutos catalán y
de diciembre de 1978, reconoce la Unidad y las Autono- vasco en el año 1979 (Cuadro 1).
mías en el Estado español, en el artículo 2: El arranque autonómico a dos velocidades, con las au-
tonomías que accedieron a través del artículo 151 (vía rá-
«La Constitución se fundamenta en la indisolu- pida) o las que accedieron a través del artículo 143 —en
ble unidad de la Nación española, patria común e el caso de Navarra a través del régimen foral— planteo,
indivisible de todos los españoles, y reconoce y inicialmente, un traspaso desigual de competencias. Este
garantiza el derecho a la autonomía de las nacio- hecho condicionó la articulación de la política económica

LA ECONOMÍA ESPAÑOLA Y EL ESTADO DE LAS AUTONOMÍAS
del Estado Central con las Comunidades, y viceversa. la autonomía financiera con el desarrollo y ejercicio de
Tanto es así, que las competencias autonómicas defini- las competencias. Más claramente se define este princi-
das en el artículo 148 de nuestra Constitución —definién- pio en el artículo 158.1 de la Constitución donde se seña-
dose a la vez las competencias estatales en el artículo la: «En los Presupuestos Generales del Estado podrá es-
149— fueron ampliadas inicialmente, vía artículo 150, a tablecerse una asignación a las Comunidades Autóno-
las primeras Comunidades Autónomas, sólo alcanzándo- mas en función del volumen de los servicios y actividades
se un techo competencial similar a finales de 1992 con la estatales que hayan asumido y de la garantía de un nivel
aprobación de la Ley Orgánica 9/1992, de 23 de diciem- mínimo en la prestación de los servicios públicos funda-
bre, «Equipara sustancialmente las competencias de las mentales en todo el territorio español».
Comunidades Autónomas del artículo 143 con aquellas Evidentemente, lograr un equilibrio entre lo que supo-
cuyos Estatutos han sido elaborados de acuerdo con lo ne la autonomía financiera y el deber de garantizar la su-
establecido en el artículo 151, número 2, de la Constitu- ficiencia de recursos por parte del Estado, es clave para
ción», como señala el punto 2 de su preámbulo. que las Comunidades no sientan su autonomía merma-
De este modo, y en lo que concierne a este artículo, el da. Situaciones de insuficiencia financiera reiterada, y
diseño de las relaciones económicas entre el Estado obligatoriamente cubierta por el Estado, acabarían rom-
Central y las Comunidades Autónomas se han visto piendo el principio de Autonomía, obligando a las partes
condicionadas por la política de gasto, en función de las a una negociación de un nuevo marco financiero-fiscal
competencias asumidas, y de las políticas de ingresos, que devolviera a las Comunidades Autónomas su auto-
claramente condicionadas a los servicios que presten suficiencia. Reiteradamente, y a lo largo de nuestra De-
las Comunidades. Este escenario se encuentra definido mocracia, se han producido fases de este desajuste al
constitucionalmente en los artículos 156, 157 y 158. descentralizarse primero las competencias y, a posteriori,
En el primero de los tres artículos, en su primer apar- al ajustar los recursos financieros dependientes de las
tado, de la Autonomía financiera de las Comunidades Comunidades. Actualmente nos encontramos en una
Autónomas, define claramente bajo qué principios se etapa de desajuste claro con el traspaso de la Sanidad
van a regir las relaciones entre el Estado y las Comuni- sin los recursos financieros necesarios; se está llevando
dades Autónomas: «Las Comunidades Autónomas go- a un intenso debate sobre su financiación autonómica, en
zarán de autonomía financiera para el desarrollo y eje- casos planteándose como solución la ruptura unilateral,
cución de sus competencias con arreglo a los principios no sólo de las reglas sino del propio tablero de juego.
de coordinación con la Hacienda estatal y de solidaridad Esta tendencia, extremadamente preocupante, rom-
entre todos los españoles». pería el principio de solidaridad interregional, plasmado
Estos tres principios, de Autonomía, Coordinación y en el artículo 2 de nuestra Constitución. Además, si
Solidaridad han sido los ejes sobre los que se ha desa- nuestra Constitución en su artículo 138.1 se «[...] garan-
rrollado el proceso de descentralización de la hacienda tiza la realización efectiva del principio de solidaridad
Estatal hacia las haciendas Autonómicas. consagrado en el artículo 2 de la Constitución, velando
La Autonomía financiera se planteó desde la óptica de por el establecimiento de un equilibrio económico, ade-
que las Comunidades Autónomas pudieran llevar a cabo cuado y justo entre las diversas partes del territorio es-
las competencias asumidas mediante la prestación de pañol y atendiendo en particular a las circunstancias del
los servicios transferidos. Este principio de autonomía ha hecho insular». Siendo que la capacidad fiscal de los te-
ido íntimamente ligado al cuarto principio constitucional: rritorios es muy diferente de unos a otros, el desarrollo
el principio de Suficiencia, que aunque no expresamente autonómico y el progreso de España ha tenido mucho
definido, se describe en el artículo 156.1 al unir lo que es que ver con la solidaridad entre nuestras regiones.

Tan importante se consideró este principio de solidari-

dad, que dentro de nuestra Constitución se estableció el CUADRO 2
instrumento para lograr la efectividad del principio, el DESCENTRALIZACIÓN DEL GASTO*
Fondo de Compensación Interterritorial. Con el mismo,
se trató de conseguir que todas las Comunidades Autó- Años %
nomas, independientemente de su capacidad fiscal, pu- 1985 . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 22,5

dieran tener las mismas condiciones para prestar los 1986 . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 23,7
1987 . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 25,1
servicios que tienen encomendados.
1988 . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 26,5
Esto ha obligado a una colaboración de doble sentido: 1989 . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 28,0
entre el Estado y las Comunidades Autónomas, y entre 1990 . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 30,1
las mismas Comunidades. El ejercicio de la autonomía 1991 . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 32,1
1992 . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 32,1
no puede entenderse de la manera en que cada Autono-
1993 . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 29,8
mía se olvide del resto y de su pertenencia a un todo su- 1994 . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 31,3
perior. Por el contrario, teniendo en cuenta que no se tra- 1995 . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 31,4
1996 . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 32,3
ta de entes aislados, sino que se encuentran integradas,
1997 . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 33,4
junto con el resto de Comunidades, en un Estado del que 1998 . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 35,0
todas forman parte por igual, es preciso su colaboración 1999 . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 36,6
para lograr un equilibrio económico entre todas ellas. 2000 . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 38,9
2001 . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 39,4
Estas reglas de juego reclaman la necesidad del cuar-
to principio definido en nuestra Constitución, el principio NOTA: * Peso del gasto consolidado de las CC AA sobre el total de gasto
consolidado de las CC AA y el Estado.
de coordinación; éste, como ya señalé, se establece en FUENTE: Elaboración de la Dirección General de Economía de la Co-
munidad de Madrid a partir de datos del Instituto de Estudios Fiscales.
el artículo 156.1. A su vez, y en el artículo 131.2 se se-
ñala «El Gobierno elaborará los proyectos de planifica-
ción, de acuerdo con las previsiones que le sean sumi- dependiendo de la manera en que se trate de lograr la
nistradas por las Comunidades Autónomas [...]», dando consecución de uno de ellos, puede llegar a ocurrir que
papel protagonista de coordinador al Estado en el ar- el logro de este objetivo incida perjudicialmente en la si-
tículo 149.1.13.ª donde se señala como competencia tuación de alguno de los otros principios.
exclusiva «las bases y coordinación de la planificación
general de la actividad económica». En este contexto se 3. Desarrollo de la política de gasto
creó el Consejo de Política Fiscal y Financiera, el máxi-
mo órgano de coordinación económica. Establecidos los principios por los que se han regido y
La Constitución ha posibilitado una estructura des- rigen las relaciones entre las Comunidades Autónomas y
centralizada del Estado, pero al mismo tiempo ha seña- el Estado, la experiencia de estas casi tres décadas nos
lado una serie de principios dentro de los que el proceso indica que el diseño de los Estatutos se planteó más des-
de descentralización se tenía y tiene que mover, salva- de una perspectiva del gasto, teniendo un carácter menos
guardando siempre la unidad. El desarrollo de estos protagonista en sus comienzos el lado de los ingresos.
principios depende de los modelos de financiación y de El gasto autonómico ha estado condicionado tradicio-
los mecanismos que se arbitren junto con los órganos nalmente por el concepto de «nivel mínimo en la presta-
que lo articulen. Sin embargo, no se puede olvidar que ción de los servicios públicos», hecho marcado por el
estos principios no se encuentran aislados unos de desarrollo competencial de las diferentes Comunidades.
otros, sino que se interrelacionan entre sí, de forma que En el Cuadro 2 se observa claramente el creciente pro-

GRÁFICO 1
EVOLUCIÓN CONJUNTA DEL PROMEDIO DEL GASTO PRESUPUESTARIO

PER CÁPITA DE LAS CC AA EN RELACIÓN CON SU DISPERSIÓN
70
60 1992
1991 1993
1986 1994 1995
Coeficiente de variación (%)
1987
1990 1996
50 1988 1997 1998
1989
1999
40
2000 2001
30
20
10
0
0 250 500 750 1.000 1.250 1.500 1.750 2.000 2.250 2.500
Gasto per cápita (euros)
tagonismo de las Comunidades Autónomas en lo que se delegar en las Comunidades Autónomas, mediante ley
refiere al gasto que asumen presupuestariamente. orgánica, facultades correspondientes a materia de titula-
Las competencias constituyen el elemento central en ridad estatal que por su propia naturaleza sean suscepti-
la ordenación autonómica, ya que vienen a ser el ámbito bles de transferencia o delegación [...]».
en que la región ejerce su poder. La situación histórica en La consecuencia de esta regulación constitucional es
la que se gestó nuestra Constitución determinó que el la continua reivindicación para ampliar y modificar las
sistema de distribución competencial quedara abierto a competencias, y más teniendo en cuenta que inicialmen-
continuas modificaciones, al establecerse en el apartado te los niveles competenciales de las autonomías de vía
tercero del artículo 149: «Las materias no atribuidas ex- lenta son inferiores a los que accedieron por la vía rápida.
presamente al Estado por esta Constitución podrán co- Este «Estado asimétrico», especialmente por el lado del
rresponder a las Comunidades Autónomas, en virtud de gasto, parece que progresivamente ha ido limándose.
sus respectivos Estatutos. La competencia sobre las ma- Como se muestra en el Gráfico 11, se puede ver la
terias que no se hayan asumido por los Estatutos de Au- asunción de competencias de las Comunidades al incre-
tonomía corresponderá al Estado [...]». Este artículo
abrió la posibilidad de asumir nuevas competencias en
función de la atribución que el Estado asuma en cada 1
Los gráficos referentes a materia presupuestaria de este documento
momento, de esta manera el listado de competencias au- han sido elaborados por la Dirección General de Economía de la
Comunidad de Madrid a partir de los datos que el Instituto de Estudios
tonómicas y estatales que se enumeran en los artículos
Fiscales pone a disposición pública en su web www.ief.es, junto con los
148 y 149, respectivamente, queda flexibilizado por este datos de estimaciones intercensales de población publicadas por el
Instituto Nacional de Estadística, www.ine.es. Los gráficos contienen la
apartado, consagrándose en el artículo siguiente la dele-
comparación entre los promedios autonómicos per cápita y la dispersión
gación de competencias: «El Estado podrá transferir o medida como el coeficiente de variación en tanto por ciento.

CUADRO 3
EVOLUCIÓN DEL GASTO ESTATAL EN EDUCACIÓN Y SANIDAD, 1997-2005

(En miles de millones de euros)
1997 1998 1999 2000 2001 2002 2003 2004 2005
Educación . . . . . . 5,8 6,2 6,0 3,0 1,5 1,7 1,5 1,5 1,6
Sanidad . . . . . . . . 22,0 23,5 24,8 26,8 28,4 13,9 3,4 3,6 3,6
FUENTE: Ministerio de Economía y Hacienda.
mentarse de manera progresiva el promedio autonómico mías. Más de las tres cuartas partes de los gastos des-
del gasto presupuestario per cápita junto con el proceso centralizados en España hacia las autonomías
de convergencia entre las regiones, que a lo largo de los corresponden a educación, sanidad y servicios sociales,
15 años disponibles se ha producido. A su vez, es evi- que son los gastos que más aprecian los ciudadanos, y
dente que la aprobación de la Ley Orgánica 9/1992, de por tanto, los que mayor impacto político tienen sobre los
23 de diciembre, supuso un claro detonador hacia la con- electores de cada región. Este hecho ha desencadenado
vergencia regional en lo que respecta el gasto per cápita la situación actual donde se está poniendo en tela de jui-
autonómico, concluyéndose hacia 1994 la primera fase cio el actual sistema de financiación.
de igualación autonómica
Con posterioridad se fueron asumiendo las competen- 4. Evolución del modelo de financiación autonómica
cias de educación (hasta 1999 no se realiza el traspaso
pleno a todas las Comunidades Autónomas), pero sin lu- La consagración constitucional de la financiación au-
gar a dudas, la gran protagonista del contexto actual es la tonómica se plasma en el artículo 157.1:
reciente transferencia a las Comunidades Autónomas de
la sanidad. El año 2001 ha supuesto el comienzo de una «1. Los recursos de las Comunidades Autóno-
nueva etapa en las relaciones entre el Estado y la Comu- mas estarán constituidos por:
nidades al iniciarse (siendo la primera la Comunidad de a) Impuestos cedidos total o parcialmente por
Madrid) el traspaso de la competencia de mayor gasto. el Estado, recargos sobre impuestos estatales y
En el Cuadro 3, referente a las partidas de gasto que el otras participaciones en los ingresos del Estado.
Estado presupuesta para la educación y sanidad, se ve el b) Sus propios impuestos, tasas y contribucio-
importante impacto que sobre las Comunidades Autóno- nes especiales.
mas ha generado el traspaso de la sanidad, liberándose c) Transferencias de un fondo de compensa-
en los Presupuestos Generales del Estado casi 25.000 mi- ción interterritorial y otras asignaciones con cargo
llones de euros, que evidentemente han de asumir todas y a los Presupuestos Generales del Estado.
cada una de las Comunidades, con lo que ello está supo- d) Rendimientos procedentes de su patrimonio
niendo en el estado de salud de las finanzas autonómicas. e ingresos de derecho privado.
Al no disponerse de datos consolidados por Autono- e) El producto de las operaciones de crédito».
mías, no podemos contrastar cuantitativamente la situa-
ción actual, pero este nuevo escenario está suponiendo La aplicación práctica de estos recursos también se
una verdadera Espada de Damocles para las Autono- define en este artículo, que en su apartado 3 señala:

«Mediante ley orgánica podrá regularse el ejer- · Desde el año 2002 se crea un nuevo modelo de fi-
cicio de las competencias financieras enumeradas nanciación en el que una de sus características funda-
en el precedente apartado 1, las normas para re- mentales es que se crea un sistema de financiación teóri-
solver los conflictos que pudieran surgir y las posi- camente único donde se integran la totalidad de compe-
bles formas de colaboración financiera entre las tencias ejercidas por las Comunidades Autónomas,
Comunidades Autónomas y el Estado.» incluidas las competencias sanitarias. Otra de las noveda-
des es que se aplica a la totalidad de las Comunidades
Este apartado es la pieza clave donde radica toda la Autónomas de régimen común y que deja de referirse a
evolución de la financiación autonómica, actualmente períodos quinquenales: se pacta para una duración en
definida en la Ley Orgánica de Financiación de las Co- principio indefinida. Para la financiación del gasto sanita-
munidades Autónomas, más conocida como LOFCA. rio, detonador de la crisis actual del sistema de financia-
Históricamente, los modelos de financiación autonómi- ción, se transfiere a las CC AA que asumen competencias
ca de nuestra Democracia han sufrido diferentes eta- en esta materia un porcentaje del Presupuesto del
pas, en las que en todas y cada una de ellas se ha bus- INSALUD igual al que disfrutan en el momento del traspa-
cado conseguir la Autonomía Financiera de las Comuni- so de competencias.
dades, avanzando en cada paso hacia una mayor En todo este proceso de corresponsabilización fiscal,
Corresponsabilidad Fiscal. Estos períodos han sido: un elemento clave ha sido cómo se han ido cediendo los
· Desde 1978 hasta 1986 es un período transitorio en tributos. En el Cuadro 42 se hace referencia al desarrollo
el que el Estado garantiza la financiación de los servi- legislativo de este concepto:
cios transferidos a las CC AA con una cantidad igual al Además, y como otro elemento de descentralización, se
coste efectivo del servicio en el territorio de la comuni- han promovido diferentes recargos autonómicos sobre im-
dad en el momento de la transferencia. puestos estatales. En el período 1980-1996 se permitieron
· En el siguiente período, que abarca el quinquenio recargos en los impuestos de patrimonio, sucesiones y do-
1987-1991, continúa el sistema basado en el coste efec- naciones, lujo, transmisiones, juego e IRPF. En lo que va
tivo, necesario para completar los traspasos de servi- del año 1997 al 2001 se crea el recargo al IRPF autonómi-
cios y la consiguiente descentralización del gasto. co, al IVA minorista y a los impuestos especiales aplicados
· En el período entre 1992 y 1996 el sistema de fi- en fase minorista.
nanciación se basa en un modelo negociado que pre- Desde la perspectiva histórica parece que los mecanis-
tende satisfacer las peticiones de un mayor grado de co- mos de financiación autonómica han ido un paso atrás de
rresponsabilidad fiscal y para ello se establece una parla asunción de competencias, si bien, y como en el caso
ticipación en el rendimiento territorial del IRPF fijada en del gasto, las Comunidades Autónomas han ido incremen-
un 15 por 100 de la cuota líquida de dicho impuesto per- tando sus recursos propios per cápita, pudiéndose decir
sonal con unos límites máximos y mínimos. que el proceso ha conseguido acortar las diferencias entre
· En el modelo del quinquenio 1997-2001 se estable- las regiones. Así lo muestra el Gráfico 23:
ce un amplio sistema de corresponsabilidad efectiva y
se amplía la parte de cesión del IRPF al tiempo que se
otorga cierta capacidad normativa a las CC AA en cuan- 2
Extraído de MONASTERIO, C. (2004), «La corresponsabilidad fiscal
en el Estado de las autonomías», Papeles de Economía Española,
to a tributos cedidos total o parcialmente, incluyendo el
número 100, volumen II, página 67.
citado impuesto. Este modelo, aplicable a las de régi- 3
Ver nota 1. Las transferencias descontadas a los ingresos totales
incluyen: las transferencias condicionadas y no condicionadas del
men común, lo asumieron como propio todas salvo
Estado y el Fondo de Compensación interterritorial, aproximando de
Andalucía, Castilla-La Mancha y Extremadura. este modo el grado de responsabilidad que asume cada región.

CUADRO 4
COMUNIDADES AUTÓNOMAS: TRIBUTOS EFECTIVAMENTE CEDIDOS

(Regulación normativa)
Período 1980-1996
Ley Orgánica 8/1980, de 22 de septiembre. Competencias sobre tributos cedidos

Ley 30/1983 de Cesión de Tributos a las Comunidades Autónomas.
— Impuesto de patrimonio neto
— Impuesto de sucesiones y donaciones
— Tasas sobre el juego
— Impuesto de lujo recaudado en destino (suprimido en 1986)
— TP y AJD (desde 1988)
Competencias de gestión, exclusivamente,
sin capacidad normativa.
Período 1997-2001
Ley Orgánica 3/1986, de modificación de la LOFCA. — Impuesto de patrimonio neto

Ley 14/1986 de Cesión de Tributos a las Comunidades Autónomas. — Impuesto de sucesiones y donaciones
— Tasas sobre el juego
— TP y AJD
— Cesión parcial del IRPF (30 por 100)(a)
Competencias de gestión.
Competencias normativas sobre tipos de gravamen —y ciertas
deducciones propias, en el caso del IRPF autonómico— (b)
A partir de 2002
Ley Orgánica 7/2001, de 27 de modificación de la LOFCA. — Impuestos de patrimonio neto

Ley 21/2001, por la que se regulan las medidas fiscales y — Impuesto de sucesiones y donaciones
administrativas del nuevo sistema de financiación
de las Comunidades Autónomas. — Tasas sobre el juego
— TP y AJD
— Cesión parcial del IRPF (33 por 100)
— Impuesto de matriculación
— Impuesto sobre la electricidad (c)
— Impuesto sobre determinadas ventas minoristas de hidrocar-
buros
— Cesión parcial del IVA (35 por 100) (c)
— Cesión parcial de los impuestos especiales sobre hidrocarbu-
ros, tabaco y bebidas alcohólicas (40 por 100) (c)
Competencias de gestión y competencias normativas ampliadas
sobre las anteriormente existentes.
El elemento clave para la estabilidad del modelo de fi- cias que sus responsabilidades en la recaudación. Así, si
nanciación autonómica es si el gasto por persona que fusionamos los Gráficos 1 y 2 en uno solo —Gráfico 34—
asume cada región se aproxima al ingreso propio que asu-
me. Con los datos que se manejan, se observa que las
Comunidades han tendido a asumir antes las competen- 4
Ver nota 1.

GRÁFICO 2
EVOLUCIÓN CONJUNTA DEL PROMEDIO DEL INGRESO (SIN TRANSFERENCIAS

ESTATALES) PRESUPUESTARIO PER CÁPITA PREVISTO
DE LAS CC AA EN RELACIÓN CON SU DISPERSIÓN
70
1986
1991
60 1992
1993
1987 1990 1995
1996 1998
50 1988 1997 1999
1989 1994
2000
2001
40
30
20
10
0
0 500 1.000 1.500 2.000 2.500
(Ingreso – Transferencias estatales) per cápita (euros)
GRÁFICO 3
EVOLUCIÓN CONJUNTA DEL PROMEDIO DEL INGRESO (SIN TRANSFERENCIAS

ESTATALES) PRESUPUESTARIO PER CÁPITA PREVISTO
Y EL GASTO RECONOCIDO DE LAS CC AA EN RELACIÓN CON SU DISPERSIÓN
70
1986
60 1992
1991 19911992
1993 1993 1995
1086 1990 1994
1987 1987 1996 1998

50 1988 1995
1994
1997 1999 1898
1988 1990 1996 2000
1989 1989 1997 2001
40
1899 2000 2001
30
20
10
0
0 500 1.000 1.500 2.000 2.500
Valores per cápita (euros)
Ingreso – Transferencias Gastos

GRÁFICO 4
EVOLUCIÓN CONJUNTA DEL PROMEDIO DE LA CAPACIDAD/NECESIDAD DE

FINANCIACIÓN PER CÁPITA DE LAS CC AA EN RELACIÓN CON SU DISPERSIÓN
1.500
1987
1.250
1.000
750
500
250
2001 1995
0 1992 1991 1993 2000 1999
1997 1989
1894 1996 1998
–250
1990 1986
–500
–750 1988
–1.000
–160 –140 –120 –100 –80 –60 –40 –20 0 20
Capacidad/Necesidad de financiación per cápita (euros)
se observan dos cuestiones claves: la tendencia autonó- autonomía financiera y con una mayor dispersión en
mica a asumir mayores gastos por persona que los ingre- las competencias asumidas por las distintas regiones,
sos propios que disponen, y por otro, la evidencia de que destacaron por tener unos requerimientos de financia-
los sistemas de ingresos son algo más dispares entre las ción inferiores a los que con posterioridad se han ob-
regiones que sus presupuestos de gastos, aunque en am- servado. Es preciso señalar que, en la última parte del
bos desde 1992 tienden a igualarse las diferencias. período analizado, ha existido cierto nivel de conver-
La tendencia a gastar por encima de nuestras res- gencia, en paralelo al empeoramiento de la necesidad
ponsabilidades está incentivada por la propia naturale- de financiación, mostrando ciertos problemas en el sis-
za del proceso autonómico, donde la diferente riqueza tema de financiación. El debate que actualmente está
de los territorios junto con el derecho de las regiones a protagonizando nuestra vida política, muestra la insufi-
prestar los servicios a sus ciudadanos que considere ciencia financiera por parte de las Comunidades al
más adecuados, dentro de un nivel mínimo garantiza- asumir la competencia sanitaria.
do, ha generado, en la mayor parte de los años, la ne- En resumen, el proceso de descentralización de los in-
cesidad de financiación. En el gráfico siguiente —Gráfi- gresos ha sido efectivo, al aumentar la corresponsabilidad
co 45— se observa esta carencia del sistema de finan- fiscal con un cierto grado de nivelación interregional, a pe-
ciación, junto con una elevada dispersión entre las sar de la presencia de dos regímenes claramente diferen-
Comunidades. Los primeros años, de menor grado de ciados, el común y el foral. Es evidente que no ha existido
en esta descentralización un ajuste claro con las compe-
tencias asumidas, propiciando el progresivo aumento de
5
Ver nota 1. En este gráfico hay que tener cuidado al ser valorado ya
la deuda autonómica, al necesitar cada año financiación
que el eje de dispersión está condicionado a los elevados valores
iniciales, limitando la representación gráfica. exógena a sus potestades tributarias y financieras.

5. El debate actual: las balanzas fiscales modelo actual es solidario interterritorialmente: los más
ricos son los que aportan más y los menos favorecidos
Este debate, que están protagonizando algunas de los que reciben más cantidad de fondos. Como ya he
las Comunidades Autónomas, no deja de ser un debate planteado, y por ello no quiero comentar ninguna cifra,
político sobre la concepción de nuestro Estado. Justifico cualquier debate más específico deberá ir acompañado
esta idea al considerar el concepto de Balanza Fiscal, al de unos planteamientos metodológicos consensuados
menos como se está planteando, como un concepto ya que si no es así, las Balanzas Fiscales no dejaran de
abstracto. Según algunos expertos, no hay Comunida- ser meras herramientas políticas con unos fines defini-
des que paguen al Estado, ni tampoco hay Comunida- dos ex ante.
des que hagan un esfuerzo fiscal mayor que otras, lo
que existe en realidad son contribuyentes, personas o 6. La imbricación del sistema de financiación
empresas. autonómico y la economía española
La distribución de los recursos productivos entre los
diferentes territorios ha sido consecuencia de dos ele- Establecidos como se han ido articulando el modo de
mentos fundamentales: la aleatoriedad en cuanto la dis- financiación, reglas básicas de las relaciones económi-
posición de ciertas características geoambientales, jun- cas interregionales, la pregunta que planteo es cómo ha
to con la senda histórica, que ha determinado el marco crecido la economía nacional y cuál ha sido la evolución
institucional de relaciones entre los distintos individuos. de la disparidad territorial.
Ambas características acaban determinando, no sólo la Al comparar la evolución del PIB per cápita nacional
idiosincrasia de un territorio, sino también su potencial desde 1980 con la dispersión del PIB per cápita regio-
en la generación de riqueza, lo que acaba determinando nal7, el escenario es claramente positivo: el conjunto de
su capacidad fiscal. Ante estos principios, es evidente nuestra economía ha crecido significativamente en es-
que nuestra Constitución, gran impulsora de la integra- tos últimos 25 años disminuyendo conjuntamente las
ción de todas las regiones, busca superar estos condi- disparidades regionales. Esta afirmación queda plasma-
cionantes aleatorios e históricos al intentar garantizar un da en el Gráfico 6, donde, sin entrar en las peculiarida-
nivel mínimo de prestación de servicios para todos los des cíclicas, se observa la corrección de la disparidad
ciudadanos, independientemente del lugar donde resi- regional, suponiendo en términos relativos una mejora
dan, no podemos olvidar el principio de unidad de nues- del 10 por 100 en la dispersión regional.
tro Estado. Sería muy simplista afirmar que estos resultados han
Por tanto, y mientras no se defina un concepto claro sido debidos al sistema económico diseñado constitu-
de lo que ha de ser una balanza fiscal (actualmente se cionalmente, pero sí que es cierto que nuestra econo-
contabilizan alrededor de 35 propuestas diferentes), no mía ha digerido aceptablemente las relaciones institu-
podemos basar una negociación interregional en ésta. cionales entre el Estado y las Autonomías, permitiendo
Entre todas las Balanzas Fiscales que se están elabo-
rando, un referente es la Balanza que elabora la Funda-
ción de Cajas de Ahorro, recientemente publicada, y ha utilizado la variable Transferencias netas a las familias procedentes
como muestra el Gráfico 56, confirma la idea de que el del sector público.
7
Idea plasmada en el Gráfico 6, desarrollado por la Dirección General
de Economía de la Comunidad de Madrid a partir de los datos de la
Contabilidad Regional elaborada por el INE. Debido a cambios
metodológicos elaborados por el INE no se han podido enlazar los dos
6
ALCAIDE, J., ALCAIDE, P., ALCAIDE, P. (2004), Balance Económico períodos descritos, describiendo la primera serie el período 1980-1994 y
Regional (Autonomías y Provincias). Años 1995 a 2003. FUNCAS. Se el segundo período 1995-2004.

GRÁFICO 5
TRANSFERENCIAS NETAS A LAS FAMILIAS PROCEDENTES DEL SECTOR PÚBLICO
Madrid
Cataluña
Baleares
País Vasco
Navarra
Rioja (La)
Comunidad Valenciana
Canarias
Aragón
Melilla
Cantabria
España
Ceuta
Murcia
Andalucía
Castilla y León
Castilla-La Mancha
Galicia
Asturias
Extremadura
–2.000 –1.500 –1.000 –500 0 500 1.000 1.500 2.000
GRAFICO 6
EVOLUCIÓN CONJUNTA DEL CRECIMIENTO DEL PIB PER CÁPITA NACIONAL EN

RELACIÓN CON EL NIVEL DE DISPERSIÓN DEL NIVEL DEL PIB PER CÁPITA REGIONAL
21,0
1981
1982
Coeficiente de variación regional (%)
20,5 1983
20,0 1997 1999
1991 1990 1998

1996 2000
19,5 1986 1987
1993 1994 2001
1984
19,0 1992
1985 2002 1989
18,5 1988
2003
2004
18,0
–2,0 –1,0 0,0 1,0 2,0 3,0 4,0 5,0 6,0 7,0 8,0
Crecimiento del PIB per cápita nacional (%)
Base 1986 Base 1995

CUADRO 5
CONTRIBUCIÓN DE CADA COMUNIDAD AUTÓNOMA AL INCREMENTO DEL PIB NACIONAL
Contribución al crecimiento Contribución al crecimiento

Comunidad Autónoma
Período 1980-1994 Período 1995-2004
Andalucía . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 14,55 14,34

Aragón . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 3,67 2,85
Principado de Asturias . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 2,29 1,87
Islas Baleares . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 3,75 2,68
Canarias . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 4,00 4,47
Cantabria . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 1,11 1,31
Castilla y León . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 5,57 4,94
Castilla-La Mancha . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 3,56 3,22
Cataluña . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 19,84 17,71
Comunidad Valenciana . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 9,44 10,01
Extremadura . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 2,45 1,79
Galicia . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 3,76 4,95
Comunidad de Madrid . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 17,86 18,07
Región de Murcia . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 2,18 2,70
Comunidad Foral de Navarra . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 1,43 1,69
País Vasco . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 2,98 6,33
La Rioja . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 1,18 0,73
Ceuta y Melilla . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 0,37 0,34
la mejora del bienestar de todos nuestros ciudadanos. lidad Regional, quedarían plasmados los motores de
Si lo reflejamos sintéticamente con el avance de nues- la riqueza nacional. En concreto, Cataluña y la Comu-
tro PIB per cápita respecto la Unión Europea, se ha lo- nidad de Madrid lideran la creación de riqueza, segui-
grado pasar de un 77 por 100 de la media europea en dos por la aportación andaluza y valenciana. Está cla-
el año 1978 a casi un 98 por 100 de la media europea ro que es una visión territorial, independiente de la po-
en el año 2003, recuperando convergencia con Europa blación regional, pero a priori, se puede utilizar como
a partir de nuestra incorporación a la Comunidad Eco- el potencial de generación de riqueza de cada territo-
nómico Europea en 1986, tras una primera mitad de la rio dentro del total nacional. Ante estos datos, parece
década de los ochenta de deterioro de nuestra posición no percibirse ninguna tendencia de pérdida de posi-
respecto Europa. ción relativa de las más ricas, salvo que en el último
Si en conjunto todos hemos ganado, la otra cues- período Madrid alcanzó el puesto de la locomotora na-
tión es ver qué regiones han aportado más al creci- cional, relegando a Cataluña al segundo lugar, si bien,
miento nacional en los últimos 30 años. Con la infor- ambas aportan cifras muy similares.
mación extraída en el Cuadro 58 a partir de la Contabi- En definitiva, el modelo autonómico ha funcionado efi-
cazmente a lo largo de estos años, aunque desde el punto
de vista individual de cada región pueda verse de otro
8
Elaborado por la Dirección General de Economía de la Comunidad
modo. En realidad, los beneficios regionales son función
de Madrid a partir de los datos de la Contabilidad Regional del INE. de muchas variables, ni lo bueno ni lo malo de los resulta-

dos pueden achacarse exclusivamente al sistema consti- ción sobre el modelo de Estado definido en nuestra
tucional. La especialización sectorial, el clima social, la Constitución ha de basarse en el consenso de todas
competitividad, la presencia de capital humano, el desa- las partes, sin caer en una ruptura unilateral de los
rrollo tecnológico, entre otros muchos factores, inciden principios que han permitido llevar a todo el Estado a
más intensamente en el crecimiento de cada región. un lugar de prestigio internacional. Hoy más que nun-
ca, donde la globalización puede poner en peligro
7. Reflexión final todo el progreso logrado en estos últimos 25 años, se
ha de defender un planteamiento autonómico basado
Para concluir este repaso de la economía española en la coordinación y solidaridad que no ponga en
desde la perspectiva del Estado de las Autonomías y su cuestión la unidad de nuestro Estado.
proceso descentralizador, se puede afirmar que el mode-
lo constitucional basado en los principios de unidad terri- Referencias bibliográficas
torial, autonomía, coordinación y solidaridad ha sido efi-
caz para alcanzar la modernización de España y unas [1] ALCAIDE, J. (2003): Evolución Económica de las Re-
giones y Provincias Españolas en el siglo XX, 1.ª edición, Bil-
cotas de bienestar social muy aceptables para el conjun-
bao, Fundación BBVA.
to del territorio nacional. Es un hecho que el reparto de [2] ALCAIDE, J., ALCAIDE, P., ALCAIDE, P. (2004): Balan-
las responsabilidades y derechos a las Autonomías ha ce Económico Regional (Autonomías y Provincias) Años 1995
ido progresivamente igualándose entre las regiones, lo- a 2003, 1.ª edición, Madrid, FUNCAS.
[3] CASTELLS, A. (2000): «Autonomía y Solidaridad en el
grándose el objetivo constitucional de que cada uno de
Sistema de Financiación Autonómica», Papeles de Economía
los habitantes de nuestro Estado tengan unos niveles de Española, número 83, Madrid, páginas 37-59.
servicio mínimos y equivalentes, independientemente del [4] MINISTERIO DE JUSTICIA (1994): El Sistema Econó-
lugar donde residan. Este puzzle, que en muchas ocasio- mico en la Constitución Española, volumen II, Madrid, pági-
nas 1923-2076.
nes ha sido complicado de encajar, no ha supuesto nin-
[5] MONASTERIO, C. (2000): «La Financiación Subcentral
gún impedimento para el crecimiento de la economía esen España. Principios y Desarrollo», Papeles de Economía
pañola, ni para la mejora de la estructura económica de Española, número 83, Madrid, páginas 25-36.
todas y cada una de las regiones. [6] MONASTERIO, C. (2004): «La Corresponsabilidad Fis-
cal en el Estado de Las Autonomías», Papeles de Economía
En todo este trayecto, España se ha transformado
Española, número 100, volumen II, Madrid, páginas 64-76.
profundamente. Del centralismo se ha pasado a un [7] PAPELES DE ECONOMIA ESPAÑOLA (2004): «Las
Estado descentralizado, de una España con unas re- balanzas Fiscales en España», Madrid, FUNCAS.
laciones exteriores muy limitadas se ha pasado a la [8] PÉREZ VILLALOBOS, M.ª C. (2002): Estado Social y
Comunidades Autónomas, 1.ª edición, Madrid, Tecnos.
plena integración en Europa, y todo ello, en una sin-
[9] VIÑALS, J. (2004): «La Economía Española en la Unión
cronía temporal históricamente relevante. Este gran Europea», Papeles de Economía Española, número 100, volu-
éxito no puede caer en saco roto. Cualquier modifica- men I, páginas 86-107, Madrid.

Juan Badosa Pagés
LA ADHESIÓN DE ESPAÑA
A LA CEE
El presente artículo contiene una síntesis tanto de los elementos básicos del proceso
negociador (obstáculos, tácticas, organización, etcétera), como de los Acuerdos
alcanzados en la adhesión de España a la CEE con efecto 1 de enero de 1986. La
adhesión se presenta aquí, desde el punto de vista económico, como un gran proceso
ordenado de apertura y liberalización de la economía española (con la excepción del
capítulo agrícola). En esta liberalización radica el gran éxito económico inmediato que
supuso la incorporación a la CEE. Se presta especial atención a los equilibrios internos
del Tratado de Adhesión en lo referente a los capítulos más importantes (Unión
Aduanera, Agricultura, Presupuesto, Portugal) y su papel para facilitar el ajuste de la
economía española a las nuevas circunstancias.
Palabras clave: integración europea, unión aduanera, política comunitaria, convergencia económica,
España, UE.
Clasificación JEL: F02, O52.
1. Introducción del sistema de regulación e intervención (del español al

de la PAC).
La incorporación de España a las Comunidades Euro- La negociación de adhesión no fue fácil ni rápida. Se
peas desde el 1 de enero de 1986 constituye el proceso solicitó formalmente poco después de las primeras elec-
más completo y sistemático de liberalización, apertura y ciones democráticas postfranquistas de junio de 1977, y
racionalización de la economía española tras el Plan de no concluyó hasta la solemne firma del Tratado en el Pa-
Estabilización de 1959. Esto puede afirmarse para la lacio de Oriente de Madrid el 12 de junio de 1985. En es-
generalidad de los sectores económicos, con la excep- tos ocho años hubo posposiciones sine die, retrasos, re-
ción principal, como veremos, de la Agricultura, donde trocesos e incluso momentos en los que parecía imposi-
la adhesión supuso un aumento del tamaño del merca- ble alcanzar la meta propuesta. La causa fundamental
do para productores y consumidores, pero no una libe- radicaba en los problemas internos de la propia Comuni-
ralización o racionalización, sino más bien un cambio dad, consecuencia a su vez de algunas políticas funda-
cionales, particularmente la crisis recurrente de la Política
Agraria Común (PAC) y su efecto colateral más relevante
El autor agradece especialmente los comentarios de Fernando sobre la distribución del Presupuesto Comunitario entre
Gómez-Avilés, Fernando Maravall y Beatriz Reguero para la redacción
de este artículo. Como es obvio, los errores son sólo suyos (con el
los países miembros. Se temía que la incorporación de
atenuante del tiempo transcurrido, 20 años, desde la firma del Tratado). un país de tamaño relativamente grande, como España,

JUAN BADOSA PAGÉS
no haría sino agravar tales problemas internos. Los rece- der a la condición de miembro. Aparentemente, podría
los, e incluso prejuicios infundados, de algunos países a pensarse que más que una negociación bilateral se trata-
la elevada competitividad de algunos sectores españoles ría de una mera imposición de condiciones por parte de
completaban el panorama inicial de la negociación una los miembros preexistentes. Hay que indicar que en algu-
vez superado el escollo del cumplimiento de las condicio- nos momentos del proceso negociador se tuvo esta impre-
nes políticas (régimen democrático) para la adhesión. sión. Aunque una negociación de adhesión se concentra
No es posible en este reducido artículo abordar el exclusivamente en la definición de períodos transitorios y
contenido íntegro del Tratado de Adhesión1 ni todos los derogaciones temporales de las reglas comunitarias, exis-
aspectos del, sin duda, interesante proceso de negocia- tió margen suficiente para que pueda hablarse de nego-
ción. No se tratan aspectos políticos e institucionales ciación y no de mera adhesión incondicional.
cuyo alcance y efectos en todos los órdenes trascien- Conviene resaltar algunos aspectos que sirvieron
den de la limitación de estas páginas. Tampoco se hace para fortalecer la posición española y conseguir un Tra-
referencia al enorme esfuerzo de reordenación del mar- tado equilibrado y prudente. En primer lugar, la inevita-
co jurídico que hubo que realizar para trasponer la nor- ble tendencia a que la primera posición comunitaria
mativa comunitaria en España. Nos limitaremos, con ca- fuera inaceptable, por tratarse del mínimo común deno-
rácter general, a ciertos aspectos de la táctica y la estra- minador de intereses de los países miembros conside-
tegia de negociación, a los temas más importantes para rados individualmente, se contrarrestó combinando la
la integración económica española en la Europa Comu- negociación multilateral (con la Comisión) con la bilate-
nitaria y a aquellos de especial significado en la defini- ral con los países miembros. Se combinaron también
ción de los equilibrios económicos y políticos del propio dos niveles: el que podría denominarse técnico y el polí-
Tratado, cuyo contenido, de gran complejidad técnica, tico, éste último especialmente importante en los mo-
consistió en un completo repaso al conjunto de la eco- mentos que se producían estancamientos en el proceso
nomía española en relación con la comunitaria2. negociador. Por otra parte, a los problemas de fondo an-
tes señalados se les sumaban los recelos comunitarios
2. ¿Negociación o adhesión? a una adhesión «a la griega»; en efecto, Grecia (incor-
porada en 1981) realizó una negociación relativamente
Las Comunidades Europeas (la actual Unión Europea) rápida y con períodos de transición cortos y escasas
constituyen un «club» con sus propias reglas acumuladas cautelas: el resultado fue un elevado número de incum-
en el tiempo, a las que se denomina «el acervo comunita- plimientos y disputas jurídicas en el Tribunal de las Co-
rio». Obviamente, un país candidato tiene nulas posibilida- munidades una vez fue país miembro. El argumento es-
des de establecer cambios de tales reglas antes de acce- pañol consistió en subrayar la voluntad de evitar ese
tipo de problemas, para lo que eran necesarios períodos
transitorios adecuados y limitaciones sectoriales más
1
Recomiendo a los interesados el número extraordinario de Papeles estrictas lo que, en último término, sirvió para fortalecer
de Economía (número 25) y de Información Comercial Española, titulado la posición negociadora. A este respecto, especial im-
«La Nueva CEE. La perspectiva desde España» publicado a finales de
1985. portancia tuvo la solvencia técnica de las posiciones es-
2
La negociación se agrupó en 18 capítulos: Unión Aduanera; pañolas, ampliamente reconocida por los propios nego-
Agricultura; Pesca; CECA; EURATOM; Aspectos sociales; Derecho de
establecimiento y libre prestación de servicios; Movimiento de capitales;
ciadores comunitarios. Salvo excepciones que se co-
Transportes; Cuestiones económicas y financieras; Fiscalidad; mentan más adelante, se evitó la tentación de dejar
Relaciones exteriores; Instituciones; Patentes; Canarias; Ceuta y Melilla;
y Portugal. Innumerables subcapítulos componían los bloques
temas abiertos para una renegociación posterior de los
principales. acuerdos contenidos en el Tratado.

LA ADHESIÓN DE ESPAÑA A LA CEE
Finalmente, hay que señalar que España se dotó de teccionismo, la negociación sobre el sector industrial
una organización apropiada para afrontar con garantías la (Unión Aduanera) era clave para el éxito económico de
negociación de la adhesión. En la época de los primeros la adhesión y, por tanto, para el contenido del Tratado.
gobiernos democráticos se creó un Ministerio específico, No obstante, técnicamente era más fácil que el agríco-
que después pasó a ser una Secretaría de Estado para rela, ya que se aplicaban unas pocas reglas de carácter
laciones con las Comunidades, fuertemente especializada general, frente a la enorme casuística (incluso produc-
y con reconocidos expertos en los diversos campos. Parti- to a producto) y la desproporcionada carga política de
cular importancia tuvo la creación a principios de 1983 de este último.
una Task Force, o equipo negociador interministerial, com- La posición inicial de los negociadores comunitarios
puesto de once altos cargos3 y al que se dotó de amplia era la de un período de transición de cinco años (como
autoridad para definir las posiciones españolas, negociar en anteriores ampliaciones), hasta la liberalización total
bilateralmente con la Comisión los aspectos técnicos, fijar de los intercambios y la adopción de la Tarifa Exterior
prioridades y resolver hipotéticos conflictos de intereses Común (TEC) por España, precedida de un importante
en el seno de la propia delegación española. «descreste» (reducción inicial hasta un máximo) de los
En el equipo negociador, y en los grupos de expertos aranceles españoles más elevados. Esta posición se
que apoyaron decisivamente a sus miembros, se refleja- explica porque los países comunitarios consideraban
ban orientaciones distintas sobre el enfoque de la nego- desequilibrado a favor de España el Acuerdo de 1970,
ciación: de un lado, entre los partidarios de dar primacía al tanto por disfrutar de aranceles de importación comuni-
objetivo de ser miembros y los que defendían como esen- tarios mucho más elevados que los aplicados a las ex-
cial que la adhesión se produjera en condiciones técnicas portaciones españolas, como por la existencia en Espa-
que aseguraran su éxito económico y, por tanto, político. ña del ICGI (Impuesto de Compensación de Graváme-
También había diferentes sensibilidades en lo relativo a la nes Interiores), que suponía una importante protección
evaluación del impacto de la adhesión, con posiciones que adicional, y la Desgravación Fiscal a la Exportación
podían calificarse, simplificada y respectivamente, de «li- (DFE) que implicaba una subvención4. Estos dos últi-
berales» (confianza en los efectos dinámicos de la adhe- mos aspectos se resolvieron con la introducción del
sión) y «proteccionistas». Todos estos sutiles equilibrios Impuesto sobre el Valor Añadido (IVA), un impuesto
internos (la llamada «negociación hispano-española») de- neutral, desde el primer día de la adhesión. Conviene
jaron su marca en el texto del Tratado. subrayar que éste era un compromiso previo de España
con el GATT (hoy WTO), e incluso se retrasó su intro-
3. La Unión Aduanera: ducción para hacerla coincidir con la adhesión (no sin
El capítulo industrial, tema clave una previa negociación bilateral con USA para evitar la
imposición de sanciones).
Por su peso en el PIB y en el empleo españoles, y Inicialmente, el cierre del capítulo industrial se pospo-
por su hipotética «sensibilidad» tras décadas de pro- nía, por parte española, hasta el fin del conjunto de la
3 4
La composición del equipo negociador fue la siguiente: Manuel La existencia (anterior al IVA) del Impuesto sobre el Tráfico de
Marín (Secretario de Estado para las Relaciones con la CEE); Carlos Empresas (ITE) aplicado en cada compraventa implicaba que los
Westendorp; Pedro Solbes; Juan Badosa; Óscar Fanjul (sustituido productos finales quedaran gravados «en cascada» (por acumulación de
posteriormente por Fernando Maravall); Miguel Oliver (sustituido todas las transacciones previas). Los comunitarios sostenían que al
posteriormente por Fernando González-Laxe); Carlos Tió (sustituido calcular el ICGI y la DFE se añadían injustificadamente protecciones y
posteriormente por Jordi Carbonell); Álvaro Espina; Fernando Mansito; subvenciones respectivamente en los productos finales objeto del
Vicente Parajón; Ramón de Miguel. comercio exterior.

JUAN BADOSA PAGÉS
negociación (principio de «globalización» o de cierre si- mera reducción (10,0 por 100), más moderada que la li-
multáneo de todos los capítulos importantes), en base a neal (12,5 por 100), se justificó porque coincidía con la
la idea tradicional de que, con la incorporación a la CEE, entrada en vigor del IVA y, por tanto, con la eliminación
España ofrecía al resto de Europa un mercado industrial antes señalada del elemento protector que contenía el
muy protegido a cambio de la apertura de los mercados ICGI. A cambio, la cuarta reducción situaba la acumula-
agrícolas europeos. El Capítulo Industrial maduró más da (52,5 por 100) ligeramente por encima de la lineal (50
rápidamente que el agrícola en la negociación, y se de- por 100).
cidió cerrarlo antes que este último, aprovechando una El Capítulo de Unión Aduanera se completaba con el
aproximación de posiciones perfectamente asumibles acuerdo sobre contingentes complementarios por am-
para la parte española. Se consideró que el capítulo bas partes para productos hipotéticamente «sensibles»,
Agrícola podría concluirse más tarde de forma indepen- aunque en la práctica procedían del Acuerdo de 1970.
diente «por sus propios méritos», ya que permitía equili- Los contingentes, por su carácter excepcional, durarían
brios internos (productos «mediterráneos» versus «con- también excepcionalmente cuatro años, a lo largo de los
tinentales», por ejemplo) sin entorpecer el conjunto de cuales se incrementarían gradualmente hasta su extin-
la negociación. ción. Se acompañaban de unas «cláusulas de salva-
El Acuerdo final descartó el «descreste» previo de guardia» que, como era de esperar, no llegaron a utili-
aranceles que pretendía la parte comunitaria y estable- zarse. Aunque se refieren a diversos productos, desta-
ció un período transitorio de siete años, período que caban, como era habitual, los de productos textiles en
acabó generalizándose posteriormente a otros capítulos ambas direcciones. Con independencia de su necesi-
del Tratado (pesca y libre circulación de trabajadores, dad, la discusión sobre ellos sirvió a la parte española
por ejemplo) aunque nada tuvieran que ver con los inter- para enfatizar los peligros para su economía (tradicio-
cambios comerciales en sentido estricto5. España al- nalmente proteccionista) de una apertura demasiado rá-
canzaba el desarme total con la CEE y la adopción de la pida y, por tanto, para fortalecer la posición negociadora
TEC (Tarifa Exterior Común) en ocho reducciones de los en este área.
aranceles previos a la adhesión y de la diferencia de és- El espinoso tema de los «descrestes» preliminares se
tos con aquélla respectivamente. En el mismo período resolvió con la creación, excepcionalmente, de un con-
la CEE eliminaba sus aranceles (sensiblemente inferio- tingente arancelario para la importación española de au-
res) con España. No se siguieron reducciones lineales tomóviles comunitarios de tres años de duración. Este
(del 12,5 por 100 cada una), sino reducciones, cada 1 sector simbolizaba el ya aludido desequilibrio derivado
de enero, desde 1986 (la primera, de hecho, fue el 1 de del Acuerdo de 1970: una actividad fuertemente expor-
marzo por razones técnicas) hasta el 1 de enero de tadora (y, por tanto, competitiva) gozaba de un arancel
1993, de acuerdo con la siguiente secuencia: 10,0 previo a la adhesión del 36,7 por 100 (a la que sumar el
por 100; 12,5 por 100; 15 por 100; 15 por 100; 12,5 ICGI). La solución fue un contingente, de alcance tam-
por 100; 12,5 por 100; 12,5 por 100; y 10 por 100. La pri- bién simbólico, con un derecho reducido del 17 por 100,
para un volumen muy moderado de automóviles
(40.000 en el tercer año). Al comienzo del cuarto año
(1989), este arancel coincidía con el nivel alcanzado por
5
La restricción a la libre circulación de nuevos trabajadores españoles
durante siete años (10 años en el caso del Gran Ducado de las reducciones pactadas con carácter general, por lo
Luxemburgo) es indicativa de los prejuicios de algunos países sobre la que el contingente desaparecía.
incorporación de España: en esas fechas, nuestro país ya había dejado
de ser emisor neto de emigrantes, por lo que dicho período transitorio Hay que subrayar, finalmente, que la negociación
fue de hecho innecesario. coincidió en el tiempo con el duro y difícil proceso inter-

no de «reconversión industrial» (siderúrgico, naval, bie- aquellas fechas alrededor del 70 por 100 del Presu-
nes de equipo, etcétera) que requirió ingentes ayudas puesto Comunitario (casi el 50 por 100 en la actualidad)
públicas nacionales. La constructiva posición final de la y su distribución no puede calificarse precisamente ni de
Comisión —sensible a los argumentos españoles y lide- eficiente ni de equitativa. En este campo, como se decía
rada por el Comisario belga D’Avignon— contribuyó de- al principio, no puede hablarse propiamente de liberali-
cisivamente a la favorable conclusión de este capítulo zación, sino del paso de un sistema intervenido y pro-
clave. teccionista (el español) a otro también intervencionista y
proteccionista (el comunitario), aunque con técnicas dis-
4. La agricultura, el gran obstáculo tintas, y en un mercado de mayor dimensión6.
La decisión de cerrar previamente el capítulo indus-
En vísperas de la adhesión, España era ya un país trial permitió abordar el agrícola con todas sus implica-
fundamentalmente industrial (en proporción del PIB y ciones, forzando una aceleración de la negociación que
del empleo) y los propios intercambios hispano-comuni- posibilitó el Acuerdo global. La negociación, como ya se
tarios reflejaban claramente este hecho (sólo un 16 ha indicado anteriormente, consistió en dar a los perío-
por 100 de las exportaciones y un 6 por 100 de las im- dos y mecanismos transitorios soluciones ad hoc en
portaciones tenían carácter agrícola en 1984). No obs- función de la naturaleza de los problemas.
tante, y con el mismo carácter desproporcionado que Por analogía formal en el sector industrial, el principio
tiene la Política Agraria Común (PAC) —y precisamente general fue el de un período transitorio de siete años,
por ello— el capítulo agrícola se convirtió en el escollo con desmantelamiento arancelario en ocho reduccio-
más difícil para el acuerdo final. También fue técnica- nes, en este caso lineales. De este esquema, no obs-
mente el más complejo, no tanto por la naturaleza del tante, quedaban excluidos varios subsectores «sensi-
sector, como por el carácter prolijo de la maraña de in- bles» económica o políticamente, para los que se dise-
tervenciones casuísticas que caracterizan la PAC. La ñaron otros períodos y procedimientos. El equilibrio de
adhesión española, como ya se ha indicado al comien- las concesiones recíprocas se concentró principalmente
zo, podía suponer un agravamiento de los problemas in- en el de aceptar limitaciones en el competitivo sector es-
ternos de la CEE y de ahí la tentación comunitaria de pañol de frutas y hortalizas a cambio de restricciones
posponerla hasta «haber puesto orden en la casa». temporales a la importación en los de lácteos, carne de
Así pues, para entender plenamente la negociación vacuno y trigo blando panificable: «mediterráneos» por
agrícola, resulta necesario comprender los mecanismos «continentales» en la jerga de la negociación.
y efectos de la PAC, lo que no resulta posible en este ar- Para los productos hortofrutícolas se aceptó un sis-
tículo. Baste señalar que, en suma, la PAC supone una tema en dos fases. En la primera, de cuatro años, el
transferencia de recursos desde la generalidad de con- sector quedaba prácticamente excluido en lo sustan-
sumidores europeos (que deben soportar, por el princi- cial de la incorporación al acervo comunitario. A este
pio de preferencia comunitaria, precios más elevados período de stand still se le denominó «verificación de
que los internacionales) y contribuyentes (que cubren la convergencia»; el segundo era propiamente el pe-
con sus impuestos las subvenciones que hay que gene- ríodo de transición, de seis años de duración, a lo lar-
rar para sostener precios y ayudas) a la minoría (3-5
por 100 de la población activa) que suponen los agricul-
tores. Los costes de las intervenciones (entre ellos, la fi-
6
Se habla impropiamente de «mercado único» porque presenta
nanciación y venta a pérdida de los excedentes agríco- precios únicos, pero éstos no derivan del mecanismo de mercado, sino
las generados por tales intervenciones) suponían en de intervenciones político-administrativas.

JUAN BADOSA PAGÉS
go del cual se realizaba la aproximación de precios y La alternativa a estas limitaciones cuantitativas era la
se alcanzaba el «libre comercio». Aparentemente, de esperar «desde fuera» la inevitable reforma de la
ésta era tal vez la concesión más importante de la par- PAC. Acertadamente, se prefirió participar «desde den-
te española para conseguir la adhesión ya que, ade- tro» de las instituciones comunitarias donde, obviamen-
más, la discriminación arancelaria de ciertos produc- te, la posición negociadora española era muy superior.
tos españoles frente a terceros no comunitarios (las
naranjas marroquíes, por ejemplo) no se eliminaba 5. De los «flecos» y otros acuerdos
desde la adhesión, sino en la primera fase del período
transitorio. Sin embargo, este subacuerdo resultó crí- La negociación de los capítulos más críticos se cerró
tico para conseguir la definitiva retirada de las resis- en los últimos días de marzo de 1985, no sin el ya tradi-
tencias francesas. Además, se trataba de un sector cional y ritual «maratón» negociador en Bruselas hasta
«ganador» en cualquier caso y un compás de espera altas horas de la noche (lo que, al decir de la Primera
de cuatro años no era gran cosa en relación con la es- Ministra francesa, Edith Cresson, daba ventaja a la de-
pera precedente (incluido el propio período de nego- legación española). Éste fue el momento de celebración
ciación). Finalmente, la segunda etapa se abordaría «informal» del Acuerdo. Quedaron pendientes, hasta la
ya con España dentro de las instituciones comunita- fecha de la firma formal del Tratado (12 de junio de
rias, lo que daría una capacidad importante de rene- 1985), los llamados «flecos» (aspectos técnicos muy
gociación que, efectivamente, fue utilizada posterior- específicos, como el tacómetro o la isoglucosa) y la
mente para mejorar las condiciones y acortar la transi- compleja labor de redacción del texto final. Tanto en el
ción. posterior acuerdo final sobre aquellos como en el cierre
Para los productos «continentales» antes citados de los capítulos más «conflictivos» en dichas fechas,
(lácteos, trigo, vacuno...) el período transitorio se esta- tuvo especial importancia el hecho de que la Presiden-
bleció en siete años, pero con importantes restricciones cia de la Comunidad recayera en Italia y, por tanto, en su
cuantitativas al comercio español de importación (admi- Ministro de Asuntos Exteriores, Giulio Andreotti (tam-
nistradas ya por las instituciones comunitarias), y deno- bién el Comisario responsable de la ampliación, Loren-
minadas «mecanismos complementarios de los inter- zo Natali, era italiano), cuya reiterada experiencia como
cambios», para facilitar la reestructuración de sectores Ministro en varias carteras y como Primer Ministro resul-
atomizados y poco eficientes como consecuencia, en taron de gran ayuda para concluir satisfactoriamente la
gran medida, del secular proteccionismo español. Para negociación.
no desequilibrar aún más las cuentas comunitarias con Uno de estos «flecos», sin embargo, tenía importan-
la generación de nuevos excedentes, se acordaron limi- cia: a medio plazo España debía ser perceptor neto de
taciones cuantitativas a la producción protegida o sub- fondos comunitarios, vía fondos agrícolas y estructura-
vencionada, filosofía previamente adoptada interna- les; no obstante, existía la posibilidad de que resultara
mente por la CEE como consecuencia inevitable de sus ser, durante el período transitorio, contribuyente neto al
propias políticas de precios. Así, se fijaron «cuotas» Presupuesto Comunitario. Esto derivaba del hecho de
para la leche y el azúcar. Limites cuantitativos análogos que, desde la adhesión, se aportaban íntegramente to-
se establecieron también en otras áreas donde la com- dos los recursos como miembro de pleno derecho (per-
petitividad y la fuerte capacidad productiva española cepciones de la Tarifa Exterior Común, el correspon-
amenazaban con desestabilizar aún más las frágiles po- diente porcentaje del IVA, montantes compensatorios
líticas comunitarias previas a la adhesión (aceite de oli- en las importaciones agrícolas, etcétera), pero no se
va, vino). participaba plenamente de las intervenciones agrícolas

comunitarias (precisamente por hallarse en períodos guió la pauta tradicional de presentar superávit para
transitorios). Para resolver este posible problema —po- España, el comercio total bilateral (suma de importacio-
líticamente inaceptable— la Comisión accedió a devol- nes y exportaciones) se multiplicó por seis en el período
ver un porcentaje decreciente (desde el 87 por 100, el transitorio de siete años.
primer año) del IVA aportado, con el propósito de aproxi-
mar a cero el balance de aportaciones y percepciones. 6. A modo de conclusión: los efectos económicos
Finalmente, está el asunto de Portugal, país que cerró de la adhesión
la negociación y accedió a miembro comunitario en las
mismas fechas que España. Las respectivas negocia- La adhesión de España a la CEE desde el 1 de enero
ciones, sin embargo, se llevaron en paralelo, de forma de 1986 fue un éxito económico. Más aún: fue un éxito
independiente y con soluciones también distintas. Lo económico inmediato. Los efectos a medio y largo plazo
que quedaba por resolver era la relación entre los dos de la integración se tratan en otro capítulo del presente
países a lo largo de los respectivos períodos transito- número extraordinario de ICE. Lo que conviene señalar
rios. El Acuerdo de España con Portugal fue negociado aquí es que los temores, e incluso resistencias, que ha-
bilateralmente y, posteriormente, asumido por la Comi- bía en España en vísperas de la adhesión no se confir-
sión Europea. En lo que respecta a la Unión Aduanera, maron ni justificaron respectivamente.
el punto de partida era el llamado Anejo P del Acuerdo Como ya había sucedido en otras ocasiones (incluida
de España con la EFTA de 1979, por el que ambos paí- la propia fundación de la CEE) los estudios «estáticos»
ses se otorgaron concesiones preferenciales recípro- (españoles y comunitarios) sobre el impacto de la incor-
cas. El Acuerdo bilateral de 1985 supuso un gran paso poración de España a la CEE resultaron equivocados: ni
hacia la definitiva liberalización de los intercambios co- se produjo una recesión inicial, ni desaparecieron sub-
merciales bilaterales: Portugal eliminó cualquier discri- sectores enteros de la economía española. Prevalecie-
minación desde el mismo día de la adhesión, aplicando ron, una vez más, los «efectos dinámicos» de la liberali-
a las importaciones provenientes de España idénticos zación ordenada, y el consiguiente incremento de la
aranceles que a las procedentes de la CEE. Por parte competencia, que significaba la adhesión.
española, se aplicarían a las exportaciones portuguesas Con la incorporación como miembro de pleno dere-
a España los mismos derechos que en cada momento cho a la CEE, el horizonte económico español quedó
les aplicaba la CEE (más bajos que los españoles). clarificado y un clima de seguridad y confianza se insta-
Transcurrido el período de siete años, el comercio que- ló en los operadores económicos, lo que estimuló fuer-
daba plenamente liberalizado. Como excepción, se temente la inversión, tanto nacional como extranjera.
mantuvieron temporalmente limitaciones al comercio bi- Los períodos transitorios y limitaciones temporales pac-
lateral para ciertos productos «sensibles», como los tex- tadas facilitaron el ajuste suave de numerosas activida-
tiles, con diversas fórmulas (contingentes, plafones, des productivas al nuevo contexto de competencia y al
cláusulas de salvaguardia). cambio en la estructura de precios relativos, y el propio
Para los capítulos no comerciales de la adhesión, am- incremento de la competencia sirvió de estímulo para la
bos países se aplicaban mutuamente las mismas medi- mejora de la eficiencia de la economía española.
das y derogaciones transitorias que habían acordado in- En los cinco años anteriores a la entrada en la CEE
dependientemente con la CEE. (1981-1985), por ejemplo, el PIB español había crecido
El resultado del Acuerdo fue un impresionante incre- a una tasa anual acumulativa media del 1,8 por 100, por
mento del comercio bilateral hispano-portugués desde debajo de la comunitaria en el mismo período (2,1
el primer momento de la adhesión: en efecto, aunque si- por 100). En los cinco años posteriores (1986-1990), el

JUAN BADOSA PAGÉS
crecimiento medio del PIB español fue del 4,8 por 100, CEE de 1970, Acuerdo con la EFTA de 1979, etcétera)
casi dos puntos por encima del comunitario (2,9 ya habían preparado gradualmente el terreno para facili-
por 100). tar la liberalización definitiva del comercio exterior. Pero,
En este mismo período, el comercio total Espa- sin duda, el propio Tratado de Adhesión se reveló ade-
ña-CEE (importación más exportación) pasó de un equi- cuado para posibilitar la adaptación a las nuevas cir-
valente de 30.200 a 69.200 millones de euros. La impor- cunstancias. La labor de todos aquellos que, desde po-
tación creció más rápidamente (de 13.800 a 39.200 mi- siciones políticas o profesionales, contribuyeron a la ar-
llones de euros) que la exportación (de 16.400 a 30.000 quitectura y contenido del Tratado a lo largo de ocho
millones de euros), debido más a la diferencia de creci- años de negociación (1977-1985) debe ser pues reco-
miento entre España y el resto de la CEE que al propio nocida como un factor decisivo en el éxito de la gran
desarme arancelario mutuo. operación política y económica que supuso la incorpora-
Los procesos previos de apertura de la economía es- ción de España a la CEE, y a la corriente de construc-
pañola (Plan de Estabilización de 1959, Acuerdo con la ción a largo plazo de una Europa Unida.

Pedro Pérez Fernández
LA INTEGRACIÓN ECONÓMICA
DE ESPAÑA EN LA UNIÓN
EUROPEA (1986-1995)
El proceso de liberalización de la economía española se inició tímidamente con el Plan
de Estabilización de 1959. El Acuerdo Preferencial con la CE de 1970 representó un
enorme avance que se consolidaría con la extensión de este acuerdo a los países de la
EFTA en 1979. Pero fue la integración en la CE, en 1986, la que supuso el paso
definitivo que culminó el proceso de cambio que necesitaba nuestro país y afianzó la
idea de que la reducción del proteccionismo mejora la eficiencia de la economía,
aumenta el crecimiento y permite alcanzar mayores cotas de bienestar.
Palabras clave: política económica, integración económica, liberalización de la economía, España,

1986-1995.
Clasificación JEL: E65, F02, O52.
1. Introducción dirigismo, la regulación y el férreo control del sector ex-

terior, haciendo que la crisis del petróleo de 1973 nos
Hoy, felizmente, es un lugar común entre nuestros sorprendiera en peor posición que a los restantes paí-
ciudadanos que las liberalizaciones económicas sien- ses europeos que, por cierto, no eran un modelo de li-
tan bien a nuestro país. Desgraciadamente no siem- beralismo y eficiencia.
pre esto fue así, fruto, sin duda, del largo historial de Ha sido, sin duda, la evidencia acumulada desde el
proteccionismo e intervención de los Gobiernos que Plan de Estabilización, seguida del Acuerdo Preferen-
los españoles hemos sufrido durante siglos. Simple- cial con la CE de 1970 y su extensión a los países de la
mente examinando los últimos 50 años vemos cómo EFTA en 1979, y de las consecuencias de las sucesi-
nuestro país se recreó en la autarquía y en la sobre- vas Rondas del GATT sobre el proceso de liberaliza-
rregulación, y sólo procedió al inicio de un proceso de ción comercial de España, lo que produjo un cambio de
racionalización económica y a abrir su comercio cuan- mentalidad en relación a que la reducción del protec-
do se quedó sin recursos para pagar la factura exte- cionismo mejora la eficiencia de nuestra economía, au-
rior. menta el crecimiento y permite alcanzar mayores cotas
Es cierto que los resultados del Plan de Estabiliza- de bienestar.
ción del 59 fueron espectaculares y que dieron pie a la Pero fue la integración en la CE en 1986 el paso defi-
década prodigiosa de los sesenta, pero también es nitivo que culminó ese proceso de cambio de mentali-
cierto que en esa década se siguió profundizando en el dad de nuestros ciudadanos y de nuestros políticos.

PEDRO PÉREZ FERNÁNDEZ
2. Antecedentes de la economía y que había derivado en un déficit per-

manente y abultado.
Antes de entrar a analizar las consecuencias de la in- Desde el lado europeo nuestra integración se percibió
tegración de España en la CE conviene recordar que, con preocupación. Europa también había vivido una difí-
desgraciadamente, la década anterior fue una década cil década de los setenta y no estaba totalmente enrai-
perdida por nuestro país en el terreno económico, aun- zada en la mentalidad de sus ciudadanos que la liberali-
que no en el político, que hizo más dura nuestra integra- zación comercial y de circulación de trabajadores y capi-
ción en Europa. tales fuese buena. Por ello la negociación se prolongó
La crisis energética de 1973 quebró bruscamente el en exceso y sólo gracias al ultimátum de Alemania en el
sueño que los españoles se habían forjado en la década Consejo de Stuttgar, en junio de 1983, vinculando la fu-
de los sesenta de que el país podía converger en térmi- tura financiación a la ampliación, se dinamizó el proceso
nos de bienestar económico con sus vecinos europeos que concluye con la firma del Tratado de Adhesión en
en un espacio relativamente corto de tiempo. El carácter junio de 1985.
más agudo de la crisis en España en comparación a
otros países europeos, por su mala política energética 3. Los efectos de la integración
—alta dependencia del petróleo, mayor consumo de
productos petrolíferos por unidad de producto, inapro- La integración de España en las Comunidades Euro-
piada política de precios, etcétera— y la inadecuada peas en 1986 fue el paso más relevante que ha dado
reacción de la política económica al shock que el país nuestro país en muchas décadas y quizás en siglos, ya
sufrió —se dilató el ajuste vía precios, el desarrollo de que sus implicaciones desbordaron el ámbito económi-
políticas que favorecieran un menor consumo del petró- co para acabar impregnando sólidamente nuestro deve-
leo frente a otras energías y la aplicación de políticas nir político y ha producido una profunda transformación
macroeconómicas restrictivas— junto con el inicio de la de nuestra economía y de nuestra sociedad.
transición política y la injustificada falta de atención de En los diez años posteriores a nuestra integración,
los sucesivos gobiernos a los problemas económicos en España creció a una tasa promedio del 3 por 100, tasa
favor de los políticos, como si no se pudiese prestar superior a la que registraron nuestros socios comunita-
atención a ambos, determinaron un empeoramiento de rios, lo que permitió que nuestro PIB per cápita pasase
la situación económica en España mayor del que se re- del 70 al 80 por 100 del promedio de la Unión, retoman-
gistró en otros países de Europa y de la OCDE. do, así, el proceso de convergencia con nuestros veci-
España llegó exhausta a la integración con Europa. nos europeos que había quedado interrumpido al esta-
La actividad económica sólo empezó a repuntar en llar la crisis de 1973.
1985 gracias al cambio de expectativas que la integra- Pero, con ser importante, esa tasa de crecimiento no
ción produjo dentro y fuera de nuestras fronteras, y a resume el conjunto de mejoras y avances que el país
los ajustes que tanto en el ámbito de los precios relati- realizó en la década que analizamos.
vos como en el sectorial había introducido el primer Nuestra incorporación a la CEE coincide con un renaci-
Gobierno socialista. Un aspecto que hay que subrayar miento del espíritu europeísta y con una dinamización del
y sobre el que volveremos, es que las demandas plan- proceso de integración europeo. A los compromisos que
teadas por la sociedad de mayores coberturas sociales España había asumido en el terreno de la liberalización
—sanidad, educación, desempleo, pensiones— y de del comercio exterior se sumaron los derivados del acuer-
infraestructuras presionaban un presupuesto cuyos in- do comunitario de 1986 de construir un auténtico mercado
gresos habían estado limitados por el bajo crecimiento interior en el mismo horizonte temporal: siete años.

LA INTEGRACIÓN ECONÓMICA DE ESPAÑA EN LA UNIÓN EUROPEA (1986-1995)
El esfuerzo era sin duda hercúleo, ya que las implica- estabilidad cambiaria o, incluso, un suave deslizamiento
ciones para España en el terreno de la reducción del que hubiese permitido encajar mejor las cosas. El efecto
proteccionismo exterior derivadas del Tratado de Adhe- combinado de expansión económica, drástica reducción
sión iban más allá de la pura rebaja arancelaria y la eli- del proteccionismo y apreciación del tipo de cambio dio
minación del sistema de contingentes, ya que comporta- pie a una aceleración de las importaciones que progre-
ba el abandono definitivo de procedimientos administra- saban durante el período 1987-1990 a tasas del entorno
tivos que constituían verdaderas barreras invisibles, la del 20 por 100, duplicando a la que registraban las ex-
eliminación de los ajustes fiscales en frontera que ocul- portaciones, convirtiendo el superávit por cuenta co-
taban autenticas y, a veces, voluminosas subvenciones rriente que veníamos registrando en los años previos a
—como era el caso de los productos siderúrgicos— y, la integración en un creciente déficit.
en fin, la supresión de mecanismos crediticios y fiscales Esta aceleración de los flujos con el exterior fue aún
que instrumentaban ayudas para favorecer las ventas al más espectacular si vemos cómo evolucionó el comercio
exterior. exterior con nuestros socios europeos. Basta decir que
Esta supresión de barreras, ayudas y compensacio- las importaciones procedentes de la CE, que en 1985 re-
nes, que homologaban nuestros procedimientos de co- presentaban el 36,5 por 100 del total de importaciones
mercio exterior a los existentes en la CE, de forma si- del país, pasaron al 60 por 100 en tan sólo cinco años y
multánea al desarme arancelario frente a nuestros so- nuestras exportaciones a la CE, que en 1985 suponían el
cios comunitarios y la reducción al arancel común en el 52,6 por 100 del total, pasaron al 70 por 100 en 1990.
caso de comercio con terceros países, supuso una fuer-
te reducción del proteccionismo. Además, nuestros em- 4. Su impacto en los diferentes sectores
presarios, sindicatos y responsables políticos eran
conscientes de que ese movimiento no tenía vuelta Esta brusca apertura a la competencia exterior acele-
atrás, y que la única vía para sortear las dificultades que ró los procesos de ajuste que ya se habían iniciado en
ello originaba era la rápida búsqueda de la eficiencia y la buena parte de nuestra industria desde el inicio de la dé-
competitividad. cada de los ochenta dando lugar, en parte, a una reduc-
Coincidió, además, esta brusca reducción del protec- ción del peso que el sector industrial tenía en nuestra
cionismo con una fase expansiva de nuestra economía economía y, sobre todo, a una mejora de la eficacia pro-
y con una apreciación del tipo de cambio. Como antes ductiva derivada de la aplicación de mejores y más mo-
se comentaba, el largo período de atonía económica dernas tecnologías, mejor organización productiva y ge-
que España vivió desde 1974 hasta 1984, década en la rencial, y mejor utilización del factor trabajo.
que nuestro país apenas creció un 15 por 100, finaliza Algo que coadyuvo de forma significativa a este pro-
con el inicio de la recuperación en 1985 empujada por el ceso fue la inversión extranjera que bien en forma de in-
cambio de expectativa que la integración produce en versión directa en nuevos proyectos o ampliación de
nuestros empresarios y en el redoblado atractivo que otros en funcionamiento, o bien mediante la compra y
nuestro país origina en los inversores extranjeros. Las reestructuración de empresas existentes ayudó a mejo-
entradas de capitales destinadas a inversiones directas rar la competitividad de nuestra industria que volvió a re-
se multiplicaron por ocho en el corto espacio de cinco cuperar peso en nuestra economía a partir de 1994 y a
años. Este brusco cambio tiene como primer efecto una registrar tasas de crecimiento de sus exportaciones su-
fuerte demanda de nuestra moneda con la consiguiente periores a las de las importaciones. A esta recuperación
apreciación del tipo de cambio, en un momento en que de competitividad también ayudaron las devaluaciones
el brusco desarme arancelario hubiese demandado una de 1992 y 1993.

Los temidos efectos de la integración y de su «inade- significativa el impulso que la inversión extranjera direc-
cuada negociación», según enfatizaban algunos agore- ta dio al sector industrial en esos años.
ros políticos y económicos, iban a barrer buena parte de En el sector agrícola ocurrió algo parecido. No se con-
nuestro sector industrial y del sector agrícola. firmaron los malos augurios de muchos, aunque el sec-
En el caso del sector industrial, no debemos olvidar tor registró un profundo proceso de transformación y
que buena parte del crecimiento generado en los sesen- reestructuración. En los diez años siguientes a la inte-
ta se debió a una industrialización forzada por los meca- gración, la contribución del sector agrícola al producto
nismos establecidos en los planes de desarrollo —la fa- disminuyó aproximadamente en un punto, fruto de la
mosa acción concertada— y sobreprotegida por todo el caída de sectores tradicionales como el cereal, la gana-
conjunto de medidas limitativas de las importaciones a dería vacuna, y, en general, las producciones menos efi-
las que antes hemos aludido. cientes en comparación a los países europeos del norte,
La crisis energética ya evidenció la ineficiencia de bue- caída que fue compensada, en cierta medida, con la ex-
na parte de nuestra industria y la década previa a la inte- pansión de productos con demanda creciente, como las
gración fue una década de intenso ajuste en este sector. frutas y verduras y el aceite de oliva. La mayor demanda
Durante los primeros años, tras la integración en la de productos alimenticios industrializados hizo que par-
CE, el sector industrial perdió algo de peso si lo medi- te del sector agrario pasase a ser oferente de insumos
mos a través de su contribución a la producción nacio- para la industria, más que de producto final, con el con-
nal, debido fundamentalmente a los ajustes introducidos siguiente impacto en los márgenes percibidos por los
en un conjunto de empresas públicas altamente deficita- agricultores.
rias y de difícil viabilidad económica, como la minería Aunque la combinación de estos factores dio lugar a
del carbón, la siderurgia y la construcción naval, todas una caída de la renta agraria en términos reales, el fuer-
ellas afectadas por planes de reconversión consistente descenso en la población activa agraria, consecuen-
tes, en definitiva, en reducir su dimensión. cia más de factores vegetativos —jubilaciones y falleci-
Más brusca fue la caída del empleo generada, ya que mientos no compensados con nuevas incorporacio-
de aportar el 24 por 100 del empleo nacional pasó al 20 nes— que consecuencia directa del ajuste, junto con la
por 100, lo que indica el fuerte ajuste en busca de la efi- acentuación de las transferencias recibidas de la políti-
ciencia que se produce en esos años y la tendencia a la ca agrícola común y de la seguridad social, hicieron po-
especialización en sectores menos intensivos en mano sible que la renta disponible por persona ocupada mejo-
de obra. rase de forma apreciable a lo largo del período.
Es digno de subrayar que, en contra de lo que se po- Pero fueron en el sector de la construcción y en el
dría deducir de los razonamientos llevados a cabo en sector servicios donde se cosecharon los efectos más
España y en otros países de la CE —Alemania en parti- positivos de la integración.
cular— de que tras la integración en España sobrevivi- Ciertamente España era un país turístico muy conso-
rían las empresas intensivas en mano de obra y de tec- lidado cuando nos integramos en la Comunidad, pero el
nología baja o media en comparación a los países más hecho de pasar a ser país miembro, junto con el lanza-
industrializados de la Comunidad, fue precisamente miento del concepto de ciudadanía europea —una de
este segmento el que sufrió más intensamente los ava- las aportaciones de España como país miembro— y la
tares de la crisis energética, primero, y la integración, estabilidad cambiaria derivada, primero, de nuestra per-
después, y fueron las empresas de nivel tecnológico tenencia al sistema monetario europeo y después al
medio y alto las que mantuvieron y ampliaron su peso Euro acentuaron y fijaron el fenómeno de la segunda re-
en el sector manufacturero, a lo que contribuyó de forma sidencia en España para muchos europeos, particular-

mente alemanes y británicos. El impulso que este fenó- ción importante de los depósitos que recibían. Un prolijo
meno dio y sigue dando a la construcción residencial, sistema de coeficientes compelía a las entidades a apli-
junto con la decisión del Gobierno de aplicar los recur- car la parte correspondiente de sus recursos a vivienda,
sos de los Fondos Estructurales y de Cohesión a in- pesca, industria, exportación, agricultura, etcétera con
fraestructuras físicas, ha hecho que la dimensión de tipos y condiciones especiales, normalmente muy por
nuestro sector construcción sea mayor, tanto en peso debajo de las de mercado. El sistema financiero opera-
contributivo al producto nacional, como en generación ba, así, como una especie de presupuesto B que sin re-
de empleo, a la que existe en el resto de la Unión, sien- querir de la correspondiente aprobación parlamentaria
do un ámbito nítidamente beneficiado por la integración, permitía a las autoridades llevar recursos a un sector u
ya que sus problemas coyunturales se han debido es- otro para apoyar esta o aquella acción sectorial a costa,
trictamente al impacto de factores cíclicos pero, en nin- evidentemente, del resto de la actividad económica y de
guna medida, han sido consecuencia de la competencia los depositantes, que tenían que pagar tipos de interés
exterior. Más bien el sector se ha fortalecido a lo largo más altos por su operaciones de financiación y recibían
de los años permitiéndole iniciar una presencia en el ex- remuneraciones más bajas por sus ahorros.
terior y un proceso de diversificación hacia actividades El saneamiento de los bancos en crisis y el desmontaje
conexas, como pudieran ser las concesionales. de los coeficientes de inversión obligatoria y del sistema
Por último, en el sector servicios es donde más clara- de financiación de los bancos públicos vía cédulas de obli-
mente se han manifestado los efectos positivos de nuestra gatoria adquisición por las entidades financieras, supuso
integración, con la excepción del comercio, que se vio un enorme coste presupuestario, en parte mediante mino-
afectado por la irrupción de las cadenas de hipermercados ración de los ingresos que de otra forma habría recibido el
y el desarrollo de centros comerciales en la periferia de las presupuesto como beneficios del Banco de España, en
ciudades que han cambiado los comportamientos y hábi- parte mediante aumento del gasto al hacer transparente,
tos de los consumidores, al mismo tiempo que han produ- vía presupuesto de gastos, el coste de las políticas de fo-
cido una importante reestructuración del sector. mento sectorial correspondiente. Un claro ejemplo fue el
En los demás subsectores, desde el transporte por de la política de vivienda de protección oficial.
cualquier medio a los servicios financieros, pasando por Adicionalmente a estos aspectos económicos esta-
el turismo y continuando por los servicios dominados por ban los regulatorios que «ordenaban» abrumadoramen-
la oferta pública, como educación y sanidad, el creci- te el sector y que iban desde la prohibición de crear nue-
miento y la mejora de eficiencia fueron notables a lo largo vas entidades a limitar operativamente el ámbito geo-
de la década, y continuaron así en los años siguientes. gráfico de buena parte de ellas.
Mención especial hay que hacer del sector financiero, Cómo un sistema rígidamente intervenido, altamente
que inicia la década analizada lastrado aún por las re- fragmentado, pesadamente cargado de coeficientes,
moras de un pasado caracterizado por un intervencio- atrasado e ineficiente, termina la década analizada
nismo extremo, una gran fragmentación y un abrumador como uno de los sistemas financieros más eficientes de
dominio de la banca. A los ojos de hoy puede resultar Europa, reduciendo a la cuarta parte la cuota de merca-
sorprendente pensar que en el inicio de la década de los do que llegó a tener en nuestro país la banca extranjera
ochenta, nuestro sistema bancario sufrió una crisis pro- y posicionándose firmemente en el exterior, es un ejem-
funda que afectó a una tercera parte del sistema y que plo de cómo una combinación de sensatez, conocimien-
este estaba fuertemente intervenido no sólo desde el to y decisión por parte de las autoridades regulatorias y
punto de vista regulatorio sino que la legislación esta- de tutela, y de capacidad y profesionalidad por parte de
blecía a que debían dedicar bancos y cajas una propor- las entidades pueden hacer milagros.

El análisis de este fenómeno requeriría de más espa- so de integración en Europa a cuyo impulso dedicaron las
cio del que mis compañeros de información comercial autoridades y los organismos responsables buena parte
me otorgan y, ciertamente, ya se ha escrito bastante so- de su capacidad y esfuerzo. Nuestro país había organiza-
bre esto, pero creo que falta aún un análisis desde den- do su legislación de control de cambios de forma que era
tro que, sin pasión, pero sin falsa modestia, analice la relativamente fácil invertir en España pero extremadamen-
secuencia de acontecimientos y actuaciones encadena- te complicado abrir o comprar empresas en el exterior y,
das desde 1979 hasta la entrada en vigor del Tratado de por supuesto, prácticamente imposible comprar un inmue-
la Unión Económica y Monetaria, subrayando las dificul- ble o abrir un depósito en una entidad financiera.
tades y costes que concurrieron en cada uno de los pa- Hay que recordar que en el año 1986 nuestra legisla-
sos que de forma continuada se dieron a lo largo de ción de control de cambios aún tipificaba como delito
esos años. penal invertir sin permiso en el exterior y estaba muy en-
En los momentos previos a nuestra integración nues- raizada en la conciencia colectiva la idea de que invertir
tro sistema bancario adolecía de los problemas antes fuera era hurtar a los españoles los beneficios derivados
mencionados, no existía un mercado de deuda pública y de la correspondiente actividad y empleo.
el mercado de valores era raquítico y altamente inefi- La primera actuación que llevó a cabo el equipo de la
ciente, en el que sólo preocupaba el cumplimiento de Secretaría del Estado de Comercio en el segundo año
aspectos formales que no impedían la comisión de todo de nuestra integración fue elaborar un plan de fomento
tipo de tropelías, desde el uso de información privilegia- de la exportación y de internacionalización de la empre-
da al abuso sistemático de los bancos, canalizadores de sa española que, entre otras cosas, impulsaba un cam-
las operaciones de particulares, en el procedimiento de bio de mentalidad en este terreno. No dejaba de ser
adjudicación del precio de la operación a comprador o chocante que, de la noche a la mañana, se le dijera a los
vendedor. empresarios que era de vital importancia para el país
Huelga decir que los Fondos de Pensiones estaban que hicieran aquello que hasta entonces había estado
aún por nacer y las Instituciones de Inversión Colectiva prohibido y perseguido.
eran prácticamente inexistentes. Coincidió, afortunadamente, este cambio de orienta-
A lo largo del período 1986-1995 España desarrolló uno ción con la apertura de los países latinoamericanos a la
de los mercados de deuda pública más eficientes de Euro- inversión extranjera y la privatización de empresas pú-
pa, se desarrollaron las Instituciones de Inversión Colecti- blicas, lo que permitió a las empresas españolas apro-
va, vieron la luz los Fondos de Pensiones, se eliminaron vechar las múltiples oportunidades que se presentaban
las restricciones que operaban sobre bancos y cajas ho- apoyadas no sólo por la acción que el Gobierno y la
mologando ambas instituciones en su operativa, se mo- Administración desplegaron en este terreno, sino tam-
dernizó el mercado de valores y, lo que es más importante, bién por la creación de nuevos instrumentos de apoyo a
se fortalecieron nuestras entidades tanto en lo que a dota- la inversión exterior y la reorientación de otros existen-
ción de recursos y solvencia se refiere como, sobre todo, tes mediante la apertura de nuevas líneas de actuación,
en la profesionalización del manejo y control de riesgos y como fue el caso del ICEX, CESCE, ICO o FAD.
en su capacidad competitiva. En pocos años, los españoles, cualquiera que fuese
el motivo de su presencia en el exterior, bien fuese
5. La internacionalización de la economía española como responsable público o empresarial, o como simple
turista, pasaron de comportarse de forma tímida en un
La internacionalización de la economía española ha medio extraño a hacerlo como si ese hubiese sido siem-
sido un fenómeno derivado, en buena parte, de ese proce- pre su ámbito natural.

6. La política económica en el período 1986-1995 los ochenta y que explican, en buena medida, la expan-
sión del gasto público y el aumento del peso del sector
La principal crítica que se ha hecho a la política eco- público en la economía, difícilmente la sociedad espa-
nómica de la época es que la combinación de política ñola hubiese aceptado el conjunto de reformas estructu-
monetaria y política fiscal no fue la correcta, ya que las rales que, como veremos a continuación, permitieron
circunstancias reclamaban un carácter claramente con- modernizar y hacer más competitiva nuestra economía.
tractivo de la política fiscal que hubiese permitido una En lo referente a la educación y a la sanidad su mejo-
menor tensión en la política monetaria evitando que el ra y universalización eran, además, elementos identifi-
tipo de cambio se apreciara de la manera que lo hizo. Si cativos de la diferencia de signo político que gobernaba
bien ello era deseable, en las circunstancias y con las el país y, en el caso de las infraestructuras, el país lleva-
prioridades del momento, era incompatible con los res- ba quince años de atraso y, sencillamente, el traje se ha-
tantes objetivos de política económica, fundamental- bía quedado pequeño. Actualizar esas infraestructuras
mente la política de reformas estructurales y la mejora era de vital importancia para que el país funcionase y
en la instrumentación de la política monetaria. pudiese cosechar las necesarias mejoras de eficiencia y
En este sentido, conviene recordar varias cuestiones competitividad.
relevantes. La primera es que la demanda de bienes y Una decisión de fuerte impacto en las cuentas públicas
servicios públicos-educación, sanidad, cobertura de de- fue la de hacer transparente el coste de los déficit públi-
sempleo, pensiones e infraestructuras —era grande e cos. Hasta la segunda parte de los ochenta, los déficit pú-
inaplazable. En algunos casos, como en cobertura de blicos se seguían financiando, fundamentalmente, me-
desempleo y pensiones, no se puede olvidar que fueron diante apelación al Banco de España, con todas las impli-
los elementos que permitieron llevar a cabo todo ese ex- caciones para la política monetaria que ello comportaba.
tenso e intenso programa de ajustes que, de otra mane- En los primeros años del Gobierno socialista se inicia
ra, no hubiese sido posible. un proceso de financiar los déficit con deuda mediante
Dani Rodrik, en un excelente artículo en el Journal of al emisión de Pagarés del Tesoro, que tenían la critica-
Political Economy, llamaba la atención de que es en los ble característica de permitir blanquear el dinero que no
países en los que el sector público tiene un peso rele- había tributado a cambio de percibir bajísimos rendi-
vante en la economía, consecuencia de un alto nivel de mientos. Esta fue una forma transitoria de paliar el pro-
gasto en seguridad social y en mecanismos de protec- blema, aunque aún ocultaba el coste de la financiación
ción social, donde se está más dispuesto a asumir la ex- de los déficit. Esta situación se mantuvo hasta que se
posición al riesgo que deriva de una mayor apertura de creó y desarrolló el mercado de deuda pública. La co-
sus economías y, en consecuencia, de sus implicacio- rrecta financiación de los déficit permitió a la política mo-
nes en términos de ajuste interno. netaria cobrar autonomía de las decisiones del gobierno
Se puede decir que, conforme dichos programas esen materia de gasto y déficit, pero, en contrapartida,
tán más sólidamente extendidos, es más fácil que las hizo transparente de forma abrupta el coste de los défi-
respectivas sociedades acepten la introducción de re- cit públicos en términos de deuda y de su servicio, ha-
formas estructurales que, en definitiva, persiguen la me- ciendo que el capítulo 3 del presupuesto se convirtiese
jora de la competitividad frente al exterior. en la estrella del crecimiento del gasto público.
El caso de España en la década analizada encajaría A todo lo anterior hay que añadir la incorporación al
en esta apreciación y es posible colegir que sin el desa- presupuesto de los costes derivados de los ajustes sec-
rrollo y consolidación de los programas de protección toriales, entre los cuales el del sistema financiero, antes
social, que se producen en nuestro país en la década de mencionado, no fue pequeño, todo lo cual, en combina-

ción, ejercía una presión formidable sobre el presupues- Defensa de la Competencia, o dar autonomía al Banco
to de gastos. de España, son sólo algunas pinceladas del vasto mural
Se puede decir que, reconociendo como inaplazables de reformas que se introdujeron en el período, algunas
esas prioridades, se podría haber resuelto el problema con gran coste social y político, como el derivado de las
mediante un aumento de la presión fiscal hasta neutrali- reformas del sistema de desempleo, pero que han ren-
zar el mencionado aumento del gasto público. Aquellos dido enormes beneficios al país que, desde entonces,
que mantienen esta tesis olvidan que una de las mayo- ha disfrutado de un esquema de protección social que
res críticas al Gobierno fue precisamente la del signifi- no ha puesto en peligro la estabilidad de las cuentas pú-
cativo aumento de la presión fiscal año tras año. Haber- blicas sino que ha contribuido a su equilibrio mediante la
lo hecho en una cuantía aún mayor hubiese puesto en aportación de continuados superavits.
peligro el mayor logro de la época en este terreno: el au- Como se ha comentado anteriormente, España, que
mento de la conciencia fiscal de todos los españoles. fue recibida con cierta renuencia y, en cualquier caso,
En lo referente a la política monetaria, hay que tener como un socio periférico, fue ganando peso en la Comu-
en cuenta el efecto que sobre ella ejerció la creciente y nidad gracias a la capacidad de nuestros líderes políti-
voluminosa entrada de capitales que condicionaba su cos, a la profesionalidad de nuestros representantes en
manejo y tenía un indudable efecto al alza sobre los ti- todos los foros e instancias de trabajo de los diferentes
pos de interés y de cambio. órganos comunitarios, y al entusiasmo de nuestros ciu-
Sin lugar a dudas, el ámbito más brillante de la política dadanos en relación a los asuntos europeos.
económica fue el de las reformas estructurales. Si España En muy pocos años, nuestro país pasó de esa posi-
ha progresado más en términos relativos que sus colegas ción periférica al corazón de la Comunidad, de forma
europeos es, sin duda, porque fuimos más decididos y que nuestra voz y nuestras iniciativas eran oídas y aten-
ambiciosos en la aplicación de reformas estructurales y didas con especial atención.
hay que decir que, sin negar que hubo reformas antes y En este sentido, España fue un miembro muy activo
después del período analizado, la década de 1986 a 1995 tanto en la génesis como en los debates y en la aporta-
fue un período particularmente intenso en este terreno, ción de ideas conducentes a la elaboración del Tratado
donde no quedó prácticamente área sin reformas. Parte de la Unión Económica y Monetaria, cuya principal pie-
del programa de reformas derivaba de los compromisos za fue la creación de la moneda única: el euro, bajo la
asumidos con la CE bien en el Tratado de Adhesión, bien responsabilidad del Banco Central Europeo.
en el Acta Única o, finalmente, en el Tratado de la Unión España, con una turbulenta historia monetaria, carac-
Económica y Monetaria. Pero ahí no acabó el programa terizada por la continua debilidad de la peseta y su co-
de reformas. Parecía que el Gobierno, entrenado en las rrelato en términos de periódicas devaluaciones y altos
dificultades de los primeros años ochenta, había cogido spreads, era uno de los países más nítidamente benefi-
impulso con la introducción de las reformas derivadas de ciados por la creación del euro.
nuestros compromisos con Europa y decidió llevarlas más Los acontecimientos económicos de los años poste-
allá de lo que podían ser obligaciones adquiridas, muchas riores a la incorporación de España al grupo de países
veces derivadas de propuestas presentadas o apoyadas que liderarían la introducción del euro lo han confirma-
por nuestros representantes en los foros comunitarios. do, y se puede decir que los bajos tipos de interés que
Las reformas del mercado de trabajo, del sistema de desde entonces viene registrando nuestra economía ha
cobertura de desempleo, el inicio de la política de priva- sido uno de los dos motores del crecimiento que nuestro
tizaciones o modificaciones institucionales como llevar a país ha registrado en los últimos nueve años. El otro ha
la primera línea de la política económica la Política de sido la inmigración.

Luis de Guindos Jurado
LA POLÍTICA ECONÓMICA
ESPAÑOLA EN LA ZONA EURO.
LA IMPORTANCIA DE LAS
REFORMAS ECONÓMICAS
La incorporación de España a la UEM ha sido, sin duda, uno de los hitos fundamentales
de nuestra historia económica reciente, comparable a lo que supuso en su momento el
Plan de Estabilización de 1959, o la incorporación a la CE, en 1986. En este artículo se
revisa la evolución de la economía española en el período 1986-2004, prestando
especial atención a la política de reformas económicas. También se analizan los
desequilibrios básicos que pueden implicar un riesgo para el crecimiento futuro y se
describen los principales rasgos de la política económica que podría corregirlos.
Palabras clave: política económica, integración monetaria, reforma estructural, España, 1986-2004.
Clasificación JEL: E65, F36, O52.
1. Introducción
El esfuerzo conjunto de la sociedad española por
La incorporación de España a la Unión Económica y cumplir con los criterios de convergencia nominal tuvo
Monetaria es, sin duda, un hito fundamental de nuestra éxito a pesar de que las condiciones iniciales del año
historia económica reciente. Un hecho comparable a lo 1996 no podían ser consideradas como las más idóneas
que supuso en su momento el Plan de Estabilización del al respecto, ya que no se cumplía prácticamente ningu-
año 1959, o nuestra incorporación en 1986 a las enton- no de los criterios establecidos y, además, los mercados
ces denominadas Comunidades Europeas. Además, en financieros otorgaban una probabilidad remota a que lo
el caso de la UEM, y en claro contraste con lo que había hiciéramos a tiempo. Y los resultados, si los miramos en
ocurrido anteriormente, nos adherimos desde el primer retrospectiva, han dado lugar seguramente al período
momento sin retrasos al proyecto inicial. Los españoles de mayor prosperidad reciente de nuestro país. La elimi-
éramos claramente conscientes de los beneficios que nación del diferencial que soportábamos a lo largo de
nos había proporcionado la integración europea durante toda la curva de tipos de interés respecto a los países
la década anterior, y el euro se consideraba como la cul- centrales, el estrechamiento del diferencial de inflación,
minación de dicho proceso y la forma de incorporar defi- la reconducción de los desequilibrios en las finanzas pú-
nitivamente nuestra economía a la cultura de estabilidad blicas, la mayor disciplina incorporada al comportamien-
que hasta entonces nos había faltado. to de los agentes económicos, y el esfuerzo por flexibili-

LUIS DE GUINDOS JURADO
zar el funcionamiento de los mercados de productos y ciones que presenta la política fiscal como instrumento
factores, han permitido una década de crecimiento ele- de fine tuning de la demanda doméstica. Simultánea-
vado y de una generación de empleo sin precedentes mente, también resulta imprescindible el establecimien-
que está en la base del proceso de convergencia real, to de unas reglas fiscales que eviten que las políticas
es decir, de aproximación a la media europea de renta presupuestarias nacionales y por tanto descentraliza-
per cápita que hemos experimentado en la última déca- das puedan llegar a impactar negativamente en la políti-
da. ca monetaria única. Aquí es donde encuentra su lógica
Ahora bien, el pensar que la UEM sólo supone benefi- el Pacto de Estabilidad y Crecimiento al obligar a los
cios por muy importantes que estos hayan sido sería no países de la UEM a alcanzar una posición próxima al
sólo una ingenuidad sino algo peor, un error. La Unión equilibrio cuando su output gap es cero, lo que permitirá
Monetaria introduce una nueva forma de hacer política el libre juego de los estabilizadores automáticos del pre-
económica al modificar de modo sustancial los instru- supuesto sin romper el límite del tres por 100 de déficit
mentos de actuación disponibles para sus responsa- público en los momentos de baja en el ciclo económico.
bles. La pérdida de la autonomía monetaria conlleva Por otro lado, tampoco podemos olvidar que en el seno
que el nivel de tipos de interés vigente en la zona euro de una unión monetaria la política fiscal se convierte en
se ajustará a las necesidades de la misma, y no tiene un instrumento más poderoso de regulación de la de-
que ser el que más nos convenga en cada momento, manda agregada que en una situación de autonomía
puesto que España sólo alcanza a suponer una porción monetaria, al no existir movimientos compensatorios ni
reducida del conjunto del área. Por otro lado, ya no será de los tipos de cambio ni de los tipos de interés. Por de-
posible ajustar nuestro tipo de cambio nominal ante un cirlo de otro modo, la política presupuestaria en una
conjunto de países que son la parte fundamental de unión monetaria debe instrumentarse a través del libre
nuestro comercio de bienes y servicios. De esta forma, juego de los estabilizadores automáticos una vez que se
el único modo de ganar competitividad con la zona euro ha alcanzado una posición de equilibrio en términos es-
será a través de una evolución adecuada de nuestros tructurales. De este modo, se logrará una combinación
costes unitarios de producción y de la mejora de la cali- adecuada de política monetaria y presupuestaria en
dad de nuestros bienes y servicios. cada país, sin condicionar al Banco Central Europeo en
Los instrumentos disponibles de política se reducen su búsqueda del objetivo de estabilidad de precios.
en este nuevo contexto a la política presupuestaria y a El otro gran instrumento de actuación es la política de
la política de oferta, esto es, de mejora de la situación oferta. Ante la ausencia de autonomía monetaria y de
de competencia y de funcionamiento de los mercados movimientos del tipo de cambio nominal, la evolución
de productos y de factores. Creo que el analizar a estas relativa de nuestros costes unitarios de producción de-
alturas si la zona euro constituye o no una área moneta- terminará el comportamiento de la competitividad, que
ria óptima es un debate bastante inútil, entre otras cues- en el supuesto de un deterioro acabará requiriendo de
tiones porque pienso que la teoría de las zonas moneta- un ajuste de precios y costes que será tanto más costo-
rias óptimas es una de las partes de la Teoría económi- so en términos de output y empleo cuanto más inflexi-
ca menos concluyentes que se puede encontrar. Pero sí bles sean los mercados de factores y productos. A la ta-
parece claro que dada la ausencia de un presupuesto rea de eliminar dichas deficiencias y rigideces se deben
federal de tamaño suficiente y con capacidad estabiliza- dirigir las reformas económicas en dichos mercados a
dora, los presupuestos nacionales deben jugar un papel través de la introducción de los mecanismos adecuados
en el manejo de la demanda agregada en cada país en basados en condiciones competitivas de determinación
cuestión y ello a pesar de ser conscientes de las limita- de precios y costes.

LA POLÍTICA ECONÓMICA ESPAÑOLA EN LA ZONA EURO. LA IMPORTANCIA DE LAS REFORMAS ECONÓMICAS
Hasta el momento la economía española ha sido ca- España pudo ir acercando su tipo de intervención a los
paz de recoger los beneficios del euro con claridad. existentes en los países centrales de la futura UEM. Por
Pero también de una forma cada vez más evidente han todo esto, consideraré que el período de influencia del
ido surgiendo síntomas de las restricciones y obligacio- euro se inicia en el ejercicio 1996 y abarca hasta el últi-
nes que impone nuestra pertenencia al euro. La señal mo año completo que es el 2004. En función de lo ante-
más clara y preocupante al respecto deriva del manteni- rior, los principales rasgos del comportamiento de nues-
miento de un diferencial de inflación persistente y conti- tra economía serían, en mi opinión, los siguientes:
nuo que al extenderse al conjunto de los mercados im- · Un crecimiento medio anual próximo al 3,5 por 100,
pacta en la competitividad de la oferta de bienes y servi- lo que supone haber acumulado un incremento del out-
cios, originando un elevado déficit exterior que aunque put diferencial con respecto a la UE-15 de más de 12
no presenta problemas de financiación sí drena creci- puntos entre 1996 y 2004 lo que equivale a un creci-
miento económico de forma cada vez más intensa. miento medio diferencial anual de cerca de un punto y
En lo que resta de artículo trataré tres cuestiones fun- medio. Tal vez más significativo que este dato, que su-
damentales: en primer lugar, analizaré rápidamente lo pera claramente a lo ocurrido en la década anterior, sea
que creo que son los principales rasgos del comporta- el hecho de que por primera vez en un ciclo económico
miento de la economía española en el euro, centrándo- durante la fase de desaceleración 2000-2003, la econo-
me en la estrategia de política económica de la etapa mía española no sólo no ha caído más que la media de
1996-2004 y prestando especial atención a la política de la Unión, sino que incluso ha ampliado su diferencial de
reformas económicas, para pasar a continuación a lo crecimiento positivo, tal como ha puesto de manifiesto el
que constituyen en la actualidad nuestros desequilibrios INE en su última revisión al destacar que el crecimiento
básicos y por lo tanto riesgos para el crecimiento futuro, en dicho período estuvo en el entorno del 3 por 100. En
y acabaré describiendo lo que pienso que debería ser la otras palabras, la crisis pasó por la economía española
aproximación adecuada de política económica para evi- prácticamente sin enterarnos. Ello contrasta claramente
tar que dichos desequilibrios acaben convirtiéndose en con lo acaecido en el período 92-94 en el que nuestra
factores que terminen cercenando nuestra posibilidades caída fue más intensa que la europea lo que dificultó el
de crecimiento en los próximos años. proceso de convergencia real al perder gran parte del
avance obtenido en los años de bonanza. Por decirlo de
2. La economía española en el euro y la importancia otro modo, desde nuestra incorporación al euro nuestra
de las reformas económicas economía ha modificado su patrón de crecimiento hacia
un modelo mucho menos «procíclico» que en el pasado,
Se podría decir que desde mediados del año 1996 la lo que sin duda ha facilitado la aproximación al nivel de
economía española ha venido experimentando los efec- renta media per cápita europea.
tos de la moneda única. Y ello ya que desde dicha fecha · Como consecuencia de lo anterior, el PIB per cápita
aproximadamente los mercados financieros empezaron español pasó de suponer el 78 por 100 de la media de la
a descontar que superaríamos las condiciones de con- UE-15 en 1996 a ubicarse en el 87 por 100 en 2004.
vergencia nominal que el Tratado de Maastricht impo- · La inflación media en el período ha estado próxima
nía. El diferencial de tipos de interés entre el bono espa- al 3 por 100 anual, frente al 2 por 100 de la zona euro. No
ñol y el alemán empezó a estrecharse de forma clara a obstante se pueden distinguir varios períodos; uno prime-
partir de dicho momento, y el tipo de cambio de la pese- ro hasta 1999 en el que la inflación cae intensamente
ta se ajustó de modo muy estable a lo que posterior- desde el 5 por 100 al entorno del 2 por 100 y se estrecha
mente sería el cambio definitivo. A su vez, el Banco de el diferencial a menos de un punto. El segundo hasta fi-

nales del 2002 viene marcado por un repunte de la infla- pleo, en consonancia con la evolución del mercado de
ción y ampliación del diferencial, tendencia que se invier- trabajo, los gastos financieros dada la evolución de ti-
te hasta finales del primer trimestre de 2004 cuando pos y las menores necesidades de emisión, y los gas-
nuestro IPC vuelve al 2,1 interanual y a menos de un tos de capital entregados a las empresas. Como con-
punto del de la zona euro. Desde entonces la inflación y secuencia de todo lo anterior, y tal vez como dato más
el diferencial han vuelto a deteriorarse hasta una tasa elocuente del proceso de consolidación presupuesta-
anual del 3,5 por 100 y cerca de un punto y medio. En el ria, el ratio Deuda pública/PIB ha pasado de estar lige-
conjunto del período la inflación diferencial acumulada ramente por encima del 68 por 100 hasta el entorno
respecto a la zona euro se acerca a 10 puntos. del 50 por 100 actual.
· Respecto al sector exterior, su comportamiento Los rasgos anteriores creo que ilustran de modo bas-
hasta el ejercicio 2004 ha sido claramente menos nega- tante concluyente que nuestra incorporación a la UEM
tivo que en ciclos previos. La aportación negativa del ha elevado la capacidad de crecimiento potencial de la
sector exterior al crecimiento entre 1997 y 2002 fue de 3 economía española, al haber atemperado claramente
décimas frente a cerca de 2 puntos en el período expan- los elementos que en el pasado limitaban nuestra ex-
sivo previo 1986-1991. Sin embargo, a lo largo del año pansión de la renta. La caída del coste de utilización del
2004 se ha dado un deterioro muy profundo con un défi- capital, la adopción de una cultura de mayor estabilidad
cit de la cuenta corriente próximo al 5 por 100 del PIB por parte de los agentes económicos, y el proceso de
que es el más elevado de los últimos 30 años, drenando consolidación presupuestaria han sido factores indis-
cerca de 2 puntos al crecimiento de dicho año. Por otro pensables al respecto. Ahora bien, y tal como pone de
lado, resulta especialmente significativo el tremendo im- manifiesto el comportamiento reciente de otras econo-
pulso de nuestro grado de apertura al exterior que ha mías que también se han beneficiado de estos factores
crecido en cerca de 15 puntos hasta el 60 por 100 ac- y cuyos resultados han sido mucho peores que los es-
tual, desde el 45 por 100 del año 1996. pañoles, existen aspectos específicos de nuestra políti-
· Una creación de empleo muy intensa que ha modi- ca económica que explican el crecimiento diferencial es-
ficado de modo sustancial los parámetros de nuestro pañol. Y es aquí donde entra en juego la política de re-
mercado laboral. En términos EPA, durante el período forma de los mercados de productos y factores
en cuestión se han creado más de cinco millones y me- implementada. Los principales aspectos destacables,
dio de puestos de trabajo, lo que ha permitido reducir la en mi opinión, de dicha política son los siguientes:
tasa de paro de cerca del 23 por 100 hasta el 10,2 · La reforma del IRPF. Las reformas tributarias reali-
por 100 de la población activa actualmente. zadas en el período más que simplemente incrementar
· Un proceso de claro saneamiento de nuestras fi- la renta disponible de las familias buscaban racionalizar
nanzas públicas. En el año 1995, los ingresos públi- y simplificar un impuesto extremadamente complejo eli-
cos suponían el 38,4 por 100 del PIB y el déficit se si- minando los desincentivos existentes al trabajo y al aho-
tuaba en el 6,6 por 100. En el ejercicio 2003, los ingre- rro para las familias. Ello ha llevado a que las reformas
sos alcanzaron el 39,5 por 100 mientras que el saldo implementadas hayan mantenido el peso de la recauda-
de las cuentas públicas era superavitario por un im- ción en el PIB, en contra de las críticas que se realizaron
porte del 0,4 por 100. En este ajuste ha jugado un pa- a las mismas durante su fase de discusión. Por otro
pel fundamental la caída del peso del gasto público, lado, resulta relevante subrayar la reducción en el
principalmente corriente ya que la inversión pública Impuesto de Sociedades para las PYMES que han
ha mantenido su peso en el PIB. Las principales parti- constituido las verdaderas protagonistas del fuerte dina-
das que sustentaron dicho ajuste han sido el desem- mismo de la economía española en el período.

· La culminación del proceso de privatización de nu- · La reforma del mercado de trabajo. Los cambios
merosas empresas públicas. Con el mismo no sólo se normativos de los años 1997, 2001 y 2002 fueron diri-
buscaba un mero cambio de propiedad, sino que em- gidos a facilitar la contratación indefinida, a través de
presas estratégicas para la economía actuaran con cri- la creación y generalización de un nuevo contrato es-
terios propios del sector privado lo que redundó en una table con un coste de despido de 33 días, la flexibiliza-
clara mejora de su eficiencia, y facilitó un proceso de in- ción del contrato a tiempo parcial y la reducción de los
ternacionalización sin precedentes de las mismas. Hoy incentivos a la litigiosidad en el ámbito laboral. Simul-
en día, las empresas privatizadas cuentan con un presti- táneamente, se fortalecieron las políticas activas de
gio internacional importante y están a la cabeza de sus empleo, y las bonificaciones en las cotizaciones de la
respectivos sectores en Europa por rentabilidad y efi- Seguridad Social para aquellos colectivos con mayo-
ciencia. res dificultades para ser empleados.
· La liberalización de numerosos mercados de bie- · Por último, el impulso de la reforma económica
nes y servicios. Las múltiples reformas realizadas afec- tuvo también su reflejo en la iniciativa que ejerció el
taron a gran número de sectores estratégicos como las Gobierno español en las instituciones de la UE. A este
telecomunicaciones o la energía, al eliminar las barreras respecto no se puede olvidar que la Agenda de Lisboa
de entrada existentes en los mismos y favorecer la apa- surge a instancias de una cumbre hispano-británica del
rición de nuevos competidores de los anteriores mono- año 1999, y que las conclusiones del Consejo de pri-
polistas públicos. Ello se tradujo en una evolución de mavera de Barcelona en 2002 bajo presidencia espa-
precios claramente positiva para los consumidores, y en ñola constituyeron el intento más claro y explícito de
un incremento de inversión y empleo en dichos merca- avanzar en la integración de las industrias de red, de li-
dos. Otros sectores objetivo del esfuerzo liberalizador beralización de los mercados servicios, y de afrontar
fueron los servicios profesionales, libros de texto, hora- reformas en el ámbito de seguridad social, que segura-
rios comerciales, servicios postales, fe pública, farma- mente se haya producido en recientes cumbres euro-
cias y gasto farmacéutico, suelo e intermediación inmo- peas.
biliaria o la aprobación de una nueva normativa concur-
sal. A su vez, se limitó la presencia de un mismo 3. Los desequilibrios de la economía española
accionista relevante en más de un operador principal en
una serie de mercados estratégicos, para evitar que di- De todo lo anterior se deduce que la economía espa-
cha presencia simultánea afectara al grado de rivalidad ñola en el euro ha conseguido no sólo avanzar en con-
que debía existir en los mismos. vergencia nominal sino también en la real, y que hoy en
· El fortalecimiento de los instrumentos e institucio- día nuestras posibilidades de mantener de modo esta-
nes de defensa de la competencia. Durante los últi- ble tasas de crecimiento más elevadas son sin duda su-
mos ocho años se produjeron numerosas modificacio- periores a las que teníamos hace sólo una década. Aho-
nes de dicha normativa tendentes a reforzar los recurra bien, esto no significa que todo esté hecho y que los
sos e independencia de los órganos de competencia y impulsos recibidos vayan a mantenerse permanente-
de los instrumentos de control de conductas prohibi- mente. Por ello resulta fundamental determinar cuáles
das y de concentraciones empresariales. Pero más son las debilidades que actualmente acechan a la eco-
allá de los cambios normativos, resalta el número y la nomía española e intentar corregirlas antes de que se
importancia de las decisiones adoptadas en múltiples transformen, desde su configuración actual calificable
ámbitos clave de actividad, en contraste con períodos como restricciones al crecimiento, en factores de pro-
anteriores. funda desaceleración.

En este sentido creo que la economía española está de la aportación negativa del sector exterior al creci-
afectada por dos desequilibrios básicos que se han miento como ya hemos comentado anteriormente. El
agravado de modo notable en los últimos trimestres. El análisis teórico de un desequilibrio de Balanza de Pa-
primero es el intenso aumento del endeudamiento de gos se puede realizar desde diversos enfoques, aun-
las familias españolas que ha superado recientemente que la mayoría de ellos llevan a conclusiones pareci-
el 100 por 100 de su renta bruta disponible. Varios son das sobre las causas que lo originan. Así una primera
los aspectos a destacar en cuanto a la acumulación de aproximación se basaría en la pérdida de competitivi-
la deuda familiar. Por un lado tenemos que la misma se dad de nuestro sector exterior, que deriva de un dife-
ha utilizado fundamentalmente para adquirir vivienda. rencial continúo y persistente de inflación, que se ex-
Dado el fuerte aumento del precio de la vivienda en los tiende a su vez a los costes de producción, limitando la
últimos tiempos, las familias españolas cuentan con un posibilidad de ofertar por parte de las empresas espa-
activo que ha incrementado su valor mucho más rápida- ñolas bienes y servicios a precios competitivos frente a
mente que incluso la deuda acumulada, y ello a pesar nuestros competidores externos. Por su parte el dife-
de la intensidad con que esta acumulación se ha produ- rencial de precios, y la paralela apreciación real de
cido. Este efecto riqueza positivo explica en gran parte nuestro tipo de cambio, se origina por una demanda
la pujanza reciente del consumo en nuestro país, en cla- doméstica que crece en exceso como consecuencia de
ro contraste con lo que ocurre en el resto de la Unión una política monetaria muy laxa, que no se compensa
Europea. Además, se podría aducir que a pesar de que por la política presupuestaria, y que se extiende a los
el nivel de deuda es superior a la media europea, toda- costes unitarios de producción a través de un mecanis-
vía está claramente por debajo de la situación de Esta- mo inadecuado de negociación colectiva. Seguramen-
dos Unidos o del Reino Unido. te, la mejor medida de las tensiones inflacionistas de
No obstante, y esto ya resulta más preocupante, el nuestra economía y de la consecuente pérdida de
endeudamiento familiar se ha ido produciendo a un rit- competitividad la tenemos en la evolución del deflactor
mo muy rápido e insostenible a tasas de crecimiento si- de la demanda nacional que se situó en el 4,2 por 100
milares en el futuro. Pero además, se ha contratado en en el último trimestre del año 2004 y en la evolución de
su gran mayoría a tipos de interés variables e histórica- nuestros costes laborales unitarios cuyo ritmo práctica-
mente muy reducidos. Esto hace que cualquier repunte mente triplica el de la media de la unión monetaria.
que se pueda producir en los tipos de interés en el futuro Otro enfoque alternativo del problema se basa en la
tendrá un impacto muy intenso sobre la renta disponible consideración del déficit externo como la diferencia en-
de las familias, sobre su consumo, y en última instancia tre el ahorro y la inversión nacionales, o lo que es lo mis-
sobre el crecimiento económico. Por decirlo de otro mo como el resultado de la incapacidad del ahorro inter-
modo, la economía española es hoy en día mucho más no, tanto público como privado, para cubrir la inversión
sensible a la política monetaria que hace sólo un lustro. nacional. En el caso español la escasez del ahorro pri-
La otra causa de preocupación de la economía espa- vado como consecuencia de unos tipos de interés nega-
ñola en el corto plazo es el deterioro que se ha produci- tivos en términos reales — la tasa de ahorro de las fami-
do en los últimos meses en el sector exterior. A lo largo lias españolas descontado el servicio de su deuda es
del año 2004, el déficit de la cuenta corriente de la Ba- escasamente el 2 por 100 de su renta bruta disponible
lanza de Pagos se dobló prácticamente, alcanzando el — y la reducida aportación del ahorro público llevan a
5 por 100 del PIB. Este deterioro creciente se ha conti- necesitar del ahorro extranjero para financiar la inver-
nuado produciendo a lo largo de los primeros meses sión nacional, lo que origina un déficit de la cuenta co-
del año 2005. Ello a su vez supone un fuerte aumento rriente de la Balanza de Pagos.

El mecanismo de ajuste frente a este desequilibrio gativos que no puede ser mantenido de forma indefinida
antes de la incorporación a la Unión Monetaria era en el futuro.
bien conocido; las tensiones cambiarias y las subidas
de tipos de interés llevadas a cabo por el Banco de 4. La política económica necesaria.
España solían ser el preámbulo de la devaluación y La importancia de las reformas económicas
de una profunda caída del ritmo de actividad económi-
ca que moderaba las tensiones inflacionistas, restau- En función de todo lo anterior resulta evidente que la
rando la competitividad perdida. Sin embargo ahora economía española necesita actuaciones que aborden
todo es diferente. En el seno de la Unión Monetaria, los desequilibrios anteriores si queremos mantener su
que es nuestro principal socio comercial, las devalua- dinamismo y el diferencial de crecimiento con respecto
ciones son imposibles por definición e incluso puede a Europa que nos permita seguir cerrando nuestra bre-
que frente a terceros nuestra divisa se aprecie, tal cha de renta per cápita. Dichas actuaciones se agru-
como ha ocurrido en los últimos tiempos con el euro pan en torno a dos ejes fundamentales. En primer lu-
frente al dólar. Además, carecemos de autonomía mo- gar, la política presupuestaria tiene que jugar un papel
netaria y los tipos de interés se pueden mantener re- importante en la moderación de las tensiones inflacio-
ducidos en función de las necesidades más amplias nistas. En una situación de fuerte crecimiento de la de-
del conjunto de la zona euro de la que España consti- manda doméstica y de tipos de interés reales negati-
tuye una parte reducida, aunque por ello tampoco vos el mero mantenimiento del equilibrio de las finan-
surgirán problemas de financiación de la economía zas públicas puede no ser suficiente. El intenso
española. No obstante, el ajuste tendrá que acabar aumento de los ingresos tributarios impulsados por la
produciéndose, seguramente mas tarde que cuando conjunción de una demanda interna pujante y una infla-
contábamos con autonomía monetaria, pero puede ción al alza no puede llevarnos a caer en el espejismo
que con mayor intensidad y a través de una reducción de creer que disponemos de margen de maniobra en el
de precios y costes que será tanto más costosa en tér- gasto, y dejarnos llevar por la ilusión de que de cual-
minos de crecimiento y empleo cuánto más rígido sea quier modo se va a obtener el equilibrio presupuesta-
el funcionamiento de los mercados de bienes y fac- rio. Por el contrario sería fundamental mantener en es-
tores. tas circunstancias un control estricto del gasto en todos
De cualquier modo, ambos desequilibrios pueden con- los niveles de las Administraciones Públicas, con au-
siderarse como las dos caras de una misma moneda y mentos por debajo de los del PIB nominal, lo que debe-
su origen se encuentra en última instancia en la persis- ría conducir a una senda de claro superávit fiscal. No
tencia durante un período de tiempo dilatado de un nivel podemos olvidar que en el seno de una Unión Moneta-
de tipos de interés por debajo del de «equilibrio» o neu- ria la política fiscal se convierte en el único instrumento
tral. Esta situación impulsa las decisiones de gasto de de regulación de la demanda agregada a nivel nacio-
las familias, limitando su tasa de ahorro, y simultánea- nal, y que además este es más poderoso que en la si-
mente conduce a decisiones de inversión que no se hu- tuación previa de autonomía monetaria al no verse
bieran adoptado en un contexto de neutralidad de la po- compensado por movimientos de tipos de interés ni de
lítica monetaria. Por lo tanto, el problema puede que no tipo de cambio.
sea sólo la recuperación de la competitividad perdida, Pero una política fiscal ambiciosa no sólo responde
sino también la reconducción de las decisiones de acu- a las necesidades de la coyuntura actual. Resulta im-
mulación de capital incorrectamente adoptadas en un prescindible contar con una situación holgada para
marco no sostenible de tipos de interés reales muy ne- hacer frente a la previsible caída de los fondos recibi-

dos de la Unión a partir de 2007 si es que queremos en la vivienda residencial. Por otro lado, la legislación
mantener a partir de dicha fecha un nivel similar al ac- vigente de arrendamientos urbanos limita la existen-
tual de inversión pública, y a un horizonte no mucho cia de un parque de viviendas de alquiler amplio, que
más lejano, al cambio demográfico que se va a dar en pudiera actuar como colchón amortiguador de la evo-
nuestra pirámide de población, lo que sin duda exigirá lución de precios en el segmento de vivienda en pro-
la adopción de medidas graduales, pero continuas, en piedad, favoreciendo a su vez la escasa movilidad
línea con lo acordado en el Pacto de Toledo. Por últi- geográfica de nuestra fuerza laboral. Por todo ello,
mo, dentro del ámbito fiscal y para favorecer el ahorro cualquier reforma tendente a eliminar las restricciones
financiero del sector privado resultaría adecuado con- anteriores facilitaría la disponibilidad de un sector re-
tinuar en la línea de las anteriores reformas tributarias sidencial con una oferta mucho más profunda y varia-
que han ido reduciendo el peso de la fiscalidad de los da que la que disponemos hoy en día, y seguramente
productos financieros en los que las familias españo- debería venir acompañada de un nuevo sistema de fi-
las colocan mayoritariamente su ahorro, equilibrando nanciación de los ayuntamientos que no incentivara la
los incentivos actualmente existentes y que se en- generación de escasez de suelo urbanizable por parte
cuentran muy sesgados a favor de la inversión en vi- de éstos, como ocurre actualmente.
vienda. Pero tal vez, la reforma de la que está más necesi-
La segunda pata de la estrategia de política econó- tada la economía española es la laboral y más concre-
mica viene determinada por el conjunto de medidas tamente la de la negociación colectiva. Un hecho cier-
de reforma de mercados. Sin duda a fecha de hoy la to del proceso de convergencia real en España es la
economía española es mucho más flexible que hace necesidad de que nuestros sueldos se ajusten a la
una década. No obstante, sigue mostrando en algu- media europea. Sin dicha aproximación resulta impo-
nos sectores situaciones de poder de mercado y en el sible dicha convergencia. Pero dicha aproximación
mercado de trabajo comportamientos que obedecen exige para evitar problemas de competitividad que los
más a inercias de un pasado inflacionista y de econo- incrementos salariales avancen en paralelo a los de la
mía cerrada. En este sentido, sería muy importante productividad que es una variable que muestra en su
para favorecer la competitividad aligerar las restriccio- evolución a lo largo y ancho de la economía un com-
nes que pesan sobre la distribución al por menor tanto portamiento muy dispar. Por ello, los sistemas de ne-
en los horarios comerciales como sobre la apertura de gociación colectiva excesivamente rígidos y que difi-
nuevos centros comerciales. Las limitaciones hoy cultan la autonomía empresarial pueden llevar a pér-
existentes merman las posibilidades de elección de didas de competitividad difícilmente asumibles en el
los consumidores, dificultan la modernización del pe- contexto actual. Por decirlo de otro modo, el problema
queño comercio, y restringen la inversión privada y la no es la subida agregada de los salarios en España
generación de empleo. Otra área prioritaria la deter- que tienen que ser por definición superior a la media
mina el suelo y la normativa urbanística. Independien- europea sino la forma en la cual se configura dicha
temente de que la evolución del precio de la vivienda subida. No se trata de ir hacia un sistema de negocia-
viene fundamentalmente influido por variables finan- ción absolutamente descentralizado, que podría im-
cieras, de evolución de población y empleo, las res- poner costes innecesarios en las pequeñas y media-
tricciones hoy existentes en cuanto a la disponibilidad nas empresas, sino más bien de establecer la posibili-
de suelo y la opacidad de los procedimientos urbanís- dad de modificar las condiciones del convenio de
ticos y la incertidumbre que generan, dificultan el ya ámbito superior si se cumplen determinadas circuns-
de por sí complicado ajuste de la oferta a la demanda tancias en el ámbito empresarial.

5. A modo de conclusión reformas económicas resultan actuaciones de enorme

importancia si queremos facilitar que nuestra oferta de
Tal como acaba de poner de manifiesto el INE en su bienes y servicios pueda abastecer a dicha demanda en
reciente revisión de la Contabilidad Nacional, el período condiciones competitivas.
1996-2004 puede calificarse como el más brillante de No creo que el enfoque correcto en la presente situa-
las últimas décadas desde una perspectiva económica. ción sea el añorar la época en la que contábamos con
Difícilmente se puede encontrar un período tan dilatado autonomía monetaria. Estaríamos de algún modo olvi-
de expansión del producto y de corrección de los tradi- dando las importantes ventajas que la Unión Monetaria
cionales desequilibrios que afectaban a nuestra econo- ha incorporado a nuestra economía y que difícilmente
mía. La economía española cuenta hoy en día con unas se hubieran originado en condiciones distintas. Pero
bases mucho más sólidas que hace una década para tampoco podemos dejar de lado que en las circunstan-
afrontar su futuro. Sin duda, ello ha tenido mucho que cias actuales si queremos continuar ampliando el perío-
ver con la estabilidad nominal que ha incorporado el do de expansión de la renta más dilatado de nuestra his-
euro y con el proceso de consolidación presupuestaria toria económica resulta prioritario mantener la voluntad
realizado. Pero creo también que las reformas de carác- de disciplina fiscal y de reformas económicas de los últi-
ter microeconómico han jugado un papel muy relevante mos años.
al respecto. Una buena prueba de ello lo tenemos en
que otros países que superaron el listón de Maastricht, y Referencias bibliográficas
que recibieron como nosotros las ventajas de la estabili-
dad nominal pero que sin embargo no abordaron un pro- [1] BAYOUMI, T. y EICHEENGREEN, B. (1993): «Shoc-
king aspects of European monetary integration» en Giavazzi y
ceso amplio de reformas económicas, han mostrado es-
Torres (1993).
pecialmente en los últimos cuatro años un comporta- [2] BUITER, W. H. (1995): Macroeconomic policy during a
miento económico mucho más mediocre que el nuestro. transition to monetary union, CEPR, Discussion papers series,
Todo lo anterior no supone que se deba caer en la au- 1222.
[3] CALMFORS, L. y DRIFILL, J. (1998): Bargaining struc-
tocomplacencia. En los últimos tiempos hemos venido ture, corporatism and macroeconomic performance.
observando cómo se han ido agrandando los desequili- [4] DE GRAUWE, P. (1994): The economics of monetary
brios de la economía española, derivados de una políti- integration, Oxford University Press.
[5] FEITO, J. L. (2004): El control de la inflación dentro del
ca monetaria muy relajada durante un horizonte tempo-
euro. La economía como profesión, Galaxia Gutemberg.
ral extenso, sin que podamos corregirlos a través de los [6] GUINDOS, L. de (2004): La política económica españo-
procedimientos habituales al carecer de autonomía mo- la en el marco de la unión económica y monetaria. La econo-
netaria. En estas circunstancias, absolutamente nove- mía como profesión, Galaxia Gutemberg.
[7] ROJO, L. A. (2004): «El largo camino de la política eco-
dosas para la economía española, la política presu-
nómica española hacia el euro. La economía española como
puestaria juega un papel fundamental para moderar el profesión», volumen 8, Economía y Economistas españoles
exceso de crecimiento de la demanda doméstica y las dirigida por Fuentes Quintana, E.

Gloria Hernández García
EVOLUCIÓN HISTÓRICA
DE LA FINANCIACIÓN
DEL DÉFICIT PÚBLICO
La aparición del déficit público en España ha sido un fenómeno relativamente reciente,
ya que se produce en 1977. Hasta 1982, éste se financiaba básicamente mediante el
recurso al Banco de España, lo que provocó distorsiones en la aplicación de la política
monetaria y forzó un cambio de orientación hacia los mecanismos de mercado y el
desarrollo de una política de deuda pública. En este artículo se analiza la evolución
histórica de la financiación del déficit público desde los primeros pasos para configurar
un mercado de deuda pública, hasta el nuevo entorno creado por la aparición del euro y
la puesta en marcha de la Unión Económica y Monetaria
Palabras clave: financiación del déficit público, deuda pública, bonos del Estado, obligaciones del Estado,
España, UEM, 1980-2005.
Clasificación JEL: E43, E62, O52.
1. Introducción ciación del Estado, que comenzó a orientarse hacia los

mecanismos de mercado.
El déficit público es un fenómeno relativamente re- Este cambio de orientación exigió para su puesta en
ciente en nuestro país: su aparición se produce en marcha el desarrollo de una política de deuda pública,
1977. Desde ese momento y hasta el año 1982 su finan- entendiendo por tal el manejo por el Tesoro de una serie
ciación recayó, básicamente, sobre el Banco de España de instrumentos con el objetivo de asegurar una financia-
quién permitía al Estado recurrir al crédito a su financia- ción ortodoxa del déficit público al menor coste posible.
ción de manera ilimitada y sin costes. Se trataba, pues, En este artículo se analizará la evolución histórica de
de una financiación monetaria que, lógicamente, iba a la financiación del déficit público a través del análisis de
acabar afectando negativamente al desarrollo de las la política de gestión de la deuda pública: los primeros
funciones del banco central. En efecto, a partir del año pasos en la configuración del mercado de deuda públi-
1982, las dificultades a que se vio sometida la instru- ca, la evolución en los instrumentos y en las técnicas de
mentación de la política monetaria como resultado de la emisión, los cambios en los mecanismos de negocia-
creciente monetización del déficit público —en dicho ción de la deuda, la adaptación de la política de gestión
año algo más del 82 por 100 del déficit del Estado se fi- de la deuda al nuevo entorno financiero creado por la
nanció mediante recurso al crédito gratuito del Banco de aparición del euro y la creación de la Unión Económica y
España—, impulsaron el cambio en la política de finan- Monetaria y, finalmente, los resultados obtenidos.

GLORIA HERNÁNDEZ GARCÍA
2. Los primeros pasos en la configuración

del mercado de deuda GRÁFICO 1
NECESIDAD DE FINANCIACIÓN
La evolución desde una financiación monetaria del DE LAS AACC
déficit público a una financiación ortodoxa exigía, con
(En % PIB)
carácter previo, contar con un mercado de deuda públi-
ca mínimamente desarrollado. Puesto que ese mercado 0
–1
no existía en nuestro país a principios de los años
–2
ochenta, hubo que ir dando los pasos necesarios para
–3
su creación.
–4
Así, durante la última parte de la década de los 80 y
–5
principios de los noventa se fue avanzando progresiva-
–6
mente en los siguientes aspectos:
–7
· Creación de una gama adecuada de instrumentos
–8
de deuda pública.
93
00
03
99
98
01
92
02
96
94
04
95
97
19
20
20
19
19
20
19
20
19
19
20
19
19
· Creación de una base de demandantes para los va-
lores. FUENTE: Cuentas Financieras de la economía española (Banco de
España).
· Establecimiento de procedimientos de emisión de
la deuda que aseguraran un adecuado grado de compe-
tencia y eficiencia.
· Desarrollo de un mercado secundario líquido, segu- Regulación Monetaria (CRM) como instrumento de regu-
ro y eficiente. lación de la liquidez por el Banco de España. No obstan-
Veremos cada uno de estos aspectos más detenida- te, al no existir restricciones a su adquisición por parte de
mente. los inversores particulares, desempeñaban también el
papel de instrumento de financiación del Tesoro.
Creación de una gama adecuada de instrumentos El corto plazo de vencimiento de los Pagarés del Te-
de deuda pública soro —hasta 18 meses— hacía necesario ampliar la
gama de instrumentos con algún activo a medio y largo
Era preciso, en primer lugar, dotar al Tesoro de una plazo complementario de la deuda desgravable.
gama de instrumentos financieros suficientemente am- Se crearon así en 1982 los bonos del Estado —2 a 5
plia que permitiese atender las preferencias y necesida- años— y, en 1983, las obligaciones del Estado a plazos
des de los oferentes de ahorro. En ese momento, el Te- más largos.
soro sólo contaba con la deuda desgravable del Estado Esta gama de instrumentos permanece estable hasta
y los pagarés del Tesoro. el año 1987 en que se crean las letras del Tesoro como
La deuda desgravable era un instrumento a medio activo a corto plazo —a 12 meses— que viene a susti-
plazo dirigido a los sujetos pasivos del IRPF. Su deman- tuir a los pagarés del Tesoro, paliando los problemas
da estaba motivada, sobre todo, por razones fiscales, que la emisión de éstos estaba provocando en la instru-
de manera que no permitía asegurar una estabilidad en mentación de la política monetaria.
la financiación del Estado a lo largo del año. En efecto, a mitad de los años ochenta el mercado de
Por su parte, los pagarés del Tesoro se habían creado pagarés del Tesoro quedó segmentado como consecuen-
en 1981 con el objetivo de sustituir a los Certificados de cia de dos acontecimientos. De una parte, la instauración

EVOLUCIÓN HISTÓRICA DE LA FINANCIACIÓN DEL DÉFICIT PÚBLICO
del coeficiente de inversión obligatoria en pagarés, que rramienta para la gestión de los desfases transitorios de
creó una demanda cautiva de este instrumento por parte tesorería a lo largo del año.
de las entidades financieras sujetas a dicho coeficiente. En 1997, con objeto de atender la demanda recibida
De otra, la publicación de la Ley 14/1985 de Régimen Fis- de los inversores institucionales especializados en el
cal de determinados activos financieros, que consagró los corto plazo (los FIAMM), el Tesoro decidió ampliar la
pagarés del Tesoro como el único activo financiero con gama de instrumentos con la inclusión de las letras a 18
opacidad fiscal, generando así una demanda de los parti- meses.
culares motivada, exclusivamente, por razones fiscales. En definitiva, a lo largo de una década, el Tesoro fue
Esta segmentación provocó una desconexión del tipo de creando una gama de instrumentos sencilla pero com-
interés de los pagarés del Tesoro como tipo de referencia pleta que permitirá atender las necesidades de los in-
de los restantes mercados, perdiendo su naturaleza de versores, pero evitando la segmentación del mercado
instrumento de regulación monetaria. La letra del Tesoro que se habría producido en el caso de introducir un ele-
—instrumento financiero que tributaba de la misma mane- vado número de instrumentos diferentes. Se decidió así
ra que el resto de activos financieros generadores de ren- sacrificar la diversidad en aras de la liquidez.
dimiento implícito— vino, pues, a suplir a los pagarés del Por otra parte, además de los señalados, el Tesoro
Tesoro como instrumento de financiación del déficit a corto tiene a su disposición otros instrumentos con finalidades
plazo, cumpliendo al mismo tiempo la función de activo de algo diferentes.
regulación del mercado monetario. · Así, desde mediados de los años 90 en que se eli-
Posteriormente, a medida que el mercado financiero mina la posibilidad de recurrir al crédito del Banco de
se desarrollaba y adquiría grados crecientes de interna- España, se decide concertar con un conjunto de entida-
cionalización, esta gama se fue ampliando con la incor- des de crédito unas líneas de crédito a corto plazo por
poración de valores a plazos cada vez más largos. Así, importe de 6.000 millones de euros (1 billón de pese-
por ejemplo, en 1989 comienzan a emitirse regularmen- tas), que incorporan la novedad de ser movilizables con-
te las obligaciones del Estado a 10 años. En diciembre tra la emisión de letras del Tesoro al mismo plazo de la
de 1993, se crean las obligaciones a 15 años y, final- disposición de los fondos. Más que un instrumento de fi-
mente, en 1998, el Tesoro español emite por vez prime- nanciación del déficit, se trata de un mecanismo para
ra obligaciones a un plazo de 30 años. cubrir desfases temporales de tesorería; por esta razón,
Por otra parte, al restringirse en la Ley de Presupues- los plazos de disposición de los fondos son muy breves
tos del Estado para 1990 el acceso del Tesoro al crédito —entre 15 días y 3 meses— y su movilización se realiza
del Banco de España1 —anticipo de lo que luego se en tan sólo 48 horas. Estas líneas han sido renovadas a
contemplaría como prohibición absoluta en la Ley de su vencimiento, y su importe incrementado.
Presupuestos para 1994, en aplicación de lo previsto en · Con objeto de mantener una cierta presencia en los
el Tratado de Maastricht— se hizo necesario introducir mercados internacionales y penetrar en mercados en
en la gama las letras del Tesoro a 3 y 6 meses como he- los que la demanda es inexistente o muy reducida para
las emisiones domésticas en euros, el Tesoro realiza de
manera esporádica emisiones de eurobonos denomina-
1
En dicha Ley se estableció que la posición deudora neta del Tesoro dos en divisas. Su participación tanto en la financiación,
en el Banco de España a través de créditos no podría exceder al
término de cada año a la existente a 31 dediciembre de 1989. Así pues,
como en la deuda viva, es residual.
la financiación mediante crédito del Banco de España sería posible · Finalmente, para aprovechar oportunidades de fi-
exclusivamente con carácter interanual. Asimismo, tampoco se cerraba
la posibilidad de obtener financiación del Banco de España mediante la
nanciación a bajo coste y, al tiempo, atender las necesi-
venta a esta institución de Deuda del Estado. dades de los inversores, el Tesoro ha realizado emisio-

nes puntuales de otros instrumentos de deuda de menor · Creación de los fondos de inversión FONDTESO-
importancia, como las notas cancelables (que ofrecen al RO, instrumentos que ofrecían a los ahorradores las
inversor la opción de amortización anticipada) o présta- ventajas de invertir en deuda pública pero disfrutando al
mos sindicados en euros. mismo tiempo de una mayor liquidez, una gestión profe-
sional y de un tratamiento fiscal más ventajoso.
Creación de una base de demandantes · Desarrollo de unas campañas de publicidad en me-
para los valores dios masivos (televisión, radio y prensa) que dieran a
conocer los valores del Tesoro entre el público.
El escaso desarrollo de los mercados de valores en · Desarrollo de Tesoro. es, un canal directo de venta
los años ochenta y la práctica inexistencia de inversores de deuda pública a través de Internet con el objetivo de
finales —tanto minoristas, como institucionales2— se ofrecer una vía más barata y rápida para acceder a la
suplió mediante la instauración de coeficientes de inver- deuda pública.
sión obligatoria que generaban una demanda forzosa
para los valores emitidos por el Estado. Así, los bancos b) Mejora del tratamiento fiscal de los inversores
y cajas estaban obligados a mantener en su cartera pa- institucionales, tanto residentes como no residentes.
garés del Tesoro por un 12 por 100 de sus pasivos com- En el caso de los inversores extranjeros, éstos esta-
putables. No debe extrañar, pues, que el sistema banca- ban sujetos a una retención a cuenta sobre los rendi-
rio se convirtiera en el primer tenedor de deuda pública. mientos obtenidos de la inversión en activos financieros
Para corregir esta situación fue necesario proceder a españoles, lo que restaba atractivo a la deuda pública
eliminar los citados coeficientes, reduciendo al mismo española. En 1990 dicha retención se elimina para las
tiempo las diversas trabas que estaban actuando de fre- inversiones en deuda pública, provocando un aumento
no para la demanda de deuda pública. espectacular en sus tenencias.
Paralelamente, se trató de estimular la demanda de En el caso de los inversores institucionales residentes
los inversores finales, a través de medidas que actua- —fondos de inversión, especialmente—, también en di-
ban en una doble dirección: cho año se introduce un cambio en la fiscalidad de las
ganancias de capital que incrementa notablemente su
a) Aumento de la transparencia en la distribución atractivo entre los ahorradores domésticos. Así, se re-
minorista de la deuda, a través de: duce el tipo de gravamen al que están sujetos los bene-
· Creación de las cuentas directas de deuda en el ficios de los fondos desde el 13 al 1 por 100 y, además,
Banco de España, como un sistema para mantener deu- se establece un nuevo régimen fiscal para los partícipes
da directamente sin tener que utilizar los servicios de que introduce un incentivo a mantener las participacio-
una entidad financiera. Esto permitió reducir los costes nes en el tiempo —aumentan los beneficios fiscales a
asociados a la operativa minorista de deuda pública. medida que lo hace el plazo de la inversión, de manera
· Permitir la negociación de la deuda en bolsa, lo que que, transcurridos 15 años desde la primera aportación,
permitió disponer de unos precios de referencia para los la plusvalía queda exenta—.
inversores minoristas. Al mismo tiempo, el Tesoro ideó un tipo de fondo de
inversión cuya peculiaridad era la de invertir todo su pa-
trimonio en deuda del Estado. Aunque era comercializa-
do por sociedades gestoras privadas que se adherían al
2
Aunque existían los Fondos y Sociedades de Inversión desde los
correspondiente convenio con el Tesoro, contaba con el
años 60, las crisis de Bolsa de los años 1970 y 1974 habían acabado
prácticamente con estas instituciones. apoyo publicitario de éste que, además, prestaba su

marca comercial —FONDTESORO—. Otras caracterís- Mejoras en el funcionamiento

ticas que tenían que cumplir estos Fondos para contar y transparencia del mercado primario
con el apoyo del Tesoro eran aplicar unas comisiones
de gestión y depósito menores que las establecidas con Al mismo tiempo que se iba configurando la gama de
carácter general por la normativa de Instituciones de instrumentos de deuda pública, fue preciso mejorar los
Inversión Colectiva y establecer importes mínimos para procedimientos de emisión de la deuda, haciéndolos
entrar en el fondo que no fueran elevados, entre otras. más competitivos y transparentes. Además, el sistema
Se buscaba, por tanto, crear un producto transparente y de emisión debería permitir un abastecimiento regular
accesible que, además de potenciar la compra de deu- del mercado al menor coste posible. El procedimiento
da pública por los particulares, diera a conocer los fon- elegido fue el de la subasta competitiva.
dos de inversión, todavía poco conocidos en aquel mo- El sistema de subasta adoptado que, con escasas
mento, entre los ahorradores. Téngase en cuenta que modificaciones, todavía sigue hoy vigente, era una com-
los principales distribuidores de fondos eran —y siguen binación de los dos sistemas ampliamente utilizados por
siendo hoy día— los bancos y cajas de ahorros, y que otros Tesoros, a saber, la subasta holandesa o de precio
este producto suponía una competencia muy fuerte único y la subasta convencional o de precios múltiples3.
para sus pasivos tradicionales, por lo que era lógico que El sistema español combina elementos de ambas: una
no tuvieran un gran interés en promover esta modalidad vez determinado el precio mínimo aceptado, se calcula
de inversión. Más tarde se darían cuenta del filón que el precio medio ponderado de todas las peticiones acep-
podían representar para sus cuentas de resultados tadas. Las peticiones a precios superiores al medio pon-
—tanto por la vía de las comisiones de comercialización derado se adjudican a un precio único, el medio ponde-
percibidas de los fondos, como de su participación en rado; las demás se adjudican al precio solicitado.
los beneficios de las sociedades gestoras pertenecien- Por otra parte, la prohibición de financiación mone-
tes al grupo consolidado— pasando a la venta activa de taria del déficit público contenida en el Tratado de
participaciones en fondos. Maastrich exigió la introducción de mecanismos que
Mediante el desarrollo de la inversión institucional, se garantizaran una cierta estabilidad en las emisiones.
logró corregir una deficiencia del mercado de deuda es- Con esta finalidad, y para aumentar la transparencia
pañol durante los primeros años de existencia: su sesgo en las emisiones, el Tesoro decidió establecer un ca-
hacia el corto plazo. En efecto, la ausencia de una tradi- lendario anual de subastas que se publica a principios
ción inversora a largo plazo, debida en parte a la caren- de año en el Boletín Oficial del Estado. Este calenda-
cia de un mercado de capitales, unida a la existencia de rio se complementa actualmente con el anuncio tri-
una curva de rendimientos fuertemente invertida, ha- mestral de los bonos y obligaciones concretos que se
cían prácticamente inexistente la demanda de deuda emitirán durante el trimestre. Además, el Tesoro deci-
pública a plazos superiores al año. Las medidas anterio- dió asumir el compromiso de anunciar sus objetivos
res supusieron, sin duda, un estímulo al desarrollo del de emisión de bonos antes de cada subasta. Para
segmento a largo plazo del mercado, es decir, el primer ello, se mantiene una reunión con los creadores de
paso en el nacimiento del actual mercado de deuda pú- mercado en la que éstos comunican al Tesoro sus pre-
blica. Desde entonces, el alargamiento de la vida media
de la deuda en circulación ha sido uno de los objetivos
prioritarios de la política de deuda pública, si bien hasta 3
En la holandesa, todas las peticiones aceptadas se adjudican al
precio mínimo aceptado —el marginal—, mientras que en la
hace muy poco no se había conseguido situar ésta en convencional las peticiones aceptadas se adjudican al precio solicitado
un nivel próximo al de otros Tesoros de la zona euro. en la puja.

visiones sobre la demanda de cada uno de los instru- anotaciones se encomienda al Banco de España,
mentos, información que es tenida en cuenta a la hora creándose la Central de Anotaciones en cuenta para la
de fijar esos objetivos. Deuda del Estado. Esta Central, posteriormente, ha in-
El anuncio de objetivos de colocación ha incrementa- cluido también deuda de otros emisores públicos —go-
do considerablemente la transparencia del mercado pri- biernos regionales— y, en el futuro, incluirá también la
mario de deuda, en especial para los inversores no reside los gobiernos locales.
dentes. Los resultados han sido claramente favorables En la Central de Anotaciones existen dos tipos de
para la política de financiación del Tesoro, al reducirse miembros: los titulares de cuenta, que son aquellas enti-
considerablemente la volatilidad en la cuantía de las dades financieras que tienen cuentas a nombre propio
emisiones. en la Central, y las Entidades Gestoras, que son las au-
Por otro lado, con objeto de aumentar la liquidez del torizadas a mantener en sus cuentas deuda propiedad
mercado, el Tesoro decidió poner en marcha a finales de terceros no titulares.
de los 80 el sistema de agregación de emisiones utiliza- En abril de 2003, fruto de la fusión de la Central de
do por otros emisores soberanos (Francia, entre otros) Anotaciones y del Servicio de Compensación y Liquida-
consistente en mantener abierta una misma emisión ción de Valores, nació Iberclear que es desde entonces la
hasta que alcanza un volumen en circulación considera- entidad encargada de realizar estas funciones, no sólo
do suficiente por el mercado. Con el tiempo y, especial- para la deuda pública, sino también para el resto de valo-
mente desde la introducción del euro, este volumen ha res cotizados en los mercados financieros españoles.
ido aumentando, situándose actualmente en torno a los La transformación en anotaciones en cuenta, además
15.000 millones de euros. de suponer un ahorro en términos de tiempo y coste en
Más recientemente —desde el año 1997— con ese la negociación de los valores, amplió considerablemen-
mismo objetivo de aumentar la liquidez del mercado, se te el tipo de operaciones que podían realizarse en el
puso en marcha un programa de canjes y recompras de mercado de deuda. Así, posibilitó la utilización de los va-
Deuda en el que se recompran bonos de cupones altos lores como garantía mediante un sistema de inmoviliza-
y poca liquidez a cambio de bonos de nueva emisión ción de saldos de deuda; su cesión en operaciones con
con cupones más acordes con los actuales tipos de inte- pacto de recompra «repos», la operativa a plazo o el
rés en el mercado. Además, con esta política se consi- stripping de la deuda pública.
gue retirar del mercado emisiones poco líquidas y suavi- El segundo paso fue la creación de sistemas de nego-
zar el perfil de vencimientos de deuda. Hasta finales de ciación, compensación y liquidación del mercado de
2004 se habían recomprado un importe cercano a los deuda que funcionaran adecuadamente.
50.000 millones de euros, lo que representa aproxima- Con respecto al sistema de negociación, además del
damente un 20 por 100 del saldo vivo de Bonos y Obli- sistema general de negociación de la deuda por vía tele-
gaciones del Estado. fónica —directa o a través de broker— desde 1988 existe
un mercado semielectrónico «ciego» que era gestionado
Desarrollo de un mercado secundario líquido, por cuatro intermediarios (interdealer brokers) autoriza-
seguro y eficiente... dos por el Banco de España. La necesidad de hacer fren-
te a la mayor competencia de otros mercados de deuda
El primer paso en la consecución de este objetivo vino que la creación de la Unión Económica y Monetaria
dado por la implantación en 1987 de las anotaciones en (UEM) iba a generar dio lugar en 1999 a la unión de los
cuenta como forma de representación de la deuda públi- cuatro sistemas anteriores en uno sólo (SENAF) gestio-
ca en sustitución de los títulos físicos. El registro de las nado por una sociedad holding que es propiedad de los

cuatro broker existentes. La participación en esta plata- El tercer paso fue el establecimiento de unas categorías
forma de negociación es exclusiva para determinadas de miembros del mercado de deuda, con distintas obliga-
categorías de miembros del mercado de deuda4. Más ciones y derechos, que dieran entrada al mayor número
tarde, en 2002, fue creada una segunda plataforma elec- de entidades posible, tanto residentes como no residen-
trónica para la negociación de la deuda pública española tes, con objeto de fomentar un adecuado grado de compe-
gestionada por la sociedad MTS. tencia entre ellas. Estas categorías han ido modificándose
Además, el Tesoro ha promovido activamente la ne- a lo largo del tiempo, adaptándose así a los cambios en
gociación de la deuda en otras plataformas electrónicas los mercados financieros. El conjunto de miembros del
europeas —EuroMTS— y en plataformas que utilizan mercado es muy amplio y abarca a todas las entidades fi-
Internet. nancieras que pueden mantener valores registrados a su
El problema radica en evitar que esto se traduzca en nombre en la Central de Anotaciones. Dentro de este con-
una segmentación de la liquidez del mercado. Para ello junto, desempeñan un papel fundamental los denomina-
es especialmente importante conseguir la vinculación dos Creadores de Mercado, entidade que asumen com-
entre las plataformas implicadas. promisos especiales con el Tesoro y que tienen como fina-
El sistema de compensación y liquidación, por su par- lidad última favorecer la liquidez del mercado secundario
te, se desarrolló también en los años 80 de la mano del de deuda pública. Esta figura existe en el mercado espa-
Banco de España. Es un sistema ágil, eficiente y seguro ñol desde 1988, aunque su regulación ha sido objeto de
que ha sido muy bien valorado por los inversores ex- numerosos cambios a medida que el mercado evoluciona-
tranjeros. Hasta hace relativamente poco tiempo, este ba y se hacían patentes nuevas necesidades.
sistema funcionaba exclusivamente para la deuda ano- Los Creadores de Mercado asumen el compromiso
tada en la Central de Anotaciones: el resto de la renta de dotar de liquidez el mercado de Deuda, acudiendo a
fija y la renta variable se compensaban y liquidaban en las subastas de Deuda, ofreciendo cotizaciones de ma-
sistemas propios. nera permanente y con un diferencial máximo entre pre-
Esta estructura restaba eficacia y competitividad a los cio de compra y de venta, y manteniendo una amplia
mercados españoles, ya que en otros mercados euro- base de clientes. Desde el año 1998 se permite la reali-
peos se había llevado a cabo un proceso de integración zación de estas actividades desde fuera de España
que simplificaba mucho los procesos y abarataba los (creador remoto). A cambio de estas obligaciones, los
costes. Fue, pues, necesario acometer la integración de creadores disfrutan de ciertos privilegios como el acce-
los sistemas de compensación y liquidación de los di- so en exclusiva a las segundas vueltas de las subastas
versos mercados españoles y, a tal efecto, se constituyó (en las que pueden solicitar al tipo medio de la primera
Iberclear en el año 2003. Al mismo tiempo, se han esta- vuelta una cuantía determinada de valores), así como
blecido vínculos entre el sistema español y los principa- ser elegidos como contrapartida del Tesoro en operacio-
les sistemas internacionales, asi como con otros siste- nes singulares (swaps, etcétera).
mas nacionales extranjeros (por ejemplo, con Francia, Su contribución al desarrollo del mercado de deuda
Alemania, Italia, Holanda, etcétera). pública ha sido inestimable y ha permitido situarlo entre
los primeros de Europa en términos de liquidez.
Finalmente, el cuarto paso consistió en el desarrollo
4
Se trata de un mercado de acceso limitado: sólo pueden participar de mercados de derivados —futuros y opciones— y
en él los creadores de mercado, los negociantes de deuda y los otras facilidades —por ejemplo, los strips— que permi-
denominados price takers, si bien en este último caso no pueden dar
cotizaciones, sino solamente operar a los precios cotizados por tieran cubrir las operaciones con Deuda del Estado.
creadores o negociantes. Aunque durante unos años el mercado de futuros espa-

GRÁFICO 2 CUADRO 1
EVOLUCIÓN DEL RATIO DEUDA EVOLUCIÓN DE LA DEUDA DEL ESTADO,

DEL ESTADO/PIB 1998-2005
(M.M. €)
60
Bonos y
Año Letras Divisas Resto Total
obligaciones
55
1987 . . . . . . . . 47,3 17,2 2,9 19,6 87
50
(%) . . . . . . . . . (54,4) (19,8) (3,3) (22,5)
45 1992 . . . . . . . . 63,2 48,2 9,5 21 141,9
(%) . . . . . . . . . (44,5) (34,0) (6,7) (14,8)
40 1997 . . . . . . . . 71,8 160,0 23,7 15,3 270,8
(%) . . . . . . . . . (26,5) (59,1) (8,8) (5,6)
35
2000 . . . . . . . . 44,7 224,7 12,4 23,5 305,3
30 2002 . . . . . . . . 35,8 247,1 10,5 18,6 312,0
2004 . . . . . . . . 37,0 255,9 7,1 19,2 319,2
90
00
98
92
02
96
94
04
19
20
19
19
20
19
19
20
2005 (ene) . . . 39,7 257,1 7,4 19,2 323,4

FUENTE: Elaboración propia a partir de datos de la DGTPF. (%) . . . . . . . . . (212,3) (79,5) (2,3) (5,9)
NOTA: Importe nominal al final del período.

FUENTE: Elaboración propia a partir de datos de la D.G. Tesoro y P.F.
ñol tenía un cierto grado de liquidez, hay que reconocer

que la llegada del euro ha supuesto un importante freno
a su desarrollo. En efecto, la aproximación de los tipos ca de financiación del déficit como consecuencia de la
de interés entre las deudas públicas de los países de la creación de la Unión Económica y Monetaria, sí se puede
zona euro ha hecho menos necesario el contar con un señalar a modo de resumen que la adopción del euro
mercado de derivados basado en el subyacente «bono tuvo como consecuencia más inmediata el drástico des-
español», máxime cuando el mercado de futuros ale- censo en los tipos de interés y, por tanto, la reducción
mán ha atraído toda la liquidez de la zona euro. Aunque hasta la casi eliminación de los diferenciales de tipos de
durante algún tiempo se intentó con la ayuda de los interés entre las deudas públicas de los diferentes emiso-
Creadores de Mercado mantener la liquidez del merca- res soberanos. Esta circunstancia, aunque positiva des-
do de futuros sobre el bono español —mediante la inclu- de el punto de vista de los costes de financiación del défi-
sión del futuro entre sus obligaciones de cotización—, ficit, supuso un fuerte reto para la deuda pública española
nalmente se ha visto que es muy difícil ir en contra de puesto que, de golpe, se perdía uno de sus atractivos
las preferencias de los inversores que se han decantado principales —el diferencial de intereses a su favor—. En
claramente por el mercado de futuros alemán para cu- el nuevo entorno creado tras la creación de la UEM que-
brir las posiciones en el bono español. dó pronto patente que a diferencia de lo que algunos
analistas habían vaticinado, no se iba a producir una inte-
3. La adaptación de la política de financiación gración plena de los mercados de deuda soberana sino
del déficit al nuevo entorno de la UEM que iba a persistir cierta segmentación nacional, incre-
mentándose la competencia entre los emisores por la
Aunque en el apartado anterior ya se han señalado al- captación de la misma base inversora. Ahora bien, debi-
gunos de los cambios que hubo que introducir en la políti- do a la reducción tan drástica de los diferenciales de tipos

GRÁFICO 3 GRÁFICO 4
COSTE MEDIO DE LA DEUDA VIVA COSTE MEDIO Y VIDA MEDIA

DE LA DEUDA DEL ESTADO
12
12 7
10 9,6
6
8,2
8 7,3 5
6,3
5,7 5,7 5,6 5,4
6 4
Años
4,9 4,7
%
6
4 3
2
2
1
0
0 0
00
03
99
98
01
02
96
04
95
97
20
20
19
19
20
20
19
20
19
19
00
03
99
98
01
02
96
04
95
97
20
20
19
19
20
20
19
20
19
19
FUENTE: Elaboración propia a partir de datos de la DGTPF. Vida media Coste medio
FUENTE: Elaboración propia a partir de datos de la DGTPF.
de interés, no se iba a tratar de una competencia via pre-

cios. Aspectos como la liquidez, la transparencia, la pre- 4. Resultados de la política de financiación
decibilidad de los emisores, la eficiencia en la negocia- del déficit
ción, compensación y liquidación de los valores y la dis-
ponibilidad de facilidades adicionales —por ejemplo, la El paso hacia la financiación ortodoxa del déficit públi-
existencia de mercados de repos, de strips, etcétera—, co en nuestro país exigió la creación y desarrollo de un
pasaron a un primer plano en la valoración de los diferen- mercado eficiente de deuda pública. El Tesoro y el Ban-
tes mercados por los inversores. co de España, actuando de manera coordinada, fueron
En este sentido, los esfuerzos que desde el Tesoro y incorporando de manera progresiva aquellos elementos
el Banco de España se habían hecho en los años ante- necesarios para el adecuado funcionamiento de los
riores —y que se han comentado en las páginas anterio- mercados primario y secundario, al tiempo que se iban
res— en el desarrollo de los mercados primario y secun- eliminando las trabas y obstáculos que frenaban el de-
dario de deuda permitieron situar desde el primer mo- sarrollo de la demanda.
mento el mercado español de deuda pública a la cabeza Los frutos de esta política de gestión de la deuda públi-
de los mercados soberanos europeos. Buena prueba de ca y de desarrollo de su mercado se hicieron pronto paten-
ello fue el incremento tan espectacular experimentado tes. Así, a pesar del abultado y creciente déficit público
en el saldo de Bonos y Obligaciones del Estado de la que había que financiar cada año y que llegó a alcanzar el
deuda en poder de inversores extranjeros inmediata- 7 por 100 del PIB a mitad de los 90, el Tesoro pudo acudir
mente después de la adopción del euro, que pasó de a los mercados financieros a captar la financiación que ne-
39.589 millones de euros (un 23 por 100 del saldo total) cesitaba, incrementando gradualmente el peso de la deu-
a 62.460 millones de euros en 1999 (un 32 por 100 del da a medio y largo plazo (bonos y obligaciones del Estado)
total) y 92.176 millones a finales de 2000 (un 43 por 100 en detrimento de las letras del Tesoro. El resultado de esta
de la cartera total). estrategia de financiación fue el incremento en la vida me-

dia de la deuda, que pasó de un entorno de los 2 años a fi- Además, tal como se vió en el apartado anterior, a pe-
nales de los 80, hasta 6 años en la actualidad. Asímismo, sar de la significativa reducción en los tipos de interés y
el alargamiento de plazos de las emisiones permitió redu- de la práctica eliminación del diferencial de intereses
cir el riesgo de refinanciación del Tesoro —porcentaje de la con respecto al bono alemán (referencia fundamental
cartera que vence en el próximo año— desde un 42 por 100 del mercado de deuda pública europeo), el interés de
a finales de 1995 a un 18 por 100 a finales de 2004. los inversores extranjeros por la deuda española sigue
El proceso de desarrollo del mercado de deuda públi- siendo enorme, lo que se manifiesta en sus tenencias
ca vino acompañado, además, a partir del cambio políti- de deuda pública —un 46 por 100 del saldo total de bo-
co acontecido en 1996, de una política de consolidación nos y obligaciones era propiedad de no residentes al
fiscal que consiguió reducir hasta eliminar el déficit pú- cierre de 2004—.
blico en nuestro país, lo que permitío reducir notable- Evidentemente, el trabajo no se puede dar por termi-
mente la apelación a los mercados de capitales por par- nado. El carácter dinámico de los mercados financieros
te del Tesoro y alcanzar la máxima calificación crediticia va a exigir al Tesoro español un constante esfuerzo de
otorgada por las agencias de rating —la triple A—. De adaptación a las nuevas necesidades de los inversores
este modo, se consiguió rebajar el coste medio de la que vayan surgiendo en el futuro con objeto de mante-
deuda desde niveles del 9,6 por 100 en 1995 hasta el ner y, por qué no, elevar la ya muy alta calidad del mer-
4,7 por 100 a finales del año pasado. cado español de deuda pública.

Luis Gámir Casares
LA EMPRESA PÚBLICA EN ESPAÑA:
PASADO, PRESENTE Y FUTURO
Este artículo trata de la política económica de la empresa pública, remontándose para
ello 85 años atrás, a la empresa pública con Primo de Rivera. Seguidamente, se analiza
la etapa del INI desde la época de la autarquía y, a continuación, el entorno de la
transición y los distintos enfoques de los sucesivos gobiernos ante el sector público
empresarial y la política de privatizaciones. En la última parte se presenta un
diagnóstico de la situación actual y se proponen varias alternativas para el futuro de la
empresa pública.
Palabras clave: política económica, privatización, desregulación, empresas públicas, empresas privadas,
eficiencia económica.
Clasificación JEL: L32, L33.
1. Introducción La revista ICE ha tenido la amabilidad de encargarme

este trabajo. En los últimos años este autor ha profundi-
Éste es un artículo —en algún punto— «políticamente zado algo en la problemática de las privatizaciones,
incorrecto». Trata de la Política Económica de la empre- como se expresa en el párrafo biográfico.
sa pública, aunque, especialmente en relación a los últi- En la revista ICE le habían encargado otro artícu-
mos años, se deslice también en el terreno de la «políti- lo con motivo del 25 aniversario de la Constitución
ca de la Política Económica» de dichas empresas, tema Española (Gámir, 2003 b). Aquél fue un estudio resumi-
sobre el que es posible que quien escribe estas líneas do, pero muy elaborado, sobre el pasado entre 1940 y el
tenga alguna ventaja comparativa relativa en ciertos presente (aunque sólo hasta 2003) de la empresa públi-
problemas1. ca. No es fácil para quien escribe estas páginas decir
Otro punto «incorrecto»: en ocasiones —especial- mucho más de lo que tenía de aportación aquel trabajo
mente en notas a pie de página— el artículo se aparta —que a su vez se basaba parcialmente, como en él se
de su hardcore, pero quizá estos elementos de «inco- indicaba, en estudios anteriores.
rrección» complementen el análisis. Por ello parece que lo más honesto es:
a) Utilizar y resumir partes de Gámir (2003 b).
b) A pesar de lo que se acaba de decir, presentar
1
El autor de este artículo analizó con alguna extensión la diferencia
otras aportaciones al pasado de la empresa pública es-
entre «política económica» y «Política Económica» en GÁMIR (1984) pañola, remontándose quizá a los últimos 85 años para
(de donde se deduce el significado concreto de la expresión que aquí se
utiliza). Allí se discrepaba con la «escuela de Política Económica de
introducir algunas ideas sobre la empresa pública en la
Barcelona», lo que está en línea con lo que se dice en la nota 3. dictadura de Primo de Rivera, lo que será útil para las

LUIS GÁMIR CASARES
comparaciones con las épocas posteriores. Por otra ción, en 1927, del monopolio de petróleo con propósito
parte se pondrán al día algunos de los enfoques de Gá- fiscal y, en un sentido distinto, en 1924 de la Compañía
mir (2003 b). Telefónica —nacionalizada en 1945.
c) Presentar algunos rasgos del presente de la Durante la Guerra Civil, en el lado republicano, se in-
empresa pública desde que el PSOE ha vuelto al tensificó la intervención económica, pero en lo referente
poder. al sistema empresarial, más bajo fórmulas cooperativas
d) Atreverse a plantear un apartado sobre el futuro que estrictamente de empresas públicas2.
de la política de empresa pública, en un momento en el Veremos a continuación lo ocurrido desde 1940, pero
cual esta política no es clara. podemos anticipar una conclusión con la que relaciona-
remos lo que después se analizará y lo que se acaba de
2. El pasado de la empresa pública en España decir y que no aparece en Gámir (2003 b): la empresa
pública en España tiene un fuerte desarrollo con las dos
El período que va desde 1923 hasta la actualidad po- dictaduras militares de derechas, las de los generales
dríamos dividirlo, por lo menos, en seis fases: Primo de Rivera y Franco (en el segundo caso, sobre
1. Breve comentario a la política de empresa pública todo en el período 1941-1960), y la política de privatiza-
con Primo de Rivera. ciones se inició con la llegada al Gobierno de un partido
2. La empresa pública como instrumento de la políti- socialista, especialmente desde 1993 (pero con los an-
ca autárquica. tecedentes que se estudiarán en las próximas páginas),
3. La empresa pública con funciones subsidiarias, al precisamente el mismo partido que en diciembre de
menos en el «lenguaje de la palabra» (desde la apertura 1976, a seis meses de las primeras elecciones genera-
al exterior de 1959-1960 y de forma literal desde el I les, propugnaba la cuasi desaparición de la empresa
Plan de Desarrollo, que se inicia en 1963). privada.
4. Enfoque más «activista» sobre la empresa públi- Estas aparentes contradicciones se deben en buena
ca en el período en torno a la transición. Dentro de esta parte a los contextos temporales e ideológicos y a los
fase se dedicará cierta atención al tratamiento que tiene marcos de las políticas internacionales, en los que las
en la Constitución la empresa pública. políticas de creación de empresas públicas o de privati-
5. Evolución de la postura del PSOE: de las nacio- zaciones tienen lugar en nuestro país, aparte de a un
nalizaciones a las privatizaciones. factor relacionado con la ideología concreta de los políti-
6. Programa de privatizaciones del PP. cos en el poder. Parte de este tema lo veremos en las
páginas siguientes.
La empresa pública con Primo de Rivera
La autarquía y la empresa pública
Durante la dictadura de Primo de Rivera se expandió
el sector público, especialmente con la creación de ban- El INI fue uno de los instrumentos del régimen fran-
cos públicos (Crédito Local, Banco Exterior de España y quista para potenciar la autarquía. Franco defendió la
Servicio Nacional de Crédito Agrícola).
Por otra parte, en los Bancos Hipotecario y de Crédito
Industrial se ampliaron las prerrogativas de la ya exis- 2
Estos datos provienen del CEEP (1978), un interesante trabajo, tanto
tente Delegación del Gobierno. Aparte de la actuación como resumen de lo ocurrido hasta dicha fecha, como por el criterio
seguido para definir el carácter público de una empresa. Este estudio
en el crédito, el sector público se expande con el Con- estuvo dirigido por Pedro SCHWARTZ con la colaboración de M. J.
sorcio Nacional Almadrabero, el Canal Urgel y la crea- MALAVÉ y de M. J. GONZÁLEZ.

LA EMPRESA PÚBLICA EN ESPAÑA: PASADO, PRESENTE Y FUTURO
autosuficiencia (por ejemplo, en unas declaraciones a sada en la influencia sociopolítica de la empresa o de

Candide). En la Ley de creación del INI hay numerosas sus propietarios5.
menciones a la conveniencia de la autarquía (y, ade-
más, el pensamiento fascista de Mussolini, defensor de La subsidiariedad y la empresa publica
la relación entre autarquía nacional e independencia, te-
nía, especialmente en aquella época, amplia repercu- A finales de los cincuenta los dogmas económicos de
sión en la España oficial: de hecho el INI español estuvo las dos primeras décadas del franquismo estaban en
basado en el IRI italiano)3. crisis y se van a ir sustituyendo por otros enfoques más
Durante las dos primeras décadas de su existencia favorables a una mayor apertura, como se pone de ma-
(coincidiendo con la presidencia de Suanzes), el INI nifiesto con el Plan de Estabilizaciones de 1959.
acumula una importante tasa de inversión directa en las Para la empresa pública ello va a implicar un papel
empresas en las que participó, primándose en cierta for- más secundario, pasando, al menos en teoría, a una
ma el volumen de producción sin tener demasiado en función «subsidiaria» de la empresa privada. Estos
cuenta otros criterios de carácter económico, como el cambios se pueden simbolizar también con la salida
coste asociado a dicha producción4. en 1963, de la Presidencia del INI de Suanzes y con el
Por otra parte, se va a desarrollar la función del hol- recorte de la autonomía de la que hasta ese momento
ding INI como «hospital de empresas» privadas en crisis había disfrutado el INI cuando, en 1968, deja de de-
—con poco éxito en el medio plazo y sin racionalidad pender de la Presidencia para pasar al Ministerio de
económica, dado que esta función estaba a menudo ba- Industria.
A comienzos de los setenta, la política del INI intenta
poner un mayor énfasis en la racionalización del sector
público empresarial y en incrementar su eficiencia. Se
3
profundiza en la tendencia de dar importancia a criterios
El carácter parcialmente deseado de la política autárquica española y
el papel de INI al respecto fue analizado en GÁMIR (1975) y en ediciones de carácter económico y empresarial, en perjuicio de los
posteriores de ese trabajo. Como ya se ha dicho en el segundo párrafo
puramente expansivos o de incremento de la produc-
de este artículo, en él —especialmente en sus notas a pie de página— se
aludirá a otra problemática que no tiene que ver con el hardcore del ción industrial que habían venido primando de las dos
artículo. Ésta es una de esas notas. Por ello añadiré que allí se
discrepaba de VELARDE (1962 y 1963) sobre el carácter impuesto o
«parcialmente deseado» de la autarquía y de su influencia en la empresa
pública.
5
El autor de estas líneas fue crítico en aquella época de profesores de En el I Plan de Desarrollo Económico y Social (1963), para el
economía que estaban entre los que más valoraba (Velarde, Rojo, período 1964-1967 se establecería que, antes de la creación o
Balassa, Johnson) y se encontró con una curiosa dicotomía: fuera de establecimiento de nuevas plantas industriales de una empresa
nuestro país era típico que las nuevas generaciones de economistas nacional, se anunciaría el oportuno concurso público para que el
criticasen a sus seniors, lo que resultaba mucho más «escaso» en sector privado pudiera ejercer dicha actividad económica. Sobre este
España, quizá por el sistema de obtención de plazas en la Universidad. punto existían diferencias con las recomendaciones realizadas en la
4
En palabras de SCHWARTZ y GONZÁLEZ (1978), el criterio de época por el Banco Mundial, el cual sugería que la empresa publica
Suanzes no es el óptimo económico de maximización de resultados, no debería gozar de ventajas de ningún tipo frente a la empresa
sino de la maximización del producto. Participaba en la creencia de que privada, pero que era libre (cumpliendo esa condición) de entrar en
la industria autóctona significaba fortaleza nacional y que las cualquier sector. Por el contrario, del Plan de Desarrollo se podría
importaciones eran un signo de la debilidad de la producción española. deducir que la empresa publica sólo debía desarrollarse cuando
Otro tema, la bibliografía sobre el INI, es amplísima. Dada la calidad existiera insuficiencia de iniciativa privada, aunque el Plan también
del trabajo de P. Schwartz sobre esta institución, acepto la selección recoge la posibilidad de utilizar a las empresas públicas cuando se
que me ha propuesto; SAN ROMÁN (1999), SÁNCHEZ MENDOZA (ed.) necesite combinar prácticas restrictivas o para imperativos de
y MARTÍNEZ ACEÑA, F. defensa y de alto interés nacional. En todo caso, según Garrido
Aparte de la creación del INI, recordemos en aquella época la Falla, éste fue «el más terminante texto legal contrario a la empresa
nacionalización de la Compañía Telefónica, antes mencionada, la publica con el que actualmente cuenta nuestro derecho» (cita
creación de RENFE en 1941, etcétera. recogida por MELGUIZO, 1973).

LUIS GÁMIR CASARES
primeras décadas. Aunque la realidad posterior se se- La empresa pública en el entorno

pare de las palabras, se pueden resumir las intenciones de la transición
del recién nombrado Presidente del INI en 1970, Clau-
dio Boada, de la siguiente manera: «todas las empresas En este período de la vida política española, parte del
públicas tienen que ganar dinero, a menos que actúen mapa político defenderá con autentico énfasis a la em-
en un campo en el que las pérdidas sean juzgadas con- presa pública.
venientes por motivos sociales; si tales pérdidas se Aunque el PCE se modera en otros puntos, no nece-
creen necesarias, deberían ser financiadas directamen- sariamente en éste y el PSOE en su XXVII Congreso de
te a costa del presupuesto; si las compañías públicas diciembre de 1976 se define como «marxista y anticapi-
actúan en competencia con privadas que ganan dinero, talista», en un contexto en el que criticaba a la socialde-
las pérdidas no serían justificables y las compañías democracia como «gestor del capitalismo»6. El propio Mi-
ben ser disueltas o cedidas». guel Boyer en aquella fase defendía nacionalizaciones
En el «lenguaje de los hechos», aunque las ventas en los sectores financieros y energético y durante el
no fueran significativas, en los tres años de Presiden- franquismo, desde determinados sectores de la oposi-
cia de Boada se produjeron diversas enajenaciones ción, se planteaba la nacionalización de la banca, rela-
(la palabra privatización todavía no se utilizaba) tota- cionándola con el poder socio-político de dicho grupo
les y parciales. Entre ellas podríamos citar la de Intel- económico7.
horce (en la que los compradores se comprometían a Profundicemos más al respecto. El PSOE, en su
mantener el empleo) y la de Unión Eléctrica. Esto no XXVII Congreso de diciembre de 1976 (a seis meses de
quiere decir que estos primeros años de la década las primeras elecciones generales), plantea un modelo
fueran un punto de inflexión en la expansión de la em- empresarial dividido en tres sectores:
presa publica, ya que con el mismo Presidente que se a) El primero estaría formado por grandes empre-
realizan estas ventas, el INI se sigue expandiendo pe- sas públicas. En el se incluían, entre otras, las activida-
netrando en nuevos sectores, como el gas (se crea des financieras y energéticas. La gestión de estas em-
ENAGÁS), la electricidad y la informática. Adicional- presas «se ceñirá obligatoriamente a las directrices
mente, el INI sigue realizando una política de acción emanadas de los organismos de planificación».
regional (creación de los SODIS) y de «salvamento de b) El segundo, por la mayoría de las grandes em-
empresas» (un ejemplo de esta época fue el de presas, que serían autogestionadas por los trabajado-
ASTANO). res. La representación de los trabajadores sustituiría a
En el período que va de 1974 a 1977 se juntan los las juntas generales de accionistas en las grandes
efectos de la crisis económica con los últimos años orientaciones y decisiones de la empresa. «La supre-
del régimen existente en España desde la Guerra Ci-
vil. En el INI se suceden varios Presidentes y la cuen-
ta de resultados muestra un progresivo deterioro. Se 6
Aunque en un grado, sin duda, muy distinto que el del PSOE, otras
introducen sistemas de planificación y control, y se in- posturas también estaban entonces a la izquierda de como las
encontramos ahora. El autor de este artículo realizó una entrevista a
tenta fortalecer la cabecera del INI frente al reino de Jordi Pujol en 1976 para la Revista Discusión y Convivencia: el modelo
taifas que regía en las grandes empresas (con esca- que el futuro President defendía para Cataluña era la socialdemocracia
sueca.
sos resultados). En este período se crean nuevas Miquel Roca, con humor e inteligencia irónica hacia sí mismo, le
SODIS y se continúa con la labor de «hospital de em- comentó al autor de este artículo que en aquella época se estaba
«como poco, en la cogestión».
presas» (por ejemplo, el INI entra en el astillero Hijos 7
Desde un enfoque independiente, por ejemplo en ROJO (1973,
de J. Barreras y en el Grupo de Empresas Álvarez). página 104), se argumentaba a favor de dicha nacionalización.

sión del actual derecho de propiedad capitalista en las que inspiraba el Régimen inmediatamente anterior al
empresas donde se concreta la mayor parte de la fuerza establecimiento de la democracia», es decir, con la filo-
de trabajo del país supondría una transformación funda- sofía de la subsidiariedad y, como tal, con el principio de
mental del sistema económico y social». que la empresa pública sólo estaba justificada cuando
c) El tercero sería una zona de pequeñas empresas no existe iniciativa privada9.
privadas «en las que la propiedad y la gestión están ine- En todo caso, la Constitución limita la actuación de la
vitablemente confundidas» (véase al respecto Guerra, empresa pública —y, en general, de la Administración
1977, páginas 209 y 210). pública— en cuanto que tiene que estar al servicio de
En definitiva, de acuerdo con esta postura, desapare- los intereses generales (véase el artículo 103.1 y, entre
cería la empresa privada tal como la conocemos, salvo la amplia bibliografía existente, las páginas 55-57 del
en pequeñas empresas gestionadas por sus propietarios. mencionado trabajo de Tomás de la Cuadra-Salcedo).
En el plano internacional, hay que colocarse en el Una de las virtudes del texto constitucional español,
contexto histórico de la transición. muchas veces comentada, es que, sin modificarlo, pue-
Es bastante después de las primeras elecciones de- den existir Gobiernos con ideologías diferentes10.
mocráticas (15 de junio de 1977) e incluso con posteriori- Con el texto constitucional, un Gobierno hubiera podi-
dad a la promulgación de la Constitución cuando Marga- do realizar una política mucho más agresiva de empre-
ret Thatcher gana sus primeras elecciones (3 de mayo de sas públicas y nacionalizaciones, pero también puede
1979) y comienza su política de privatizaciones8. desarrollar un programa de privatizaciones. La expre-
Sin embargo, poco más tarde Francia inicia su progra- sión «podrá» es clave en el artículo 128, como lo será
ma de nacionalizaciones y uno de los antecedentes a en el 131 al hablar de la posibilidad de planificar11.
ese período es la Constitución Portuguesa de 1976, que En todo caso, hay que recordar aquí la relación entre
disponía la irreversibilidad de todas las nacionalizaciones empresa pública y privada. La Constitución Española no
realizadas desde 1974 y que tuvo que pasar por cuatro es simétrica entre: a) libertad empresarial y economía
reformas —incluida una tan tardía como la de 1997— de mercado y b) empresa pública más planificación, por
para adecuarla a una economía más de mercado. Entre plantear el dilema ideológico entonces claramente exis-
ellas hay que llegar a la de 1989 para encontrar la supre- tente en el mundo. El texto constitucional se inclinaba
sión a los obstáculos a la plena privatización. por: a) a través del artículo 38, según el cual «se reco-
Es en este contexto interno e internacional, sobre el
que aquí sólo se han planteado unas líneas básicas, en
el que se desarrolla este período y, dentro de él, en el 9
Tomás de la Cuadra-Salcedo se remite a trabajos de MARTÍNEZ
que hay que ubicar a la empresa pública en la transición ESTERUELAS (1978), y de FERNÁNDEZ RODRÍGUEZ (citado este
último por CAZORLA PRIETO, 1980) y menciona la postura contraria a
y, en concreto, dentro de la Constitución de 1978. su enfoque de ARIÑO (1980).
10
En Tomás de la Cuadra-Salcedo (1996, página 54) se Este punto es claro en lo relacionado con la empresa pública o
privada, la planificación o la economía de mercado, la política social y el
argumenta que la Constitución Española en materia de impacto y estructura de la fiscalidad, etcétera, e incluso en lo referente
empresa pública y a través del inciso del número 2 del en aquella época a la distribución del poder centro-periférica. Es este
último punto el que esta ahora más en discusión, pero sin duda ello
artículo 128 «supone una ruptura radical con la filosofía queda fuera del ámbito de este artículo.
11
En este segundo caso, fue interesante la discusión en el
Parlamento entre el diputado Gastón Sanz que defendía la introducción
de la expresión «planificará» en vez de «podrá planificar», la respuesta
de García Añoveros y la decisión parlamentaria (citado por BASSOLS
8
Se suelen citar los procedentes de Chile, Togo o Sri Lanka, pero lo COMA, 1996, página 142). El presente trabajo trata de la empresa
que realmente coloca el tema en la agenda de discusión internacional pública y no de la planificación, pero en el texto se va a destacar la
es la actuación de la Sra. Thatcher. interrelación entre ambos temas.

LUIS GÁMIR CASARES
noce la libertad de empresa en el marco de la economía la lleva a cabo, pero su enfoque no tiene que ver con
de mercado», sin la expresión «podrá» (no se dice «po- sus antecedentes de defensa de nacionalizaciones en
drá» reconocerse» el sistema económico defendido en los sectores financieros y energético —o con su progra-
a), mientras que los artículos 128 y 131 utilizan dicha ma radical de diciembre de 1976— ni con la política del
expresión)12. socialismo francés de principios de los ochenta.
Profundicemos en lo ya dicho en el párrafo que acaba
con la nota 9, en este contexto hay que valorar la labor Evolución de la postura del PSOE
de UCD. Se ha destacado a menudo cómo en otros sobre la empresa pública
campos ayudó a centrar la vida política, que salía con
todas sus «aristas» y «efecto champagne» tras cuaren- Continuemos con lo dicho en el apartado anterior so-
ta años de régimen franquista. También en el terreno de bre este punto. La situación financiera del conjunto de
la empresa pública, la UCD fue básica para moderar po- las empresas públicas seguía arrastrando los efectos de
siciones13. la crisis del petróleo, con importantes pérdidas acumula-
La postura del PSOE fue evolucionando por razones das y, dados sus costes, con excedentes de capacidad
internas y por la evidencia de las características centris- importantes. Durante sus primeros años, desde que lle-
tas de la sociedad española. Quizá si hubiese ganado gó al Gobierno en 1982, el principal objetivo del PSOE
las elecciones de 1977, o incluso las de 1979, habría en este campo fue el saneamiento de las empresas pú-
desarrollado políticas de nacionalizaciones mucho más blicas, que se convirtió en una de sus políticas «estre-
intensas (podríamos recordar sus antecedentes ideoló- lla» ante la opinión pública de aquella época. Con ella
gicos de diciembre de 1976 y los experimentos ya cita- se intentó realizar un ajuste de capacidad en los secto-
dos de la Francia de Mitterrand, justo al principio de la res industriales más afectados por la crisis (siderurgia,
década de los ochenta). Sin embargo, tras el Congreso naval, fertilizantes, etcétera).
del PSOE de septiembre de 1979, en el que abandona La primera fase de este proceso, que concluye en lí-
su enfoque marxista —salvo en planteamientos meto- neas generales a finales de 1986, afectó a 84.000 traba-
dológicos—, y la constatación del fracaso de las nacio- jadores y tuvo un elevado coste para las arcas públicas
nalizaciones francesas, se estrecha su margen de dife- que se puede estimar a finales de 1989 en el entorno del
rencia con la UCD. De hecho, en las elecciones de billón y medio de pesetas (el 65 por 100 se reparte entre
1982, la discusión se centra en un tema concreto: el la siderurgia y el sector naval). El proceso —con cierto
PSOE, en contra de UCD, defiende la nacionalización «coraje político»— ha recibido diversas críticas debido a
de la red de alta tensión. Gana las elecciones de 1982 y su elevado coste comparado con el relativamente pe-
queño número de empresas a las que afectó y, sobre
todo, por no haber conseguido sus objetivos de poner a
12
Por otra parte, en ARIÑO (1995) se argumenta sobre la preferencia las empresas en situación competitiva ya que, apenas
del artículo 38 sobre el 128, dada su colocación constitucional (en
general, sobre la postura del profesor Ariño, véase ARIÑO, 2000). hubo acabado esta reconversión, los principales secto-
13
Se podría contraargumentar lo dicho al referirnos a la etapa de res afectados, entre ellos, el naval y la siderurgia, nece-
Primo de Rivera: la importancia de la derecha militar autoritaria como
creadora de empresas públicas y el antifranquismo de la oposición. Pero
sitaron de reconversiones adicionales.
en la transición se estaba lejos de 1960, los partidos se encontraban en En todo caso, esta política, iniciada por Bayón en
el hardcore de su ideologización (recuérdese lo ocurrido con el PSOE),
el mapa político se encontraba a la izquierda de su «ser natural», el
1981 como política de oferta de reconversión industrial y
contexto internacional era el mencionado, la empresa pública se ejecutada con el «éxito» mencionado, era casi «obliga-
estimaba como uno de los instrumentos para reducir «el poder de los
grandes grupos capitalistas privados unidos al franquismo» —dicho sea
da» si se quería que la empresa pública tuviera viabili-
en la terminología de izquierdas de la época, etcétera. dad, sin tener que soportar un lastre tan elevado para

las cuentas públicas como el que suponía el sector pú- nes» para «racionalizar» la cartera de empresas públicas
blico empresarial después de las crisis del petróleo. y como operaciones necesarias para la viabilidad de di-
Por otra parte, el PSOE lleva a cabo la expropiación chas empresas (mediante la venta o la introducción de un
de Rumasa y la reprivatización o vuelta al sector privado socio tecnológico, financiero o comercial). Se seguía ha-
en dichas empresas. Se trató de un importante e intenso blando de la importancia de la empresa pública indus-
proceso, ya que en el plazo de dos años, de las 800 em- trial15, aunque se actualizaron algunos de los argumen-
presas expropiadas, 226 habían sido vendidas, 400 ha- tos utilizados para su justificación como, por ejemplo, la
bían sido liquidadas o disueltas y 152 habían sido de- necesidad de contar con grandes grupos empresariales
vueltas a sus propietarios originales (World Bank, nacionales que, incluso, ayudaran a orientar la asigna-
1986). ción de la producción industrial nacional hacia los secto-
Por tanto, se puede entender que la venta de las em- res con mayores contenidos tecnológicos o con mayor
presas de Rumasa se derivaba de la expropiación y no crecimiento de la demanda, debido a que la estructura in-
se trataba de desinversión de «auténticas» empresas dustrial española se encontraba especializada compara-
públicas14. tivamente en los sectores con pequeño crecimiento de la
El Gobierno del PSOE intentó enfrentarse con la via- demanda y escaso contenido de tecnología16.
bilidad de otras empresas públicas de forma distinta o Las privatizaciones de empresas públicas en esta
complementaria a la de la reconversión. Así, a partir de época no cuentan con un plan predefinido y van respon-
1985 el INI inicia el proceso de venta de algunas de sus diendo a las necesidades de cada caso. Más tarde, ya a
empresas incluidas en sectores muy diferentes, pero finales de los ochenta, las OPV de Endesa (1998) y
con una característica común: se estima que eran em- Repsol (1989) supondrían las primeras grandes coloca-
presas en las que por diversas circunstancias —tama- ciones en el mercado de valores de acciones de titulari-
ño, tecnología, comercialización, necesidad de fuertes dad publica. Se trató de operaciones de carácter parcial,
inversiones y de presencia internacional— su viabilidad en las que las intensas campañas publicitarias desarro-
futura no se consideraba posible en el sector público. lladas facilitaron la participación de un elevado numero
Por tanto, se puede decir que eran privatizaciones influi- de inversores minoristas. Dicha política, no obstante, se
das por el mercado. Algunos ejemplos relevantes son la interrumpió durante algunos años, hasta que se intensi-
enajenación (todavía no se hablaba de privatizaciones) ficó en la legislatura del PSOE que comienza en 1993,
de SEAT y ENASA en el sector de automoción, SKF y quizá favorecida por la influencia de CIU, socio parla-
CSA en el de rodamientos, MTM y Atienza en el de bie- mentario del PSOE en dicha legislatura.
nes de equipo, Enfersa en el de fertilizantes, etcétera. Estas operaciones fueron ventas parciales y el Esta-
En estos momentos no se hablaba de la disminución do mantenía un porcentaje significativo del capital que
del papel de la empresa pública en la economía, sino que le permitía seguir controlando las empresas. Por tanto,
se planteaban las privatizaciones como «desinversio-
15
El PSOE tuvo en su política de privatizaciones un problema interno
14
La metodología de estas ventas fue muy discutible. El juicio sobre importante: a pesar de su evolución, en extensos sectores del partido
muchas de ellas no sería positivo desde los criterios que ha utilizado el tenía gran peso la defensa de la empresa pública industrial.
Consejo Consultivo de Privatizaciones (CCP). En todo caso: a) se 16
Paradójicamente, esta mayor especialización relativa se debía en
realizaron con extraordinaria rapidez y no existían precedentes claros de parte a las propias decisiones adoptadas en el seno de la empresa
esta política; b) otras privatizaciones posteriores tampoco respondieron pública en etapas anteriores de primar precisamente el crecimiento de
a los principios de publicidad, transparencia y concurrencia con el esos sectores con independencia de que las ventajas comparativas de
enfoque que, sobre estos principios, ha empleado hasta la fecha el la economía española hubieran cambiado, especialmente desde el
CCP. desarrollo de las crisis del petróleo.

LUIS GÁMIR CASARES
para algunos autores no se trató tampoco de verdade- En todo caso, insistamos en la evolución de los enfo-
ras privatizaciones, ya que no se producía el traspaso ques del PSOE antes de llegar al Gobierno. Después,
de la gestión al sector privado17. El objetivo declarado para entender el período 1982-1996 hay que colocarlo
de algunas de estas operaciones era la obtención de la también en el contexto internacional. La que podríamos
caja necesaria para realizar reestructuraciones o para llamar «polémica franco-británica» (nacionalizaciones
afrontar el déficit de otras empresas públicas. Aunque versus privatizaciones) la gana el Reino Unido, incluso
casi no tendría tiempo de emplearla, el PSOE aprueba entre los críticos del «thatcherismo». Después «todo el
en marzo de 1995 la Ley que regula en España una va- mundo privatiza» —y esta expresión hay que entenderla
riante de la Golden Share inglesa, que permitiría al en sus términos literales, como se analizó en Gámir
Estado mantener un cierto control sobre las empresas (1999)—. Un último dato: el propio socialismo francés
privatizadas para las que se utilizará esta figura. Esta pasa de las nacionalizaciones al «ni-ni» (ni privatizacio-
ley sería después aplicada por el PP18. nes, ni nacionalizaciones) y después, de hecho, a priva-
Por otra parte, se crea un complejo sistema de hol- tizar, aunque con «rubor terminológico» (a pesar de que
dings y subholdings (Teneo, AIE, SEPI) dependientes Francia no sea hoy de los mejores ejemplos de profun-
del Ministerio de Industria, al mismo tiempo que otro im- dización en la política de privatizaciones).
portante grupo de empresas públicas dependían de la
Dirección General de Patrimonio del Estado. El Programa de Privatizaciones del PP
La utilidad de estos cambios no queda clara. Debido a
la multiplicidad de holdings y subholdings, el sistema de La llegada del PP al Gobierno y la aprobación el 28 de
cabeceras de las empresas públicas se hace más com- junio de 1996 del «Programa de Modernización del Sec-
plejo. La recién creada SEPI apenas tenía funciones tor Público Empresarial del Estado» implican un cambio
(aparte de ser una tenedora de acciones), que residían importante en la política de empresa pública.
principalmente en Teneo para sus empresas, mientras Este Programa (que también podríamos denominar
que las grandes empresas que provenían del antiguo Programa de Privatizaciones) establece su «vocación
INH seguían gozando de una amplia autonomía (algo de globalidad», lo que supone que las privatizaciones
aplicable a la mayor parte de las grandes empresas pú- alcanzarían a todas las empresas publicas de propiedad
blicas). Como ejemplo, dos empresas importantes, Rep- estatal, con aquellas excepciones que establezca el Go-
sol y Endesa, tenían una dependencia funcional diferen- bierno. Además, las ventas afectarían a la totalidad de
te. Así, Endesa se incluía en el subholding Teneo, que a las acciones en poder del Estado, ya que se trataría de
su vez dependía de SEPI, mientras que Repsol depen- traspasar la gestión a manos privadas. Por tanto, se
día directamente de SEPI. Una estructura que no pare- puede interpretar que establece el principio de que, a
ce coherente y que respondía más bien a cuestiones menos que exista una justificación para continuar en el
históricas o a distribuciones personales de poder. sector público, el destino de las empresas estatales es
el sector privado.
En el Programa de Privatizaciones se plantea el prin-
17
Sobre este tema se volverá en el apartado 4 de este artículo.
18
Con este artículo ya preparado para imprenta, aparece en la prensa cipal objetivo de esta política en los siguientes términos:
la solicitud formal de la Comisión Europea a España de ejecución de la «la reducción y saneamiento del sector público empre-
Sentencia de 13-V-2003 por la que se reitera el carácter ilegal de la mal
llamada Golden Share (en nuestro país realmente es una autorización
sarial tiene como fin último la mejora de la eficiencia pro-
administrativa en ciertos casos concretos). ductiva y la adecuada asignación de recursos escasos».
El Gobierno español ya introdujo cambios a su normativa después de
la Sentencia de 13-V-2003, que ahora la Comisión considera
Éste es un Programa que no se concluye en un breve
insuficientes. plazo, pero no se pueden despreciar los efectos que

empiezan a sucederse desde el momento en que se El CCP tiene características parecidas a organismos
hace público, tanto en el seno como en las relaciones similares de países de nuestro entorno (Francia, Italia,
externas de las empresas públicas. Ello es debido a Portugal o Alemania) y su objetivo es velar por los prin-
que, si el Programa tiene credibilidad19, todos los colec- cipios de publicidad, concurrencia y transparencia a lo
tivos que trabajan o tienen relaciones con las empresas largo de las diferentes fases por las que transcurre cada
públicas (directivos, proveedores, trabajadores, etcéte- operación de privatización. El CCP emite un dictamen
ra) conocen desde ese momento que el destino de la no vinculante sobre cada una de las operaciones de pri-
empresa, aunque pueda no ser inmediato, es la privati- vatización con anterioridad a que el Consejo de Minis-
zación. Por ello, podría ocurrir que con el anuncio y con tros adopte la decisión final, dictamen público que, a
los primeros pasos de su puesta en práctica, empeza- menudo, en sus puntos críticos ha tenido amplia recogi-
ran a tener lugar algunas de las transformaciones que da en los medios de comunicación, ha modificado dife-
se podrían esperar de la privatización, aun cuando toda- rentes procesos y ha influido de manera importante en
vía no se conocieran las fechas en que sería vendida los siguientes (véase, por ejemplo, CCP 2002).
cada empresa concreta. Otros dos elementos diferenciales respecto a los pro-
El desarrollo del Programa de Privatizaciones ha sido cesos anteriores de privatización son los siguientes:
objeto de otros trabajos del autor de estas líneas (entre 1) La iniciativa y las principales decisiones pasaron
otros en Gámir, 1999 y 2004 a), por lo que no se va des- a recaer en los agentes gestores —en los accionistas—,
cribir con detalle en este artículo. En todo caso, se pue- es decir, básicamente en la SEPI, y no en la dirección
de señalar que, desde la aprobación del Programa y de la empresa, lo que lleva a una mayor coordinación y
hasta la actualidad se ha obtenido por las privatizacio- reduce la posibilidad de conflictos de intereses.
nes una cantidad superior a los 32.000 millones de eu- 2) Se exigen valoraciones previas, externas e inde-
ros (en moneda corriente no actualizada). pendientes, como un elemento más que coadyuva a
El Programa de Privatizaciones provocó una impor- que las empresas se vendan a un precio adecuado,
tante disminución de la importancia relativa del sector aparte de aumentar la transparencia del proceso20.
público empresarial del Estado en la economía. Mien- El Programa de Privatizaciones no sólo perseguía el
tras que en 1995 el Estado era propietario del 12,25 de incremento de la eficiencia en la empresa y de los secto-
la capitalización total de la bolsa española, en los últi- res afectados, sino que también ha buscado la eficiencia
mos años —con alguna oscilación mínima— se mante- en su propia ejecución. Esto último se podría poner de
nía por debajo del 0,5 por 100. manifiesto en la reducción de los costes del proceso (por
Para la puesta en práctica de este proceso, el Gobier- ejemplo, se ha producido una importante disminución en
no estableció los principios generales que debían guiar- las comisiones de las OPV) y de las primas bursátiles
le e incrementó el sistema de garantías y control de las (estas últimas miden la revalorización de la acción, com-
operaciones de privatización. Así, además de las tareas
ejercidas por el Parlamento y el Tribunal de Cuentas, se
refuerza el control ex post de la IGAE y se crea el Con- 20
Es interesante destacar que en la fase de las privatizaciones del
PSOE, el presidente de una de las grandes empresas públicas
sejo Consultivo de Privatizaciones (CCP) con la función argumentó al autor de este artículo (entonces Portavoz del PP en la
de establecer un control ex ante. oposición de Industria y Energía) que no se debían realizar estas
valoraciones. Su planteamiento era que si después no se conseguía
dicho precio, la propia privatización quedaba desprestigiada, lo que
alimentaba las criticas internas que en el PSOE existían sobre este
proceso.
El PP no tuvo este problema. El CCP impulsó la independencia de las
19
Y al comenzarlo con decisión, esta credibilidad aumentó. valoraciones, distinguiendo luego claramente entre «valor» y «precio.

LUIS GÁMIR CASARES
parada con el índice de mercado, en un período corto ras de las empresas públicas, Ministerios a los que es-
—un día o una semana— después de la colocación y son tán adscritas), sino sobre todo a las funciones asigna-
indicadores de lo ajustado del precio de venta). Al mismo das (menos numerosas y de menor importancia en la
tiempo, se produjo una rentabilidad en el medio y largo economía) al propio sector público empresarial. La pri-
plazo para los inversores superior a la revalorización de vatización se convierte, así, en el principal instrumento
los índices del mercado21, lo que a su vez puede implicar para adaptar la composición del sector público empre-
una mayor eficiencia de la empresa después de la privati- sarial a sus nuevas funciones.
zación, como se analiza en Gámir (2003 a). Por otra par-
te, ya desde el comienzo del Programa de Privatizacio- 3. Situación actual
nes se ha ido produciendo una simplificación de la es-
tructura organizativa de las cabeceras de las empresas Dado el breve tiempo transcurrido y dentro de los di-
publicas. El citado Programa recoge la disolución de Te- versos puntos que se podrían analizar, elegiremos los
neo y el paso de sus activos y pasivos a la SEPI (a efec- cuatro siguientes:
tos prácticos se eliminó la SEPI y se cambió el nombre de 1. Anuncios.
Teneo por el de SEPI, al que se traspasan las empresas 2. Izar.
del antiguo INH). Junto a este órgano gestor, se creo la 3. Procedimientos y organismos de control.
Sociedad Estatal de Participaciones Patrimoniales 4. Presidencias de empresas privatizadas.
(SEPPa), la cual se encargaría de poner en práctica las
privatizaciones de las empresas dependientes de la Di- Anuncios
rección General de Patrimonio del Estado. En el año
1997, se suprime la AIE y se transfieren sus participacio- Poco después de formarse el Gobierno, el Secretario
nes, obligaciones y bienes a la SEPI. de Estado de Hacienda, M. A. Fernández Ordóñez, de-
Más recientemente, en el año 2000, desaparece el fendió la privatización de la Renfe y de TVE. Era un en-
Ministerio de Hacienda del que también depende la D. foque complejo, difícil, pero interesante de analizar. Sin
G. de Patrimonio del Estado. De esta manera, la estruc- embargo, desde los altos cargos sectoriales se mantuvo
tura de la SEPPa se integra en la SEPI, a la que también una posición contraria, que ha sido la aplicada en el
se adscriben diversas empresas de Patrimonio, con lo «lenguaje de los hechos».
que, si bien es cierto que con menor contenido, el marco Fue una fase en la que —con un importante grado de
de holdings resulta mucho más claro del que existía en descoordinación— tuvieron lugar distintos anuncios de
1996. políticas económicas por los diferentes Ministerios «ver-
En definitiva, el paisaje de la empresa pública estatal ticales», que luego no se llevaron a la práctica por la
ha sufrido en los últimos años cambios sustanciales, oposición de la Vicepresidencia económica. En este
cuya valoración tendrá que ser realizada con la pers- caso, sin embargo, la relación «anuncio-realidad» fue la
pectiva del tiempo. Estos cambios no sólo han afectado contraria: la propuesta provenía de un Secretario de
a la estructura del sector público empresarial (empresas Estado de la Vicepresidencia y su «congelación» de en-
que lo componen, organización del sistema de cabece- tidades verticales de la Administración.
Ahora bien, la «congelación» no ha sido total. Se ha
anunciado la necesidad de un estudio a medio plazo so-
bre las empresas en las que Renfe ha invertido y que
21
Este último punto se puede observar a través de los índices CCP
—véase, por ejemplo, CCP (2002)— que recogen el comportamiento del
podrían competir con ella. De ese estudio podrían resul-
conjunto de valores de las empresas privatizadas. tar determinadas privatizaciones de las participaciones

en algunas de dichas empresas por parte de Renfe para que para el civil y una vez más resultará fundamental
favorecer la liberalización y la competencia. ver cómo se desarrolla lo pactado en el tantas veces
Lo genérico de la decisión y la conocida falta de entu- mencionado «lenguaje de los hechos».
siasmo sobre esta norma por parte de la Administración
sectorial —entre otros factores— llevan a un prudente Procedimientos y organismos de control
grado de escepticismo.
Aunque fuera de la política de privatizaciones, pero sí El PSOE no criticó en la oposición la política de priva-
de la de empresa pública, con fecha 24 de septiembre tizaciones como tal (incluso aclaró que no volvería a na-
de 2005 aparece en la prensa que el Gobierno condicio- cionalizar las empresas privatizadas por el Gobierno del
nará en los Presupuestos Generales del Estado la ayu- PP). Sus objeciones se centraron sobre los procedi-
da directa de RTVE a que la cadena publica firme con el mientos y los organismos de control y muy especial-
Ejecutivo un plan de viabilidad antes de fin de año. mente sobre el tema que se analiza en el apartado si-
Esta decisión viene obligada por el compromiso al- guiente.
canzado con la Comisión Europea para que el 2005 sea
el último ejercicio en que RTVE recurra al endeuda- Procedimientos
miento para hacer frente a su déficit.
La idea genérica puede ser positiva, aunque de nuevo Los procedimientos de privatización habían sido criti-
falta su concreción en el «lenguaje de los hechos». cados en distintos momentos por el PSOE y en esta le-
gislatura lo más básico de dichas críticas ha aparecido
Izar en Tribunal de Cuentas (2005) —documento, sin em-
bargo, que también contiene opiniones positivas en muy
La postura del autor de estas líneas sobre el tema diversos puntos—. Dada la extensión que ya tiene este
vuelve a ser «políticamente incorrecta». En su fase de artículo me voy a fijar sólo en ciertos aspectos de esta
Presidente del CCP defendió en privado la profundiza- última aportación.
ción de la política de privatizaciones en el sector. Pero, Se podrían dividir estas críticas, quizás, en cuatro
obviamente, no estimó lógico hacerlo en público, dado apartados, relacionados simultáneamente con la fun-
que la decisión sobre las empresas a privatizar no era ción del CCP:
competencia del CCP. 1. Críticas similares a las que aparecieron en los
Hubo dos privatizaciones de astilleros civiles. Las dos Informes del CCP durante aquellos años. La postura del
complicadas, pero las dos con éxito: se debió haber pro- Tribunal de Cuentas viene a reforzar lo dicho por el
fundizado con cuidado al respecto, en otros astilleros, CCP. Tres pequeñas matizaciones al respecto:
aunque ésta no era la postura de los partidos en general a) El Tribunal de Cuentas es, en esta ocasión, poco
(lo que es entendible por la impopularidad a nivel local «generoso» al citar al CCP en los puntos de coinciden-
de las medidas). cia, lo que contrasta con otros informes de años anterio-
En cuanto a la negociación de la SEPI en esta legisla- res de dicho Organismo.
tura, sin duda desde un enfoque liberal se la considera- b) El Informe del Tribunal de Cuentas llega hasta el
rá negativa por el amplio empleo de dinero público. Aho- año 2002. En varios puntos en los que existe acuerdo
ra bien, también hay que entenderla desde la presión en la critica, las recomendaciones del CCP son anterio-
sindical y política. res y se ejecutaron después de dicha fecha.
Esta negociación implicará privatizaciones. El resulta- c) En ocasiones, la postura del Tribunal de Cuentas
do, en todo caso, será más positivo para el sector militar es más restrictiva que la del CCP. No es este el lugar de

LUIS GÁMIR CASARES
analizar cada privatización, pero hay casos en los que la parcelas de poder. El PSOE en la oposición era crítico
posición del Tribunal puede ser la válida. de un organismo como éste todos cuyos miembros ha-
2. Críticas distintas basadas en la actuación des- bían sido nombrados por el Gobierno y no por cuotas de
pués de la venta de la empresa. Fueron temas no anali- partido. Venía a decir que con «estructuras de cuotas»
zados por el CCP por no entrar en sus competencias, el órgano y su presidencia no quedarían cuestionados.
aunque en cuanto que implicaban recomendaciones El Gobierno no consideró adecuada esta postura (lo
(por ejemplo en la asignación de acciones en los OPV), que en opinión del autor de este artículo es coherente
los criterios son similares. con un organismo estrictamente consultivo) y la crítica
3. Críticas en las que existe una postura parcial- parlamentaria continuó23.
mente discrepante entre el CCP y el Tribunal de Cuen- Se llegó a llamar al CCP «burladero del Gobierno» y
tas (por ejemplo, en la relación entre valor y precio). se fue muy crítico a su actuación (el autor de este artícu-
Éste es precisamente un punto en el que puso énfasis el lo tuvo que comparecer con frecuencia en el Congreso
CCP y que ha sido comentado en la nota 19 a pie de pá- para analizar y defender la política del CCP)24.
gina, dentro del apartado 2. Con la llegada del PSOE al Gobierno, se produjo otro
4. Otras críticas del Tribunal de Cuentas. interesante fenómeno de «política de la Política Econó-
En resumen, y en todo caso, el resultado del análisis mica»: la discrepancia de las posturas del mismo parti-
es coherente con lo que se ha dicho. Hay puntos criticado en la oposición y en el Gobierno.
bles en las operaciones de privatización del período Cuando el PSOE llega al poder, toma una serie de de-
1996-2004, pero el sistema fue mejorando como se cisiones sobre el CCP muy acertadas en opinión del au-
puede observar a través de las distintas memorias tor de este artículo, aunque en parte distintas de lo que
anuales del CCP. En conjunto, el total de los procedi- se argumentaba desde la oposición. Entre ellas: a) man-
mientos y los controles funcionaron suficientemente tener al CCP (hay ciertas intervenciones del PSOE en la
bien y con una tendencia a la mejora22. oposición que favorecen la desaparición de este orga-
nismo, aunque mucho menos en la segunda legislatu-
Organismos de control ra); b) seguir contando con su plantilla laboral, de gran
calidad; c) ofrecer a la totalidad de los consejeros la
Las críticas del PSOE durante las legislaturas del PP
en el Gobierno sobre este tema se basaron en ciertos
aspectos de la Intervención General —especialmente 23
Es interesante recordar que en una determinada comparecencia
en el tiempo que tardaban en llegar sus informes al Con- ante una subcomisión especial, cuyo contenido no figuraba en el diario
greso— y sobre todo en el CCP. de sesiones, pero que fue grabada, la única pregunta que desde el
PSOE se le formuló al autor de este artículo fue si el último vocal
Ha pasado suficiente tiempo como para que se pueda nombrado del Consejo lo había sido basándose en la representación de
transmitir —no sólo por el carácter «políticamente inco- personas cercanas a distintos partidos en el CCP. Se comprendía su
interés al respecto, dado que hubiera podido interpretarse como un
rrecto» de este artículo, sino porque es conocido por inicio del sistema de cuotas. La respuesta del autor de este artículo fue
bastantes personas— una de las razones de las críticas que no había sido ése el criterio seguido.
24
Durante el final de la primera legislatura con el PP en el Gobierno y
de PSOE al CCP en la Legislatura 1996-2000. Su base en parte de la segunda el clima hacia el CCP cambió. Por ejemplo,
está en la «política de la Política Económica» y en las importantes figuras del Grupo Parlamentario Socialista utilizaron el
informe del CCP sobre Iberia para criticar al Gobierno (confundiendo en
parte, dicho sea de nuevo, valor con precio).
Por otra parte, en la segunda legislatura, a raíz de un informe del
Tribunal de Cuentas muy generoso hacía la postura del CCP en sus
22
Todo ello es coherente con una detenida lectura de TRIBUNAL DE recomendaciones, se produjo la «paradoja» de que el PSOE votara a
CUENTAS (2005), documento de autentica calidad. favor de dar más peso a las recomendaciones del CCP y el PP en contra.

continuidad en sus puestos, enfoque muy adecuado Las presidencias en las empresas privatizadas
dado su gran valía y el trabajo realizado25.
El PSOE en la oposición criticó de manera especial el
hecho de que los presidentes de las empresas luego pri-
25
El nuevo Gobierno sólo decidió cambiar al Presidente del organismo vatizadas fueran nombrados desde el Gobierno del PP
—al autor de este artículo—. Esta modificación tiene lógica política dada (incluso, se decía, entre amigos del Presidente y del
su condición de diputado de la oposición, pero con algunos comentarios:
1. Esta nota a pie de página es la que mejor cumple las Vicepresidente Económico). A menudo, no siempre,
características con las que se inicia este artículo en sus dos primeros anunciaban cambios en dichas presidencias en cuanto
párrafos.
Es «políticamente incorrecta» en su contenido, se aparta del hardcore su partido llegase al poder.
del tema central y se adentra en la «política de la Política Económica». Este punto no era competencia del CCP, por lo que,
Se ruega al lector que se tome lo básico de su contenido como una
«suave broma sin ninguna acritud». mientras ocupé su Presidencia, procuré no manifestar
2. La razón que le dio el Presidente de la SEPI para su cese fue «los públicamente mi opinión al respecto. Desde la mayor li-
años que llevaba en el cargo». Esta razón es «curiosa» porque
bastantes consejeros, muy acertadamente ratificados, llevaban el mismo bertad de mi actual posición pudiera recordar de forma
tiempo. muy resumida que:
Parecía mucho más simple o no dar razones o argumentar que este
ex presidente no gozaba de la confianza del nuevo Gobierno (aunque
a) Los presidentes de empresas públicas suelen ser
hay que recordar que el organismo que controla las privatizaciones en el nombrados directa o indirectamente por el Gobierno.
Reino Unido —con muchas mayores atribuciones que el CCP— está
presidido por un diputado de la oposición).
Ésta es una de las críticas del Public Choice a la eficien-
3. El hecho de que la comunicación del cese a quien escribe estas cia en este tipo de empresas. En teoría se podría selec-
líneas —o del mantenimiento en sus puestos al resto de los
consejeros— lo realizara el Presidente de la SEPI, según dicho
cionar a un head hunter para buscar una mayor objetivi-
Presidente manifestó al autor de este artículo, no es «políticamente dad en estos nombramientos, pero no ha sido éste el
correcto» (y aquí la expresión no tiene el mismo tono de «broma suave»
procedimiento utilizado.
que en otras partes del artículo). El «controlado» no es «estético» que
sea el «comunicador» del cese y nombramientos de los
«controladores».
4. Entre los aciertos del Gobierno está la persona que ha sustituido
al autor de este artículo como Presidente del CCP, ex vocal del
Consejo, Catedrático prestigioso y antiguo Secretario General Técnico
con el autor de este artículo cuando este último desempeñó labores Ministro con un partido que ha desaparecido y la competencia exigida
ministeriales, un gran Secretario General Técnico. por la ley me la había atribuido, quizá, el propio jurado que
5. Una anécdota de nuevo muy «políticamente incorrecta», recientemente me había otorgado el Premio Jaime I de Economía.
relacionada con «la política de la Política Económica» y sin duda, fuera Cuatro últimos puntos dentro de esta nota:
del hardcore de este artículo: simultáneamente a su cese como a) Desearía destacar la gran calidad de los dos consejeros
Presidente del CCP, M. Rajoy le comunicó su decisión de proponerle propuestos después por el PP que definitivamente resultaron
como consejero del Banco de España (dentro de los que propone la nombrados.
oposición). El «entusiasmo» del autor de este artículo no fue b) Es posible que en la «política de la Política Económica» este tema
«indescriptible», sobre todo si ello no implicaba formar parte de la tenga relación con el antes comentado de la SEPI. Aunque el
Comisión Ejecutiva y así se lo trasladó a M. Rajoy. En todo caso, sus «comunicador» fue distinto, el «decisor» fue el mismo: el Vicepresidente
dudas fueron pronto «disipadas». P. Solbes le llamó y le comunicó que económico. Pedro Solbes fue un gran Director General con el autor de
no podía ser consejero del Banco de España por haber sido Ministro. Si este artículo (precisamente cuando éste cometía el «horrible delito» no
fue «curiosa» la razón invocada por el Presidente de la SEPI para su prescrito ya mencionado), ambos pertenecen al Cuerpo de Técnicos
cese en el CCP, sin duda lo es más esta «divertida causa para un no Comerciales del Estado (en promociones distintas) e incluso fue su
nombramiento» de una «entidad de derecho público», como es el Banco compañero de curso (en Derecho, no en Economía, porque ésta no fue
de España. la formación del actual vicepresidente, quien sin duda ha aprendido
Personalmente fui Ministro durante algo menos de dos años entre mucho y muy bien con el learning by doing, que tanto valoraba Arrow).
1980 y 1982. ¿Aquello me impedía más de 22 años después acceder a c) Se insiste en el carácter de «pequeña nota de humor
ese tipo de puesto? La mayoría de los plazos de prescripción penal políticamente incorrecta» de lo que aquí se dice. Aún más, hay que
—incluso ante los «grandes delitos»— son inferiores, ¿Cuándo prescribe relacionarla con la nota 3 de este artículo, según la cual se «selecciona»
el horrible delito de haber sido Ministro de la Transición Política? Me para discrepar a personas a las que se valora y hay mucho de positivo
parece lógico que no se utilice el Banco de España para un político en la labor de Solbes.
como «premio de consolación» cuando se trata de un Ministro de su d) El contenido de parte de este punto 5 se desarrolló más en
partido recién cesado y sin la adecuada competencia. En mi caso, fui GÁMIR (2004b).

LUIS GÁMIR CASARES
b) En la mayoría de los países de nuestro entorno sas privadas) ¿qué ocurriría si se producen frecuentes
en los que se han producido privatizaciones, el Presi- cambios entre los partidos gobernantes? ¿Tendremos
dente de la empresa pública —nombrado por el Gobier- un «ciclo político» en las presidencias de estas empre-
no— continúa en su cargo con la privatización. Formal- sas —aunque sean ya privadas— además y aparte del
mente a menudo basta con la aprobación por la Junta normal «ciclo de los negocios»? ¿Nos encontramos
de Accionistas de la gestión realizada y, en casos espe- ante un «tercer género» entre empresas públicas y pri-
ciales, con una votación expresa al respecto. vadas?
c) Con el actual Gobierno, ha sido fundamentalmen- Estamos ante un tema digno de un estudio complejo,
te una empresa financiera catalana, con gran influencia dado que no está analizado este nuevo campo del Pu-
en el sector energético, la que ha resultado instrumental blic Choice, relacionándolo con la «teoría del poder polí-
en el cambio de la presidencia de una empresa privati- tico reforzado por el poder económico» y con el merca-
zada (Repsol) y que, a la hora de escribirse estas fra- do de votos que pueden generar estas empresas.
ses, está actuando a través de la empresa de gas que Un último punto entre los muchos que se podrían tra-
controla para una OPA sobre otra empresa energética tar. Existe una curiosa coincidencia entre los que no
también privatizada (Endesa). creen en la competencia del mercado energético y favo-
Por otra parte, fue Sacyr la entidad que buscó hacer- recen —en mayor o menor grado— una vuelta al «mar-
se cargo del BBVA, cuyo Presidente proviene de la pri- co legal estable» y los que apoyan la OPA mencionada.
vatizada Argentaria. Es coherente esta coincidencia. España es una «isla
En lenguaje coloquial y de nuevo, «políticamente in- energética» con mínimas conexiones externas, una si-
correcto» podríamos preguntarnos: ¿estamos ante la tuación muy diferente a la de Centro Europa. Lo ocurri-
caza de los presidentes de las empresas privatizadas, do con Repsol y lo que puede ocurrir en Endesa —más
utilizando para ello empresas privadas, pero con el la postura de Iberdrola, etcétera— disminuye claramen-
acuerdo y apoyo del Gobierno? te la competencia interna. Frente a ello hay dos argu-
Esto nos plantearía una gran riqueza de problemas, mentos:
pero entre ellos escogeré uno que no he visto mencio- a) El energético es un sector sin competencia posi-
nado y que, desde un punto de vista teórico, puede lle- ble: volvamos pues al «marco legal estable»
varnos a una nueva y atractiva rama de la «política de la b) Éste es un sector en el que, más que la compe-
Política de Privatizaciones». tencia, influyen en los precios muchos otros factores (ti-
El Public Choice había destacado siempre que una de pos de interés, etcétera). El problema de esta postura
las diferencias para la eficacia de empresas públicas y es que está pensando más en las tarifas que realmente
privadas estaba en el hecho de que los Presidentes de en los precios y, como tal, no en un mercado que tiende
las primeras se nombraran más por razones políticas a estar cada día más liberalizado, con lo que tiene pun-
que por su capacidad gerencial. Este problema desapa- tos de contacto —no todos— con a)26.
recía con la privatización, al menos al cabo de cierto Reconozco que mi postura personal es que se debe
tiempo y no se volvía a presentar seguir profundizando con cuidado en la liberalización
Ahora aparece un nuevo enfoque. Si partimos de la
hipótesis de que cuando cambia el partido en el Gobier-
no, va a buscar —entre otras razones para ampliar sus 26
En la nota 3 se destacó el atractivo de «polemizar» con personas a
parcelas de poder— nombrar nuevos presidente de em- las que se valora. Salvando las distancias, el actual Ministro de Industria
me parece de calidad claramente superior a la media de los ministros
presas privatizadas (eso sí, de forma más «sutil» y de económicos de este Gabinete y fue él quien defendió esta postura en un
manera en que el protagonismo lo tengan otras empre- Pleno del Congreso.

—después de las privatizaciones— y que ello exige que Si no han existido privatizaciones, el problema básico
se fomente la intensidad de la competencia27. de este apartado está resuelto ¿por qué va a haberlas
en el futuro? (¿o puede haberlas por otras razones?).
4. El futuro de la empresa pública Como se ha dicho, esta postura extrema es defendida
en muy pocos casos, pero dos subenfoques, entre
Existen varias líneas alternativas entre las que desta- otros, serían los siguientes:
caremos y de forma resumida sólo tres de ellas y añadi- a) Se ha privatizado a nivel estatal en España, pero
remos un último punto: en las Comunidades Autónomas se han creado nuevas
1. No han existido privatizaciones: todo sigue igual empresas públicas (el Círculo de Empresarios, por
—o casi. ejemplo, ha trabajado sobre este tema).
2. Las privatizaciones crecerán ahora mucho más b) La privatización ha implicado entradas de caja,
rápido. pero no necesariamente de poder, al quedarse los Go-
3. Seguirán las privatizaciones, aunque sea a me- biernos con amplios paquetes de acciones de las em-
nos ritmo, si bien todo depende del «ciclo ideológico» de presas privatizadas (en este sentido, véase por ejemplo
los próximos años. Bartolotti y Sinicalco, 2003).
4. ¿Qué ocurre con las cajas de ahorros? Los puntos a) y b) tienen parte de razón pero a) han
existido privatizaciones y b) se ha disminuido con ellas
No han existido privatizaciones el poder de los Gobiernos.
Sobre las Comunidades Autónomas, los Ayuntamien-
Aunque no es fácil encontrar enfoques tan rotundos, tos y las empresas públicas este artículo vuelve a ser
existe un determinado —y muy concreto— sector liberal «políticamente totalmente incorrecto» en un tema ex-
que se encuentra incómodo con las privatizaciones, traordinariamente delicado. Tan delicado que requiere
aunque parezca paradójico. una manifestación previa: el autor de este artículo perte-
Me refiero a una parte del sector más basado en el nece al área más autonomista de su partido, lo que le ha
Public Choice. Simplificando, la coherencia con la «teo- causado frecuentes discusiones en su seno y cuando
ría de la elección pública» es que los «políticos» no pri- ejerció puestos de Gobierno mantuvo buenas relacio-
vatizan. Buscan el poder y el mercado de votos y las nes con los partidos nacionalistas.
empresas públicas son instrumentos muy útiles para la Ahora bien, no solamente en la problemática de la
«clase política». El Public Choice explica muy bien la hi- empresa pública, sino en muchos otros aspectos econó-
pótesis de que cada vez existan más empresas públi- micos, la proximidad a los problemas —que tiene mu-
cas, pero es contradictorio con sus enfoques que hayan chas ventajas—, sin embargo, puede tender a volverse
existido privatizaciones luego, si la contrastación empíri- más intervencionista28.
ca parece que va en contra de la hipótesis, ¿se debe
discutir la contrastación empírica? (Este punto se trató
28
con más extensión en Gámir, 2004 b). En CÍRCULO DE EMPRESARIOS (2004, página 15) se sostiene
que el proceso de privatizaciones estatales se ha «visto más que
compensado por el desmesurado crecimiento del número de empresas
públicas de propiedad, o bajo control, de las CC AA» y se cita el trabajo
de GÓMEZ AGUSTÍN (2000) sobre el tema.
27
Puede existir una razón ideológica más simple. Esta OPA, A continuación se añade que las CC AA han tendido a utilizar sus
planteada entre empresas privadas, parece estar apoyada por el PSOE. competencias normativas para restringir o acotar las actividades
Aunque dicho partido ha modificado mucho su postura, es precisamente económicas más que para liberalizarlas.
en el «marco legal estable y cercanías ideológicas» donde aún quedan El autor de este artículo no comparte exactamente la postura aquí
restos de sus antiguos enfoques en el sector energético. manifestada, pero cree que tiene una parte de razón. Nos llevaría muy

LUIS GÁMIR CASARES
El trabajo de Bartolotti y Similasco (2003) tiene parte eficiencia, si estimamos que el estudio de Hernández de
de razón, como se muestra en su capítulo V. Cos et al. (2000) puede extenderse a otros contextos.
Un buen número de privatizaciones han sido parcia-
les, lo que ha permitido a los Gobiernos mantener una Las privatizaciones crecerán
parte importante de su nivel de «poder» al nombrar a los ahora mucho más rápido
ejecutivos y en decisiones sobre la empresa.
Estamos ante un interesante análisis desde el punto Una muestra de esta postura es Schwartz (2005,
de vista del «poder» —al menos de poder parcial—, página 96), donde se dice que «es probable que el
pero recordemos también que hay estudios como el de movimiento privatizador se extienda paulatinamente a
Hernández de Cos et al. (2000) que parecen mostrar la prestación de grandes servicios sociales, como son
que las privatizaciones parciales son útiles para la efi- la educación, la sanidad y las pensiones de la Seguri-
ciencia. De forma muy resumida —y sin duda sin pre- dad Social; la atención privada de los mismos despoli-
tender un análisis exhaustivo en un tema importante— tizaría grandes zonas de la vida social, con efectos
terminaríamos este apartado diciendo: positivos en materia de libertad personal». Este ar-
1. En todo caso, según Bartolotti y Similasco (2003) tículo debe ser coherente con sus dos primeros párra-
casi el 50 por 100 de las 2.455 privatizaciones analiza- fos, por lo que de nuevo vuelve a ser «políticamente
das en 121 países entre 1977 y 1990 fueron mayorita- incorrecto» y salirse de su hardcore, introduciendo
rias (el resto parciales)29. una anécdota personal30.
2. Es argumentable, por otra parte, que aparece P. Schwartz introduce un juicio de valor y un «futu-
aquí una curiosa potencial contraposición entre eficien- rible». No comparto —con la máxima consideración a
cia y poder, dos elementos que han ido unidos bajo el su autor— ninguno de los dos. Creo que en los bie-
Public Choice desde la hipótesis de que el poder políti- nes en los que el shadow price es muy distinto al pre-
co y el mercado de votos llevan a directivos menos cio de mercado (sanidad, educación, pensiones) de-
efectivos. ben por lo menos confrontase las ofertas públicas y
Aquí ha podido ocurrir que se haya perdido sólo par- privadas.
cialmente el poder pero que se haya incrementado la Existe —en mi opinión— un derecho al menos a un
cierto nivel —lo discutible es cuál es dicho nivel y cómo
se financia— a recibir sanidad y educación por encima
de cuáles sean los ingresos de la familia a la que uno
lejos la aplicación a este contexto del concepto de «urdimbre» de la pertenece —o los de uno mismo— y ese derecho es ar-
Laín Entralgo para el «próximo prójimo», la relación entre populismo y gumentable que se extienda a un nivel de pensión.
cercanía, el análisis de las causas de algunos de los puntos liberales de
los jacobinos franceses —con toda la crítica que sin duda se merece el Aparte de ello, existe una fuerte opinión contra la
pensamiento jacobino—, etcétera. política de privatizaciones en dichos bienes sociales
Simplemente recordemos que el proceso autonómico ha sido muy
positivo para España en todos los terrenos, incluido el económico, pero
que, para que su grado de «positividad» sea aún mayor, hay que tener
en cuenta esta problemática —especialmente en lo que se refiere a las
30
empresas públicas autonómicas o locales. El autor de estas líneas estudió con algún éxito Derecho, Ciencias
29
En España en aquellas fechas existieron abundantes privatizaciones Económicas y parte de Ciencias Políticas. Sin embargo en CC.EE. P.
parciales o no totales (recuérdese lo dicho en la nota 17). Es sólo Schwartz lo suspendió. Después he tenido una gran relación con mi
después cuando se entra en la filosofía de la privatización total. Este «suspendedor». En este artículo son abundantes las notas referidas a
resultado es coherente internacionalmente con lo dicho con la polémica su obra, la mayoría con comentarios muy positivos. Sólo en éste —y en
en los ochenta, incluso entre privatizaciones y nacionalizaciones. Quizá una referencia próxima— existirán discrepancias (en todo caso,
hubiera sido interesante que el análisis de BARTOLOTTI y SIMILASCO recuérdese lo dicho en la nota 3, según lo cual se explicitan las
(2003) se hubiera basado en datos posteriores. discrepancias con las personalidades que más se valoran).

—muy especialmente en lo que a sanidad se refie- balización (habría que añadir aquí a parte de las ONG)
re—. Otra cosa será que la ratio de crecimiento de los tengan peso para cambiar la tendencia.
sectores privado y público sea más rápida en el prime- El nacionalismo —en sus diversas versiones— sí tie-
ro, que se realicen diversos experimentos de financia- ne una fuerza importante. Implica al final el juicio de va-
ción pública con prestación privada de la producción lor de que el euro —u otra moneda— generada en una
del servicio, que se introduzcan tickets moderadores zona tiene más valor que en otra. Sin duda es un enfo-
—esto último no relacionado con la privatización—, que distinto al de «globalización eficiente», que podría
etcétera. tener su influencia en el intervencionismo y, en su caso,
en la propia empresa pública (aunque también existe un
Seguirán las privatizaciones, «nacionalismo liberal» más minoritario y menos propen-
aunque sea a menor ritmo, si bien todo depende so a estos enfoques).
del «ciclo ideológico» de los primeros años Existe otro tema más complejo: el Public Choice criti-
ca a la democracia desde sus enfoques de los merca-
Lo básico de las privatizaciones ya se ha realizado en dos de votos31.
España y en muchos países. Lo que quedaría por priva- El problema podría plantearse de otra forma: en de-
tizar es «políticamente mucho más sensible» y «técni- mocracia se vota por el sistema de «un hombre-una mu-
camente más complejo». Ello no quiere decir que las jer-un voto»; en el mercado —si funciona bien y existe
privatizaciones no deban continuar. «soberanía del consumidor»— por el de un euro, un
En España está Izar, una serie de pequeñas empre- voto. Es decir, el mercado es un sistema electoral con
sas, las participaciones «residuales» de grandes em- voto ponderado. Este enfoque crítico, que hoy no está
presas en bolsa, lo dicho sobre RENFE, etcétera, de moda en el tiempo de la globalización y la eficacia, es
aparte del amplio campo ya mencionado de las em- uno de los que podrían llegar a matizar al «viento ideoló-
presas en las Comunidades Autónomas y locales (a gico» imperante, especialmente en áreas en las que el
menudo con un fuerto grado de contestación sindical, shadow price difiere del precio de mercado de forma im-
pero ello no implica que, con todo el diálogo y nego- portante.
ciación que sea necesario, no se deba profundizar al Es difícil predecir la influencia de posibles «nuevos
respecto). vientos ideológicos» en la empresa pública, pero es po-
Mundialmente, el tema está en el debate político. sible que el statu quo no acabe siendo el mismo (aun-
En Japón una importante privatización financiera y que quizá el resultado sea una nueva combinación de
postal llevó a unas elecciones generales y el Presi- más privatizaciones con más actuaciones relacionadas
dente, con nuevo respaldo, la llevará normalmente a con la solidaridad, el medio ambiente y el I+D+i por la
cabo. En Francia se anunciaban en julio grandes pri- política pública, pero por otros medios.
vatizaciones, que están pasando por dificultades se-
rias. No es éste lugar de analizar la discusión interna-
cional sobre cada privatización en concreto, por lo
que pasemos al último punto de este apartado: los
31
«vientos ideológicos». Un enfoque inteligente de esta crítica es el de SCHWARTZ (2005).
Sigamos con lo «políticamente incorrecto». Schwartz tuvo la amabilidad
Sigue imperando el «viento ideológico» de la globali- de enviarme el libro con una nota suya en la que decía «para que lo
zación, que encaja con la eficiencia y con las privatiza- critiques». Por razones de espacio no puedo entrar aquí en dicho
análisis crítico, pero sólo apuntaré que: a) es un magnifico trabajo,
ciones que no tengan un coste sociopolítico excesivo. mucho más sofisticado que otros en esa dirección; b) estoy en bastante
No parece, de momento, que los movimientos antiglo- desacuerdo con parte de lo que defiende.

LUIS GÁMIR CASARES
Las cajas de ahorros Referencias bibliográficas
De nuevo es un terreno «peligroso y políticamente in- [1] ARIÑO, G. (1980): «La empresa pública», en El Modelo
Económico en la Constitución Española, dirigido por GARRI-
correcto».
DO FALLA, Fernando, I.E.E.
Tengo la mayor admiración por la labor que realizan [2] ARIÑO, G. (1995): Principios Constitucionales de la li-
en España las cajas de ahorros tanto financiera, como bertad de empresa, Ed. Marcial Pons.
socialmente. Ahora bien, si aplicamos toda la temática [3] ARIÑO, G. (2000): Principios de Derecho Público Eco-
del poder político —y no sólo del Public Choice— que nómico, Comares, Granada.
[4] BARTOLOTTI, B. y SINICALCO, D. (2003): The Cha-
ha sido una de las razones para privatizar, quizá habría
llenges of Privatization. An International Analysis, Oxford Uni-
que pensar largamente acerca de la relación entre po- versity Press.
der político territorial y cajas de ahorros. El problema pa- [5] BASSOLS COMA, M. (1996): «Artículo 131. La planifica-
rece complicarse: piénsese en la regulación al respecto ción de la actividad económica general», en ALZAGA, Ó. (direc-
tor), Comentarios a la Constitución de 1978, Edersa, Madrid.
del proyecto de Estatut Catalán o en la propuesta de
[6] CASSESE, S. (1995): La nuova Constituzione economi-
BNG de una ley de Cajas en Galicia (que por fin no entró ca, Ed. Laterza.
en el pacto de Gobierno)32. [7] CAZORLA PRIETO, L. M. (1980): Comentarios a la
No es éste el lugar de profundizar más, pero sí de Constitución, GARRIDO FALLA (dir.), Civitas, Madrid.
acabar el artículo con una invitación a una difícil pero [8] CCP (2002): Informe de Actividades 2002, Madrid.
[9] CEEP (1978): Public Enterprise in Spain, INI, Madrid.
muy atractiva reflexión a fondo sobre este tema.
[10] CÍRCULO DE EMPRESARIOS (2004): La cuestión au-
tonómica y la reforma de los Estatutos. Aspectos económicos,
Círculo de Empresarios, Madrid, 29-IX.
[11] CUADRA SALCEDO, T. DE LA (1966): «Artículo 128,
riqueza, iniciativa pública y reserva al dominio público», en
ALZAGA, Ó. (dir.), Comentarios a la Constitución de 1978,
32
Después de escribir estas líneas y con el artículo ya en imprenta, Edersa, Madrid.
aparecen unas declaraciones en el Congreso de los Diputados del [12] GÁMIR, L. (1975): «El período 1939-1959, La autar-
Gobernador del Banco de España sobre el Estatut y las Cajas. Aparte quía y la política de estabilización», en GÁMIR, L. (coord.): Po-
de la competencia exclusiva sobre las cajas del proyecto de Estatut,
lítica Económica de España, Biblioteca Universitaria Guadiana
Caruana recuerda que los órganos de gobierno de estas entidades no
están sometidos a la disciplina del mercado y recomienda además su
y ediciones posteriores en Alianza Editorial, Madrid.
autolimitación en la toma de posiciones empresariales con vocación de [13] GÁMIR, L. (1984): «A modo de presentación: ¿Existe
control. la Política Económica? ¿Debe existir la política económica»,
Es difícil no relacionar todo ello «en este cuarto de hora» con la en Cuadernos Económicos de ICE, número 26.
OPA mencionada en el apartado III.4 y con la independencia real de
[14] GÁMIR, L. (1999): Las privatizaciones en España, Pi-
las Cajas respecto al poder político territorial. Lo es aún más cuando
un ministro tan prudente y que ha sido elogiado en la nota 26 de este
rámide, Madrid.
artículo como es Montilla, en este caso considera «no acertada» y [15] GÁMIR, L. (2003 a): «Las privatizaciones en España y
que puede afectar a que «se cuestione su imparcialidad» la sus efectos sobre la competitividad», Revista del Instituto de
declaración de Caruana, cuando precisamente el Banco de España Estudios Económicos.
en su historia, desde la imparcialidad, ha sido crítico de diversas
[16] GÁMIR, L. (2003 b): «El proceso de transformación de la
políticas por sus efectos en la economía —entre ellas en las dos
últimas legislaturas, por ejemplo, cuando la «imagen» era que existía
empresa pública», Información Comercial Española, diciembre.
una polémica entre creación de empleo por parte del PP e I+D+i y [17] GÁMIR, L. (2004 a, director): «La teoría económica de
productividad desde el lado del PSOE y el Banco de España dio gran las privatizaciones y sus aplicaciones a España», SEPI (termi-
importancia a este segundo enfoque (que lo tiene, en opinión del nado pero no publicado).
autor de este artículo, aunque en su momento fue básica la [18] GÁMIR, L. (2004 b): «Carta abierta al Vicepresidente
disminución del paro).
Económico», El Mundo, 18 de noviembre (el título original era
Quede en todo caso muy claro que el problema que se puede
presentar sobre las cajas desde el Public Choice no se circunscribe al «Carta al Director» pero el periódico utilizó este otro título).
Estatut y que hay opiniones del Gobernador del Banco de España que [19] GUERRA, A. (ed.): XXVII Congreso del Partido Socia-
el autor d3e este artículo no comparte en su fondo. lista Obrero Español.

[20] GÓMEZ AGUSTÍN, M. (2000): El renacimiento del INI: [26] SAN ROMÁN, E. (1999): Ejército e industria: el naci-
situación y perspectivas del sector público autonómico y local, miento del INI, Critica, Barcelona.
Círculo de Empresarios. [27] SCHWARTZ, P. (2005): En busca de Montesquieu.
[21] HERNÁNDEZ DE COS, P.; ARGIMÓN, I. y GONZÁ- Democracia y mundialización, Real Academia de Ciencias
LEZ PÁRAMO, J. M. (2000): «¿Afecta la titularidad a la eficien- Morales y Políticas, Madrid.
cia empresarial? Evidencia empírica con un panel de datos del [28] SCHWARTZ, P. y GONZÁLEZ, M. J. (1978): Una his-
sector manufacturado español», Documento de trabajo, nú- toria del Instituto Nacional de Industria (1941-1976), Editorial
mero 0019, Banco de España. Tecnos, Madrid.
[22] MARTÍN ACEÑA, F.: INI-50 años de industrialización
[29] TRIBUNAL DE CUENTAS (2005): Informe de fiscaliza-
en España, Espasa Calpe.
ción: operaciones de privatización de empresas estatales y
[23] MARTÍNEZ ESTERUELAS, C. (1978): «El principio de
otras operaciones de venta de acciones de estas entidades
libre iniciativa económica, privada en el anteproyecto de la
realizadas en el período 1996-2002, Madrid.
Constitución», en Estudios sobre el proyecto de Constitución,
CEC, Madrid. [30] VELARDE, J. (1962): «Algunos problemas de la es-
[24] MELGUIZO, A. (1973): «El papel de la empresa pública tructura y desarrollo de la economía española», Revista de
en la economía española», en VELARDE, J. (dir.): La España de Economía Política, enero-abril.
los años 790. La Economía, Editorial Moneda y Crédito, Madrid. [31] VELARDE, J. (1963): «Política de desarrollo», el desa-
[25] ROJO, L. A. (1973): «Política Monetaria», en FUEN- rrollo económico de España, juicio crítico del informe del Ban-
TES QUINTANA (recopilador): El desarrollo económico de co Mundial, Editorial Revista de Occidente, Madrid.
España.. Juicio crítico al Informe de Banco Mundial, Revista [32] WORD BANK (1986): Techniques of Privatization of
de Occidente, Madrid. State-Owned Enterprises, Washington.

Álvaro Rengifo Calderón
Antonio Oporto del Olmo
HISTORIA, PRESENTE
Y PROSPECTIVA DE LAS
MIGRACIONES EN ESPAÑA
Los factores demográficos juegan un papel clave en el desarrollo económico de los
países, aunque suelen ser objeto de escasa atención por parte de los economistas. En
este artículo se pasa revista al pasado, al presente y al futuro de las migraciones en
España, a la luz de las más recientes investigaciones. Tras analizar la emigración de los
españoles desde el último cuarto del siglo XIX hasta la Guerra Civil, se trata la etapa de
la emigración de la España desarrollista a la Europa desarrollada. Seguidamente, se
aborda el fenómeno de la inmigración reciente y se finaliza con una prospectiva de las
migraciones en España.
Palabras clave: migraciones, emigración, inmigración, migración laboral, remesas de fondos, España,
1875-2005.
1. Introducción transoceánica y en barcos de pasajeros. El apartado 3

se ocupa de la emigración de compatriotas de la
La demografía es una de las incuestionables infraes- España desarrollista a la Europa desarrollada. Fue
tructuras de cualquier sistema económico; sin embargo, una emigración transcontinental y principalmente con
y tal vez porque la población es más relevante en el lar- el ferrocarril como vehículo. El apartado 4 se ocupa de
go que en el corto plazo, los fenómenos demográficos la inmigración reciente, que al margen de los euro-
han recibido en general escasa atención por parte de peos jubilados, es de trabajadores. La inmigración
los economistas españoles. En este artículo los autores transoceánica o intercontinental ha sido posible gra-
pasan revista a la luz de las más recientes investigacio- cias a la popularización de la aviación comercial; la in-
nes al pasado, al presente y al futuro de las migraciones migración continental, consecuencia de la desapari-
en España. ción del telón de acero, es posible que haya llegado
El artículo se ha estructurado en cuatro apartados. sobre todo en autobús y la inmigración de proximidad
El apartado 2 se ocupa de la emigración de españoles del Magreb por todos los medios imaginables. Por últi-
desde el último cuarto del siglo XIX hasta la Guerra mo, en el apartado 5 se presenta una prospectiva de
Civil. Se trata de una emigración fundamentalmente las migraciones en España.

ÁLVARO RENGIFO CALDERÓN y ANTONIO OPORTO DEL OLMO
2. La era de los indianos: «hacer las Américas» puesto en una perspectiva mas general la emigración
española del siglo XIX y primeros años del XX. Encua-
Se define a un indiano como aquel emigrante español drada esa emigración exterior española en un contexto
a América que retorna rico. Evidentemente que no todos más amplio de las corrientes emigratorias de la Europa
fueron a América, que no todos regresaron y que no to- del Sur, permite comprobar que España no es un caso
dos los que regresaron lo hicieron con fortuna. Sin em- aislado y que participa, en términos generales, de las
bargo, sí es cierto que la mayoría fueron a «hacer» mismas características de países como Italia o Portugal.
aquello que se vino a llamar «las Américas» y que mu- Lo primero que hay que saber es que en el conjunto de
chos emprendieron aquella aventura personal soñando las grandes migraciones transoceánicas del XIX los paí-
con la ilusión de regresar, y con fortuna. Por ello nos ha ses latinos se incorporan a las mismas más tardíamente
parecido acertado bautizar este período como «la era que los anglosajones y noreuropeos, y que se orientan
de los indianos» al objeto de hacer más amena esta mo- siempre de manera preferente hacía lo que hoy llama-
desta travesía del conocimiento al lector. Debe saber el mos América Latina. En segundo lugar, los sureuropeos
lector que indiano designa lo mismo en lugares tan dis- muestran una tasa de retorno muy superior a los emi-
tantes de la geografía española como son Asturias o la grantes noreuropeos.
isla de La Palma. El año 1882 es un año que dice poco en la historia de
Que las migraciones transoceánicas son un hecho España. Gobernando Sagasta, un ministro liberal de Fo-
histórico significativo del siglo XIX y de los primeros mento como José Luís Albareda decidió iniciar una serie
años del siglo XX es algo que pertenece a la cultura po- estadística de movimientos migratorios en torno a la Di-
pular. La Estatua de la Libertad o películas como Améri- rección General del Instituto Geográfico y Estadístico.
ca, América de Elia Kazan, El Padrino o más reciente- La preocupación política por la emigración tiene su ori-
mente los camarotes de clase económica del Titanic gen en un conflicto con Francia por las vicisitudes sufri-
han explotado ese filón cultural. Sin embargo, esas refe- das por la colonia española tras la intervención de Fran-
rencias son ajenas a la era de los indianos españoles y cia en Túnez, y que se concretó en la creación de una
tal vez por ello los grandes historiadores españoles del comisión específica para el estudio de la emigración.
XIX propendieron a indagar en exceso en la singulari- Esta serie estadística iniciada en 1882 y que se mantu-
dad de nuestra emigración exterior en el siglo XIX, y ob- vo hasta 1930 ha sido la principal aunque deficiente
viaron otros elementos comunes con otras emigracio- fuente de información para la investigación de la era de
nes. Así, Jordi Nadal, más conocido por su El Fracaso los indianos. Se trata en realidad de una estadística de
de la Revolución Industrial en España. 1814-1913 que salidas de pasajeros por mar desde España, y que no
por su La Población española. Siglos XIX a XX, es refe- coincide en general con las estadísticas americanas de
rencia obligada en la enumeración de las fuerzas de ex- llegada de españoles.
pulsión de la población española. La emigración, según No obstante, Blanca Sánchez Alonso concluyó en
Nadal, encuentra sus raíces en la frustrada desamorti- 1990 que estas estadísticas reflejan fielmente las ten-
zación del suelo y del subsuelo (concesiones mineras dencias y fluctuaciones de la emigración, si bien en
del siglo XIX), que reforzó un sistema agrícola tradicio- general es cierto que subvalora los flujos a América, in-
nal que consiguió perpetuarse gracias a la protección fraestima de manera notable la emigración transme-
arancelaria frente a la competencia externa. diterránea a Argelia y deja de ser prácticamente refe-
Sin embargo, investigaciones más recientes entre las rencia a partir de la Primera Guerra Mundial, cuando se
que destaca la obra de Blanca Sánchez Alonso (Las produce una significativa emigración clandestina a
causas de la emigración española 1880-1930) han Francia.

HISTORIA, PRESENTE Y PROSPECTIVA DE LAS MIGRACIONES EN ESPAÑA
En efecto, la emigración transoceánica es tardía en el les y las variables macroeconómicas argentinas, entre
contexto del Sur de Europa. Hasta el cambio de siglo las las que destaca la inversión en edificación que a princi-
salidas son mayores en Italia y Portugal, mientras que a pios del siglo XX demandó abundante mano de obra.
partir del comienzo de siglo se produce una aceleración Por último, en Cuba la muy tardía abolición de la escla-
de la salida de emigrantes españoles. En la España de vitud (1888) ejerció un efecto llamada a pesar de la pér-
1900, en la que según Gabriel Tortella (1985) la espe- dida de la soberanía española en 1892.
ranza de vida era de tan sólo 34,8 años, emigraron unos Más allá de las consideraciones de carácter estricta-
92.000 españoles y retornaron 68.000. Por el contrario, mente económico y coyuntural no deben para nada des-
en 1912 esas mismas cifras fueron de 252.000 y deñarse los factores culturales e históricos en la emigra-
139.000, todo lo cual da una idea de la dimensión de ción de indianos. Cuando el Mayflower arribó a las cos-
este fenómeno. Según Carmen Ródenas (1994), un mi- tas de Norteamérica existían ya 18 universidades en los
llón neto de emigrantes abandonaron España entre territorios españoles de América. Esos nombres figuran
1882 y 1915. Durante este período la emigración espa- en la fachada de la Casa de América de Vigo. El desplie-
ñola se dirige fundamentalmente hacia Argentina, Bra- gue cultural de España en América, junto con el mesti-
sil, Cuba y Uruguay en Suramérica, y hacia Argelia en el zaje, componen un cuadro de cercanías y parentescos
norte de África, siendo esta última emigración transme- entre sociedades civiles que explica también la emigra-
diterránea de marcado carácter estacional, y caracterís- ción de indianos.
ticas diferentes. El origen geográfico de la emigración no es casual,
El origen geográfico de los emigrantes es distinto se- pues se ha constatado una relación positiva entre emi-
gún el destino. Así Galicia (36 por 100), Asturias (9 gración y pequeña propiedad. La emigración de Galicia,
por 100), Castilla y León (9 por 100), Cataluña (9 Asturias o Canarias aparece así con el objetivo de con-
por 100) y Canarias (6 por 100), acaparan el grueso de seguir ingresos para consolidar la propiedad, ampliar el
la emigración (72 por 100) transoceánica, llamando la patrimonio o evitar el empobrecimiento tras la despro-
atención que vastas regiones como La Mancha, Extre- tección agrícola (Sánchez Alonso, 1995).
madura o Andalucía tuvieran una participación marginal Hasta aquí hemos cubierto la emigración de indianos
en el éxodo (García de Cortázar, 2005). y nos queda por comentar la transmediterránea del Ora-
Recientes investigaciones permiten concluir que la nesado y la de Francia. A partir de 1830 se desarrolla
variable que más afectó a la emigración de indianos fue una salida de levantinos (valencianos, alicantinos, cas-
la desprotección a la agricultura española, tanto la aran- tellonenses y murcianos) hacia el norte próximo de Áfri-
celaria como la derivada del tipo de cambio. En efecto, ca. Fue ésta una emigración temporal que propició el
las salidas por mar entre 1900 y 1913 coinciden con un establecimiento de una colonia española significativa.
período de apreciación de la peseta. Es evidente tam- Se estima que durante la segunda mitad del siglo XIX la
bién que influyeron los factores de atracción que fueron mitad de la población europea en Argelia era española.
distintos según los países. Así, y a modo de ejemplo, en Se trata de una emigración distinta de la transoceánica,
Brasil se considera que la tardía abolición de la esclavi- ya que la principal fuerza de expulsión no fue la despro-
tud (Klein, 1989) en 1886 ejerció un efecto llamada. No tección agrícola sino posiblemente la inestable climato-
en vano los españoles, junto con portugueses e italia- logía del Levante que alternaba, antes de la regulación
nos, fueron responsables de la expansión de la econo- de cauces fluviales, implacables sequías con inundacio-
mía cafetera y de la ciudad de Sao Paulo (Sánchez nes (Nadal, 1984). Lo relativamente corto y barato del
Alonso, 1995). En Argentina, por el contrario, se ha en- viaje hace de la emigración transmediterránea un fenó-
contrado una correlación entre las llegadas de españo- meno aparte.

A partir del comienzo de la Primera Guerra Mundial se La emigración transcontinental a Europa es más conoci-
genera una segunda ola de emigración de las actuales da por haber sido suficientemente estudiada y por ser coe-
Comunidades Valenciana y Murciana con destino a Fran- tánea de muchos de los lectores. Tras la Segunda Guerra
cia. Es una emigración clandestina y desorganizada que Mundial, Europa Occidental inicia una ola de prosperidad
durará hasta el final de la Dictadura de Primo de Rivera. que se prolonga hasta la crisis del petróleo de los setenta.
Como ha señalado Carmen Ródenas (1994), esta emi- En este contexto tiene lugar un movimiento de los países
gración era bien vista en Francia pues completó la mano del Sur de Europa (Portugal, España, Italia, Yugoslavia,
de obra local durante el período bélico y, posteriormente, Grecia y Turquía) y del norte de África (Marruecos, Argelia
durante la reconstrucción. Debe señalarse también que y Túnez) hacia la Comunidad Económica Europea de los
parte de la emigración levantina del Oranesado se fusionó Seis y, en menor medida, hacia el Reino Unido y Escandi-
con la francesa, emigró a Francia y sirvió de cabeza de navia. Se trata de un desplazamiento masivo, pues el nú-
puente a los familiares españoles posteriormente. mero de emigrantes y sus familiares censados llegó a al-
Capítulo aparte, más triste y emocional, son los exilios canzar los 12 millones de personas (Martín y Miller, 1980).
y desplazamientos de población derivados de nuestra En ese contexto España se incorpora al proceso como
Guerra Civil. Muchos españoles no saben, y otros espa- siempre más tarde que otros países europeos, en los se-
ñoles olvidan, que tras la caída de Barcelona frente a las senta, y es característico de la emigración española que
tropas franquistas a la nada desdeñable cifra de 200.000 propendió a retornar desde el principio. En efecto, hasta
españoles se les permitió cruzar la frontera francesa en 1973 se simultanean salidas y retornos. Dos obras han re-
un breve intervalo de horas. La novela de Javier Cercas visado críticamente en los años noventa este episodio ya
Soldados de Salamina, llevada al cine, nos ha aproxima- histórico de la emigración transcontinental española, en
do de manera tangencial a ese fenómeno del rápido des- concreto, Emigración y Economía en España (1960-1990)
plazamiento de población por la guerra y que es imposi- de Carmen Ródenas (1994) y Emigración y Ahorro en
ble designar como emigración porque no se da el ele- España (1959-1986) de uno de los autores de este artícu-
mento volitivo. Los refugiados republicanos se dirigieron lo. Estas investigaciones han permitido, en parte, desen-
principalmente a Francia y la élite republicana del exilio, mascarar algunos tópicos alrededor de la emigración es-
siempre más solvente como todas las élites, optó por Mé- pañola a Europa del tercer cuarto del siglo XX.
xico, Argentina y otros países de América Latina. El calificativo de «provisional» de este epígrafe se
debe a Carmen Ródenas que con ello sintetiza el ca-
3. La era de «vente a Alemania, Pepe», rácter de ida y vuelta, de salidas y retornos con esca-
o de la emigración provisional a Europa so desfase que caracterizó en esencia una rotación
de la población activa entre España y Centroeuropa.
Vente a Alemania, Pepe fue una efímera película de Ello alivió las tensiones salariales del mercado de tra-
comedia de las llamadas despectivamente «española- bajo español y garantizó el envío de remesas, al ser la
das» de ese gran actor español que ha sido y sigue sien- emigración permanente residual y mostrar esta última
do Alfredo Landa. Sin embargo, es de los pocos tesoros una menor propensión al ahorro y a la transferencia
sociológicos, en celuloide, sobre la emigración a la Euro- de fondos.
pa desarrollada de los años sesenta y setenta. Valga este La emigración de los sesenta y setenta fue considera-
título para dar nombre a uno de los episodios demográfi- da como una «válvula de escape» de la población activa
cos más relevantes de nuestro pasado reciente por lo que permitió disminuir las tensiones en el mercado de
que de aventura personal individual y familiar tuvo para trabajo español y mantener las tasas de desempleo en
más de dos millones de españoles, todos anónimos. niveles reducidos (ver García Delgado, 1987, Fuentes

Quintana, 1988 o Requeijo, 1990). Carmen Ródenas ha según la cual un empleado alemán, o suizo o francés,
matizado este tópico de nuestra historia económica re- que empleaba inicialmente a un emigrante «asistido», le
ciente. Se olvida frecuentemente que en la emigración formulaba a su retorno una oferta de trabajo individual,
de los sesenta a los ochenta no sólo se producen impor- sobre la que la dos partes se ponían de acuerdo. Era
tantes flujos de salida, sino también más que significati- éste un acuerdo entre partes reconocido en la libertad
vos retornos. Además, nos recuerda que no toda la pode emigración, y que supuso una parte de las salidas de
blación emigrante o inmigrante era población económi- estos años. Poco se sabe sobre la rotación de emigran-
camente activa y que, dentro de ésta, no toda era tes exteriores, y menos aún sobre la emigración interior
desempleada. Carmen Ródenas concluye que tan sólo como puente de la exterior. En definitiva, la «emigración
entre 1970 y 1971 el movimiento migratorio exterior fue asistida» y los «llamados nominativos» generaron un
realmente eficiente, en el sentido de ayudar a disminuir flujo de rotación de emigrantes, según el cual un grupo
el desempleo de la economía española en una coyuntu- significativo de emigrantes debió realizar más de una
ra económica desfavorable. Es posible que las autorida- estadía laboral en destino, tras abandonar la segunda
des económicas sí mantuvieran la creencia de que en vez un puesto de trabajo en la España en crecimiento
efecto la emigración ayudaba a la reducción del desem- que era posiblemente ocupado de manera espontánea
pleo, y que por ello desde 1956, con la creación del por la emigración interior que nunca fue asistida.
Instituto Español de la Emigración, se regularan las sali- Después de la crisis de 1976 la emigración asistida
das de emigrantes mediante lo que se llamó «emigra- cayó prácticamente en picado y a partir de 1978 los ni-
ción asistida». De lo que no cabe duda, es de que la veles de emigración exterior asistida se vuelven míni-
emigración exterior se consideró como un fenómeno mos. La inmigración de retorno se desarrolla de manera
económico residual de las profundas transformaciones algo más amortiguada. Los historiadores del futuro tie-
estructurales tanto espaciales (inmigraciones interiores) nen por delante categorizar esta inmigración del tercer
como sectoriales (reducción de la población activa en cuarto del siglo XX como una emigración en gran medi-
agricultura y aumento en la industria y los servicios) de da de ida y vuelta, pues tal y como ha señalado Pascual
la economía española. Uno de los autores que en cali- de Sans (1985) no hubo nada similar a un retorno en
dad de funcionario fue Director General de Emigración masa de antiguos emigrantes tras la crisis del petróleo.
resumió en 1965 la actitud del gobierno ante el fenóme- Se trata, en fin, de otro tópico con poco fundamento, so-
no: «La emigración no se fomenta, se encauza» (ver bre todo cuando se comprueba que los retornos desde
Rengifo, 1965). Los autores han debatido en profundi- 1960 a 1973 doblan los retornos entre 1974 y 1985.
dad la tesis de Carmen Ródenas según la cual, y en sín- Como señaló Cazorla (1989), la crisis más que generar
tesis, la emigración exterior más que restar desempleo, un retorno masivo lo que tuvo como efecto fue la no con-
restó población activa, y ello a partir de la experiencia di- tinuación de las salidas de emigrantes. Dado que no
recta vivida por Álvaro Rengifo, al que le consta cómo la hubo retorno masivo, la afirmación general según la
«emigración asistida» se orientaba siempre, por señala- cual ese inexistente retorno masivo fue causa mayor del
miento de la Dirección General de Empleo, a las zonas desempleo en la España sumida por la crisis del petró-
de desempleo y subempleo donde se realizaba la divul- leo de los setenta y de los ochenta es también falaz, y
gación de la oferta y el reclutamiento de los emigrantes. debe matizarse. En definitiva y como ha precisado Car-
La explicación microeconómica de este hallazgo esta- men Ródenas, los movimientos exteriores entre 1974 y
dístico de Carmen Ródenas tal vez pueda encontrarse 1985 sí contribuyeron a disminuir la tasa de actividad de
en los denominados «llamados nominativos». Era ésta la economía española, pero no a aumentar el nivel de
una modalidad de emigración al margen de la asistida, desempleo, excepto entre 1975 y 1978.

El segundo aspecto de la emigración a Europa que ha nia, Keynes al construir las bases de su macroeconomía
recibido gran atención por parte de los economistas fue convirtió la teoría del consumo en el mecanismo básico
la contribución de las remesas de nuestros emigrantes a del funcionamiento de un sistema económico. El ahorro
paliar en parte el crónico déficit exterior de la economía pasó a ser una variable residual a nivel microeconómico,
española. Jaime Requijo (1987) estimó que las remesas pero de gran relevancia económica, pues el exceso o de-
y transferencias de emigrantes cubrieron entre el 17 y el fecto de ahorro nacional era la expresión de dos posibles
30 por 100 del déficit comercial español durante el pe- y diametrialmente opuestos desequilibrios en una econo-
ríodo 1960-1973. Oporto (1994) ha estimado en un 22 mía nacional. Fue Franco Modigliani el que elaboró me-
por 100 esa misma cobertura media para el período diante su teoría del ciclo vital una teoría microeconómica
1960-1985. Pero la proverbial y providencial trinidad explicativa del consumidor keynesiano. Pues bien, los
compensadora del déficit exterior de la España desarro- colectivos de emigrantes constituyen una anomalía del
llista, a saber remesas de emigrantes, ingresos por tu- paradigma de Keynes-Modigliani del consumidor. El emi-
rismo y entradas de inversiones extranjeras, debe ser grante no desahorra en la primera fase de su vida econó-
aún revisada por los historiadores. Oporto (1992) ha de- micamente activa, todo lo contrario, tiene una alta pro-
nunciado el defectuoso tratamiento contable en la ba- pensión al ahorro, tanto mayor cuanto más firme sea su
lanza de pagos. En primer lugar, la diferenciación de idea de temporalidad de su emigración y menor su inte-
una transferencia corriente de una de capital se realizó gración social en el país de emigración.
simplemente en función de una cuantía que no se revisó Oporto (1992) investigó la conducta de ahorro y la distri-
en 16 años. En segundo lugar, las sucesivas misiones bución geográfica del ahorro emigrante español y su utili-
del FMI que visitaron España hasta 1984 denunciaron la zación. La propensión a ahorrar fue mayor en algunos paí-
consideración de los incrementos de saldos de cuentas ses de destino como Alemania y Suiza, y menor en países
de ahorro emigrante como un ingreso por la cuenta de como Francia y Bélgica, en los que la integración social y
transferencias, en lugar de como una variación de un el reagrupamiento familiar de los emigrantes españoles
pasivo exterior en la balanza de capitales. Es posible fue más intenso. La propensión a ahorrar fue siempre mu-
que el efecto escaparate de la «balanza por cuenta co- cho mayor en la emigración continental que en la transo-
rriente y de transferencias» recibiera esta pequeña me- ceánica, tal vez por su carácter provisional. Las dos princi-
jora marginal en el contexto del confuso tratamiento to- pales comunidades autónomas de salida de emigrantes,
lerado por el Banco de España a las Cuentas de Ahorro Galicia y Andalucía, registran comportamientos antagóni-
Emigrante establecidas tardíamente en 1970. Por últi- cos. Antes de la crisis del petróleo, Andalucía fue la princi-
mo, pocas veces se destaca que las remesas de emi- pal región depositaria del ahorro emigrante y Galicia fue la
grantes transoceánicas mantuvieron un comportamien- segunda en importancia. Con posterioridad a la crisis, es-
to estable durante la España desarrollista y precomuni- tos términos se invierten. Ello es posible que se debiera a
taria, lo que se tradujo en 1985, en vísperas del ingreso la interrupción de las salidas desde Andalucía. El hecho
en la Comunidad Europea, en que las remesas transo- de que la emigración transatlántica fuera en buena medida
ceánicas representaran otra vez cerca de un 40 por 100 gallega aporta un factor explicativo adicional a la concen-
del total. tración del ahorro emigrante en Galicia tras la crisis ener-
Las remesas y transferencias de los emigrantes de- gética. En cualquier caso, dado que los saldos medios de
penden de la conducta de ahorro de los emigrantes, que depósitos son menores en Andalucía que en Galicia du-
ha sido el objeto de la tesis doctoral de uno de los coauto- rante la crisis, cabe afirmar que, en términos generales, el
res. A diferencia de los economistas clásicos que relacio- emigrante gallego observó una conducta mas ahorradora
nan el ahorro con un comportamiento moral de parsimo- que el andaluz. Por ello Andalucía representó ciertamente

la cruz de la emigración exterior, en la medida en que la tas de esos países. Esta corriente inmigratoria vino atraí-
vía de la compensación financiera, vía importación de da no sólo por las favorables condiciones meteorológicas
ahorro emigrante no tuvo especial importancia. La utiliza- del arco mediterráneo y de los archipiélagos balear y ca-
ción del ahorro emigrante español está, por otra parte, en nario, sino también por el coste de la vida y de la vivien-
línea con las tendencias registradas en otros países, es da. Se trata en general de una inmigración procedente de
decir, la mayoría ahorraron para adquirir una vivienda, sólo economías con rentas personales superiores y poder ad-
unos pocos, alrededor del 20 por 100, lograron además quisitivo relativamente alto. El ingreso en la Unión Euro-
adquirir tierras o iniciar pequeños negocios de servicios lo- pea, la libertad de circulación de personas y el estableci-
cales (taxis, tiendas, etcétera), y evidentemente también miento del euro, amén del desarrollo urbanístico en los
existió una cuota afortunadamente marginal de fracasa- destinos, contribuyeron a alimentar estos flujos de una in-
dos que no consiguió ni lo uno ni lo otro. El último aspecto migración culturalmente próxima. Con alguna oscilación
a destacar fue la gran relevancia de las cajas de ahorro, desde finales de los ochenta, ha continuado una tenden-
especialmente las de las regiones de salida, en la interme- cia al crecimiento con una fuerte concentración en deter-
diación financiera del ahorro emigrante. No es atrevido minadas autonomías. Así, y a modo de ejemplo, el colec-
afirmar que en la intermediación del ahorro emigrante es- tivo británico tiene una cuota superior al 50 por 100 de su
tuvo el origen del negocio exterior de bastantes cajas de contingente en la Comunidad Valenciana y en Andalucía,
ahorro españolas. mientras que cerca de la mitad de los alemanes residen
Por lo demás, la emigración «provisional» transconti- en Canarias y Baleares. Se trata de una inmigración ge-
nental fue bien distinta de la transoceánica. La proce- neralmente regularizada desde el punto de vista adminis-
dencia geográfica y social de los emigrantes no se pare- trativo, sobre la que solamente han pesado sospechas
ce. Fueron las regiones más subdesarrolladas de la pe- de tolerancia fiscal en destino y en origen en lo que se re-
nínsula, Andalucía, Extremadura, Murcia y amplias fiere al mercado inmobiliario (compra, venta y alquiler de
zonas de las dos Castillas, las que aportaron los contin- residencias).
gentes de emigración al igual que la omnipresente Gali- Desde el punto de vista económico se trata de un co-
cia. No fueron pequeños propietarios como los indianos lectivo de población que muestra en general un perfil
sino legiones del proletariado rural o urbano las que en- demográfico con notables diferencias respecto de la po-
grosaron las filas de una emigración siempre provisional blación española. Se trata de una pirámide de población
y rotatoria, que tanto bien hizo al equilibrio interior y ex- en la que dominan las personas de mayor edad, con
terior de la economía española esos años. una tasa de actividad menor que los españoles y cuya
presión sobre los servicios de prestación pública nunca
4. La era de la inmigración ha planteado problemas, a pesar de los acuerdos de
prestación recíproca existente entre España y otros paí-
Los jubilados europeos inmigrantes ses de la Unión Europea. Esta inmigración de la Unión
Europea, de Estados Unidos y de otros países ricos de
A partir de los años ochenta se produce una tendencia la OCDE, es posible que alcance a tenor de las últimas
creciente de la inmigración en España. Nuestro país fue estimaciones del INE (27 de abril de 2005) la nada des-
foco de atracción para europeos de países de proceden- deñable cifra de alrededor de 650.000 personas, lo que
cia de nuestro turismo que deciden fijar su residencia en representa aproximadamente un 18 por 100 del total de
España a partir de su jubilación y que se unieron al colec- los 3,7 millones de extranjeros residentes en España,
tivo de europeos ya residentes y activos, bien en el sector según los datos provisionales del Padrón de 1 de enero
turístico o en actividades derivadas de inversiones direc- de 2005. El colectivo IOE (2003) realizó una estimación

de la distribución de la inmigración entre el Primer Mun- ción. Los antecedentes de la inmigración en España se
do y el Tercer Mundo para el período 1995-2002 y con- remontan a 1985 un año antes del ingreso en la Unión
cluía que la segunda inmigración superó a la primera en Europea. A pesar de la regularización de 1986, pronto
1998. El crecimiento exponencial de la inmigración des- un importante número de «sin papeles» comenzó a cre-
de entonces se debe obviamente a la inmigración labo- cer, lo que obligó a una nueva regularización masiva en
ral que analizamos a continuación. 1991 en vísperas del acuerdo de Schengen que alcanzó
a 100.000 «sin papeles». Hasta 1999 funcionó un siste-
La ingente inmigración laboral reciente ma de contingente por el que se emitían entre 20.000 y
40.000 permisos al año. La creciente diferencia entre
La inmigración laboral de los últimos años en España solicitudes y permisos otorgados fue un indicador impla-
es tal vez el principal fenómeno social y económico de cable del aumento de indocumentados. En el año 2000
nuestra historia reciente. Insuficientemente conocido, la se aprobó la Ley de Extranjería que, de una parte, otor-
espontaneidad y vertiginosa rapidez de su desarrollo di- gó el derecho a los inmigrantes documentados de bene-
ficulta su estudio e investigación. En primer lugar, las ficiarse del Estado del Bienestar en términos bastante
fuentes estadísticas para su conocimiento muestran im- equiparables a los españoles, pero por el otro restringió
portantes carencias. La regularización de la inmigración los derechos de los indocumentados y reforzó los meca-
en España ha sido siempre tardía, tolerante con la inmi- nismos de expulsión. En 2000 y 2001 se produjeron
gración ilegal y heterogénea, por cuanto que las Comu- sendas regularizaciones masivas con cerca de medio
nidades Autónomas han establecido criterios distintos millón de nuevos inmigrantes regularizados y cerca de
de regulación, no tanto de los aspectos laborales como un tercio de todas las solicitudes rechazadas.
de los servicios asistenciales (sanidad, educación...) y Durante todos estos años, la inmigración laboral fue
cívicos (empadronamiento, registro...) de los inmigran- adquiriendo relevancia en sectores empleadores con un
tes. Es imposible saber con precisión cuántos extranje- alto grado de «informalidad económica» a saber, agri-
ros llegados a España, que no pertenecen a la Unión cultura, servicio doméstico, servicios y construcción.
Europea, llegaron sin permiso de trabajo o de residen- Cuando un país como España se despierta un 27 de
cia, pero sí franquearon las fronteras y consiguieron em- abril de 2005 con un comunicado de prensa del INE
padronarse en un municipio y/o conseguir una tarjeta de (2005) informando que según el avance del Padrón Mu-
asistencia sanitaria de una Comunidad Autónoma. nicipal a 1 de enero de 2005 «El número de extranjeros
Como escribía Luís Garrido (2004): «Los que no tienen se sitúa en 3,69 millones, lo que supone el 8,4 por 100
permiso de residencia ni de trabajo pero están empa- del total de empadronados», cuando la Encuesta de re-
dronados en su lugar de residencia tienen acceso a los sidentes extranjeros del Ministerio del Interior en 2002
servicios públicos e, implícitamente, están acumulando estimaba esa cifra en 1,24 millones, es que la bolsa de
argumentos para obtener la residencia en la probable irregularidad y descontrol del fenómeno inmigratorio es
enésima regularización que la tradición hace previsi- de unas proporciones inauditas. La ubicación de las
ble». La historia de las regularizaciones administrativas competencias en materia de inmigración en Interior du-
que desde los años noventa han pretendido en vano rante la etapa Aznar se tradujo en un control mas riguro-
orientar, controlar o influir en los flujos inmigratorios de so del fenómeno como preveía la ley. Así las cosas las
países menos desarrollados hacia España es prolija y competencias pasaron a Trabajo y Asuntos Sociales en
fundamentalmente estéril, pues las mismas se han visto el socialismo de 2004 de Rodríguez Zapatero. Por ello
recurrentemente desbordadas por los acontecimientos no debe extrañar que el gobierno actual abriera un pro-
reforzando el ciclo regulación-tolerancia-nueva regula- ceso de normalización de trabajadores extranjeros me-

diante una Orden Ministerial de 2 de febrero de 2005. El análisis económicos son aún parciales y generales, si
proceso se desarrolló hasta el mes de abril, y finalmente bien se encuentran ya en artículos españoles referen-
el propio Ministerio informó en las Cortes el 7 de junio de cias a la amplia aunque incompleta contribución de la
2005 al respecto. El estudio de la documentación pre- teoría económica al fenómeno. En cualquier caso es
sentada en Cortes permite trazar un perfil de la hasta proverbial subdividir los efectos de la inmigración en los
hace poco bolsa de irregulares. Se han aflorado efectos sobre el crecimiento económico, efectos en el
607.000 empleados, que superan el 88 por 100 de las mercado de trabajo, efectos fiscales y efectos financie-
690.679 solicitudes prestadas. A éstas podrían agregar- ros y sobre la balanza de pagos.
se unas 6.000 más pendientes de tramitación. La tasa Pocas dudas parecen existir en relación con la con-
de expedientes rechazados del 3,15 por 100 da una tribución al crecimiento económico español de la inmi-
idea de la voluntad normalizadora de las autoridades. gración. En efecto, recientemente el Instituto Nacional
Madrid y Barcelona concentraron cerca del 40 por 100 de Estadística ha revisado la serie del Producto Inte-
de las solicitudes. Destacan además Valencia, Alicante, rior Bruto (PIB) y sus componentes en el marco de la
Murcia y Almería. Los o las empleadas en el hogar (32 nueva base 2000 de la Contabilidad Nacional de
por 100), la construcción (21 por 100), la agricultura (14 España (CNE-2000), que entre otras novedades in-
por 100) y la hostelería (10 por 100) acumularon cerca corpora estimaciones de la población basadas en la
de las cuatro quintas partes de la normalización. Ecua- utilización del Padrón Continuo y la nueva Encuesta
dor, Rumanía y Marruecos, tres destinos geográficos de la Población Activa (EPA 2005). El resultado es
distintos, son el origen de la mitad de inmigrantes nor- que el PIB a precios corrientes aumenta entre el 3,2
malizados; en fin, el 60 por 100 tenía entre 25 y 39 años por 100 en el año 2000 y el 4 por 100 en 2004. Por su
y solamente menos del 3 por 100 de los solicitantes pre- parte, la revisión al alza del PIB en volumen del 2004
sentaron contrato de duración indefinida, lo que abona es de cuatro décimas al alza, hasta un 3,1 por 100. El
la hipótesis según la cual el empleo inmigrante constitu- INE ha revisado el nivel de empleo durante el período
ye el nuevo ejército de reserva de la economía española 2000-2004 de forma coherente con las nuevas esti-
que ocupa empleos precarios en aquellas actividades maciones de población basadas en el Censo de 2001.
que o bien rechazan o abandonan los españoles (agri- La nota de prensa del INE subraya que este incremen-
cultura, construcción y hostelería) o bien permiten la li- to «se ha producido fundamentalmente en el empleo
beración de la población activa femenina española (em- asalariado y ha sido destinado a las ramas de activi-
pleadas del hogar). dad en las que el nivel de empleo se ha visto especial-
Nos hemos detenido en el análisis de los datos del mente afectado por el aumento de la población inmi-
proceso de normalización pues constituyen una fuente grante (agricultura, construcción, servicio doméstico,
privilegiada de las tendencias recientes de la inmigra- algunas subramas del comercio y hostelería, servicios
ción laboral en España. a empresas, etcétera)». Hay que añadir que los pues-
No se ha podido verificar la coherencia del Padrón Mu- tos de trabajo equivalentes a tiempo completo se han
nicipal a 1 de enero de 2005 del INE con la documenta- revisado con la CNE base 2000 en un millón al alza
ción presentada por los empleados extranjeros solicitan- respecto al de la CNE base 1995: de 16,4 millones a
tes de su normalización. Los próximos años serán decisi- 17,4 millones puestos de trabajo. Es difícil saber en
vos en el proceso de depuración y coherencia estadística qué medida ha contribuido la inmigración a la reciente
de las fuentes que informen de la inmigración a España. ola de crecimiento, pero es incuestionable a partir de
Los efectos de la inmigración laboral en España han las estimaciones y las afirmaciones del INE que ha te-
recibido más atención sociológica que económica. Los nido una contribución importante.

Respecto de los efectos de la inmigración laboral so- millones de dólares, cerca de 3.500 millones de euros
bre el mercado de trabajo ya se han realizado algunos en 2004, de los cuales el 60 por 100 se envía a Latino-
comentarios. En España es evidente que los sectores américa. Estos datos sitúan a España entre los países
de empleo de la inmigración no son muchos, se trata de con mayores envíos de remesas con respecto a su ta-
un mercado estrecho pero ciertamente profundo, que maño (0,3 por 100 del PIB) y en el sexto puesto mundial
probablemente ha permitido la prosperidad de algunos después de Francia (5.000 millones de euros) por volu-
subsectores como la agricultura intensiva, la adaptación men enviado. La relativa juventud del contingente de in-
de costes de los servicios y la hostelería y, cómo no, la migrantes y su relativa menor integración social, debido
activación laboral de importantes contingentes de espa- a lo reciente que es, puede que influyan en este desta-
ñolas gracias al servicio doméstico, como ha indicado la cado ranking de España. Obviamente se ha producido
propia OCDE (2003). la consiguiente adaptación comercial de la banca y de
Los efectos de la inmigración en la estructura salarial las cajas de ahorro para captar estos flujos de ahorro.
aguardan aún una investigación apropiada, al margen La banca española ha seguido diversas estrategias, al-
de la obviedad de que los inmigrantes se emplean en gunos grandes bancos españoles han adquirido reme-
ocupaciones por un menor salario que los españoles, sadoras consolidadas ya en el mercado, mientras que
poco o nada se sabe sobre el efecto en los salarios rela- otras han lanzado una red de «captadores» en origen y
tivos o sobre el efecto de los salarios equivalentes de «pagadores» en destino. En fin, las cajas de ahorro, op-
los españoles. Sí está claro que la inmigración es labo- tan por acuerdos con bancos en destino. La incipiente
ral y geográficamente más móvil que los trabajadores política de marcas tiene como objetivo bancarizar cre-
españoles y que resulta intuitivo pensar que la inmigra- cientemente la población inmigrante. Entre las investi-
ción laboral no declarada ha sido un destacado factor de gaciones recientes merece destacarse el meritorio estu-
flexibilidad de microempresas españolas. Los efectos dio de Joaquín Aranda (2003) que pone de manifiesto
fiscales, generalmente suelen referirse a dos aspectos cómo las ágiles y rápidas «remesadoras» dominaban el
diferentes, la contribución al Sistema de la Seguridad modo de envío con cuotas de hasta más del 85 por 100,
Social Española y al impacto presupuestario en el Esta- frente a tan sólo el 15 por 100 de las entidades financie-
do del Bienestar español. El impacto fiscal a corto plazo ras en 2003. Asimismo, se pone de manifiesto cómo la
adolece aún de suficiente estudio, especialmente a par- propensión a transferir es muy alta aún en los colectivos
tir de las regularizaciones ocurridas a partir del año inmigrantes (más del 90 por 100 de los inmigrantes con-
2000. Según la literatura revisada por la CDE en su siderados realizan remesas).
Informe anual del 2003, esos estudios vienen a sugerir
que, en el breve plazo transcurrido, el impacto fiscal de 5. Prospectiva de las migraciones en España
la inmigración laboral ha sido positivo sobre las cuentas
públicas españolas. Los inmigrantes regularizados en Cuando Paul Kennedy (1993) escribió su Preparing
activo tienden a inducir un efecto fiscal neto positivo, for the Twenty First Century en 1993, lo primero que tra-
pues pasan a contribuir a la Seguridad Social y pagar tó después del prólogo fue la explosión demográfica. El
impuestos, por el contrario los «sin papeles» no contri- cambio de siglo fue prolijo en toda suerte de apocalípti-
buyen pero tienen derechos de ciudadanía. Las reme- cas prospectivas entre el desequilibrio de población de
sas de nuestros emigrantes siguen superando a las re- las regiones desarrolladas y subdesarrolladas de nues-
mesas de nuestros inmigrantes, pero es de destacar su tro cada vez más apretado planeta. España, definitiva-
rápido crecimiento en los últimos años con ritmos del 20 mente instalada en el mundo desarrollado y con aspira-
por 100 (Caja Madrid, 2005), alcanzando ya los 4.400 ciones de octava potencia económica mundial, no ha

escapado a estos desequilibrios entre una población camente reciente bienestar. La comunidad científica
propia de las mas infértiles del mundo, pero con una ca- sociológica ha reaccionado con prontitud y rapidez al
pacidad de atracción de inmigrantes difícilmente prede- objeto de analizar este fenómeno de nuestra próxima
cible hace sólo unas décadas. El lustro transcurrido del poshistoria. El Centro de Estudios sobre Ciudadanía y
nuevo siglo ha venido a caracterizar España como país Migraciones dirigido por Joaquín García Arango, o el
de destino de inmigraciones y no de origen como lo fue Instituto Elcano han lanzado propuestas que no han
desde el siglo XIX. Los niveles de población extranjera recibido la suficiente atención en el debate público. La
han crecido vertiginosamente en los últimos años hasta espontaneidad de la inmigración ha sorprendido a
situarlo en el 8,4 por 100 del total de empadronados, al- España, pero a partir de ahora se impone una amplia
canzando ya el entorno de países con mayor tradición reflexión para anticipar sorpresas ajenas como el lími-
inmigrante como Francia y Alemania y tan sólo lejos del te a la europeidad expresada por Francia en su no al
casi 20 por 100 de Suiza. La caída del telón de acero in- referéndum de la nueva Constitución. Para ello resul-
tensificó los flujos del Este al Oeste de Europa, España ta imprescindible reforzar en paralelo a la regulariza-
no sólo se ha visto afectada por ese factor con un signifi- ción de la inmigración el conocimiento estadístico aún
cativo contingente de inmigrantes rumanos, y de otras profundamente insatisfactorio del fenómeno (ver Ga-
nacionalidades (rusos, búlgaros), sino que el factor de rrido, 2003 y Castro, 2003). La inmigración tiene una
proximidad geográfica al Magreb ha jugado a favor de implantación geográfica marcadamente irregular y un
convertirse en un deseado «El dorado» de magrebíes y efecto desigual en el desarrollo regional y ello genera-
africanos. Finalmente, la proximidad cultural e histórica, rá tensiones presupuestarias no sólo en el conjunto
en paralelo con el abaratamiento del transporte aéreo la del Estado, sino sobre todo en las finanzas de las Co-
han convertido en el destino preferido de la inmigración munidades Autónomas. No es aventurado afirmar que
transoceánica de América Latina. Los contingentes de no transcurrirá mucho tiempo hasta que las Comuni-
asiáticos puede que hayan venido atraídos por factores dades de inmigración reclamen su reequilibrio fiscal al
como el clima, la tolerancia o la permisividad administra- Estado como consecuencia del posible impacto fiscal
tiva en materia de inmigración. Según una reputada pu- negativo en el largo plazo. Este impacto fiscal negati-
blicación (Papeles de Economía Española. «Editorial» vo va camino de convertirse en una creencia, máxime
98/2003), algo más del 15 por 100 de la población espa- cuando recientemente un artículo recogido en el Fi-
ñola corresponderá a extranjeros de diferentes culturas nancial Times estimaba en 25 años el período nece-
en el año 2010. La misma publicación afirmaba que «la sario para que un emigrante salde su deuda con el
sociedad española, desde la expulsión de los judíos y país que lo ha acogido.
moriscos, es étnicamente bastante homogénea, y las di- Más inciertas son aún las predicciones sobre los
ferencias culturales y religiosas escasas». El que la na- efectos de la inmigración sobre el mercado de trabajo
talidad y fecundidad de los inmigrantes doble a las de español. La inmigración pasará su primera reválida con
los españoles abre interrogantes demográficos, socia- motivo de la primera recesión económica que acontez-
les y económicos para España en el primer cuarto del sica. Aún es pronto para saber si los contingentes inmi-
glo XXI. Naciones Unidas (OECD, 2003) ha considera- grantes rotarán o propenderán a instalarse definitiva-
do que la población española comprendida entre 15 y mente en España. Los efectos serán muy diferentes en
44 años se reducirá en más de un 20 por 100 en ese pri- función de ello.
mer cuarto de siglo. No puede dudarse en consecuencia En fin, España será o no será económicamente en la
que la inmigración es económicamente necesaria para primera mitad del siglo XXI en función de su acierto o
los españoles si deseamos perdurar en nuestro históri- desacierto con la inmigración.

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y desarrollo económico de España durante el franquismo», en [33] ROLDÁN, S. y GARCÍA DELGADO, J. L. (1973): La
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economía española en el siglo XX, Ariel. tomo I, Confederación Española de Cajas de Ahorro.
[15] GARRIDO, L. (2004); «Para cuantificar a los extranje- [34] SÁNCHEZ ALONSO, B. (1995): Las Causas de la Emi-
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enero, páginas 6 a 14; Colegio de Economistas de Madrid. [35] TORTELLA, G. (1985): «La economía española
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and the International Labour Market, 1850-1939, Routledge, ña. Revolución Burguesa, Oligarquía y Constitucionalismo
Londres. (1834-1923).

Félix Varela Parache
Manuel Varela Parache
ESPAÑA Y LOS ORGANISMOS
ECONÓMICOS INTERNACIONALES
Al finalizar la Segunda Guerra Mundial, las relaciones económicas internacionales
recibieron un fuerte impulso que se tradujo en la creación de una serie de
instituciones financieras y de desarrollo, nacidas con el propósito de enfocar la
solución a los problemas de la economía mundial en un marco de cooperación entre
los Estados. El aislamiento económico que provocó el régimen político instaurado
en nuestro país impidió que España participara desde el principio en la creación de
estos organismos, situación que se alargó hasta que comenzaron los primeros
indicios de liberalización, con el Plan de Estabilización de 1959. La importancia
que el proceso de participación creciente en la organización económica
internacional ha tenido en la evolución de la economía española, hoy plenamente
integrada en la Unión Europea, está fuera de toda duda, como se pone de manifiesto
a lo largo del artículo.
Palabras clave: liberalización económica, relaciones económicas internacionales, organizaciones

internacionales, España, FMI, BM, OCDE, UE.
1. Introducción
En efecto, la organización económica internacional tra-
Desde que aparecieron los Estados nacionales han dicional, que corresponde a buena parte del siglo XIX y a
existido relaciones entre ellos en todos los campos, los primeros años del siglo XX, respondía a una filosofía
también en el económico. Tales relaciones, en las que política, el liberalismo, que propugnaba la no intervención
no pocas veces ha predominado el conflicto sobre la por parte del poder público, salvo en casos verdadera-
cooperación, han pretendido siempre responder a de- mente extremos. En el terreno de las relaciones económi-
terminados esquemas más o menos elaborados. En ese cas internacionales se concretó, por una parte, en el libre
sentido, no cabe hablar de la organización económica cambio, que consagró la libertad de comercio entre los
internacional como de un fenómeno de reciente apari- países, frecuentemente obstaculizada por todo tipo de ba-
ción. Sin embargo, tampoco cabe duda de que dicha or- rreras, y, por otra, en la implantación y el mantenimiento
ganización presenta, en la actualidad, características del patrón oro, como método más eficaz para limitar la ac-
que la diferencian de la que existió en épocas pasadas. ción de los poderes públicos en materia monetaria.

FÉLIX VARELA PARACHE y MANUEL VARELA PARACHE
Pero esta estructura no pudo resistir la triple prueba ción de la renta, a las que se añadió la atención a las ne-
que, para ella, supusieron, sucesivamente, la Primera cesidades de desarrollo de los países atrasados.
Guerra Mundial, la Gran Depresión y la Segunda Guerra Para enfrentarse a esta ambiciosa tarea aparecen los
Mundial. Las inflaciones nacionales, el abandono del organismos económicos internacionales2, encargados
patrón oro como sistema monetario internacional, la ge- de actuar en las parcelas que se les atribuían, sin perjui-
neralización de la política de empobrecer al vecino, y la cio de una coordinación más bien teórica de sus actua-
utilización de las devaluaciones como arma competitiva, ciones, en el marco de Naciones Unidas.
fueron respuestas a una serie de problemas imposibles Cuando aún no había terminado la guerra (1944) sur-
de superar con las reglas de juego tradicionales. gieron el Fondo Monetario Internacional y el Banco
Al finalizar la Primera Guerra Mundial se entró en un Mundial, como instituciones financieras de ámbito mun-
período en el que la organización anterior va desapare- dial bien diferenciadas en sus respectivos mandatos,
ciendo y en el que la ausencia total de cooperación impi- pero cuyos límites se han ido borrando, en cierta medi-
de su sustitución por otra más adecuada a las circuns- da, con el transcurso del tiempo. Un tercer organismo
tancias del momento. Y el clima no fue propicio hasta proyectado —la Organización Internacional de Comer-
que terminó la Segunda Guerra Mundial. cio— no consiguió despegar y fue sustituida, en 1948,
A partir de ese momento aparecen planes de coopera- por el Acuerdo General sobre Aranceles y Comercio
ción y de integración económica, en cuyas motivaciones (GATT) hasta que, en 1995, se constituyó la Organiza-
se mezclan factores políticos y económicos, no siempre ción Mundial de Comercio (OMC). En el ámbito regional
fáciles de deslindar. En todo caso, en el marco del espíritu europeo, el Plan Marshall ofreció, en 1948, la oportuni-
de mutua ayuda entre los vencedores en la guerra, nacie- dad de iniciar la cooperación en el Continente en el mar-
ron nuevos esquemas de cooperación económica interna- co de la Organización Europea de Cooperación Econó-
cional, cuyas notas más salientes, en opinión de J. A. mica (OECE), de la que, con el tiempo, surgirían proyec-
L’Huillier1 son las de ser consciente, pública y multilateral, tos de integración como la Comunidad Económica
y referirse a aspectos puramente económicos y, en parti- Europea (CEE), hoy Unión Europea (UE).
cular, a las relaciones comerciales y a los pagos interna-
cionales. Unas características que, en general, no reunían 2. El aislamiento de España
los esquemas anteriores a la Segunda Guerra Mundial.
Desde entonces, los problemas económicos interna- En España, terminada la Guerra Civil en 1939, el régi-
cionales se han tratado de resolver, a través de la coo- men político que se instauró estaba, sin duda, emparen-
peración entre Estados, en el seno de organismos eco- tado con los fascismos instalados en los países euro-
nómicos internacionales creados, precisamente, como peos, vencidos en la contienda. A nadie puede extrañar
foros adecuados para la nueva cooperación. que nuestro país no fuera invitado a la Conferencia de
A la novedad de la organización de estas relaciones Bretton Woods (1944) en la que nacieron el Fondo Mo-
entre Estados, se unía el deseo de aceptar —y aun de netario y el Banco Mundial, ni a la Conferencia de La
garantizar— el mantenimiento de los logros alcanzados Habana (1946), en la que no pudo nacer la Organiza-
por las políticas económicas nacionales en materias ción Internacional de Comercio, ni a participar en el
como estabilidad, pleno empleo y mejoras en la distribu-
2
En el ámbito mundial, los más importantes son el FMI y el BM. A
1
Théorie et pratique de la cooperation economique internationale, ellos se sumó un Acuerdo, del GATT, finalmente incluido en la OMC. En
París, 1957, página 8. el ámbito europeo, la OECE, que, en 1960, dio paso a la OCDE.

ESPAÑA Y LOS ORGANISMOS ECONÓMICOS INTERNACIONALES
GATT. Como España tampoco figuró entre los países cionada, el proteccionismo creciente. Comienza con el
beneficiarios del Programa de Recuperación Europea Arancel de 1871, y se afianza y refuerza con los de 1906 y
—Plan Marshall—, tampoco asistió a la Conferencia de 1922. Más tarde se recurre a otros métodos, más rígidos,
París (1948), a la que acudieron, además de Estados de política comercial, como los contingentes y el control de
Unidos, los países europeos beneficiarios de la ayuda cambios, para llegar a la intervención total del comercio
norteamericana, ni formó parte, inicialmente, de la exterior.
OECE, que se convirtió en el motor de la cooperación Inflación y protección desencadenaron un proceso
económica en el continente. La Resolución 39 de la acumulativo, con marcada tendencia al aislamiento eco-
Asamblea General de Naciones Unidas había excluido nómico. El mercado interior atraía las inversiones, en
en 1946 a España como miembro de la ONU, y de los perjuicio de la exportación, que, al estancarse, impedía
organismos de ella dependientes, además de recomen- realizar las importaciones necesarias. Todo ello contri-
dar la retirada de los embajadores en Madrid. buyó a configurar al sector exterior como el gran estran-
Las razones políticas que explican, sin duda, este ais- gulamiento de la economía española.
lamiento impuesto a España, no deben hacernos olvi- La política económica posterior a 1939, de alguna
dar, sin embargo, que, sin necesidad de imposiciones manera condicionada por la historia, no contribuyó, des-
exteriores, nuestro país ya había vivido con anterioridad de luego, a resolver el problema. Los factores del aisla-
aislado del mundo económico, es decir, de la organiza- miento seguían presentes pero, además, se caracteri-
ción económica internacional existente, por causas no zaban por una gran desconfianza hacia el mercado, y,
imputables a terceros, sino a la política económica es- sobre todo, hacia el mercado internacional, que escapa-
pañola. El alejamiento de ésta respecto de la que se- ba a los intentos dirigistas del gobierno, cuyo modelo
guían los países comparables tenía unas causas pro- autárquico desconocía las ventajas de la competencia y
fundas que, además, actuaban acumulativamente y que de la especialización internacional4. En la década si-
puso de relieve el Profesor Flores de Lemus3. guiente, las cosas empiezan a cambiar y una nueva Re-
Eran, por una parte, la inflación como sistema habitual solución de Naciones Unidas de noviembre de 1950 ini-
de financiación del desarrollo y, por otra, la excesiva pro- ció la apertura del camino que conduciría a la homolo-
tección. Unas causas que impidieron que España se adhi- gación internacional de la política económica española,
riese al patrón oro, cuando éste constituía el patrón mone- al modificar parcialmente la Resolución de 1946 y con-
tario internacionalmente más aceptado. Los gastos de la ceder autonomía a los organismos, de carácter técnico
Hacienda Pública, acrecentados por las guerras civiles y para establecer, por sí mismos, las condiciones de ad-
coloniales, no podían ser atendidos con los ingresos pre- misión de nuevos miembros.
supuestarios y se recurría con reiteración al Banco de
España. El resultado final era la depreciación de la peseta, 3. El final del aislamiento
que, según el Dictamen de la Comisión del Patrón Oro,
era el precio que pagaba la nación para que el Estado sa- En el caso español, la apertura se retrasó en la prácti-
liera adelante en sus obligaciones. A este proceso se su- ca hasta 1953, y aparece vinculada a la firma de los
maba la segunda causa de nuestro aislamiento, ya men- Convenios con Estados Unidos que, ciertamente, cons-
4
3
Las ideas de Antonio Flores de Lemus están recogidas en el Se exportaba lo que no se podía consumir y se importaba lo que no
«Dictamen de la Comisión nombrada para el estudio de la implantación se podía producir, sin una visión del comercio exterior como prueba
del Patrón Oro en 1929», reproducido en ICE, febrero 1960. definitiva de la competitividad de la economía.

tituyeron la primera oportunidad para que España supe- ciones que su expresión experimenta en un régimen
rara el aislamiento económico impuesto desde el exte- dictatorial—, en la Administración —donde se empezó a
rior5. El proceso no finalizó hasta que el 14 de diciembre hablar un nuevo lenguaje— e, incluso, en el propio go-
de 1955 la Asamblea General permitió la incorporación bierno. Los cambios importantes necesitan tiempo, y
de España a Naciones Unidas. éste era, ciertamente, un cambio drástico. La nueva po-
Faltaba, sin embargo, la necesaria adaptación de la lítica —nueva en el contexto español— era opuesta, por
política económica española, que debía romper el círcu- completo, a la concepción económica oficial dominante
lo vicioso que constituía nuestro tradicional factor de en España. Y las dificultades del cambio no se limitaban
aislamiento, y renunciar a las intervenciones en la eco- al campo económico, al temer algunos defensores del
nomía que se había generalizado desde 1939. modelo anterior que a la liberalización económica po-
Era evidente que el modelo de desarrollo autárquico dría seguir una liberalización política que, sin duda, no
mostraba ya signos claros de agotamiento, que se refle- deseaban.
jaban en la balanza de pagos y en una alarmante reduc- El cambio de actitud de Estados Unidos (1953) fue
ción de las reservas internacionales. Era, sin duda, un decisivo. En buena parte era consecuencia de la guerra
importante argumento a favor del cambio. Algunos fría. Pero, desde entonces, el clima fue cada vez más
acontecimientos internacionales, y otros de orden inter- propicio para que España se homologara con los países
no, empujaron en la misma dirección. Entre ellos, los de nuestro entorno, abandonara el duro camino de de-
éxitos de la cooperación en Europa, sobre todo en ma- sarrollo en solitario, y aprovechara las ventajas de la
teria de comercio y pagos, la aparición, en 1957, de la cooperación económica, un proceso del que había esta-
Comunidad Económica Europea (CEE) que generalizado ausente.
ba la integración sectorial, iniciada por la Comunidad Hasta 1959 —seis años después de la firma de los
Europea del Carbón y el Acero (CECA 1951), y la con- Convenios con Estados Unidos, dos años después de la
vertibilidad externa de las principales monedas euro- toma de posesión del nuevo gobierno y un año después
peas en 1958. En el orden interno, la salida de la Facul- de nuestra entrada en el FMI y el BM— no se pudo con-
tad de Ciencias Políticas y Económicas de los primeros tar con una propuesta completa y consistente, y un plan
licenciados, y la incorporación de muchos a los distintos de aplicación, que permitieran negociar el apoyo de los
Cuerpos de la Administración del Estado —recuérdese organismos internacionales. Algo siempre importante
que en la Facultad no se enseñaba la economía que po- pero trascendental en el caso español, dados los ante-
dríamos considerar oficial, sino la que se enseñaba en cedentes y la situación aludidos.
las Universidades del llamado mundo libre—; la entrada
en el gobierno de Mariano Navarro y de Alberto Ullas- 4. El cambio necesario de la política económica
tres, en las carteras de Hacienda y de Comercio un de-
partamento que hacía las veces de un inexistente Minis- La ruptura del aislamiento impuesto a España hacía
terio de Economía. posible el cambio de la política económica que el agota-
Todos estos factores se fueron sumando para crear miento del modelo autárquico imponía.
un ambiente, en la opinión pública —aun con las limita- El paso decisivo en la nueva dirección se pudo dar,
por fin, en 1959. Las recomendaciones de los organis-
mos económicos contactados —en aquel momento, el
Fondo Monetario y la OECE— eran muy similares a las
5
El tema ha sido estudiado a fondo por Ángel VIÑAS: En las garras
del águila. Los Pactos con Estados Unidos, de Francisco Franco a
que se formulaban desde el interior de España. Se trata-
Felipe González (1945-1995), Crítica, S. L., Barcelona, 2003. ba de sustituir inflación por estabilidad, protección por

apertura al exterior, e intervenciones por un mayor re- muchos años de desequilibrios internos y externos.
curso al mercado. Todo ello debía permitir el estableci- Pero, al mismo tiempo, pretendía sentar las bases de
miento de un tipo de cambio único y realista de la pese- una política económica que se alineaba con la de los
ta, es decir, sostenible, en el marco de un proceso gra- países de nuestro entorno. La evolución posterior nos
dual de apertura convenientemente apoyado por un indica que el Plan tuvo éxito en ambos empeños. En
conjunto de medidas, sobre todo, de política monetaria, cuanto al primero, la corrección de los desequilibrios,
de política fiscal y de política de rentas que completaban nadie lo niega6. Y por lo que se refiere al segundo, la in-
el Plan de Estabilización. corporación de España a los organismos y acuerdos in-
Al finalizar la década, ya en 1959, se produjo la deci- ternacionales, de los que había estado ausente, garanti-
sión política que, en expresión de Juan Sardá, exigía zaba que el desarrollo se abordaría, desde entonces,
convencer al «único elector». Una tarea que correspon- sobre la base de la estabilidad interior y exterior, y que
dió a Navarro y a Ullastres, que la realizaron con eviden- se controlaría la inflación que dejaría de ser el sistema
te éxito, y que culminó un proceso que se había iniciado tradicional de financiarlo. Era exigencia del Convenio
a comienzos de los años cincuenta, y que se reforzó no- Constitutivo del FMI. La participación en el GATT, desde
tablemente desde 1957 con el nuevo gobierno. Ullastres 1963, introdujo a nuestro país en el sistema de negocia-
sugirió que las propuestas finales se realizaran desde el ción y consolidación de derechos arancelarios que hoy
extranjero. Y así se hizo. Es difícil exagerar el papel de se desarrolla en el marco de la Organización Mundial de
los funcionarios del Fondo Monetario, bajo la dirección Comercio (OMC). Recordemos que inflación y protec-
de Gabriel Ferras, encargado del Departamento Euro- ción eran los factores de nuestro aislamiento. Además,
peo e, incluso, la intervención personal del Director Ge- a medida que España se fue incorporando a los organis-
rente, P. Jacobsson, en una visita a Franco. Otro tanto mos internacionales, se hacía cada vez más difícil —por
puede decirse de Von Mangoldt, Presidente del Comité no decir imposible— el recurso, como sistema, a las in-
Director del Acuerdo Monetario Europeo, que también tervenciones en la economía, que correspondían a tiem-
asistió a aquella reunión, así como de otros funcionarios pos superados y que, además, situaban a nuestros
de la OECE. Todo ello tuvo gran importancia para que agentes económicos en inferioridad respecto de sus
se adoptaran las decisiones políticas al más alto nivel, competidores no afectados —o, en todo caso, menos
después de oír los argumentos de personalidades indis- afectados— por dichas trabas.
cutidas de la vida económica internacional. Cuando la evolución política en España permitió abor-
Conviene reiterar, cuando se alude a este largo y dar, con posibilidades de éxito, el reto de la integración
complicado proceso, que la nueva política económica, europea, se pudo dar, en 1986, el paso más decisivo en
que se inició en 1959 respondía a unas ideas totalmente el proceso de nuestra participación en el mundo econó-
opuestas a las que inspiraban la organización y el fun- mico de los países desarrollados y en la homologación
cionamiento de la economía española. La aceptación internacional de la política económica española. Algo
por el Jefe del Estado tuvo un efecto demoledor sobre la con lo que, en 1959, no se podía ni soñar. En 1979 se
oposición al cambio, instalada hasta entonces en el pro- firmó un Acuerdo Preferencial con la CEE. Pero la inte-
pio gobierno y en otras instituciones, y protagonizada gración plena exigía un régimen democrático. La poste-
por personalidades destacadas del régimen, que defen-
dían a ultranza —por convicción o por conveniencia—
6
un sistema económico llamado a desaparecer. Un tratamiento más detallado en M. VARELA, «El Plan de
Estabilización: elaboración, contenido y efectos», en Economía y
El Plan de Estabilización de 1959 trataba, por una Economistas Españoles, Galaxia Gutenberg, Círculo de Lectores,
parte, de resolver problemas urgentes, consecuencia de tomo 8, Barcelona, 2004.

rior participación en el Mecanismo de Cambios del Sis- actitud respecto del franquismo. Para unos, la guerra
tema Monetario Europeo; el cumplimiento, en los plazos fría sería determinante; para otros, no se puede negar
señalados por la Unión Europea, de los criterios de con- una cierta evolución del propio régimen. Igualmente inú-
vergencia; y la entrada en la Unión Monetaria, desde el til sería la discusión sobre las razones que empujaron al
primer momento, en 1999, constituyen hitos que pare- gobierno a decidirse por el cambio y tratar de conocer
cían normales, pero que, a la luz de la historia no deja- en qué medida fue importante —incluso decisiva— la
ban de impresionar al poner de relieve que, por fin, está- evolución negativa de las cuentas exteriores, o si tam-
bamos en el mismo camino y con problemas semejan- bién tuvieron cierto peso otros factores, a alguno de los
tes a los de los países de nuestro entorno. En economía cuales hemos aludido.
España también ha dejado de ser diferente. El hecho es que España pasó de una ausencia total
Nada de esto hubiera sido posible sin la primera pie- en los organismos internacionales, en 1946, a su partici-
dra del nuevo edificio que fue el plan de 1959, cuyos pación en los organismos de Bretton Woods —Fondo
principios no han dejado de inspirar, desde entonces, el Monetario y Banco Mundial— en 1958, a ser miembro
diseño y la aplicación de la política económica. Estos de la OECE en 1959 y a ser admitida como Parte Con-
principios son los de estabilidad macroeconómica, tratante del GATT, en 1963.
como base insustituible de un desarrollo que pretenda En, efecto la Resolución 39, de 12 de diciembre de
ser sólido y sostenido, y reformas estructurales que in- 1946, imponía, como se ha indicado, el aislamiento de
troduzcan en la economía las dosis de flexibilidad nece- España, al recomendar la retirada de los embajadores
sarias para una mayor eficacia. Unas ideas que —junto en Madrid, y al excluir al gobierno de Franco de los or-
con la de la integración en Europa— no han dejado de ganismos dependientes de Naciones Unidas. Dicha Re-
tener presentes los sucesivos gobiernos españoles. En solución fue precedida de una serie de acontecimientos,
definitiva, el cambio necesario de la política económica en los años anteriores, cuando se gestaron los compro-
española fue posible, y se produjo, en 1959 y, por ello, misos entre los vencedores —antes incluso de finalizar
precedió y sin duda sirvió de estímulo, al cambio político la contienda— para construir una nueva organización
posterior que situó, definitivamente, a España entre las económica internacional. Es interesante seguir el deba-
democracias avanzadas. te sobre España, primero en el Consejo de Seguridad, y,
más tarde, en la Asamblea General, hasta la adopción
5. Importancia de las relaciones con los organismos de la citada Resolución de 1946, que fue anulada, par-
internacionales cialmente, por otra Resolución 386, aprobada el 4 de
noviembre de 1950, que revocaba las recomendaciones
Entre los factores que han resultado más decisivos en contenidas en aquélla respecto a la retirada de embaja-
la evolución de España desde un aislamiento, debido, dores, y a la no participación en los organismos técnicos
durante un largo período de tiempo, al distinto camino dependientes de Naciones Unidas. Este proceso revi-
que nuestra política económica seguía, respecto de sionista de la situación de España en Naciones Unidas
otros países comparables, y agravado, más tarde, por la no terminaría hasta que la Resolución de la Asamblea
imposición exterior después de la Segunda Guerra General de 14 de diciembre de 1955, permitió nuestra
Mundial, hay que situar las relaciones con los organis- incorporación a la ONU.
mos económicos internacionales. Tiene poco sentido El cambio en la actitud norteamericana respecto de
analizar, a estas alturas, las razones que indujeron a los España tuvo su origen en un Informe del Departamento
países más importantes —y en primer lugar a Estados de Estado que se orientaba a favorecer la progresiva in-
Unidos— a revisar, de alguna manera, su política y su corporación de nuestro país a la organización interna-

cional, y que fue ratificado a través de una Declaración del Trabajo (OIT) —a la que dejó de pertenecer cuando
Política sobre España, el 26 de julio de 1948, en la que se retiró de la Sociedad de Naciones en 1941— en 1946.
se indicaba que el principal objetivo «en este momento El proceso mencionado pone de relieve los efectos que
es la reintegración de España, política, económica y mila derogación parcial de la resolución de 1946 tuvo en el
litarmente, dentro de la comunidad de naciones de Eu- reconocimiento internacional del régimen de Franco.
ropa Occidental libre, a través de una progresiva norma- Como colofón de este proceso, España ingresó en
lización de las relaciones españolas con aquellos paí- Naciones Unidas el 14 de diciembre de 1955. Para ello
ses y con Estados Unidos»7. hacía falta una recomendación del Consejo de Seguri-
Desde la modificación parcial de la Resolución de dad —lo que equivalía a la ausencia de vetos— y mayo-
1946, en 1950, se inicia el proceso de reincorporación ría en la Asamblea General. Todo ello exigía, entonces,
de España a los organismos especializados de Nacio- un pacto en el que tenían que estar de acuerdo Estados
nes Unidas. El primer organismo fue la Organización Unidos y la URSS. La incorporación de España a la
para la Alimentación y la Agricultura (FAO), al que Espa- ONU, en 1955, ponía punto final al aislamiento impuesto
ña se incorporó el 12 de diciembre de 1950, poco más por la Resolución de 1946 y, además, consolidaba el
de un mes después de la modificación, que tuvo lugar el proceso de reincorporación a las organizaciones de ám-
4 de noviembre del mismo año. bito universal, iniciado en 1950, con la anulación parcial
Al día siguiente de la admisión en la FAO, es decir, el de aquella Resolución.
13 de diciembre, la Organización de Aviación Civil Inter- En este trabajo solamente nos detendremos en la in-
nacional (OACI) reanudaba sus relaciones con España. corporación de España al Fondo Monetario y al Banco
El 27 de enero de 1951 España se reincorporó a la Mundial, a su admisión en el GATT y a su participación
Unión Postal Universal (UPU). En mayo fue admitida en en la OECE. Se trata, en definitiva, de los organismos y
la Organización Mundial de la Salud (OMS). El 27 de fe- acuerdos que más relación han tenido con el cambio ne-
brero se adhirió a la Organización Meteorológica Mun- cesario de la política económica que se inició con el
dial (OMM) que, aunque se había creado en 1946, ini- Plan de Estabilización de 1959.
ciaba entonces sus actividades.
El ingreso en la UNESCO fue el más problemático, España en el FMI
dados los fines de la institución y el precedente de haber
invitado, a la Conferencia celebrada en México, en El FMI, fue con el BM, la primera institución económi-
1947, al gobierno Republicano Español en el exilio. El ca internacional a la que el gobierno español se dirigió
gobierno de Franco participó ya, como observador, en la para conocer sus posibilidades y las condiciones —cuo-
Sexta Conferencia (París, junio 1951), solicitó la admi- ta que le correspondería, por ejemplo— en el caso de
sión y se aprobó su ingreso el 12 de diciembre de 1952. que España se incorporara a la institución. El Instituto
El 4 de febrero de 1954 se adhirió España a la Español de Moneda Extranjera (IEME), que se ocupaba
UNICEF. España volvió a la Organización Internacional de la política monetaria exterior y que pertenecía al Mi-
nisterio de Comercio, y era presidido por el propio Minis-
tro, acordó, el 15 de enero de 1946, nombrar una Comi-
sión que estudiara el posible acceso de España a los
7
Esta información está ampliamente recogida en la Tesis Doctoral
presentada en la Universidad de Barcelona por Juan ORTEGA GALÁN,
Organismos de Bretton Woods. El sistema español —en
titulada «Proceso de aislamiento e incorporación de España a la su fase álgida de autarquía económica— y la descon-
Organización Económica Internacional (1949-1959). Factores que
ejercieron mayor influencia. Consideración específica de la incorporación
fianza de la mayor parte de los principales países, pre-
a la OECE» (1978). sagiaban el comienzo de un proceso que tendría que

ser largo. El primer contacto entre España y el FMI, del res. Con posterioridad España ha utilizado los recursos
que existe prueba documental8 es una carta del enton- del FMI en contadas ocasiones: en 1975/1976 recibió, en
ces Director del Departamento de Operaciones de la el marco del llamado Servicio Financiero del Petróleo
Institución, al Agregado Comercial de la Embajada de 689,32 millones de DGS. Cantidad solo superada por el
España en Washington, en la que le solicitaba detalles y Reino Unido e Italia. Cuando se produjo el ajuste, que la
legislación sobre los controles de cambio existentes en transición política había retrasado, con los Pactos de la
nuestro país. Estos contactos, a nivel técnico, se am- Moncloa, en 1977, España obtuvo 143 millones de DGS,
pliaron a otros sectores de la Administración económica que no hubo necesidad de utilizar. Por último, en 1978,
española, e incluso al sector privado, y permitieron al España giró contra el FMI por 98,75 millones de DGS con
FMI un cierto conocimiento de la economía española, cargo al servicio de financiación compensatoria.
que recogió en alguna de sus publicaciones antes de la Nuestro país no ha vuelto a utilizar los recursos del
incorporación de España. Se inició así un proceso de FMI. Pero mucho más importante que la ayuda financie-
acercamiento al FMI, que no culminaría hasta que el ra ha sido el respaldo obtenido de las recomendaciones
nuevo Gobierno aumentó los trabajos y los contactos, y de política económica que han constituido un apoyo se-
el 18 de enero de 1958 el embajador en Washington diri- guro para la modernización de la economía española10.
gió una carta al Fondo que, aun redactada en términos
muy prudentes, era una solicitud formal del Gobierno España en el BM
para ingresar en los organismos de Bretton Woods9.
Empezó, entonces, un proceso interno en las institucio- Como se ha indicado, España se incorporó al BM al
nes que terminó cuando España se convirtió en miem- mismo tiempo que al FMI, cuando estaba catalogada
bro del FMI, y, simultáneamente, del BM. El BOE del 10 como un país en desarrollo, con plenas posibilidades,
de julio de 1958 publicaba el DL de 4 de julio, y el 12 de por tanto, de acceder a los préstamos de la institución.
septiembre España depositó el equivalente, en oro, de Inicialmente, sin embargo, la situación de la economía
10 millones de dólares como parte de la cuota. El 6 de española la configuraba, más bien, como «cliente» po-
octubre una delegación española asistió, por primera tencial del FMI, hasta que se consiguiera estabilizar y
vez, a la Reunión Anual de ambas instituciones, que se ajustar el modelo al de los países miembros. Consegui-
celebró en Nueva Delhi. do este objetivo en 1959, el Gobierno se dirigió al BM
Desde entonces, las relaciones entre España y el FMI que envió una misión, cuyo resultado fue un Informe so-
se han desarrollado con plena normalidad. Ya hemos alu- bre el Desarrollo Económico Español, cuya publicación
dido a la participación del FMI en el Plan de Estabiliza- en 1962 produjo un notable impacto, al insistir en los
ción de 1959, con la aportación de una ayuda financiera obstáculos que nuestra política económica suponía
importante pero que en buena parte no fue necesario uti- para el desarrollo. Desde entonces, España recibió re-
lizar. El «paquete» financiero —utilizando terminología cursos, tanto del Banco Mundial como de la Corpora-
posterior a aquella época— fue de 554 millones de dóla- ción Financiera Internacional, hasta que, en 1981, ad-
quirió definitivamente el nivel de país desarrollado, mo-
8
Un estudio minucioso de estos primeros contactos se encuentra en
J. MUNS: Historia de las relaciones entre España y el FMI (1958-1982). 10
La puesta al día de la obra citada en la nota (8) se puede encontrar
Veinticinco años de economía española, Alianza Editorial/Banco de en la colaboración de J. MUNS, en El FMI, el BM y la Economía
España, Madrid, 1986. Española, Editorial Pirámide, Madrid, 1944, y en el artículo, del mismo
9
La carta está publicada en la obra citada en la nota anterior. autor, «España y el FMI», en Economistas, número 90, Colegio de
Página 319. Economistas, Madrid, 2001.

mento a partir del cual sólo puede ser contribuyente del permanentes. Uno de los sectores que requería cam-
Grupo del Banco Mundial. El cambio fundamental —el bios importantes era el sector exterior. Recordemos que
paso de receptor a donante— lo dio España, en el Ban- se partía de una intervención total, tanto del comercio
co Mundial, en 1981, y lo consolidó, en 1983 al abando- como de los pagos internacionales. El objetivo final era
nar la lista de países receptores del Comité de Ayuda al pasar a otro modelo en el que se incrementaran las mer-
Desarrollo (CAD) en el marco de la OCDE11. cancías en régimen de liberalización y en el que para
En la década anterior, España había iniciado su parti- aquéllas que se mantuvieran en régimen de contingen-
cipación en los Bancos Regionales de Desarrollo12: en tes, los cupos tendieran a ser globales para evitar, en lo
1976, ingresó en el Banco Interamericano de Desarrollo posible, la discriminación. Se trataba de introducir com-
(BID). En 1984, en el Banco Africano de Desarrollo, petencia y de disminuir todo lo posible los contingentes
aunque desde 1972 ya participaba en el Fondo Africano bilaterales. Con el tiempo, cuando la transición política
de Desarrollo y, en 1986, se incorporó, también, al Ban- permitió pensar en la integración en la CEE, el objetivo
co Asiático de Desarrollo. Como es sabido dichos Ban- se amplió a los requisitos exigidos para participar en la
cos Regionales, y sus respectivos Fondos de Desarro- unión aduanera y, en general, para ajustar nuestra polí-
llo, reproducen a escala regional, la acción del Banco tica comercial al modelo comunitario.
Mundial, y la participación española responde a la evo- Pero, en todo caso, en 1959 el primer paso era la ela-
lución mencionada de receptor a donante y ha seguido boración de un nuevo arancel que sustituyera al vigente
un orden lógico, que empieza por América Latina, sigue desde 1922 que, obsoleto, había perdido además su ca-
por África, y termina en Asia, sin duda uno de los retos pacidad protectora, sustituido por una maraña de medi-
más recientes y actuales para la administración y las das comerciales y monetarias llamadas a desaparecer
empresas españolas. con la apertura y la posible integración. Para garantizar
una protección razonable, e iniciar la negociación que
España en el GATT/OMC nos debía conducir al GATT, era indispensable un Aran-
cel actualizado. El Arancel de 1960 cumplió esta fun-
Con el Plan de Estabilización, que comprendía, por ción: utilizaba el sistema ad valorem, seguía la clasifica-
definición, un conjunto de acciones a corto plazo, la ta- ción de mercancías aprobada por el Consejo de Coope-
rea de cambiar el modelo económico no había hecho ración Aduanera, y tenía una sola columna de derechos.
más que empezar. Pero, como también se ha señalado, Al mismo tiempo, se reordenaban los regímenes de co-
se aspiraba a que sus principios inspiradores continua- mercio de importación. En los años siguientes se orde-
ran vigentes en la política económica española. Y así ha naron, también, las exportaciones, así como los instru-
sido. Estabilidad macroeconómica y reformas estructu- mentos de apoyo, como el crédito y el seguro de crédito
rales han estado, desde entonces, entre los objetivos a la exportación, siguiendo el modelo de la OCDE. Otro
tanto ocurrió con las medidas arancelarias de fomento,
como la admisión y la importación temporal, la reposi-
11
Sobre las relaciones de España con el BM puede verse J. MUNS y ción con franquicia, el draw-back, y la desgravación fis-
M. MILLET, «España y el BM (1958-1994)», Mundi Prensa, Madrid,
1994. También M. MILLET, «Las relaciones de España y el Grupo del cal a la exportación13.
Banco mundial», en Economistas, número 90, Colegio de Economistas,
Madrid, 2001.
12
A. CALVO HORNERO, «España y los Bancos Regionales de
Desarrollo», en Economistas, número 90, Madrid, 2001. Ver, también, M. 13
Sobre el proceso seguido para el acceso de España al GATT,
MAESSO CORRAL, «El cambio de orientación e España en materia de puede verse ICE, septiembre, 1963, número monográfico dedicado a
cooperación al desarrollo: de receptor a donante», en el mismo número este tema. En él, R. TAMAMES, «La accesión de España al GATT», y
de Economistas. E. MOYA, «Hacía la Sexta Conferencia Arancelaria del GATT».

España fue invitada a participar en los trabajos de las gresiva incorporación de España a los organismos de-
Partes Contratantes del GATT el 4 de junio de 1960, pendientes de Naciones Unidas, no fue suficiente
cuando se estaba publicando en el BOE el nuevo Aran- para que se abrieran las puertas de las instituciones
cel, preparado con la urgencia exigida por el Plan de europeas. La primera institución europea que nació
Estabilización y sin un período de transición que hubiera del Tratado de Bruselas de 17 de marzo de 1948 fue la
proporcionado una información más completa que, sin Unión Europea Occidental; la marginación de España
duda, hubiera sido muy útil. Es difícil exagerar la compli- venía impuesta por la plena vigencia de la Resolución
cación derivada de la coincidencia en el tiempo del nue- de 1946 y, también, por el propio contenido del Trata-
vo arancel y de la negociación de la entrada en el GATT, do, cuyos principios suponían excluir al régimen de
todo ello en el clima de incertidumbre respecto de la po- Franco15.
sible asociación con la CEE que, como es sabido, se Un mes después, el 16 de abril de 1948 se firmó, en
saldó entonces con la firma del Acuerdo Preferencial de París, el Convenio Constitutivo de la Organización Euro-
1970. Se añadían otras dificultades, de orden práctico, pea de Cooperación Económica (OECE). Ya hemos in-
como la insuficiencia estadística, y la falta de experien- dicado que España no fue invitada.
cia de una negociación, conforme a los usos del GATT, El 4 de abril de 1949 se firmó el Tratado del Atlánti-
con las 40 Partes Contratantes que, entonces, lo com- co Norte en el que España tampoco participó, a pesar
ponían, o al menos, con los 25 países que mostraron in- del interés del Gobierno, por razones de orden po-
terés en solicitar concesiones de España en la ronda de lítico.
accesión. Por nuestra parte solamente pedimos conce- El 15 de mayo de 1949 se firmó, en Londres, el
siones arancelarias a Estados Unidos y a la CEE. Una Estatuto del Consejo de Europa, cuyos principios
negociación que se alargó hasta que el 30 de abril de coincidían con los que inspiraban los Tratados de Bru-
1963 el Consejo de las Partes Contratantes se pronun- selas y del Atlántico Norte. España continuó margina-
ció, unánimemente, a favor de la accesión de España. da. La Asamblea Consultiva del Consejo de Europa,
Poco después, en 1964, la preocupación por los países además, aprobó una Resolución sobre España, el 10
en desarrollo conduciría a la introducción en el Acuerdo de agosto de 1950, en la que «expresa su deseo de
de una Parte IV, titulada «Comercio y Desarrollo» y a la que en un futuro próximo el pueblo español pueda te-
aparición, con participación española de la UNCTAD ner elecciones libres y establecer un régimen consti-
(Conferencia Mundial sobre Comercio y Desarrollo). tucional cuyos parlamentarios puedan ser miembros
Desde 1963, nuestro país forma parte del mayor foro inde la Asamblea».
ternacional en el que se debate sobre comercio interna- España tampoco se integró en las Comunidades Eu-
cional, el GATT que, desde 1995, se ha integrado en la ropeas (CECA, CEE y EURATOM), ni en la EFTA.
nueva Organización Internacional de Comercio14. En cuanto a las organizaciones técnicas de ámbito
europeo, España fue miembro fundador de la Confe-
España en la OECE/OCDE rencia Europea de Ministros de Transporte (Bruselas,
17 de octubre de 1953), un organismo muy relacionado
La derogación parcial de la Resolución de la Asam- con la OECE lo que, más tarde, favorecería la vincula-
blea General de la ONU de 1946, que permitió la pro-
15
En el tema de las relaciones de España con las instituciones
14
Varias obras de M. A. Díaz Mier y A. Ávila desarrollan temas europeas y, en particular, con la OECE, seguimos la Tesis Doctoral de J.
relacionados con GATT/OMC y la posición de España. Ortega Galán, citada en la nota 7.

ción de nuestro país con dicha Organización. También nó con la entrada de pleno derecho (julio de 1959).
participó en la Conferencia Europea de Aviación Civil Para entonces la OECE, como hemos visto, había co-
(Estrasburgo, noviembre/diciembre de 1955), a pesar laborado, con su asistencia técnica y financiera —jun-
de ser promovida por el Consejo de Europa. Otro tanto to con el FMI— al Plan de Estabilización de 1959 que
sucedió con la Conferencia Europea de Correos y Tele- incorporaba los mecanismos de liberalización econó-
comunicaciones (Montreux, 26 de junio de 1959). mica necesarios para integrarse en la organización
España participó también en la Organización Europea europea.
para la Investigación Nuclear (1953), y en la Organiza-
ción Europea de Investigación Espacial (París, 16 de 6. Reflexiones finales
junio de 1962).
Es decir, España llegó a participar en algunas orga- La economía española, alejada de los caminos que
nizaciones técnicas de ámbito europeo, aunque no lo seguían los países de nuestro entorno —durante mu-
consiguió en el caso de las grandes organizaciones chos años por la actuación de dos factores de aisla-
europeas de la posguerra, con la excepción única de miento, la inflación y la protección y, desde 1945, ade-
la OECE. En efecto, a finales de 1948 (24 de octubre) más, por su exclusión de Naciones Unidas— experi-
el Secretario de Estado Marshall aprobó un Informe menta un cambio importante desde 1959.
elaborado por el Policy Planning Staff que recomen- Para entonces se habían producido dos movimientos
daba al Gobierno norteamericano que, con indepen- necesarios. El primero, un cambio en la actitud de los
dencia de su posición en Naciones Unidas, relajara, países vencedores en la guerra que, empiezan a admitir
por propia iniciativa, «nuestra política económica res- al régimen español esperando, sin duda, como contra-
trictiva con respecto a España». Se refería a la supre- partida, una evolución de la economía —en el sentido
sión de los controles que Estados Unidos había esta- de mayor apertura— que pudiera, en su momento,
blecido a las relaciones económicas con nuestro país, «contagiar» a la política. El segundo, la decisión espa-
una actuación que debía ser seguida por la apertura ñola de cambiar la política económica tradicional —y
del comercio privado e, incluso, la posibilidad de asis- mucho más, aún, la que se practicaba desde 1939—
tencia financiera para la recuperación de la economía para seguir el modelo de los países comparables.
española. Se trataba de un cambio importante en la Empieza, entonces, un período en el que España
actitud de Estados Unidos, que tuvo que enfrentarse a conseguirá modernizar su economía con el apoyo de los
posiciones más cerradas de los países europeos y, en organismos internacionales de los que había estado au-
particular, de Gran Bretaña. En el Preámbulo del Con- sente.
venio Constitutivo de la OECE se recordaban los pro- La Resolución de Naciones Unidas de 1950, que dero-
pósitos de Naciones Unidas —de las que España es- gó, parcialmente, la anterior de 1946, y nuestra participa-
taba excluida entonces—. Pero la suspensión de la ción en la ONU, en 1955, impulsadas por el cambio de
Resolución que excluía a España y, sobre todo, el in- actitud de Estados Unidos que, en 1953 firmó los Conve-
greso de nuestro país en Naciones Unidas, en 1955, nios de Cooperación con España, permitieron, la adhe-
junto con el peso indiscutible de Estados Unidos, lo- sión al FMI y al BM, la accesión al GATT, y el acercamien-
graron la participación de España en la OECE. Co- to, y después la entrada, en la OECE. Es difícil exagerar
menzó ésta con la colaboración en el Comité de Agri- la importancia que este proceso de participación crecien-
cultura y Alimentación y en la Conferencia Europea de te en la organización económica internacional ha tenido
Ministros de Transportes; continuó con el Acuerdo de en la evolución posterior de la economía española, hoy
Asociación de España (10 de enero de 1958); y termi- plenamente integrada en la Unión Europea.

Apolonio Ruiz Ligero
LA POLÍTICA COMERCIAL
ESPAÑOLA DE LA AUTARQUÍA
A LA PLENA INTEGRACIÓN
EN EL COMERCIO MULTILATERAL
La economía española parece enfrentarse a lo largo de su historia a la restricción que
le impone su frágil equilibrio externo. Así se pone de manifiesto a lo largo de este
artículo, que analiza la evolución de la política comercial desde el período de
entreguerras (cuando comienza a consolidarse el modelo autárquico) hasta nuestros
días. La tesis del autor es que, a pesar de que se hayan llevado a cabo enormes avances
en la apertura exterior, trabajar para los mercados exteriores debe seguir siendo la
prioridad para lograr un desarrollo económico sostenido que acelere el proceso de
convergencia con las economías más avanzadas.
Palabras clave: internacionalización de la economía, exportaciones, fomento de la exportación, política

comercial, España. 1950-2005.
1. Introducción integración de la misma en el contexto europeo y

mundial.
En la España de la segunda mitad del siglo XX se pro- En este artículo trataré del segundo. No creo que pue-
ducen dos fenómenos extraordinariamente importantes: da hacer ninguna aportación novedosa. Se ha escrito
uno político, el fin del franquismo y la transición a la de- mucho y bien sobre este importante proceso de apertu-
mocracia, con todo lo que ello ha supuesto de cambio ra y transformación económica de nuestro país.
en la sociedad española. España ha conocido el perío- Voy a dedicar la primera parte del artículo al análisis
do democrático más importante de su historia. Jamás de la economía española en el período de entreguerras,
una Constitución había sido tan duradera y tan general- donde se comienza a consolidar un modelo autárquico.
mente aceptada y nunca se había asistido a una época Éste, como luego veremos, no se inicia con el franquis-
tan fructífera en el desarrollo político y social de nuestro mo aunque se consolida y se agota en el mismo —el pe-
país. ríodo de la posguerra civil española y mundial, el final de
El otro fenómeno, igualmente importante y yo diría ese período autárquico, el incipiente desarrollo econó-
que espectacular, es el proceso de transformación mico, la internacionalización creciente de nuestra eco-
económica, la apertura de nuestra economía y la plena nomía iniciada con el Plan de Estabilización de 1959 y

APOLONIO RUIZ LIGERO
seguida por la incorporación de España a Europa en Dei o vinculados al mismo. Hay un cierto sabor de des-
1986—. potismo ilustrado en esta operación de envergadura. El
Posteriormente, analizaré la etapa 1986-1993 con la país sigue siendo políticamente una dictadura no homo-
descripción de los efectos de la crisis internacional tras logable internacionalmente pero el apoyo de Estados
la guerra del Golfo, el proceso de recuperación poste- Unidos, por razones fundamentalmente estratégicas,
rior, hasta llegar a 2004, con el reto de la ampliación de empieza a modificar la posición de España en los foros
la Unión Europea a 25 miembros. internacionales.
Terminaré con conclusiones en torno a la posición es- ¿Cuáles eran los principios del modelo económico
pañola en la economía mundial, la necesidad de acome- autárquico o castizo?
ter una serie de reformas que hagan posible, primero, 1. Cierre del mercado interno mediante la protec-
que el sector exterior de la economía española no sea ción arancelaría que evoluciona hacia un proteccionis-
un elemento determinante en el proceso de crecimiento mo integral. Modelo que se abre parcialmente al exterior
económico, en otros términos, que los desequilibrios de en 1959, con vestigios hasta 1985, con la entrada en
la balanza de pagos no sean un factor negativo en la la CE.
evolución macroeconómica. 2. Inexistencia de una política que garantizase la es-
Pero hay otro factor aún más importante que el ante- tabilidad de los precios y del tipo de cambio. Regulación
rior: el de eliminar las causas que hacen casi estructural discrecional de la actividad económica. Intervencionis-
nuestro déficit comercial exterior. mo en los mercados y las decisiones de los agentes
económicos, alejándolos de la liberalización y la compe-
2. La polémica librecambio-proteccionismo. tencia.
El período autárquico 3. Un sector público atrasado: raquitismo presu-
puestario con una inadecuada composición del gasto,
La economía española de los años cincuenta se ca- sistema fiscal arcaico y propensión al déficit y a su finan-
racteriza por una autarquía sin salida, una economía ciación al margen de la disciplina de los mercados finan-
atrasada, cerrada al exterior, que no puede alcanzar los cieros.
niveles económicos de antes de la Guerra Civil hasta fi- Esa evolución vive de 1939 a 1959 bajo el franquismo
nales de la década de las cincuenta. Una economía ine- un reforzamiento extremo en el que el corporativismo y
ficiente y fuertemente proteccionista, reflejo de un país la intervención estatal serán los medios utilizados al ser-
aislado políticamente en la escena internacional. Cuan- vicio de la autarquía
do en Europa se inicia uno de los períodos más impor- La política comercial exterior desde el fin de la Guerra
tantes de crecimiento e integración, España esta com- Civil es una política completamente cerrada y autárqui-
pletamente el margen. Ni la ayuda americana, ni las ca aún más cerrada que con el denominado modelo
ventajas del inicio de la construcción europea la al- castizo en vigor en España desde la Restauración cano-
canzan. vista. Esta política lleva a corto plazo a una carencia de
La situación de asfixia económica y la inviabilidad de divisas y a un estrangulamiento del sector exterior que
la política económica autarquica lleva a un grupo de pro- conduce al bilateralismo de nuestras relaciones exterio-
fesionales a elaborar una nueva política que va a supo- res. Esos factores conducen a una imparable crisis del
ner el inicio de la apertura económica y de la integración sector exterior español en los años 1957-1958, el Plan
de la economía española en el contexto mundial. Este de Estabilización de 1959, la unificación del tipo de cam-
equipo de profesionales asesora a un gobierno formado bio y la nueva relación dólar-peseta. Las medidas de
mayoritariamente por tecnócratas miembros del Opus abril de 1957 son los antecedentes inmediatos del Plan

LA POLÍTICA COMERCIAL ESPAÑOLA DE LA AUTARQUÍA A LA PLENA ...
de Estabilización. El proceso lleva hacia una necesaria sario. Se produjo una depreciación del tipo de cambio
apertura hacia las instituciones de Bretton Woods. Se con respecto a la media de los tipos de cambio oficiales
impone una nueva gestión de la política comercial espa- aplicados anteriormente, pero aún lejos del tipo de cam-
ñola al final de una época y la gestación de un cambio bio internacional libre que en el mercado de extranjero
de rumbo espectacular no sólo de la política comercial era de 50,85 pesetas/dólar.
sino también de la política económica. Un factor clave A pesar de estas medidas, la peseta seguía mante-
de la reforma y sin el cual ésta no hubiese sido posible, niendo una sobreevaluación del 20 por 100 respecto a
es el apoyo financiero exterior tanto la ayuda oficial de su cotización libre, lo que continúo afectando negativa-
Estados Unidos, como el flujo de inversión extranjera di- mente al comercio exterior.
recta. Es muy posible que incluso la fijación de un tipo de
Como ya hemos comentado anteriormente, la política cambio más cercano al del mercado hubiese sido igual-
comercial española de finales de los años cincuenta se mente insuficiente sin medidas estabilizadores de
instrumentaba mediante restricciones cuantitativas a la acompañamiento de la modificación cambiaria.
importación y al intercambio de divisas de carácter glo- Pero incluso esta medida, la de la fijación de un cam-
bal e indiscriminado. Este esquema acabaría por es- bio único, quedó totalmente anulada como consecuen-
trangular la incipiente fase de desarrollo industrial, re- cia de una serie de normas y circulares del IEME. Se es-
sultando totalmente ineficaz para contener el deterioro tablecieron primas y recargos sobre la exportación o la
del déficit comercial y evitar la crisis de balanza de pa- importación que desvirtuaron completamente el espíritu
gos con que se cerraría este período. Todo ello puso de de los decretos de abril de 1957. La pretendida implan-
manifiesto la necesidad de modificar la política comer- tación de un tipo de cambio único había durado treinta
cial existente, que se concretó en el Plan de Estabiliza- días.
ción de 1959. El mecanismo seguía siendo por otra parte de control
Los hechos más relevantes fueron el abandono del de cambio con un procedimiento de autorización previa
sistema de tipos de cambio múltiples y la adopción del para la cesión de divisas. Hay que decir, no obstante,
Arancel de 1960. que a pesar de ser un sistema «puro y duro» de inter-
El Arancel de 1960 fue un esquema de regulación co- vención administrativa, el mercado era relativamente or-
mercial basado en las intervenciones sobre los precios todoxo en cuanto a sus normas de funcionamiento.
en contraposición al anterior sistema de control de canti- Para muchos economistas y, sobre todo, para los
dades. autores de una magnífica obra colectiva sobre la Políti-
A pesar de ello, el nivel de protección permaneció en ca Comercial Exterior en España1 uno de los principales
cotas muy elevadas. motores de la reordenación institucional de la economía
Junto con el Arancel y con los ajustes fiscales en fron- española fue la crisis de pagos internacionales, más
tera, la política comercial mantuvo cuatro regímenes de que la lucha entre las distintas facciones en el poder.
importación con concesión previa de licencias, comercio Para los expertos de la misión de la OECE que visitó
liberalizado, comercio global, comercio bilateral y co- España, las reservas estimadas en ese momento po-
mercio de Estado.
En teoría, las medidas de 1957 (abril) de unificación
del tipo de cambio suponían un giro radical respecto a la
situación anterior. 1
Política Comercial Exterior en España. Ángel VIÑAS, Julio VIÑUELA,
Fernando EGUIDAZU, Carlos FERNÁNDEZ PUEGER y Senén
Se fijó el cambio único a 42 pesetas/dólar, menor para FLORENSA, Servicio de Estudios Económicos del Banco Exterior de
la mayoría de los expertos de lo que hubiese sido nece- España.

drían cubrir como mucho la demanda de importaciones La situación era tan crítica que incluso, para poder efec-
por un plazo de seis semanas. tuar el desembolso de ingreso en las instituciones de
Las medidas tomadas en 1957, a pesar de ser un tí- Bretton Woods, el IEME tuvo que negociar un préstamo
mido paso adelante, no impidieron la marcha inconteni- de 12 millones de dólares con un grupo de bancos nor-
ble hacia una crisis profunda del sector exterior. teamericanos integrado por el Chase Manhattan Bank,
Ya no era posible atajarla con mayores restricciones a el First National City Bank y el Manufacturers Hannover
la importación, que hubiesen llevado a una parálisis to- Trust.
tal de la economía productiva y a problemas muy serios Desde el punto de vista de la modificación y el viraje
de abastecimiento de la población. El informe del Banco de la política comercial exterior fue más importante en el
de España de 1957 insistía en que «... la posible limita- proceso de liberalización el acercamiento y posterior in-
ción de las importaciones más necesarias, como por greso en la OECE (hoy OCDE), que la entrada en el
ejemplo las materias primas para la industria, es uno de Banco Mundial y el FMI.
los factores más decisivos de estrangulamiento del de- Sin pretender minimizar la importancia que tuvieron
sarrollo económico». en la internacionalización de la economía española, la
Estancadas las exportaciones y en descenso los in- entrada en las instituciones de Bretton Woods y el im-
gresos de divisas por otros conceptos, la crisis de balan- pacto de las sucesivas misiones en la evolución de la
za de pagos no permitía mantener una política aislacio- política económica en general, y sin olvidar el concurso
nista de sustitución de importaciones en un proceso al- que los préstamos del Banco Mundial tuvieron en algu-
cista de los precios interiores. nos sectores clave, como el transporte ferroviario o la
Según las estadísticas del FMI correspondientes a generación de energía eléctrica. Pero lo que consiguie-
1957, España ocupaba el tercer puesto empezando por ron los expertos de la OECE (hoy OCDE) fue cargar de
el final, tras Bolivia y Yugoslavia, con menor porcentaje razón a los profesionales españoles que aconsejaban a
de importación cubiertas por dichas reservas. los políticos de entonces que el único camino para el de-
En esta situación de crisis de insuficiencia de divisas sarrollo y el crecimiento económico era integrar a la eco-
y de medios de pago internacionales, un fenómeno nomía española en el contexto mundial, venciendo una
agravaría aún más la situación: el importante aumento resistencia lógica a la apertura internacional en todos
de la evasión de capitales. los niveles como el de un régimen dictatorial. La apertu-
Tras más de veinte años de intervención en el comer- ra fue beneficiosa para la economía española, para sus
cio exterior español, la RRI se mantenía a un nivel infe- habitantes y para el país en su conjunto desde el punto
rior al registrado en el breve período de la experiencia de vista político.
republicana. Sin embargo, la condición de país asociado a la
OECE duró más tiempo del necesario antes de conver-
3. El acercamiento a las instituciones de Bretton tirse España en país miembro. El Gobierno, y funda-
Woods mentalmente las autoridades económicas, temían que
el paso a la liberalización de los intercambios pudiera
El Gobierno, haciendo de la necesidad virtud, iba a ser muy traumático, aunque se hiciese de forma gra-
conseguir de una manera relativamente rápida el ingre- dual. El Gobierno argumentaba diciendo que al haber
so de España en el FMI y en el Banco Mundial, paso ab- quedado España excluida tanto del Plan Marshall como
solutamente necesario y clave para el futuro del país, de la OECE se había visto obligada a continuar regulan-
pero que no se hubiese tomado tal vez si no estuviese la do su comercio exterior a través del sistema de acuer-
economía española en práctica suspensión de pagos. dos bilaterales.

El informe de Bertrand Castoriadis fue fundamental economía y salir de la espiral inflacionista y de la política
para sentar las bases del Plan de Estabilización de un de monetización de deuda pública por el Banco de
año después. Pero, además, esos años 1958 y 1959 España. Lo que más nos interesa es la liberalización del
son años decisivos en Europa: la libra esterlina declara comercio y de los pagos, así como una liberalización de
su convertibilidad y Alemania, Bélgica, Holanda y Lu- las inversiones extranjeras.
xemburgo contribuyen a poner en vigor el Acuerdo Mo- El Decreto-Ley detallaba las previsiones en materia
netario Europeo de 1955. La mayor parte de los países de relaciones económicas internacionales:
optaron por la convertibilidad exterior y Francia devaluó a) Liberalización de la importación de ciertas mer-
el franco más de un 17 por 100, introduciendo un plan cancías y su liberalización en el interior del país.
de estabilización y creando el franco fuerte con una libe- b) Derogación de la ley creadora del Fondo de re-
ralización comercial al 90 por 100; y, en enero de 1959, torno.
los seis países fundadores del Mercado Común inicia- c) Facultad al Gobierno para establecer a propuesta
ron el proceso de desmantelamiento arancelario previs- del Ministerio de Comercio la convertibilidad de la peseta.
to en el Tratado de Roma. d) Obligación de los residentes de vender en el mer-
El camino hacia la aprobación del Plan de Reordena- cado de divisas las que obtuvieran por cualquier con-
ción de la economía o, más simplemente, el Plan de cepto y fuesen cotizados con cesión al IEME.
Estabilización fue largo y complejo. No era sencillo ha- e) Supresión de la obligación impuesta por la ley de
cer cambiar de opinión a los responsables de un régi- 4 de abril de 1948 sobre la declaración de valores bie-
men dictatorial aislado y con un miedo visceral a que la nes y derechos sitos en el extranjero.
presión externa consecuencia de la apertura económica f) Amnistía para todas las repatriaciones de capital
pudiera socavar los principios de un sistema político no evadido que se efectuasen dentro de los seis meses si-
homologable en Europa y que creía haber salvado su guientes.
continuidad interna y externamente gracias a la ayuda En materia de inversiones extranjeras, éstas queda-
americana. El régimen quería que se le reconocieran ban liberalizadas hasta el 50 por 100 del capital de la
sus meritos en la guerra fría, pero sin que eso supusiese empresa, requiriéndose autorización previa del Consejo
ninguna reforma ni cambio de política, ni el inicio de una de Ministros para porcentajes superiores.
apertura política gradual. Como complemento de la normativa puesta en mar-
Una vez más fueron las circunstancias económicas y cha por el Plan de Estabilización, jugaron un papel
el callejón sin salida de la economía, por el estrangula- fundamental y permitieron el cumplimiento de las obli-
miento exterior fundamentalmente, las que hicieron que gaciones contraídas por España en materia de comer-
los aperturistas ganasen la partida y se aprobase la úni- cio exterior como consecuencia de su ingreso en la
ca medida de política económica global de autentica OECE.
trascendencia en el franquismo. Para valorar medidas La ejecución del Plan de Estabilización y el proceso
de igual o mayor alcance, hay que referirse ya a la de- de liberalización de transacciones quedaban sometidos
mocracia, con los Pactos de la Moncloa, los años de re- a vigilancia internacional.
conversión y reforma, y la entrada de España en la CE La puesta en práctica del Plan de Estabilización y de
en 1986. la liberalización tuvo impactos rápidos y sorprendentes
El Plan estaba inspirado fundamentalmente en las re- que permitieron dar un giro de ciento ochenta grados a
comendaciones del FMI y en las de la OECE. la dramática evolución registrada en los pagos interna-
Sus rasgos fundamentales afectaban al sector públi- cionales de España, conteniendo en definitiva una sus-
co en la política de ingresos y gastos para estabilizar la pensión de pagos.

En cuanto a las importaciones, éstas disminuyeron y 1986, con la liberalización completa de los movimientos
aparecieron unos stocks mucho más altos de los previs- de capitales antes incluso de la fecha acordada interna-
tos para satisfacer una parte de la demanda de importa- cionalmente por las autoridades españolas.
ciones. Aunque hay dificultades estadísticas para su Esa economía es la que negocia un acuerdo econó-
medición, la exportación en un primer momento también mico con la entonces Comunidad Europea: el denomi-
descendió, sobre todo la industrial. nado Acuerdo de 1970, que regularía el conjunto de
nuestras relaciones económicas con nuestro principal
4. El Plan de Estabilización socio comercial durante toda la década de los setenta y
más de la mitad de los ochenta con la incorporación de
El Plan de Estabilización de 1959 era, en primer lugar, España a la CEE.
un ejercicio muy severo de corrección económica que iba
a tener consecuencias traumáticas sobre la economía es- 5. La política comercial seguida entre 1960-1975:
pañola a corto plazo, pero un efecto especialmente grave: primera crisis energética
el aumento del nivel de paro. ¿Cómo fue posible que una
economía tan vulnerable pudiese resistir a un incremento Sin embargo, esa suave brisa liberalizadora no es ni
tan considerable del desempleo, cuando no existían me- completa ni permanente y nos encontramos ante una
canismos de protección adecuados? Una de las respues- política comercial limitada y contradictoria durante todo
tas más concluyentes es que fueron las pujantes econo- el período 1960-1975.
mías europeas de los años sesenta las que absorbieron La primera crisis energética golpeará fuertemente a
esa mano de obra sobrante consecuencia de Plan de la economía española, más, proporcionalmente, que a
Estabilización. Más de dos millones de persones salieron otros países europeos, y dejará al descubierto las debili-
de España por razones económicas buscando empleo en dades estructurales de nuestra economía. La coinciden-
Francia, Alemania, Bélgica, Suiza, etcétera. cia de la crisis con el cambio político en España retrasa
El Plan de Estabilización supuso el inicio de la inter- una vez más la puesta en marcha de una serie impor-
nacionalización de la economía española, la nueva Ley tante de reformas, será el impacto de la segunda crisis
Arancelaria, la liberalización de los intercambios comer- energética de 1979 y la entrada de España en la Comu-
ciales, la desaparición paulatina de las restricciones nidad Económica Europea las que harán posible el cam-
cuantitativas y la desaparición del comercio de Estado, bio más importante de nuestra política económica.
la eliminación progresiva de los acuerdos bilaterales de Desde el punto de vista económico, el acuerdo de
pagos, los famosos clearing que jugaron en su momen- 1970 fue especialmente favorable para España, fue asi-
to un papel decisivo en el desarrollo de los intercambios métrico lo que permitió un ritmo más lento en la liberaliza-
con el exterior, sobre todo con los países de Europa ción y modernización de la economía, y colocó a España
central y oriental. en una posición muy ventajosa con respecto a la CEE.
España empieza a partir de este momento a participar Posiblemente haya que añadir otro elemento: el de una
de forma activa en las distintas rondas negociadoras del incorrecta apreciación de las autoridades comunitarias
GATT y en cada una de ellas avanza en la liberalización de lo que iba a ser el desarrollo económico de España en
de su comercio exterior. los años setenta. Un diagnostico incorrecto que no previó
La liberalización no afectaba solamente al comercio el futuro desarrollo industrial de nuestro país. Cuando lle-
de bienes, sino también al de servicios y aquí también gó el momento de las negociaciones con la CEE, el obje-
se inició un proceso más lento pero que llegaría a su tivo fundamental de los negociadores comunitarios era
punto culminante tras nuestra incorporación a la CEE en acabar lo antes posible con dicho acuerdo.

En cualquier caso, a pesar de la tendencia liberaliza- segundo lugar, mejora de la RRI y de la factura energéti-
dora y de su contribución al desarrollo económico, el nica a consecuencia de la caída de precios del petróleo
vel de protección permanecía en cuotas excesivamente en 1986; en tercer lugar, la recuperación económica
elevadas, coadyuvando al mantenimiento de estructu- mundial y, finalmente, el excelente comportamiento de
ras productivas poco eficientes y excesivamente infla- la balanza de servicios.
cionistas. En los años siguientes a la adhesión se registra un in-
El desequilibrio exterior fue compensado con un flujo cremento del déficit comercial (6,5 por 100 en 1989),
creciente de transferencias y con una importante afluen- una apreciación del tipo de cambio real y una significati-
cia de inversiones extranjeras. va entrada de capitales. Esta situación de deterioro se
El período comprendido entre ambas crisis energéti- mantiene hasta 1992, año en se harán evidentes todas
cas, crisis muy importantes, en parte por la no adopción las contradicciones.
de medidas por parte de las autoridades, que tuvieron Tres devaluaciones sucesivas en el período 1992-1995
una percepción errónea de la duración de la crisis, y por suponen el ajuste externo de nuestra economía. En 1993,
las incertidumbres existentes en el terreno político. los déficit comercial y de cuenta corriente se reducen.
La política comercial en este contexto tuvo un tono li- Dicho ajuste se consolidará en el período 1995-1998
beralizador hasta 1975. Sin embargo, constatado el de- experimentándose un superávit corriente en media del
terioro de la Balanza de Pagos en el déficit por cuenta 1,5 por 100 del PIB.
corriente, se paralizó el proceso de apertura e incluso se En este período sin embargo, desde el punto de vista
invirtió su tendencia, se revocaron medidas anteriores del sector exterior, se da un efecto de creación de co-
salvo en lo que se refiere a los compromisos adquiridos mercio y de desprotección dentro de la Unión Aduanera,
con la CE por el acuerdo del 70, y el nivel de protección que se produce por la entrada de España en la Unión
pasó a un nivel muy similar al existente en 1966. Europea.
La ralentización del crecimiento y la elevada inflación El ajuste realizado en el período 1993-1996 supone
condujeron a los Pactos de la Moncloa en 1977. una adaptación de nuestros sectores a la competencia.
La crisis energética de 1973 produce un significativo En 1995 se registran las tasas de cobertura de 1986 en
empeoramiento del saldo comercial, que pasa del 4,3 la mayoría de los sectores (con la excepción de las ma-
por 100 del PIB en 1972, al 7,9 por 100 en 1974. nufacturas de consumo y los alimentos).
Como fruto de las medidas tomadas como conse- Pero el comercio exterior en los años noventa y co-
cuencia de los Pactos de la Moncloa, el sector exterior mienzo de este siglo no sólo ha cambiado en su grado
experimenta una clara mejoría y la balanza por cuenta de apertura, en su composición sectorial y en la distribu-
corriente salda con superávit en 1978 y 1979. ción geográfica del origen y destino de exportaciones e
Sin embargo, la estabilización de la base monetaria importaciones, también cambia de patrón el comercio
genera un efecto apreciatorio sobre el tipo de cambio real intraindustrial, que aumenta especialmente en los sec-
lo que, unido al segundo shock energético de 1979, pro- tores de semimanufacturas, bienes de equipo y automo-
voca un gran deterioro del saldo comercial cuyo déficit se ción. Este patrón comercial es similar al de los países
duplica en 1980, situación que se mantiene hasta 1985. desarrollados de nuestro entorno.
Entre 1984 y 1986 se registra superávit de la balanza Comparando dos períodos expansivos recientes,
por cuenta corriente fruto de la política de ajuste econó- 1986-1991 y 1997-2002, se observa que ante menores
mico, así como de la introducción paulatina de medidas tasas de crecimiento de la demanda interna en el se-
por el lado de la oferta, reconversión industrial, ahorro gundo de ellos, en ambos períodos se generan simila-
energético y flexibilización del mercado de trabajo y, en res incrementos de PIB.

La contribución negativa del sector exterior en el se- exterior, que ha convertido nuestra economía en expor-
gundo caso ha sido debida al progresivo fortalecimiento tadora neta de capitales.
de la balanza de pagos en su conjunto. No obstante, ya La posición de las empresas españolas en el exterior
tendré oportunidad más adelante de tratar este tema. a través de la inversión es un fenómeno muy positivo y
Esto no puede servir de excusa para mantener de ma- es un indicador muy importante del grado de desarrollo
nera indefinida y estructural déficit comerciales. Ahora de nuestra economía siempre que ese flujo de inversio-
las posibilidades de modificación del tipo de cambio no nes directas mejoren la situación general de las empre-
existen y, por tanto, esos desequilibrios de nuestro sec- sas y no supongan un nuevo fenómeno de deslocaliza-
tor exterior afectan directamente a las variables reales ción industrial. Hasta ahora el resultado ha sido positivo,
de la economía cuando, como es el caso de España, ya que el nivel de empleo ha mejorado sustancialmente.
una importante causa del deterioro de la RRI es la me- En todo caso, el fenómeno del cambio de tendencia
nor competitividad, debido a una menor productividad y de los flujos de inversión es otra característica muy im-
a un nivel de inflación superior de manera persistente a portante de la evolución de la economía española hacia
la media europea. un modelo más parecido al de nuestros principales so-
Es verdad, por otra parte, que la pertenencia a la zona cios europeos.
euro tiene ventajas y una de ellas es que la apreciación En 1990 la inversión directa recibida y emitida se si-
de nuestra moneda tiene un impacto menor que antes tuaba en el 2, 7 y 0,7 por 100 del PIB; en 2003 en el 6,3
(las dos terceras partes de nuestras relaciones exterio- y 9,7 por 100, respectivamente.
res son con la zona euro). En términos de stock, el volumen acumulado de inver-
El mayor grado de apertura de nuestra economía nos siones españolas en el exterior alcanzó en el año 2003
vincula más a los ciclos internacionales y nos hace me- el 30 por 100 del PIB, en contraste con el 4 por 100 de
nos sensibles a los shocks diferenciales. 1992.
Una ventaja adicional que quiero destacar está desa- Como he comentado anteriormente, la década
fortunadamente desapareciendo. Durante los años no- 1975-1985 es una década sumamente negativa para la
venta, el crecimiento real de las exportaciones españo- economía española. Primera y segunda crisis energética,
les ha sido superior al de nuestros socios de la UE y ha transición política, etcétera, que desembocan en un cam-
habido un aumento de la cuota de la exportaciones es- bio radical con la entrada de España en la CE y la crea-
pañola en el comercio mundial, pero las diferencias de ción del mercado único para poder afrontar con los me-
productividad y el mayor nivel de precios y costes han nores traumas posibles la incorporación a Europa. El go-
restado competitividad a la economía, sobre todo al sec- bierno socialista, salido de las urnas a finales de 1982,
tor industrial, con lo que han crecido mucho más las tuvo que enfrentarse con una situación económica muy
importaciones en el mismo período dando lugar a los preocupante, inflación elevada, alto nivel de paro y dese-
déficit de comercio exterior tanto de bienes, como de quilibrios en la balanza de pagos. El primer gobierno de
servicios. izquierdas de la democracia tuvo que poner en marcha
Hay por lo tanto que apuntar como factores muy posi- un severo paquete de reformas. Estas reformas son es-
tivos para nuestra economía el mayor grado de interna- pecialmente dolorosas en el sector industrial, donde la
cionalización, consecuencia de lo apuntado anterior- mayor parte de los sectores tienen que ser sometidos a
mente, junto con un aumento de la inversión española planes de reconversión, aparte de sectores extractivos
en el exterior. como la minería en general y la del carbón en particular,
No voy a detenerme en este artículo en este fenóme- la siderurgia, el sector naval, el textil, la industria de elec-
no tan interesante de la inversión directa española en el trodomésticos y un largo etcétera tienen que poner en

marcha planes de reconversión que se traducen, en la A la luz de los últimos datos disponibles pareciera que
mayor parte de los casos, en reducción del empleo. Todo la economía española vuelve a enfrentarse a la restric-
ese proceso de reconversión industrial y de saneamiento ción que le impone su frágil equilibrio externo.
va acompañado de algunas reformas importantes pre- Como afirmaba recientemente Guillermo de la Dehe-
vias a la fecha de adhesión a la CE, como la reforma del sa, Presidente del Centre for Economic Policy Re-
mercado laboral de 1984. search de Londres: «Dada la elevada posición deficita-
La crisis económica de 1975-1985 supondría para ria externa de la economía española y dado que el fac-
la economía española prácticamente una pérdida de tor tipo de cambio y de los precios relativos no va a
20 años económicos de convergencia real en los diez mejorar a medio plazo, dicho déficit se tendrá que
años que duró la crisis. reducir, como en el caso de Estados Unidos, a través
La dificultad para generar empleo en las etapas ex- de una mezcla de menor crecimiento de la demanda
pansivas, así como evitar las caídas intensas y prolon- interna, de un crecimiento de la demanda externa y
gadas del empleo en la fase de recesión, ha sido uno de de un aumento notable de la productividad en el sec-
los problemas fundamentales de la economía española. tor de bienes y servicios comercializables para poder
La divergencia real en el saldo del comercio exterior de competir en mayor medida en los mercados que más
mercancías prueba la limitada capacidad competitiva de crecen».
nuestra economía. En esa debilidad reside uno de los El largo camino recorrido por la economía española
motivos básicos que han detenido la convergencia real en un proceso cada vez más irreversible de apertura y
del PIB español con el comunitario a lo largo del tiempo. liberalización puede verse en el futuro próximo seria-
El deterioro del sector exterior en estos últimos años mente amenazado por las restricciones que impone el
tiene varias causas, pero en gran parte estos resultados déficit exterior. Desde el punto de vista de la política
son la consecuencia de un modelo de crecimiento que comercial no caben ahora como en el pasado tentacio-
se basa en la capacidad expansiva de la demanda inter- nes proteccionistas, en primer lugar porque el carácter
na, prestando una atención muy limitada a las capacida- comunitario de la política comercial lo hace imposible y,
des competitivas de la economía. Se registra una inca- en segundo lugar, porque no son factibles sistemas de
pacidad de la economía española para recuperar de for- corrección vía modificación del tipo de cambio.
ma efectiva capacidad competitiva. El impulso más importante se derivó de los acuerdos
La razón principal de la búsqueda de una mayor com- internacionales firmados en 1979 con países EFTA, ex-
petitividad es permitir que la economía crezca más sin tendiendo el acuerdo preferencial con la CE a estos paí-
incurrir en déficit de balanza de pagos; o, por decirlo de ses y sus rebajas consecutivas de la Ronda Toxio que
una manera más precisa, mejorar la competitividad es afectaron a cerca del 50 por 100 de las partidas de
desplazar la restricción que, como condición de largo Arancel.
plazo, impone el equilibrio externo a las posibilidades de
crecimiento de un país. 6. La integración de España en la CE (1986-1995)
Lo relevante para explicar la progresión del déficit co-
rriente en todas las etapas en que se ha producido es El ingreso en la CE y la aceptación del acervo comu-
que el diferencial de crecimiento de la economía espa- nitario llevará al giro más importante de nuestra política
ñola, respecto a sus socios, fue acompañado de un de- económica en todos los terrenos y, de manera muy es-
terioro progresivo de la competitividad-precios actuan- pecial, en el del sector exterior, comercio exterior de
do ambos factores (renta y precios) en similar sentido bienes, servicios y libertad de movimientos de capi-
como factores promotores del desequilibrio exterior. tales.

Entre 1975 y 1985 el comportamiento del flujo de in- con países muy importantes, Estados Unidos, Japón o
versiones extranjeras hacia nuestro país es nulo en tér- con el resto de los países del mundo bien en régimen bi-
minos de inversión neta. La entrada en la Unión Euro- lateral o con grupos regionales de integración, Merco-
pea elimina una parte importante de la incertidumbre, sur, Pacto Andino, países ACP y países en transición,
pero lo más importante es la preparación que se produ- etcétera.
ce para el cambio entre los años 1983-1986, que van a Ese proceso ha introducido una dinámica de concerta-
desembocar en uno de los períodos de expansión más ción, de homogenización de nuestra política comercial,
importantes de nuestra economía, 1986-1992, hasta el que ha hecho que nuestro país ya no sea más o menos
año 1992 que trajo consigo un período fuertemente re- proteccionista o más o menos liberal. España, como
cesivo. miembro del Eurogrupo y finalizados todos los períodos
En 1993 la economía española registra por primera transitorios de nuestra integración, es un país con un per-
vez desde el Plan de Estabilización una caída del PIB fil casi idéntico al del resto de los países de la UE.
(–2 por 100) en términos reales. En términos comparativos con el pasado de política
¿Cuál es el comportamiento de la política comercial comercial nacional se producen dos fenómenos: uno de
española durante esos seis años de bonanza económi- pérdida de autonomía y otro de participación activa en la
ca? ¿Cuál es el comportamiento del sector exterior du- fase previa de concertación en Bruselas de la primera
rante ese período? potencia comercial del mundo.
Durante estos años el sistema de protección experi- Sin ánimo de repetir muchos de los argumentos que
mentó una profunda transformación. Como resultado de he desarrollado en este artículo, podría resumir diciendo
este proceso, el grado de apertura de la economía esque el camino desde la autarquía hasta la plena integra-
pañola registró un avance sin precedentes, experimen- ción en el comercio mundial ha sido lento en una prime-
tando en diez años un avance equivalente al registrado ra fase y muy rápido en la segunda fase. Ese camino de
en los veinte años anteriores, situándose en niveles si- apertura y liberalización de nuestra política comercial ha
milares a las principales economías europeas. sido el reflejo de una evolución positiva tanto desde el
punto de vista económico como político. El proceso de
7. La política comercial comunitaria. desarrollo económico español ha estado directamente
La Ronda Uruguay y la creación de la OMC relacionado con su grado de apertura. España no podía
con la firma del Acuerdo de Marrakech en 1994 en el pasado y hoy aún menos intentar desarrollarse
como una economía cerrada autárquica y autosuficien-
Desde la incorporación de España a la CEE se produ- te, ni las economías más grandes como Estados Unidos
ce un cambio cualitativo de gran importancia en la políti- podrían sobrevivir con ese modelo.
ca comercial: ésta se comunitariza. En la CEE de enton- Esa integración en el comercio mundial es muy positi-
ces las dos políticas totalmente comunitarizadas eran la va y el puesto en el ranking del comercio mundial ha ido
política agrícola y la política comercial. mejorando, se ha ganado cuota de mercado, el porcen-
A partir de ese momento, la instrumentación de la po- taje de las exportaciones españolas en el comercio
lítica comercial nacional se modifica sustancialmente. mundial se ha mejorado pero también, y de manera más
Una parte muy importante del trabajo de los negociado- rápida, el de las importaciones.
res españoles tendrá lugar en Bruselas, donde se discu- Hasta ahora los períodos de crecimiento más impor-
ten y conforman los mandatos de negociación a la Co- tantes han respondido a crecimientos muy sustanciales
misión para que actué en los foros multilaterales, funda- de la demanda interna, en muy pocas ocasiones el mo-
mentalmente en la OMC y en las relaciones bilaterales tor del crecimiento ha sido la demanda externa.

Todo lo anterior nos lleva nuevamente a la pregunta Siempre habrá limitaciones impuestas por la diferen-
recurrente: ¿sigue siendo el sector exterior, a pesar de cia en la dotación de recursos que sólo podrían ser cu-
la apertura y del grado de integración de nuestra econo- biertas con las importaciones, pero el patrón de comer-
mía, un obstáculo para conseguir un crecimiento soste- cio debe cambiar como cambió en el pasado, cuando la
nido? Planteado en otros términos, ¿es nuestra econo- exportación española era fundamentalmente agrícola y
mía lo suficientemente competitiva como para salir ade- de exportación de ciertas materias primas y se pasó a
lante en los mercados exteriores y en el propio mercado una exportación mayoritariamente industrial.
interior totalmente abierto? La economía más diversificada debe tener su reflejo
Sigo apostando por un cambio de modelo económico en un patrón de comercio diferente. Será difícil a corto y
que se base en una alta productividad general y del fac- medio plazo pasar a un patrón de comercio a la alema-
tor trabajo en particular. na o a la japonesa, pero se debe conseguir que a nivel
Una industria que sea capaz de hacer frente en canti- macroeconómico en la estrategia de las empresas el
dad y en calidad a los movimientos de la demanda inter- grado de internacionalización sea un objetivo central:
na en condiciones de precio y calidad en un mercado trabajar para los mercados exteriores debe ser una prio-
abierto sin descuidar la demanda externa. ridad.

ANEXO
CUADRO A1
EXPORTACIONES E IMPORTACIONES DE BIENES Y SERVICIOS: SERIES HISTÓRICAS

(En millones de euros)
Bienes Bienes Servicios (Balanza de pagos)

Total Otros servicios
(Aduanas) (Balanza de pagos) Turismo y viajes
Año
Export. Import. Saldo Export. Import. Saldo Export. Import. Saldo Export. Import. Saldo Export. Import. Saldo
1966 . . . . 452,0 1.294,8 –842,6 471,8 1.190,0 –718,2 — — 363,6 — — — — — —

1967 . . . . 508,8 1.273,1 –764,3 518,7 1.170,2 –651,5 — — 319,7 — — — — — —
1968 . . . . 668,6 1.481,8 –813,2 701,4 1.363,7 –662,3 — — 372,6 — — — — — —
1969 . . . . 799,4 1.780,8 –981,4 839,0 1.625,7 –788,7 — — 397,3 551,3 36,2 515,1 — — –117,9
1970 . . . . 1.004,2 1.997,2 –993,0 1.044,6 1.833,1 –788,5 — — 544,5 707,0 47,6 659,4 — — –115,5
1971 . . . . 1.236,0 2.088,0 –852,1 1.253,1 1.928,6 –875,5 — — 710,4 868,8 57,6 811,2 — — –101,4
1972 . . . . 1.473,8 2.629,8 –1.156,1 1.518,8 2.416,7 –897,9 — — 783,7 956,9 73,0 883,9 — — –100,9
1973 . . . . 1.819,1 3.374,9 –1.555,9 1.684,2 3.120,5 –1.263,3 — — 937,6 1.129,1 98,1 1.031,0 — — –93,4
1974 . . . . 2.452,0 5.341,1 –2.889,2 2.510,4 4.953,5 –2.443,1 — — 926,2 1.103,7 110,4 993,3 — — –67,7
1975 . . . . 2.651,0 5.601,3 –2.950,3 2.693,7 5.242,6 –2.548,9 — — 950,2 1.201,0 133,3 1.067,7 — — –116,8
1976 . . . . 3.505,2 7.028,3 –3.523,1 3.615,1 6.581,9 –2.946,8 — — 758,5 1.244,3 162,9 1.081,4 — — –323,6
1977 . . . . 4.658,7 8.115,8 –3.457,0 4.809,9 7.610,6 –2.800,7 — — 1.260,9 1.881,9 242,4 1.639,5 — — –378,5
1978 . . . . 6.018,4 8.600,7 –2.582,2 6.182,6 8.041,5 –1.858,9 — — 1.822,3 2.502,8 258,6 2.244,2 — — –421,9
1979 . . . . 7.341,0 10.241,4 –2.900,4 7.397,3 9.673,9 –2.276,6 — — 2.011,6 2.603,6 369,7 2.233,9 — — –221,7
1980 . . . . 8.972,2 14.728,7 –5.754,5 8.914,8 13.974,7 –5.059,9 5.185,2 2.330,7 2.854,5 3.008,5 530,2 2.478,3 2.176,8 1.800,5 376,3
1981 . . . . 11.357,4 17.885,9 –6.528,5 11.486,5 17.172,7 –5.686,2 6.548,4 3.074,0 3.474,4 3.776,1 564,4 3.211,7 2.772,3 2.509,6 262,7
1982 . . . . 13.426,2 20.884,0 –7.457,8 13.356,9 19.866,5 –6.509,6 7.899,1 3.728,3 4.170,8 4.732,6 670,7 4.061,9 3.166,5 3.057,6 108,9
1983 . . . . 17.109,3 25.104,5 –7.995,2 17.225,0 23.693,7 –6.468,7 10.105,7 4.630,9 5.474,8 5.949,2 772,8 5.176,4 4.156,5 3.858,1 298,4
1984 . . . . 22.498,6 27.827,5 –5.328,9 21.953,2 26.043,1 –4.089,9 12.300,9 4.933,3 7.367,6 7.498,2 811,4 6.686,8 4.802,7 4.121,9 680,6
1985 . . . . 24.694,1 30.739,9 –6.045,8 24.960,6 29.637,7 –4.677,1 13.102,1 5.568,4 7.533,7 8.260,7 1.021,3 7.239,4 4.841,3 4.547,0 294,3
1986 . . . . 22.933,4 29.777,8 –6.844,4 23.215,9 28.658,7 –5.442,8 14.991,6 5.724,6 9.267,0 10.046,8 1.264,2 8.782,6 4.943,3 4.460,1 483,2
1987 . . . . 25.313,7 36.369,5 –11.055,9 25.458,3 34.983,7 –9.525,4 16.152,8 6.552,2 9.600,6 10.935,8 1.450,5 9.485,3 5.215,6 5.101,4 114,2
1988 . . . . 28.004,2 42.007,1 –14.002,9 28.041,4 40.517,8 –12.476,4 17.482,2 8.220,0 9.262,2 11.683,4 1.720,1 9.963,3 5.796,8 6.499,9 –703,1
1989 . . . . 30.859,2 50.463,2 –19.604,0 31.067,5 48.771,5 –17.704,0 17.917,4 9.560,3 8.357,1 11.563,3 2.191,9 9.371,4 6.352,1 7.367,8 –1.015,7
1990 . . . . 33.640,3 53.480,3 –19.639,9 33.994,5 51.807,3 –17.812,8 16.998,7 9.735,4 7.263,3 11.289,3 2.580,3 8.709,0 5.709,3 7.155,1 –1.445,8
1991 . . . . 36.449,6 57.918,2 –21.468,5 37.411,0 56.398,6 –18.987,6 18.308,8 10.752,1 7.556,7 11.967,0 2.845,1 9.121,9 6.341,8 7.907,0 –1.585,2
1992 . . . . 40.012,7 61.330,0 –21.317,3 40.612,1 59.174,0 –18.561,9 20.716,8 13.072,1 7.644,7 13.613,5 3.401,7 10.211,8 7.103,3 9.670,3 –2.567,0
1993 . . . . 46.606,2 60.888,7 –14.282,5 47.340,7 58.781,0 –11.440,3 23.428,1 14.463,8 8.964,3 15.100,0 3.621,3 11.478,7 8.328,1 10.842,5 –2.514,4
1994 . . . . 58.578,5 73.962,1 –15.383,7 59.435,4 71.303,1 –11.667,7 27.088,1 15.135,8 11.953,3 17.297,0 3.329,1 13.967,9 9.791,0 11.605,8 –2.014,8
1995 . . . . 69.962,2 87.142,3 –17.180,1 70.010,5 83.771,1 –13.760,6 30.033,6 16.098,8 13.934,8 19.038,8 3.346,6 15.692,0 10.994,8 12.752,0 –1.757,2
1996 . . . . 78.212,1 97.179,5 –15.967,4 78.241,9 90.626,1 –12.384,2 33.816,8 18.262,8 15.554,0 20.975,2 3.748,5 17.226,7 12.841,6 14.514,3 –1.672,7
1997 . . . . 93.419,4 109.468,7 –16.049,3 94.056,4 105.858,2 –11.801,8 39.008,9 21.426,0 17.582,9 23.667,8 3.973,1 19.694,7 15.341,0 17.452,9 –2.111,9
1998 . . . . 99.849,5 122.856,1 –23.006,6 100.443,6 118.923,3 –18.479,7 44.189,1 24.562,7 19.626,4 26.806,4 4.491,0 22.315,4 17.382,7 20.071,7 –2.689,0
1999 . . . . 104.788,6 139.093,7 –34.305,1 105.734,9 134.319,9 –28.585,0 50.361,7 28.837,9 21.523,8 30.415,6 5.165,9 25.249,7 19.946,1 23.672,0 –3.725,9
2000 . . . . 124.177,3 169.468,1 –45.290,8 126.070,1 163.847,9 –37.777,8 58.406,6 34.163,2 24.243,4 33.749,7 5.967,3 27.782,4 24.656,9 26.195,9 –3.539,0
2001 . . . . 129.771,0 173.210,1 –43.439,1 131.702,5 168.098,9 –36.396,4 65.111,0 37.980,5 27.130,5 36.602,4 6.660,7 29.941,7 28.508,7 31.319,8 –2.811,1
2002 . . . . 133.267,7 175.267,9 –42.000,2 135.639,9 170.241,6 –34.601,7 66.072,2 39.490,3 26.581,9 35.543,4 7.019,9 28.523,5 30.528,7 32.470,4 –1.941,7
2003a. . . . 137.615,2 184.094,6 –46.279,4 141.017,0 178.859,8 –37.842,8 67.903,0 40.638,2 27.264,8 36.871,0 7.315,0 29.556,0 31.032,0 33.323,2 –2.291,2
NOTA: a Provisional.
FUENTE: Subdirección General de Estudios del Sector Exterior a partir de datos del Departamento de Aduanas e IIEE y del BE.

ANEXO (continuación)
CUADRO A2
EXPORTACIONES E IMPORTACIONES DE BIENES Y SERVICIOS: SERIES HISTÓRICAS

(En % del PIB)
Bienes Bienes Servicios (Balanza de pagos)

Total Otros servicios
(Aduanas) (Balanza de pagos) Turismo y viajes
Año
Export. Import. Saldo Export. Import. Saldo Export. Import. Saldo Export. Import. Saldo Export. Import. Saldo
1966 . . . . 4,6 13,2 –8,6 4,8 12,2 –7,3 — — 3,7 — — — — — —

1967 . . . . 4,6 11,5 –6,9 4,7 10,6 –5,9 — — 2,9 — — — — — —
1968 . . . . 5,3 11,9 –6,5 5,6 10,9 –5,3 — — 3,0 — — — — — —
1969 . . . . 5,6 12,4 –6,9 5,9 11,4 –5,5 — — 2,8 3,9 0,3 3,6 — — –0,8
1970 . . . . 6,4 12,6 –6,3 6,6 11,6 –5,0 — — 3,4 4,5 0,3 4,2 — — –0,7
1971 . . . . 6,9 11,7 –4,8 7,0 10,8 –3,8 — — 4,0 4,9 0,3 4,5 — — –0,6
1972 . . . . 7,0 12,6 –5,5 7,3 11,5 –4,3 — — 3,7 4,6 0,3 4,2 — — –0,5
1973 . . . . 7,2 13,4 –6,2 7,5 12,4 –4,9 — — 3,7 4,5 0,4 4,2 — — –0,4
1974 . . . . 7,9 17,3 –9,3 8,1 16,0 –7,9 — — 3,0 3,6 0,4 3,2 — — –0,2
1975 . . . . 7,3 15,4 –8,1 7,4 14,4 –7,0 — — 2,6 3,3 0,4 2,9 — — –0,3
1976 . . . . 8,0 16,1 –8,1 8,3 15,0 –6,7 — — 1,7 2,8 0,4 2,5 — — –0,7
1977 . . . . 8,4 14,6 –6,2 8,7 13,7 –5,1 — — 2,3 3,4 0,4 3,0 — — –0,7
1978 . . . . 8,9 12,7 –3,8 9,1 11,9 –2,7 — — 2,7 3,7 0,4 3,3 — — –0,6
1979 . . . . 9,3 12,9 –3,7 9,3 12,2 –2,9 — — 2,5 3,3 0,5 2,8 — — –0,3
1980 . . . . 9,4 15,4 –6,0 9,4 14,7 –5,3 5,4 2,4 3,0 3,2 0,6 2,6 2,3 1,9 0,4
1981 . . . . 10,6 16,7 –6,1 10,7 16,1 –5,3 6,1 2,9 3,2 3,5 0,5 3,0 2,6 2,3 0,2
1982 . . . . 10,9 17,0 –6,1 10,9 16,2 –5,3 6,4 3,0 3,4 3,8 0,5 3,3 2,6 2,5 0,1
1983 . . . . 12,2 17,9 –5,7 12,3 16,9 –4,6 7,2 3,3 3,9 4,2 0,6 3,7 3,0 2,8 0,2
1984 . . . . 14,2 17,6 –3,4 13,9 16,5 –2,6 7,8 3,1 4,7 4,7 0,5 4,2 3,0 2,6 0,4
1985 . . . . 14,1 17,5 –3,4 14,2 16,9 –2,7 7,5 3,2 4,3 4,7 0,6 4,1 2,8 2,6 0,2
1986 . . . . 11,4 14,8 –3,4 11,5 14,3 –2,7 7,5 2,8 4,6 5,0 0,6 4,4 2,5 2,2 0,2
1987 . . . . 11,3 16,2 –4,9 11,3 15,6 –4,2 7,2 2,9 4,3 4,9 0,6 4,2 2,3 2,3 0,1
1988 . . . . 11,2 16,8 –5,6 11,2 16,2 –5,0 7,0 3,3 3,7 4,7 0,7 4,0 2,3 2,6 –0,3
1989 . . . . 11,0 18,0 –7,0 11,1 17,4 –6,3 6,4 3,4 3,0 4,1 0,8 3,3 2,3 2,6 –0,4
1990 . . . . 10,8 17,1 –6,3 10,9 16,6 –5,7 5,4 3,1 2,3 3,6 0,8 2,8 1,8 2,3 –0,5
1991 . . . . 10,6 16,9 –6,3 10,9 16,5 –5,5 5,3 3,1 2,2 3,5 0,8 2,7 1,9 2,3 –0,5
1992 . . . . 10,8 16,6 –5,8 11,0 16,0 –5,0 5,6 3,5 2,1 3,7 0,9 2,8 1,9 2,6 –0,7
1993 . . . . 12,2 15,9 –3,7 12,4 15,4 –3,0 6,1 3,8 2,3 4,2 0,9 3,0 2,2 2,8 –0,7
1994 . . . . 14,4 18,2 –3,8 14,6 17,6 –2,9 6,7 3,7 2,9 4,3 0,8 3,4 2,4 2,9 –0,5
1995 . . . . 16,0 19,9 –3,9 16,0 19,1 –3,1 6,9 3,7 3,2 4,3 0,8 3,6 2,5 2,9 –0,4
1996 . . . . 16,8 20,3 –3,4 16,9 19,5 –2,7 7,3 3,9 3,4 4,5 0,8 3,7 2,8 3,1 –0,4
1997 . . . . 18,9 22,2 –3,2 19,0 21,4 –2,4 7,9 4,3 3,6 4,8 0,8 4,0 3,1 3,5 –0,4
1998 . . . . 18,9 23,3 –4,4 19,0 22,5 –3,5 8,4 4,7 3,7 5,1 0,9 4,2 3,3 3,8 –0,5
1999 . . . . 18,5 24,6 –6,1 18,7 23,8 –5,1 8,9 5,1 3,8 5,4 0,9 4,5 3,5 4,2 –0,7
2000 . . . . 20,4 27,8 –7,4 20,7 26,9 –6,2 9,6 5,6 4,0 5,5 1,0 4,6 4,0 4,6 –0,6
2001 . . . . 19,9 26,5 –6,6 20,2 25,7 –5,6 10,0 5,8 4,2 5,6 1,0 4,6 4,4 4,8 –0,4
2002 . . . . 19,1 25,2 –6,0 19,5 24,5 –5,0 9,5 5,7 3,8 5,1 1,0 4,1 4,4 4,7 –0,3
2003a. . . . 18,5 24,8 –6,2 19,0 24,1 –5,1 9,1 5,5 3,7 6,0 1,0 4,0 4,2 4,5 –0,3

CUADRO A3
COMERCIO EXTERIOR: CRECIMIENTO Y TASA DE COBERTURA
Exportaciones Importaciones Saldo

Cobertura
Tasa de variación Tasa de variación (%)
Millones € Millones € Millones € Tasa var.
Año [1] / [2]
[1] Valor Precios Volumen [2] Valor Precios Volumen [1] - [2] Valor
1966 . . . . . . 452,0 — — — 1.294,8 — — — –842,8 — 34,9

1967 . . . . . . 508,8 12,6 — — 1.273,1 –1,7 — — –764,3 –9,3 40,0
1968 . . . . . . 668,6 31,4 — — 1.481,8 16,4 — — –813,2 6,4 45,1
1969 . . . . . . 799,4 19,6 — — 1.780,8 20,2 2,1 — –981,4 20,7 44,9
1970 . . . . . . 1.004,2 25,6 — — 1.997,2 12,1 5,4 — –993,0 1,2 50,3
1971 . . . . . . 1.236,0 23,1 –1,2 24,5 2.088,0 4,5 5,1 –0,6 –852,1 –14,2 59,2
1972 . . . . . . 1.473,8 19,2 3,6 15,1 2.629,8 25,9 0,0 25,9 –1.156,1 35,7 56,0
1973 . . . . . . 1.819,1 23,4 12,6 9,6 3.374,9 28,3 14,0 12,5 –1.555,9 34,6 53,9
1974 . . . . . . 2.452,0 34,8 24,0 8,7 5.341,1 58,3 42,2 11,3 –2.889,2 85,7 45,9
1975 . . . . . . 2.651,0 8,1 4,5 3,4 5.601,3 4,9 7,1 –2,1 –2.950,3 2,1 47,3
1976 . . . . . . 3.505,2 32,2 5,9 24,8 7.028,3 25,5 10,9 13,2 –3.523,1 19,4 49,9
1977 . . . . . . 4.658,7 32,9 17,8 12,8 8.115,8 15,5 18,0 –2,2 –3.457,0 –1,9 57,4
1978 . . . . . . 6.018,4 29,2 12,0 15,4 8.600,7 6,0 9,9 –3,6 –2.582,2 –25,3 70,0
1979 . . . . . . 7.341,0 22,0 9,6 11,3 10.241,4 19,1 2,9 15,7 –2.900,4 12,3 71,7
1980 . . . . . . 8.974,2 22,2 19,0 2,7 14.728,7 43,8 36,3 5,5 –5.754,5 98,4 60,9
1981 . . . . . . 11.357,4 26,6 10,8 14,2 17.885,9 21,4 34,4 –9,7 –6.528,5 13,5 63,5
1982 . . . . . . 13.426,2 18,2 11,5 6,0 20.884,0 16,8 12,2 4,1 –7.457,8 14,2 64,3
1983 . . . . . . 17.109,3 27,4 17,0 9,0 25.104,5 20,2 21,9 –1,4 –7.995,2 7,2 68,2
1984 . . . . . . 22.498,6 31,5 12,1 17,3 27.827,5 10,8 12,1 –1,1 –5.328,9 –33,3 80,9
1985 . . . . . . 24.694,1 9,8 7,1 2,5 30.739,9 10,5 1,0 9,4 –6.045,8 13,5 80,3
1986 . . . . . . 22.933,4 –7,1 –3,9 –3,4 29.777,8 –3,1 –19,7 20,7 –6.844,4 13,2 77,0
1987 . . . . . . 25.313,7 10,4 2,6 7,6 36.369,5 22,1 –3,5 26,6 –11.055,9 61,5 69,6
1988 . . . . . . 28.004,2 10,6 5,3 5,1 42.007,1 15,5 –2,2 18,0 –14.002,9 26,7 66,7
1989 . . . . . . 30.859,2 10,2 4,6 5,4 50.463,2 20,1 2,1 17,7 –19.604,0 40,0 61,2
1990 . . . . . . 33.840,3 9,7 –1,7 11,6 53.480,3 6,0 –3,3 9,6 –19.639,9 0,2 63,3
1991 . . . . . . 36.449,6 7,7 –0,9 8,7 57.918,2 8,3 –2,8 11,4 –21.468,5 9,3 62,9
1992 . . . . . . 40.012,7 9,8 1,1 8,6 61.330,0 5,9 –1,1 7,1 –21.317,3 –0,7 65,2
1993 . . . . . . 46.606,2 16,5 5,1 10,8 60.888,7 –0,7 5,2 –5,7 –14.282,5 –33,0 76,5
1994 . . . . . . 58.589,5 25,7 4,3 20,5 73.962,1 21,5 5,9 14,8 –15.383,7 7,7 79,2
1995 . . . . . . 69.962,2 19,4 6,3 12,4 87.142,3 17,8 4,4 12,9 –17.180,1 11,7 80,3
1996 . . . . . . 78.212,1 11,8 1,0 10,7 94.179,5 8,1 0,3 7,8 –15.967,4 –7,1 93,0
1997 . . . . . . 93.419,4 19,4 3,2 15,8 109.468,7 16,2 3,6 12,2 –16.049,3 0,5 85,3
1998 . . . . . . 99.849,5 6,9 0,1 6,8 122.856,1 12,2 –2,4 15,0 –23.006,6 43,3 81,3
1999 . . . . . . 104.788,6 4,9 –0,7 5,7 139.093,7 13,2 0,0 13,2 –34.305,1 49,1 75,3
2000 . . . . . . 124.177,3 18,5 6,1 11,7 169.468,1 21,8 12,9 7,9 –45.290,8 32,0 73,3
2001 . . . . . . 129.771,0 4,5 2,5 2,0 173.210,1 2,2 –0,7 2,9 –43.439,1 –4,1 74,9
2002 . . . . . . 133.267,7 2,7 0,3 2,4 175.267,9 1,2 –3,0 4,3 –42.000,2 –3,3 76,0
2003a . . . . . 137.815,2 3,4 –0,8 4,2 184.094,6 5,0 –0,5 5,5 –46.279,4 10,2 74,9

CUADRO A4
MACROECONOMÍA DEL SECTOR EXTERIOR
Contribución Contribución Capacidad/

Exportaciones Importaciones Grado de Grado de PIB Ahorro Inversión
demanda demanda necesidad de
Año (Tasa de (Tasa de apertura apertura bs. (Tasa de
interna al externa al
nacional nacional
financiación
var. real) var. real) bienes1 y ss.2 variac. real) (% PIB) (% PIB)
crecimiento crecimiento nacional3
1966 . . . . . — — 17,0 — 7,2 7,9 –0,6 24,2 28,0 –2,1

1967 . . . . . — — 15,3 — 4,3 4,2 0,1 24,0 26,6 –1,5
1968 . . . . . — — 16,5 — 6,6 5,8 0,8 25,2 26,4 –0,8
1969 . . . . . — — 17,2 — 8,9 9,1 –0,2 27,5 28,4 –1,2
1970 . . . . . — — 18,2 — 4,2 3,3 0,9 27,0 26,8 0,2
1971 . . . . . 24,5 –0,6 17,8 — 4,6 3,1 1,5 26,8 24,7 2,0
1972 . . . . . 15,1 25,9 18,8 — 8,1 9,5 –1,3 27,3 25,8 1,1
1973 . . . . . 9,6 12,5 19,8 — 7,8 8,7 –0,9 28,0 27,1 0,8
1974 . . . . . 8,7 11,3 24,1 — 5,6 6,8 –1,2 26,6 30,1 –3,6
1975 . . . . . 3,4 –2,1 21,9 — 0,5 0,4 0,1 25,5 28,5 –3,3
1976 . . . . . 24,8 13,2 23,3 — 3,3 4,1 –0,8 23,0 26,9 –4,0
1977 . . . . . 12,8 –2,2 22,4 — 2,8 0,5 2,3 23,2 24,9 –1,6
1978 . . . . . 15,4 –3,6 21,0 — 1,5 –0,1 1,5 23,9 22,9 1,1
1979 . . . . . 11,3 15,7 21,5 — 0,0 0,9 –0,8 22,8 22,3 0,6
1980 . . . . . 2,7 5,5 24,0 31,9 1,3 1,5 –0,2 20,8 23,2 –2,5
1981 . . . . . 14,2 –9,7 26,8 35,8 –0,2 –2,1 1,9 19,2 21,9 –2,8
1982 . . . . . 6,0 4,1 27,0 36,5 1,6 1,5 0,1 19,6 22,2 –2,6
1983 . . . . . 9,0 –1,4 29,2 39,7 2,2 0,5 1,7 19,7 21,5 –1,6
1984 . . . . . 17,3 –1,1 30,4 41,3 1,5 –1,0 2,4 20,9 19,7 1,3
1985 . . . . . 2,5 9,4 31,1 41,7 2,6 3,4 –0,8 20,6 19,2 1,3
1986 . . . . . –3,4 20,7 25,8 36,1 3,2 5,4 –2,2 21,6 20,0 1,6
1987 . . . . . 7,6 26,6 26,9 37,0 5,6 8,1 –2,5 21,6 21,5 0,0
1988 . . . . . 5,1 18,0 27,4 37,7 5,2 7,0 –1,9 22,6 23,7 –1,1
1989 . . . . . 5,4 17,7 28,5 38,3 4,7 7,8 –3,0 21,2 25,1 –3,0
1990 . . . . . 11,6 9,6 27,5 36,0 3,7 4,8 –1,0 21,7 25,4 –3,4
1991 . . . . . 8,7 11,4 27,4 35,9 2,3 2,9 –0,6 21,0 24,6 –3,1
1992 . . . . . 8,6 7,1 27,0 36,2 0,7 1,0 –0,3 19,0 22,6 –3,1
1993 . . . . . 10,8 –5,7 27,8 37,7 –1,0 –4,2 3,2 18,9 19,9 –0,6
1994 . . . . . 20,5 14,8 32,2 42,6 2,4 1,3 1,1 18,7 20,1 –0,9
1995 . . . . . 12,4 12,9 35,1 45,7 2,8 3,2 –0,4 22,3 22,3 1,0
1996 . . . . . 10,7 7,8 36,4 47,6 2,4 1,8 0,6 22,0 21,9 1,2
1997 . . . . . 15,8 12,2 40,5 52,7 4,0 3,2 0,8 22,5 22,1 1,5
1998 . . . . . 6,8 15,0 41,5 54,6 4,3 4,9 –0,6 22,4 23,3 0,2
1999 . . . . . 5,7 13,2 42,5 56,5 4,2 5,5 –1,3 22,5 24,6 –1,0
2000 . . . . . 11,7 7,9 47,5 62,7 4,2 4,3 –0,1 22,5 25,7 –2,5
2001 . . . . . 2,0 2,9 45,9 61,7 2,8 2,9 –0,1 22,6 25,7 –2,2
2002 . . . . . 2,4 4,3 43,9 59,1 2,0 2,2 –0,2 22,8 25,5 –1,6
2003 . . . . . 4,2 5,5 43,0 57,7 2,4 2,6 –0,2 22,8 25,9 –2,0
NOTAS: 1 Grado de apertura en bienes = exportaciones + importaciones (Balanza de Pagos) en porcentaje del PIB.
2 Grado de apertura en bienes y servicios = exportaciones + importaciones de bienes y servicios en porcentaje del PIB.
3 Saldo de la balanza por cuenta corriente y de capital en porcentaje del PIB.
FUENTE: INE, Banco de España.

Luis Carderera Soler
LA POLÍTICA COMERCIAL,
COMPONENTE BÁSICO
DE LA POLÍTICA EXTERIOR
DE LA UNIÓN EUROPEA
En los últimos 20 años, desde el ingreso de España en la CEE, la política comercial de
nuestro país ha sufrido cambios sustanciales tanto en sus procedimientos, como en sus
objetivos, derivados de la adopción de la Política Comercial Común, que supuso el
esfuerzo de apertura comercial al exterior más importante de los emprendidos por la
economía española. En este artículo se analiza detalladamente este proceso, así como
las principales consecuencias e implicaciones del mismo.
Palabras clave: liberalización de los intercambios, política comercial común, acuerdos comerciales, España,
UE, OMC.
1. La Unión Europea: el gran reto de nuestra política motivo, la negociación fue pilotada desde Presidencia
comercial del Gobierno y desarrollada por el Ministerio de Asuntos
Exteriores, que tuvo que organizar en la Secretaría de
Sin lugar a dudas, la decisión de política comercial Estado para Asuntos Europeos un equipo negociador
más importante de nuestra reciente historia, ha sido el de carácter interdisciplinar e intergubernamental.
ingreso de España en la Comunidad Europea en 1986. Una vez dentro de las instituciones europeas, la ges-
La transformación de la sociedad española como con- tión de la política comercial, como cualquier otra política
secuencia de dicha apuesta es incuestionable, no sólo común, forma parte de lo que llamaríamos vida ordinaria
en términos de desarrollo económico y bienestar, sino dentro de la Unión. Se dirige por la Secretaría de Estado
también respecto a nuestro papel en la política interna- de Comercio, igual que la política agrícola común se de-
cional. sarrolla por el Ministerio de Agricultura y la de transpor-
Por ello, no debe extrañar que lo que en teoría era tes desde el departamento competente.
una negociación comercial, pues se trataba de entrar en Hay una salvedad importante: no hay un Consejo de
una integración económica, fundamentada en la unión Ministros de Comercio, aunque sí hay Consejo de
aduanera de sus Estados miembros, en realidad fuera Transportes y de Agricultura. Las negociaciones comer-
una opción de política exterior que iba a revolucionar ciales de la UE se deciden en el Consejo de Ministros de
todo nuestro entorno económico y político. Por dicho Asuntos Generales y Relaciones Exteriores. El origen

LUIS CARDERERA SOLER
fundamentalmente económico y comercial de la Comu- decide y gestiona en Bruselas. Como recoge, con ca-
nidad Europea hace que sus relaciones externas sean rácter todavía más específico, el proyecto de Constitu-
fundamentalmente comerciales y constituyen aún hoy ción Europea, es una competencia exclusiva.
en día el grueso de su acción exterior. Hasta 1986, con La política comercial se fundamenta en una serie de
el Acta Única Europea, no se introduce la cooperación principios uniformes sobre la fijación del arancel, los regí-
política en el Tratado y es necesario llegar al Tratado de menes de importación y exportación, y la negociación de
Maastricht en 1992 para que aparezca una Política acuerdos comerciales. Esta enumeración no es limitativa
Exterior y de Seguridad Común, cuyo desarrollo evolu- y el Tribunal de Justicia siempre ha interpretado de modo
ciona con lentitud y con un alcance aún poco visible o amplio el marco competencial de la política comercial.
efectivo y sin desprenderse de un carácter interguber- Asimismo, la sentencia AETR y otras posteriores han re-
namental. En síntesis, aún hoy la política comercial es el forzado la competencia internacional de la Comunidad en
componente clásico de la acción exterior comunitaria. materia de negociaciones comerciales. Según esta doc-
Esto explica que a veces se presenten situaciones de trina, cuando la Comunidad es competente para legislar
conflicto entre intereses puramente comerciales y otras en el ámbito interno, adquiere también la competencia
valoraciones políticas. para negociar acuerdos internacionales.
El carácter monolítico de la competencia comunitaria
Comprender el entorno de la Política Comercial en materia de política comercial se ha visto alterado por
Común la ampliación de la agenda del comercio internacional a
nuevos campos como el comercio de servicios, la inver-
Hay tres elementos que configuran ese entorno: sión y la propiedad intelectual.
— Se trata de una política común. Cuando en 1994 se inició el proceso para la firma del
— En un marco internacional reglado de carácter mul- acuerdo de Marrakech, creando la Organización Mun-
tilateral. dial del Comercio, la Comisión propuso que, por incidir
— Dentro de una Unión Aduanera entre los Estados en el ámbito de una política común, la decisión debería
de la Comunidad. ser exclusivamente comunitaria. El Consejo consideró
que en este caso existían competencias compartidas
Una política común entre la Comunidad y sus Estados miembros, por lo que
la decisión de concluir debía ser conjunta. Ante la falta
El Tratado de Roma, que creó la Comunidad Econó- de acuerdo hubo que recurrir al Tribunal de Justicia, que
mica Europea, buscaba el establecimiento de un merca- en su dictamen 1/1994, concluyó que en el marco del
do común que en su aspecto externo se caracterizaba acuerdo de la OMC subsistían determinadas competen-
por la adopción de un Arancel Común y una Política Co- cias nacionales, especialmente en materia de comercio
mercial Común. La construcción europea se fundamen- de servicios, por lo que los Estados miembros también
ta en medios y políticas para alcanzar un objetivo y en el eran competentes para la firma.
origen todo se basa en tres políticas comunes: la agríco- No obstante, el Tribunal introdujo una precisión impor-
la, la de transportes y la comercial. Una política común tante, y es la del deber de cooperación entre los Esta-
implica una cesión de soberanía nacional en favor de dos miembros y las instituciones comunitarias para la
una instancia superior. La competencia reside en las adopción de acuerdos que afecten a las competencias
instituciones de la Comunidad o, como se dice ahora, en de ambas partes. Esta obligación de cooperación se de-
la vía comunitaria, para diferenciarla de la cooperación riva de la exigencia de una unidad de representación de
intergubernamental. Por tanto, la política comercial se la Comunidad, y se impone claramente en el caso de los

LA POLÍTICA COMERCIAL, COMPONENTE BÁSICO DE LA POLÍTICA EXTERIOR DE LA UNIÓN EUROPEA
acuerdos anejos de la OMC, entre los cuales existe un En algunos casos de Acuerdos Mixtos, que tienen
vínculo indisociable como consecuencia del mecanismo que ser adoptados conjuntamente por el Consejo y to-
de retorsiones cruzadas. dos los Estados miembros, se ha recurrido a la fórmula
¿Estamos, entonces, ante una renacionalización de de anticipar la entrada en vigor de la parte comercial ex-
la política comercial? La respuesta es negativa no sólo clusivamente comunitaria, por decisión del Consejo, a
por el carácter indisociable de las materias en negocia- reserva de la ratificación por los Estados miembros de
ción, sino por la práctica seguida en estas negociacio- todos los elementos de un acuerdo de asociación.
nes, donde la adopción de resultados se hace bajo la Ha quedado, sin embargo, un efecto jurídico impor-
fórmula de compromiso único. tante, como es la necesaria unanimidad en la asunción
Tampoco a los Estados miembros de la Unión les inte- de los compromisos negociados en el marco de la OMC,
resa perder la unidad de acción, que refuerza su capaci- cuando éstos no se refieran exclusivamente al comercio
dad negociadora como miembros de la Comunidad, por de mercancías, donde la competencia es exclusiva de la
lo que, aceptada la complejidad de la situación, ha habi- Comunidad y las decisiones se adoptan por mayoría
do que buscar soluciones prácticas al problema. cualificada.
En primer lugar, las sucesivas modificaciones de los
tratados han procurado, con evidentes reticencias de En un marco internacional reglado de carácter
muchos Estados miembros, ampliar el ámbito aplicación multilateral
del artículo 133, para acomodarlo al marco ampliado de
las negociaciones comerciales en la OMC. Hasta ahora, Aunque el GATT ha sido la referencia del comercio
los pasos dados en Amsterdam y Niza han sido tímidos. internacional en los últimos 50 años, su carácter de
De hecho, el Tratado de Niza introdujo una cláusula de acuerdo entre partes y no de organización internacio-
extensión a las negociaciones internacionales en mate- nal, y la ausencia de un mecanismo eficaz para la sal-
ria de servicios que, por su complejidad y debilidad jurí- vaguardia de derechos entre las partes, había ido mi-
dica, ha resultado inaplicable. El proyecto de Constitu- nando su credibilidad. Por otro lado, el componente de
ción Europea iba más adelante y por primera vez intro- reglas del comercio internacional, que es elemento bá-
ducía, con ciertas salvedades, la competencia en sico para un comercio leal, como contrapartida a los
materia de negociaciones internacionales sobre comer- esfuerzos que demanda la liberalización de los inter-
cio de servicios e inversiones directas. cambios, no estaba claramente anclado en la agenda
En todo caso, el carácter evolutivo de la agenda inter- del GATT y sólo empieza a adquirir relevancia a partir
nacional y la propia dinámica negociadora hacen impo- de la Ronda Tokio.
sible pensar en una solución exclusivamente jurídica. La creación de la Organización Mundial del Comercio
En consecuencia, han sido orientaciones de carácter en 1995 ha dado una gran solidez a la dimensión multi-
práctico las que han tenido que colmar estas lagunas, lateral y reglada del comercio internacional. La arquitec-
apostando por la unidad de acción, con un negociador y tura del sistema se basa en dos principios, la transpa-
portavoz único que es la Comisión. Al mismo tiempo, ha rencia y la no discriminación. Este último se manifiesta,
habido que reforzar los mecanismos de coordinación y a su vez, en las cláusulas de trato nacional y de nación
transparencia, que si ya eran obligados en la gestión de más favorecida.
la política comercial común clásica, como es el comer- La OMC cumple dos funciones esenciales, la de foro
cio de mercancías, son aún más de rigor en el marco de de negociación comercial permanente y la de adminis-
negociaciones que pueden afectar a competencias trador de unas disciplinas del comercio pactadas. Todo
compartidas. ello en el marco del equilibrio de derechos y concesio-

nes que facilita el carácter universal de las concesiones además por un gran esfuerzo de aproximación de legis-
a través de la cláusula de nación más favorecida. laciones, mediante un ejercicio de unificación, armoni-
El componente reglas adquiere también una relevan- zación y de reconocimiento mutuo.
cia especial para la empresa, que aspira a desarrollar su En su momento, la Unión Aduanera supuso para
actividad en un entorno de reglas transparentes, esta- España una decisión con importantes consecuencias en
bles y que causen la menor distorsión a la libertad de nuestra política comercial. Por un lado, se eliminaban
comercio. Estos mismos principios inspiran los distintos los obstáculos al comercio con nuestros principales
acuerdos de la OMC en materia de obstáculos técnicos clientes y suministradores pero, por otro lado, asumía-
al comercio, licencias de importación y barreras fitosani- mos un régimen de importación frente a terceros mucho
tarias. La nueva dimensión sobre facilitación del comer- más abierto sin apenas restricciones cuantitativas y con
cio contribuirá también a este objetivo. un arancel frente a terceros muy inferior al aplicado por
Finalmente, la OMC dispone de un mecanismo de so- España.
lución de diferencias que, en última instancia, prevé la Se trató del esfuerzo de apertura comercial al exterior
imposición de retorsiones comerciales y que, por lo tan- más importante de los emprendidos por la economía es-
to, garantiza el respeto de los derechos adquiridos. pañola. No es de extrañar que la coincidencia de nues-
tra entrada en la Comunidad, con el lanzamiento de la
Dentro de una unión aduanera entre los Estados Ronda Uruguay en el marco del GATT, en 1986, nos co-
miembros giese a la defensiva. No obstante, la economía españo-
la ha sabido también digerir este proceso, en parte por
El acuerdo de la Comunidad Económica Europea per- el plazo de diez años que fue necesario para concluir
seguía la eliminación de los obstáculos al comercio en- esta negociación y también porque el esfuerzo liberali-
tre los Estados miembros y la adopción de un arancel zador fue de menor identidad, pese a los indudables
común y de una política comercial común. avances de la Ronda Paraguay, para el sistema multila-
El primer objetivo es una decisión soberana entre teral.
Estados que optan por crear un mercado común, elimi- Como ya se ha dicho, el mercado interior escapa al
nando las barreras al comercio entre ellos. El segundo marco de la Política Comercial Común. Sin embargo,
objetivo es un cambio en el elemento central de la Políti- tiene dos efectos importantes. El primero, de carácter
ca Comercial Común europea. Consecuencia funda- primordialmente técnico, es la imposibilidad de aplicar
mental es que el comercio entre los Estados de la Unión cláusulas de salvaguardia de carácter nacional, admiti-
deja de ser comercio exterior, al desarrollarse en un das en el desaparecido artículo 115, por impracticables
mercado interior y, por lo tanto, ya no es un componente al quedar suprimidos los controles en frontera en el co-
de la Política Comercial Común, sino que entra dentro mercio entre Estados miembros.
de las disciplinas que rigen en el mercado interior. El segundo es de mayor alcance. Los países desarro-
El camino no fue fácil, pues si la unión aduanera se llan el grueso de su comercio en un marco sin barreras.
implanta en julio de 1968, 18 meses antes de lo previs- En el caso de España, el 70 por 100 de las ventas exte-
to, el verdadero mercado interior, con la supresión de riores y el 65 por 100 de las compras se desarrollan
fronteras físicas, no llega hasta enero de 1993, con la dentro de la Comunidad. Ello introduce una deriva libre-
entrada oficial del mercado único europeo, definido cambista en las relaciones comerciales internacionales,
como un gran mercado único sin fronteras, en el que donde la dimensión proteccionista es muchas veces
está garantizada la libre circulación de personas, bie- reemplazada por el interés en el libre acceso a merca-
nes, servicios y capitales. Un largo proceso precedido dos terceros. En la pugna entre intereses defensivos y

ofensivos, suelen primar los últimos. Frente a las acusa- puede ignorar una potencia con importantes intereses
ciones de «fortaleza europea» con las que se criticó económicos y políticos en el comercio internacional. Ló-
desde fuera el proceso hacia el mercado interior, los he- gicamente la estrategia multilateral es la apuesta priori-
chos han demostrado una mayor apertura al comercio taria de la UE, convencida de que es la mejor opción
internacional y, sobre todo, un mejor acceso a los distin- para favorecer un desarrollo universal de los intercam-
tos mercados europeos, como consecuencia de la liber- bios, mediante un foro de negociación permanente y en
tad de circulación de mercancías en el mercado interior. un marco de reglas estables, transparentes y pactadas.
En conclusión, la política comercial europea ha su- Frente a las críticas habituales de los antisistema, la
puesto la cesión de la soberanía de los Estados a las ins- OMC ofrece un marco de igualdad reflejado en los princi-
tituciones comunitarias. Al haber un arancel y un régimen pios de nación más favorecida y trato nacional. Además,
de importación y exportación común, sólo cabe una ne- el proceso de decisión es democrático, pues la práctica
gociación comercial única, desarrollada por quien tiene del consenso es la regla en estas negociaciones y el re-
atribuida la competencia para adoptar dichas reglas. No surgir de grupos organizados de países en desarrollo,
hay posibilidad de que los Estados miembros dispongan como lo muestra la aparición del G-20 en la Ministerial de
de una política comercial propia. La labor de las Adminis- Cancún, hace hoy poco creíble la crítica de que es un
traciones nacionales reside ahora en orientar y definir marco que sólo beneficia a los países ricos.
esa política comercial común, a través de los propios me- Tampoco, frente a algunas críticas de la sociedad ci-
canismos comunitarios de gestión y decisión. vil, limita el poder de reglamentación en la defensa de
intereses nacionales concretos como pueden ser la sa-
2. Las orientaciones de la política comercial lud, la educación o el medio ambiente. El juego de con-
cesiones es voluntario y, en última instancia, existen op-
Tradicionalmente se ha venido clasificando a las polí- ciones a favor de excepciones o compensaciones.
ticas comerciales entre convencionales, esto es en el El mecanismo de trato especial y diferenciado, es una
marco contractual de la OMC, con aplicación de la cláu- peculiaridad del sistema multilateral de comercio que no
sula de nación más favorecida, y preferenciales donde, existe en muchos acuerdos internaciones. Permite to-
por oposición a la primera, las concesiones no se ex- mar en consideración los intereses y debilidades de los
tienden a todos. países en desarrollo que obtienen concesiones prefe-
Sin embargo, a efectos de medir el juego de intereses renciales y la posibilidad de excepciones o plazos tran-
entre la política exterior y la comercial, resulta más clara sitorios para la aplicación de determinadas reglas. Aun-
la distinción entre política comercial multilateral y bilate- que el objetivo final es un sistema de reglas iguales para
ral. Hay que hacer la salvedad de que la política bilateral todos, existe una clara estrategia para lograr la integra-
puede desarrollarse en condiciones convencionales, ción paulatina de los países menos avanzados en el sis-
como es el caso con Estados Unidos y puede tener una tema.
vertiente preferencial, como sucede en los acuerdos re- El sistema permite a su vez asegurar las concesiones
gionales, que se manifiestan en zonas de libre comercio obtenidas en la negociación mediante la consolidación
o uniones aduaneras. de las mismas y, en última instancia, los derechos ad-
quiridos queden protegidos por un sistema de solución
La dimensión multilateral de diferencias, que cuenta con el arma de las sanciones
comerciales.
La creación de la Organización Mundial del Comercio Por último, la OMC es una organización con vocación
ha establecido un marco de actuación que difícilmente universal, cuenta con 148 miembros y 30 países candi-

datos. Su carácter universal y las peculiaridades del sis- un foro bilateral para debatir cuestiones ligadas al co-
tema favorecen la adopción de acuerdos en los que to- mercio y la inversión y a la cooperación en sectores con-
dos obtengan algún beneficio. La comisión, que tiene cretos.
que negociar en nombre de 25 Estados, con intereses Con los países desarrollados se mantiene un enfoque
que pueden ser dispares, considera que aquí es más fá- convencional, si bien el diálogo se articula con distintos
cil lograr el equilibrio de concesiones que generar el mecanismos previstos en Agendas o Declaraciones de
acuerdo de los Estados miembros en el Consejo. Cooperación Económica. La última novedad es la de los
En conclusión, la Organización Mundial de Comercio acuerdos para el fomento del comercio y la inversión,
se constituye en el primer referente de la política comer- como el que se ha empezado a negociar con Canadá.
cial común. El enfoque multilateral sigue siendo la priori- En todo caso, se trata de mecanismos de cooperación
dad con una clara apuesta a favor de la Agenda de comercial que no implican concesiones preferenciales.
Doha para el desarrollo, necesitada de un buen empuje La opción multilateral no ha impedido un regionalismo
en la Conferencia Ministerial de Hong Kong en diciem- activo a través de la figura de los Acuerdos de Asocia-
bre de 2005. ción. En algunos casos se han firmado con países aisla-
dos, aunque la preferencia comunitaria es el acerca-
La dimensión bilateral miento a otras integraciones regionales. Se entiende
que la negociación por bloques facilita los resultados.
Tratándose de la primera potencia comercial, resulta- Además, la UE considera que la expectativa de acuer-
ría ingenuo pensar que la Comunidad iba a despreciar dos de contenido político y económico sirve de aliciente
su capacidad para la negociación bilateral. La dimen- para que la otra parte profundice en su propio proceso
sión política exterior se hace más evidente en este mar- de integración, y de ese modo se favorece su desarrollo
co, ya que muchas decisiones obedecen a prioridades económico.
geopolíticas, o a estratégias de desarrollo y no sólo a En síntesis, la política bilateral de la Comunidad pue-
puros intereses comerciales. de adoptar un carácter preferencial o convencional.
Este ejercicio bilateral puede tomar la forma de acuer- El carácter preferencial sigue un esquema claro de
dos convencionales o preferenciales y acuerdos de al- prioridades:
cance regional, con la singularidad de que cada vez — En el marco de la proximidad geográfica.
más se busca un marco más extenso que el simple co- — Dentro de sus preferencias históricas de ayuda al
mercio de mercancías. desarrollo.
La nueva fórmula de los Acuerdos de Asociación in- — Con la consideración de otras prioridades geo-
troduce una dimensión ampliada, pues aunque el nú- gráficas.
cleo central lo constituye el componente de libre comer-
cio de mercancías, dentro del marco del artículo XXIV La proximidad geográfica
del GATT, incluyen también servicios, inversiones, com-
pras públicas e incluso la cooperación en materia de re- Lógicamente, la Comunidad ha buscado una relación
gulación. La instauración de reuniones ministeriales especial con sus vecinos europeos, en muchos casos
anuales o de comisiones mixtas sirve, además, para in- como paso previo a la integración de esos países en la
troducir el diálogo político en la agenda. Unión.
Otras opciones menos ambiciosas en el marco co- El primer precedente lo constituyó el acuerdo comer-
mercial son las de los acuerdos de cooperación y parte- cial preferencial suscrito por España con la Comunidad
nariado. En todos ellos subyace el deseo de contar con en 1970. Mediante la concesión de ventajas comercia-

les recíprocas, con un calendario asimétrico, se busca- La política de cooperación al desarrollo

ba preparar a nuestro país para hacer frente a una hipo-
tética integración que en ningún caso sería automática. Aquí la comunidad ha utilizado el instrumento comer-
A principios de los noventa la fórmula de los Acuerdos cial conocido como Sistema de Preferencias Generali-
Europeos con el establecimiento de zonas de libre co- zadas (SPG), por el que se conceden ventajas arance-
mercio, fueron la antesala de la entrada en la Comuni- larias a países en desarrollo, sin tener que extenderlos a
dad de los últimos diez Estados miembros. En este caso terceros.
se incluyen ya mecanismos para facilitar la asunción del El régimen SPG se aprueba por decenios y contiene
acervo comunitario y programas financieros y de asis- la lista de países y mercancías beneficiarias. El sistema
tencia técnica. ha ido evolucionando con mecanismos como la gradua-
En la actualidad el referente es la nueva Política Euro- ción, que permite excluir de los beneficios a ciertos paí-
pea de Vecindad lanzada en el 2002, que pretende esta- ses y a ciertos sectores en función de su nivel de desa-
blecer un marco que favorezca la integración y el desarrollo y de penetración en el mercado comunitario. El
rrollo del comercio con los países limítrofes sin un objeti- nuevo esquema para el decenio 2006-2015, aprobado
vo claro de integración. en junio del 2005, establece un régimen general y un ré-
gimen SPG plus, que ofrece concesiones más genero-
Las preferencias históricas de ayuda sas a un grupo de países que no superen un determina-
al desarrollo do nivel de desarrollo y que se comprometan al cumpli-
miento de una serie de Convenciones Internacionales
Los seis países fundadores de la Comunidad estable- relativas a derechos humanos, buen gobierno, medio
cieron desde el inicio un marco preferencial para sus anti- ambiente, lucha contra las drogas y derechos laborales
guas colonias en África, Caribe y Pacífico (ACP). Además básicos.
de mecanismos de carácter financiero, se estableció, me- El otro elemento esencial de la política de coopera-
diante el Convenio de Lomé un acuerdo de libre comercio ción al desarrollo, incluido en el Reglamento del SPG es
asimétrico, en el que la Comunidad abriría su mercado sin la denominada iniciativa «Todo menos las armas» cono-
exigir concesiones de los países ACP. Con motivo del pa- cida por sus siglas inglesas EBA (Everything but arms).
nel del plátano y como efecto secundario importante, la Consiste en la eliminación de aranceles y contingentes
OMC determinó que el carácter asimétrico del acuerdo no para la importación de todos los productos, menos las
le daba la cobertura legal dentro del artículo XXIV del armas, originarios del grupo de Países Menos Adelanta-
GATT al exigirse la reciprocidad en las concesiones. dos (PMA) según la clasificación de Naciones Unidas.
Como primera medida la Comunidad tuvo que obtener
una excepción en la OMC. Posteriormente ha tenido que La relación Transatlántica
fundar una nueva estrategia basada en acuerdos de libre
comercio entre la Comunidad y distintas zonas de integra- Las relaciones con Estados Unidos han sido siempre
ción regional entre grupos de dichos países. una prioridad de la Comunidad y de ahí la búsqueda
El año 2000 se firmó el nuevo acuerdo de partenaria- permanente de modelos para reforzarlas. La Presiden-
do con los ACP o Convenio de Cotonou, con una dura- cia española de 1995 lanzó la Iniciativa Transatlántica,
ción de 20 años y en el marco del cual se aspira a con- con el fin de crear un marco amplio y pluridisciplinar que
cluir, en el año 2008, los distintos acuerdos de libre co- permitiera atender las relaciones económicas con Esta-
mercio programados. En el año 2005 ha tenido lugar la dos Unidos en toda su dimensión. Hay que reconocer
primera revisión quinquenal prevista en el acuerdo. que la idea ha fructificado en diversos mecanismos

como el Diálogo Empresarial Transatlántico, la Agenda cimiento o certificación a instituciones ajenas a ellas y
Económica Positiva o la nueva Agenda Transatlántica. más de terceros países. Esta diferencia de filosofía re-
La importancia de la relación económica entre las dos guladora es la que aún hoy en día dificulta la eliminación
orillas del Atlántico ha sido ampliamente documentada, de muchas barreras.
es creciente y se desarrolla a diario sin necesidad de De cara al futuro, la relación en el terreno económico
grandes titulares, que lógicamente sólo aparecen cuan- y comercial entre Estados Unidos y la Unión Europea
do surgen los problemas. Baste como ejemplo los distin- debería apoyarse en los siguientes pilares:
tos pleitos que ambas partes sustancian en la OMC y a) Aprovechar el marco institucional existente.
que sin embargo no cubren más que una parte menor La Iniciativa Transatlántica de 1995 generó un marco
de las relaciones comerciales. institucional suficiente (Cumbres, Grupos Alto Nivel,
Habría que desmitificar el hecho de que en un marco Diálogo Empresarial y Diálogo Regulador...). Es posible
de derechos y obligaciones las partes diriman sus dis- que con el paso del tiempo algunos de estos foros ha-
crepancias civilizadamente. La opción de retorsiones yan perdido empuje, pero ello no quiere decir que no
autorizada por la OMC es siempre mejor que la imposi- puedan seguir siendo útiles. Quizá el décimo aniversa-
ción de medidas unilaterales. El primer interesado en rio de la declaración podría ser una excusa para reavi-
que esto siga así es la Unión Europea, ya que Estados var su actuación. No parece necesario estar inventando
Unidos tiene una capacidad de reacción más inmediata permanentemente marcos institucionales nuevos que,
y sería impensable que la Unión Europea impusiera por otro lado, poco podrán diferir en cuanto a contenido
sanciones fuera de la OMC. y alcance del actual.
Hay dos aspectos que dificultan las relaciones econó- b) Fundar una relación específica y privilegiada,
micas: pero no preferencial.
· El primero es la tendencia unilateral y extraterrito- No hay ninguna dificultad en reconocer que Estados
rial de muchas leyes americanas, dictadas con anteriori- Unidos y la Unión Europea se necesitan y que por
dad a la OMC, por un Congreso al que le cuesta renun- ello, deben mantener una relación de privilegio. Pero
ciar a su soberanía legislativa, como consecuencia de ambos deben ratificar su apuesta por el marco multila-
sus obligaciones en el marco del acuerdo de la OMC. La teral. Las dos partes no pueden caer en el error del bi-
propia dinámica del mecanismo de solución de diferen- lateralismo. En términos comerciales esto equivale a
cias de la OMC, está logrando que el Congreso ameri- huir de cualquier iniciativa que implique una zona de
cano rectifique alguna de sus decisiones. libre comercio, que por fuerza será preferencial, con-
· El segundo elemento es la diferente concepción y traria a la opción OMC e innecesaria, ya que los obs-
naturaleza del marco regulador entre ambos lados del táculos al comercio entre ambas orillas no derivan
Atlántico. En Europa, a través del Mercado Único, se tanto de problemas de acceso al mercado (en general
han primado esquemas de certificación única, y recono- ambas partes son mercados abiertos), sino en proble-
cimiento de conformidad emitido por el propio fabrican- mas regulatorios, que no va a resolver un acuerdo de
te. Baste recordar las directivas de tercera generación y libre comercio.
otras derivadas como la sentencia Cassis-Dijon. En el c) Construir desde la dimensión comunitaria.
lado opuesto, Estados Unidos cuenta con una red de Aunque sólo sea por criterios de dimensión, es evi-
agencias federales, competentes en la regulación, la dente que frente a Estados Unidos, en el terreno econó-
certificación y el control. Todas ellas celosas de sus mico sólo cabe construir a nivel comunitario, sin que ello
competencias argumentan que, dado que su responsa- implique olvidar otros intereses culturales, políticos, et-
bilidad civil es inexcusable, no pueden ceder el recono- cétera, que puedan tener los Estados miembros. La ex-

periencia muestra que ha sido más fácil construir desde Con Canadá se ha seguido un modelo parecido, fun-
la vía comunitaria que desde la vía intergubernamental. damentado en el Acuerdo Marco de Cooperación Eco-
d) Participación del sector privado. nómica y Comercial de 1976, por el que se creó un Co-
La base de acción económica y comercial compete a mité de Cooperación que se reúne anualmente. La De-
los empresarios, que además conocen y sufren de pri- claración Trasatlántica de 1990 crea el marco para las
mera mano los verdaderos obstáculos de la relación co- Cumbres UE-Canadá y las reuniones ministeriales. El
mercial. El diálogo empresarial trasatlántico fue una Plan de Acción y Declaración política de 1996, pretende
gran idea y nació con gran ímpetu por parte del sector situar a las relaciones UE-Canadá en un marco pareci-
privado, que supo identificar una serie de deberes para do al existente con Estados Unidos.
sus respectivas Administraciones. Desgraciadamente, En el Cumbre de Ottawa en 2002, se adoptó el com-
la incapacidad de estas últimas de resolver los proble- promiso de negociar un acuerdo mejorado y avanzado
mas que se les planteaban, ha desanimado a la clase sobre comercio e inversiones, que pretende ir más allá
empresarial que cada vez participa con menos entusias- de los acuerdos comerciales tradicionales, aunque den-
mo en estos ejercicios. Sigue siendo la asignatura pen- tro de los compromisos del sistema multilateral de co-
diente de la Agenda Transatlántica y de algún modo ha- mercio. La negociación de este acuerdo, iniciada el año
bría que resolver la confrontación entre dos filosofías re- 2005, abre un nuevo modelo de acuerdos en el campo
guladoras. comercial, que va a poner a prueba la capacidad de la
e) Disponer de un sistema de alerta previa. Comunidad para negociar en un marco de competen-
La mayoría de los conflictos comerciales podrían re- cias compartidas y de cuyo éxito o fracaso puede de-
solverse mediante información y en su caso negocia- pender el futuro de planteamientos más ambiciosos en
ción. Un mecanismo de early warning sería oportuno y el terreno de las relaciones bilaterales. Canadá, por su
de hecho ha existido en el pasado, sin dar mucho fruto, lado, apuesta fuertemente por este acuerdo como vía
lo que hace pensar que sería necesaria una mejor defi- para escapar a la excesiva dependencia económica de
nición del modelo. Estados Unidos.
f) Institucionalizar la coordinación a nivel multila-
teral. La dimensión euromediterránea
En muchas circunstancias, Estados Unidos y la
Unión Europea muestran su confrontación y dirimen Las relaciones con los países mediterráneos tienen
sus diferencias en Organizaciones Multilaterales, una dimensión estratégica para la Comunidad. De ahí la
como la OMC y la OCDE. Es evidente que en algunos idea de una gran familia de acuerdos bilaterales de la UE
casos y en un entorno de negociación este tipo de in- con ocho de estos países (Túnez, Marruecos, Jordania,
cidentes suele producirse. Hasta hora el marco tran- Egipto, Líbano, Argel, Israel y Autoridad Palestina) con el
satlántico se ha fijado mucho en la relación bilateral, objetivo de una Zona de libre Comercio Euromediterrá-
pero poco en la coordinación multilateral, cuando nea hacia el año 2010. La estrategia se fundamenta en el
existen ejemplos de que éste es un campo con gran- denominado proceso de Barcelona, otra iniciativa espa-
des posibilidades de actuación. Sin la coordinación y ñola que celebra ahora su décimo aniversario. La dimen-
consenso entre Lamy y Zoellick no habría sido posible sión comercial de estos amplios acuerdos de Asociación
relanzar la Agenda de Doha. Muchas veces la sensa- incluye la eliminación de los obstáculos al comercio de
ción de estar enfrentados difumina la capacidad de mercancías y una liberalización progresiva del Comercio
orientación y liderazgo, que ambas partes podrían agrícola mediante concesiones recíprocas. También está
ejercer en el terreno multilateral. prevista una liberalización del comercio de servicios, in-

cluido el derecho de establecimiento. Como aspecto fun- un foro de diálogo con la UE que excede de lo mera-
damental del proceso están los acuerdos de libre comer- mente económico y comercial.
cio entre los propios países mediterráneos, animando a La segunda apuesta importante de la UE fue la de
un proceso de integración regional Sur-Sur, como ele- abrir en 1999 negociaciones con MERCOSUR con el
mento de referencia frente a la UE, en la futura Área de objetivo de llegar a un acuerdo de Asociación. La idea
Libre Comercio Euromediterránea. de que el proceso de integración del MERCOSUR era el
más avanzado y el indudable interés comercial del pro-
La dimensión latinoamericana yecto para ambas partes, hizo concebir esperanzas de
concluir la negociación el año 2004. Desgraciadamente,
Latinoamérica apenas existía para la política comer- el proceso ha quedado estancado por falta de ambición
cial europea, que la incluía en el grupo de los demás en las ofertas de ambas partes y la proximidad de la
países. Si hoy es una prioridad de la política exterior co- Conferencia de la OMC en Hong Kong irá dejando en
munitaria se debe básicamente a los esfuerzos desple- segundo plano esta negociación, al menos hasta el año
gados por España desde su ingreso en la Comunidad. 2006.
La primera indicación fueron los acuerdos de coopera- La Cumbre UE-Latinoamérica del 2002 decidió iniciar
ción denominados de tercera generación, con los que el negociaciones para alcanzar acuerdos de Diálogo Polí-
Comisario Marín intentó buscar, aunque fuera tímida- tico y Cooperación con Centroamérica y la Comunidad
mente, una dimensión específica para Latinoamérica, Andina de Naciones. En la cumbre de Guadalajara en
sin entrar en un planteamiento regional puro. 2004 se fijó como objetivo a largo plazo la consecución
El protagonismo adquirido por la zona se refleja en la de acuerdos de libre comercio entre la UE y el mercado
instauración de cumbres Unión Europea Latinoamérica común centroamericano y la Comunidad Andina de Na-
dotadas recientemente de una secretaría permanente. ciones. No es un proceso automático, como hubieran
Estas cumbres son la instancia política más alta y desde deseado los latinoamericanos, ya que se establece una
ellas se está amparando un interesante proceso de inte- fase previa de análisis sobre el progreso de esos nú-
gración regional. cleos de integración regional y su capacidad de llegar a
Como excepción a la apuesta general de la Comuni- acuerdos de asociación con la UE. No obstante, si todo
dad de buscar un acercamiento a través de integracio- evoluciona favorablemente, la cumbre UE-Latinoaméri-
nes regionales, la Comunidad ha firmado Acuerdos de ca, a celebrar en Viena el año 2006, debería dar el visto
Asociación con Chile y México. En el caso de Chile, por bueno para el inicio de esas negociaciones.
haber elegido este país la vía de los acuerdos de libre
comercio con sus principales socios comerciales. Hay La necesidad de encontrar un marco para Asia
que destacar que es el primer acuerdo de la UE que in-
cluye la dimensión inversión en su ámbito de aplicación. La importancia económica de varios países asiáticos,
La firma de un acuerdo con México venía forzada por así como el carácter emergente de varios de ellos en el
el acuerdo NAFTA, suscrito por dicho país con Estados campo del comercio internacional, ha interesado siem-
Unidos y Canadá, que había provocado una importante pre a la UE, aunque la crisis asiática de los años noven-
pérdida de cuota de mercado para las exportaciones eu- ta paralizó varias iniciativas.
ropeas. Para México era también interesante no depen- No obstante, cuando Estados Unidos lanzó el proyec-
der exclusivamente de sus poderosos vecinos del Nor- to APEC, con el objetivo de crear una zona de libre co-
te. Ambos acuerdos funcionan según lo previsto y apor- mercio entre las dos orillas del Pacífico para el 2020, la
tan a estos dos países el valor añadido de disponer de Comunidad se planteó seriamente encontrar una alter-

nativa similar. De ahí nació en 1996 la ASEM (Asia-Eu- ocasiones aparece como el principal sospechoso de
ropa Meeting). No se trataba de un foro de negociación este temido fenómeno. Si la despreocupación por la
comercial, pues de hecho la propia integración del agenda de la política comercial era ilógica, su papel de
ASEAN estaba todavía en sus inicios. responsable de todos los males incontrolados de esa
El ASEM pretende crear un marco de diálogo y coo- globalización es injusto.
peración sobre medidas para facilitar el comercio y la in- El fenómeno de la globalización se produce por la
versión, utilizando la fórmula de reuniones ministeriales confluencia de una serie de causas, que van desde la
y de altos funcionarios expertos en Comercio e Inversio- especialización en las técnicas de producción, la inter-
nes. Fruto de estos trabajos son los planes para facilita- nacionalización de las empresas, la mayor libertad de
ción del Comercio y las inversiones. En el año 2004 se comercio, la mejora en los sistemas de transporte, hasta
acordó un plan de acción entre la comunidad y los Mi- los más recientes avances en la comunicación gracias a
nistros del ASEAN para el establecimiento de una Inicia- las nuevas tecnologías de la información. Es un proceso
tiva Comercial Transregional entre la Comunidad y el de progreso, en cierta medida autónomo y que junto a
ASEAN. El programa de trabajo es amplio, pues preten- temores evidentes se convierte también en un factor de
de ocuparse de barreras técnicas al comercio, obstácu- desarrollo y bienestar.
los fitosanitarios, facilitación y promoción del comercio y La política comercial no ha traído la globalización, si
la inversión, cuestiones medioambientales, protección acaso ha favorecido el desarrollo de los intercambios, al
de la propiedad intelectual y turismo. apostar por el libre comercio en el convencimiento que
Por su encuadre dentro de los países más desarrolla- el comercio contribuye al desarrollo y al bienestar de los
dos Japón ha merecido fórmulas específicas. Quizá el pueblos. Principios que recogía ya el viejo tratado de la
elemento más novedoso ha sido el diálogo sobre desre- Comunidad Económica Europea de 1957 cuando en su
gularización, lanzado en 1994, mediante el cual ambas artículo 2 se fijaba el establecimiento de un mercado co-
partes analizan los obstáculos a sus exportaciones e mún para, entre otros fines, promover un desarrollo ar-
identifican las disposiciones reglamentarias que los pro- mónico de sus actividades económicas y un aumento
ducen. En 2001 se lanzó un Plan de Acción UE-Japón. del nivel de vida de sus ciudadanos.
Por su carácter anecdótico se pueden citar asimismo No obstante, es evidente que para muchas organi-
determinadas actuaciones de promoción comercial fi- zaciones no gubernamentales que canalizan en parte
nanciadas por la Comisión, incluyendo la participación las inquietudes de la sociedad civil, la OMC es la cul-
de empresas de varios países europeos en ferias en Ja- pable y el enemigo a batir. El fenómeno se ha desbor-
pón, dentro de un pabellón comunitario. dado de tal modo que resulta difícil pensar en una
Conferencia Ministerial donde los Estados participan-
3. La política comercial y la globalización tes puedan concluir sus negociaciones en un marco
de serenidad. Basta recordar los penosos ejemplos
Tradicionalmente las negociaciones comerciales es- de Seattle y Cancún. Parecería que el derecho a la li-
capaban a la atención del ciudadano medio. Al tratarse bertad de expresión estuviera reñido con el de los go-
de negociaciones entre Estados, llevadas por las admi- biernos para negociar.
nistraciones nacionales, su interés mediático era mo- Frente a esta corriente de opinión, es necesario expli-
desto y sólo tenía lugar en el momento de la conclusión. car que la política comercial y la OMC, como referente
La globalización, por el interés que suscita por sus del sistema multilateral de comercio, no son más que un
amplios efectos de difícil evaluación, ha puesto en pri- elemento más en manos de los gobiernos para controlar
mera línea de fuego al comercio internacional, que en y orientar el proceso de globalización.

Probablemente el éxito de la OMC en su corta vida, la competencia y los derechos laborales. Existe una cla-
reforzada por la poderosa arma de las represalias co- ra relación entre el comercio y cada uno de estos ele-
merciales, que incorpora su sistema de solución de di- mentos, pero la fórmula no reside en tomar la
ferencias, ha sido culpable del excesivo interés me- competencia exclusiva, sino en establecer los puentes
diático y de la atribución de responsabilidades que le de unión con cada una de estas disciplinas y las organi-
son ajenas. zaciones internacionales responsables. Son elementos
La OMC se constituye como un referente para el co- que figuran en la nueva agenda, pero que necesitarán
mercio internacional, pero no puede convertirse en el un largo período de maduración para encontrar fórmu-
gendarme mundial de todos los acuerdos internaciona- las de convivencia entre todos que las hagan asumibles.
les de diversa índole que no se cumplen. En el foro de Algo que hoy día no es posible por el rechazo de mu-
Davos del año 2001, los cuatro últimos Directores Ge- chos países y la posición, no siempre coherente, de al-
nerales del GATT presentaron un documento sobre el gunas organizaciones no gubernamentales.
futuro del sistema multilateral de comercio, advirtiendo Mientras tanto, y si no se inventa algo mejor, tendre-
sobre el desconocimiento de sus fines y funciones. Pre- mos que seguir apoyándonos en el viejo GATT y la nue-
venían contra la tentación de convertir a la OMC en un va OMC para gestionar y ordenar el comercio interna-
árbol de navidad en el que colgar cualquier y toda buena cional.
causa que pueda alcanzarse mediante el ejercicio del
poder comercial. Al mismo tiempo advertían que la am- 4. Reflexión final
pliación de los tentáculos del sistema multilateral de co-
mercio producía inquietud en la sociedad civil. En los últimos 20 años, desde nuestro ingreso en la
De ahí la contradicción en que incurren algunas orga- Comunidad Económica Europea, nuestra política co-
nizaciones no gubernamentales, cuando por un lado re- mercial ha experimentado un cambio sustancial en los
chazan el sistema y por otro lado reclaman a la OMC procedimientos y en los objetivos.
una mayor protección del medio ambiente, los derechos En el aspecto procedimental destacamos la pérdida
sociales o los servicios públicos. Se olvida que la OMC de independencia para fijar las claves de la política
no aspira a ser el gestor único de la globalización, ya comercial. Al ser una política común, se gestiona me-
que no tiene competencia ni conocimientos sobre mu- diante mecanismos de decisión comunitaria y se deci-
chas materias que cuentan con otros foros y organis- de en la instancia comunitaria del Consejo de la
mos responsables. Unión. Para el procedimiento de votación rige la ma-
El comercio internacional puede y debe ser compati- yoría cualificada, por lo que no existe capacidad de
ble con la protección de otros intereses distintos de la li- veto, aunque, como hemos comentado al principio, la
bertad de comercio, pero actuando cada organización ampliación de la agenda comercial y la coexistencia
desde su ámbito de conocimiento y responsabilidad. Un de competencias nacionales y comunitarias, en el
desarrollo del comercio en un marco de reglas siempre marco de la OMC, implica la necesidad del consenso
será mejor que una globalización descontrolada, pero de todos en la mayoría de los casos de negociaciones
una sobrecarga del sistema sólo traerá desconfianza y globales. De ahí la necesidad de entrar en alianzas,
fracaso. búsquedas de consensos o de minorías de bloqueo, lo
Por ello, conviene entender en sus justos términos el que impone un fuerte grado de disciplina en la elec-
contenido de lo que se denomina nueva agenda del co- ción de prioridades.
mercio internacional, en la que entran en consideración En este sentido, la Administración española tuvo que
nuevas variables como el medio ambiente, la inversión, subirse en marcha en un proceso de decisión y hacer

valer sus intereses comerciales en las distintas instan- tradores dentro del mercado interior, sino por la adop-
cias del Consejo. ción frente a terceros de un régimen de comercio
La identificación de intereses nacionales se convierte menos proteccionista y en el marco de una política co-
en un elemento fundamental, máxime con la ampliación mercial abierta. No es de extrañar que la coincidencia
de los campos de actuación de la OMC, lo que generó de nuestro ingreso en la Comunidad con el lanzamien-
ciertas dificultades de coordinación, ya que si bien el ré- to de la Ronda Uruguay en 1986, planteara quebrade-
gimen de comercio de mercancías estaba claramente ros de cabeza ante lo que suponía un nuevo esfuerzo
atribuido a un Ministerio determinado, los nuevos temas de liberalización. Afortunadamente la negociación se
y, en especial, los referidos al comercio de servicios, in- alargó más de lo previsto y España, dentro de la UE,
cidían en áreas de actuación de otros Departamentos. pudo suscribir cómodamente en 1994 el Acuerdo de
Al mismo tiempo, en carácter global de la conclusión Marrakech, por el que se creaba la Organización Mun-
de las negociaciones en la OMC, bajo la fórmula del dial de Comercio.
compromiso único, implicaba la necesidad de una direc- También la política comercial europea ha sufrido im-
ción unitaria de la negociación. Por todo ello, el Decreto portantes cambios en cuanto a sus procedimientos y
295/1995, de 24 de febrero, creó la Comisión Interminis- prioridades en el marco comunitario.
terial para las negociaciones en la OMC, con el fin de En lo procedimental porque la Comisión por un lado y
coordinar las posiciones de los distintos Ministerios im- los Estados miembros por otro han tenido que pasar de
plicados. un marco claramente exclusivo a otro de competencias
También resulta imprescindible conocer y arbitrar so- compartidas, que exigen mayor coordinación y transpa-
bre los distintos intereses de los sectores productivos. rencia y más generosidad en la defensa del interés co-
La Secretaría General de Comercio Exterior ha recurri- munitario frente a la tentación del veto.
do a la figura de las Asociaciones de Exportadores, que La mayor cobertura que brinda la OMC para la nego-
tienen reconocido el carácter de entidades colaborado- ciación de todos los temas relacionados con el comer-
ras de la Administración, y a la constitución de Comisio- cio, reforzado por un sistema de solución de diferencias
nes Sectoriales de Comercio Exterior, que por un lado muy eficaz, promueve temores y aspiraciones, a menu-
permiten a la Administración informar a los operadores do de signo contrario, en nuestra sociedad civil. La Co-
económicos del desarrollo de las negociaciones comer- misión y los Estados miembros han tenido que ser sen-
ciales y a los sectores trasladar a su administración sus sibles a estas preocupaciones.
intereses concretos. No se le puede negar la capacidad, y a veces exceso
En cuanto a los objetivos, es claro que estamos en de celo, de que ha hecho gala la Comisión para introdu-
un enfoque que prioriza lo multilateral y donde los inte- cir en el mundo de las negociaciones comerciales valo-
reses ofensivos adquieren un rango similar o superior a res como el medio ambiente, el buen gobierno o los de-
los intereses defensivos. Como ya hemos comentado, rechos laborales básicos. El riesgo es la sobrecarga del
nuestro ingreso en la Comunidad supuso abrir el mer- sistema frente a las escasas posibilidades de avanzar
cado a la competencia exterior no sólo por la elimina- en unos temas que requerirán su correspondiente perío-
ción de los obstáculos a nuestros principales suminis- do de maduración.

Paloma Sendín de Cáceres
EVOLUCIÓN DE LA POLÍTICA
DE PROMOCIÓN COMERCIAL
El artículo distingue tres etapas diferenciadas en la evolución de la política de
promoción comercial hasta el año 2004. En la primera de ellas (hasta 1929) el
apoyo al exportador se centra casi exclusivamente en el suministro de información,
con la creación, algo desordenada, de una serie de órganos dedicados a ese fin. En
la segunda etapa (desde 1929 hasta 1982), se avanza, por una parte, en la
ampliación de los instrumentos y medidas de fomento de la exportación y, por otra,
en la especialización de la gestión. La tercera y última etapa viene marcada por la
necesidad de internacionalización de la empresa española, a la que ya no le basta
con exportar, sino que tiene que acompañar este proceso con otro más complejo
como es el de su implantación en el exterior. Por otra parte, el futuro de la política
de promoción comercial podría girar en torno al suministro, básicamente, de
servicios de información personalizados y de alta cualificación para el
exportador-inversor, lo que significaría, paradójicamente, cerrar el círculo
acabando por donde se empezó en 1891, es decir, que lo esencial es disponer de
buena información.
Palabras clave: promoción del comercio exterior, internacionalización de la economía, inversiones en el

extranjero, fomento de la exportación, España, INFE, ICEX.
1. Los primeros antecedentes: blica una Ordenanza para facilitar el acceso del sector
el apoyo al comerciante comercial a los mercados exteriores1.
Esta Ordenanza tiene su origen en un estudio previo
Un repaso a la historia económica española anterior a realizado por el propio Ministerio de Estado sobre las
1929 nos permite identificar a finales del siglo XIX, en características de la empresa española y los problemas
1891, las primeras medidas de promoción, tal y como la a que se enfrentaba en sus ventas al extranjero. El estu-
entendemos hoy en día, a favor del exportador. En ese dio concluye afirmando que es la pequeña empresa la
año, el Ministerio de Estado, que tenía entonces enco- que, dados su tamaño y sus limitados medios y posibili-
mendadas las competencias en materia de comercio
exterior y que ya había creado en 1833, durante el rei-
nado de Isabel II, la primera Dirección de Comercio, pu- 1
CARRIZO, G.: «La promoción comercial en España hasta 1936».

PALOMA SENDÍN DE CÁCERES
dades de financiación, unidos a la falta de corresponsa- 4. La creación por el Ministerio de Fomento, en

les o agentes en el extranjero, necesitaba del apoyo de 1906, de un segundo órgano de promoción: el Centro
la Administración para poder exportar. Nacional de Informaciones Comerciales y Archivo de
El Ministerio decide pues, poner a las Embajadas es- sociedades Anónimas, siguiendo el ejemplo de organis-
pañolas en el extranjero al servicio de las empresas ex- mos europeos de promoción como los ya existentes en
portadoras al objeto de apoyarles en sus operaciones Francia, Bélgica, Italia o Alemania, y que coexiste con el
de exportación, fijándoles una serie de funciones relati- Centro de Información Comercial, aunque gestionado
vas al suministro de información, dentro de sus corres- por la Cámara de Comercio de Madrid y financiado con
pondientes demarcaciones, tanto sobre los posibles cargo a las subvenciones que las Cámaras recibían del
clientes extranjeros, como sobre posibles agentes o co- propio Ministerio de Fomento. En este Ministerio, por
rresponsales, llegando incluso a habilitarles para proce- otra parte, había ya en aquel momento otros dos órga-
der al cobro de créditos pendientes por cuenta del ope- nos con funciones relacionadas con los mercados exte-
rador español, gestión por la que percibirían una comi- riores: el Consejo Superior de la Producción y la Junta
sión (o derechos) que fijaba la propia Ordenanza de de Comercio Internacional, aunque tres años más tarde,
forma detallada. en 1909, se fusionarían entre sí, y el órgano resultante
A partir de ese momento, es continua la preocupación se fusionaría a su vez con el Centro Nacional de Infor-
de los sucesivos Gobiernos por apoyar al «comercian- maciones Económicas y Archivo de Sociedades Anóni-
te», desarrollándose una serie de iniciativas que, aun- mas, de tal forma que este último se convierte en el úni-
que reflejan una cierta descoordinación administrativa, co organismo de promoción comercial en el Ministerio
van dirigidas a la promoción del comercio exterior. de Fomento.
Se sucederían así2: 5. La creación, en 1910, por el Ministerio de Fomen-
1. La creación en 1898, también por el Ministerio de to del Centro de Comercio Exterior y Expansión Comer-
Estado, del Centro de Información Comercial para facili- cial, que sustituye al Centro Nacional de Informaciones
tar información más especializada, tanto sobre la oferta Económicas y Archivo de S.A., y que se centraría más
exportadora española (sobre la base de una «encues- en las actividades relacionadas con el comercio exterior
ta» a los empresarios) como sobre la demanda extranje- (con el nombramiento, por ejemplo, de agentes comer-
ra de productos españoles, contando para ello de nuevo ciales para las distintas regiones españolas, así como
con los servicios de las Embajadas. algunos agentes comerciales especiales para el exte-
2. La creación en 1899 de la Junta de Comercio de rior), abandonando las tareas relacionadas con el archi-
Exportación, como órgano asesor del Ministerio de vo de Sociedades Anónimas.
Estado para la propuesta de viajes de prospección 6. La reestructuración, en 1913, del Centro de Infor-
mercantil y de otras medidas para favorecer las expor- mación Comercial (recordemos que éste dependía del
taciones. Ministerio de Estado), para ampliar sus competencias
3. La creación en 1901 de un Registro de Matrícula con nuevos servicios al exportador tales como: el servi-
de Viajantes de Comercio Españoles para el Extranjero, cio de traducciones bajo pago, la elaboración de infor-
dependiente del Centro de Información Comercial, para mes confidenciales sobre importadores extranjeros, la
la inscripción de los representantes en el extranjero de información sobre aranceles en otros países o la publi-
empresas españolas. cación del Catálogo de Exportadores. Estos nuevos ser-
vicios se unen a los que ya venía prestando a los expor-
tadores y que había ido desarrollando con los años: la
2
CARRIZO, G.: «La promoción comercial en España hasta 1936». elaboración de Memorias Comerciales y Estudios de

EVOLUCIÓN DE LA POLÍTICA DE PROMOCIÓN COMERCIAL
Mercado, la publicación del Boletín del Centro de Infor- creación del Cuerpo de Técnicos Comerciales del Estado
mación Comercial, e incluso el establecimiento de un (aunque inicialmente recibió el nombre de Cuerpo Técnico
Museo Comercial en el propio Centro para exponer pro- Especial de Secretarios y Oficiales Comerciales), adscrito,
ductos españoles susceptibles de exportación en un primer momento, sólo a los Servicios de Comercio
7. La creación en 1924, en el seno de Presidencia Exterior del Ministerio de Economía Nacional, y encomen-
del Gobierno, del Consejo de Economía Nacional, que dándole, unos meses después, las funciones de Conseje-
absorbe, entre otros organismos, al Centro de Informa- ros y Agregados Comerciales en el exterior, antecedente
ción Comercial que desaparece. El Consejo de Econo- directo de las actuales Oficinas Comerciales.
mía Nacional asume, sin grandes cambios, todas las En 1930, en plena depresión económica mundial, se
funciones del organismo anterior, además de otras mu- considera que debe intensificarse la acción de la Admi-
chas relacionadas con la economía nacional en general, nistración sobre el comercio exterior, por lo que se crea
de forma que las actividades de promoción quedan de en el Ministerio de Economía Nacional, una nueva Di-
hecho difuminadas en el conjunto de aquéllas. Cuatro rección General de Comercio y Política Arancelaria, con
años después, en 1928, el Consejo de Economía Nacio- competencias tanto en comercio interior como en co-
nal se integra en el recién creado Ministerio de Econo- mercio exterior, poniendo además especial énfasis en la
mía Nacional, que asume las competencias en materia información de mercados extranjeros y el fomento del
de comercio exterior a través de la Dirección General de comercio exterior4.
Comercio. Vendría después la creación, en 1931, de la Comisión
Interministerial de Comercio Exterior, formada por re-
2. 1929-1982: hacia la especialización presentantes de los Ministerios de Estado y de Econo-
mía Nacional, que tenía entre sus objetivos el estudio de
El año 1929 marca el inicio de una nueva época en la los mercados extranjeros.
que la promoción comercial comienza a ser objeto de un Posteriormente se da entrada en esta Comisión a
tratamiento especializado con la creación del Banco otros Ministerios, ampliando así sus competencias y
Exterior de España, que asume desde su inicio el doble configurándose como órgano asesor del Gobierno para
carácter de instituto de crédito y de instituto de promo- realizar toda clase de estudios y propuestas que consi-
ción del comercio exterior, de acuerdo con el Decreto derara necesario para impulsar el comercio exterior.
fundacional del Banco, que establece textualmente que Sin embargo, tanto esta Comisión como la Dirección
«lo que requiere nuestro comercio exterior no es tanto General de Comercio y Política Arancelaria, traspasada
ser financiado como ser ampliado y fomentado», por lo en 1933 al reorganizado Ministerio de Industria y Co-
que se encomienda al recién creado Banco Exterior la mercio, parecen en esta época más orientadas al servi-
tarea de «promover la expansión de la industria nacio- cio de los intereses de la Administración que a los inte-
nal, abriéndole mercados en el extranjero»3. reses y necesidades concretas de los exportadores es-
Una segunda medida importante es la creación por el pañoles5.
Ministerio de Economía Nacional, también en 1929, del Una reorganización posterior de esta Dirección Ge-
Servicio de Agentes o Agregados Comerciales en el neral, en 1936, daría lugar a la aparición de los Servi-
Extranjero, a la que seguiría, poco después, en 1930, la
4
MANZANEDO MATEOS, J. A.: «El Comercio Exterior en el
3
GARCÍA MARTÍN, F.: «Un trienio (1969-1972) decisivo para el Ordenamiento Administrativo Español».
5
Banco Exterior de España vivido en el Ministerio de Comercio». CARRIZO, G.: «La promoción comercial en España hasta 1982».

cios Periféricos de la Administración Comercial, al FOCOEX ejercerá esta función promoviendo y reali-
crear las Juntas Reguladoras de Importación y Expor- zando viajes de promoción y operaciones de exporta-
tación en cada provincia o región, con competencias ción, inicialmente por cuenta de sus clientes, los expor-
en las autorizaciones y fomento de las exportaciones y tadores de la época, o incluso del propio Ministerio en el
que constituyen el antecedente directo de las Delega- caso de operaciones que, por sus especiales caracterís-
ciones Regionales de Comercio creadas en 1940, con ticas, no debían dejarse a la iniciativa privada, y más
las que coexistieron hasta 1952 con carácter de órgano adelante directamente como titular. FOCOEX habría de
consultivo6. convertirse con el tiempo en el verdadero instrumento
Tras el paréntesis de la Guerra Civil, y la reorganiza- operativo dedicado exclusivamente a la promoción y ex-
ción administrativa subsiguiente, hay que esperar a 1942 pansión de las exportaciones españolas, además de ser
para que el Ministerio de Industria y Comercio preste de la primera manifestación de la idea, que se propondría
nuevo atención a los problemas y necesidades de los ex- algunos años más tarde, de crear un organismo público
portadores, primero, mediante el establecimiento de un de fomento del comercio exterior9.
servicio de Información Industrial y Comercial, más orien- En 1951, con motivo de la primera reorganización de la
tado hacia el comercio interior, y más tarde, en 1943, me- Administración desde 1939, se crea el Ministerio de Co-
diante la creación de la Comisaría General de Ferias y mercio, reflejo de una nueva política de comercio exterior
Exposiciones7. que el Gobierno considera imprescindible para abordar
Unos años más tarde, en 1947, se constituye la Comi- dos problemas claves de la economía española: los
sión Reguladora del Comercio Exterior, de carácter me- abastecimientos y la falta de divisas, según recoge el
ramente consultivo y que tenía entre sus fines el estudio propio Decreto que crea el Ministerio10. El problema en el
y propuesta de planes y programas de exportación, pero fondo era un «bucle» de difícil solución: por una parte,
que resulta poco activa en lo que a promoción comercial hacían falta equipos y productos de importación para
se refiere. aprovisionar una industria nacional creciente, y por otra,
En 1950, el Banco Exterior de España, que había ve- las divisas necesarias para ello debían venir de la expor-
nido creando una serie de representaciones comercia- tación porque España no tenía en aquel momento otra
les propias en el extranjero8 que le permitían no sólo forma de obtener divisas en el exterior que la que se deri-
disponer de una información rápida y fiable sobre los vaba de sus exportaciones de mercancías, y éstas se
mercados exteriores, sino la realización, con la necesa- mostraban incapaces de generar el flujo de divisas nece-
ria agilidad, de operaciones de exportación, da un nue- sario y suficiente para atender esa demanda de importa-
vo paso en la especialización en el ámbito de la promo- ción que requería la industria española en período de re-
ción comercial y crea, a sugerencia del Ministerio de construcción y modernización. Por tanto, este problema,
Industria y Comercio, la filial FOCOEX (Sociedad Anóni- el del estrangulamiento exterior, era una de las limitacio-
ma de Fomento de Comercio Exterior) para reforzar y nes estructurales fundamentales que frenarían el desa-
ampliar la política de promoción del comercio exterior rrollo económico de España durante mucho tiempo11.
que ya venía desarrollando.
9
GARCÍA MARTÍN, F.: «Un trienio (1969-1972) decisivo para el
6
MANZANEDO MATEOS, J. A.: «El Comercio Exterior en el Banco Exterior de España vivido en el Ministerio de Comercio».
10
Ordenamiento Administrativo Español». «Legislación Básica sobre Comercio Exterior», Decreto Ley de 19
7
CARRIZO, G.: «La promoción comercial en España hasta 1982». de julio de 1951 (BOE 20-7-1951).
8 11
Si bien es cierto que durante mucho tiempo el Banco utilizó estas VIÑAS, A; VIÑUELA, J; EGUIDAZU, F.; PULGAR, C. y FLORENSA,
oficinas en el extranjero básicamente para su negocio bancario normal. S.: «Política Comercial Exterior en España (1931-1975)».

El recién creado Ministerio de Comercio tardaría toda- importación de otros productos, o un sistema de cam-
vía tres años (con el Decreto de 5 de mayo de 1954) en bios múltiples a tipos más beneficiosos para el exporta-
dotarse de un Reglamento en el que figuraba explícita- dor, o incluso la exención al exportador de la
mente el fomento del comercio exterior como una de obligatoriedad de ceder las divisas al IEME (Instituto
sus competencias. Pero simplemente incorpora, dentro Español de Moneda Extranjera)14.
de la Dirección General de Comercio y Política Arance- Se instrumenta a partir de entonces un sistema basa-
laria, a la Comisaría de Ferias y Exposiciones tal como do en cuatro tipos de medidas: fiscales (desgravación
venía funcionando desde 1943, sin aportar nuevas me- fiscal), arancelarias (trafico de perfeccionamiento), fi-
didas de promoción comercial. nancieras (crédito y seguro de crédito a la exportación)
En una posterior reorganización del Ministerio, en y de comercialización y promoción, que conforman to-
1957, se crea la Dirección General de Expansión Co- das ellas por primera vez una auténtica política (en el
mercial que, en su Memoria correspondiente al año si- sentido de un conjunto sistemático y coherente de medi-
guiente, plantea por primera vez la necesidad de contar das para obtener un determinado fin) de fomento de las
con un órgano oficial de promoción comercial, para lo exportaciones con muy distintos instrumentos, más allá,
que propone la reforma de FOCOEX y su utilización por tanto, de la serie de medidas aisladas y descoordi-
para ese fin, idea que, sin embargo, no llega a prosperar nadas que se habían venido sucediendo hasta ese mo-
finalmente12. mento.
A finales de los años cincuenta se hace evidente la Aparecen, además, dos nuevas técnicas de fomento
necesidad de un cambio drástico en la política económi- de la exportación: la Carta de Exportador Individual, cu-
ca seguida hasta ese momento que propiciaba una es- yos beneficiarios se acogían individualmente en condi-
trategia de industrialización autárquica a través de un ciones preferentes a las distintas medidas de fomento
proceso de sustitución de importaciones, con una eleva- en vigor, entre ellas las ferias y misiones comerciales, y
da protección del mercado interior y con el consiguiente la Carta Sectorial, que evolucionaría después hacia la
efecto de discriminación contra las exportaciones, las- Ordenación Sectorial, primer intento de incentivar el
tradas por unas estructuras productivas nacionales in- asociacionismo de exportadores de un mismo sector y
capaces de competir sin protección frente al exterior13. antecedente directo de los Planes Sectoriales actuales.
El Plan de Estabilización de 1959, junto con la libera- La Ordenación Sectorial suponía, entre otras cosas, la
lización exterior subsiguiente, y el ingreso en ese mis- gestión por el propio sector de una estructura que, finan-
mo año de España en la OECE (Organización Europea ciándose con las sobreprimas a la desgravación fiscal
de Cooperación Económica), implican un cambio sus- que se les concedía, organizaba acciones conjuntas de
tancial en las medidas de fomento de la exportación promoción para sus asociados, consistentes, básica-
que se venían practicando y que incluían, además de mente, en misiones comerciales.
las limitadas medidas de promoción comercial ya co- En 1962, por otra parte, se recupera en la Ley del
mentadas, otras como la creación de cuentas especia- Plan de Desarrollo la idea de creación de un Instituto
les de compensación para que los exportadores pudie- Nacional de Comercio Exterior, recayendo en el Ministro
ran aplicar las divisas obtenidas por la exportación a la de Comercio el encargo de elaborar una propuesta al
respecto. De acuerdo con ello, la Dirección General de
12
Banco Exterior de España vivido en el Ministerio de Comercio».
13 14
VIÑAS, A.; VIÑUELA, J.; EGUIDAZU, F.; PULGAR, C. y MANZANEDO MATEOS, J. A.: «El Comercio Exterior en el
FLORENSA, S.: «Política Comercial Exterior en España (1931-1975)». Ordenamiento Administrativo Español».

Expansión Comercial, tras estudiar los organismos de estudios, ofertas y oportunidades de exportación y a
promoción ya existentes en Francia, Bélgica, Inglaterra, los importadores extranjeros las posibilidades de la
Suecia, Finlandia, Suiza, Portugal, EE UU, Sudáfrica y exportación nacional, coordinando a estos efectos las
Australia, presenta en 1963 un anteproyecto para la Oficinas Comerciales y las Cámaras de Comercio es-
creación del INCE, como instrumento para el estudio, pañolas en el exterior»17.
promoción y desarrollo de las exportaciones españolas, La elevada demanda de sus servicios en su primer
aunque con el objetivo, poco ambicioso, de coordinar año de funcionamiento hace necesario prever, apenas
actuaciones ya existentes más que proponer nuevas15. un año después, que pueda cobrar por los servicios
Sea como fuere, el anteproyecto, una vez más, no prestados, cuya importancia no radica tanto en el hecho
pasó de esa fase y volvió a quedar en el olvido, hasta en sí, inédito por otra parte en la Administración españo-
que en 1970 el Servicio de Estudios del Ministerio de la, como en lo que supone de elemento de valoración
Comercio propone crear un Instituto Nacional de Fo- por el cliente exportador de la información suministrada.
mento de las Exportaciones, constituyéndose una Co- El Decreto regulador del cobro de estos servicios se pu-
misión Ministerial que redacta varios proyectos, en los blica a finales de 1976.
que propone asimismo una reestructuración del Ministe- Otra característica fundamental a destacar del CEDIN
rio con la creación de dos Direcciones Generales: la de es también la de ser pionero en el tratamiento especiali-
Importación y Política Arancelaria y la de Exportaciones zado y selectivo de la información mediante la creación
y Expansión Comercial. de un «Boletín de Difusión Selectiva de la Información»,
Tampoco en esta ocasión vería la luz el Instituto de por el que procesaba y transmitía al exportador intere-
Promoción, aunque sí las dos Direcciones citadas, y, sado en sectores o países concretos, y con la mayor ra-
dentro de la de Exportación, la Subdirección General de pidez posible, la información recibida de las Oficinas
Fomento de la Exportación, con dos servicios dedicados Comerciales referida a proyectos y concursos interna-
a la promoción: el de Promoción Comercial (para la ges- cionales, y a demandas en el extranjero de productos
tión de «Misiones y Prospección de Mercados», «Mar- específicos.
cas y Propaganda», «Censos y Registros» y «Cámaras
de Comercio en el Exterior»), y la Comisaría de Ferias 3. 1982-2004: la internacionalización
en el Exterior16.
Cinco años después, en diciembre de 1975, y ante A principios de los años ochenta, la economía espa-
la evidente necesidad de contar con una instancia que ñola se ve afectada por varias circunstancias, que van a
centralice toda la información disponible para el ex- provocar una notable transformación en la estrategia de
portador sobre mercados potenciales, se crea en el la política de promoción comercial seguida hasta ese
Ministerio de Comercio el CEDIN (Centro de Docu- momento. Estas circunstancias están relacionadas bá-
mentación e Información del Comercio Exterior), ads- sicamente con la entrada en la CEE, la globalización
crito inicialmente a la Secretaría General Técnica, creciente de los mercados y la aparición de nuevos ac-
que, según su Decreto de creación, tiene a su cargo tores en el ámbito de la promoción comercial.
«la tarea de facilitar a la empresa española informes, Por lo que respecta a la primera de las circunstancias
mencionadas, la entrada, prevista entonces, en la CEE
15
Banco Exterior de España vivido en el Ministerio de Comercio»;.
16 17
«Legislación Básica sobre Comercio Exterior 1», Decreto «Legislación Básica sobre Comercio Exterior 1», Decreto
1847/1970, de 3 de julio. 3636/1975, de 26 de diciembre.

iba a obligar a España a modificar su esquema de apo- pección comercial), algún Plan Sectorial (dando en cier-
yo a la exportación, abandonando, por lo que suponían ta manera continuidad a las Ordenaciones Sectoriales)
de subvención a la exportación, muchas de las medidas en el sector agroalimentario, o los Centros de Promo-
de fomento fiscal y financiero, que habían sido sin duda ción. Estos Centros, de carácter sectorial y ubicados en
alguna instrumentos muy potentes de fomento de la ex- algunas Oficinas Comerciales, buscaban dotar a éstas
portación, para centrarse necesariamente en las medi- de medios y recursos estables con los que garantizar su
das de promoción comercial, prácticamente las únicas labor a medio plazo así como permitir la contratación de
permitidas. personas expertas del país.
Además, la política de fomento a la exportación pues- En 1982, finalmente, y en el marco de un Decreto-Ley
ta en marcha a partir del Plan de Estabilización, no pare- sobre «Ordenación Económica. Inversiones públicas de
cía haber conseguido en términos generales ninguno de carácter extraordinario y medidas de fomento de la ex-
sus dos objetivos: ni el de generar ingresos en divisas portación»19, se crea el Instituto Nacional de Fomento
suficientes para equilibrar la Balanza de Pagos, ni el de de la Exportación (INFE), como Ente público adscrito al
contribuir a un proceso sano y equilibrado de industriali- Ministerio de Economía y Comercio, concentrando las
zación. La liberalización exterior, iniciada en 1959, ha- distintas actuaciones en promoción comercial que se
bía mantenido una elevada protección del mercado inte- hallaban dispersas entre el CEDIN, el Servicio de Pro-
rior por medio, entre otros factores, de altos aranceles e moción Comercial, y la Comisaría de Ferias.
impuesto de compensación de gravámenes interiores. La creación del INFE supone un salto cualitativo fun-
Perduraba por tanto en gran parte la discriminación con- damental en la política de promoción comercial, adop-
tra las exportaciones de épocas anteriores, en la medi- tando criterios generales de actuación de carácter inno-
da en que forzaba a producir internamente con costes vador en la Administración española por lo que tienen
elevados y en que también permitió mantener un tipo de de vocación de servicio al exportador y de agilidad y fle-
cambio sobrevaluado18. xibilidad en su funcionamiento20:
Por otra parte, también era evidente el retraso que, en — Se crea como entidad de servicios y asistencia a la
materia de promoción de las exportaciones, mantenía empresa exportadora, a la que ayudará a «detectar
España en relación con los países de su entorno, así mercados, diseñar estrategias, desarrollar una imagen y
como el agotamiento del modelo de ferias y misiones potenciar su dinámica exportadora o ayudar a crearla si
comerciales en vigor, como principales instrumentos, y aún no la tiene»;
casi únicos, de promoción comercial. — con «especial atención a la pequeña y mediana
De hecho, ya a finales de los años setenta y principio empresa», que era la que mostraba una mayor propen-
de los ochenta, el Servicio de Promoción Comercial del sión marginal a exportar;
Ministerio de Comercio, convencido de la eficacia limita- — con el objetivo prioritario de «despertar nuevas vo-
da de las misiones comerciales en las que los exporta- caciones exportadoras»;
dores viajaban junto con sus competidores provocando — con la vocación de ejecutar las acciones de promo-
con frecuencia una subasta a la baja de los precios de ción comercial exterior «con la agilidad y flexibilidad pro-
sus productos, había comenzado a promover otras me- pias de la empresa privada» (a lo que pretendía contri-
didas como los VIAPROS (Viajes individuales de pros-
19
Real Decreto 6/1982 de 2 de abril, BOE número 83, 7 de abril de
18
VIÑAS, A; VIÑUELA, J.; EGUIDAZU, F.; PULGAR, C. y 1982.
20
FLORENSA, S.: «Política Comercial Exterior en España (1931-1975)». INFE, documento interno, 1982.

buir tanto el carácter laboral de su personal, como el he- pliándolos a otros sectores de la exportación suscepti-
cho de estar sujeto en la contratación al Derecho bles de promoción comercial.
Privado); · Asumiendo la gestión del programa de becas que el
— contando siempre con la red exterior de apoyo Servicio de Promoción Comercial había iniciado en
que integran las Oficinas Comerciales en el extranjero 1974, con tan sólo 12 becarios, con el objetivo de formar
y las Delegaciones Territoriales y Provinciales de Co- técnicos especializados para las empresas y prestar
mercio; servicios al exportador en las Oficinas Comerciales
— aplicando con carácter general la «cofinanciación» · Reconvirtiendo el instrumento de la asistencia a
de actividades con el exportador; Ferias (que de hecho había venido funcionando como
— e integrando en su Consejo de Administración a una mera ventanilla de subvenciones), y transformán-
exportadores y Asociaciones de exportadores. dolo en un elemento más activo de la política de pro-
El INFE se plantea en sus primeros años un doble moción comercial al integrarlo en los planes sectoria-
objetivo: fomentar las exportaciones, para lo que basa les, concentrando además los recursos en ferias más
sus acciones de promoción en las empresas tradicio- especializadas.
nalmente exportadoras, y fomentar los exportadores, · Informatizando la catalogación de todas las entra-
para lo que desarrolla actuaciones que incentivan su das de información (publicaciones, informes, estudios o
asociación. noticias), y agilizando notablemente el acceso de los ex-
Para ello, pone en marcha cuatro nuevos programas: portadores a la información.
· Los planes de empresa, con un horizonte temporal · E iniciando la publicación de revistas propias dirigi-
de tres años, que se configuraban como un apoyo direc- das al exportador (Expansión Comercial), o, caso único
to a las Pyme exportadoras para la mejora de sus esen todos los organismos de promoción europeos, al pro-
tructuras comerciales exteriores (departamentos de ex- fesional extranjero (Spain Gourmetour).
portación y redes comerciales en el exterior) y el fomen- Al año de su creación, en 1983, el INFE replantea su
to de sus actividades de publicidad y promoción en el estrategia: sustituye la programación por instrumentos y
exterior. se organiza por sectores, otorga una dimensión tempo-
· El programa de Establecimientos de Filiales en el ral a sus programas, incrementa el apoyo a la exporta-
Exterior, destinado a promover relaciones estables de ción de tecnología y ve multiplicado por cinco su presu-
clientela de las empresas puesto.
· Los Consorcios, como agrupación de exportadores La adhesión de España a la Comunidad Económica
en una entidad independiente con personalidad jurídica Europea en 1986 provoca de nuevo una serie de cam-
propia, a los que inicialmente se les financiaba única- bios estructurales y normativos que afectan a la promo-
mente los gastos de estructura. ción del comercio exterior21:
· Los ANEX, programa de Ayuda a Nuevos Exporta- · Se elabora el primer Plan de Fomento de la Expor-
dores, como agrupaciones de exportadores sin vínculos tación, que articula un esquema de tres grandes tipos
jurídicos entre sí, a los que se financiaba gastos de es- de programas de fomento: financiero (FAD, sistema
tructura y de promoción, y que eran tutelados por las CARI, seguro de crédito y cofinanciación de inversiones
Cámaras de Comercio. productivas en países en vías de desarrollo), fiscal (de-
A la vez que perfecciona otros programas ya existen- volución del IVA, Trafico de Perfeccionamiento) y de
tes con anterioridad:
· Intentando generalizar los planes sectoriales, antes
casi circunscritos a la promoción agroalimentaria, am- 21
INFE, Plan de Fomento de la Exportación, documento interno, 1987.

promoción (a través de cinco grupos de programas: in- establecimiento de filiales, formalizando joint ventures,
formación; formación, asesoramiento y publicaciones; estableciendo contratos para fabricación conjunta de
ferias; apoyo a empresas; y planes sectoriales y Cen- productos, o firmando acuerdos de transferencia de tec-
tros de Promoción). nología, y contribuye a superar las etapas de exporta-
· Se constituye el Consejo Asesor de Exportación, ción coyuntural u ocasional tan presentes en muchos
que integra a organizaciones empresariales, Cámaras de sectores productivos, a la vez que aporta ventajas adi-
Comercio, entidades financieras y de seguro de crédito a cionales como la creación de economías de escala, el
la exportación y otros entes públicos de promoción. incremento de la competitividad, una mejor y más ágil
· El INFE (Instituto Nacional de Fomento de la Expor- capacidad de reacción ante los cambios de la demanda
tación) cambia su denominación a ICEX (Instituto Espa- y la consecución de relaciones y contactos más sólidos
ñol de Comercio Exterior) para homologarlo a otros orga- en los mercados de destino22.
nismos de promoción europeos y para reflejar la amplia- La inversión directa en el exterior, prácticamente ine-
ción de su horizonte de actividad, desde la promoción de xistente en 1982, despega a partir de 1986, y se acelera
exportaciones en sentido estricto al estímulo de las inver- claramente a partir de 1990. El ICEX, que no es ajeno a
siones directas españolas en otros países. este proceso, lo apoya decididamente mediante la crea-
· Refuerza, por tanto, los programas de apoyo a las ción, en 1988, de una División de Inversiones, la organi-
inversiones directas en el exterior, cuyo progresivo au- zación de Foros de Inversiones y Cooperación Empre-
mento es reflejo del proceso de maduración de la activi- sarial y de Encuentros Empresariales, que totalizan más
dad exportadora española de 150 actos desde 1991, o los Acuerdos de 1998 con
· Vuelve a experimentar un fuerte aumento en su COFIDES23-24.
presupuesto, duplicándolo, para compensar, parcial- En esta misma línea, los sucesivos Planes que se han
mente, la desaparición de la desgravación fiscal a la expuesto en marcha en los últimos años25, han integrado
portación, que había supuesto una disminución drástica el concepto de internacionalización como un binomio
del apoyo oficial a la exportación (reducción estimada comercio exterior-inversiones, dedicando en todos los
de cerca del 40 por 100 del porcentaje de ayuda respec- casos una atención prioritaria al fomento de la inversión.
to al total de exportación) Finalmente, por lo que se refiere a la tercera circuns-
En cuanto a la segunda de las circunstancias mencio- tancia, los nuevos actores en el campo de la promoción
nadas, el proceso de globalización de los mercados, im- comercial, tenemos, por una parte, la aparición del Esta-
pulsado, a partir de 1986, por la creciente apertura de do de las Autonomías en el mapa político español, y, por
nuevos mercados a la exportación española, con el otra parte, las actuaciones de otras instituciones con
Acuerdo de Libre Cambio con la EFTA, los progresos competencias en comercio exterior.
del Mercado Único Europeo, la implantación de la mo-
neda única, el acceso de nuevos países a la Unión Eu-
ropea, o el dinamismo de las economías asiáticas, exige 22
ICEX, Plan Estratégico 1990-1993, documento interno, 1990.
23
de las empresas españolas un planteamiento radical- COFIDES (Compañía Española de Financiación del Desarrollo,
S.A.) fomenta inversiones productivas de empresas españolas en países
mente distinto en su aproximación a los mercados exte- en vías de desarrollo.
riores, obligándoles a abordar definitivamente su proce- 24
Revista El Exportador, número 53, mayo 2002 y número 85, abril
2005.
so de internacionalización mediante su implantación en 25
El Plan de Internacionalización de la Empresa Española, de 1992;
el exterior. el Plan Estratégico para la Exportación e Internacionalización (o Plan
2000) de 1997; el Plan Marco Asia-Pacífico 2000-2002 de 2000; el Plan
Este proceso de implantación se materializa de muy de Internacionalización de la Economía Española, de mayo 2001; el
distintas formas: mediante la compra de empresas, el Plan de Dinamización de la Economía Española, de 2004.

La creciente participación de las Comunidades Autó- las, como dispersión de recursos, duplicidad de actua-
nomas en actividades de promoción en el exterior26, va ciones, o distorsión en los mensajes que se transmiten,
a obligar al ICEX a modificar de forma importante sus cuando, sin embargo, la coordinación es posible.
estrategias de promoción para adaptar a la nueva reali- Un programa concreto que demuestra la posibilidad
dad política y económica la organización de los servi- de esta coordinación es el PIPE, Plan de Iniciación a la
cios de promoción comercial del Estado. La consecu- Promoción Exterior, puesto en marcha en 1997 como un
ción de los primeros Acuerdos con algunas Comunida- programa de atención personalizada dirigido específica-
des Autónomas para la realización de actividades de mente a conseguir nuevas Pyme exportadoras, y en el
promoción conjunta en determinados países a partir de que colaboran conjuntamente el ICEX, el Consejo Su-
1992, la creación de la Comisión de Promoción Exterior perior de Cámaras, las Comunidades Autónomas y las
en 1995, o la reorganización del Consejo de Administra- Cámaras de Comercio.
ción en 1996 para dar entrada a las Comunidades Autó-
nomas, son algunas manifestaciones de este proceso, 4. Los desafíos del futuro
aún hoy abierto.
Por otra parte, se hace más evidente la necesidad, En este contexto, las cuestiones sin resolver hasta el
igualmente importante, de coordinación con otras insti- momento van a exigir la búsqueda de soluciones de
tuciones con competencias en promoción exterior, como adaptación por parte del ICEX, sobre las que cabe ha-
las Cámaras de Comercio, el Consejo Superior de Cá- cer algunas consideraciones:
maras y las organizaciones empresariales, que, sin ser · El hecho de que distintos entes de promoción
nuevos en este campo, han desarrollado y ampliado sus (ICEX, Comunidades Autónomas, Cámaras, organiza-
actuaciones de promoción de manera notable. ciones empresariales) realicen actividades en el exterior
En su conjunto se puede hablar, por tanto, de la exis- no debe verse como una amenaza, sino como una opor-
tencia de tres modelos de promoción comercial tenien- tunidad: la de sumar recursos, en el marco de un mode-
do en cuenta los diferentes actores concernidos, el que lo de promoción compartido.
podríamos llamar modelo territorial, que es el de las Co- · En este modelo, a la promoción comercial desde el
munidades Autónomas y que promociona los productos Estado parece corresponderle lo que se podría conside-
y empresas de su región; el modelo de promoción multi- rar su espacio natural: la responsabilidad de las accio-
sectorial, de carácter básicamente local, que es el desa- nes más genéricas y horizontales, es decir, no sectoriali-
rrollado por las Cámaras de Comercio, y, finalmente, el zadas a priori, véase la promoción de imagen de la mar-
modelo sectorial-empresarial, correspondiente al ICEX ca España, como productor de productos y servicios; la
y que es el único capaz de aglutinar a todos ellos27. Las información, de calidad y en tiempo útil; la formación di-
organizaciones empresariales hacen una promoción bá- rigida a los empresarios, en la que debe ejercer un claro
sicamente institucional. papel de líder identificando nichos de necesidades for-
La convivencia desordenada de estos tres modelos mativas y diseñando los programas para atenderlas; la
de promoción puede originar disfunciones importantes formación de becarios dirigida a nutrir de especialistas
en la promoción de la exportación y la inversión españo- en comercio exterior a las pequeñas y medianas empre-
sas, tan necesitadas de ellos; o la promoción de inver-
siones en el exterior.
26
A título de ejemplo, las 18 sociedades de promoción autonómicas · Los servicios al exportador-inversor desde el ICEX
disponen en la actualidad de un total de 114 oficinas propias o
«antenas» en el exterior.
deben ser cada vez más personalizados, especializa-
27
ICEX, Nueva Estrategia, documento interno, diciembre 1996. dos y con alto grado de cualificación, es decir, de claro

valor añadido para el usuario, ajustándose por tanto lo hasta nuestros días, permite hacer una serie de comen-
más posible a sus necesidades concretas. Este plantea- tarios de carácter general:
miento requiere un cambio de cultura institucional y em- 1. La evolución de la política de promoción comer-
presarial: desde la cultura de las subvenciones a la de cial ha estado directamente relacionada por lo general
los servicios personalizados, que supone un auténtico con el entorno económico de cada momento, que ha
reto para el ICEX del futuro. propiciado la formulación de distintas estrategias de
· Directamente ligada con la anterior, está la cuestión promoción comercial y éstas a su vez la aplicación, en
del cobro de los servicios por parte del ICEX, todavía mayor o menor medida, de nuevos o distintos progra-
una asignatura pendiente en la política de promoción mas de promoción.
comercial española, que, además de posibilitar esa 2. Algunos hitos y procesos fundamentales que han
prestación de servicios de mayor valor añadido, resulta- marcado la evolución de la política de promoción comer-
ría de gran utilidad como elemento de medida y mejora cial han sido: la liberalización de 1959, la entrada en la
de la calidad de los mismos, debiendo abordarse, por CEE, la aparición del Estado de las Autonomías, las tec-
tanto, sin dilación. La tendencia general en organismos nologías de la información, o la globalización de los
homólogos de otros países así lo confirma. mercados.
· La acción del ICEX, que tradicionalmente se ha 3. Innovar en materia de promoción comercial no es
orientado hacia el exportador español, debe en el futuro fácil, según hemos podido comprobar: muchos de los
reorientarse también hacia el comprador extranjero, con instrumentos y programas utilizados hoy en día tienen
actuaciones mucho más allá por tanto de las habituales sus antecedentes en épocas muy remotas. A pesar de
misiones inversas y más ligadas a las genéricas de ima- ello, aún hay cierto margen para actuaciones novedo-
gen de España. sas, como lo demuestran los casos de los Centros de
· De especial importancia es la promoción del sector Negocios o las Expotecnias, de principios de los noven-
de los servicios, verdadero protagonista de la interna- ta, o, más recientemente, el programa PIPE, el call cen-
cionalización de la empresa española. Consultoría, ter o la reorientación del programa de becarios.
transportes, logística, construcción, diseño, arquitectu- 4. Los presupuestos INFE-ICEX han crecido de ma-
ra, servicios financieros, producción audiovisual, turis- nera casi constante desde 1982, y fuertemente en mo-
mo, franquicias, son algunos ejemplos de subsectores a mentos concretos: de 1982 a 1983, de 1986 a 1987, de
los que debe prestarse atención prioritaria por su eleva- 1992 a 1993 o de 1993 a 1994, con dos períodos de in-
do potencial. flexión a la baja: de 1990 a 1991 y de 1994 a 1997 (de
· «El presente es la exportación y el futuro es la in- hecho, hasta el año 2004 no se ha recuperado la cifra
versión»: España es desde 1997 un país emisor neto de de 1994) (ver Gráfico 1). Sin embargo, los mejores pre-
inversiones y ocupa en la actualidad el sexto lugar en el supuestos no son necesariamente los más elevados,
ranking mundial de países inversores en el exterior. sino los que se pueden gestionar bien, siendo quizás
Esta realidad debe reflejarse en la estructura, organiza- más importante, a efectos de una política de promoción
ción y acción del ICEX del futuro. eficaz, tener la garantía de un presupuesto estable en el
tiempo sin oscilaciones imprevisibles.
5. Visión general de la evolución 5. Las debilidades de las empresas españolas a la
de la política de promoción comercial hora de competir en el exterior, siguen siendo probable-
mente muy similares a las de la empresa de muchos
El análisis realizado desde las primeras actuaciones años atrás: baja competitividad productiva (precio-cali-
en materia de promoción comercial a partir del siglo XIX dad-diseño) y comercial (redes comerciales, marcas,

GRÁFICO 1
EVOLUCIÓN DE LOS PRESUPUESTOS DESTINADOS A PROMOCIÓN COMERCIAL,

1982-2004
250
200
150
Millones €
100
50
0
83
90
93
00
03
89
99
88
91
98
01
82
92
02
86
96
84
94
04
85
95
87
97
19
19
19
20
20
19
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FUENTE: Elaboración propia a partir de datos del ICEX.
plazos y condiciones de venta, servicios posventa y fi- 6. En esta misma línea, dado que es prácticamente
nanciación); falta de cultura empresarial exportadora; imposible determinar la evolución de la «exportación na-
carencias empresariales en marketing, formación, infor- tural»28, resulta también imposible cuantificar el impacto
mación; escasa implantación empresarial exterior; y au- de la inversión adicional de carácter «oficial» sobre las
sencia o deficiencias de imagen en el exterior de pro- variaciones de la exportación total, por lo que cualquier
ductos españoles. Y es precisamente la modificación de intento de valorar la eficacia de una política de promo-
los factores que determinan estos problemas estructu- ción comercial pasa necesariamente por utilizar ele-
rales de la exportación española el objetivo de una bue- mentos de valoración «sucedáneos» o aproximativos,
na política de promoción comercial. tales como la satisfacción de los usuarios, la disposición
Sin embargo, de aquí no se infiere necesariamente que de éstos a la cofinanciacion de actividades o el grado de
la política de promoción comercial española no ha sido efi- aceptación del cobro de los servicios.
caz: las empresas tienen los mismos problemas pero, en En conclusión, puede afirmarse que la política de pro-
lo que se refiere a su actividad exportadora, son distintas, moción comercial española ha evolucionado desde sus
porque lo que sí parece haber habido es una progresiva y orígenes en el siglo XIX, desde un sistema incipiente de
continua incorporación de nuevas empresas al sector ex-
portador, con lo que se habría cumplido uno de los objeti-
vos fundamentales de la política de promoción comercial: 28
Entendiendo por exportación «natural» la que se hubiera producido
aumentar la base de exportadores estables. en todo caso, aun en ausencia de medidas de promoción.

apoyo al exportador hasta convertirse en un sistema terio de Comercio», Lecturas de Economía Española e Inter-
nacional. 50.º aniversario del Cuerpo Técnicos Comerciales
complejo y sofisticado acorde con el contexto económi-
del Estado, páginas 579-599.
co actual. En todo caso, ha sido un factor más en la mo- [6] ICEX, Nueva Estrategia, documento interno, 1996.
dernización progresiva de nuestro país en el siglo XX. [7] ICEX, Plan Estratégico 1990-1993, documento interno,
1990.
[8] INFE, documento interno, 1982.
Referencias bibliográficas
[9] INFE, Plan de Fomento de la Exportación, documento
interno, 1987.
[1] CARRIZO, G. (1992): La Promoción Comercial en [10] Legislación Básica sobre Comercio Exterior 1, 1977,
España hasta 1936, ICEX, Madrid. Ministerio de Comercio, Madrid.
[2] CARRIZO, G.: La Promoción Comercial en España has- [11] MANZANEDO MATEOS, J. A. (1968): El Comercio
ta 1982, sin publicar. Exterior en el Ordenamiento Administrativo Español.
[3] El Exportador, número 53, mayo 2002, ICEX. [12] VIÑAS, A.; VIÑUELA, J.; EGUIDAZU, F.; PULGAR, C.
[4] El Exportador, número 85, abril 2005, ICEX. y FLORENSA, S. (1979): Política Comercial Exterior en Espa-
[5] GARCÍA MARTÍN, F. (1981): «Un trienio (1969-1972) ña (1931-1975), tomos 1 y 2, Banco Exterior de España, Servi-
decisivo para el Banco Exterior de España, vivido en el Minis- cio de Estudios Económicos, Madrid.

Carlos Espinosa de los Monteros
Vicente Boceta Álvarez
UN ANÁLISIS DE LA POLÍTICA
INDUSTRIAL ESPAÑOLA
A lo largo de los últimos 75 años se ha producido en España una gigantesca
transformación desde un país pobre y eminentemente agrario, hasta una potencia
industrial de tamaño medio que opera en un mundo globalizado. En este artículo se
revisan las distintas etapas que ha atravesado la política industrial en nuestro país
desde la época de la autarquía hasta nuestros días, y se ofrece un diagnóstico de la
situación actual y de las políticas que deberían seguir nuestras empresas.
Palabras clave: política industrial, reconversión industrial, desarrollo económico y social, cambio tecnológico,
desregulación, empresas públicas, privatización, España, 1930-2005.
Clasificación JEL: L50, O30, O52.
1. Introducción cesario, y a ser posible favorable, para que la industria

pueda hacer y desarrollarse.
Analizar la política industrial de un país a lo largo de En el caso español puede afirmarse que la Revolu-
los últimos 75 años en poco más de 20 folios obliga a un ción Industrial del siglo XIX tuvo muy escaso impacto
esfuerzo de síntesis con el grave riesgo de omitir, o tra- en la transformación del país. Tras la decadencia eco-
tar ligeramente, hechos y actuaciones que tuvieron una nómica de España en el primer tercio del siglo XIX se
gran importancia en su momento y en el devenir poste- produce, en la segunda mitad del siglo, un progreso
rior de los acontecimientos. económico basado en la libre empresa y en el desa-
A la hora de juzgar el papel desempeñado por la polí- rrollo de una cierta industria en los últimos años del si-
tica industrial en España, puede decirse que el tránsito glo XIX al socaire de un fuerte proteccionismo que te-
de una economía fuertemente centralizada e interveni- nía en el Arancel su principal instrumento. A pesar de
da a otra mucho más libre conllevó, necesariamente, un ello, España entra en el siglo XX como un país emi-
papel decreciente de la política industrial a lo largo de nentemente agrícola.
los años. Se fue pasando lentamente del convencimien- El proteccionismo se centraba principalmente en los
to de que el Estado debía dirigir e impulsar toda la activi- sectores textil y siderúrgico, y estaba orientado a prote-
dad industrial hasta en sus más mínimos detalles a lo ger los focos industriales de Cataluña y el País Vasco
que se ha convertido en la posición dominante, al me- garantizándoles, a la vez, un mercado interno para sus
nos en la última década, de que el papel del Estado en productos que eran escasamente competitivos en el ex-
este terreno no debe ir más allá de crear el entorno ne- terior.

CARLOS ESPINOSA DE LOS MONTEROS Y VICENTE BOCETA ÁLVAREZ
2. La filosofía básica de la autarquía de que había que fabricar internamente todos los pro-
ductos posibles siempre que técnicamente pudieran
Tras la Guerra Civil, España es una nación destruida hacerse. Para ello, junto a la obsesión industrializado-
y con una base industrial de partida muy pobre. Los ra, se llevó a cabo una política proteccionista de susti-
avances tecnológicos eran muy escasos y tampoco tución de importaciones. El aislamiento internacional
existía entre la población civil ni espíritu empresarial, ni hacía también necesaria, como dijo el profesor Torres,
empresas capaces de competir en mercados abiertos. la presencia de la planificación económica en sectores
En consecuencia, la política económica e industrial de la como el eléctrico y el siderúrgico, que constituían en
posguerra civil estuvo muy determinada no sólo por el ese momento sendos cuellos de botella para el resto
aislamiento internacional, sino también por las corrien- de la economía, planificación que, como luego vere-
tes de pensamiento económico vigentes en aquella épo- mos, se confió al INI. Era necesario aumentar la pro-
ca. En los países de socialismo real y en los de socialis- ducción a toda costa para aprovechar al máximo los re-
mo nacionalista se aplicaba una política estricta de pla- cursos nacionales, no explotados, según se decía, por
nificación económica incluso antes del estallido de la la falta de espíritu empresarial, sin analizar si detrás de
Segunda Guerra Mundial. esta ausencia de utilización no habría alguna razón
En el llamado mundo libre, tras el final de la guerra económica.
perduraba el recuerdo de la Gran Depresión y debido a En nombre de la autarquía, se procuraba fabricar en
un erróneo diagnóstico de las causas de la misma, co- España todo lo físicamente posible, desconociendo
menzó a aplicarse la versión democrática light del inter- cualquier criterio de especialización basado en las ven-
vencionismo socialista, es decir el keynesianismo. tajas comparativas relativas o absolutas del país. Natu-
El aislamiento internacional, la destrucción de la Gue- ralmente, esta forma de industrialización elevaba los
rra Civil y esos principios socialistas vigentes entre los costes productivos internos al entorpecer, por un lado, el
políticos de aquella época, constituyeron un entorno abastecimiento de las empresas en los mercados inter-
que determinó de forma decisiva la orientación de la po- nacionales más baratos, y por otro, al impedir la compe-
lítica que iba a seguirse en España. Es además difícil tencia de productos extranjeros que hubiera garantiza-
contemplar dicha política haciendo abstracción de las do la moderación de costes y precios interiores. Estos
personalidades que iban a dirigirla, Franco y su alter mayores costes sólo eran soportables si se reservaba el
ego industrial, Suanzes, quienes concebían la organiza- mercado interior para las empresas nacionales, liberán-
ción del Estado español como un «gigantesco sindicato dolas de la «engorrosa» tarea de competir en los merca-
de productores» (Fuero del Trabajo), con un nacionalis- dos internacionales.
mo extremo y una abierta hostilidad al liberalismo políti- La política industrializadora de la posguerra partía de
co y económico. la base real de que la productividad industrial, en térmi-
En lo económico, Suanzes defendía los altos intere- nos económicos, era superior a la agraria. En aquellos
ses del Estado (que consideraba representante del bien momentos se estaba ya transitando desde un concepto
común) contra los supuestos grandes grupos de presión agrario de España, basado en el lema sine agricultura
de los empresarios privados, siendo la clave de la ges- nihil, hacia otro industrial. Consideraba la sociedad polí-
tión económica estatal la de administrar honestamente tica de entonces que la agricultura era incapaz de actuar
los recursos públicos, sin una especial preocupación como motor del crecimiento económico, por lo que ha-
por la rentabilidad o la competitividad. bía que centrarse en la industria incluso impulsándola
La reconstrucción tras la Guerra Civil estuvo, por artificialmente a través de empresas públicas y arance-
ello, basada en el convencimiento puramente ingenieril les protectores que subsanaran la ausencia de espíritu

UN ANÁLISIS DE LA POLÍTICA INDUSTRIAL ESPAÑOLA
empresarial. Como dicen los profesores Schwartz y fundamentalmente de la industrialización. Al margen de

González (1978, página 26): este criterio, España vivía entonces una economía de
guerra, en la que los abastecimientos industriales se-
«Se propugnaba un cierto fetichismo industriali- guían un patrón prácticamente de planificación total
zador: si se canalizaban recursos hacia la indus- desde el Ministerio de Industria.
tria, ello permitiría elevar los salarios, ampliaría el El esquema de prioridades del INI era el de potenciar
consumo, crearía un mercado para el sector tradi- «los centros vitales y nerviosos de la producción», que
cional, se trasvasaría población hacia el sector in- constituían los cuellos de botella de la economía espa-
dustrial, y se cosecharían ganancias de productivi- ñola: el carbón, el hierro y la energía eléctrica. El fin de
dad en ambos sectores». autoabastecimiento de estos productos pretendía lo-
grarse a través de la integración vertical de todos los
En definitiva, se equiparaba crecimiento económico procesos de producción en una sola empresa. Al estilo
con industrialización y se olvidaba calcular el coste eco- soviético, una vez definida una cantidad-objetivo a pro-
nómico de esas aventuras industrializadoras. No entra- ducir, por ejemplo, de acero, se determinaban, en cas-
mos aquí en la otra equivocación nacionalista de pensar cada, los que debían cumplir las industrias secundarias
que la entrada de capital extranjero supone colonización y auxiliares ligadas al objetivo final.
económica y, a largo plazo, permanencia en el subdesa- La idea de reducir importaciones llevaba la mayor
rrollo, aunque, como hemos dicho, tales ideas eran mo- parte de las veces a importar productos básicos o ma-
neda común en la filosofía autárquica y nacionalista de quinarias inexistentes en el país, pero imprescindibles
la posguerra española. Evidentemente, en el momento para producir el producto cuya importación se trataba de
que se utilizan criterios económicos de asignación efi- sustituir.
caz de recursos, caen por su base las políticas de susti- Finalmente, una política de autarquía orientada hacia
tución de importaciones o el nacionalismo financiero. los productos industriales suponía abandonar el abaste-
cimiento de productos básicos para la alimentación, el
3. Las leyes de 1939 y 1941 vestido o la vivienda.
La filosofía en la que se apoyaba la autarquía de
Toda esa filosofía económica se plasma en las leyes Suanzes derivaba de su creencia de que todas las gran-
de protección industrial de 1939 y en la de creación del des potencias o los países rectores del mundo tienen
INI. Así, la Ley del 25 de septiembre de 1941 creaba el una industria enormemente desarrollada mientras que
INI con un objetivo: aquellos que basan su economía en la agricultura son
países colonizados.
«Propulsar y financiar, en servicio de la Nación, la En este intervencionismo subyacía un profundo con-
creación y resurgimiento de nuestras industrias, en vencimiento antiliberal por parte de Suanzes. De hecho,
especial de las que se propongan como fin principal en 1942 comentaba: «La situación actual... ha sido con-
la resolución de los problemas impuestos por las exi- secuencia de una política liberal en economía que nos
gencias de la defensa del país o que se dirijan al de- llevaba al desastre; no podemos volver nunca sobre ese
senvolvimiento de nuestra autarquía económica» principio» (Gómez Mendoza, 2000, página 40). Parale-
(Schwartz, P. y González, A., 1978, página 1). lamente concebía al Estado con una capacidad total
para dirigir la política económica a la cual le atribuía la
Basado en el IRI italiano, su creación respondía al función de decidir dónde, cuándo y cómo intervenir: «En
concepto de que el crecimiento económico dependía un régimen como el que pretendemos implantar, no se

pueden tener dudas sobre los fundamentos del régimen y perjudicaba a las exportaciones, por lo que lejos de
que se basa precisamente en una competencia de Esta- disminuir el déficit comercial tendía a aumentarse.
do. Si no hay competencia de Estado, no hay régimen, La creación de nuevas industrias, o el traslado de las
ni Estado, ni nación» (ibidem, página 40). existentes estaba sujeta a la autorización del Gobierno.
En consecuencia, la iniciativa privada, que Suanzes Ahora bien, las empresas ya establecidas podían opo-
consideraba poco patriótica pues el capital privado era nerse a la competencia de nuevos inversores con argu-
cobarde, debía subordinarse a la iniciativa pública, sien- mentos como la pérdida de su participación económica y
do el propio Estado el que definía los límites de su capa- la consiguiente disminución de eficiencia productiva. La
cidad de acción. Como toda la filosofía del corporativis- ley obstaculizaba la inversión extranjera, la aparición de
mo católico de aquella época, Suanzes creía en un sis- otras nuevas empresas más eficientes y desincentivaba
tema económico que superara tanto al socialismo como la competencia con las ya existentes. Por otra parte se
al capitalismo liberal. abría la puerta a la arbitrariedad de políticos y burócratas
El interés del sector privado debería ser regulado con la connivencia de los empresarios ya establecidos.
«siempre por el Estado que, de forma transitoria o per- Simultáneamente, la manipulación del tipo de cambio,
manente, podrá desarrollar o financiar por sí mismo las o la existencia de cupos y licencias de importación, dis-
actividades que juzgue oportunas, precisamente para torsionaba también la asignación de recursos para
abrir en muchos casos camino o garantizar el libre juego adaptar importaciones y exportaciones a la escala de
y desenvolvimiento de ese interés privado, que como prioridades de la administración, escala que, con un tipo
evidente elemento de progreso, por nadie ha de ser de cambio sobrevalorado, penalizaba a los exportado-
atendido y cuidado como por el propio Estado» (ibidem, res mientras favorecía a los importadores.
página 41). E incluso seguía afirmando: «Hay una por- Las leyes de 1939 afectaban también a la inversión ex-
ción de problemas de tipo fundamental en los que la ini- tranjera, pues se limitaba su participación en el capital
ciativa privada no puede intervenir en cierta medida; la social de las empresas españolas al 25 por 100 y la repa-
iniciativa en estos problemas industriales no se parece a triación de beneficios estaba muy restringida. Se estable-
la auténtica iniciativa privada del señor que monta un cía que mientras existieran materias primas nacionales
negocio o una industria y va a sostenerla dentro de unas todo inversor debía abastecerse internamente. Para po-
modalidades» (ibidem, página 41). der recurrir a la importación era preciso demostrar la ine-
Ya en 1938 Suanzes afirmaba: «La política futura del xistencia de la materia prima en territorio español.
Estado español y de la Revolución Nacional ha de estar De esta forma se abandonaba cualquier criterio de es-
por consiguiente basada en esta consigna clara y termi- pecialización productiva basado en el principio de venta-
nante: la economía subordinada a la política. O si se jas comparativas, absolutas o relativas. Las consecuen-
quiere: lo económico social subordinado a lo político» cias eran fáciles de prever: aumento de los costes de pro-
(ibidem, página 43). ducción al no poder utilizar materias primas o inputs más
Paralelamente a ese impulso voluntarista industriali- baratos del exterior y evitar asimismo la competencia ex-
zador, se desarrolla una política comercial exterior que tranjera que hubiera garantizado una moderación de cos-
también dirigía los intercambios exteriores en función de tes y precios mediante la reserva del mercado interior a
las necesidades de industrialización que marcaba el las empresas nacionales. Se limitaba así el tamaño del
propio Suanzes. De nuevo su ignorancia de los princi- mercado y la posible aparición de economías de escala.
pios económicos hacía que luchara contra el déficit de la La política autárquica, que como hemos dicho tenía
balanza comercial a través de un tipo de cambio sobre- unas claras connotaciones de tipo soviético, participaba
valorado que lógicamente incentivaba las importaciones también de una profunda aversión hacia la iniciativa pri-

vada. De hecho el énfasis en la sustitución de importa- además por la Segunda Guerra Mundial. Un segundo
ciones se debía a considerar que la iniciativa privada período de 1945 a 1951 en el que Suanzes simultanea
había sido incapaz de producir lo que se importaba. el cargo de Ministro de Industria con la presidencia del
Para remediar este vacío el artículo 1.º de la Ley de 24 INI y en el que se logran resultados importantes y positi-
de octubre de 1939 define un mecanismo de interven- vos en los sectores eléctrico y siderúrgico. Finalmente,
ción consistente en declarar «de interés nacional» a de- de 1952 a 1963, cuando fruto de la continuada política
terminadas industrias en función de «las necesidades autárquica, el INI crece desmesuradamente cada vez
de la defensa o de la economía nacionales» (Ley de 24 con más ineficacia, lo que, desde 1959, con la puesta en
de octubre de 1939, Art. «protección y fomento de la in- marcha del Plan de Estabilización, se refleja en abiertos
dustria nacional: industrias de interés nacional» BOE desacuerdos de los directivos del INI con el equipo eco-
1939, Art. 1.º) Lógicamente el juicio de estas necesida- nómico tecnocrático del Gobierno.
des quedaba al arbitrio superior de las autoridades perti- Durante el primer período de cuasi estancamiento, el
nentes que a lo largo de la década de los cuarenta y los PIB crece en torno al 1,3 por 100 acumulativo anual y
cincuenta no fue otro que el Ministro de Industria y Co- hasta 1948 no desaparecen las tasas negativas de cre-
mercio y/o el Presidente del INI. cimiento. Es un período en el que el sector agrario sigue
Al concederse los beneficios de forma individualizada teniendo un peso dominante en el PIB. La población ac-
se desataba una carrera entre los empresarios para lo- tiva en la agricultura es prácticamente estable, pasando
grarlos en función de su capacidad de presión o su cer- del 50,5 por 100 en 1940 al 47,6 por 100 en 1950. En el
canía a las autoridades políticas y administrativas, todo sector industrial crece del 22,1 al 26,5 por 100. Por el
ello en perjuicio de proyectos empresariales más via- contrario la población en el sector servicios disminuye
bles pero con nivel inferior de contactos. en el período del 27,3 al 25,9 por 100. Como dato que
Al final el proteccionismo que se aplicaba hacía que muestra el deterioro del bienestar de la década puede
se creasen fábricas con elevados costes y poca eficacia señalarse que el consumo de carne en las capitales ha-
económica. Asimismo, siguiendo lo que después, en los bía descendido en 1940 un 50 por 100 respecto a la me-
años ochenta, se calificaría como una política de Pick dia del período republicano y en 1950 era todavía un 35
the winners o de «campeones industriales», se fomen- por 100 inferior.
taba que la iniciativa privada invirtiera en determinados Fueron verdaderamente años de penuria alimentaria,
objetivos industriales, o para incentivar la exportación por no decir de hambre, dada la política Stalinista de
se concedían tipos de cambios privilegiados para deter- cambiar industrialización por bienestar... sin conseguir
minados productos. Naturalmente todo este intervencio- realmente un nivel industrial aceptable excepto en el sec-
nismo conducía a una pésima asignación de recursos y tor energético, en el que se obtuvo un éxito cierto aunque
factores productivos escasos. Como dicen M. J. Gonzá- sin conocer realmente el coste de lograrlo. La grave si-
lez y P. Schwartz (1978, página 31): «el sistema tendía a tuación alimentaria del decenio reflejó asimismo esa polí-
crear privilegios para actividades sin mérito económico tica de industrialización a ultranza que penalizó la pro-
notorio». ducción agroalimentaria. Se intervinieron precios y su-
perficies, se regularon los productos a sembrar y sólo las
4. El período de 1940 a 1950 importaciones de trigo de Argentina paliaron de alguna
manera el hambre generalizada. Aproximadamente el 60
La política industrial basada en las directrices del INI por 100 de las importaciones eran inputs para la industria
puede dividirse en tres períodos. Uno inicial desde 1941 y el transporte. Esta política se reflejó en una escasez de
hasta 1945, casi de prueba y error, muy influenciado abonos y equipos agrícolas lo que no permitió elevar la

productividad agraria y fijó la población agraria al medio 5. La década de los cincuenta

rural. En 1949 la producción agraria era el 80 por 100 de
la de 1935 y sólo en 1950 se alcanzó el 90 por 100. La década de los cincuenta se inicia por lo tanto sobre
Probablemente el mejor camino para el desarrollo de bases internas más sólidas, con un entorno exterior más
una nación pobre, de pequeño tamaño económico y favorable, con el final del aislamiento internacional y con
hambrienta, tras la Guerra Civil, en un entorno de aisla- el oxígeno de la ayuda exterior de los EE UU y el acceso
miento internacional, hubiera sido el de fomentar el sec- a medios internacionales de financiación. La madura-
tor agrario y apoyar la especialización productiva en bie- ción de las inversiones públicas y el crecimiento de la in-
nes exportables, asignando los recursos muy escasos versión en viviendas fueron otros factores adicionales
de aquella época con criterios de eficacia económica. que se tradujeron en un notable impulso de los animal
En el sector exterior se implantó en 1948 un sistema spirits empresariales que abordaron decididamente un
de cambios múltiples sustituyendo a los cambios espe- proceso inversor de gran calado.
ciales, aplicable tanto a los productos importados, como Durante esta década se puso, en efecto, en marcha
a los de exportación. En dicho año existían nueve tipos una tímida liberalización de la economía española. A lo
de cambio para importaciones y 15 para exportaciones. largo de esa década desapareció la escasez de acero y
Las dificultades de este período ceden un poco en el electricidad y mejoraron notablemente la infraestructura
bienio 1949-1950. Se había mantenido con relativo éxito de transporte y la producción agraria. De la misma for-
la línea de inversión en el sector energético, pero a par- ma, la liberalización externa permitió un nuevo avance
tir de ese momento la apuesta de la política industrial se de las importaciones de bienes de equipo, que resulta-
centra en ENSIDESA, REPESA y SEAT. Es decir, se de- ron claves tanto para la modernización agraria como
cide obtener acero a partir de mineral de hierro, se deci- para la modernización industrial. Continuaron, aunque
de incentivar el sector siderúrgico y doblegar al mono- de forma individualizada, las ayudas a la exportación,
polio existente, y en el sector carburantes se trata ya de pero seguían prohibidas las importaciones competitivas
importar crudos en vez de utilizar las famosas pizarras manteniendo así la protección de las materias primas de
bituminosas como input. Finalmente, en el caso de origen nacional y de la industria.
SEAT se acepta la colaboración del capital extranjero Además, la situación interna mejoró notablemente
para producir turismos. para España con la firma de los convenios con EE UU y
Asimismo, se flexibilizan los controles exteriores y se también con una coyuntura internacional mucho más fa-
empieza a abrir la economía al capitalismo occidental. vorable. Internamente, se construyeron fábricas de abo-
En 1949, España obtiene un crédito del Citibank, en nos, uno de los inputs clave para la producción agrícola,
1950 ingresa en la FAO y en el mismo año se obtiene el y el progreso agrario permitió una liberalización del mer-
primer crédito internacional para ayudar al desarrollo de cado de alimentos. Por ello, desde 1950, el componente
la economía civil. Por otra parte, han mejorado ya las agrícola del PIB crecía constantemente.
condiciones exteriores y lentamente se inicia la liquida- Tras la década de estancamiento 1940-1950 se inició
ción de la autarquía de los primeros diez años. pues una década de expansión con un incremento
Las ganancias de la exportación se utilizan para finan- anual acumulativo en torno al 5 por 100 entre 1949 y
ciar el primer gran crecimiento de la importación de los 1959. Destacó en especial el de las industrias del hierro
bienes de equipo con destino a la industria pero también a y del acero, de la industria química, de la de bienes de
la agricultura, en especial maquinaria agrícola y abonos, lo equipo y de transformados metálicos y de electricidad.
que permite ir aumentando la productividad agraria y libe- Asimismo, en el sector exterior las importaciones de
rar mano de obra para poder pasar a la industria. equipo y semimanufacturas crecen espectacularmente

GRÁFICO 1
PRODUCCIÓN DE MANUFACTURAS, IMPORTACIÓN DE EQUIPO INDUSTRIAL

Y PRODUCCIÓN ELÉCTRICA
Índice Imp. equipo (mill. $)

120 600
100 500
80 400
60 300
40 200
20 100
0 0
40 41 42 43 44 45 46 47 48 49 50 51 52 53 54 55 56 57 58 59
Años
Equipo industrial Manufacturas Producción eléctrica
NOTAS: Producción manufacturas (índice 1958 = 100). Importación de equipo industrial (en millones de dólares). Producción eléctrica (índice 1958 = 100).
FUENTE: M. J. GONZÁLEZ (1992), página 385.
a partir de 1951. Desde 1948 venía observándose una afecta a la política industrial de la época y pasa de ser la
lenta mejoría en el sector transportes que ahora se for- institución protagonista, casi en solitario, de la recons-
talece. En 1950 el crecimiento del sector eléctrico se in- trucción de los años cuarenta a convertirse en el catali-
tensifica y lo hace de forma muy importante en la segun- zador de la nueva política industrial liderada desde el
da mitad de la década. Estos impulsos se transmiten al Ministerio de Industria y más orientada al sector privado
sector del comercio interior, en 1951, al financiero en (Gráfico 1).
1952, y al de la construcción, en 1953. Por su parte el La política industrial hasta el Plan de Estabilización
aumento de las importaciones de equipos agrarios y parecía no tener en cuenta el reducido tamaño del mer-
abonos junto con la liberalización de los mercados agra- cado interior. Al crearse empresas públicas en distintos
rios y alimenticios en el interior, permiten asimismo un sectores, el INI ejercía un efecto expulsión de la iniciati-
importante avance de la productividad agrícola y del PIB va privada. Tratando de incentivar la aparición de em-
agrario. presas privadas, empeoró las expectativas de inversión.
En la década de los cincuenta se produce un creci- Las empresas públicas además absorbieron, al ser cali-
miento importante de la inversión pública y de la priva- ficadas de interés nacional, una enorme proporción de
da. Por ejemplo, el índice de producción industrial entre bienes de equipo extranjeros, lo que dificultó todavía
1951 y 59 creció un 85,4 por 100. En este contexto el INI más la ampliación y modernización de las empresas pri-
sufre también un cambio de orientación importante que vadas. Se estaba realizando una política económica

perversa, ya que la iniciativa privada se encontró con la El Plan de Estabilización se basaba en dos ideas fun-
competencia desleal del Estado, mientras simultánea- damentales. En primer lugar, ponía en vigor medidas de
mente, al proteger el mercado interior de la competencia saneamiento y estabilización interna. En segundo lugar,
internacional se tejió una red regulatoria que abarcó a se aplicaba un programa muy ambicioso de liberaliza-
todos los sectores de producción y distribución. El resul- ción del sector exterior.
tado final fue un absoluto desbarajuste económico que El objetivo del saneamiento interno era acabar con el
culminó en la quasi suspensión de pagos de la econo- déficit presupuestario y frenar el exceso de liquidez de
mía española en 1959, resultado de una asignación de nuestra economía. Para ello se fijó un tope de gasto pú-
recursos humanos, económicos y financieros errónea, blico, se suprimió la posibilidad de financiación de la in-
fruto del abandono de los mecanismos del mercado, de versión pública a través de la emisión de deuda con
una política «kafkiana» de múltiples tipos de cambio, de cláusula de pignoración automática y se limitó el recurso
un proteccionismo exterior que premió la creación de in- al Banco de España por parte del Gobierno y organis-
dustrias ineficientes y frenó una especialización produc- mos oficiales.
tora basada en ventajas comparativas, y de una enciclo- Del lado fiscal, se aumentaron los impuestos indirec-
pedia de regulaciones que asfixiaron la economía. tos, en concreto sobre el tabaco y la gasolina, y los de-
rechos arancelarios, y se implantó un sistema de eva-
6. El Plan de Estabilización luaciones globales que asignaba, por sectores, las con-
tribuciones que debían hacer a la hacienda nacional.
El final de la historia es que en 1957 nos encontrába- Aunque no puede hablarse de reforma fiscal, el hecho
mos prácticamente con unas reservas externas agota- es que en muy poco tiempo se logró la suficiencia de las
das y con una inflación desbordada. En ese año, entran cuentas públicas.
en el Gobierno Navarro Rubio en el área de Hacienda y Para drenar liquidez al sistema, se impusieron techos
Alberto Ullastres en la de Comercio, personas que ha- anuales al crédito privado, se elevaron los tipos de inte-
brían de liderar el más hondo saneamiento de la econo- rés y se flexibilizaron los tipos de redescuento del Banco
mía del franquismo (entre otras cosas ambos creían en de España para contener la masa monetaria. Finalmen-
la economía de mercado). Naturalmente se rodearon de te, se implantó un depósito previo a las importaciones
un equipo en el que destacaban el profesor Sardá y el del 25 por 100.
profesor Varela, que comenzaron a aplicar políticas de La liberalización del comercio y transacciones exterio-
liberalización económica y de ortodoxia financiera que res se inició con un tipo de cambio «realista» de 60 pe-
acabaron plasmándose en 1959 en el llamado Plan de setas/dólar (de hecho, al igual que ocurrió con nuestra
Estabilización. entrada en el euro, se trataba de un tipo de cambio infe-
Con la ayuda del FMI, el Banco Mundial y la OCDE se rior al del mercado, lo que supuso un mayor nivel de
pone en marcha el llamado Plan de Estabilización de protección para la producción interior). Se adoptó en
1959 por Decreto-Ley de 27 de julio, que planteaba el li- 1960 un nuevo arancel más liberal que hizo temer por la
bre mercado como clave del crecimiento, y supuso un supervivencia de varios sectores productivos. Sin em-
cambio radical en la política económica española. Cons- bargo, la protección que ofrecía el nuevo tipo de cambio
tituyó, de facto, la primera transición política de España. compensó, a corto plazo, unos efectos que podrían ha-
La ayuda americana (como hoy puede ocurrir con los ber resultado demasiado traumáticos.
fondos europeos) tocaba a su fin y el proteccionismo ex- Por otra parte, la liberalización comercial afectó de
terior había dañado no sólo las exportaciones sino todo forma distinta al comercio exterior en función del país de
el sistema productivo. destino de nuestras exportaciones y de los productos a

CUADRO 1
EVOLUCIÓN DE LA POBLACIÓN ACTIVA POR SECTORES, 1930-1965
Distribución de la población activa por sectores

Total población activa
(en % de la población total activa)
Años (en % de la población
total)
Agrícola Industrial Servicios
1930. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 35,51 45,51 26,51 27,98

1940. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 34,61 50,52 22,13 27,35
1950. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 37,09 47,57 26,55 25,88
1960. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 38,11 39,70 32,98 27,32
1965. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 38,50 34,30 35,20 31,20
NOTA: Datos básicos: Instituto de Cultura Hispánica hasta 1950, INE para 1960, 1965 y 1969.
FUENTE: TAMAMES, R. (1973), página 382.
importar. Así, muchos alimentos, materias primas o pie- tiempo canalizar inversión extranjera que se dirigía deci-
zas de recambio, el 54,4 por 100 de todos los productos didamente a nuestro país, complementando así el défi-
importados, quedaron liberalizados pero se mantuvie- cit de ahorro interno.
ron muchos productos agrícolas, un 35,4 por 100, como La renta per cápita del período 1960-1970 creció, en
comercio de Estado; para otros se fijaron cuotas de im- términos reales, a una tasa media anual de 6,4 por 100
portación y permaneció la licencia individual, importador y el crecimiento del PNB en ese mismo período fue del
por importador, para algunos otros (en conjunto el 10,2 8,5 por 100 acumulativo anual. El decir, el PNB se dobló
por 100). en apenas diez años, mientras la FBCF se triplicaba.
Finalmente, pero de capital importancia para el desa- Por su parte, la suma de exportaciones más importacio-
rrollo industrial, se liberalizaron las inversiones extranje- nes como proporción del PNB pasaba del 16,7 por 100
ras y la repatriación de beneficios y dividendos. en 1960 al 32,2 por 100 en 1970. En definitiva, empeza-
Como todo plan de ajuste, se produjo a corto plazo ba a vislumbrarse una economía más abierta e integra-
una caída del empleo hasta el último trimestre de 1960, da internacionalmente y un notable aumento del bienes-
pero también una mejora duradera e importante de la tar de los españoles.
balanza de pagos. A medio y largo plazo las consecuen- La estructura productiva también reflejaba esta trans-
cias del PE fueron extraordinariamente positivas, pues formación económica. El sector agrario pasó de repre-
se inició una nueva fase de elevado crecimiento econó- sentar el 24 por 100 del PIB en 1960 al 13 por 100 en
mico y con él, de los niveles de renta y empleo. Las en- 1970. La industria creció del 35 al 38 por 100 y los servi-
tradas de divisas, fundamentalmente por turismo y re- cios del 41 al 49 por 100. Mientras tanto, la FBCF por
mesas de emigrantes, hicieron posible la puesta en persona activa agraria creció a una tasa anual acumula-
marcha de una profunda renovación de tecnología y tiva del 13,8 por 100 mientras la industrial lo hacía al 12
equipo productivo. por 100 y el sector servicios al 5,3 por 100 (Cuadro 1).
Mientras tanto, la economía europea, que se encon- La población ocupada creció en un millón de perso-
traba en pleno ciclo expansivo, era capaz de absorber nas, mientras un intenso trasvase de población agraria
los excedentes de mano de obra de España y al mismo hacia los otros sectores o hacia la emigración, intensifi-

ma importante al despegue industrial y económico de

CUADRO 2 España y contribuyeron a aprovechar las ventajas com-
PIB EN ESPAÑA Y CEE petitivas que existían en algunos sectores de tecnolo-
(En %) gías intermedias como calzado o máquina-herramienta.
Al final de los setenta, España había dejado de ser
1960 1970
Sector «eminentemente agraria», los procesos de urbanización
España CEE España CEE se imponían a la antigua España rural. Cambió la dieta
Agricultura . . . . . . . 24 8,5 13 5,3 alimenticia hacia alimentos de alta elasticidad-renta y la
Industria. . . . . . . . . 35 47,3 38 47,8 bonanza económica generalizada permitió la aparición
Servicios . . . . . . . . 41 44,2 49 46,9
de una amplia clase media capaz de renovar sus vivien-
FUENTE: Contabilidad Nacional y de la OCDE. das, adquirir electrodomésticos y comprar automóviles
utilitarios como el famoso «seiscientos».
có la mecanización y capitalización agraria e hizo que la 7. Los Planes de Desarrollo

población empleada en la agricultura disminuyera del
41,7 por 100 de la población activa en 1960 al 29 A lo largo de esta década se pusieron en marcha, tras
por 100 en 1970. Finalmente, hay que destacar que la el PE, los Planes de Desarrollo, mezcla de planificación
productividad de la economía española creció a una pura y planificación indicativa que, sobre todo, supusie-
tasa acumulativa anual del 6,2 por 100 entre 1959 y ron un esquema de actuación y un conjunto de ideas-di-
1969 (mientras la media europea lo hacía al 4,2 por 100) rectrices destinadas a incentivar la iniciativa privada. En
(Cuadro 2). efecto, ni los planes indicativos ni los obligatorios se
El comportamiento del sector exterior reflejó también cumplieron, pero constituyeron un marco con cierta es-
estos profundos cambios estructurales. Las importacio- tabilidad en el que los espíritus emprendedores pudie-
nes, en términos corrientes, casi se quintuplicaron mien- ron actuar con más libertad.
tras las exportaciones se multiplicaron por 3,4. De hecho, la política industrial experimentó un giro de
Pero sobre todo, la composición de las importaciones 180 grados al restringirse drásticamente la autonomía
refleja mejor que cualquier otro dato la revolución que del INI mediante el artículo 2.º de la Ley del Primer Plan
estaba teniendo lugar en el sector industrial. La compra de Desarrollo. En él se manifestaba claramente el prin-
de bienes de capital, materias primas y manufacturas cipio de subsidiariedad por el que la empresa pública
absorbían en 1970 el 75 por 100 de las importaciones y debía actuar allí donde no lo hacía la empresa privada
más del 35 por 100 de las exportaciones eran ya de bie- en lugar de competir o sustituirla. Este proceso se com-
nes de equipo y manufacturas. Es decir, la renovación pletó en el año 1968 bajo el mandato de López Bravo, al
de equipos productivos, maquinaria y tecnología había hacer depender el INI del Ministerio de Industria (como
aumentado de forma decisiva la capacidad competitiva en la década de los cuarenta con Suanzes).
de la industria. Podríamos decir que la liberalización del Los Planes de Desarrollo (1964-1967, 1968-1971 y
comercio exterior fue la medida fundamental de política 1972-1975) fueron un reflejo del keynesianismo ram-
industrial de ese período, muy por encima de los polos pante de aquella época y de la influencia, cabría decir
de desarrollo o la «planificación indicativa». sumisión, a las ideas y puntos de vista vigentes en Fran-
Evidentemente, los inferiores costes relativos del fac- cia. El Estado intervenía en la actividad económica a
tor trabajo, el aumento del empleo y la baja conflictivi- través de la llamada Planificación Indicativa nacida en
dad laboral fueron elementos que coadyudaron de for- Francia en la post-guerra, y en España nos limitamos a

copiarlo. Las proyecciones sectoriales tenían ese carác- zables. En este caso, como no pueden cobrar un precio
ter indicativo mientras el programa de inversiones públi- por tales ventajas, las empresas privadas no están dis-
cas y los que se diseñaban para las industrias «concer- puestas a afrontar la actividad pertinente. El beneficio de
tadas» con el Estado eran vinculantes. Fueron años en la sociedad como un todo puede aconsejar la entrada de
los que el comercio exterior siguió su proceso de libera- la empresa pública para suministrar esos bienes de utili-
lización y en los que el sector turístico experimentó una dad pública pero de difícil cobro» (Schwartz y González,
expansión extraordinaria. La población activa agraria si- 1978, página 95).
guió disminuyendo. El peso de la industria y de las ex- A pesar del informe, tanto el INI como el Ministerio de
portaciones industriales cobró cada vez un mayor peso. Industria iban a adoptar un enfoque distinto. En lugar de li-
La etapa de los planes de desarrollo mencionados se beralizar la economía se procedió a una privatización de la
abre con el informe BIRD-Banco Mundial. El informe, misma (que no es lo mismo) y en lugar de introducir mayo-
que llegó a constituir un best-seller en las librerías espa- res dosis de competencia se puso en marcha una política,
ñolas, se mostraba decididamente favorable a la econo- al estilo del MITI Japonés, de colaboración estrecha entre
mía de libre mercado y de libre empresa como claves las empresas privadas, especialmente las de gran tama-
para lograr un crecimiento económico intenso y estable. ño, y la Administración pública. Por otra parte el concepto
De hecho, consideraba que los fallos de mercado había de fomento de la libre empresa del BIRD se entendió
que achacarlos sobre todo al intervencionismo adminis- como de ayuda al empresario en dificultades y, desde lue-
trativo que, en la línea habitual de la filosofía socialista, go, el concepto de soberanía del consumidor como prota-
lejos de disminuir trataba de solucionarse con más inter- gonista final de la política económica no existía. Tampoco
venciones. la actitud del empresario privado ayudaba en este sentido,
El informe se mostraba también contrario a la compe- ya que el segundo de los criterios de selección que seguía
tencia desleal de la empresa pública y consideraba que el Ministerio de Industria para aumentar las participacio-
la lucha contra los monopolios privados debía hacerse a nes accionariales del INI no era otro que el de las peticio-
través de las rebajas arancelarias que suprimieran las nes de socorro de empresas privadas (Cuadro 3).
barreras a la competencia. Criticaba asimismo las ven- El BIRD consideraba que la empresa pública no debía
tajas financieras que gozaban las empresas públicas, competir con la privada allí donde ésta actuara y en
especialmente la posibilidad de que sus títulos fueran caso de tener que hacerlo para romper un monopolio
admitidos por las Cajas de Ahorro a través del coeficien- privado debería hacerlo en condiciones de estricta
te de fondos públicos, y las ventajas financieras y fisca- igualdad, sin subvenciones ni privilegios de tipo comer-
les por considerarse automáticamente como empresas cial o financiero. Por el contrario, en los documentos del
de «interés nacional». I Plan de Desarrollo se admite abiertamente que la em-
Sin embargo, en su afán por la defensa a ultranza de la presa pública pueda entrar en sectores en los que no
empresa privada, el informe del Banco Mundial hacía caso exista iniciativa privada con incentivos fiscales o finan-
omiso de argumentos esgrimidos entonces por nuevos cieros cuando el «interés público», a juicio del Gobierno,
economistas que, al menos, había que haber tenido en lo considere conveniente.
cuenta «cuando existan determinados costes sociales que Desde luego, en el I Plan de Desarrollo se planteó una
la iniciativa privada no computa en su propia contabilidad y mayor liberalización del sector industrial, como la liberali-
por lo tanto no está dispuesta a pagar, la presencia de la zación de la instalación de nuevas fábricas y el traslado o
empresa pública puede encontrarse justificada. Análoga ampliación de las que ya existían (naturalmente con un
justificación puede surgir cuando la actividad de una em- elevado número de excepciones que seguían sometidas
presa produce beneficios sociales que no son individuali- a la decisión discrecional del Gobierno).

CUADRO 3
INI: CRITERIOS DE SELECCIÓN DE PARTICIPACIONES ACCIONARIAS

(Hasta 1962)
Criterios Número de empresas
1. Defensa Nacional . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 10
2. Traspaso de acciones del Estado . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 5
3. Petición privada. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 12
4. Necesidad de aumento de producción no cubierta por iniciativa privada . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 16
5. Dificultades nacidas del volumen de inversión; de la incertidumbre; o de necesidades de empleo . . . . . . . . . 10
6. Naturaleza especial . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 4
FUENTE: Memoria del INI 1962, página 17.
La Política Industrial (PI) introdujo, en 1963, la Ley de la crisis que, sin embargo, se hacía ya sentir sobre una
Industrias de Interés Preferente, abandonando el con- industria con altos niveles de consumo de energía.
cepto de «interés nacional», si bien, de facto, los benefi- Paralelamente, la situación laboral en aquellos mo-
cios que se otorgaban eran prácticamente los mismos. mentos era muy tensa y se tradujo en ajustes de planti-
Se modificaba el criterio de concesión que era ahora llas que no lograron evitar múltiples quiebras. Además,
sectorial en vez de tener carácter individual. La aplica- los países del Sureste asiático empezaban a competir
ción de estos criterios podía también hacerse con carác- duramente con la industria textil y la del calzado.
ter geográfico definiéndose «zonas de preferente locali- La elevación de costes y salarios por un lado, y el
zación» industrial. En el mismo sentido, aparecieron los descenso de la demanda, acabó afectando a las inver-
«polos de desarrollo» y de «promoción industrial», así siones productivas e impidió la reconversión industrial,
como la «acción concertada» entre el sector privado y la lo que afectó todavía más a la competitividad de las em-
Administración. presas. La crisis derivó en un intenso proceso inflacio-
Cabe afirmar, no obstante, que desde el 14 de mayo nista y un deterioro acusado de la balanza de pagos.
de 1968 en que se transfirió el INI al Ministerio de Indus- Entre 1977 y 1982, el índice de producción industrial
tria, se consideró que los recursos estatales deberían no muestra crecimiento. En el año 1975, convergen la
dirigirse a incentivar la iniciativa privada y no hacia el INI crisis económica con la crisis política del final de la dic-
y que la gran mayoría de las actividades rentables debe- tadura. Ni siquiera la devaluación de 1976 en un contex-
ría ser abordada por la iniciativa privada. Quedaba en- to de desconfianza del capital extranjero fue capaz de
tonces reservada para el INI la misión principal de ac- frenar la inflación ni el déficit. La situación no era soste-
tuar allí donde no existieran proyectos privados. nible y se llegó así a los Pactos de la Moncloa, en octu-
bre del año 1977, en los que se contemplaban medidas
8. El período de 1970-1990 muy claras para frenar el crecimiento del gasto público,
el control de las disponibilidades líquidas y un creci-
La crisis del petróleo de 1973 tuvo un gran impacto a miento de salarios en función del IPC. Aun así, la apari-
nivel mundial en el sector energético, siderúrgico y na- ción de los llamados «nuevos países industrializados»
val. En España, el mantenimiento de los precios inter- continuó agravando la crisis especialmente en los sec-
nos de los productos petrolíferos retrasó artificialmente tores de demanda débil (textil, calzado, siderurgia, cerá-

GRÁFICO 2
IPI GENERAL. BASE 1990
130
120
110
100
90
80
70
60
50
80
83
79
90
93
89
00
99
78
81
88
91
98
01
82
92
76
02
86
96
84
94
75
85
95
77
87
97
19
19
19
19
19
19
20
19
19
19
19
19
19
20
19
19
19
20
19
19
19
19
19
19
19
19
19
19
IPI general. Base 1990
FUENTE: INE 2004.
mica, etcétera) basados, en líneas generales, en la cesarios para la industria. Sin embargo, en esta década
competencia internacional vía precios (Gráfico 2). persistían todavía las diferencias sobre el papel que de-
En los años setenta, el objetivo siguió siendo el de bían jugar los gobiernos en los ajustes de los sectores
planificación sectorial del desarrollo del sector industrial, en crisis, en la defensa de la competencia y en el apoyo
en el que el intervencionismo del Gobierno era determi- a los llamados sectores y tecnologías estratégicas.
nante. La política era la de elegir aquellos sectores que, No obstante, no se adopta un claro programa de re-
según el criterio de los políticos, tenían un impacto deci- conversión industrial, aunque como innovación se crea,
sivo sobre el crecimiento económico, sectores a los que en el ámbito de la política industrial, el Instituto de la Pe-
había que apoyar a través de políticas comerciales pro- queña y Mediana Empresa Industrial (IMPI), así como
teccionistas, así como subvenciones, estímulos fisca- las Sociedades de Garantía Recíproca (SGR) para per-
les, etcétera. En el nivel europeo, este tipo de política se mitir a las empresas medianas y pequeñas obtener cré-
tradujo en la selección de los llamados «campeones na- ditos que si no les sería muy difícil conseguir.
cionales», supuestamente capaces de hacer frente a las Con todo, la crisis no se detiene y el cierre de em-
multinacionales norteamericanas. presas provoca un aumento muy importante del de-
La década de los ochenta mostró un cambio en esta sempleo. De hecho, entre 1975 y 1982, el PIB crece
política industrial, que se orientó a promover un desarro- sólo un 1,5 por 100 (podría decirse, según algunos
llo industrial que siguiera las señales de los mercados. economistas, que en el período 1975-1985, el INI ac-
En este ámbito, se prestó atención especial a favorecer tuó como elemento anticíclico en la economía espa-
la mejora de la calidad de los factores de producción ne- ñola). La crisis del final de esta década, recogió la

siembra de lo cosechado con una política industrial moción Económica», y se crearon las llamadas Zonas
proteccionista, que había fomentado la creación de inde Urgente Reindustrialización (ZUR). La política in-
dustrias ineficientes que, en el momento de producir- dustrial puso en marcha distintos planes nacionales
se la apertura exterior, la primera crisis del petróleo y como los Planes Nacionales de I+D, el CDTI y los pro-
los problemas laborales interiores, provocó el hundi- gramas PEIN en 1984, PIT en 1985, FARMA en 1987,
miento del sector industrial no competitivo internacio- PAUTA en 1988 y PATI en 1991. Por su parte, el
nalmente. IRESCO, el INEM y el IMPI acentuaron sus ayudas a
Se puso en marcha como consecuencia un proceso la reestructuración y apoyo a las PYME.
de reconversión industrial que se inicio con el Decre- El coste de la reconversión entre 1984 y 1990 se esti-
to-Ley de Reconversión Industrial de 5 de junio de 1981, mó en casi 1,3 billones de pesetas de las de entonces,
reforzado por la Ley de 9 de junio de 1982 y se inician casi todo ello financiado por el sector público.
los planes de reconversión sectoriales que se negocian
entre la Administración, las centrales sindicales y la pa- 9. El ingreso de España en la UE
tronal. Se contemplan ayudas crediticias, avales del
ICO, incentivos fiscales y medidas de carácter laboral, El ingreso de España en la Unión Europea como
como es el apoyo a las prejubilaciones o la extensión miembro de pleno derecho fue precedido de numerosos
del período de subsidio de desempleo. En este mismo temores referentes a la capacidad de nuestra industria
sentido, se conceden subvenciones para proyectos de para competir con la europea, más avanzada y eficien-
investigación y nuevas inversiones. te, en un ámbito de libertad como no había conocido
Hasta la publicación del «Libro Blanco de la Recon- nunca España.
versión Industrial» en julio de 1983, se aplicó la recon- El precedente del Acuerdo Preferencial de 1970 que
versión a 11 sectores y 5 empresas individuales, lo había supuesto el primer desarme arancelario serio de
que afectó a un total de 350 empresas y a unos la industria española, saldado con notable éxito, invita-
250.000 trabajadores que, en su conjunto, represen- ba más a pensar en un escenario de oportunidades que
taban el 6,6 por 100 del producto industrial, el 8 podían ser, como fueron, superiores a los riesgos.
por 100 de la población ocupada y el 13 por 100 de la Desde el punto de vista de la política industrial nues-
exportación industrial. Se concedieron más de tro acceso a Europa suponía no sólo esa libertad de
100.000 millones de subvenciones, 35.000 más en movimientos de productos y factores de producción
forma de prejubilaciones y 70.000 en forma de crédi- sino la necesidad de acoplar nuestra política a las polí-
tos y avales. ticas europeas lo cual suponía la imposición de limita-
Posteriormente, ya con el Partido Socialista en el ciones importantes a las ayudas del Estado y las sub-
poder, se prosiguió la política de reconversión con la venciones, instrumentos utilizados con profusión tanto
«Ley para la Reconversión Industrial y la Industrializa- para atraer nuevas industrias, como para solucionar
ción» de julio de 1984. Se puso énfasis especialmente crisis industriales.
en los sectores de aceros especiales, siderurgia inte- Paralelamente las estrategias de los sucesivos res-
gral y astilleros que, aun así, 20 años más tarde, como ponsables del sector industrial empezaron a tener
es el caso de estos últimos, siguen presentando gra- como norte la búsqueda de la competitividad de las
ves problemas de viabilidad. Se creó, además, un empresas, obligadas a defender, en igualdad de con-
subcoeficiente de inversión obligatoria. En 1985, a diciones, las cuotas de mercado que tenían en su país
través de la Ley de Incentivos Regionales, se estable- e intentar conquistar nuevas en el resto de los países
cieron incentivos regionales para las «Zonas de Pro- europeos.

Cuando España entra en la Unión Europea, lo más nes continuaron aumentando en relación al PNB. El
duro del ajuste industrial estaba ya prácticamente cul- sector empresarial había pasado a considerar el merca-
minado. Los procesos de reconversión permitieron re- do internacional como algo esencial y estratégicamente
ducir los excedentes de mano de obra y sanear finan- clave en su actividad.
cieramente las empresas y trajeron como consecuen- La estrategia de industrialización en la década de los
cia una cierta puesta al día de la industria nacional noventa puso un gran énfasis en la inversión en infraes-
que se vio obligada a competir con el extranjero. El tructuras básicas que llegó al 5 por 100 del PIB en 1991
esfuerzo empresarial español se tradujo en que las y en educación y formación, que llegó al 4,7 por 100 en
exportaciones entre 1980 y 1999 pasaron del 11 al 30 1994. Se desarrolló también una política de privatiza-
por 100 del PNB y las importaciones del 12 al 37 ción de empresas públicas, aunque en 1995 el peso del
por 100. Es decir, en el año 2000 la suma de exporta- sector público empresarial en el VAB nacional era toda-
ciones e importaciones representaban el 67 por 100 vía del 5,4 por 100.
del PNB, porcentaje sólo superado en aquel momento El documento de la Comisión Europea «La Política
por Alemania y Holanda. Industrial en un entorno abierto y competitivo» es el que
Tras la expansión industrial del período 1986/1990, el marca en la década de los noventa la política industrial
desequilibrio exterior, el fuerte crecimiento de los costes europea y, en consecuencia, la española.
laborales unitarios y un tipo de cambio revaluado a lo En este contexto, el Fondo Social Europeo se con-
largo del período, junto con los excesos de gasto públi- vierte en un instrumento de ajuste de plantilla en la rees-
co tras 1989, trajo consigo la recesión de 1992, la prime- tructuración de las empresas. Del mismo modo, las me-
ra experimentada por España desde 1959. joras en las redes de transporte, telecomunicaciones y
Al margen de la política industrial, la mejora de la com- energía, tienen como objetivo adaptarse al mercado úni-
petitividad se basó en una política monetaria restrictiva y co e incentivar las economías de escala. Finalmente, el
en las sucesivas depreciaciones del tipo de cambio, es- artículo 130 del tratado de Maastricht, se dirige clara-
pecialmente importantes en 1992 y en 1993. Se produjo mente a aumentar la competitividad industrial, especial-
también en todo este período un aumento del tamaño de mente el desarrollo de las PYME.
las empresas y una reorientación de la estrategia produc- En el documento de Maastricht se subraya la necesi-
tiva. No obstante, el empleo industrial cae un 3 por 100 dad de prestar una atención especial a los sectores defi-
en 1991 y 1992, un 9,5 por 100 en 1993 y un 2,8 por 100 nidos como «de futuro», electrónica y tecnologías de la
en 1994, lo que significó la pérdida de 500.000 puestos información, y se expone también la necesidad de llevar
de trabajo. a cabo un ajuste estructural en los sectores de construc-
Las empresas españolas dejaron de estar volcadas ción naval, textil y confección.
en el mercado nacional para establecer decididamente Para lograr estos objetivos, la política industrial se
una estrategia internacional. De hecho, hasta la crisis centra en la promoción de la competencia y en la privati-
de 1992-1993, tras los dispendios que siguieron a «los zación de empresas públicas, en la promoción del capi-
fastos de 1992», cada vez que se iniciaba una recupera- tal humano, en el fomento de la calidad, en el fomento
ción del ciclo, la proporción de exportaciones respecto del I+D+i, en la internacionalización empresarial, en el
al PNB solía disminuir, ya que el mercado interior solía apoyo a las PYME y en el equilibrio interregional.
ser el destino principal de la producción industrial. Sin En el ámbito español, la nueva política industrial de la
embargo, tras la mencionada crisis cambió radicalmen- pasada década estaba orientada a conseguir la viabili-
te la mentalidad empresarial, y cuando se inició la recu- dad a largo plazo de las empresas en un sistema de li-
peración en el año 1994 las exportaciones e importacio- bre mercado. Las políticas de ajuste procuraban aplicar-

se para facilitar que las empresas industriales fueran ca- que emanan de la Unión Europea en este ámbito y apla-
paces de competir a medio y largo plazo en un entorno car así a las distintas ONG ecólatras y a los partidos
global. No se trataba de garantizar la supervivencia de eco-socialistas europeos.
industrias en sectores obsoletos sino favorecer la trans-
ferencia de recursos de los sectores maduros hacia I+D+i (Investigación, Desarrollo, Innovación)
otros de tecnología media y alta. Como dicen A. Gonzá-
lez Romero y Petitbó Juan (1993, página 300): Las actuaciones en este capítulo se definen en el
Plan Nacional de Actuación Tecnológica Industrial
«El objetivo a medio plazo de la política indus- (PATI) y en el Plan de Infraestructura Tecnológica (PIT).
trial durante los últimos años ha sido el estableci- En ambos planes el CDTI tiene también una función de
miento de un entorno macroeconómico y microe- apoyo a través de créditos privilegiados a proyectos empre-
conómico que fomentase la competitividad de las sariales de I+D. El riesgo se comparte entre el sector públi-
empresas, potenciando y mejorando las dotacio- co y privado y se «garantiza» que las ayudas con fondos
nes de aquellos factores más críticos para la com- públicos asuman los riesgos tecnológicos y comerciales de
petitividad empresarial, y estimulando la reasigna- los proyectos privados.
ción intersectorial de recursos según los criterios La I+D+i ha sido tradicionalmente un tema favorito
emanados de las orientaciones del mercado». de los políticos e incluido en todo documento español o
comunitario sobre política industrial y que se ha preten-
Para ello, se puso en marcha una política industrial dido fomentar con ayudas fiscales que han resultado
estructurada en cinco áreas: «1) políticas dirigidas a ser siempre manifiestamente insuficientes para incenti-
adecuar la normativa industrial a las exigencias deriva- var la escasa atención de las empresas españolas a
das del marco institucional; 2) políticas cuyo objetivo es estos temas.
mejorar la competitividad de las empresa española (po- El problema es que los políticos interpretan que a
líticas horizontales); 3) políticas dirigidas a las PYME, y base de gastar en I+D+i se van a lograr resultados. Pero
5) políticas de promoción regional» (ibidem, 1993, pági- la raíz de la investigación y la innovación es la creación
nas 300, 301, 302, 303 y 305). y aparición de nuevas ideas, y éstas no se generan en
La base no era otra que la Ley de Industria de 16 de función del gasto, sino que nacen de un entorno de li-
julio de 1992, que establecía las líneas básicas a aplicar bertad, de derechos de propiedad, y de un sistema edu-
en las actividades industriales, regulaba la actuación de cativo que favorezca el análisis crítico, la excelencia, la
la Administración del Estado en el ámbito industrial y disciplina y la responsabilidad individual.
trataba de garantizar la coordinación de las distintas
Administraciones públicas, tanto entre sí como con el Internacionalización
sector privado.
En efecto, tras los procesos de reconversión industrial La ayuda a la internacionalización de las empresas
de los años ochenta las distintas medidas de política españolas tiene una larga tradición desde la creación
industrial adoptadas por los distintos gobiernos desde del Instituto Nacional de Fomento de la Exportación
1990 pueden agruparse bajo cinco apartados: I+D+i, in- (INFE), hoy ICEX. Puede decirse que con cada cambio
ternacionalización, calidad, recursos humanos y apoyo no ya de Gobierno, sino de Ministro o Secretario de
a las PYME. A estos cinco grandes epígrafes suele aña- Estado, se fabricaba, y se sigue fabricando, un nuevo
dirse un sexto capítulo sobre medio ambiente con el ob- Plan de Fomento a la Exportación para incentivar los
jetivo de adaptar las empresas a los criterios políticos proyectos de inversión en el exterior, la creación de re-

des comerciales internacionales, la asistencia a Ferias comunitarios. La política industrial continuó su objetivo
internacionales, la creación de Imagen de Marcas espa- de reequilibramiento regional a través de los fondos es-
ñolas en el extranjero y un largo etcétera. La creación tructurales comunitarios. El 1 de enero de 1989 se refor-
de COFIDES (Compañía de Financiación del Desarro- maron los FEDER en el nuevo Marco de Apoyo Comuni-
llo) o la transformación de la antigua FOCOEX en la em- tario (MCA), siendo España el principal país beneficia-
presa Expansión Exterior son otros ejemplos. También rio. Asimismo, otro nuevo programa de la UE, el
puede incluirse en esta actividad los acuerdos de coo- Programa Operativo de Incentivos Regionales (POIR)
peración que desarrolla el CDTI para promover la expor- contempló la cofinanciación por el FEDER del 50
tación de tecnología española. por 100 de las ayudas otorgadas según la Ley 50/1985.
Especial importancia han tenido en la última década los
Calidad fondos de cohesión para financiar proyectos medioam-
bientales y de infraestructuras de transporte.
La Ley de Industria de 1992 trató de promover una cul- Ya en el año 2001, por Real Decreto 582/2001 se lan-
tura de calidad a través de la implantación de nuevos sis- za el Plan de Consolidación y Competitividad de la
temas de gestión empresarial que permitieran a nuestras PYME en el que se contemplan subvenciones directas a
empresas acceder a las certificaciones internacionales dichas empresas para facilitar la incorporación de las
de calidad y seguridad. PYME y otros organismos intermedios a la Sociedad de
la Información. Se crea asimismo un nuevo Plan PYME
Recursos humanos para el período 2001-2006 en los sectores de industria,
construcción, comercio y servicios.
El Plan de Cualificación Técnica e Industrial de la En general puede decirse que desde 1995, el objetivo
Empresa pretende ser el instrumento para fomentar la de la política industrial es el de mejorar el entorno pro-
formación continua intraempresarial y ofrecer nuevos ductivo industrial de forma que las empresas puedan
cursos de formación y gestión de nuevas tecnologías. minimizar sus costes y puedan competir en un mercado
global especialmente a través de una estrategia compe-
Apoyo a las PYME titiva de diferenciación de productos (diseño, calidad)
para acceder a nuevos nichos de mercado y no tanto de
Uno de los problemas de la industria española es la costes, sobre todo a la luz de la creciente competencia
elevada proporción de PYME. Por ello, en el último de- de los países de Asia y del Este de Europa.
cenio han existido varias medidas de política industrial Entre 1995 y 2001, el empleo industrial creció a un
dirigidas a reforzar aquellas que, en teoría, tengan un sorprendente ritmo del 23,8 por 100 (casi un 4 por 100
potencial elevado de crecimiento. El Instituto de la Me- acumulativo anual). Sin embargo, la productividad sec-
diana y Pequeña Empresa Industrial (IMPI) ha impulsa- torial lo hizo sólo a una tasa media del 0,5 por 100.
do la innovación, la financiación a través de las socieda- Igualmente, entre 1995 y 2000, el crecimiento del valor
des de garantía recíproca (SGR), y la cooperación en el añadido bruto del sector manufaturero ha sido, en térmi-
ámbito tecnológico. nos reales, del 4 por 100 anual, similar al de EE UU pero
superior al de Francia, Italia, Reino Unido o Alemania.
Cabe hablar, en último término, de la permanencia en Sin embargo, la atomización del sector industrial y el es-
la década de los noventa de la Política Regional como caso tamaño de las grandes empresas hace difícil alcan-
continuación de la Ley de 1985 sobre incentivos econó- zar unas dimensiones suficientes para desarrollar una ac-
micos regionales, homologándolos a los de los países tividad de I+D+i intensa y también afrontar con garantías

los riesgos y necesidades de financieras imprescindibles En este contexto, el sector privado recurre al para-
para una internacionalización empresarial potente. guas protector del Estado para tratar de impedir los fe-
Por otra parte, el avance industrial de España no ha nómenos de deslocalización y para mantener barreras
supuesto una reestructuración interna hacia los secto- arancelarias a productos como, actualmente, los texti-
res de alto contenido tecnológico, como por el contrario les. Vuelven a aparecer conceptos demagógicos y va-
ha ocurrido en otros países de nuestro entorno. De he- cíos de contenido económico como el dumping social,
cho, España es, en relación con EE UU, Japón, Francia, nueva idea proteccionista que discrimina claramente a
Reino Unido, Alemania o Italia, el país con el crecimien- los países en vías de desarrollo. Se reclaman de nuevo
to más bajo del VAB en los subsectores de muy alto con- «políticas activas» bajo las que se enmascaran subven-
tenido tecnológico. Ahora bien, en aquellos sectores de ciones o protecciones.
contenido tecnológico intermedio o simplemente alto, En definitiva, sigue vigente la alternativa liberaliza-
España ha tenido un crecimiento destacado. ción-proteccionismo en todos los sectores económicos,
De cara al futuro, por lo tanto, es preciso seguir acele- incluido el industrial. Ante afirmaciones como «la mejor
rando el cambio desde actividades industriales de con- política industrial es la que no existe» se desatan voces
tenido tecnológico bajo o intermedio hacia los de conte- escandalizadas que reclaman nuevas subvenciones
nido elevado. El comportamiento positivo del sector ma- para afrontar la «competencia desleal» de países sub-
nufacturero no puede ocultar que hoy día la fortaleza de desarrollados o de países industrializados en los que el
las empresas españolas sigue basada en sectores muy sector estatal sigue interviniendo fuertemente en la vida
vulnerables a la competencia internacional en precios y, pública. Se crea, se destruye y vuelve a recrearse el Mi-
por lo tanto, muy afectados por los procesos de desloca- nisterio de Industria, como si cada problema se solucio-
lización. nara con la creación de un ministerio y su burocracia po-
lítico-administrativa aneja.
10. Conclusión Como puede observarse a lo largo de los años, la ob-
sesión de la política industrial es crear constantemente
La política industrial a lo largo de todos estos años nuevos planes o institutos para afrontar el problema,
se ha movido permanentemente entre la intervención creándose una sopa de letras y un enmarañado tejido
política y la liberalización de mercado. Puede decirse, de subvenciones, con los cazadores de rentas y lobbies
sin embargo, que la filosofía básica ha sido siempre in- correspondientes.
tervencionista, filosofía en la que ha influido activa- En resumen, a lo largo de estos últimos 75 años,
mente la iniciativa privada. Así, del mismo modo que como en tantos otros aspectos, se ha producido en
en el siglo XIX la agricultura era el principal sector, el España una gigantesca transformación desde un país
siglo pasado vio aparecer a la Industria como el sector pobre y agrario hasta una potencia industrial de tamaño
sin el cual no podía existir ni crecer una economía medio, todavía descompensada y lejos de los países lí-
avanzada. deres, pero más cerca de éstos que de los países en
En el fondo, muchas de las ideas de los años cuaren- vías de desarrollo.
ta siguen vigentes en 2005, apoyadas por empresarios Más en concreto, los últimos 20 años muestran una
industriales que afirman que sin el protagonismo del evolución constante de los distintos sectores económicos
sector industrial no puede existir una economía con un hacia una terciarización de nuestra economía. Según la
futuro sólido. Desde este punto de vista, los servicios, Contabilidad Nacional de España (INE, 2004), el empleo
incluso la actividad turística, son considerados de me- agrario pasa de representar el 16,4 por 100 del total en
nor importancia. 1985, al 6 por 100 en 2003, mientras el industrial, en el

CUADRO 4
OCUPADOS POR RAMAS DE ACTIVIDAD / TOTAL OCUPADOS

(En %)
Sector 1985 1990 1995 2000 2003
Agricultura . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 16,4 11,0 8,2 6,7 6,0

Industria . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 23,5 22,5 20,8 18,8 17,6
Construcción. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 7,0 9,4 8,8 10,3 11,0
Servicios. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 53,2 57,0 62,1 64,2 65,4
FUENTE: Contabilidad Nacional de España, INE 2004
CUADRO 5
VAB A PRECIOS DE MERCADO POR RAMAS DE ACTIVIDAD

(En %. Precios constantes)
Sector 1985 1990 1995 2000 2003
Agricultura . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 6,7 5,5 4,1 4,3 3,9

Industria . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 30,4 29,8 29,5 22,6 22,0
Construcción. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 6,7 8,0 7,7 7,9 8,5
Servicios. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 56,1 56,1 58,5 65,2 65,6
FUENTE: Contabilidad Nacional de España, INE 2004.
mismo período, pasa del 23,5 por 100 al 17,6 por 100 (hay Cabe preguntarse cuánto de este formidable creci-
que destacar, sin embargo, que mientras que en el sector miento ha sido fruto de la política industrial seguida en
agrario el número de empleos disminuía de 1.828.000 a estas décadas y cuánto consecuencia del esfuerzo, del
1.010.000, en el sector industrial crecía de 2.600.000 a trabajo y del espíritu empresarial.
2.984.000). El empleo en el sector servicios, por el contra- Pero quizá más que intentar dar respuesta a esta pre-
rio, crece del 53,2 al 65,4 por 100. Mientras tanto, el núme- gunta merezca la pena poner el énfasis y el punto final
ro total de ocupados en la economía española crece de en qué debe hacerse para, en una economía mucho
11.142.000 a 17.000.000 de personas. La evolución de más global y por tanto más competitiva, garantizar que
estos años puede verse en los Cuadros 4 y 5. el proceso no se interrumpa sino que se acelere.
Puede también observarse que la participación del Parece evidente que a la economía española, y a su
sector agrario ha pasado de representar el 6,7 por 100 industria, le han sentado siempre bien los procesos de
del PIB en 1985 al 3,9 por 100 en 2004, el sector indus- apertura. A mayor competencia y a mayor libertad, me-
trial ha disminuido del 30,4 al 22 por 100, mientras el jor ha reaccionado la industria española.
sector servicios aumentaba su participación del 56,1 al Las políticas de signo defensivo conducen a un calle-
65,6 por 100 (la construcción también crecía casi 2 pun- jón sin salida. Los sectores protegidos se vuelven más,
tos, del 6,7 al 8,5 por 100). y no menos, vulnerables a la competencia internacional;

el proceso de transformación de empleos obsoletos en ciente control político del sector financiero español, en
productivos se retarda, lo que origina pérdidas innece- el que las Cajas de Ahorro suponen ya más del 50 por
sarias de empleo; el desarrollo y aplicación de nuevas 100 del sistema financiero y controlan proporciones cre-
tecnologías es demasiado lento haciendo a la industria cientes del sector privado.
crecer por debajo de su potencial. La razón del fracaso A medio plazo, hay que volver a retomar la senda de
es evidente: en una economía con grados crecientes de las rebajas impositivas y caminar hacia un entorno fiscal
internacionalización las ventajas competitivas fluyen de que, siguiendo el modelo irlandés, no penalice la inver-
manera constante. España no puede permitirse el lujo sión o el ahorro sino que lo fomente.
de enterrar recursos escasos en actividades sin futuro. En la actualidad, España se enfrenta a la amenaza de
Tampoco en una economía global sujeta a un cambio la llamada deslocalización industrial, con un sector in-
constante y acelerado es posible llevar a cabo una polí- dustrial todavía muy enfocado a sectores maduros y un
tica de pick the winners ya que a estas alturas no es de- proceso progresivo de terciarización económica.
fendible la «arrogancia fatal» de unos políticos o buró- Las inversiones en capital humano, infraestructuras y
cratas iluminados con una capacidad de conocimiento telecomunicaciones, unidas a la actitud de la sociedad
del futuro superior a la del mercado. española pueden convertirnos en un receptor neto de
Es necesario que exista una industria eficiente y com- inversiones industriales en este proceso de deslocaliza-
petitiva pues el sector secundario es un instrumento im- ción o, por el contrario, en una víctima del mismo.
prescindible para alcanzar un alto nivel de crecimiento y
empleo, ya que las ganancias de productividad son su- Referencias bibliográficas
periores a las logradas en otras ramas de producción.
Esto no implica que deba apostarse por una nueva [1] BRODER, A. (2000): Historia económica de la España
contemporánea, Edicions Universitat de Barcelona, Barce-
política fisiocrática, ya que los servicios y la industria se
lona.
necesitan mutuamente y además aquellos servicios que [2] CARUANA DE LAS CAGIGAS, L. (2002): «La industria-
aportan un mayor valor añadido dependen, directa o in- lización en España. Cincuenta años en perspectiva histórica»,
directamente de una base industrial sólida, base, por La Industria en España. Revista del Instituto de Estudios Eco-
nómicos, número 3, IEE.
cierto, donde sigue originándose la mayor parte de la
[3] CÍRCULO DE EMPRESARIOS (1992): «Un nuevo en-
escasa innovación tecnológica que se hace hoy en torno para una industria competitiva», Documentos Círculo de
España. Empresarios, Madrid.
La clave del futuro sigue siendo el desarrollo de un [4] DONGES, J. B. (1976): La industrialización en España.
ambiente favorable para la actividad industrial. Políticas, logros, perspectivas, Barcelona.
[5] GARCÍA DELGADO, J. L. (1984): «La industrialización
Es imprescindible que exista un marco de estabilidad
española en el primer tercio del siglo XX», en JOVER, J. M.
financiera y monetaria que proporcione un horizonte (ed.): Historia de España, volumen XXXVII, Madrid, pági-
temporal suficiente para acometer unos procesos de in- nas 3/171.
versión estables y, a largo plazo, como son los de la in- [6] GÓMEZ MENDOZA, A. (ed.) (2000): De mitos y mila-
gros: El Instituto Nacional de Autarquía (1941-1963), Funda-
dustria. La explosión del gasto público en el último año y
ción Duques de Soria, Edicions Universitat de Barcelona, Bar-
el abandono de los objetivos de estabilización de las fi- celona.
nanzas públicas, tanto a nivel europeo como a nivel na- [7] GONZÁLEZ, A. y PETITBÒ, A. (1993): «Política indus-
cional y autonómico, son una muy mala noticia. trial y competitividad», Papeles de Economía Española, núme-
ro 56, Cajas de Ahorro.
Tampoco es un motivo de optimismo la creación de
[8] GONZÁLEZ, M. J. (1979): La economía política del fran-
nuevos INI autonómicos, el intervencionismo de la so- quismo (1940-1970). Dirigismo, mercado y planificación, Tec-
ciedad política en la sociedad civil empresarial, o el cre- nos, Madrid.

[9] GONZÁLEZ, M. J. (1990): «La autarquía económica [14] MARTÍN ACEÑA, P. y COMÍN, F. (1990) (eds.):
bajo el régimen del general Franco», en Información Comer- Empresa pública e industrialización en España, Alianza, Ma-
cial Española. Revista de Economía (ICE), diciembre drid.
1989-enero 1990. [15] MARTÍN ACEÑA, P. y COMÍN, F. (1991): INI, 50
[10] GONZÁLEZ, M. J. (1992): «Lo económico: la Historia años de industrialización en España, Espasa Calpe, Ma-
Económica de España desde el final de la Guerra Civil hasta el drid.
Primer Plan de Desarrollo», en Historia General de España y [16] OLIVER, J. y MAÑÉ, F. (2005): «Competitividad de la
América, tomo XIX, 1.º, Rialp, Madrid. industria española», La industria en España: claves para com-
[11] GONZÁLEZ, M. J. (1999): «La economía española petir en un mundo global, Ariel, Barcelona.
desde el final de la Guerra Civil hasta el Plan de Estabilización [17] PINO, S.: «Evolución de la industria y de la política in-
de 1959», en ANES, G. (1959): Historia Económica de Espa- dustrial en España. Referencia a la política tecnológica y de
ña. Siglos XIX y XX, Madrid. medio ambiente», tema 2, Cuerpo de Diplomados Comercia-
[12] GONZÁLEZ, M. J. et al. (2004): Hierro y acero ante la les del Estado, CECO, Madrid.
mundialización: una perspectiva histórica, Aceralia, Madrid. [18] SCHWARTZ, P. y GÓNZALEZ, M. J. (1978): Una His-
[13] HIGGS, R. (1997): «Regime Uncertainty: Why the toria del Instituto Nacional de Industria (1941-1976), Tecnos,
Great Depresión Lasted so Long and Why Prosperity Resu- Madrid.
med After the War», The Independent Review, volumen I, nú- [19] TAMAMES, R. (1985): Estructura económica de Espa-
mero 4, primavera. ña, Alianza Editorial, Madrid.

Cristina Alcaide Guindo
LA EVOLUCIÓN DE LA POLÍTICA
DE DEFENSA DE LA COMPETENCIA
En este artículo se hace un rápido repaso a los regímenes de competencia desde la
promulgación de la Sherman Act en Estados Unidos. Tanto la vieja normativa
española como el sistema comunitario de competencia, que admite la coexistencia de
reglas comunitarias y nacionales, se han inspirado de cerca en la Sherman Act. La
Sentencia del Tribunal Constitucional de 11 de noviembre de 1999 ha exigido la
modificación del sistema español para dar entrada a las competencias de ejecución de
las Comunidades Autónomas. Al mismo tiempo, en 2004 se ha producido una
modificación sustancial del reparto de competencias entre las autoridades
comunitarias y las nacionales que debe producir un nuevo cambio en el sistema
español: se prevé la creación de una Comisión de Defensa de la Competencia que
aunará las funciones de instrucción, decisión y propuesta que actualmente se reparten
entre el Servicio y el Tribunal de Defensa de la Competencia. Cabe esperar que esta
unificación comporte una mayor actividad de promoción de la competencia en España,
que ha sido escasa en estos últimos años.
Palabras clave: política de defensa de la competencia, restricciones a la competencia, derecho de la

competencia, España, UE.
Clasificación JEL: K21, L40, O52.
1. Algunas ideas previas que permitan la producción y comercialización de la ma-

yor cantidad de bienes y servicios que los consumidores
La dimensión económica de la competencia y usuarios prefieren relativamente.
En la lucha de los agentes económicos por la supervi-
La competencia está basada en la libertad de decisión vencia y por el beneficio, la libre competencia genera in-
de los que participan en el mercado, tanto del productor centivos para que unas empresas obtengan una ventaja
como del consumidor, en un contexto en el que las reglas competitiva sobre otras, mediante la reducción de sus
de juego están claras para todos y se cumplen. De di- costes y el aumento de la calidad o de la adecuación de
chas reglas y de su buen funcionamiento depende en los bienes y servicios que ofrece a los gustos de los con-
gran parte que se pueda lograr una asignación eficiente sumidores.
de los recursos económicos, ya que, cuando estas reglas La libre competencia incentiva la innovación, al pro-
se cumplen, el mecanismo del mercado provoca que los mover la lucha de las empresas por obtener en el mer-
recursos productivos tiendan a utilizarse para los usos cado una cuota, mediante la atención a las nuevas ne-

CRISTINA ALCAIDE GUINDO
cesidades detectadas o incluso la propuesta al consu- vertebrador del sistema pluralista2, el valor de la compe-
midor de nuevos bienes y servicios. tencia proviene de un ámbito que sobrepasa a la econo-
Para que la competencia funcione y produzca los be- mía y tiene su fundamento en la historia de la lucha por
neficios expuestos, es preciso que se cumplan los prin- la democracia pluralista y el Estado de derecho constitu-
cipios de buen funcionamiento del mercado, es decir, cional, y se ha ido gestando históricamente como un
que no se produzcan fallos del mercado. principio político, constitucional y jurídico antes que eco-
nómico.
La dimensión social de la competencia Si esta tesis está en lo cierto, no tiene nada de raro
que la legislación para la promoción de la competencia
En su informe de 1995 «La Competencia en España: prácticamente comenzara en Estados Unidos y su ges-
Balance y Nuevas Propuestas»1, el Tribunal de Defensa tación estuviera muy cerca del espíritu de los «padres
de la Competencia ha desarrollado el concepto de lo que fundadores». En efecto, la Constitución del Estado de
denomina «la dimensión social de la competencia». En Maryland de 1776 ya establecía en su artículo 29 que
ese capítulo del informe, el Tribunal razona por qué la «los monopolios son detestables, contrarios al espíritu
competencia no solamente contribuye a incrementar la efi- del gobierno libre y a los principios del comercio y que
ciencia económica, sino que también permite alcanzar una no tienen por qué ser soportados»3. Jefferson propuso
solución social más deseable que la existente cuando no que en las enmiendas sobre los derechos fundamenta-
se dan condiciones de competencia o existe monopolio. les a la Constitución federal se incluyera una prohibición
Según el Tribunal de Defensa de la Competencia español: de los monopolios. Madison asentía en una carta a Jef-
· La competencia no implica desregulación sino que, ferson.
más bien, para lograrla es necesario que los poderes pú-
blicos establezcan y vigilen el cumplimiento de unas reglas 2. El inicio de las legislaciones de competencia
con el fin de velar por el interés público y por el propio fun-
cionamiento de la competencia en los mercados. La legislación antitrust de Estados Unidos
· La competencia combate los privilegios injustificados
· La competencia incrementa los salarios reales Se suele afirmar que la Sherman Act de 1890 es la
· La competencia facilita la aplicación de los meca- primera legislación nacional en defensa de la competen-
nismos de solidaridad cia y contra los monopolios, aunque fue precedida por el
· La competencia favorece la creación de empleo Código Penal francés de 1810 y por la ley de Canadá de
· La competencia contribuye al sostenimiento del 1889, y tuvo como antecedentes algunas legislaciones
gasto público social. aprobadas en los Estados del oeste y del sur de Esta-
dos Unidos. Cuando se promulgó la ley Sherman, ocho
La competencia no es sólo un concepto Estados tenían ya en su Constitución una cláusula anti-
económico monopolios y 13 Estados ya tenían en vigor legislación
antitrust.
Según la tesis mantenida por el profesor Manuel Ball-
bé Mallol en su trabajo La competencia como principio
2
BALLBÉ MALLOL, M. (1998): La competencia como principio
vertebrador del sistema pluralista. Anuario de la Competencia 1997,
Madrid, Fundación ICO, Marcial Pons, páginas 107 a 123.
1
Puede ser consultado en el sitio web del Tribunal, 3
Citado por CASES, L. (1995): Derecho administrativo de Defensa de
www.tdcompetencia.org la Competencia, Madrid, página 454.

LA EVOLUCIÓN DE LA POLÍTICA DE DEFENSA DE LA COMPETENCIA
Bajo la Sherman Act, se declaraban ilegales las con- manas y es utilizada para implantar un imperio en me-
ductas que restringen el comercio. Sin embargo, como nosprecio del hombre y de la libertad»4.
suele ocurrir, los comienzos de su aplicación fueron Los aliados, y en particular Estados Unidos, estaban
lentos, porque la ley no aclaraba qué actividades esta- convencidos de la necesidad de fragmentar el poder
ban prohibidas ni se establecía en ella un órgano espe- económico de Alemania con el fin de lograr impedir sus
cíficamente competente para investigar y aplicar las veleidades imperialistas. Por ello, en el acuerdo de
nuevas reglas. Por eso, la nueva legislación pudo apli- Postdam de 1945 se preveía la descentralización de la
carse efectivamente a partir de que en 1914 se promul- economía alemana y, bajo la presión de EE UU, el 1 de
garon otras dos Leyes: la Clayton Act, que especifica- enero de 1958 entró en vigor la Gesetz gegen Wettbe-
ba qué actividades estaban prohibidas con arreglo a la werbsbeschränkungen (GWB), Ley contra las Restric-
legislación antitrust y la Federal Trade Commission Act ciones de la Competencia.
que creaba la Federal Trade Commission como órgano Durante muchos años del siglo XX, Alemania ha sido
encargado de la investigación y aplicación de estas el modelo de legislación nacional de competencia en
normas. Europa.
Al principio de su aplicación, los casos se referían
fundamentalmente a asuntos internos, pero siempre es La defensa de la competencia en las Comunidades
posible deslocalizar las empresas para evitar caer bajo
una normativa interna, por lo que EE UU acudió a la Mientras tanto, en Europa, de la mano de EE UU, el
«doctrina de la extraterritorialidad», según la cual es Tratado de Roma constituía la competencia como una de
posible aplicar normas antitrust internas a empresas las bases de la Comunidad Económica Europea. Entre
extranjeras cuando cometen prácticas anticompetitivas las medidas que habían de adoptarse para lograr los ob-
con efectos adversos sobre los consumidores domésti- jetivos del mercado común, el artículo 3 del Tratado de
cos. Roma prevé «Crear un sistema de garantías contra el fal-
El paquete legislativo antitrust de EE UU se completó seamiento de la libre competencia en el Mercado Co-
en 1950, al promulgarse la Celler Antimerger Act que mún». Los artículos 85 y 86 del Tratado de Roma (que en
prohibió la fusión de empresas con fines monopolísticos. la actualidad se corresponden con los artículos 81 y 82
Tras la II Guerra Mundial, EE UU mostró un gran inte- del Tratado CE), que se dedican respectivamente a
rés en expandir por otros países la promulgación de le- prohibir las ententes anticompetitivas y los abusos de po-
gislación antitrust. sición de dominio, se inspiran muy directamente en los
artículos 1 y 2 de la Sherman Act. Y de la misma forma
El caso de Alemania tras la II Guerra Mundial que en EE UU coexisten leyes estatales y normativa fe-
deral para la defensa de la competencia, en los países
Por ejemplo, en Alemania a partir del fin de la Primera miembros de las Comunidades también coexiste una
Guerra Mundial proliferaron enormemente los cárteles, normativa comunitaria y normativas nacionales con apli-
de manera que en 1933 prácticamente no había compe- cación supranacional, nacional y, en algunos casos como
tencia en la mayoría de losmercados y, el 15 de julio de en Alemania y recientemente en España, regional.
1933, los nazis promulgaron una ley de formación de
cárteles obligatorios. Según palabras de Wolfgang Kart-
te, que fue durante muchos años el presidente del Bun-
4
KARTTE, W. (1990): Leyes sobre la competencia. Materiales sobre
desKartellAmt alemán, «la economía deja de estar al política y sociedad en la RF Alemana, citado por CASES, Ll., op. cit.,
servicio de la satisfacción libre de las necesidades hu- página 658.

En su artículo 87.2, el Tratado de Roma prevé la coe- entre el ordenamiento comunitario y los nacionales. El
xistencia de la normativa comunitaria y las normativas Tribunal de Justicia ha aceptado la aplicación simultá-
nacionales y establece que el Consejo definirá las rela- nea del derecho comunitario y del derecho nacional,
ciones que deben guiar las relaciones entre ambos or- pero no ha aceptado las consecuencias más graves de
denamientos. El elemento determinante para que resul- la teoría de la doble barrera: el Tribunal ha dejado claro
te de aplicación la normativa europea o la nacional (ya que la aplicación simultánea de ambos ordenamientos
sea por los órganos comunitarios o por los nacionales) tiene que tener en cuenta en todo momento la primacía
ha sido la afectación o no de las prácticas al mercado del derecho comunitario: «esta aplicación paralela del
comunitario. sistema nacional no puede ser admitida si perjudica la
Nos encontramos con el problema de si, cuando hay aplicación uniforme, en todo el mercado común, de las
afectación comunitaria, se deben aplicar ambos ordena- reglas comunitarias en materia de acuerdos y del pleno
mientos o solamente el ordenamiento comunitario, por- efecto de los actos adoptados en aplicación de estas
que los dos conjuntos de normas no son necesariamen- reglas»5.
te equivalentes en todos los casos de tipificación de Las autoridades nacionales pueden aplicar las nor-
conductas restrictivas de la competencia. Una parte mi- mas comunitarias de competencia, pero, hasta hace
noritaria de la doctrina ha defendido que, en caso de muy poco tiempo, con una restricción importante: no po-
afectación del mercado comunitario, solamente corres- dían conceder autorización a los acuerdos en aplicación
ponde la aplicación de la normativa comunitaria («Teo- del artículo 85.3 del Tratado de Roma. Ello fue así a raíz
ría de la barrera única»), mientras que una gran parte de de la aprobación del Reglamento 17 del Consejo, de 6
la doctrina se ha inclinado por la llamada «teoría de la de febrero de 1962, Primer Reglamento de aplicación
doble barrera», según la cual ambas normativas resul- de los artículos 85 (ahora 81) y 86 (ahora 82) del Trata-
tan de aplicación existiendo, por tanto, dos barreras le- do, reglamento ahora derogado, que en su artículo 9.1
gales, una de orden jurídico interno y otra de orden jurí- establecía que la Comisión tenía competencia exclusiva
dico comunitario. Naturalmente, con esta solución cabe para declarar inaplicables las disposiciones de prohibi-
que para una conducta concreta, se den dos tratamien- ción del artículo 85.1 del Tratado de Roma.
tos distintos: Si el ordenamiento nacional es más bene- Respecto a la coexistencia de sanciones, el Tribunal
volente, cabe que las autoridades nacionales den su acepta ésta, pero pone de manifiesto la necesidad, por
visto bueno a conductas o estructuras que después reci- motivos de equidad, de tener en cuenta la sanción ante-
ban el varapalo de las autoridades comunitarias y, lo rior a la hora de determinar el importe de una segunda
que es todavía más difícil de resolver, cabe que en sede sanción por la aplicación a los mismos hechos de una
nacional se prohíban conductas que desde la perspecti- normativa distinta.
va comunitaria no deben perseguirse, no por la falta de A partir de los preceptos del Tratado de Roma, es pre-
afectación del mercado comunitario, sino por una eva- ciso destacar la importancia, para la aplicación de las
luación más positiva de sus consecuencias para las reglas de competencia comunitarias en materia de con-
condiciones de competencia. ductas restrictivas de la competencia, de la vigencia del
Como el Consejo no ha desempeñado la función pre- Reglamento 17, que imponía la obligación de notifica-
vista en el artículo 87.2 del Tratado de Roma para deli- ción de todos los acuerdos entre empresas que pudie-
mitar la vigencia de los ordenamientos comunitario y ran tener efectos anticompetitivos en el mercado comu-
nacional y el campo de actuación de las autoridades
comunitarias y las nacionales, ha sido la jurisprudencia
del Tribunal de Justicia la que ha establecido los límites 5
STJCE as.14/68 de 13/2/1969 Walt Wilhelm. Fundamento 4.

nitario, con el objeto de que la Comisión pudiera conce- España y EE UU de 1953, el Gobierno español se com-
der una declaración negativa o una exención de la prometía a «desalentar las prácticas y arreglos comer-
prohibición a la vista de las condiciones y las conse- ciales que tengan un carácter de monopolio o cártel de
cuencias del acuerdo en el mercado, para la competen- los que resulte una restricción de la producción o un au-
cia, para el desarrollo y para los consumidores. mento de los precios o que pongan trabas al comercio
Hasta hace muy poco tiempo cuando, con la entrada internacional»6.
en vigor del Reglamento (CE) 1/2003 del Consejo, de 16 ICE era una publicación pionera en los temas econó-
de diciembre de 2002, se ha pasado a un sistema de ve- micos en aquellos momentos y publicó en enero de
rificación ex post de las conductas, la normativa comuni- 1963 un número sobre la «Lucha contra el Monopolio».
taria había evolucionado mucho más en materia de con- En él colaboraron, entre otros, el profesor Eberhard
trol de concentraciones que en materia de conductas Gunther, Fernando García Martín (que escribió sobre
(ententes anticompetitivas y abusos de posición de do- «Limitaciones generales a la implantación de la compe-
minio). tencia en España») y Ramón Tamames, que dedicó su
El control de las concentraciones económicas comen- trabajo a «Empresas y grupos dominantes en la econo-
zó basándose en la posibilidad de aplicar el artículo 86 mía española».
del Tratado de Roma cuando los procesos de concen- Las limitaciones generales para la implantación de la
tración reforzaran o crearan posiciones de dominio en competencia que se ponían de manifiesto eran las si-
el/los mercado/s relevante/s afectados por la operación guientes: limitaciones a la importación; protección aran-
de concentración. celaria excesiva y sin discriminación; discriminaciones
Con posterioridad, se adoptó una legislación específi- crediticias; rigideces laborales; anomalías en la aplica-
ca para establecer un régimen de control de concentra- ción de las disposiciones fiscales; ausencia de defini-
ciones basado en la obligación de notificar las operacio- ción clara de las inversiones del sector público; deficien-
nes de concentración que superaran unos ciertos um- cias de la educación y la formación profesional e imper-
brales. El artículo 4.1 del Reglamento CEE 4064/89 del fecciones en la realización de la política de flexibilidad.
Consejo, sobre el control de las operaciones de concen- En cumplimiento del compromiso adquirido con
tración entre empresas, prescribe la obligación de notifi- EE UU y gracias a su asistencia técnica, se promulgó la
cación a la Comisión de las operaciones de dimensión Ley 110/1963, de Represión de las Prácticas Restricti-
comunitaria en el plazo de una semana a partir de la fe- vas de la Competencia, que fue la primera legislación
cha de conclusión del acuerdo, de la publicación de la española en defensa de la competencia: aunque según
oferta de compra o de canje o de la adquisición de una algunos autores hubo ciertos antecedentes a la misma,
participación de control, a partir de cuando se produzca la opinión oficial era que se trataba de una normativa sin
el primero de los acontecimientos citados precedentes en el ordenamiento jurídico español y así
se declara en la Exposición de Motivos de la Ley.
El caso español: la Ley 110/1963 La Ley contemplaba dos supuestos genéricos de prácti-
cas restrictivas: la colusoria y el abuso de las empresas
Algo similar a lo ocurrido en Alemania, aunque no tan con dominio de mercado. Excluía de su aplicación las si-
pronunciado, ocurrió en España. Durante la dictadura tuaciones de restricción de la competencia expresamente
de Primo de Rivera se constituyeron una serie de mono- establecidas por el ejercicio de potestades administrativas
polios, que no fueron combatidos en la primera época
de Franco. Con los inicios de la flexibilización de la au-
tarquía, en los Acuerdos de las bases militares entre 6
Citado por CASES, Ll., op. cit., página 281.

en virtud de disposición legal y las prácticas de empresa- cuente con medios de información suficientes para la vi-
rios agrícolas siempre que no llevaran aneja la obligación gilancia de posibles abusos de posición de dominio.
de aplicar un precio determinado. En los casos de abuso Las «sentencias» de las Secciones del Tribunal po-
de posición de dominio, la prohibición se aplicaba incluso dían recurrirse en súplica ante el Pleno, pero las senten-
a las prácticas realizadas al amparo de una posición de cias del Pleno no admitían recurso. Por el contrario, se
dominio establecida por disposición legal. La Ley preveía establecía la vía contencioso-administrativa para la revi-
la declaración por el Tribunal de práctica exceptuable, que sión de las sanciones.
tenía que publicarse en el BOE e inscribirse en el Registro Los comienzos de la aplicación de la nueva ley fueron
de Prácticas restrictivas de la Competencia. muy tímidos, y se tardó muchos años en proponer por
La Ley establecía la posible imposición de multas por primera vez al Consejo de Ministros la imposición de
diversos motivos: por infracciones de tipo formal, tales multa por conductas contrarias a la competencia.
como la omisión del deber de registro en las prácticas En los primeros tiempos, en las solicitudes de decla-
exceptuables y por falta de inscripción de las operacio- ración de práctica exceptuable denegadas, el Tribunal a
nes de concentración por encima del umbral, el Tribunal veces hacía referencia a la posibilidad de que la jurisdic-
podía imponer multas de 5.000 a 100.000 pesetas. La ción ordinaria podría castigar la continuación de la prác-
desobediencia de las intimaciones del Tribunal podía tica declarada prohibida, por ejemplo en la sentencia de
ser castigada por la jurisdicción ordinaria y, en el caso la Sección segunda de 17 de octubre de 1966 (Distribui-
de persistencia de la infracción, el Gobierno podía impo- dora de corchos de trituración) confirmada por senten-
ner multa continuada de 1.000 a 50.000 pesetas por cia del Pleno de 8 de marzo de 1967.
cada día en que persistiera la infracción. Posteriormente, el Tribunal comenzó a hacer uso del
El Consejo de Ministros también podía imponer una apercibimiento sobre la posibilidad de imponer multas
multa por prácticas declaradas prohibidas, teniendo en continuadas en el caso de que no cesaran las prácticas
cuenta el perjuicio causado a la economía nacional, que declaradas prohibidas. Así lo hizo la sentencia de la
no fuera superior al 10 por 100 del valor de lo facturado Sección segunda de 25 de abril de 1968 en el caso de
por las ventas durante el período de duración de la prác- «Gases industriales».
tica prohibida o, en los casos en que no se pudiera apli- En la sentencia de la Sección primera de 31 de enero
car la regla del volumen de ventas, hasta un 30 por 100 de 1968 («Aceite») por la unificación del precio de los
del valor de las mercancías o servicios afectados por la aceites de oliva envasados en la provincia de Santander
práctica. se propuso que, si el Consejo de Ministros lo estimara
No se establecía ningún obstáculo legal a las concen- procedente, impusiera a las mencionadas empresas
traciones de empresas. En la Exposición de Motivos de una sanción económica. Dicha sentencia fue confirma-
la Ley se manifiesta que «no se atenta contra la concen- da por la del Pleno del Tribunal de 29 de marzo de 1968.
tración económica, deseable por tantos conceptos, don-
de más del 90 por 100 de las empresas cuentan con cin- 3. La Constitución de 1978, el ingreso de España
co o menos empleados, debiendo el Estado favorecer en las Comunidades y la modificación
los procesos de concentración que redunden en la for- de la legislación de competencia
mación de unidades de producción o distribución de di-
mensiones más adecuadas a las actuales necesidades Aunque en la Constitución española no se cita ni una
económicas». Solamente impone un deber de inscrip- sola vez la defensa de la competencia, al menos como
ción de las fusiones, en los casos de cuota de mercado consecuencia del derecho a la protección judicial efectiva
nacional igual o superior al 30 por 100, para que se era preciso modificar la normativa de defensa de la com-

petencia para introducir la posibilidad de recurso contra 3. Expedientes de control de concentraciones, «en
las «sentencias» del Tribunal de Defensa de la Compe- la medida en que es susceptible de afectar a una com-
tencia. Así se hizo, mediante la modificación del Regla- petencia efectiva en el mercado y ser fundamento de fu-
mento del Tribunal por Real Decreto 2574/1982. La apli- turos abusos».
cación del principio constitucional de la libertad de em- 4. Posteriormente a la promulgación de la LDC, se
presa aconsejaba, sin embargo, una modificación ha encargado al Tribunal la elaboración de dictámenes
legislativa de mayor calado. Pero ésta no se produjo has- en los expedientes de creación o ampliación de grandes
ta bastante después del ingreso de España en las Comu- superficies comerciales (artículo 6.2 de la Ley 7/1996,
nidades, aunque la Ley 47/1985, de 28 de diciembre, ya de Ordenación del Comercio Minorista).
reconocía la necesidad de adaptar la Ley 110/1963. 5. La LDC también incorpora preceptos en relación
La Ley 16/1989, de 17 de julio, de Defensa de la Com- con las ayudas públicas, pero que han carecido de con-
petencia (LDC), persigue «garantizar la existencia de secuencias efectivas.
una competencia suficiente y protegerla frente a todo Por lo que se refiere a las conductas prohibidas, la Ley
ataque contrario al interés público, siendo asimismo puede asimismo ser aplicada por los tribunales ordinarios
compatible con las demás leyes que regulan el mercado a petición de parte, cuando ésta reclame la defensa de
conforme a otras exigencias jurídicas o económicas, de sus intereses. La convivencia de ambas vías, con pers-
orden público o privado». pectivas y en defensa de intereses diferentes (los órga-
Se considera la defensa de la competencia como una nos administrativos defienden el interés público, mientras
función pública, y su aplicación se entrega a órganos ad- los tribunales civiles actúan a petición de parte, defen-
ministrativos ya existentes, el Servicio de Defensa de la diendo sus intereses privados) puede dar lugar a conclu-
Competencia encargado de la instrucción y del Registro y siones divergentes, de modo que es preciso que los ór-
el Tribunal de Defensa de la Competencia encargado de ganos decisores compartan la información y que haya la
la resolución y, en el caso de las concentraciones, de la mayor colaboración entre ambas autoridades.
elevación de sus propuestas al Consejo de Ministros. Las También existen conductas anticompetitivas tipifica-
decisiones que pongan fin al procedimiento o produzcan das como delitos por el Código Penal. El artículo 55 de
indefensión son susceptibles de revisión judicial. la Ley prevé la prejudicialidad del proceso penal en los
casos en que exista una causa penal y se haya incoado
Aplicación de las normas de competencia un expediente administrativo por los mismos hechos.
de la LDC
Expedientes sancionadores por conductas restrictivas
Existen cuatro tipos de expedientes ante los órganos de la competencia
administrativos de defensa de la competencia:
1. Sancionadores por conductas restrictivas de la El artículo 1 de la LDC prohíbe todo acuerdo, decisión
competencia: ententes (artículo 1), abuso de posición o recomendación colectiva, o práctica concertada o
de dominio (artículo 6 de la LDC) y competencia desleal conscientemente paralela, que tenga por objeto, pro-
cuando afecte al interés público porque perturbe los me- duzca o pueda producir el efecto de impedir, restringir, o
canismos de funcionamiento del mercado (artículo 7 de falsear la competencia en todo o parte del mercado na-
la LDC). cional. En ese mismo artículo la Ley da una lista de
2. Autorizaciones singulares (artículo 3 de la LDC) acuerdos prohibidos, que no es en absoluto exhaustiva,
para acuerdos entre competidores que puedan ser res- sino que pretende especificar qué tipos de acuerdos en
catados de la prohibición general. particular están prohibidos.

El artículo 6 prohíbe el abuso de posición dominante y las partes, redacta el Pliego de concreción de Hechos
el abuso de una situación de dependencia económica. susceptibles de infracción, que comunica a las partes en
El abuso de posición dominante puede consistir en las el expediente para alegaciones. Tras las alegaciones,
siguientes conductas: imposición de precios u otras condi- redacta el informe para el Tribunal en el que se contiene
ciones comerciales; limitación de la producción, distribu- su calificación de los hechos y, en su caso, la propuesta
ción o el desarrollo técnico en perjuicio injustificado de los de imposición de sanciones.
consumidores o de las empresas; negativa injustificada a Durante el procedimiento sancionador, cabe la adop-
vender productos o a prestar servicios; aplicación en las ción de medidas cautelares, tales como la orden de ce-
relaciones comerciales de condiciones desiguales para sación, la imposición de condiciones y la imposición de
prestaciones equivalentes; subordinación de la celebra- fianza, que el artículo 45 establece como instrumento
ción de contratos a la aceptación de prestaciones suple- para asegurar la eficacia de la resolución final.
mentarias que no guarden relación con el objeto de los La declaración de conductas prohibidas puede com-
contratos; ruptura de una relación comercial sin previo avi- portar la imposición de sanciones por parte del Tribunal
so y sin antelación; y obtener o intentar obtener condicio- (artículo 13): la sanción en la LDC puede llegar hasta
nes no pactadas bajo amenaza de ruptura de las relacio- 150 millones de pesetas, que se puede aumentar hasta
nes comerciales. La prohibición se aplica igualmente a los el 10 por 100 del volumen de ventas correspondiente al
casos de posición de dominio de una o varias empresas ejercicio inmediato anterior a la resolución del Tribunal.
que haya sido establecido por disposición legal. Además se puede imponer una multa de hasta 5 millo-
El artículo 7 de la LDC se refiere al falseamiento de la nes de pesetas a los representantes legales o a las per-
competencia por actos desleales: el TDC conocerá de los sonas que integran los órganos directivos que hayan in-
actos de competencia desleal (sujetos fundamentalmente tervenido y no hayan salvado su voto.
a la Ley 3/1991, de 10 de enero, de Competencia Desleal) Para determinar la cuantía de las multas, el Tribunal
siempre y cuando el acto de competencia desleal distor- cuenta con una serie de criterios establecidos por la Ley.
sione gravemente las condiciones de competencia en el En las resoluciones del Tribunal se justifica el importe de
mercado y esa grave distorsión afecte al interés público. la multa impuesta o la decisión de no imponerla.
Las conductas prohibidas se combaten mediante la La mayor multa impuesta por el Tribunal lo ha sido a
instrucción y resolución de un expediente sancionador: Telefónica en 2004 por abuso de posición de dominio
la fase de instrucción se lleva a cabo en el Servicio de consistente en poner trabas a la preasignación de otros
Defensa de la Competencia y la fase de resolución en el operadores. La multa impuesta fue de 57 millones de €,
Tribunal de Defensa de la Competencia. y ha sido recurrida.
El expediente sancionador se instruye en el Servicio Cuando la sanción por aplicación de la LDC coexista
de Defensa de la Competencia, sea de oficio o median- con otra sanción anterior por los mismos hechos impues-
do denuncia de parte interesada. El expediente se insta en aplicación de la legislación comunitaria de compe-
truye de forma contradictoria, con todas las garantías tencia, el Tribunal deberá tomar en consideración este
previstas en el procedimiento administrativo sanciona- hecho a la hora de determinar el importe de la sanción.
dor y el Servicio cuenta con potentes herramientas de La acción para exigir el cumplimiento de las sancio-
investigación, a veces siendo necesaria la presentación nes prescribe a los tres años.
de la correspondiente orden judicial. Desde la entrada en vigor de la LDC hasta fin de
Cuando el Servicio tiene terminada la investigación 2003 se han tramitado ante el Tribunal 554 expedien-
de los hechos y tras la práctica de la prueba que consi- tes sancionadores por conductas restrictivas de la
dera necesaria una vez escuchadas las peticiones de competencia.

Expedientes de autorización singular Sin embargo, el régimen comunitario se ha modifica-

do sustancialmente. El sistema de autorización previa
El sistema comunitario —de prohibición general de to- contenido en el Reglamento 17 del Consejo, de 6 de fe-
dos los acuerdos horizontales y de los acuerdos vertica- brero de 1962, Primer Reglamento de aplicación de los
les que puedan provocar distorsiones de la competencia artículos 85 (ahora 81) y 86 (ahora 82) del Tratado ha
en el mercado, con la posibilidad de ampararse en los sido derogado por el Reglamento (CE) 1/2003 del Con-
denominados reglamentos de exención por categorías y sejo, de 16 de diciembre de 2002, relativo a la aplica-
la obligación, para el resto, de solicitud de declaración ción de las normas sobre competencia previstas en los
negativa o de autorización para aquellos que cumplie- artículos 81 y 82 del Tratado. Desde su puesta en apli-
ran determinados requisitos y pudieran ser rescatados cación el 1 de mayo de 2004, desaparece el sistema de
de esta prohibición general— tuvo que ser trasplantada solicitud previa obligatoria de declaración negativa/au-
al sistema español de defensa de la competencia. torización a las autoridades comunitarias y las autori-
De forma paralela al sistema comunitario, el artículo 2 dades nacionales de competencia son competentes
de la LDC prevé la posibilidad de autorizar (de forma in- para la concesión de autorizaciones con arreglo al ar-
dividual o por categorías) las conductas declaradas tículo 81.3 del Tratado CE.
prohibidas por el artículo 1, cuando contribuyan a mejo- La normativa española se ha adaptado a esta gran
rar la producción o la comercialización de bienes y de modificación normativa y procedimental de las reglas
servicios, o a promover el progreso técnico o económico comunitarias mediante la aprobación del Real Decreto
siempre que permitan a los consumidores o usuarios 2295/2004, de 10 de diciembre, relativo a la aplicación
participar adecuadamente en sus ventajas; no imponen España de las normas comunitarias de competencia
gan a las empresas interesadas restricciones que no (BOE 23 diciembre).
sean indispensables para la consecución de esos objeti-
vos; y no permitan a las empresas partícipes eliminar la Expedientes de control de concentraciones
competencia respecto a una parte sustancial de los pro-
ductos o servicios contemplados. La LDC establece por primera vez un sistema de
También podrán autorizarse, siempre que se encuen- control de concentraciones, que ha sufrido modificacio-
tren justificados por la situación económica general y el nes durante su vigencia. Con arreglo a la LDC original,
interés público las conductas del artículo 1 que: toda operación o proyecto de concentración podrá ser
a) Defiendan y promuevan las exportaciones siem- remitido por el Ministro de Economía y Hacienda al Tri-
pre que no alteren la competencia en el mercado interno bunal de Defensa de la Competencia para su informe
y sean compatibles con las obligaciones de los Conve- cuando se adquiera o se incremente una cuota igual o
nios internacionales ratificados por España, o superior al 25 por 100 del mercado nacional, o de una
b) eleven suficientemente el nivel social y económi- parte sustancial del mismo, de un determinado produc-
co de zonas o sectores deprimidos, o to o servicio, o cuando la cifra del volumen de ventas
c) por su escasa importancia, no sean capaces de global en España del conjunto de los partícipes supere
afectar de manera significativa a la competencia. en el último ejercicio contable la cantidad de 20.000 mi-
El procedimiento establecido se contiene en el Real llones de pesetas. Esto se hace en los casos en que el
Decreto 157/1992, de 23 de febrero. Desde la entrada Servicio estima que existen indicios de que una opera-
en vigor del sistema de Defensa de la Competencia de ción de concentración puede empeorar las condiciones
la LDC hasta fin de 2003 se han tramitado 340 expe- de competencia efectiva en el mercado o mercados
dientes de autorización singular. afectados.

Al comienzo de la vigencia del sistema de la LDC, la desde la perspectiva de la competencia. Desde 1996
notificación de las operaciones de concentración era vo- hasta 2003 se tramitaron 754 expedientes de grandes
luntaria, y se regía por el Real Decreto 1080/1992 superficies comerciales.
Posteriormente, para hacer el sistema español más
coherente con el comunitario, se pasó a un sistema de La participación de las Comunidades Autónomas
notificación obligatoria por encima de los umbrales, obli- en el sistema de defensa de la competencia
gación impuesta por el Real Decreto-Ley 6/1999, de 16
de abril, que además estableció la suspensión de las La sentencia del Tribunal Constitucional de 11 de no-
operaciones de concentración hasta su aprobación táci- viembre de 1999 estimó parcialmente los recursos de
ta o expresa; el procedimiento se rige por lo previsto en inconstitucionalidad de dos Comunidades Autónomas
el Real Decreto 443/2001. contra la LDC y declaró la inconstitucionalidad de la
Actualmente es obligatoria la notificación previa para cláusula «en todo o en parte del mercado nacional»
todas aquellas operaciones de concentración por deba- contenida expresamente o por remisión en los artículos
jo de los umbrales de notificación comunitarios que: 4, 7, 9, 10, 11 y 25, a) y c) de la LDC.
a) Como consecuencia de la operación se adquiera Las consecuencias del fallo fueron la necesidad de
o se incremente una cuota igual o superior al 25 por 100 establecer, mediante Ley estatal, el marco para el desa-
del mercado nacional, o de un mercado geográfico defi- rrollo de las competencias ejecutivas del Estado y las
nido dentro del mismo, de un determinado producto o Comunidades Autónomas previstas en la LDC y su de-
servicio, o, sarrollo reglamentario. Las competencias de las Comu-
b) El volumen de ventas global en España del con- nidades Autónomas se restringen al ámbito ejecutivo y
junto de los partícipes supere en el último ejercicio con- siempre que no perjudiquen a la unidad de mercado y a
table la cantidad de algo más de 240 millones de euros la planificación económica, siendo del Estado la compe-
(el equivalente a 40.000 millones de pesetas), siempre tencia legislativa y la de las actividades ejecutivas que
que al menos dos de los partícipes realicen en España determinen la configuración real del mercado único de
individualmente un volumen de ventas superior a algo ámbito nacional. Las Comunidades Autónomas que así
más de 60 millones de euros (el equivalente a 10.000 lo han previsto en sus Estatutos tienen competencias
millones de pesetas). ejecutivas en relación con el «comercio interior» y, de
Durante los años de vigencia del sistema de la LDC acuerdo con la Sentencia del Tribunal Constitucional,
hasta fin de 2003 se han dictaminado por el TDC 83 expor ende, con la «defensa de la competencia».
pedientes de concentración económica. Normalmente, La Ley 1/2002, modificada por la Ley 62/2003, esta-
la decisión del Consejo de Ministros suele ser coinci- blece los mecanismos de coordinación entre las Comu-
dente con la propuesta del Tribunal. nidades Autónomas y el Estado en materia de defensa
de la competencia. Se crean dos órganos:
Informes sobre apertura y ampliación de grandes · La Junta Consultiva, que emite un informe no vincu-
superficies comerciales lante para tratar de solucionar los conflictos de compe-
tencia entre los órganos estatales y los autonómicos. Si
En cumplimiento de lo establecido en la Ley 7/1996 las partes no lo aceptan, el Tribunal Constitucional deci-
de 15 de enero, de Ordenación del Comercio Minorista, dirá a qué administración corresponde el procedimiento.
el Tribunal de Defensa de la Competencia dictamina so- · El Consejo de Defensa de la Competencia, com-
bre las solicitudes de apertura o ampliación de las gran- puesto por representantes del Estado y de las Comuni-
des superficies comerciales para evaluar su impacto dades Autónomas, encargado de centralizar la informa-

ción, de realizar estudios sobre los criterios conducen- notificación obligatoria previa por un sistema de verifica-
tes a la apropiada coordinación en la aplicación de la ley ción a posteriori.
y de informar las disposiciones sobre estas materias. Estas dos modificaciones sustanciales del régimen
comunitario de defensa de la competencia ha exigido la
El nuevo reparto de funciones entre las modificación de la normativa nacional, que se ha llevado
autoridades nacionales y las comunitarias a cabo mediante la adaptación de la LDC y de la Ley
1/2002 efectuadas por los artículos 95 y 96 de la Ley
El régimen centralizado en la Comisión Europea para 62/2003 de Acompañamiento de los Presupuestos Ge-
la concesión de declaraciones negativas y de autoriza- nerales del Estado para 2004, y la aprobación del Real
ciones singulares para los acuerdos entre empresas Decreto 2295/2004, de 10 de diciembre (BOE de 23 de
constituía una gran carga de trabajo para los servicios diciembre), relativo a la aplicación en España de las nor-
de la Comisión, y unos costes enormes para las empre- mas comunitarias de competencia.
sas y, con las sucesivas ampliaciones de la Comunidad,
llegó a ser totalmente ineficiente. Por otra parte, como 4. La labor de promoción de la competencia
las competencias de las autoridades nacionales eran en España
asimétricas, durante muchos años reclamaron la com-
petencia para poder conceder autorizaciones cuando Las autoridades de competencia no solamente deben
los acuerdos entre empresas afectaran fundamental- velar por que se cumplan las reglas de competencia en
mente a su mercado. Finalmente, ha triunfado la razón y el mercado, tomando como dadas las regulaciones exis-
el Reglamento 17 ha sido derogado y sustituido por el tentes, y poner los remedios adecuados cuando se de-
Reglamento 1/2003 del Consejo. tecten conductas o formación de estructuras contrarias
A partir de su entrada en aplicación, el 1 de mayo de a ley y perjudiciales para la competencia practicable. Es
2004, las autoridades nacionales de competencia y los habitual que el mandato de los órganos de defensa de la
órganos jurisdiccionales de los Estados Miembros no competencia contenga también un apartado de faculta-
son solamente competentes para aplicar las prohibicio- des para que promocionen la competencia mediante la
nes comunitarias de conductas restrictivas de la compe- elaboración de dictámenes e informes sobre las condi-
tencia, sino también para la autorización de los acuer- ciones de competencia mejorables y para que realicen
dos, decisiones y prácticas concertadas entre empresas una labor de iniciación del debate para la promoción de
cuando se cumplan los requisitos establecidos por la la competencia y de divulgación a favor de la misma.
norma comunitaria para la excepción de la prohibición. La Ley de Defensa de la Competencia de 1989 contenía
La legislación nacional y su aplicación deben ser comen su artículo 26 un apartado muy interesante de faculta-
patibles con las comunitarias, y el Reglamento prevé la des consultivas y de emisión de informes, que desgracia-
creación de una red de autoridades públicas que apli- damente fue modificado por el Real Decreto-Ley 52/1999,
quen la normativa comunitaria de competencia en estre- de 28 de diciembre; el Real Decreto-Ley dejó claro en su
cha colaboración. artículo 13, que modifica el artículo 26 de la LDC, que el
Por otra parte, el Reglamento CE 1/2003 establece un Tribunal puede ser consultado en materia de competencia
nuevo sistema de exención legal directamente aplicable por las Cámaras Legislativas, el Gobierno, los distintos
a los acuerdos, decisiones y prácticas concertadas en- Departamentos ministeriales, las Comunidades Autóno-
tre empresas que cumplan los requisitos exigidos por la mas, las Corporaciones locales, las Cámaras de Comercio
normativa comunitaria para la exención de la prohibi- y las organizaciones empresariales, sindicales o de con-
ción, de manera que se sustituye el procedimiento de sumidores y usuarios, pero las competencias de informe

de oficio se limitan a los proyectos o proposiciones de Ley ni tampoco su menor grado de independencia del poder
por los que se modifique o derogue la Ley de Defensa de político; lo cierto es que, desde que se modificó la Ley
la Competencia vigente, así como los proyectos de nor- de Defensa de la Competencia en este sentido, el único
mas reglamentarias que lo desarrollen. En cambio, el ar- informe que se ha conocido ha sido el del Tribunal de
tículo 31 k) de la Ley modificada encomienda al Servicio 2003 denominado: «Informe sobre las condiciones de
de Defensa de la Competencia: «dirigir informes y/o reco- competencia en el sector de la Distribución Comercial»,
mendaciones sobre materias de defensa de la competen- que fue solicitado por el Vicepresidente Segundo del
cia a cualquiera de los Departamentos ministeriales, Co- Gobierno y Ministro de Economía y Hacienda, pero no
munidades Autónomas, Corporaciones locales, Cámaras se han vuelto a producir informes que hayan producido
de Comercio y organizaciones empresariales, sindicales o un debate generalizado y hayan significado un revulsivo
de consumidores y usuarios». para la sociedad en general a favor de las condiciones
A partir de ese momento, desapareció la brillante la- de competencia. En la página web del Servicio8 no se
bor de promoción de la competencia que había desem- encuentra rastro alguno de los informes que haya podi-
peñado el Tribunal, especialmente entre 1992 y 1995, do realizar para la promoción de las condiciones de
período en el que publicó tres importantes informes que competencia en estos años en que le correspondía la
provocaron un debate pro competencia muy serio en la iniciativa.
sociedad española, a saber: «Informe sobre el Libre
Ejercicio de las Profesiones» (1992), «Remedios Políti- 5. El futuro del sistema de defensa
cos que pueden favorecer la libre competencia en los de la competencia español
servicios y atajar el daño causado por los monopolios»
(1993) y «La Competencia en España: Balance y Nue- Como ya se ha indicado, las reglas de competencia co-
vas Propuestas» (1995). Posteriormente, en 1997, pu- munitarias se han modificado profundamente con la de-
blicó el «Informe sobre el Precio Fijo de los libros»7. rogación del Reglamento 17 por el Reglamento 1/2003, y
La experiencia ha demostrado el flaco favor a la so- el establecimiento de un nuevo reparto de funciones en-
ciedad española que se hizo con la modificación del re- tre la Comisión Europea y las autoridades nacionales de
parto de competencias entre el Tribunal y el Servicio de competencia es una razón más que suficiente para que
Defensa de la Competencia en cuanto a la iniciativa de se modifique de nuevo la legislación de competencia es-
emisión de informes, a favor de la del Servicio y en detri- pañola, con el fin de armonizarla con la normativa euro-
mento de la del Tribunal. Es posible que se hiciera con pea y que los órganos administrativos y jurisdiccionales
buena intención, pensando que el Servicio, al estar más nacionales puedan cumplir con sus funciones. Sin em-
en contacto con las unidades de estudio de regulación bargo, no es el único motivo, y ni siquiera el más impor-
de los sectores dependientes del Ministerio de Econo- tante, para la reforma que se ha anunciado en el «Libro
mía, estaría en mejores condiciones para detectar los Blanco para la reforma del Sistema de Defensa de la
sectores cuya regulación merecería la pena revisar y Competencia»9 publicado el 20 de enero de 2005.
modificar para mejorar sus condiciones de competen- Según la voluntad declarada en el mismo, la reforma
cia. Pero no se tuvo en cuenta que la carga de instruc- deberá basarse en cinco principios: seguridad jurídica,
ción de expedientes era tarea suficiente para el Servicio independencia, transparencia y responsabilidad frente a
7
Pueden ser consultados en el sitio web del Tribunal, 8
www.mineco.es/dgdc/sdc/.
www.tdcompetencia.org. 9
Se puede ver en: www.mineco.es/dgdc/sdc/.

la sociedad, eficacia y coherencia. Se pretende lograr Queda por desvelar cuál será el grado de indepen-
que se cuente con los instrumentos y la estructura institu- dencia de la nueva Comisión respecto al poder político.
cional óptimos para proteger la competencia efectiva en Un elemento fundamental será el diseño normativo que
los mercados y, con ello, la eficiencia en la asignación de decidan finalmente las Cortes, pero también será muy
los recursos, la productividad y el bienestar general. significativo cuál sea la personalidad del protagonista y
Para reforzar la eficacia de las actuaciones y lograr la de los actores principales que se elijan como presidente
articulación completa de las actuaciones en los distintos y consejeros del TDC para la representación del primer
planos, el Libro Blanco propone la creación de un órga- acto de esta nueva pieza. Confiemos en que se elija
no único que se denominará Comisión Nacional de De- bien.
fensa de la Competencia y asumirá las funciones del
Servicio y del Tribunal, pero no propone ninguna medida Referencias bibliográficas
concreta en relación con las competencias de ejecución
de las Comunidades Autónomas. [1] AMATO, G. (1997): Antitrust and the Bounds of Power:
Dilemma of Liberal Democracy in the History of the Market,
En el campo de la persecución de las prácticas res-
Hart Publishing, Oxford.
trictivas de la competencia prohibidas, el nuevo sistema [2] ANUARIOS DE LA COMPETENCIA (1996 a 2003): Di-
que se introduzca deberá asegurar la defensa de los de- rector: CASES PALLARÉS, Ll.: Fundación ICO, Marcial Pons,
rechos de los administrados en los expedientes sancio- Ediciones Jurídicas, Madrid.
[3] BENEYTO, J. M. (dir.) y MAILLO, J. (coord.) (2005):
nadores, para lo cual será preciso establecer una sepa-
Tratado de Derecho de la Competencia. Unión Europea y
ración suficiente entre la fase de instrucción y la fase de España, Editorial Bosch, Barcelona.
decisión. [4] CASES PALLARÉS, Ll. (1995): Derecho Administrativo
En el campo de promoción de la competencia, al de la Defensa de la Competencia, Marcial Pons, Ediciones Ju-
rídicas, Madrid.
proponerse la unificación de las actuaciones de los
[5] EUROPEAN COMMISSION (2005): EU Competition
dos órganos actuales se resuelve de un plumazo el Policy and the Consumer: http://europa.eu.int/comm/competi-
problema que se arrastra desde la entrada en vigor tion/publications/consumer_en.pdf.
del Real Decreto-Ley 52/1999 en cuanto a cuál es el [6] FERNÁNDEZ ORDÓÑEZ, M. A. (1997): «La Liberaliza-
límite de la libertad del Tribunal para emitir informes ción de los mercados de bienes y servicios», Economistas, nú-
mero 75, página 180.
sobre competencia a iniciativa propia, para no hurtar
[7] HAYEK, F. A. (1968): «Competition as a discovery pro-
las facultades del Servicio, posible conflicto que se ha cedure», en New Studies in Philosophy, Economics and the
saldado con la negativa desaparición de las actuacio- History of Ideas, University of Chicago Press, Chicago.
nes de informe de oficio del Tribunal. Las mejoras de [8] HAYEK, F. A. (1982): Los Fundamentos de la Libertad,
4.ª ed., Unión Editorial, Madrid.
eficiencia en la ejecución de las tareas de instrucción,
[9] Informes del Tribunal de Defensa de la Competencia
resolución y dictamen podrán proporcionar medios y 1992 a 2003: www.tdcompetencia.org
capacidad de análisis a la nueva Comisión para que [10] KOEDIJK, K. y KREMERS, J. (1997): «Apertura de
acometa nuevos informes para proponer la adopción mercados, regulación y crecimiento en Europa», en A. COS-
TAS y G. BEL (eds.): Los beneficios de la liberalización de los
de medidas en los sectores que estén más necesita-
mercados de productos, La Caixa Colección Estudios Econó-
dos de que se establezcan nuevas condiciones de micos, número 11, www.estudios.lacaixa.comunicacions.com/
competencia. Nos encontramos en un momento histó- webes/estudis.nsf/wurl/sehomecos_esp.
rico en el que todos los esfuerzos para dar ideas para [11] Memorias del Tribunal de Defensa de la Competencia:
www.tdcompetencia.org.
mejorar las condiciones de competencia son pocos,
[12] PAREJO GÁMIR et al. (1995): La política económica
en el entorno de globalización y pérdida de competiti- de las reformas estructurales, Centro de Estudios Ramón Are-
vidad que nos condiciona. ces, S.A.

[13] SCHUMPETER, J. A. (1961): Capitalismo, Socialismo [15] VON MISES, L. (1966): Human Action: A Treatise on
y Democracia, 2.ª ed., Biblioteca de Ciencias Sociales, Aguilar Economics. Edición española (1995): La Acción Humana. Tra-
Sociología, Madrid. tado de Economía, Unión Editorial, Madrid.
[14] STIGLER, G. J. (1980): «El proceso de regulación eco- [16] WELLS, W. (2002): Antitrust and the Formation of
nómica», Información Comercial Española. Revista de Econo- the Postwar World, Columbia University Press, Nueva
mía, número 557, páginas 101-111. York.

Paulina Beato Blanco*
LA LIBERALIZACIÓN DEL SECTOR
ELÉCTRICO EN ESPAÑA
¿UN PROCESO INCOMPLETO
O FRUSTRADO?
El proceso de liberalización del sector eléctrico español, que comenzó en 1997 con la
Ley 54/1997 que introducía las normas comunes adoptadas en la UE para el mercado
interior de electricidad, ha cambiado notablemente el panorama del sector, como se
pone de manifiesto a lo largo del artículo. Tras presentar una perspectiva general de
este proceso, se analizan las características y el papel del mercado dentro del sector
eléctrico y se ofrecen una serie de reflexiones acerca de las medidas que deberían
adoptarse para seguir dotando al sector de la flexibilidad necesaria para continuar
avanzando en su apertura a la competencia, en su eficiencia y en la necesaria
participación de los consumidores finales en el mercado.
Palabras clave: sector eléctrico, regulación, tarifas eléctricas, competencia, España.

Clasificación JEL: L94, O52.
1. Introducción bases para la liberalización del sistema de los países de la

Unión Europea.
El proceso de liberalización del sector eléctrico español La liberalización y las reformas implícitas en la citada di-
comenzó en 1997 con la aprobación de la Ley 54/1997, de rectiva pretendían introducir competencia en determina-
27 de noviembre, del Sector Eléctrico (LSE). La LSE trans- dos segmentos del suministro eléctrico para promover una
ponía la Directiva 96/92/EC sobre normas comunes para asignación eficiente de los recursos. En el sector eléctrico
el mercado interior de la electricidad, que establecía las se combinan segmentos susceptibles de ser competitivos
* Este artículo ha sido elaborado conjuntamente con Juan Delgado, Telecomunicaciones. Ha publicado en el Journal of Economic Theory,
investigador en el programa Repsol YPF-Harvard Kennedy School en el Journal of Industrial Economics y en Economic Theory, y es
sobre estudios de energía. Su investigación se centra en la autor de varios artículos sobre regulación y competencia en el sector
aplicación de políticas de la competencia y la adopción de medidas de las telecomunicaciones. Es doctor en Economía (Premio
para reducir el poder de mercado en mercados organizados de Extraordinario) por la Universidad Carlos III de Madrid y Máster por la
electricidad. También ha trabajado en el análisis de mecanismos de Universidad de Warwick (Reino Unido). En septiembre de 2005 se
mercado en el sector eléctrico. Anteriormente estuvo como experto incorporará como investigador en el área de mercados y regulación
nacional en la Dirección General de la Competencia de la Comisión en BRUEGEL, un think-tank especializado en economía europea e
Europea y como economista en la Comisión del Mercado de las internacional.

PAULINA BEATO BLANCO
como la generación y la comercialización con segmentos principales causas de la ausencia de competencia en el

con estructura de monopolio natural como el transporte y mismo. A pesar de las dificultades, el artículo se muestra
la distribución. De ahí que los dos aspectos claves de una optimista ante el futuro del sector siempre y cuando se
reforma en el sector eléctrico sean la promoción de la profundice en las medidas de liberalización y se promue-
competencia efectiva en los segmentos competitivos y la va una regulación eficiente que resuelva aquellos aspec-
continua adaptación de las redes a las demandas de los tos que el mercado no es capaz de resolver y apoye el
participantes en los segmentos liberalizados así como la desarrollo de la competencia en los segmentos competiti-
garantía de acceso a las mismas en condiciones objetivas vos. El artículo muestra que hay todavía oportunidades
y no discriminatorias. para promover la competencia efectiva en el sector eléc-
La regulación del sector eléctrico español ha avanza- trico español eliminando regulaciones intervencionistas y
do un gran trecho en el camino a la plena liberalización. propias de un sector verticalmente integrado y carente de
Sin embargo, a pesar de los avances, la regulación ac- competencia e introduciendo otras medidas que promue-
tual no ha sabido desprenderse de los restos regulato- van la entrada de nuevos oferentes y un comportamiento
rios del pasado que obstaculizan el desarrollo de un racional de los consumidores.
mercado eficiente de la energía. La regulación peca de El resto del artículo está organizado de la forma si-
intervencionista y de desconfianza en el mercado. El guiente. El apartado 2 presenta un panorama general
sistema «híbrido» de regulación existente hoy en día en del proceso de liberalización del sector eléctrico espa-
el sector eléctrico está lleno de inconsistencias: por un ñol. El apartado 3 analiza las características y el papel
lado, se promueve la creación de mercados y la libre en- del mercado dentro del sector eléctrico e identifica las
trada y por otro se limita el papel de los mercados y por principales deficiencias del mismo. El apartado 4 discu-
tanto no se transmiten señales de eficiencia ni a los nue- te el escaso desarrollo del segmento minorista y la es-
vos entrantes ni a los consumidores. casa participación de los consumidores finales en el
A pesar de los cambios legales y regulatorios, no mercado. El apartado 5 analiza los retos de la red de
existe competencia efectiva en España. No sólo los anti- transporte para promover una mayor competencia. El
guos monopolios integrados siguen controlando la de- apartado 6 discute la desconexión que la regulación
manda y la oferta de generación de energía eléctrica, provoca entre los ingresos percibidos por los distintos
sino que, además, los resquicios para introducir compe- agentes y los servicios que presta. El apartado 7 explora
tencia vía la entrada de nuevos oferentes en los seg- algunos caminos para aumentar la competencia en el
mentos de comercialización y generación se han visto sector eléctrico. El apartado 8 resume las conclusiones.
frustrados por trabas e incertidumbres regulatorias.
La reforma del sector no ha logrado ni una descon- 2. Un panorama general del sector eléctrico
centración de la oferta, ni una separación efectiva entre en España
el negocio de distribución de un lado y los negocios de
generación y comercialización de otro. Por otro lado, no El marco legislativo
se ha logrado dotar al mercado del papel preponderante
que debería tener en un sector liberalizado. Hoy en día, La apertura a la competencia del sector eléctrico es-
los precios resultantes de dicho mercado no determinan pañol comienza con la suscripción por parte del Ministe-
ni los pagos de la mayor parte de los consumidores ni rio de Industria y Energía y las empresas del sector
los ingresos de los generadores. eléctrico del Protocolo para el Establecimiento de una
Este artículo analiza las asignaturas pendientes del Nueva Regulación del Sistema Eléctrico Nacional de di-
proceso de liberalización del sector español así como las ciembre de 1996. El Protocolo Eléctrico tenía por objeto

LA LIBERALIZACIÓN DEL SECTOR ELÉCTRICO EN ESPAÑA ...
sentar las bases para la transposición de la Directiva la liberalización en los sectores de la electricidad y el gas
96/92/EC sobre Normas Comunes para el mercado para crear un mercado interior plenamente operativo. La
Interior de la Electricidad, que fue aprobada por el Con- segunda directiva de electricidad (Directiva 2003/54/CE
sejo Europeo de Ministros el 19 de diciembre de 1996 y del Parlamento Europeo y del Consejo, de 26 de junio de
entró en vigor dos meses más tarde. 2003, sobre normas comunes para el mercado interior de
La Directiva de electricidad establece los principios ge- la electricidad) profundiza en la apertura del sector me-
nerales de la liberalización del sector eléctrico. En con- diante una regulación más estricta de las condiciones de
creto, establece los procedimientos de autorización para acceso a las redes de transporte y distribución y median-
la construcción de capacidad de generación. En relación te la exigencia de creación de reguladores independien-
con el transporte y la distribución, la Directiva establece tes. Esta figura ya existía en España a pesar de no ser
las figuras del operador del sistema de transporte y del necesaria bajo la primera directiva.
operador del sistema de distribución que serán los res- La segunda directiva establece que debe existir sepa-
ponsables de coordinar y gestionar las redes de transpor- ración jurídica entre los operadores de transporte, los
te y distribución respectivamente. La Directiva exige que operadores de distribución y el resto de los agentes del
exista, al menos, separación contable entre las activida- sector; la entrada en el segmento de la generación debe
des de generación, transporte y distribución. También se ser completamente libre, el mercado minorista comple-
establecen las condiciones de acceso a la red de trans- tamente abierto antes de julio de 2007 (es decir, todos
porte y distribución que deberán ser objetivas, transpa- los consumidores deben poder tener el derecho a elegir
rentes y no discriminatorias. Finalmente, la Directiva es- su proveedor de electricidad) y, por último, se estable-
tablece el calendario de apertura gradual del mercado. cen las bases para la consecución de un mercado único
El Protocolo Eléctrico desembocó en la aprobación de europeo. Para desarrollar este último aspecto se aprobó
la Ley 54/1997, de 27 de noviembre, del Sector Eléctrico el Reglamento CE número 1228/2003, del Parlamento
(LSE) que constituye el marco legislativo del sistema eléc- Europeo y del Consejo, de 26 de junio de 2003, relativo
trico español liberalizado. La LSE, todavía vigente, esta- a las condiciones de acceso a la red para el comercio
blece el procedimiento de autorización para la producción transfronterizo de electricidad, que establece las condi-
de electricidad; el mecanismo de recuperación de los cos- ciones generales de remuneración de la interconexión
tes de transición a la competencia, la organización y el transfronteriza.
funcionamiento del mercado mayorista de electricidad; la A día de hoy, la segunda directiva no ha sido todavía
regulación y procedimientos de remuneración de las acti- transpuesta al marco legal español.
vidades de transporte y distribución; y la liberalización de
las actividades de generación y comercialización. También La estructura de la generación
en la LSE se crean las figuras del regulador (la Comisión
Nacional de la Energía, CNE), el operador del sistema y El Cuadro 1 refleja la distribución de la capacidad de
gestor de la red de transporte (Red Eléctrica de España, generación eléctrica por energía primaria.
REE) y el operador del mercado eléctrico (OMEL) que De este cuadro cabe resaltar los siguientes aspectos.
gestiona el mercado mayorista. A partir del 1 de enero de En primer lugar, un incremento de la producción de las
1998 la liberalización se hizo efectiva. centrales de ciclo combinado que sólo en tres años ha su-
En vista del lento proceso de apertura de los mercados perado la capacidad de generación nuclear y de fuel lle-
eléctricos en la Unión Europea, el Consejo Europeo, reu- gando a 8.283 Mw, es decir, ha pasado de representar un
nido en Lisboa los días 23 y 24 de marzo de 2000, solicitó 12 por 100 del total de la capacidad total instalada a un 16
la adopción de medidas urgentes para la aceleración de por 100 de la capacidad instalada en régimen ordinario.

CUADRO 1
POTENCIA INSTALADA A 31 DE DICIEMBRE

(En Mw)
2000 2001 2002 2003 2004
Hidráulica . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 16.524 16.586 16.586 16.657 16.657

Nuclear. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 7.799 7.816 7.816 7.876 7.876
Carbón . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 11.542 11.565 11.565 11.565 11.565
Fuel/Gas. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 8.214 8.214 7.494 6.930 6.930
Ciclo combinado . . . . . . . . . . . . . . . . . . – – 2.794 4.394 8.283
Total régimen ordinario . . . . . . . . . . . . 44.079 44.181 46.255 47.422 51.312
Hidráulica . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 1.380 1.433 1.487 1.557 1.599

Eólica . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 2.298 3.442 4.927 6.138 8.351
Otras renovables . . . . . . . . . . . . . . . . 339 455 611 681 757
No renovables . . . . . . . . . . . . . . . . . . 4.969 5.546 6.075 6.275 6.405
Régimen especial . . . . . . . . . . . . . . . . . 8.986 10.876 13.100 14.652 17.112
Total . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 53.066 55.057 59.355 62.074 68.424
FUENTE: REE.
Esta tendencia al crecimiento de la capacidad de genera- cimiento del 4,01 por 100 respecto al año anterior. Para
ción de ciclo combinado se observa prácticamente en toda el mismo año, el consumo del sistema peninsular fue de
Europa. En España, la capacidad de generación de ciclo 234.916 Gwh con un crecimiento de un 4 por 100 con
combinado crecerá en los próximos años ya que la mayor respecto al año anterior. El sistema peninsular repre-
parte de los proyectos de construcción de nuevas plantas senta casi el 95 por 100 del mercado nacional y es en el
corresponde a centrales de ciclo combinado. En segundo que se centra el análisis de este artículo.
lugar, la energía hidroeléctrica tiene con relación a otras El consumo peninsular en los últimos diez años,
regiones de Europa un peso relativamente alto en el mer- 1995-2004, aumentó en 83.147 Gwh mientras que en el
cado ibérico lo cual provoca que las condiciones meteoro- período 1985-1994, el consumo sólo creció en 35.322
lógicas influyan sobre el precio no sólo por el lado de la de- Gwh. Es decir, el crecimiento de los últimos diez años es
manda, sino también por el lado de la oferta. En tercer lu- más del doble del crecimiento de los diez años anterio-
gar, el incremento espectacular de la capacidad de res. Este elevado ritmo de crecimiento es un elemento
generación eólica que representa aproximadamente el 12 clave para entender el funcionamiento de los mercados
por 100 de la capacidad de generación total. El crecimien- eléctricos y las preocupaciones de las autoridades y re-
to de la misma supone grandes retos para el desarrollo de guladores.
la red de transporte eléctrico. En el período 1997-2001, el consumo anual creció un
26,6 por 100 y la punta de consumo creció incluso en un
El consumo porcentaje mayor, en torno al 27,6 por 100. Durante este
período no se produjeron nuevas inversiones de genera-
El consumo anual de energía eléctrica en el sistema ción en el sistema ordinario, aunque se produjeron algunas
nacional fue de 248.774 Gwh en el año 2004 con un cre- inversiones menores en sistemas eólicos. En tales condi-

CUADRO 2
EVOLUCIÓN DEL CONSUMO DE ELECTRICIDAD
Sistema peninsular Sistema nacional

Año
Puntas horarias Consumo Consumo
Tasa crecimiento Tasa crecimiento
Mwh Gwh Gwh
1994. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 24.764 146.282 3,3 153.523 3,5

1995. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 25.813 151.769 3,8 159.413 3,8
1996. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 25.357 156.245 2,9 164.238 3,0
1997. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 27.369 162.383 3,9 170.981 4,1
1998. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 29.484 173.058 6,6 182.312 6,6
1999. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 31.247 184.354 6,5 194.432 6,6
2000. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 33.236 195.010 5,8 205.805 5,8
2001. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 34.930 205.634 5,4 217.215 5,5
2002. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 34.336 211.211 2,7 223.180 2,7
2003. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 37.212 225.851 6,8 238.971 7,0
2004. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 37.724 234.916 4,0 248.774 4,1
FUENTE: REE.
ciones, es fácil de explicar el temor de las autoridades a que este sentido, el operador del sistema puede retirar ofer-
los generadores se aprovecharan de la escasez de oferta y tas que han sido aceptadas por no ser viables e incluir
adoptaran comportamientos no competitivos y su preocu- ofertas que han sido inicialmente rechazadas.
pación por aumentar la capacidad de generación. Aunque los agentes del mercado pueden firmar tam-
bién contratos bilaterales a corto y largo plazo, en la ac-
3. El mercado de electricidad tualidad el 90 por 100 de la energía se negocia en el mer-
cado spot. Las razones por las cuales los agentes no utili-
Desde 1998 el mercado está organizado en torno a zan los contratos bilaterales a largo plazo son en parte de
un mercado mayorista spot de electricidad. Existen 24 índole regulatoria y estructural y se analizan más adelan-
mercados diarios (un mercado por hora) de participa- te en este mismo apartado. La experiencia internacional
ción voluntaria. Existen también seis mercados intradia- muestra que los mercados spot de electricidad, incluso
rios en los que los agentes ajustan sus posiciones en los en los casos en los que la oferta está suficientemente
mercados diarios. atomizada, pueden ser susceptibles de ser manipula-
El operador de mercado OMEL es el responsable de dos1. Este fenómeno se acentúa en los períodos de de-
casar la oferta y la demanda y determinar cuánta ener- manda alta en los que la producción de una gran parte de
gía vende cada productor y a qué precio. El precio se las plantas puede ser necesaria para cubrir toda la de-
determina mediante el cruce de las funciones de oferta manda. En este caso, los oferentes, conscientes de que
agregada y demanda agregada en cada hora. El opera-
dor del sistema REE determina la factibilidad del plan de
producción resultante del mercado teniendo en cuenta 1
Existe extensa literatura sobre este fenómeno. Véase, por ejemplo,
las restricciones impuestas por la red de transporte. En BORENSTEIN y BUSHNELL (1999).

su producción es imprescindible, pueden fijar precios al- fa regulada bien a consumidores no cualificados para
tos sin que se vea afectada su cuota de mercado. elegir proveedor o bien a aquellos cualificados que vo-
La rigidez de la demanda del mercado spot y la entra- luntariamente están sujetos a la tarifa regulada. Las em-
da limitada de nuevos competidores limitan el desarrollo presas presentes en el segmento de la distribución son
de la competencia en los mercados spot y, en particular, prácticamente las mismas que las presentes en el seg-
en el mercado spot de España. En el caso de España, la mento de la generación. De hecho, el 80 por 100 de la
escasa competencia se acentúa por la concentración de demanda de energía está controlada por los mismos
la oferta y la demanda y falta de separación entre los grupos económicos que controlan la oferta.
agentes que configuran la oferta y la demanda, y la es- La concentración de la oferta y de la demanda y el he-
casa capacidad de los consumidores finales para reac- cho de que los mismos grupos estén presentes en am-
cionar ante cambios en los precios. bos lados del mercado hacen que resulte relativamente
fácil calcular la demanda residual a la que se enfrenta
Concentración de la oferta y la demanda cada agente y, dada la rigidez de la demanda, estable-
cer precios por encima del precio competitivo.
Tanto la oferta como la demanda del mercado espa-
ñol spot de electricidad están controladas por dos gru- La escasa reacción de los consumidores
pos: Endesa e Iberdrola. Estos dos grupos controlan el
60 por 100 de la generación. Si bien estas cifras pudie- La demanda de energía eléctrica es muy rígida funda-
ran reflejar la existencia de cierta competencia en cual- mentalmente por dos motivos: en primer lugar por las di-
quier otro mercado, en el mercado eléctrico, dada la rigi- ficultades para sustituir en el corto plazo la energía eléc-
dez de la demanda, no son suficientes para garantizar el trica por otras fuentes de energía y, en segundo lugar,
desarrollo de un mercado competitivo. Endesa posee por la falta de exposición del consumidor final a las fluc-
una cuota de mercado en torno al 35 por 100 e Iberdrola tuaciones en el mercado spot (dado que la tarifa eléctri-
del 25 por 100 con la peculiaridad de que controla el 60 ca, tal y como se configura hoy en día, no está ligada al
por 100 de la capacidad de generación hidráulica. La precio spot). Esta rigidez que se ve acentuada en el
flexibilidad que proporciona la generación hidráulica co- caso de España por el hecho de que la distribución esté
loca a Iberdrola en una situación privilegiada. en las mismas manos que la generación y, por tanto,
La concentración de la oferta es habitual en casi to- aun en el supuesto de un mercado plenamente liberali-
dos los países europeos y alcanza cotas próximas al zado, los distribuidores tendrían escasos incentivos
monopolio en países como Francia o Bélgica. para comportarse agresivamente en el mercado final.
La demanda del mercado spot eléctrico está confor- En efecto, a pesar de que desde el año 2003, todos los
mada por los llamados comercializadores de electrici- consumidores en el territorio peninsular español tienen li-
dad, por los distribuidores y por grandes consumidores bertad para elegir suministrador y acceder al suministro
cualificados que pueden participar directamente en el eléctrico a precios liberalizados, sólo un 5,7 por 100 de
mercado spot. Los comercializadores de electricidad los puntos de suministro reciben la energía a precios no
compran electricidad en los mercados mayoristas y la regulados y sólo el 30 por 100 de la energía suministrada
venden a los consumidores que tengan la condición de se hace en régimen de libertad de precios2. Esto significa
cualificados y que decidan obtener el suministro de
energía eléctrica a precios no regulados. Las empresas
de distribución son las propietarias de la red de distribu- 2
Existe evidencia de que algunos grupos económicos que controlan
ción de energía eléctrica que suministran energía a tari- distribuidoras y comercializadoras inscriben a los nuevos consumidores

que los consumidores que actúan a través de distribuido- por los costes en que incurren las instalaciones de ge-
res no son sensibles a los precios del mercado spot y que neración por pasar de un sistema regulado a un sistema
no van a disminuir su consumo de energía en momentos en competencia. Tales costes se pagan sólo a las insta-
de escasez ya que no van a recibir beneficio alguno por laciones de producción que antes del 31 de diciembre
alterar su comportamiento. de 1997 estuvieran incluidas en el ámbito de aplicación
Cuando la demanda es rígida, el poder de mercado del Real Decreto 1538/1987, de 11 de diciembre, sobre
de los oferentes será mayor, porque las subidas de pre- determinación de la tarifa de las empresas gestoras del
cios no se trasladarán en reducciones del consumo. En servicio. La regulación también establece que los CTC
el contexto actual, la reacción de los consumidores ante sólo se aplicarán si las correspondientes instalaciones
un incremento del precio es limitada ya que, tanto los venden su energía en el mercado spot. Pero la regula-
clientes residenciales como los industriales, no dispo- ción aún distorsiona más el mercado, al indicar que si el
nen de alternativas inmediatas y, aun en el caso de que precio medio de generación a que se refiere el de cada
tuvieran otras opciones para cubrir sus necesidades, una de las sociedades titulares de instalaciones de ge-
tampoco tendrían incentivos en usarlas porque los con- neración resultara anualmente superior a 6 pesetas por
sumidores no participan en el mercado y saben que el kWh, este exceso se deducirá del de los CTC que la em-
precio que pagarán por la energía es independiente de presa correspondiente tuviera derecho a recibir.
sus acciones en ese momento. Así pues, los CTC distorsionan el funcionamiento del
mercado spot, frenan el desarrollo de los mercados a
Distorsiones regulatorias plazo y son una barrera para la entrada de nuevos ofe-
rentes. En efecto, los CTCs distorsionan la formación de
La regulación del sector eléctrico español introduce los precios en los mercados spot porque si el precio spot
distorsiones en los mercados que probablemente frenen está por encima de un determinado nivel, los generado-
la competencia incluso más que la concentración de la res no reciben pagos en concepto de CTC, mientras que
oferta. La gama de distorsiones es muy amplia y está si los precios están por debajo del precio techo fijado
fuera del alcance de este artículo. El apartado 6 analiza por el regulador, entonces sí se reciben los pagos por
en qué medida la regulación del sector provoca una CTC. Por tanto, aquellos generadores que reciben pa-
desconexión generalizada entre el cliente y el proveedor gos por CTC tienen incentivo a reducir los precios con el
de servicios. Tal desconexión es sin duda un freno al defin de impedir la entrada de nuevos generadores puesto
sarrollo de mercados competitivos de electricidad. En que sus ingresos están complementados por los pagos
este apartado, queremos analizar dos distorsiones re- de CTC3. Los CTC también discriminan en contra de los
gulatorias: los costes de transición a la competencia mercados a plazo ya que sólo la energía negociada en
(CTC) y las cuotas de garantía de potencia. el mercado spot recibe estos ingresos.
Los CTC fueron creados por una disposición transito- Las denominadas cuotas de garantía de potencia gene-
ria de la LSE y se configuran como una compensación ran una distorsión similar en el mercado spot. De acuerdo
con el artículo 24, apartado 1 del Real Decreto 2019/1997,
como consumidores liberalizados pero les tratan como consumidores de

tarifa regulada. Aunque no hemos identificado la norma regulatoria que 3
Esta práctica ha sido denunciada por Gas Natural. Véase Cinco Días
incita a estos grupos a tal proceder, debe estar relacionada con la de 27 de julio de 2004: «Gas Natural acusa a Endesa de manipular
desconexión entre los servicios efectivamente prestados a los clientes y precios». En concreto, Gas Natural acusaba a Endesa de mantener los
los ingresos efectivamente percibidos por los prestadores a que se precios excesivamente bajos, a pesar del precio creciente de las
refiere el apartado 6. materias primas.

de 26 de diciembre, «la retribución por garantía de poten- tiempo real una vez que los mercados a plazo se han ce-
cia tiene por objeto proporcionar una señal económica rrado (por ejemplo, Texas, mercados del Este de EE UU o
para la permanencia e instalación de capacidad de gene- el actual mercado británico NETA). Hay una clara tenden-
ración en el sistema eléctrico, con el objeto de conseguir cia hacia el diseño de mercados secuenciales (es decir, la
un nivel de garantía de suministro adecuado. El Ministerio coexistencia de mercados a plazo y mercados spot).
de Industria y Energía establecerá mediante Orden minis- La legislación española no impide la firma de contra-
terial y previo informe de la Comisión Nacional del Sistema tos a plazo. Sin embargo, el 90 por 100 de la electricidad
Eléctrico, el procedimiento de retribución e imputación de en España se vende en el mercado spot. Los mercados
garantía de potencia, especificando las condiciones y los a plazo tienen un importante papel en otros mercados li-
sujetos que estarán obligados al pago y que tengan dere- beralizados como el británico o el escandinavo. En el
cho de cobro, tomando en consideración la permanencia y caso británico, el paso de un diseño de mercado basado
la gestión e instalación de capacidad de generación en el únicamente en un mercado en tiempo real a un mercado
sistema». basado en contratos bilaterales hizo disminuir el precio
Pues bien, como se discute en el apartado 6 tales y aumentar la capacidad instalada.
cuotas ni contribuyen a dar garantía al sistema, ni pro- Los mercados de futuros y los contratos a largo plazo
mueven el aumento de oferta. Es más, las cuotas de ga- disminuyen el ejercicio de poder de mercado en el mer-
rantía de potencia suponen una intervención del regula- cado spot, aumentan la liquidez del sistema, y permiten
dor en la fijación de los precios de electricidad que, se- planificar mejor las inversiones al convertir los costes fi-
gún nuestra propia legislación y la comunitaria, lo debe jos en variables y al proveer un flujo constante y seguro
hacer el mercado. Además, dichas cuotas son solamen- de ingresos durante un período de tiempo.
te recibidas por las instalaciones que participan en el
mercado spot, mientras que la energía contratada fuera Un mercado integrado en la Península Ibérica:
de estos mercados no recibe tales ingresos. ¿mito o realidad?
Ausencia de mercados a plazo El 14 de noviembre de 2001, los gobiernos español y

portugués firmaron un acuerdo para crear el mercado ibé-
La existencia únicamente de mercados en tiempo real rico de electricidad o MIBEL. La entrada en vigor del
plantea numerosos problemas. Como hemos menciona- MIBEL ha sido pospuesta en numerosas ocasiones. Re-
do anteriormente, los mercados spot son susceptibles cientemente, el Real Decreto-Ley 5/20054 estableció el 30
de ser manipulados y generar precios muy por encima de junio de 2005 como nueva fecha para su entrada en
de los competitivos. Al mismo tiempo, la incertidumbre funcionamiento. Las modificaciones legislativas necesa-
sobre la evolución futura de los precios puede limitar la rias para la consecución del mercado ibérico se encuen-
inversión en nuevas instalaciones. tran más avanzadas en España que en Portugal pero, a
La mayor parte de mercados organizados de electrici- nivel práctico, el MIBEL está lejos de ser una realidad5.
dad cuentan con un mercado spot. Sin embargo, el papel
del mercado spot difiere en los distintos mercados: Mien-
tras que en algunas regiones el mercado spot juega un pa-
4
Real Decreto-Ley 5/2005, de 11 de marzo, de reformas urgentes
pel central (por ejemplo, Chile, Argentina o los mercados para el impulso a la productividad y para la mejora de la contratación
de los noventa en California y Reino Unido), en otros el pa- pública publicado en el BOE de 14 de marzo.
5
En junio de 2005 ninguno de los dos Estados había transpuesto la
pel del mercado spot es puramente residual y actúa como segunda directiva de electricidad incumpliendo los plazos previstos en la
un mecanismo de ajuste de la demanda y la oferta en misma.

El MIBEL se articulará en torno a contratos bilaterales En el corto plazo, y hasta que aumente la capacidad
entre generadores, comercializadores y consumidores de interconexión entre los dos países, los efectos de la
finales, un mercado spot y un mercado a plazo. El integración serán limitados ya que tanto en España
MIBEL tendrá un único operador de mercado (OME) como en Portugal será imprescindible el papel de los
pero seguirá habiendo dos operadores de sistema: REE generadores locales para cubrir la demanda de cada
y Red Eléctrica Nacional. uno de los países. Ello implica que será frecuente la in-
En 2004 las exportaciones a Portugal supusieron el 14 tervención del operador del mercado con el fin de igua-
por 100 (9 por 100 en 2003)6 del consumo en Portugal7. lar oferta y demanda a ambos lados de la frontera lo que
A pesar de la evolución positiva de las exportaciones to- puede resultar en precios distintos en cada uno de los
davía no se puede hablar de dos mercados integrados. países9. EDP podría por ejemplo ofrecer altos precios
La creación de facto de un mercado ibérico todavía debe sin temer la competencia de los operadores españoles
superar numerosos obstáculos tanto regulatorios como debido a la capacidad limitada de interconexión.
de carácter estructural tales como la escasa intercone- La efectividad en el medio plazo del mercado ibérico
xión existente entre ambos países, el diseño y la organi- ha sido puesta en duda en numerosas ocasiones por las
zación del mercado, el tratamiento de los costes de tran- autoridades de competencia tanto nacionales como eu-
sición a la competencia y la reforma del sistema tarifario. ropeas. El Tribunal de Defensa de la Competencia, en el
Un aspecto fundamental para que la integración se ámbito de numerosos expedientes de fusiones y adqui-
produzca de forma efectiva es que exista suficiente inter- siciones10, considera que el mercado geográfico rele-
conexión entre los territorios que integran el mercado. De vante es el «territorio peninsular español» ya que estima
lo contrario, los mercados seguirían siendo independien- que la interconexión con Portugal no es suficiente como
tes a pesar de la integración legal. El acuerdo inicial entre para considerar que la Península Ibérica constituya un
los gobiernos de España y Portugal incluye el compromi- único mercado. La Comisión Europea también compar-
so de fomentar la construcción de líneas de alta tensión. te esta definición restrictiva e incluso en el caso de mer-
La capacidad de interconexión entre España y Portu- cados con mayor integración como los países nórdicos
gal es de 4.010 Mw. La capacidad comercial (es decir, la Comisión se muestra reticente a considerar mercados
descontando la capacidad de interconexión que ha de de generación eléctrica de carácter supranacional11.
dedicarse a cumplir objetivos de seguridad) se sitúa en
torno a los 750 Mw. De acuerdo con REE la capacidad
9
comercial de interconexión se situará en torno a Ante la falta de interconexión, algunos agentes han optado por
invertir en el país vecino. Por ejemplo, Endesa e Iberdrola han obtenido
1.500-1.700 Mw en 20088. recientemente sendas licencias para construir dos centrales térmicas de
ciclo combinado en Portugal, con una potencia conjunta de 1.317
megavatios (véase Cinco Días de 23 de febrero de 2005). El mercado
ibérico es la región europea con mayor capacidad de generación en
construcción. En concreto, hay varios proyectos en marcha de centrales
6
Las exportaciones en 2004 ascendieron a 7.460 GWh frente a 4.423 de ciclo combinado que suman un total de 11.400 Mw). También se han
GWh en 2003. Las importaciones ascendieron a 976 GWh. llegado a acuerdos en el segmento de distribución y comercialización
7
El alto volumen de importaciones de Portugal en los años 2003 y (por, ejemplo, el acuerdo entre Endesa Energía y el Grupo Portugués
2004 estuvo provocado por la baja hidraulicidad. En años de Sonae para comercializar electricidad; véase comunicado de prensa de
hidraulicidad media, las importaciones son muy inferiores. Endesa de 29 de noviembre de 2001 en www.endesa.es).
8 10
En abril de 2004 se puso en servicio el segundo circuito de la línea Por ejemplo, en el informe de 10 de enero de 2001 sobre el
eléctrica de 400 Kw Cartelle-Lindoso. En diciembre de 2004 se inauguró expediente de concentración económica 60/00 Endesa-Iberdrola y en el
el primer circuito de la línea de 400 Kw de la línea Alqueva-Balboa. Se informe de 17 de mayo de 2001 sobre el expediente de concentración
han iniciado estudios para la construcción de una nueva línea de 400 Kw económica 54/00 Hidrocantábrico/Unión Fenosa.
11
en la zona del Duero. Los proyectos de la zona del Tajo y la nueva línea En la decisión Sydkraft/Graninge de 30 de octubre de 2003
Alqueva-Balboa, con los que prácticamente se duplicará la capacidad de (expediente COMP/M.3268, página 26) la Comisión determina que el
interconexión, estarán concluidos a finales de 2005. mercado eléctrico sueco está aislado del resto del Nordpool en muy

Recientemente, en la decisión sobre la propuesta de ad- ción similar a las del oferente y el control de la demanda
quisición de GDP por parte de EDP y ENI la Comisión del mercado por parte del propio oferente. Pues bien, en
concluye que el mercado mayorista portugués de elec- España, como se mencionó anteriormente, los tres ele-
tricidad es de ámbito nacional y que es poco probable mentos anteriores están configurados para reforzar el po-
que sea de ámbito más amplio en un futuro cercano12. der de mercado de los grandes grupos de generación.
En todo caso, en un mercado en el que las decisiones En particular, si los precios que pagan los consumido-
de inversión se deben tomar con suficientes años de an- res están regulados y no guardan relación con los pre-
telación y la construcción de nuevas plantas conlleva cios del mercado spot, los consumidores serán insensi-
varios años, la definición del mercado debería no sólo bles a las subidas de precios y por tanto éstos no servi-
tener en cuenta aspectos estáticos o históricos sino que rán para administrar la escasez en períodos de
debería hacer un ejercicio de prospección y considerar demanda punta. En España más del 70 por 100 de la
la evolución probable del mercado en el futuro. energía que se consume y más del 94 por 100 de los
El análisis prospectivo de la Comisión se centra en la puntos de consumo tienen precios regulados que, ade-
interconexión transfronteriza y no considera las previsio- más, no guardan ninguna relación con los precios del
nes de inversión transnacional en generación. Esta inver- mercado spot. Esto es así porque los agentes del mer-
sión en generación puede aumentar la competencia in- cado por el lado de la demanda, comercializadores y
cluso cuando la interconexión sea escasa. Los generado- distribuidores, venden más del 70 por 100 a consumido-
res, anticipando que seguirá existiendo congestión en el res que no han tomado la opción de comprar la energía
corto plazo, invertirán en nuevas plantas en aquellas zo- eléctrica a precios libres; y ello a pesar de que, desde
nas que tienen restringidas las importaciones13. enero de 2003, todos los consumidores pueden elegir
proveedor
4. La elección de los consumidores finales La segunda directiva de electricidad de la Comisión
y la demanda de energía eléctrica Europea (Directiva 2003/54/CE del Parlamento Europeo
y del Consejo, de 26 de junio de 2003, sobre normas co-
El poder de mercado de un oferente en el mercado munes para el mercado interior de la electricidad) esta-
eléctrico está determinado por la elasticidad de su propia blece el calendario de apertura y liberalización del mer-
demanda residual. Tres elementos son claves para de- cado minorista de electricidad. No obstante, la citada di-
terminar dicha elasticidad: la sensibilidad del consumo fi- rectiva permite cierta flexibilidad en los mecanismos y
nal de energía eléctrica a los precios de la misma, la dis- organización para hacer llegar los efectos de la compe-
ponibilidad de intermediarios con capacidad de negocia- tencia en los mercados al consumidor final. Es decir, en
lo que se ha venido en llamar el mercado minorista.
La libertad de elección del consumidor

pocas ocasiones. Incluso en este caso la Comisión concluye que el
mercado podría ser más amplio que el nacional pero deja la cuestión
abierta. El regulador danés determinó en una decisión reciente que el La directiva prevé que antes del 1 de julio de 2007 to-
ámbito geográfico del mercado mayorista se reducía a Dinamarca
(Decisión Elsam/NESA; dos los consumidores deberán poder elegir su proveedor
http://www.ks.dk/konkurrence/afgoerelser/2004/R2403/elsam). de electricidad. Ello significa, usando la terminología de
12
Véase también al respecto la Decisión de la Comisión 2004/135/EC
(Expediente M. 2434. Grupo Villar MIR/ENBW/Hidrocantábrico) OJ L 48, la propia regulación española, que todos los consumido-
18.2.2004, página 86 y la Decisión Expediente M.2684 - res deben ser elegibles o estar cualificados. La directiva
EnBW/EDP/Cajastur/Hidrocantábrico, párrafo 25.
13
Por ejemplo, Endesa e Iberdrola están construyendo sendas
prevé dos hitos: antes del 1 de julio de 2004 el grupo de
centrales de ciclo combinado en Portugal. Véase nota 10. clientes cualificados deberá incluir a todos los clientes no

CUADRO 3
CALENDARIO DE ELEGIBILIDAD PARA LOS CONSUMIDORES DE ELECTRICIDAD
Marco jurídico Fecha efecto Niveles de consumo Apertura mercado
26%
Ley 54/1997 01/01/1998 Superior a 15 GWh
700 suministros
33,4%
RD 2820/1998 01/01/1999 Superior a 5 GWh
2.300 suministros
37%
01/04/1999 Superior a 3 GWh
3.800 suministros
39,6%
01/07/1999 Superior a 2 GWh
5.600 suministros
43,4%
01/10/1999 Superior a 1GWh
10.000 suministros
Tensión de suministro 52,3%

RD-L 6/1999 01/07/2000
superior a 1.000 V 65.000 suministros
100%
RD-L 6/2000 01/01/2003 Todos los consumidores
21.500.000 suministros
domésticos y antes del 1 de julio de 2007 todos los con- esta energía a sus clientes finales para lo que hace uso de
sumidores deberán poder elegir su proveedor. la red de distribución de los distribuidores tradicionales a
La regulación española no ha esperado a esta segun- cambio de un precio preestablecido. Así pues, el comercia-
da directiva para cualificar a todos los consumidores para lizador, como agregador de demanda, añade «poder de
elegir su propio proveedor. Así pues, con la total apertura mercado» por el lado de la demanda en el mercado mayo-
de los mercados de electricidad y gas natural, el 1 de rista lo que contrarresta el posible poder de mercado de los
enero de 2003 culminó en España el proceso de liberali- generadores en el mercado mayorista; por otro lado, intro-
zación. Sin embargo, a efectos prácticos, la mayoría de duce presión competitiva en el mercado final. Además, el
los consumidores no dispone de un proveedor alternativo comercializador es un gestor del riesgo que asume total o
al que recurrir en lugar de su distribuidor tradicional. parcialmente la volatilidad de los precios mayoristas.
El Cuadro 3 muestra los consumos exigidos para ad- Los comercializadores independientes ofrecen un valor
quirir la condición de cliente elegible o cualificado en el añadido a los consumidores y aumentan la eficiencia total
sector eléctrico. del sistema a menos que los costes de intermediación fue-
ran mayores que los beneficios que aportan al sistema.
Sin embargo, la figura del comercializador independien-
Los comercializadores
te del distribuidor no se ha desarrollado en el sistema es-
pañol a pesar de que la figura legal ya existe en la legisla-
El comercializador es una figura clave para desarrollar el
ción actual14 y, sobre el papel, no existen barreras legales
mercado minorista y hacer el mercado de electricidad más
para la entrada y salida de comercializadores en el sector.
competitivo. El comercializador adquiere por un lado electri-
cidad en el mercado mayorista (bien mediante su participa-
ción en el mercado spot o mediante la firma de contratos bi- 14
La LSE define los comercializadores como «aquellas personas
laterales con empresas generadoras) y, por otro, vende jurídicas que, accediendo a las redes de transporte o distribución,

RECUADRO 1
LA RELACIÓN DE LAS DISTRIBUIDORAS CON LOS CLIENTES REGULADOS

¿UN EJEMPLO O UNA PRÁCTICA EXTENDIDA?
Las zonas de nueva construcción son un objetivo típico de nuevos comercializadores: San Chinarro en las afueras de Madrid es un prototipo
de estas zonas. Las empresas distribuidoras de este tipo de zonas temen que una nueva comercialización capte estos clientes de alto poder
adquisitivo. Se conocen ejemplos de comportamientos por parte de las empresas distribuidoras que son un freno para el desarrollo de la co-
mercialización y que suponen dar una información incompleta a los clientes.
En España, el distribuidor, es decir, la empresa que detenta el monopolio de la red de distribución, sólo puede ofrecer contratos a tarifa regu-
lada. Es decir, cuando un nuevo residente solicita a la distribuidora un contrato de suministro eléctrico, la distribuidora sólo está autorizada
para ofrecerle un contrato a tarifa regulada. Pues existe documentación de algunos casos de residentes en áreas de nueva construcción en
los que la distribuidora ha ofrecido al solicitante un contrato de cliente en el mercado libre, pero le ha puesto las mismas condiciones que en el
mercado regulado.
La distribuidora utilizando el poder monopólico que le da la red:
· Manipula la solicitud de un cliente que no quiere estar en el mercado libre y lo convierte en consumidor en el mercado libre de su propia co-
mercializadora.
· No informa apropiadamente de que le está enviando un contrato de mercado libre.
· Ofrece un contrato con una tarifa igual a la tarifa regulada.
Los incentivos para esta actuación de las distribuidoras son de dos tipos. Primero, el grupo distribuidora-comercializadora obtiene más ingre-
sos netos de un consumidor libre que de un consumidor regulado incluso cuando los dos consumidores pagan lo mismo. Ello se debe a que
los pagos en concepto de garantía de potencia que tiene que hacer el comercializador por un cliente en el mercado libre son menores que los
que tiene que hacer la distribuidora por un cliente del mercado regulado. Segundo, la contratación de clientes en el mercado libre por parte de
la comercializadora del grupo de la distribuidora es un freno a la entrada de una nueva comercializadora.
Las razones del escaso desarrollo de la figura del co- subsidiadas por las actividades de generación y distri-
mercializador independiente en España habría que bus- bución. Aunque la integración de dos actividades com-
carlas, por un lado, en la estructura tarifaria que no está petitivas, generación y comercialización, no es en
ligada a los precios de mercado y, por tanto, no refleja principio un problema para la competencia del sistema,
las variaciones de precios del mercado mayorista; y por cuando se integran además con la propiedad de las re-
otro, en la falta de separación de las actividades de dis- des de distribución y con el suministro a todos los clien-
tribución y comercialización que permiten a los distribui- tes a tarifa regulada desde la empresa distribuidora, la
dores extender su poder de mercado hacia las activida- posibilidad de trasvasar costes desde una actividad a
des de comercialización. otra y así reducir ficticiamente los costes de las comer-
En el caso de España, dada la integración vertical en- cializadoras es muy alta.
tre generadores y distribuidores, podría darse un proble- En efecto, la experiencia muestra que la gestión inte-
ma de subsidios cruzados que impidiera la entrada de grada de los segmentos competitivos y no competitivos
comercializadores independientes. Las actividades de y el mantenimiento durante un período largo de la tarifa
comercialización de los grupos integrados podrían estar regulada por debajo de los costes del mercado competi-
tivo da un poder de mercado muy alto a las empresas
propietarias de las redes de distribución. Si, como en el
tienen como función la venta de energía eléctrica a los consumidores caso de España, los clientes regulados son suministra-
que tengan la condición de cualificados o a otros sujetos del dos directamente por las empresas distribuidoras, la ca-
sistema». El artículo 44 de dicha ley exige una simple autorización
administrativa para poder operar como comercializador en el mercado
pacidad de realizar prácticas no competitivas es muy
eléctrico. alta (ver Recuadro 1).

Las tarifas reguladas tarifa regulada por debajo de los precios del mercado,
como ocurre en el caso de España, hará inviable la en-
La libertad de elección de su proveedor para todos los trada de competidores pues elimina todo incentivo para
consumidores no necesariamente implica la desapari- que el consumidor busque otros proveedores.
ción inmediata de las tarifas reguladas. De hecho, en la En el Reino Unido, cuando se inició la apertura del
mayoría de los mercados en los que existe competencia mercado minorista se estableció un precio máximo a las
a nivel minorista conviven, al menos durante un período tarifas de los antiguos monopolios. El sistema de pre-
transitorio, un mercado competitivo y una tarifa regulada cios máximos se relajó gradualmente hasta su completa
para aquellos consumidores que no ejercen su opción desaparición en abril de 2002 cuando el regulador con-
de elegir un proveedor. sideró que ya existía suficiente competencia. Es decir,
La razón para mantener la tarifa regulada en situacio- cuando una proporción significativa de consumidores
nes en que todos los consumidores tienen la opción le- había cambiado de proveedor y no parecía necesario
gal de elegir proveedor es la protección del consumidor mantener un precio máximo para proteger al consumi-
del posible ejercicio de poder de mercado por parte de dor. En los países nórdicos sigue existiendo una tarifa
los distribuidores tradicionales ante la lentitud de los regulada que, de hecho, es la que acapara el mayor nú-
procesos de transición hacia un mercado plenamente mero de consumidores16.
competitivo y la escasa respuesta de los consumidores Así pues, un primer obstáculo para aumentar la com-
ante la entrada de proveedores alternativos15. Si la petencia en el segmento minorista español es la estruc-
apertura del mercado se realizara simplemente permi- tura tarifaria, que no refleja la evolución del mercado
tiendo la libre entrada de proveedores y permitiendo a mayorista y está lejos de parecerse al precio que fijaría
los consumidores elegir su proveedor, los distribuidores un comercializador a la hora de trasladar el precio ma-
tradicionales podrían utilizar su poder de mercado para yorista al mercado minorista. En estas condiciones, ni
fijar temporalmente precios altos. Por tanto, al menos los consumidores querrán cambiar de proveedor, ni ha-
durante una primera etapa, debería seguir existiendo brá proveedores queriendo ofrecer este servicio. Ade-
una tarifa «por defecto» regulada a la que se acogerían más, la disociación de los precios al consumidor y los
aquellos consumidores que no hubieran ejercido su de- precios de mercado podría provocar la asfixia de los
recho a elegir. No obstante, esa tarifa no debiera frenar, proveedores, tal y como ocurrió en California en 2001
sino empujar el desarrollo del mercado competitivo. Una cuando, como consecuencia de los altos precios mayo-
ristas y de la imposibilidad de trasladar el incremento del
precio a los consumidores, varios proveedores quebra-
15
Las causas de este fenómeno no han sido claramente explicadas. ron y el sistema se colapsó. En España, tal asfixia no es
Algunos autores apuntan a la limitada exposición del consumidor a las
variaciones de los precios del mercado (que limita las posibilidades de probable que ocurra de manera generalizada por la inte-
ofrecer tarifas suficientemente diferenciadas) —véase WOLAK y gración vertical de los distribuidores con los generado-
PATRICK (1997)— mientras que otros apuntan al carácter distorsionador
de las tarifas reguladas —véase WADDAMS (2004)—. La excesiva res pero sí que impediría el acceso al mercado de co-
protección al consumidor conlleva a que éste no tenga suficientes mercializadores independientes al ser el margen de
incentivos para cambiar de proveedor. Es también cierto que, al
contrario de lo que sucede con otros mercados desregulados como las
operación nulo o negativo.
telecomunicaciones, un producto como la electricidad despierta escaso
interés entre los usuarios y la única posibilidad de diferenciación son los
precios. Además, generalmente, las posibilidades de ahorro de los
pequeños consumidores son limitadas (dado que las diferencias de
precio afectan tan sólo a la generación mientras que las actividades de 16
Véase WADDAMS (2004) y GIULETTI et al. (2003) para una
transmisión y distribución siguen estando reguladas y son comunes para descripción del mercado minorista británico de electricidad y
todos los consumidores de una región). STURLUSON (2003) para el mercado sueco.

La medición del consumo en tiempo real yorista es limitada, la respuesta del consumidor pue-
de ser importante.
Uno de los problemas para trasladar los precios ma- En los casos en los que no compensa la instalación
yoristas a los consumidores finales es la imposibilidad de medidores, el comercializador se ve obligado a
de medir el consumo en tiempo real: mientras que los asumir el riesgo de la volatilidad del mercado mayoris-
precios mayoristas varían cada hora, los contadores acta. Sin embargo, ello no significa que no sea posible
tuales de los consumidores residenciales no permiten diseñar mecanismos de precios que trasladen al me-
medir el consumo horario. nos parcialmente los precios del mercado mayorista al
La creencia generalizada es que en el caso de los mercado minorista de forma que consumidores y pro-
consumidores industriales, su alto consumo y las po- veedores compartan los riesgos que la volatilidad de
sibilidades de trasladar parte de su consumo de unas los precios mayoristas conlleva y de forma que la de-
franjas horarias a otras justifica la instalación de apa- manda del consumidor responda a incentivos del mer-
ratos de medida más sofisticados que permitan cono- cado. Por ejemplo, contratos ligados al precio medio
cer el consumo horario. Mientras que en el caso de los spot, tarifas en dos partes con precios crecientes en
clientes residenciales, el coste de los aparatos podría función del consumo, tarifas de acuerdo con un núme-
no justificar los posibles ahorros. Puesto que se cree ro reducido de franjas horarias, etcétera18. En Norue-
que la demanda horaria de los clientes residenciales ga, por ejemplo, donde una pequeña proporción de
es por lo general más inelástica al precio que la de los los consumidores tiene contratos ligados al precio del
clientes industriales y las posibilidades de trasladar el mercado mayorista spot, durante el invierno de
consumo de unas franjas horarias a otras es más re- 2002-2003, los consumidores redujeron su demanda
ducido17. No conocemos estudios que contrasten esta ante un fuerte incremento de los precios en el merca-
creencia para el caso de España. Sin embargo, hay do spot causado por los bajos niveles de las reservas
razones para pensar que la demanda de los consumi- hidráulicas19.
dores residenciales también es sensible a los precios Por otro lado, la aplicación de un sistema de precios
y es posible trasladar consumos de unas franjas hora- por franjas horarias podría resultar políticamente in-
rias a otras. El éxito de la tarifa nocturna en Francia y viable al tiempo que, en caso de recaer el coste de los
en España indica que los consumidores pueden mo- aparatos de medida sobre el consumidor, podría redu-
ver su consumo de una franja horaria a otra. Además, cir los incentivos del consumidor a «entrar en el mer-
la reducción en el coste de los medidores per se y de cado»20.
la gestión de la medida llevan a pensar que también a
los consumidores residenciales, o al menos a una par-
te, le podría compensar la instalación de medidores
18
horarios o por bloques. Incluso cuando la exposición En Noruega y en Suecia, por ejemplo, los proveedores ofrecen
normalmente tres tipos de contratos para el consumidor residencial: un
de los consumidores a la volatilidad del mercado ma- contrato ligado al precio medio mensual del mercado spot mayorista, un
contrato a precio fijo de entre uno y tres años de duración y un contrato
por defecto (para aquellos consumidores que no hayan ejercido su
opción de elegir).
17
JOSKOW y TIROLE (2004) analizan las consecuencias sobre el 19
Véase VON DER FEHR et al. (2005).
20
equilibrio en el caso en el que sólo se observa el consumo agregado (y En Suecia, entre 1996 y 1999, los consumidores que quisieran
no por tramos horarios). Joskow y Tirole determinan el precio de cambiar de proveedor estaban obligados adquirir sofisticados
equilibrio (que no es eficiente) y concluyen que el consumidor consumirá aparatos de medida. La supresión de este requisito supuso una
demasiado en las horas punta y demasiado poco en las horas valle. reducción de los costes de cambio de proveedor y jugó un papel
BORENSTEIN et al. (2003) analizan las posibles ineficiencias de pasar importante en el despegue de la competencia (véase STURLUSON,
de un mercado horario a una tarifa fija. 2003).

CUADRO 4
EVOLUCIÓN DE LAS INSTALACIONES DE TRANSPORTE
2001 2002 2003 2004 2005*
Km de circuito 400 Kw
Red Eléctrica . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 14.839 15.781 16.306 16.546 16.794
Otras empresas . . . . . . . . . . . . . . . . . 341 285 285 285 37
Total. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 15.180 16.066 16.591 16.831 16.831
Km de circuito £ 220 Kw
Red Eléctrica . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 4.402 11.225 11.253 11.284 16.224
Otras empresas . . . . . . . . . . . . . . . . . 11.852 5.063 5.091 5.153 213
Total. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 16.254 16.288 16.344 16.437 16.437
Total Km
Red Eléctrica . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 19.241 27.006 27.560 27.830 33.017
Otras empresas . . . . . . . . . . . . . . . . . 12.193 5.348 5.375 5.438 251
Total. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 31.434 32.354 32.935 33.268 33.268
Posiciones
Red Eléctrica . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 714 1.751 1.822 1.946 2.610
Otras empresas . . . . . . . . . . . . . . . . . 1.598 737 743 753 103
Total. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 2.312 2.488 2.565 2.699 2.713
Capacidad de transformación MVA

Red Eléctrica . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 20.213 26.966 31.616 35.666 51.072
Otras empresas . . . . . . . . . . . . . . . . . 27.499 16.206 16.206 16.206 800
Total. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 47.712 43.172 47.822 51.872 51.872
FUENTE: REE.
5. La red de transporte Red Eléctrica es propietaria de la mayor parte de

las líneas de transporte de electricidad en España
Red Eléctrica (véase Cuadro 4). Mediante la sucesiva compra de
activos de transporte a las compañías generadoras,
Aunque la legislación europea no descarta la posibili- Red Eléctrica controla actualmente el 99 por 100 de la
dad de que pueda haber varios operadores de sistema red de transporte de España y planea incrementar
de transporte, en España existe un único operador del este porcentaje mediante la adquisición de los activos
sistema (Red Eléctrica). Red Eléctrica realiza el doble de Hidrocantábrico. Las decisiones de inversión en
papel de gestor de la red de transporte y responsable de nuevas infraestructuras de transporte están, por tan-
la operación del sistema eléctrico español. La LSE le to, en manos de Red Eléctrica y no existen perspecti-
otorgó en 1997 el papel de operador del sistema en el vas de que se lleven a cabo inversiones por parte de
marco del mercado liberalizado español. terceros inversores.

Red Eléctrica cotiza en Bolsa y su accionista principal los costes de operación. Sin embargo, este sistema de
es la SEPI. También está participada por Endesa, Hidro- estampilla no provee incentivos para la eficiencia diná-
cantábrico, Iberdrola y Unión Fenosa (con un porcentaje mica ya que, por un lado, no proporciona indicadores
de un 3 por 100 cada una)21 si bien su participación está sobre dónde localizar nuevas plantas y, por otro, no indi-
limitada por ley. La legislación europea exige la separa- ca en qué partes de la red sería más necesaria la inver-
ción contable entre el operador del sistema y otros sión. A pesar de lo anterior, creemos que esta opción es
agentes del mercado, pero no impide la participación adecuada en España pues las opciones alternativas
económica. En este sentido, la legislación española va que podrían solucionar el problema de la falta de incen-
más allá que lo exigido por la directiva europea. tivos perjudicarían seriamente a la competencia en el
mercado.
Los precios del transporte Por ejemplo, el sistema de precios nodales23 que ha
sido defendido por algunos como preferible al sistema
Los precios de acceso están regulados y su determi- de estampilla no es una opción adecuada para el caso
nación corresponde al gobierno22. Las tarifas de acceso español por diversas razones: En primer lugar, para que
se establecen en función de los costes totales del siste- el resultado de un sistema de precios nodales sea efi-
ma y son uniformes geográficamente (lo que se conoce ciente se requiere que las pujas de los generadores ten-
como postal stamp o precios de estampilla, es decir, se gan comportamientos competitivos ya que si los oferen-
paga un precio fijo por introducir electricidad en el siste- tes tienen poder de mercado, los precios nodales no se-
ma con independencia de la distancia). Los precios no rían precios de eficiencia. La existencia de poder de
tienen, por tanto, en cuenta la existencia de congestión mercado en un nodo podría resultar en precios altos en
en ciertas partes de la red. El establecimiento de un pre- dicho nodo y por tanto congestión y un precio de trans-
cio uniforme independientemente de la localización no misión alto, aun cuando exista capacidad suficiente en
provee señal alguna sobre qué líneas son más proclives ese nodo. En España, la existencia de poder de merca-
a congestionarse. En consecuencia, las empresas ge- do en la mayor parte de los nodos (debido a la concen-
neradoras no reciben incentivos suficientes para locali- tración geográfica de los generadores) distorsionaría el
zar sus plantas en aquellas zonas con restricciones a la sistema de precios nodales. En segundo lugar, las seña-
importación. les que proporcionan los precios del transporte podrían
El sistema actual puede resultar eficiente estática- no resultar suficientes para llevar a cabo las inversiones
mente, es decir, minimiza los costes de transporte dada necesarias para reducir la congestión. Un sistema po-
la localización de las centrales y la configuración de la dría estar en equilibrio en el largo plazo con precios no-
red a la vez que permite al operador de red recuperar
23
En un sistema de precios nodales, los generadores presentan sus
21
El Real Decreto-Ley 5/2005, de 11 de marzo, establece que «para pujas por cada una de sus plantas de generación. A partir de ellas, y
aquellos sujetos que realicen actividades en el sector eléctrico y por medio de un algoritmo, se determina el suministro eficiente y los
aquellas personas físicas o jurídicas que, directa o indirectamente, precios nodales «sombra» (es decir, el precio de la congestión). Si
participen en el capital de estos con una cuota superior al 5 por 100, el existe suficiente capacidad de transporte entre dos nodos consecutivos
porcentaje máximo de participación en el capital social del operador del el precio será el mismo en ambos nodos ya que de otra forma los
sistema será del 1 por 100». Por tanto, la participación de las empresas generadores situados en el nodo más barato venderían en el nodo más
del sector en Red Eléctrica deberá reducirse en breve. Con fecha 1 de caro. Los precios serán distintos si la capacidad de transmisión no fuera
abril de 2005, Hidrocantábrico anunció la venta de la totalidad de su suficiente y los generadores de un nodo no pueden vender tanta
participación accionarial en Red Eléctrica. electricidad como desearían a los consumidores localizados en el otro
22
La LSE establece que el Gobierno determinará los peajes de nodo. En tal caso, la diferencia entre los precios existentes en dos
transporte y distribución (artículo 18). nodos sería la retribución del transporte entre los dos nodos.

dales distintos siempre que las diferencias de precios no bios comerciales marginales, pero no para la realización
justificaran nuevas inversiones. Por último, por la posi- de intercambios comerciales entre consumidores y ge-
ble volatilidad de los precios nodales y la complejidad neradores.
del sistema de precios nodales. En 1985, antes del inicio de la liberalización de los
Aunque los precios de estampilla sean la opción ade- mercados eléctricos se hizo el esfuerzo institucional de
cuada, en el caso del sistema español, para los costes separar la red de transporte de la generación y se inició
de transporte asociados a la expansión, operación y un proceso de ampliación de la red para permitir un
mantenimiento de la red, ello no significa que las pérdi- aprovechamiento óptimo de las instalaciones de gene-
das de la red de transporte no deban de distribuirse en- ración existentes. Aunque la red de transporte en Espa-
tre todos los participantes en el mercado por un sistema ña se diseña para que sea posible transportar con un
de estampilla. Existen múltiples opciones para la esti- cierto grado de seguridad la energía más barata en
mación de las pérdidas generadas por cada agente, cada momento, no existe una normativa que especifi-
pero la eficiencia de la operación del sistema requiere que en qué condiciones las nuevas instalaciones de ge-
que las pérdidas de electricidad dentro de la red las pa- neración eléctrica pueden enviar energía a la red de
guen quienes las producen. Además, la asignación de transporte.
las mismas, aunque requiere la aceptación de ciertos
principios de medición y asignación, no genera en gene- 6. La desconexión entre los servicios prestados
ral controversias. y los ingresos de los generadores
La red de transporte y la competencia Los problemas mencionados en los apartados ante-

en los mercados eléctricos riores siendo per se un freno para el aumento de la com-
petencia de los mercados eléctricos, se acentúan enor-
No es posible la creación de un mercado competitivo memente por una perversidad poco analizada de la re-
de electricidad sin infraestructuras de transporte. Si de- gulación del sector eléctrico español que rompe el
seamos que haya comercio de electricidad es necesario vínculo entre los ingresos de las empresas prestadoras
que el intercambio sea físicamente posible. Sin embar- de los servicios eléctricos y sus clientes. En efecto, el 90
go, la tradicional organización empresarial de las activi- por 100 de los pagos que los consumidores españoles
dades del sector eléctrico como monopolios geográficos pagan por el servicio de energía eléctrica no los perci-
autárquicos dejó como herencia el aislamiento de los ben ni los comercializadores ni los distribuidores, sino
centros de consumo y producción de los distintos mono- que éstos actúan como meros fiduciarios que reciben
polios. Las distintas redes de los monopolios integrados los pagos y los ingresan en una cuenta de la Comisión
se diseñaron para aumentar la seguridad, pero no para Nacional de la Energía que se encarga de realizar pos-
facilitar el comercio de energía. teriormente la distribución de los ingresos. Este reparto
Las instalaciones de transporte de España no consti- se lleva a cabo sobre la base de criterios regulatorios
tuían una red integrada para unir centros de consumo y que no tienen en cuenta el vínculo entre lo que recibe el
de producción y lograr un aprovechamiento óptimo de la cliente y el coste que tal servicio tiene para el proveedor.
generación eléctrica, se trataba de redes para unir los Tal mandato está recogido en el artículo 19 de la LSE
centros de consumo y producción de cada uno de los que establece que «las tarifas eléctricas serán cobradas
monopolios integrados. En algunos casos, tales redes por las empresas que realicen las actividades de distri-
estaban conectadas entre sí para aumentar la seguri- bución de la energía eléctrica mediante su venta a los
dad de los sistemas y para la realización de intercam- consumidores, debiendo dar a las cantidades ingresa-

das la aplicación que proceda de acuerdo con lo previs- La obligación del suministrador es colocar un limitador
to en la presente Ley. Reglamentariamente se estable- de potencia para que el consumo no sea superior al
cerá el procedimiento de pago que deberán seguir los contratado.
consumidores cualificados por sus adquisiciones de Los distribuidores para evitar que los clientes de su
energía eléctrica (...). El Gobierno establecerá regla- zona elijan a un comercializador en el mercado libre
mentariamente el procedimiento de reparto de los fon- pueden acudir a prácticas por las cuales rebajan los pa-
dos ingresados por los distribuidores y comercializado- gos del servicio eléctrico a estos clientes y hacen recaer
res entre quienes realicen las actividades incluidas en el el coste de tales prácticas al conjunto del sistema. Así
sistema, atendiendo a la retribución que les correspon- pues, para retener a consumidores regulados, los distri-
da de conformidad con la presente Ley». buidores pueden ofrecer a tales clientes contratos con
La regulación de detalle de este mandato legal com- una potencia contratada menor que la cuantía de su má-
pleta la desconexión entre los servicios prestados y los ximo consumo. Posteriormente, el distribuidor no coloca
ingresos recibidos. A continuación analizamos dos limitadores de consumo y permite que el consumo sea
ejemplos para ilustrar en qué medida la ruptura de la re- superior al contratado. El distribuidor no pierde al clien-
lación entre los ingresos pagados por los clientes y los te, y además recibe unos ingresos netos iguales que los
ingresos efectivamente percibidos por los proveedores que recibiría en caso de hacer los contratos correcta-
genera incentivos perversos en las relaciones entre los mente.
clientes y los proveedores que frenan la competencia y
promueven ineficiencia. La disponibilidad de las centrales de generación
y las cuotas de garantía de potencia
La contratación de la potencia
de los consumidores regulados Las cuotas de garantía de potencia son pagos que re-
ciben las centrales de generación independientemente
La tarifa regulada en España consta de dos compo- de la energía que produzcan siempre y cuando las cen-
nentes: el término de potencia y el término de energía. trales estén disponibles para su utilización. Tales pagos
El primer componente da derecho a adquirir un máximo son una intervención regulatoria en la determinación de
de energía eléctrica en un momento del tiempo y se los precios de la energía que carece de justificación,
paga independientemente de la energía eléctrica efecti- puesto que tales pagos no garantizan que el propietario
vamente consumida. El segundo componente es un de la central ofrezca energía a precios competitivos. Es
precio por energía eléctrica consumida. El precio por el más, tales pagos ni siquiera incentivan que los propieta-
primer componente para una tarifa residencial regulada rios de las centrales ofrezcan energía a cualquier precio
en el año 2005 es de 17,643080 €/Kw y año, el consu- sólo que la central está disponible. Veamos con un poco
midor es libre de elegir los Kw que quiere contratar; si más de detalle la inutilidad del sistema actual de cuotas
contrata sólo 2 Kw, pagará unos 35 euros al año por el de garantía de potencia.
término fijo, pero no podrá tener lavavajillas, ni lavadora, Tales cuotas nacieron en otros países24 para garanti-
ni mucho menos aire acondicionado porque en el mo- zar el suministro a precios «aceptables» y evitar la ex-
mento que enchufe un aparato de más de 2 Kw, el siste- posición a la volatilidad de los mercados spot. En efecto,
ma eléctrico de su residencia se desconecta. Por tanto, los reguladores optaron por fijar un precio máximo para
cada consumidor debe contratar a término fijo una po-
tencia igual al consumo instantáneo del conjunto de
aparatos eléctricos que va a utilizar simultáneamente. 24
Véase OREN (2003).

las ofertas de las centrales y a cambio pagar a las cen- a aquellos generadores que sólo tienen una central que
trales unas cuotas para compensar tales techos y ase- si no estuviera disponible no recibiría ingreso alguno,
gurar que la totalidad de los ingresos de una central, pero aquéllos que disponen de varias sólo dejarían de
precios de mercado más cuotas de garantía de poten- percibir una porción que puede ser insignificante.
cia, cubran los costes fijos y variables. La racionalidad
del sistema se basa, por tanto, en tres premisas. La pri- 7. Los caminos para aumentar la competencia
mera es que las cuotas están calculadas para compen- del mercado de electricidad en España
sar los techos máximos impuestos a los precios de mer-
cado por el regulador. La segunda es que el propietario La desconcentración de la oferta
de la central está obligado a hacer ofertas en cualquier
hora en la que cobra la cuota de garantía de potencia a Aunque medidas de desinversión de los dos grupos
un precio por debajo del precio máximo. Y la tercera dominantes, Endesa e Iberdrola, provocarían sin duda
premisa es que en caso de que la central no haga ofer- un aumento de competencia en el mercado eléctrico,
tas por debajo del precio máximo, la central no recibe ni creemos que tales medidas deberían de haberse toma-
directa ni indirectamente las cuotas de garantía de po- do cuando se promulgó la LSE en 1997. La aplicación
tencia. Pues bien, en el caso de España no se da ningu- con ocho años de retraso de tales medidas significaría
na de las tres premisas. un cambio regulatorio que podría provocar un empeora-
En España los precios máximos no están limitados y miento de la calificación del riesgo del sector (y de la
por tanto los precios de mercado serían suficientes para economía en general), lo que a su vez encarecería la fi-
retribuir la totalidad de los costes. En segundo lugar, las nanciación del sector eléctrico y, como consecuencia de
centrales reciben los pagos si están disponibles, pero ello, los costes del suministro eléctrico. Tales efectos
pueden hacer ofertas a precios fuera de mercado. Y anularían los efectos del potencial aumento de compe-
además lo que es peor, las grandes empresas propieta- tencia provocado por las desinversiones.
rias reciben indirectamente las cuotas de potencia inde- Tales medidas sólo estarían justificadas como conse-
pendientemente de su disponibilidad. Es precisamente cuencia de una resolución de las autoridades de compe-
el sistema de socialización de ingresos que se deriva tencia en respuesta a un abuso de posición de dominio o
del mandato del mencionado artículo 19 de la LSE el en el contexto de un proceso de fusión o concentración.
que permite que los grandes productores reciban las Por otro lado, los mayores aumentos de eficiencia se
cuotas de potencia independientemente de la disponibi- producirán por la entrada de nuevas centrales de menor
lidad de las centrales. coste y no como consecuencia de una menor concen-
En efecto, cada año el sistema recauda una determi- tración de la oferta. La entrada de nuevos oferentes efi-
nada cantidad en concepto de cuotas de garantía de po- cientes es más fácil de promover con la promoción de
tencia y tal cantidad se reparte entre todos los propieta- los mercados a plazo y la mayor sensibilidad de los con-
rios de centrales de generación de acuerdo con su dis- sumidores a los precios.
ponibilidad. En el hipotético caso de que el 50 por 100 Las ventas obligatorias de energía que algunos pro-
de las centrales no estuvieran disponibles los 365 días ponen para limitar el poder de mercado de las empresas
del año, el resto de las centrales, las que están disponi- de generación25 ya establecidas pueden tener un efecto
bles se repartirían todos los fondos recogidos en con- pernicioso, sobre todo en períodos de fuerte crecimiento
cepto de garantía de potencia. Al consumidor, no se le
devuelven fondos por haber recibido un servicio con un
menor grado de seguridad. Este sistema, sólo penaliza 25
PÉREZ ARRIAGA (2005), páginas 183 y 184.

de la demanda como es el caso de España —desde el elementos que distorsionen el comportamiento de los
año 2001, el crecimiento de la demanda de punta supe- agentes en el mercado), los generadores se comporta-
ra el 7 por 100 anual—, ya que podrían frenar la inver- rán estratégicamente y tenderán a tomar posiciones en
sión en generación de los nuevos entrantes. Esta medi- los mercados a plazo con el fin de acaparar cuota de
da podría resultar adecuada en sistemas con exceso de mercado. Este hecho hará disminuir la elasticidad de la
capacidad, puesto que no es socialmente eficiente que demanda en el mercado spot y, por tanto, el precio de
los nuevos entrantes construyan más centrales. Éste es mercado27. Del mismo modo, el hecho de que en los
el caso de Francia ahora y era lo que ocurría en España mercados a plazo los generadores reciban el precio que
hace algunos años, pero no ahora26. ofrezcan (y no un precio uniforme como en los actuales
mercados spot) incentivaría un comportamiento más
La promoción de los mercados de energía a plazo agresivo por parte de los mismos. Al mismo tiempo, los
mercados a plazo permiten la negociación entre los ge-
La promoción y desarrollo de los mercados a plazo es neradores con el fin de cubrir sus posiciones aumentan-
una asignatura pendiente de la reforma del sector eléc- do la liquidez y la flexibilidad del sistema. Un generador
trico español y es uno de los caminos menos traumáti- no tiene necesariamente por qué disponer de capacidad
cos para introducir más eficiencia y más competencia propia para satisfacer sus compromisos y puede necesi-
en el sector eléctrico español a la vez que se promueve tar acudir al mercado para comprar esta capacidad. Con
la inversión en nueva capacidad. ello, la demanda se tornará más elástica.
En primer lugar, los mercados a plazo son más com- En tercer lugar, los mercados a plazo promueven un
petitivos que los mercados spot. En el largo plazo, tanto crecimiento de la capacidad de generación y la entrada
la oferta como la demanda son más elásticas ya que se de nuevos oferentes. Cuando se requiera nueva capaci-
puede producir la entrada de nuevos oferentes y la de- dad, los precios de los mercados serán suficientes para
manda tiene mayor margen para diversificar sus fuentes cubrir los costes fijos y variables. En otras palabras, na-
de energía. die ofrecerá nueva capacidad a plazo si no se cubren
En segundo lugar, los mercados a plazo promueven los costes fijos y los variables. Por otro lado, si la organi-
el comportamiento estratégico de los agentes y ello pue- zación del mercado es suficientemente transparente,
de resultar en una mayor competencia. Ante la posibili- los precios serán iguales a los costes mínimos a largo
dad de negociar contratos a futuro (y en ausencia de plazo debido a la presión por entrar en el mercado de
nuevos competidores. Los nuevos entrantes conocerán
por anticipado la demanda de energía que va a necesi-
tar el mercado y buscarán las opciones más convenien-
26
En el expediente de adquisición de EnBW por EdF (Decisión de la
Comisión no. COMP/M.1853 de 7 de julio de 2001) la Comisión Europea tes para atender al mercado. Es decir, invertirán hoy
obligó a EdF a proveer acceso a sus competidores aparte de su para vender en el mercado dentro de unos años, pero
capacidad de generación. En total EdF debe de poner a disposición de
sus competidores un total de 6.000 Mw mediante un procedimiento de con un contrato firmado antes del inicio de la inversión.
subasta pública en el que pueden participar distribuidores y Tales contratos a largo plazo aseguran un flujo de ingre-
comercializadores de electricidad. Este proceso se llevará a cabo por un
período de cinco años a partir de la fecha de la aprobación de la sos a largo plazo a los potenciales generadores, lo que
operación por parte de la Comisión. Transcurridos cinco años la
Comisión evaluará si existe suficiente competencia en el mercado y
decidirá sobre la cancelación o prórroga de la obligación. El sistema de
«plantas virtuales» se implantó en Francia como medida de transición
para promover un mayor aprovechamiento de la capacidad instalada y
27
una mayor competencia (hasta entonces prácticamente inexistente en el Para un análisis teórico de este argumento véase ALLAZ y VILA
mercado francés). (1993), NEWBERY (1998), GREEN (1999).

les limita el riesgo y reduce la rentabilidad requerida por La experiencia de algunos países muestra que en un
los inversores. sector con poca presión competitiva, las empresas pu-
Por último, los mercados a largo plazo permiten tam- dieran carecer de incentivos para innovar en sus políti-
bién una mejor planificación de las inversiones por parte cas de aprovisionamiento y adquirir energía en los mer-
de los generadores y permiten una gestión más eficien- cados a plazo incluso cuando se hubieran eliminado las
te de la red ya que el operador de red conocerá de ante- trabas y discriminaciones de estos mercados. Por ello,
mano los flujos de energía y podría de este modo antici- esquemas transitorios que inicien a los agentes en las
par posibles problemas de congestión o escasez y prácticas de contratación de mercados a plazo e incenti-
adoptar las medidas apropiadas. ven la entrada de nuevos oferentes aumentando así la
Por otro lado, los contratos excesivamente largos po- elasticidad de la oferta y la demanda pudieran ser ade-
drían obstaculizar la entrada de nuevos operadores al cuados en el caso de España. Por ejemplo, la obligación
estar el mercado cautivo. Este aspecto puede ser de es- de los distribuidores de adquirir en el mercado a plazo
pecial importancia en el caso de España donde la gene- una parte de la energía eléctrica que demandaran los
ración y la distribución está en manos de los mismos clientes a tarifa regulada podría ser una opción adecua-
agentes. La firma de contratos entre filiales podría dis- da en el caso de España. Tal provisión que se puede
minuir la liquidez del mercado. Sin embargo, dada las instrumentar mediante subastas centralizadas en el
características del sector, en el que la mayor parte de mercado organizado, o contrataciones bilaterales con
los costes son fijos y el horizonte temporal de las inver- demanda transparente de ofertas, debería incentivar la
siones es de varias décadas, y el aumento continuo de entrada de nuevos oferentes y no retirar oferta ya exis-
la demanda, es poco probable que una empresa pueda tente. Nótese que la obligación de contratar la energía
impedir la entrada de nuevos competidores mediante el de los consumidores regulados tendría efectos muy si-
uso de contratos a largo plazo. En todo caso, tal y como milares a la venta de consumidores por bloques que se
se expondrá más adelante, la profundización en la inde- practica en Pennsylvania y que se discute en el siguien-
pendencia entre los distribuidores y los comercializado- te apartado de este apartado.
res eliminaría importancia a este problema.
El desarrollo de mercados a largo plazo requiere una Una mayor competencia en el segmento minorista
regulación objetiva que no discrimine en favor de ningu-
na forma de negociación. En este sentido, la legislación Para la promoción de una mayor competencia a nivel
española ha avanzado al eliminar la discriminación exis- minorista en España cabría recomendar tres medidas:
tente en los pagos por garantía de potencia según la La adaptación de la tarifa regulada de forma que refleje
electricidad se negociara en mercados spot o por medio la evolución de los precios mayoristas y los costes adi-
de contratos bilaterales28. Tal y como ocurre en otros cionales (transporte y distribución) y su paulatina desa-
países, la eliminación de trabas legales y la ponderación parición conforme aumente la competencia, la elimina-
del papel del precio de mercado tanto en la determina- ción de trabas a la entrada de comercializadores y los
ción de lo que paga el consumidor como en los ingresos programas de ventas de consumidores cautivos.
del generador, deberán crear los incentivos suficientes Como se ha comentado anteriormente, la tarifa regu-
para el desarrollo de un mercado a plazo. lada debe estar ligada de forma transparente al precio
mayorista e incorporar de forma aditiva los costes de
transporte y distribución. Actualmente, la tarifa en Espa-
ña no está ligada a los precios mayoristas y actúa como
28
Véase el artículo 22.7.m) del Real Decreto 5/2005. refugio ante precios altos en el mercado mayorista. La

falta de un vínculo entre la tarifa regulada y el precio ma- mercializador se convertiría en suministrador de los dis-
yorista impide que los consumidores finales respondan tribuidores. El comercializador es un gestor de riesgo
a las variaciones de las condiciones de oferta y deman- que adquiere energía en los mercados mayoristas a dis-
da, y desincentiva la entrada de comercializadores inde- tintos precios y la venden a un precio fijo determinado
pendientes en el mercado. con criterios de mercado en el mercado minorista30.
Con el fin de facilitar la entrada de comercializadores El objeto de este sistema es que la tarifa «por defec-
independientes se debería también garantizar el acceso to» se determine de forma competitiva. La determina-
transparente y no discriminatorio de los mismos a la red ción de la tarifa de forma competitiva no es incompatible
de distribución. En este sentido sería recomendable, tal con la libre elección de proveedor por parte del consu-
y como requiere la nueva directiva de electricidad, la midor aunque, dado que la tarifa «por defecto» se vuel-
creación de la figura del operador independiente de la ve más competitiva, los incentivos del consumidor a
red de distribución que garantice el acceso regulado a la cambiar de proveedor pueden ser menores. Por otro
red de distribución. lado, el sistema de venta de bloques de consumidores o
Por último, en caso de que en el medio plazo el nivel consumos cautivos facilita la entrada de comercializa-
de competencia alcanzado no fuera suficiente y no se dores que pueden alcanzar con mayor facilidad un ta-
considerara apropiada la supresión de la tarifa, se po- maño crítico que les permita competir en el mercado mi-
dría optar por la determinación competitiva de la tarifa norista.
por medio de programas de ventas de consumidores Este sistema traslada los beneficios de la apertura del
cautivos. mercado a aquellos consumidores que no hubieran de-
Una posibilidad podría ser la subasta de bloques de cidido «entrar en el mercado» garantizando la protec-
consumidores en la cual los comercializadores pujarían ción de los mismos.
por suministrar electricidad a un precio fijo durante un Los sistemas de venta de consumidores cautivos de-
período determinado a un bloque de consumidores con- ben ir acompañados de un mecanismo sencillo para
creto. Los consumidores pasarían a ser clientes del convertir los precios resultantes en la subasta en pre-
operador que gana la subasta29. De esta forma se ga- cios minoristas de forma que la formación del precio fi-
rantiza que la tarifa se determina por criterios de merca- nal sea completamente transparente.
do y se elimina la necesidad de regular la misma. El problema de estos mecanismos es que, aun en el
Estos programas plantean el problema de que se caso de que el consumidor mantenga la opción de elegir
«obliga» al consumidor a cambiar de proveedor (o que su proveedor, los incentivos a cambiar de proveedor son
se le exige que lleve a cabo los trámites necesarios para menores ya que la tarifa es ahora «más competitiva»31 y
cambiar de proveedor en el caso de que desee conti-
nuar con su proveedor inicial). Una alternativa para evi-
30
tar este inconveniente sería que, en lugar de subastar Un sistema de subasta de bloques de consumo está vigente en
New Jersey, Maryland y Maine y ha sido recientemente propuesto en
bloques de consumidores, se subastaran bloques de Illinois.
31
consumo (no identificados con consumidores concre- En New Jersey, en 2002 (año en que se celebró la primera subasta)
había 6.151 clientes residenciales adscritos a un proveedor alternativo.
tos). De esta forma el consumidor seguiría manteniendo En agosto de 2004, tras varios años de subastas, esta cifra se había
la relación comercial con su distribuidor habitual y el co- reducido a 1.514. Estas cifras ponen en duda la compatibilidad de un
mercado competitivo basado en la libre elección del usuario y un
sistema competitivo de determinación del precio por defecto. Las cifras
de Maine son también bastante bajas: menos de 1 por 100 de los
consumidores residenciales se ha cambiado de proveedor. En Maryland,
29
Un sistema de subastas de bloques de consumidores está vigente que también ha optado por el sistema de subastas, las tasas de cambio
en Pennsylvania. de proveedor ascienden al 10 por 100 en el caso de uno de los

probablemente existan también por parte de los comercia- La opción de una separación meramente jurídica ca-
lizadores pocos incentivos para ofrecer precios por debajo recería de sentido si realmente se va a producir una eli-
de la tarifa por defecto. El sistema por otro lado perpetúa la minación total de la tarifa regulada en un plazo relativa-
estructura tarifaria tradicional y no induce al consumidor a mente corto. Ya que, cuando tal situación ocurra, todos
modificar su comportamiento ante fluctuaciones en los los clientes estarán adscritos a comercializadoras y, por
precios mayoristas. El comercializador asume el riesgo de tanto, la separación jurídica entre comercialización y
transformar los precios mayoristas en un precio minorista distribución sería una realidad. Sin embargo, esta op-
fijo por un período de varios años. En nuestra opinión, los ción sería un freno para la entrada de nuevos comercia-
sistemas de este tipo sólo serían recomendables en el lizadores durante el período en que todavía existen con-
caso de que las condiciones de mercado no recomenda- sumidores regulados y el incentivo de las empresas es-
ran la eliminación de la tarifa regulada. tablecidas para frenar la entrada de competidores sería
Por último, un aspecto muy importante para la conse- muy alto para quedarse con todos los clientes cuando
cución de un mercado minorista competitivo es la infor- eventualmente se produzca la eliminación de la tarifa.
mación al consumidor. El consumidor debe estar infor- Otra opción que aparece más efectiva para introducir
mado de su posibilidad de cambiar de proveedor y debe la competencia es la separación operativa de las redes
ser capaz de comparar las distintas ofertas que ofrece el de distribución y el suministro eléctrico durante el período
mercado32. en que persisten los consumidores regulados. Es decir,
todos los distribuidores sean regulados o no deberían ser
La independencia de la red de distribución suministrados por una empresa comercializadora. Aun-
de los segmentos competitivos que comercializadores y productores podrían tener inte-
reses económicos en las empresas de distribución, tales
La separación entre los segmentos competitivos y no empresas estarían administradas por terceros.
competitivos es una recomendación clásica de la teoría La obligatoriedad de vender las empresas de distribu-
de la regulación que sin duda facilitaría el desarrollo del ción tendría un coste demasiado alto, y sus beneficios
segmento minorista al poner en igualdad de condiciones no serían superiores a una separación jurídica y operati-
a los comercializadores. va. Si la separación es jurídica y operativa, y esta última
La Directiva 2003/54/CE establece una separación al se instrumenta con terceros mediante contratos de ope-
menos jurídica entre el gestor de la red de distribución y ración públicos y transparentes, los efectos sobre la
el suministro de electricidad bien sea a tarifa o en el competencia serían similares y no se le daría una venta-
mercado libre. Aunque la directiva ofrece cierta flexibili- ja a los compradores frente a los vendedores.
dad sobre las fórmulas de realizar esta separación, en la
elección de la fórmula es necesario tener en cuenta los Una red de transporte más ágil
siguientes aspectos.
Red Eléctrica tiene que planificar y desarrollar la red
de transporte para garantizar que los aumentos de ofer-
distribuidores, Potomac Electric Power («Pepco»). Sin embargo, las ta que se negocien en los mercados a plazo puedan ser
tasas de cambio del resto de distribuidores son insignificantes. transportados desde los puntos de generación a los de
32
En este sentido, el regulador británico publica en su página web los
precios ofrecidos por cada uno de los proveedores en un formato consumo. Es decir, que los nuevos oferentes que quie-
uniforme (véase http://www.energywatch.org.uk/). De una manera menos ren construir una nueva central y tienen un contrato a
sofisticada el regulador de Texas ha diseñado un formulario que permite
estandarizar todas las ofertas minoristas de forma que sean
plazo porque ofrecieron en el mercado a plazo energía
comparables (véase http://www.powertochoose.org/yourchoice/facts.asp). barata, podrán integrarlos en la red. Actualmente, Red

CUADRO 5
SOLICITUDES VIGENTES DE ACCESO A LA RED DE TRANSPORTE DE NUEVA

GENERACIÓN 1999-2005
Solicitudes recibidas Solicitudes pendientes

Solicitudes contestadas
Total contestación
Mw
Mw Mw
Andalucía . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 13.080 2.460 10.620

Aragón . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 6.800 3.807 2.993
Asturias . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 3.117 2.343 774
Cantabria . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 2.080 1.310 770
Castilla-La Mancha . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 2.327 800 1.527
Castilla y León . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 3.021 2.245 776
Cataluña . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 6.893 3.310 3.583
Extremadura . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 3.274 3.274 0
Galicia . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 1.601 0 1.601
Madrid . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 7.153 0 7.153
Murcia . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 3.178 0 3.178
Navarra . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 1.136 0 1.136
País Vasco . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 2.731 0 2.731
Rioja. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 1.600 800 800
Comunidad Valenciana . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 5.701 626 5.075
Total peninsular. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 63.692 20.975 42.717
Eléctrica está pendiente de dar una respuesta acerca de lado de la demanda. La integración de estos oferentes y
la integración en la red a más de 20.000 Mw de capaci- demandantes especiales requerirá esfuerzos financie-
dad de generación (Cuadro 5). ros y de planificación. Además, exigirá también un es-
Otro objetivo clave para el diseño de la red es el au- fuerzo de imaginación para evitar la antiestética presen-
mento de las interconexiones internacionales. Ésta es la cia de las líneas en todo el territorio nacional.
gran diferencia entre la competencia de los mercados
eléctricos y la competencia de los llamados bienes co- Una mayor relación entre el cliente
mercializados, esto es, de los sectores que no trabajan y el proveedor de servicios
con redes y cuyo comercio internacional está bien esta-
blecido y organizado. En los sectores de bienes comer- Aunque las medidas anteriores favorecerán la com-
cializados, la falta de competencia interna se contrarres- petencia de los mercados eléctricos, las mismas deben
ta con las importaciones, en el sector eléctrico no son ir acompañadas de la eliminación de todas las prácticas
posibles las importaciones, mientras no haya redes de y regulaciones que frenan y limitan la competencia y
interconexión con otros países. que en muchos casos son restos de la organización del
Además, la red de transporte debe ser la atención de sector eléctrico antes de la LSE. Aunque no pretende-
aquellos oferentes y demandantes que necesitan aten- mos enumerar aquí todas las prácticas y regulaciones
ciones especiales, como las energías renovables por el intervensionistas que prevalecen en el sector eléctrico
lado de la oferta o los trenes de alta velocidad por el quisiéramos mencionar las tres cuya modificación es

perentoria: las cuotas de garantía de potencia; los CTC rompen la conexión entre la calidad y la cantidad del
y la tarifa regulada. También, sugerimos que desde las servicio prestado y los ingresos percibidos. Es precisa-
instancias adecuadas se identifiquen todos los restos de mente en esta conexión donde está el fundamento de la
regulaciones intervencionistas que frenan la competen- eficiencia en las economías de mercado.
cia en el sector, y cuanto antes se reestablezca la cone-
xión entre servicios prestados por los agentes e ingre- Referencias bibliográficas
sos percibidos por la prestación de esos servicios.
[1] ALLAZ, B. y VILA, J. L. (1993): «Cournot Competition,
Forward Markets and Efficiency», Journal of Economic
8. Consideraciones finales
Theory, 59.
[2] BORENSTEIN, S. y BUSHNELL, J. (1999): «An Empiri-
Cuando un sector eléctrico, como es el caso de España, cal Analysis of the Potential for Market Power in California’s
confía sólo en el mercado spot y tiene la oferta y la deman- Electricity Market», Journal of Industrial Economics, volu-
men 47, número 3, páginas 285-323.
da concentrada en unas pocas manos, los consumidores
[3] BORENSTEIN, S. y HOLLAND, S. (2003): «On the Effi-
finales no reciben las señales de precios, la red de trans- ciency of Competitive Electricity Markets With Time-Invariant
porte tiene limitaciones para incrementar las importacio- Retail Prices,» CSEM WP, 116, University of California Energy
Institute.
nes, y además la regulación obstaculiza los pocos resqui-
[4] GIULIETTI, M.; WADDAMS PRICE, C. y WATERSON,
cios de competencia, los llamados mercados no funcionan M. (2003): «Consumer Choice and Industrial Policy: A Study of
y los precios resultantes estarán lejos de los precios com- UK Energy Markets», CSEM working paper, 112.
petitivos. Además, la desconfianza de los nuevos entran- [5] GREEN, R. J. (1999): «The Electricity Contract Market
in England and Wales», Journal of Industrial Economics, volu-
tes en la viabilidad del sistema y la incertidumbre regulato-
men XLVII, número 1, páginas 107-124.
ria frenan la inversión en nueva capacidad. [6] JOSKOW, P. L. y TIROLE, J. (2004): «Retail Electricity
Algunos concluyen que tal temeridad se arregla olvidan- Competition», CSEM Working Paper, 130, University of Cali-
do los modelos basados en el mercado y volviendo a la in- fornia Energy Institute.
[7] NEWBERY, D. (1998): «Competition, Contracts, and
tegración vertical y a la planificación central. Otros, aunque
Entry in the Electricity Spot Market», RAND Journal of Econo-
no lo dicen, proponen soluciones que aumentan la inter- mics, volumen 29, 4, páginas 726-749.
vención administrativa e indirectamente expropian a los [8] OREN, S. S. (2003): Ensuring Generation Adequacy in
propietarios de activos de generación eficientes. Competitive Electricity Markets, University of California Energy
Institute, Energy Policy and Economics 007.
Nosotros creemos que es posible avanzar hacia el es-
[9] PÉREZ ARRIAGA, J. I. (2005): Libro Blanco sobre la
tablecimiento de un mercado competitivo de electricidad Reforma del Marco Regulatorio de la Generación Eléctrica en
en España. Es decir, el proceso actual es un proceso in- España.
completo que ha tenido errores, pero no es un proceso [10] STURLUSON, J. T. (2003): «Consumer Search and
Switching Costs in Electricity Retailing», Capítulo 1 de Topics
frustrado. Por ello, recomendamos medidas para hacer in the Industrial Organization of Electricity Markets, Tesis doc-
la demanda de electricidad más sensible al precio, y toral, Stockholm School of Economics, Suecia.
medidas para facilitar la entrada de nuevos inversores, [11] VON DER FEHR, N. H.; AMUNDSEN, E. y
BERGMAN, L. (2005): «The Nordic Market: Signs of Stress?»,
pero no recomendamos ni la desinversión, ni la obligato-
Energy Journal, en prensa.
riedad de vender activos de generación a terceros por [12] WADDAMS, C. (2004): «Spoilt for Choice? The Costs
parte de las empresas establecidas. Pero, sobre todo, and Benefits of Opening UK Residential Energy Markets»,
recomendamos que las autoridades, los reguladores, CSEM Working Paper, 123, University of California Energy
Institute.
las empresas y los consumidores aboguen por avanzar
[13] WOLAK, F. A. y PATRICK, R. H. (1997): Estimating the
en la liberalización del mercado eléctrico y eliminen to- Customer-Level Demand for Electricity under Real-Time Mar-
dos los restos de regulaciones intervencionistas que ket Prices, mimeo, Stanford University.

Luis de Velasco Rami
LA POLÍTICA DE
INTERNACIONALIZACIÓN
DE LA EMPRESA ESPAÑOLA
Desde mediados de los años setenta, el proceso de internacionalización de la empresa
(medido en exportaciones e inversiones directas en el exterior) ha aumentado, aunque con
debilidades e insuficiencias resumidas en una limitada capacidad para competir en una
economía abierta y global. Los déficit comercial y corriente son muestra de esa baja
competitividad. Arrancando con la apertura de la economía al exterior (Plan de
Estabilización de 1959, entrada en el GATT y otros organismos), la política económica y las
políticas instrumentales de fomento y promoción de la internacionalización han buscado
incentivar, apoyar y complementar las acciones de las empresas. La principal
responsabilidad de ser competitivos no es del sector público, sino de las empresas y de
quienes las gestionan. Ellos son los principales responsables de sus éxitos y de sus fracasos
en una economía de mercado. La acción pública, imprescindible e importante, es un
complemento a esta labor.
Palabras clave: internacionalización de la economía, exportaciones, inversiones directas, competitividad,

fomento de la exportación, estrategia comercial, España, 1959-2005.
Clasificación JEL: F13, F21, O52.
1. Introducción rante un lapso que puede arrancar en los años sesenta

y que llega hasta nuestro días.
Éste no es un artículo de investigación, de bibliografía.
Es un artículo que recoge hechos, opiniones, vivencias, 2. Los hechos estilizados
recuerdos desde la óptica de quien lo escribe. Así que vale
lo que vale. Es, obviamente, una parte de un todo. Empecemos por lo obvio: hoy, la empresa española
El artículo se refiere a la política —quizá sería mejor es mucho más internacional que hace unos cincuenta
decir a las políticas— que han tratado de favorecer la in- años, entendiendo por ello que su presencia exportado-
ternacionalización de las empresas españolas. Más ra e inversora en la escena internacional es mayor.
concretamente, a las políticas aprobadas e instrumenta- Durante estos años han pasado muchas y variadas
das desde el sector público para fomentar y promocio- cosas en la política, en la economía y en la sociedad es-
nar la exportación (aunque habrá referencias a la impor- pañolas. No hace falta recordarlas todas aquí. En lo que
tación), así como la inversión directa en el exterior du- nos interesa, hoy la apertura al exterior —medida por to-

LUIS DE VELASCO RAMI
dos los indicadores tradicionales— de la economía es- entonces a la devaluación y vuelta a empezar, en un es-
pañola es mucho mayor que al inicio de ese lapso de pasmódico stop and go.
tiempo. En lo macro y en lo micro. Hay muchas más em- Si entendemos por internacionalización la presencia
presas que exportan e invierten y es también mayor la de empresas españolas en mercados mundiales cada
proporción que eso supone en su cifra de negocio. Esa vez más globales e integrados y, por ello, con capacidad
internacionalización de las empresas ha tenido lugar de competir en los mismos, entonces la cifra de exporta-
tanto por factores empresariales internos, como a con- ción y la brecha comercial demuestran que ese proceso
secuencia de momentos y decisiones, muchas veces y esa capacidad son insuficientes. Hoy, al ser parte de la
claves, de política económica y de políticas sectoriales UE y del euro, ese factor de estrangulamiento exterior
que abarcan desde el propio Plan de Estabilización e inno se da, pero lo que sí ocurre es que esa brecha resta
greso en el Acuerdo General de Aranceles y Comercio puntos al crecimiento y al bienestar colectivo. A pesar
(GATT), cierre oficial de la época autárquica, hasta el de los avances, la internacionalización y la competitivi-
Acuerdo Preferencial con la CEE y que culmina con el dad son, todavía, insuficientes.
ingreso en 1986 en la entonces Comunidad Económica
Europea (CEE). 3. El inicio de la internacionalización
Las cifras de exportación y de inversión directa, bien
conocidas, son la prueba de la evolución de ese proce- Tras el Plan de Estabilización de 1959, y de decisio-
so de internacionalización. No hay duda de que se ha nes complementarias como la entrada en el GATT (hoy
avanzado. La pregunta puede ser doble. Una, si el sal- OMC), la década de los sesenta supone el comienzo de
do es o no positivo. Dos, si una vez aceptado lo positi- la política de apertura económica y de la correlativa sali-
vo del resultado, ese proceso ha sido o no ha sido lo da al exterior (y al aire del exterior, vía aumento de las
suficientemente rápido y consolidado o adolece de de- importaciones) de las empresas españolas. Dos ele-
bilidades. mentos a reseñar aquí: disminución paulatina del pro-
Las respuestas en ambos casos son sencillas e intui- teccionismo arancelario, comercial y administrativo; le-
tivas, sin necesidad de adentrarnos en los laberintos de gislación abierta a la inversión extranjera, con salva-
óptimos paretianos o en los de la economía del bienes- guardias. Resultado: aumento de la competencia en el
tar. La internacionalización de nuestra economía ha mercado interior para las empresas españolas, acos-
sido, claramente, beneficiosa y ha sido uno de los facto- tumbradas al llamado «proteccionismo de invernadero».
res que explican el crecimiento económico y el aumento Además, la contracción del mercado interno de los años
del bienestar colectivo de estos años. Segundo, ese inmediatos a la estabilización obligan a empresas indus-
proceso de internacionalización, a la vista de las cifras triales (barcos, vehículos, maquinaria) a exportar por
de exportación en términos de PIB, de exportación por primera vez, iniciándose así la modificación de una ex-
habitante y esos mismos ratios referido a la inversión di- portación, denominada gráfica y acertadamente, de
recta española en el exterior, ha sido insuficiente. «aperitivo y postre».
Nuestro país ha cerrado 2004 con un déficit comercial La década de los setenta va consolidando las tenden-
del orden del 7,3 por 100 del PIB (el más alto del mun- cias anteriores. Cabe un análisis breve de los actores en
do) y uno corriente del 5 por 100, el doble que el año an- este proceso de inicio de la internacionalización: la
terior. Ha reaparecido así el tradicional estrangulamien- Administración pública y las empresas.
to de la economía española que tanto hemos conocido En el primer nivel, los instrumentos de fomento de la
—y sufrido— hasta fecha reciente: el rápido crecimiento exportación —concretamente, el crédito y el seguro de
del PIB topaba con ese estrangulamiento, acudiéndose crédito— que se habían iniciado a mediados de los se-

LA POLÍTICA DE INTERNACIONALIZACIÓN DE LA EMPRESA ESPAÑOLA
senta, se reestructuran, afinan y mejoran tras el «Caso donde por primera vez se habla de empresas mixtas o
Matesa» a fines de esa década. Pero no hay que enga- conjuntas.
ñarse: aparte de la figura del crédito para capital circu- Por su parte, las empresas experimentan un doble
lante, sin duda lo de mayor interés para las empresas es cambio: más salidas al exterior, fundamentalmente vía
la desgravación fiscal a la exportación, subvención en- exportaciones y una muy escasa inversión directa. Se-
cubierta y fuente de conflictos comerciales crecientes. Y, gundo, mayor competencia interna vía aumento de la
en último término, siempre cabía una devaluación como importación aunque justo es reconocer que el desarme
salvavidas final. arancelario, comercial y administrativo va haciéndose
Tampoco hay muchos Mediterráneos que descubrir. más lento pues «nuestro importante mercado interior»
Hay que conocer lo que hacen otros países de la OCDE se quiere mantener, correctamente, como arma nego-
y la información obtenida, a pesar de la opacidad de es- ciadora de cara al inevitable y deseado proceso de ne-
tos temas, era creciente. Como lo fue y sigue siendo la gociación con la CEE, una vez eliminado, en 1975, el
profesionalización de la Administración pública, espe- decisivo obstáculo extraeconómico.
cialmente de la comercial, en servicios centrales y en la
red de Oficinas Comerciales que se va ampliando y do- 4. Los felices 80
tando mejor. Elemento muy importante y, muchas ve-
ces, olvidado en todo este proceso de apertura al exte- La política económica de los ochenta se inscribe ple-
rior. Hay, por ejemplo, tres iniciativas que se ponen en namente en las llamadas ortodoxas con búsqueda de
marcha a mediados de los años setenta y que el tiempo los entonces denominados «equilibrios fundamentales»
ha mostrado como hitos importantes en la internaciona- acompañada de menor intervencionismo, más liberali-
lización: el Fondo de Ayuda al Desarrollo (FAD), el Cen- zación y privatizaciones, al menos parciales. El ingreso
tro de Documentación e Información del Comercio Exte- en la CEE supone además algo trascendental: un calen-
rior (CEDIN), embrión del Instituto Nacional de Fomento dario fijado para el aumento de la competencia para las
de la Exportación (INFE en 1982, luego Instituto Espa- empresas, vía desarme proteccionista. Éste es un ele-
ñol de Comercio Exterior, ICEX) y las becas de interna- mento imprescindible para una posible y deseable ma-
cionalización, una docena en el primer año1. yor internacionalización. Si pueden competir dentro, po-
En el terreno de las ideas, basta echar un vistazo a drán —en principio— competir fuera.
Información Comercial Española (la mensual y el sema- Siempre que haya —según afirman los empresarios
nal, literatura entonces de indudable peso económico) en esos momentos, y con razón— un terreno de juego
de esos años, para ver la reiteración e insistencia de ar- equilibrado. Es decir, siempre que esas políticas de pro-
tículos sobre la importancia de exportar y también de in- moción y apoyo a la internacionalización sean similares
vertir fuera como elemento de apoyo a una exportación a las de nuestros competidores.
más consolidada. Es en esa publicación, especialmente Como es una posición absolutamente razonable, la
en referencia al caso de España en América Latina, administración comercial va ampliando y mejorando
esos mecanismos que son cada vez más necesarios
pues —contrariamente a lo que dicen entonces algunos
analistas de laboratorio que no han visto en su vida una
1
Permítame el lector una cita personal: los primeros papeles sobre
operación de exportación, por ejemplo— la competivi-
estos tres temas y los impulsos al BOE —cuando hacía falta— los dad, es decir, la capacidad para internacionalizarse con
hicimos Rafael Manzanares, Subdirector General de Fomento de la
Exportación y quien esto firma, entonces Vicesecretario General
éxito no depende sólo del precio. Esto se irá viendo
Técnico. cada vez más en nuestra exportación hasta hoy mismo,

en que ya parecen verlo hasta esos analistas de labo- imaginar el comienzo de la exportación industrial a China
ratorio. o a varios países de América Latina. No se olvide que el
A comienzos de 1982 se crea el Instituto Nacional de Fondo se crea, como antes se ha dicho, en la década de
Fomento de la Exportación (INFE, luego ICEX), primero los setenta cuando España era prácticamente todavía re-
lógicamente con escasos recursos y programas, y que ceptor de ayuda para algunos proyectos, vía Banco Mun-
poco a poco se irá convirtiendo en centro fundamental dial. El objetivo, como dice la norma que crea el Fondo,
de la política de promoción de la exportación primero y, era doble: ayuda a la exportación y ayuda al desarrollo.
luego, de la internacionalización de la empresa2. Supo- Pero no hay que engañarse. En aquella época era mu-
ne además un cambio cualitativo importante que mues- cho de lo primero y poco de lo segundo, como era en par-
tra un Ministerio de Comercio en el que la exportación te de los países desarrollados (el nuestro pretendía en-
ocupa ya decididamente el lugar central de su actividad tonces ser, en los organismos y las conferencias interna-
de una manera clara. Hasta entonces, aun siendo cre- cionales, un país intermedio, categoría inexistente). El
cientemente importante esa actividad, lo había sido más hoy, denostado por algunos, FAD ha permitido que mu-
todo lo relacionado con la importación y, en definitiva, chas empresas españolas exporten y sin él, eso no ha-
con el proteccionismo inherente a la misma. bría sido posible. Se vendía financiación y poco más.
Se amplía en número y se mejora en calidad la red de A fines de la década, algunos apóstoles de la compe-
Oficinas Comerciales de España en el exterior, elemen- titividad-precio deciden, paradójicamente, lanzar una
to también clave en esa internacionalización, pese al carga de profundidad a este esquema al fijar un tipo de
desconocimiento y críticas de algunos (como dijo Ma- cambio fuera de toda realidad en el momento (junio de
chado, el español desprecia lo que ignora). Son muchos 1989) de integrar la peseta en el Mecanismo de Cam-
más los que conocen y valoran su trabajo. Muchos de bios (ERM) del Sistema Monetario Europeo (SME). Las
los mejores expertos del país en mercados exteriores devaluaciones que siguieron demostraron que ese tipo
han estado o están en esas oficinas. Son un activo de de cambio, como dijimos algunos minoritarios en ese
muchos años de profesionalización y especialización momento de la entrada, era artificial y perjudicial. Era
que no se improvisa ni se sustituye con fuegos artificia- ficción que la peseta fuera la moneda más fuerte del
les e iniciativas despilfarradoras de cara a su clientela SME. Era perjudicial, porque no sirvió para reducir la in-
de casa, pero absolutamente inútiles como lo desarro- flación (ésa parece que fue la idea primigenia de sus de-
llan algunos entes autonómicos, especialmente en sus fensores, buscando como fuera una compresión de cos-
viajes y participaciones oficiales. tes, algo que sólo ocurre en los manuales que hablan de
Lo avanzado es igualmente destacable en el apartado los ajustes instantáneos e indoloros), desincentivó la ex-
del fomento financiero de la exportación, concretamente portación y aumentó artificialmente la importación.
en crédito y seguro, y en el sistema del FAD. Pasada a la En estos años, hacia el final de la década, hay un no-
historia la ayuda encubierta de la desgravación fiscal, estable avance en liberalización en materia de inversión
tos elementos —sometidos además a una creciente dis- española en el exterior, especialmente la directa (tam-
ciplina internacional vía OCDE y otros foros— ocupan el bién en lo relativo a inversiones extranjeras en nuestro
lugar más destacado. Por ejemplo, sin FAD no cabría país). La privatización parcial de empresas públicas se
acompaña de un impulso político a su inversión en el ex-
terior, especialmente en países de América Latina. Es
2
Lo siento pero no tengo más remedio que incluir otro recuerdo en ese momento cuando se inicia esta nueva y superior
personal: convencido de la importancia del INFE uní, en mi
nombramiento de diciembre de 1982, el puesto de Secretario de Estado
fase en la internacionalización de la empresa española
de Comercio con el de Presidente del Instituto y así sigue. y es el sector público, en decisión acertada, el que abre

LA POLÍTICA DE INTERNACIONALIZACIÓN DE LA EMPRESA ESPAÑOLA
el camino, una vez más. Conviene también recordar Estos años también contemplan el aumento de em-
esto hoy, cuando esa presencia empresarial española, presas que se internacionalizan. Un programa es el
sobre todo en América Latina, es muy importante. PIPE, que hace posible ir ampliando ese número de
empresas. Cada vez más, más empresas contemplan
5. Después de Maastricht la exportación e, incluso, la inversión fuera como varia-
ble estratégica de su gestión. No sólo las grandes em-
Conforme los países que forman la UE van avanzan- presas o las de origen extranjero, que ya lo hacían,
do en la integración y en la cooperación, se van abrien- sino también un creciente número de medianas y pe-
do nuevas vías a la creciente internacionalización de la queñas. Todas ellas además se profesionalizan más, lo
empresa española en lo relativo tanto a la exportación que hace que aumente su capacidad de competir. Es
(aunque ahora se trate estrictamente no de comercio in- indudable que en los últimos cuarenta años ha habido
ternacional sino interno) como a la inversión directa. En una mejora tanto en la Administración pública dedicada
lo primero, las cifras muestran el doble efecto de crea- a estos temas, como en los empresarios y sus colabo-
ción y de desviación de comercio, alcanzando el resto radores.
de la Unión un porcentaje como destino de nuestra ex-
portación superior al de la mayor parte del resto de paí- 6. Aquí y ahora
ses miembros. Es lo mismo que decir que nuestra pre-
sencia en el resto del mundo es muy limitada y ésta es Desde mediados de los setenta, cuando está claro
una de las debilidades exportadoras. que la sociedad española encara nuevos y diferentes
Esa profundización en el proceso integrador tiene por desafíos, hay un mensaje claro lanzado desde la Admi-
lo menos un par de efectos destacables en el ámbito de nistración económica: necesidad de exportar, mensaje
la política económica. Uno, impone una saludable disci- que, a partir de los ochenta, cuando la economía espa-
plina a nuestra economía. Dos, hace que ese terreno de ñola llega a nuevas fases, se convierte en necesidad de
juego equilibrado (el level playing field), tanto en equili- internacionalización, lo que supone poner énfasis en el
brios fundamentales como en políticas instrumentales, binomio exportación-inversión directa.
indispensable para competir, vaya siendo realidad. Se insiste siempre además en que ese doble objetivo,
Durante estos años, los instrumentos de promoción y imprescindible para un mayor crecimiento del producto
fomento se van ampliando, afinando y mejorando. Estas y creación de puestos de trabajo, descansa en una do-
políticas demandan profesionalidad, continuidad y cons- ble base: acción de las empresas como primero y más
tancia, además de recursos suficientes, acompañadas importante elemento y, segundo y complemento indis-
de las necesarias modificaciones. Se añaden instru- pensable, actuación del sector público en su doble ver-
mentos como diversos Fondos aparte del FAD, los tiente de política económica sana y políticas instrumen-
Acuerdos de Protección Recíproca de las Inversiones tales de fomento de la internacionalización, también la
(APRI) que son más importantes conforme crece la in- primera más importante que las segundas. Los textos,
versión directa fuera, las misiones oficiales acompaña- declaraciones, etcétera, de ministros y altos cargos de
das de delegaciones empresariales (hoy utilizadas por principios de los ochenta insisten siempre en esos te-
todos e iniciadas a principios de los ochenta), las jorna- mas. No corresponde a la Administración pública expor-
das técnicas y de cooperación empresarial, etcétera. La tar ni invertir, sólo incentivar y ayudar.
Secretaría de Estado de Comercio y el ICEX gestionan Lo avanzado estos años ha sido interesante pero in-
hoy una amplia gama de instrumentos, semejantes a los suficiente y el mejor indicador, las cifras más recientes,
de los países más exportadores e inversores. lo confirma. La exportación y la inversión directa espa-

ñolas han crecido pero más lo han hecho las de nues- estructurales, de largo alcance y de difícil corrección a
tros competidores, los viejos y los nuevos. Dicho de otra corto.
manera: la capacidad de competir de nuestra economía, Hablar de escasa competitividad de nuestra econo-
es decir de nuestras empresas, ha mejorado pero de mía es decir bien poco. Hay que definir más diciendo
modo insuficiente. Hace años, en los ochenta, se afir- quiénes son los que deben competir en la escena inter-
maba que la economía española estaba en una posición nacional, vendiendo e invirtiendo. Hay que insistir en
complicada en la división internacional del trabajo: país qué son las empresas y, más exactamente, quiénes son
ni tecnológica ni comercialmente avanzado y, al mismo sus máximos responsables, los empresarios. Ninguna
tiempo, perdiendo, lenta pero inexorablemente, la ven- sorpresa en una economía de mercado.
taja salarial y de costes. Todo esto se ha acelerado rápi- Como antes se ha dicho, desde la transición los em-
damente y el problema salta a la luz claramente con presarios han pedido a la Administración, con razón, un
esas cifras citadas de déficit comercial y corriente en terreno de juego equilibrado. Ese terreno de juego hoy
2004, algo no coyuntural porque además hay otros ren- existe ya. El manido diferencial de inflación —punto arri-
glones de la balanza de pagos con crecientes signos de ba, punto abajo— no es factor decisivo. La capacidad
debilidad. de competir no es sólo cuestión de precio o, al menos,
El tradicional estrangulamiento esta ahí, oculto. El pri- no debe ser así para nuestras empresas.
mer déficit, el comercial es la causa principal del segun- Más allá de aproximaciones necesarias pero insufi-
do, el corriente. Y en la balanza comercial, el principal cientes de teorías y modelos económicos que preten-
problema está en el lento crecimiento de la exportación. den explicar todo, es indispensable conocer la realidad,
Es claro que nuestro país exporta poco. El patrón ex- la práctica exportadora, los mercados sobre el terreno.
portador español está dominado por sectores de de- Desde la teoría se nos insiste en esas cosas de mayo-
manda madura y lenta, y con importante peso de multi- res inversiones en I+D+i, en diseño, en valor añadido,
nacionales con alta propensión importadora. La partici- etcétera. Todo eso está muy bien y es imprescindible
pación de las Pyme es baja tanto en número, como en pero ¿a quién corresponde llevar eso a la gestión em-
propensión exportadora. Hay excesiva concentración presarial? No a la Administración pública precisamente.
en la UE. Todo ello es, simplemente, reflejo de una eco- El problema de la competividad no es en nuestro país
nomía débil, poco rodada en la escena internacional y tanto un tema macro como micro. Es un tema de empre-
con escasa imagen como país. Son además factores sa. Así de sencillo y así de complejo.

II. LOS RETOS DE LA
ECONOMÍA ESPAÑOLA
EN LA ACTUALIDAD
Jaime Caruana Lacorte
LA POLÍTICA MONETARIA
DEL EUROSISTEMA
La creación del euro y la instauración de la política monetaria única han supuesto un
paso trascendental en el proceso de integración europea. El proyecto nacía rodeado de
incertidumbres debido a la falta de experiencias similares. Sin embargo, transcurridos
siete años desde que entrara en funcionamiento la Unión Económica y Monetaria, puede
constatarse que el euro es ampliamente utilizado en los mercados financieros
internacionales, el Eurosistema goza de una elevada credibilidad y su política monetaria
está sólidamente asentada, al tiempo que los mercados financieros europeos están cada
vez más integrados.
Palabras clave: política monetaria, mercados financieros, autoridad monetaria, integración europea,
UEM, BCE, euro.
Clasificación JEL: E52, F42.
1. Introducción existencia de diferentes divisas representaba un obs-

táculo para el pleno funcionamiento del mercado único,
Tras la Segunda Guerra Mundial, comenzó en Euro- limitando sus ventajas. Todo ello aconsejó avanzar un
pa un proceso de integración política y económica cu- paso más para consolidar el proceso de integración
yos objetivos eran superar las disensiones del pasado con la creación de una moneda común, tal y como dis-
y proporcionar prosperidad a los ciudadanos. La elimi- puso el Tratado de la Unión Europea firmado en 1992.
nación de barreras al comercio de bienes y servicios, Siete años más tarde, once Estados miembros (a los
primero, y a la circulación de capitales y mano de obra, que más tarde se sumaría Grecia) reemplazaron sus
después, constituyó un elemento crucial de este pro- monedas nacionales por el euro y una política moneta-
yecto. Entretanto, se fue constatando la necesidad de ria única comenzó a aplicarse en todos los países que
que el proceso de apertura viniera acompañado de una se habían incorporado a la nueva Unión Económica y
cierta estabilidad en los tipos de cambio de las mone- Monetaria (UEM).
das de los países participantes, con el fin de evitar dis- Junto con la consecución de una mayor integración
torsiones competitivas que dañaran la integración co- económica de los países participantes, el éxito de la
mercial. Se observaron, entonces, las enormes dificul- moneda única exigía que la nueva autoridad moneta-
tades que encontraban las autoridades nacionales ria creada en 1998 —el Banco Central Europeo
para mantener sus compromisos de estabilidad cam- (BCE)— fuera capaz de cumplir con la compleja tarea
biaria en un contexto de liberalización de los flujos fi- asignada: proporcionar a más de 300 millones de ciu-
nancieros internacionales. Además, se percibió que la dadanos europeos una divisa que inspirara tanta con-

JAIME CARUANA LACORTE
fianza —en términos del mantenimiento de su poder los agentes asegurando la estabilidad de precios1. Dado
adquisitivo— como las monedas nacionales más esta- que la política monetaria no puede estabilizar los movi-
bles. De este modo, el BCE debía lograr que los ciu- mientos de los precios a corto plazo debido a los retrasos
dadanos del área del euro aceptaran de buen grado la con que sus acciones afectan normalmente a las varia-
nueva moneda y, para ello, diseñar una política mone- bles económicas, sus objetivos se fijan habitualmente a
taria que mereciera un alto grado de credibilidad. Esta medio plazo (Taylor, 1999).
tarea revestía una enorme complejidad derivada, en- Para realizar este cometido con garantías de éxito resul-
tre otros factores, de la ausencia de un conocimiento ta preciso un marco institucional apropiado. En particular,
suficiente sobre el funcionamiento de un área econó- resulta necesario aislar la política monetaria de las posi-
mica sometida a una importante transformación como bles interferencias de los gobiernos, pues la experiencia
consecuencia del cambio en el régimen vigente de po- ha mostrado que las autoridades políticas tienen a menu-
lítica monetaria y cambiaria. do horizontes de actuación excesivamente cortos que re-
Seis años más tarde, el balance resulta satisfactorio, sultan dañinos para el mantenimiento de la estabilidad de
lo que es fruto tanto de los méritos del trabajo preparato- los precios, lo que, a la larga, resulta perjudicial para el lo-
rio realizado en los ámbitos estratégicos y operativos gro de un crecimiento sostenido del producto. Hay razo-
antes de la introducción del euro como de las actuaciones de peso, por tanto, para delegar la política monetaria
nes específicas que ha ido adoptando el BCE desde en una autoridad independiente que esté dotada de auto-
1999 en sus diversas áreas de influencia. nomía para la conducción y el diseño de los objetivos es-
Este artículo tiene por objeto repasar la experiencia tratégicos de la política monetaria (Rogoff, 1985).
de la política monetaria del BCE en el período trans- Estas ideas se plasman fielmente en el Tratado de la
currido desde la introducción del euro. La segunda UE, que dotó al BCE de un elevado grado de autonomía
sección analiza los elementos centrales de la estrate- que lo salvaguardara de interferencias exteriores y le
gia de la política monetaria y de la política de comuni- encomendó el mantenimiento de la estabilidad de pre-
cación del BCE. La sección tercera presta atención al cios como objetivo primordial de su política monetaria.
funcionamiento del marco operativo, mientras que la Para satisfacer este mandato, el BCE puso en pie, en
cuarta examina el modo en que la autoridad moneta- 1998, una estrategia de política monetaria que propor-
ria ha ido ejecutando su política a lo largo de este pe- ciona un marco coherente tanto para el análisis interno y
ríodo. Por último, la sección cinco presenta algunas la toma de decisiones como para la explicación pública
conclusiones. de las medidas adoptadas. La estrategia, que fue clarifi-
cada en 2003, se sustenta en tres principios básicos:
2. La estrategia de política monetaria del Banco una definición cuantitativa de la estabilidad de precios,
Central Europeo el uso exhaustivo de toda la información disponible para
el análisis de las tendencias inflacionistas y una política
En las últimas décadas se ha ido forjando un consenso de comunicación externa que ha hecho del BCE uno de
generalizado sobre el perjuicio que la inflación —incluso los bancos centrales más transparentes del mundo2.
en tasas moderadas— ocasiona para la asignación efi-
ciente de los recursos y, por tanto, para el crecimiento po-
tencial de la economía. Además, también se acepta que, 1
El volumen editado por FELDSTEIN (1999) para el National Bureau
a largo plazo, la inflación es esencialmente un fenómeno of Economic Research constituye una referencia actualizada sobre este
tipo de análisis.
monetario, por lo que resulta lógico que se asigne a la po- 2
Puede encontrarse un análisis completo de la estrategia de política
lítica monetaria el objetivo de contribuir al bienestar de monetaria, sus características institucionales y los procedimientos

LA POLÍTICA MONETARIA DEL EUROSISTEMA
La definición de estabilidad de precios El análisis de los riesgos

para la estabilidad de precios
El mandato, consagrado en el Tratado de la UE, de
que el objetivo primordial de la política monetaria es el La estrategia del BCE toma directamente en conside-
mantenimiento de la estabilidad de precios constituye ración que las fluctuaciones de los precios a corto plazo
la piedra angular de la estrategia de política monetaria escapan al control de las autoridades monetarias, por lo
del BCE. El Consejo de Gobierno decidió, al asumir que el horizonte relevante para la política monetaria
sus funciones en 1998, que la estabilidad de precios debe ser el medio plazo. De este modo, el BCE evita
se concretara en una definición cuantitativa, según la comportamientos activistas que introducirían una alta
cual la tasa de crecimiento anual del Índice Armoniza- volatilidad en los tipos de interés y oscurecerían los
do de Precios de Consumo no debería superar, a me- mensajes de política monetaria, entorpeciendo la con-
dio plazo, el 2 por 100. Posteriormente, en mayo de secución del objetivo prioritario.
2003, el BCE clarificó que aspira a que la tasa de infla- En todo caso, este horizonte de medio plazo no impi-
ción se sitúe por debajo, pero en las proximidades, del de que el BCE, como el resto de los bancos centrales,
2 por 100. Esta clarificación tenía por objeto asegurar deba formular su política monetaria haciendo frente a di-
la existencia de un margen de seguridad suficiente ficultades analíticas relevantes. Por un lado, no siempre
que limite la posibilidad de que la economía incurra en resulta sencillo identificar las distintas perturbaciones
situaciones de deflación. Adicionalmente, la fijación que afectan a la economía en cada momento del tiem-
como objetivo de una tasa positiva de inflación se jus- po. Por otro lado, incluso aunque las autoridades mone-
tificó por dos razones más: la existencia de diferencia- tarias sean capaces de determinar la naturaleza de una
les de inflación entre los países del área (de forma perturbación cuando ésta se produce, la valoración de
que un objetivo más estricto aumentaría el riesgo de su impacto sobre las variables macroeconómicas es
que algunos países registraran crecimientos negati- siempre una tarea compleja.
vos de los precios) y la posibilidad de que haya ses- Por este motivo, al iniciar su andadura, el Consejo de
gos positivos en la medición de las tasas de variación Gobierno del BCE optó por diseñar un marco para la
de los precios como consecuencia de un ajuste insufi- toma de decisiones que asegurara la utilización exhaus-
ciente de los cambios en la calidad de los bienes. Esta tiva de toda la información relevante a la hora de valorar
definición tiene la doble virtualidad de proporcionar un los riesgos para la estabilidad de precios. Así, este mar-
instrumento para evaluar las acciones del banco cen- co de actuación de la autoridad monetaria se apoya en
tral de la zona del euro y de crear un ancla firme de las sendos análisis económico y monetario. La lógica que
expectativas de inflación, lo que favorece que la fija- subyace a esta aproximación reside en la diferente
ción de precios y salarios se guíe por el objetivo del perspectiva temporal que rige el comportamiento de los
BCE en lugar de hacerlo por la evolución pasada. Así, precios en el corto y medio plazo —que viene dada por
se reduce significativamente la probabilidad de que la interacción de multitud de variables que afectan a la
los aumentos transitorios de la inflación desencade- oferta y a la demanda de bienes y servicios— y en el lar-
nen incrementos de segunda vuelta de precios y sala- go plazo, donde el crecimiento monetario desempeña
rios. un papel más relevante.
Dentro del análisis económico, las proyecciones ela-
boradas trimestralmente por el Eurosistema constituyen
operativos del Eurosistema en ISSING, GASPAR, ANGELONI y
un importante ingrediente en la toma de decisiones de
TRISTANI (2001). política monetaria en la medida en que permiten siste-

matizar la información disponible y ayudan a configurar transparente, rindiendo cuenta de sus acciones me-
un retrato coherente de la posible evolución futura. Sin diante la presentación al público del marco analítico
embargo, sus resultados no pueden abarcar todos los empleado para valorar los flujos de información dispo-
matices y complejidades del análisis sobre el que se nibles y de su utilización para la adopción de sus deci-
asientan las decisiones de política monetaria. Si estas siones de política monetaria en cada momento del
decisiones se adoptaran exclusivamente a partir de las tiempo, lo que permite medir los resultados alcanzados
cifras concretas de inflación prevista, no estaría hacién- por el banco central y, en particular, el grado de cumpli-
dose un uso eficiente de la información disponible, mento de su mandato.
puesto que esas proyecciones son el resultado de una Además, lejos de constituir una mera obligación, la
combinación de supuestos a partir de la cual solamente transparencia de un banco central independiente y una
se obtiene uno de los diversos escenarios posibles. Por política de comunicación efectiva contribuyen notable-
consiguiente, es preciso que las autoridades monetarias mente a la eficacia de sus acciones, al proporcionar una
analicen cuidadosamente la probabilidad y las implica- guía a las expectativas de inflación de los agentes, quie-
ciones de los distintos escenarios concebibles antes de nes pueden así adoptar sus decisiones en un entorno
decidir la reacción más adecuada en este entorno inde menor incertidumbre. En particular, un banco central
cierto. debe ser capaz de comunicar con claridad cuáles son
En este sentido, la información sobre la evolución pre- los logros a los que la política monetaria puede aspirar.
visible de los precios proporcionada por el análisis mo- Así, las autoridades monetarias se enfrentan al reto de
netario permite detectar la influencia de factores asocia- explicar las desviaciones temporales de la senda de la
dos a la evolución de la liquidez, el crédito y otras varia- tasa de inflación respecto a la definición de estabilidad
bles monetarias y financieras que, normalmente, no de precios que están causadas por perturbaciones tran-
aparecen recogidas en los ejercicios de previsión. Este sitorias que no pueden ser contrarrestadas por la políti-
tipo de indicadores, junto con otros de naturaleza real y ca monetaria.
financiera, pueden contribuir, además, a identificar de- Junto a estas motivaciones, en el caso del BCE, el
sarrollos insostenibles en los mercados de activos con afán de dar a conocer de manera transparente los crite-
efectos desproporcionadamente adversos sobre la acti- rios que guían sus acciones de política monetaria se nu-
vidad y la estabilidad de precios. tre también de las circunstancias específicas que vienen
dadas por tratarse de una institución con una trayectoria
La transparencia y la política de comunicación histórica muy corta y la peculiaridad de operar en un en-
torno pluricultural y multilingüe.
Como se ha indicado, académicos y banqueros cen- La política de comunicación del BCE discurre a través
trales han llegado a un amplio consenso en las últimas de elementos tales como los comunicados preliminares
décadas acerca de los desarrollos institucionales que emitidos después de cada primera reunión mensual del
contribuyen a asegurar que la política monetaria sea Consejo de Gobierno y las ruedas de prensa celebradas
aplicada de una forma coherente a lo largo del tiempo, inmediatamente después. Los comunicados prelimina-
de modo que el objetivo de estabilidad de precios sea res constituyen un resumen de las deliberaciones del
más fácilmente alcanzable. Estos desarrollos se con- Consejo de Gobierno, en los que se proporciona una va-
cretan en la concesión de una independencia plena y loración actualizada acerca de la situación económica,
de un mandato claramente definido a los bancos cen- de los riesgos para la estabilidad de precios y, en defini-
trales. La lógica contrapartida de esta independencia tiva, del contexto que determina la orientación de la polí-
es el deber del banco central de actuar de manera tica monetaria. Las ruedas de prensa —un instrumento

no utilizado de forma regular por ningún otro de los prin- por tanto, para influir en el tipo de interés al que se inter-
cipales bancos centrales— permiten, además, una inte- cambian los activos de caja. Su actuación afecta, por lo
racción directa con los medios de comunicación espe- tanto, a los tramos cortos de la curva de rendimientos,
cializados y, a través de ellos, con todos los ciudadanos aunque, lógicamente, se transmite a los plazos más lar-
europeos. gos a través de los mecanismos de expectativas.
El análisis de las decisiones de política monetaria que El Eurosistema, como la mayoría de los bancos cen-
se proporciona al comienzo de cada mes se comple- trales, estableció como objetivo operativo el control de
menta con la aparición del Boletín Mensual, que ofrece un tipo de interés a muy corto plazo. A la hora de dise-
una explicación más exhaustiva de las valoraciones y ñar el marco operativo de la política monetaria del Eu-
los datos que subyacen a esas decisiones tan sólo unos rosistema se tuvo en cuenta ese objetivo, así como la
pocos días después de que sean adoptadas. Además, descentralización en la instrumentación de la política
con carácter trimestral, el BCE y el Eurosistema ofrecen monetaria, de modo que fueran los bancos centrales na-
al público las proyecciones sobre las principales varia- cionales quienes realizaran las operaciones con las en-
bles macroeconómicas que se realizan a un horizonte tidades de crédito localizadas en sus respectivos paí-
de 2 ó 3 años vista. Finalmente, tras su segunda reunión ses. Además, se trató de que ese marco operativo res-
mensual, el Consejo de Gobierno del BCE da a conocer petara en la medida de lo posible criterios de mercado,
las decisiones adoptadas en sus diferentes ámbitos de de modo que su introducción no supusiera la introduc-
competencia, al tiempo que, con una elevada periodici- ción de complejidad o costes excesivos para el sistema
dad, sus distintos miembros realizan intervenciones en bancario, ni introdujera distorsiones competitivas.
las que ofrecen la visión de la autoridad monetaria acer- Teniendo en cuenta estos principios se estableció un
ca de distintas cuestiones en esos ámbitos. marco operativo que consta esencialmente de tres com-
Todos estos elementos convierten al BCE en uno de ponentes: en primer lugar, unos mecanismos para pro-
los bancos centrales que hacen un mayor hincapié en porcionar liquidez a las entidades, que son operaciones
dar a conocer de una forma transparente los criterios regulares de mercado abierto, en las que se proporcio-
que guían sus acciones de política monetaria. na la financiación al sistema bancario. En estas opera-
ciones destacan las denominadas operaciones principa-
3. La instrumentación de la política monetaria les de financiación, que se celebran semanalmente, su-
ministran el grueso de la liquidez que precisan las
Tan importante como realizar un adecuado análisis de entidades y cuyo tipo de interés es la referencia básica
la situación económica y de las perspectivas inflacionis- de la política monetaria del Eurosistema. También exis-
tas de la economía, ordenado siguiendo las pautas de ten las denominadas operaciones de financiación a más
una estrategia clara de política monetaria, es asegurar largo plazo, pero este instrumento sirve exclusivamente
que las decisiones de política monetaria se transmiten para conceder liquidez a un horizonte más prolongado y
de modo rápido y eficaz a los mercados financieros y, en no para aportar ninguna señal adicional en términos de
última instancia, a todos los agentes económicos. Ello política monetaria.
se consigue a través del buen funcionamiento del marco En segundo lugar, se encuentran las llamadas facili-
operativo. dades permanentes, que son dos instrumentos —la fa-
La instrumentación de la política monetaria descansa cilidad marginal de crédito y la facilidad de depósito—
en la capacidad que tienen los bancos centrales para que permiten a las entidades resolver problemas espo-
equilibrar el mercado de reservas bancarias a través de rádicos en la gestión de su liquidez recurriendo al banco
sus operaciones de inyección o drenaje de liquidez y, central, que presta financiación o acepta depósitos a de-

manda de las entidades, aunque a un tipo más alto que tes, de modo que se ha observado una redistribución
el de referencia en el primer caso y por debajo en el se- eficiente de la liquidez a lo largo de la zona del euro, que
gundo. Una característica de estas facilidades es que, ha permitido que los tipos de interés de los mercados
por su propia definición, contribuyen a limitar el grado de monetarios nacionales hayan convergido totalmente. La
volatilidad de los tipos de interés de mercado a corto disponibilidad de un sistema de pagos mayoristas trans-
plazo pues las entidades no prestarán a otras por deba- fronterizo ágil y seguro, conocido como TARGET, ha
jo del tipo de interés de la facilidad de depósito ni toma- contribuido asimismo a ese buen funcionamiento de los
rán prestado, si tienen garantías suficientes, por encima mercados. En este sentido, el lanzamiento en los próxi-
del tipo de la facilidad de crédito. mos años de TARGET2, que supondrá una integración
El tercer elemento fundamental del marco operativo todavía más completa de las plataformas de pagos na-
es la existencia de un sistema de reservas mínimas (o cionales, favorecerá aún más la eficiencia en la gestión
coeficiente de caja) por el que las entidades deben de la liquidez de las entidades de crédito.
mantener un determinado nivel de saldos líquidos en Estos resultados han sido consecuencia de una ade-
su cuenta corriente en el banco central, que se define cuada planificación y reflexión en los años previos al co-
en función de una parte de los pasivos emitidos y que mienzo de la UEM, pero también obedecen al proceso
se remunera a tipos de mercado, lo que reduce conside aprendizaje que ha tenido lugar desde 1999 y que ha
derablemente la magnitud del impuesto implícito que permitido ir adaptando algunos elementos del marco
podría contener ese instrumento. La característica operativo cuyo comportamiento no estaba siendo el es-
esencial de las reservas mínimas es que se exigen en perado.
promedio de un período de mantenimiento, que dura Entre estos cambios cabe destacar la decisión adop-
un mes, de modo que a lo largo de ese período las enti- tada en 2001, por la que se determinó que el Consejo de
dades cuentan con un colchón de liquidez con el que Gobierno del BCE sólo modificaría los tipos de interven-
pueden afrontar las perturbaciones del mercado mone- ción en la primera reunión del mes —salvo circunstan-
tario al tiempo que tienen incentivos para contribuir a cias excepcionales—, con lo que, una vez celebrada
suavizar las oscilaciones de los tipos de interés pres- esa reunión, las entidades podían confiar en que los ti-
tando o tomando prestadas reservas en función de la pos establecidos iban a mantenerse durante el mes si-
situación del mercado. guiente. Esto permitió estabilizar las expectativas de
Finalmente, entre el instrumental en poder del Euro- tipos de interés, que, anteriormente, oscilaban quince-
sistema, se encuentran las llamadas operaciones de nalmente, ante la celebración de cualquiera de las reu-
ajuste (o de fine tuning) que permiten que en cualquier niones de ese Consejo. De la misma forma, en 2004 el
momento las autoridades monetarias intervengan en el plazo de las operaciones principales de financiación se
mercado para equilibrar la situación de liquidez si se juz- redujo de dos a una semana, al tiempo que se modificó
ga oportuno, sin necesidad de esperar a que se celebre la definición del período de mantenimiento, con el fin de
una operación regular. En general, el marco operativo que empezara cuando se liquidaba la operación princi-
se ha diseñado con la finalidad de que estas operacio- pal de financiación cuyo tipo de interés había decidido el
nes no sean muy frecuentes y, de hecho, en los seis Consejo de Gobierno del BCE y terminara antes de que
años y medio de vida de la UEM, su utilización ha sido, se liquidara la operación sobre la que decidiría el si-
en general, esporádica. guiente Consejo con discusión de política monetaria. De
Desde el primer momento, los mecanismos para ga- esta manera, se ha asegurado que todo el período de
rantizar una instrumentación homogénea de la política mantenimiento está aislado de cualquier expectativa de
monetaria en todo el área se han mostrado muy poten- cambio en los tipos de interés del Eurosistema, mientras

que, antes, el solapamiento de las operaciones principa-

les de financiación entre dos períodos de mantenimien- GRÁFICO 1
to o el hecho de que los agentes esperaran cambios en TIPOS DE INTERÉS OFICIALES Y TIPO
los tipos de interés en medio de estos períodos alimen- INTERBANCARIO A 1 DÍA
taban diferentes estrategias de cumplimiento del coefi-
ciente de reservas mínimas, que introducían variabili- %
7
dad en los tipos de interés a corto plazo.
6
Los resultados de la aplicación de este marco
operativo han sido bastante satisfactorios. Como se 5
observa en el Gráfico 1, el tipo de interés a un día 4
(EONIA) ha seguido en todo momento la evolución del 3
tipo de intervención del Eurosistema. El paso a las 2

subastas a tipo variable en las operaciones principa- 1
les de financiación se realizó también sin dificultades: 0
en la parte izquierda del Gráfico 2 se comprueba que 1999 2000 2001 2002 2003 2004 2005
Intervención semanal BCE Facilidad de crédito
el tipo EONIA no se ha separado significativamente
Facilidad de depósito EONIA
de la referencia marcada en las operaciones principa-
les de financiación. Como se ve en la parte derecha FUENTES: Banco Central Europeo y Banco de España.
de ese gráfico, el tipo marginal raras veces ha supera-

do en más de 10 puntos básicos al tipo mínimo de las
subastas semanales. Por otra parte, los análisis reali- te flexible como para ir adaptando su contenido en res-
zados en el Banco de España demuestran que la vola- puesta a los problemas que han ido detectándose, a las
tilidad de los tipos de interés a un día en la UEM es re- exigencias de un control más preciso de los objetivos y
lativamente pequeña e inferior, en todo caso, a la que a la necesidad de construir un marco operativo más ar-
muestran los mercados monetarios de otros países. mónico entre los países de la zona.
Además, esa volatilidad se concentra en los últimos
días del período de mantenimiento, cuando desapare- 4. Las decisiones de política monetaria
ce la capacidad estabilizadora del coeficiente de caja,
pero no hay señales de que entonces se transmita a Si exceptuamos los primeros meses de 1999, las de-
otros plazos del mercado más relevantes para las decisiones de política monetaria del Eurosistema desde el
cisiones de gasto de los agentes (Alonso y Blanco, comienzo de la UEM se inscriben en dos grandes eta-
2005). pas: la primera, de restricción monetaria progresiva, que
En suma, la instrumentación de la política monetaria abarca desde finales de 1999 hasta comienzos de 2001,
ha mostrado a lo largo de estos años una capacidad sa- y la segunda, de relajación de las condiciones moneta-
tisfactoria para canalizar hacia los mercados financieros rias, que se inició hacia mediados de ese año.
las decisiones adoptadas por el Eurosistema, siguiendo Tras un inicio vacilante, la zona del euro se encontró
un patrón que, en un primer momento, ha puesto más en 1999 en una situación económica propicia, con un
énfasis en los elementos de continuidad, lo que permitió crecimiento apreciable del producto, que se basaba en
realizar una transición suave desde la instrumentación unos tipos de interés que para muchos países que se
de las políticas monetarias nacionales hacia la única del habían incorporado a la zona eran muy favorables en
Eurosistema, para después mostrarse lo suficientemen- comparación con su experiencia histórica y en una sig-

GRÁFICO 2
OPERACIONES PRINCIPALES DE FINANCIACIÓN (OPF)

Y COMPORTAMIENTO DE LOS MERCADOS MONETARIOS*
Diferencial entre EONIA1 y tipo Diferencial entre el tipo marginal

de intervención de las OPF y el tipo mínimo de puja.
(Datos semanales)
% %
0,50 0,50
0,45
0,40
0,40
0,30 0,35
0,30
0,20
0,25
0,10
0,20
0,00 0,15
0,10
–0,10
0,05
–0,20 0,00
1999 2000 2001 2002 2003 2004 2005
00
3
01
5
-0
-0
-0
l-0
l-0
r-0
n-
b-
ar
ov
ct
Ju
Ju
Ab
Ju
Fe
N
NOTAS: * La línea vertical señala la implantación de los cambios en el marco operativo de ejecución de la política monetaria.
1 Media del período de mantenimiento. EONIA: Tipo de interés a 1 día.
FUENTES: Banco Central Europeo y Banco de España.
nificativa depreciación del tipo de cambio, especialmen- sas internacionales y la economía europea. Los
te frente al dólar, que fortaleció considerablemente las atentados terroristas de septiembre de 2001 agravaron
exportaciones netas del área. En este contexto, la infla- adicionalmente las perspectivas económicas que, en el
ción, que, al comienzo de 1999, se situaba sustancial- caso de la zona del euro, se deterioraron, además, por la
mente por debajo del 2 por 100, fue acelerándose gra- reversión de la tendencia hacia la depreciación del euro,
dualmente, hasta colocarse cerca del 3 por 100 a finales lo que dañó la competitividad de la economía europea en
de 2000. En estas circunstancias, el Eurosistema reac- un momento en que la demanda interna se estaba debili-
cionó elevando en diversos momentos el tipo de inter- tando. En este ciclo, los tipos de interés de intervención
vención de las operaciones principales de financiación, se redujeron desde el 4,75 por 100 hasta el 2 por 100 en
que pasó del 2,5 por 100 que se había mantenido hasta junio de 2003, nivel en el que han permanecido hasta la
noviembre de 1999 al 4,75 por 100 en octubre de 2000. fecha y que constituye un mínimo histórico para los paí-
El aumento de 225 puntos básicos se repartió en siete ses de la UEM. De las siete decisiones de reducción de
subidas, cinco por un importe de 25 puntos básicos, y tipos de intervención adoptadas en ese período, cuatro
dos de 50 puntos básicos. fueron por un importe de 50 puntos básicos, lo que mues-
El ciclo de relajación progresiva de la política moneta- tra la relativa brusquedad con la que fue haciéndose pa-
ria se inició en mayo de 2001, cuando la crisis bursátil en tente la pérdida de dinamismo de la zona del euro.
Estados Unidos estaba empezando a mostrar sus efec- En general, la política monetaria ha demostrado una
tos no sólo sobre aquel país, sino también sobre las Bol- gran capacidad para adaptarse a las circunstancias cí-

GRÁFICO 3
EVOLUCIÓN DE LA BRECHA DE CRECIMIENTO DE LA ECONOMÍA EUROPEA*

Y LOS TIPOS DE LA POLÍTICA MONETARIA
Brecha de crecimiento y tipo Inflación y tipo de intervención

de intervención
% %
6 6
5 5
4 4
3 3
2 2
1 1
0 0
–1 –1
–2 –2
1999 2000 2001 2002 2003 2004 2005 1999 2000 2001 2002 2003 2004 2005
Brecha de crecimiento Desviación inflación observada - 2%
Tipo subastas semanales BCE Tipo subastas semanales BCE
NOTA: * Diferencia entre el PIB observado y el producto potencial.

clicas, en contra de algunas críticas vertidas que consi- ción de la tasa interanual de crecimiento del Índice
deraban que, al establecer la estabilidad de precios Armonizado de Precios de Consumo (IAPC) respecto
como objetivo de la política monetaria, se imponía un al 2 por 100 —que es la referencia que el Eurosistema
sesgo en contra del crecimiento en la zona del euro. La utiliza en su definición de estabilidad de precios— es,
experiencia ha avalado que, por el contrario, el fuerte en cambio, menos nítida. Esto sugiere que, en la línea
compromiso con el mantenimiento de ese objetivo ha de lo establecido en la estrategia de política monetaria,
permitido mantener niveles de los tipos de interés relati- el Eurosistema ha centrado sus esfuerzos en preservar
vamente reducidos sin que ello haya supuesto niveles la estabilidad de precios a medio plazo, de modo que
elevados de la inflación esperada ni, por tanto, de los ti- no ha reaccionado a posibles incrementos de la infla-
pos de interés a largo plazo. De este modo, la credibili- ción cuando ha considerado que eran transitorios y no
dad del compromiso antiinflacionario del Eurosistema ponían en peligro el mantenimiento de la inflación es-
ha permitido sostener unas condiciones financieras muy perada en tasas moderadas (ver Gráfico 5). Este he-
propicias para la expansión del gasto. cho es especialmente relevante en los últimos años,
Así, en la parte izquierda del Gráfico 3 se comprueba pues el Eurosistema ha recortado sus tipos de interés
la elevada correlación entre la evolución de la brecha en momentos en que el IAPC se encontraba por enci-
de crecimiento de la economía europea —que mide la ma del 2 por 100, dejando claro así que su objetivo
diferencia entre el PIB observado y el producto poten- prioritario de estabilidad de precios no suponía ningún
cial— y la evolución de los tipos de la política moneta- automatismo ni rigidez en la conducción de la política
ria. La relación entre estos tipos de interés y la desvia- monetaria.

GRÁFICO 4
EVOLUCIÓN DE LOS PRECIOS DEL PETRÓLEO
65
55
Dólares y euros por barril
45
35
25
15
5
90
93
00
03
99
91
98
01
92
02
96
94
04
95
05
97
19
19
20
20
19
19
19
20
19
20
19
19
20
19
20
19
Dólares Euros
GRÁFICO 5
EVOLUCIÓN DEL IAPC* Y EXPECTATIVAS DE INFLACIÓN
IAPC IAPC Y EXPECTATIVAS

% %
6 4,0
3,5
5
3,0
4
2,5
3 2,0
1,5
2
1,0
1
0,5
0 0,0
91 92 93 94 95 96 97 98 99 00 01 02 03 04 05 99 00 01 02 03 04 05
Inflación Expectativas1
NOTAS: * IAPC = Índice Armonizado de Precios al Consumo.

1 Tasa de inflación implícita en los bonos a 10 años de Francia indiciados con la inflación del área.
La actuación del Banco Central Europeo no se ha vis- cuya contribución a las tareas de estabilización ha sido,
to en ocasiones facilitada por la política presupuestaria, en general, insuficiente. Por un lado, en el período de

alto crecimiento al comienzo de la UEM, las políticas fis- la inversión en niveles muy reducidos. Esta orientación
cales nacionales adoptaron una orientación expansiva, no ha impedido, sin embargo, que el PIB haya aumenta-
intensificando las presiones de gasto y de precios y, por do a un ritmo lento durante la mayor parte del período,
tanto, entorpeciendo la labor de la política monetaria. dada la naturaleza fundamentalmente estructural de los
Por otro lado, y lo que es más importante, ese sesgo su- problemas que aquejan a la economía europea, ante los
puso más adelante la imposibilidad de contar con un que una política de gestión de la demanda agregada tie-
margen de maniobra suficiente con el que afrontar la sine una efectividad limitada.
guiente etapa de desaceleración cíclica, lo que tuvo dos En toda unión monetaria se observa frecuentemen-
resultados muy negativos: en primer lugar, la política fis- te una evolución divergente de las variables macroe-
cal no pudo utilizar todo el potencial estabilizador con el conómicas fundamentales, tales como los ritmos de
que cuenta para limitar el empeoramiento de los saldos aumento del producto o de los precios, en las distintas
presupuestarios, que en muchos países se situaron en regiones que la componen. La UEM no es una excep-
un nivel próximo o por encima del nivel máximo admitido ción en este sentido. De hecho, desde su inicio se han
en el Tratado de la UE, por lo que en algunos períodos observado diferencias en las trayectorias económicas
tuvieron que adoptar medidas procíclicas; en segundo de sus Estados miembros cuya magnitud no ha sido
lugar, el rápido deterioro de las finanzas públicas en un dramática, pero sí significativa. Tales diferencias sólo
contexto de incumplimiento de las normas de disciplina resultan, en principio, preocupantes en la medida en
fiscal y de intenso debate sobre la sostenibilidad de los que muestren un grado notable de persistencia. En
niveles de gasto que implicaba el estado del bienestar ese caso, dado que la política monetaria debe enfo-
afectó a la confianza de los agentes, lo que deprimió el carse a las condiciones prevalecientes en el conjunto
gasto y las perspectivas de renta. del área, las discrepancias sostenidas pueden dañar
Debe destacarse que, en el período más reciente, el la efectividad de las acciones del banco central y, so-
sustancial encarecimiento del petróleo ha sido uno de bre todo, dificultar su política de comunicación. Ello
los obstáculos que han impedido el descenso de las ta- subraya el interés colectivo en que las políticas fisca-
sas de inflación (véase el Gráfico 4). Este fenómeno ha les nacionales conserven un margen de maniobra su-
complicado la toma de decisiones de política monetaria, ficiente para que los estabilizadores automáticos pue-
especialmente en 2004 y la parte transcurrida de 2005, dan modular divergencias en la evolución de la de-
pues frecuentemente la tasa de inflación se ha situado manda en los distintos países y, sobre todo, de que
por encima del 2 por 100. En este contexto, la debilidad sean introducidas, de forma decidida, reformas es-
del gasto de los agentes y los moderados incrementos tructurales que flexibilicen la respuesta de las econo-
salariales, han contribuido a moderar las previsiones in- mías ante las diversas perturbaciones.
flacionistas y, de este modo, han propiciado el sosteni-
miento de una orientación acomodante de la política 5. Conclusiones
monetaria, aunque los riesgos derivados de una trans-
misión más intensa del encarecimiento de la energía a La implantación del euro y de la política monetaria
los precios interiores han exigido que el BCE mantuvie- única estuvo rodeada de un cierto grado de incertidum-
ra una actitud vigilante sobre la evolución de las pers- bre, habida cuenta de la ausencia de experiencias re-
pectivas de evolución de los precios. En todo caso, la cientes similares, de la considerable complejidad logísti-
política monetaria ha constituido un soporte valioso de ca del proyecto y de que las economías de la zona toda-
la actividad económica al contribuir de modo directo al vía mostraban una convergencia insuficiente en algunos
mantenimiento del coste de oportunidad del consumo y aspectos. Cuando se cumplen ahora siete años del es-

tablecimiento del Banco Central Europeo y la política afrontar con garantías los importantes retos que se pre-
monetaria única lleva más de seis años en vigor, debe sentan en un mundo crecientemente globalizado. Así, el
constatarse que la incertidumbre se ha disipado, en ge- incremento de la correlación entre los mercados finan-
neral, favorablemente. En un corto período, el Eurosis- cieros internacionales complica la ejecución de la políti-
tema se ha hecho acreedor de una elevada credibilidad, ca monetaria al hacer más complejo su mecanismo de
que se observa en la creciente aceptación del euro transmisión. Además, la persistencia de significativos
como moneda de denominación en los mercados finan- desequilibrios en la economía mundial —en especial, el
cieros internacionales, en el reducido nivel de los tipos elevado déficit exterior estadounidense— dibuja un pa-
de interés a largo plazo —que han convergido hacia las norama incierto sobre la evolución cambiaria del euro,
tasas que experimentaban los países de la zona con moneda que mantiene un tipo de cambio flexible y que,
unos mejores registros históricos de estabilidad ma- en los últimos años, se ha visto muy afectada por el
croeconómica—, en la creciente integración de los mer- ajuste a la baja del dólar en los mercados de divisas. La
cados financieros nacionales y en el mantenimiento de continuada debilidad de la actividad en la zona del euro
unas expectativas de inflación moderadas. Quizá aún y las persistentes perturbaciones registradas en el mer-
es pronto para evaluar el impacto de la moneda única cado de petróleo constituyen, asimismo, un desafío
en el comportamiento del comercio entre los países de para la política monetaria, pues representan un marco
la zona, pero ya puede constatarse la mayor transpa- complejo para la toma de decisiones, dado el impacto
rencia que el euro ha supuesto en las transacciones inflacionista a corto plazo del encarecimiento de la ener-
económicas del área y el blindaje que ha introducido gía y las dificultades para evaluar su posible arraigo en
ante perturbaciones financieras internacionales, que, en las perspectivas de inflación. Hasta el momento, las se-
el pasado, afectaban de forma significativa y asimétrica ñales procedentes de diversos indicadores —como los
a las economías nacionales. incrementos salariales negociados, las expectativas de
El éxito de la política monetaria no estriba sólo en un inflación de los agentes o la implícita en los bonos indi-
adecuado trabajo preparatorio, que absorbió gran canti- ciados— apuntan, no obstante, a que la transmisión del
dad de esfuerzos en la década de los años noventa, shock del petróleo a la inflación, está siendo limitada por
sino también en la capacidad que el Eurosistema ha lo que la política monetaria ha podido mantener un tono
mostrado para adaptar su comportamiento al de los relativamente laxo en el período más reciente.
agentes y mercados, mejorar el diseño de sus instru- Con todo, la adecuada ejecución de la política moneta-
mentos y de su política de comunicación, y aclarar el ria no ha impedido que la economía europea haya tenido
contenido de su estrategia. Estos cambios han sido pro- un comportamiento algo decepcionante desde la intro-
ducto de un intenso ejercicio de reflexión dentro del Eu- ducción de la moneda única en 1999. Es una realidad
rosistema, en el que los bancos centrales nacionales que la zona del euro no ha sido capaz, todavía, de apro-
han desempeñado un papel muy relevante, mediante su vechar todas las facilidades que supone la elevada inte-
participación en la red de comités y grupos de trabajo gración económica para aumentar la prosperidad de los
existentes, especializados en las principales áreas rele- ciudadanos. Las autoridades europeas son plenamente
vantes para un banco central. Además, estas modifica- conscientes de esta situación desfavorable y han realiza-
ciones se han introducido gradualmente, lo que ha per- do una diagnosis certera de las deficiencias estructurales
mitido una adaptación suave y fluida de los agentes a que la originan e incluso han diseñado programas de re-
los cambios. forma —como los que constituyen el proceso de Lis-
La política monetaria del Eurosistema está sólida- boa— que pueden resultar muy eficaces para resolver
mente asentada, lo que resulta imprescindible para los problemas. Sólo cabe esperar que los gobiernos na-

cionales encuentren la determinación política necesaria [2] FELDSTEIN, M. (ed.) (1999): The Costs and Benefits of
Price Stability, National Bureau of Economic Research Confe-
para instrumentar tales programas, venciendo las resis-
rence Report, The University of Chicago Press.
tencias con las que tropiezan, a menudo, las iniciativas [3] ISSING, O.; GASPAR, V.; ANGELONI, I. y TRISTANI,
más ambiciosas de política económica. O. (2001): Monetary Policy in the Euro Area: Strategy and De-
cision-Making at the European Central Bank, Cambridge Uni-
versity Press.
Referencias bibliográficas [4] ROGOFF, K. (1985): «The Optimal Degree of Commit-
ment to an Intermediate Monetary Target», Quarterly Journal
[1] ALONSO, F. y BLANCO, R. (2005): «Is the Volatility of of Economics, número 100, noviembre, páginas 1169-1189.
EONIA Transmitted to Longer Term Money Market Interest [5] TAYLOR, J. B. (ed.) (1999): Monetary Policy Rules, Na-
Rates?», de próxima publicación en la serie de Documentos tional Bureau of Economic Research Studies in Business
de Trabajo del Banco de España. Cycles, The University of Chicago Press.

Manuel Conthe Gutiérrez
PERSPECTIVAS DE LOS MERCADOS
DE VALORES ESPAÑOLES
El artículo resume las dos grandes fases de reforma vividas en las últimas décadas por
el mercado de valores español: el proceso de modernización que se inició a finales de
los años ochenta con la Ley del Mercado de Valores; y la nueva oleada de cambios
normativos que se produjeron con el nuevo siglo y han tenido por norte tanto preparar
el proceso de integración financiera que la Unión Europea trazó mediante su Plan de
Acción de Servicios Financieros, como responder a los escándalos financieros que se
iniciaron en Estados Unidos con el caso Enron.
Palabras clave: mercado de valores, instituciones de inversión colectiva, regulación, Directiva CE,
CNMV, España.
Clasificación JEL: G13, G18, O52.
1. Introducción el de la deuda pública, hasta entonces albergado en el

Banco de España— en un único grupo empresarial, la
Una mirada retrospectiva sobre lo acaecido en los sociedad Bolsas y Mercados Españoles (BME); y la
mercados de valores españoles en las dos últimas dé- aprobación durante los años 2002 y 2003 de nuevas le-
cadas permite vislumbrar dos grandes oleadas de refor- yes —entre ellas, la llamada Ley de Transparencia—
mas: que reforzaron las obligaciones de información y buen
· La que, iniciada en 1987 en el mercado de la deuda gobierno de las sociedades cotizadas. Esta segunda
pública con la creación de las «anotaciones en cuenta» oleada de reformas está todavía inconclusa, y deberá
y la creación en el Banco de España de una Central de tener su reflejo en una gran reforma de la Ley del Mer-
Anotaciones, tuvo su continuación en la profunda refor- cado de Valores que la adapte a las nuevas Directivas
ma que la Ley del Mercado de Valores inició en los mer- comunitarias y, en especial, a la Directiva de Mercados
cados bursátiles en 1988 y se desarrolló a lo largo de la e Instrumentos Financieros (MIFID).
década de los noventa.
· La que, iniciada a principios de siglo, tuvo por finali- 2. La Ley del Mercado de Valores
dad preparar a España para el proceso de integración fi-
nanciera europeo impulsado por el Plan de Acción de La primera oleada de reformas —de las que fue prin-
Servicios Financieros (PASF) y responder al rosario de cipal arquitecto el tristemente fallecido Pedro Martínez
escándalos financieros que el caso Enron inició en Esta- Méndez, Director General del Tesoro y Política Finan-
dos Unidos en 2001. Sus primeros hitos fueron la inte- ciera, primer Vicepresidente de la Comisión Nacional
gración de todos los mercados financieros —incluido en del Mercado de Valores (CNMV) y reconocido experto fi-

MANUEL CONTHE GUTIÉRREZ
nanciero— modernizó nuestro mercado de valores, ba- de grandes paquetes accionariales en empresas pú-
sándolo en: blicas y, en fin, la llegada en tropel de la inversión ex-
· La representación o materialización de los valores tranjera, que adquirió un peso creciente en la
mediante anotaciones en cuenta, cuya llevanza se en- contratación de valores españoles y dio pie también a
comendó al Servicio de Compensación y Liquidación de la compra por bancos de inversión extranjeros de mu-
Valores (SCLV) en el ámbito bursátil y a la Central de chos intermediarios financieros no bancarios. Aunque
Anotaciones del Banco de España en el caso de la deu- las entidades de crédito españolas jugaron siempre
da pública. un papel decisivo en la configuración y actividad de
· La primacía de un sistema electrónico de cotización los mercados españoles, el exquisito cuidado de las
y contratación bursátil de ámbito nacional —el llamado autoridades económicas por no influir en la configura-
Sistema de Interconexión Bursátil (SIBE) o «mercado ción de los nuevos mercados privados de renta fija y
continuo»—, que permitió la integración efectiva de las de derivados hizo nacer durante esta época un com-
cuatros bolsas españolas (esto es, Madrid, Barcelona, plejo mosaico de mercados, de suerte que, en parale-
Bilbao y Valencia). lo a la Central de Anotaciones, se crearon el mercado
· La sustitución del tradicional sistema de los Agen- de deuda privada de las Asociación de Intermediarios
tes de Cambio y Bolsa por otro basado en Sociedades y Financieros (AIAF) y los mercados de instrumentos
Agencias de Valores, configuradas como accionistas de derivados, primero de opciones y luego de futuros,
las Sociedades Rectoras de los mercados bursátiles de que sitos en Madrid y Barcelona, se integraron en
que eran miembros. 1992 en el holding común MEFF, piezas todas que,
· La creación de una Comisión Nacional del Mercado años después, se integrarían en el grupo Bolsas y
de Valores (CNMV) dotada de amplias facultades de su- Mercados Españoles (BME).
pervisión, autonomía administrativa y estructura cole- Durante la década de los noventa, la Unión Europea
giada de gobierno, siguiendo en buena medida el mode- aprobó nuevas Directivas con vistas a impulsar el
lo de la Securities and Exchange Commission (SEC) de Mercado Financiero Único. Entre ellas destacó, en el
Estados Unidos. ámbito de los mercados de valores, la Directiva de
La configuración del mercado consagrada por la Servicios de Inversión (DSI) de 1993 que, inspirada
Ley del Mercado de Valores se mostró sólida y quedó en los principios establecidos para las entidades de
afianzada mediante las múltiples normas reglamenta- crédito por la Segunda Directiva Bancaria, consagró
rias que la desarrollaron (sobre emisiones de valores, también para los intermediarios financieros no banca-
ofertas públicas de adquisición, Sociedades Recto- rios el principio de «pasaporte único» y «reconoci-
ras, Sistema de Compensación y Liquidación, socie- miento mutuo» de las autorizaciones otorgadas por
dades y agencias de valores...), así como mediante cada Estado a los intermediarios financieros que tu-
otras leyes que introdujeron nuevas figuras no regula- vieran en él su sede principal. La experiencia mostró,
das en la del Mercado de Valores (así, por ejemplo, la sin embargo, que el efecto integrador de esa Directiva
titulización de préstamos o la creación de fondos de fue limitado. Y, aún más, que la introducción del euro
inversión inmobiliarios). en 1999 por la gran mayoría de los Estados miembros
Al calor de tales reformas se produjo un notable cre- de la Unión Europea, aunque facilitó la integración de
cimiento de la actividad en los mercados de valores, al los mercados monetarios y, en menor medida, de los
que no fueron ajenos el gran desarrollo de los fondos mercados de valores de renta fija en euros, no tuvo un
de inversión, la apelación masiva del Estado al Merca- efecto similar sobre otros mercados financieros, espe-
do de deuda pública, la privatización y salida a Bolsa cialmente los bursátiles.

PERSPECTIVAS DE LOS MERCADOS DE VALORES ESPAÑOLES
3. El Plan de Acción de Servicios Financieros serán responsables de su aplicación e interpretación co-

tidiana de forma homogénea —actividad que el Comité
Esa constatación llevó a la aprobación por el Consejo Lamfalussy denominó de nivel 3—. Además, si algún
de Ministros de Economía y Finanzas de la Unión Euro- Estado miembro no transpone las Directivas comunita-
pea de una Plan de Acción de Servicios Financieros rias o contraviene lo dispuesto en la legislación comuni-
(PASF), integrado por diversas medidas legislativas en- taria, la Comisión Europea mantendrá su tradicional fun-
caminadas a la eliminación de las barreras a la integra- ción de «guardiana de los Tratados» y podrá iniciar los
ción de los mercados, a la superación de los obstáculos correspondientes procedimientos de denuncia ante el
a la prestación transfronteriza de servicios financieros y Tribunal Europeo de Justicia —actividad represora que
al fortalecimiento de las estructuras de supervisión. el Comité Lamfalussy denominó de nivel 4—.
En lo que atañe al procedimiento para la ejecución del La nervadura legislativa del PASF está formada por
PASF, se convino en que la Unión Europea debía adop- cuatro grandes Directivas de primer nivel —las de
tar un procedimiento legislativo más ágil. Y, a tal efecto, Transparencia, Abuso de Mercado, Folletos y Mercados
el Comité de Expertos que dirigió Alexander Lamfalussy de Instrumentos Financieros—, complementadas por un
propuso un nuevo enfoque que fue aceptado y se basa Reglamento que ha exigido a las sociedades cotizadas
en los siguientes principios: la utilización, a partir de 2005, de las llamadas Normas
· Las Directivas y Reglamentos comunitarios quedan Internacionales de Información Financiera (NIIF). Los
jerarquizadas en dos niveles: el primero (nivel 1) corres- rasgos esenciales de tales disposiciones pueden resu-
ponde a aquellas disposiciones «marco» que seguirán mirse así:
siendo aprobadas, bajo el tradicional régimen de code- · La Directiva de Transparencia1 regula y armoniza la
cisión, por el Consejo de Ministros y el Parlamento Eu- información pública (cuentas anuales y semestrales, co-
ropeo; y el segundo (nivel 2) corresponde a aquellas Di- municación de hechos relevantes, etcétera) que debe-
rectivas o Reglamentos que desarrollan las de primer ni- rán difundir semestralmente las sociedades cotizadas
vel y cuya aprobación corresponde a la Comisión en mercados oficiales. Pretende, además de facilitar un
Europea, con sujeción a un régimen de control por los flujo regular y estandarizado de información para los in-
Estados miembros que éstos ejercen a través del llama- versores, promover la creación de mecanismos de difu-
do Comité Europeo de Valores. sión que garanticen que la información sobre las socie-
· La integración de los mercados financieros euro- dades cotizadas llegue a todos los inversores de la
peos y, en particular, la aplicación de las Directivas y Re- Unión Europea de forma rápida y homogénea, con inde-
glamentos que lo regulen no hará preciso, al menos de pendencia del país donde radiquen.
momento, la creación de nuevas instituciones de ámbito En el caso del mercado español, la Directiva no exigi-
comunitario —a diferencia de lo ocurrido, por ejemplo, rá cambios profundos, pues las sociedades cotizadas
en el proceso de integración monetario, que llevó a la españolas están ya sujetas a un régimen muy estricto
creación del Sistema Europeo de Bancos Centrales y de información financiera y la CNMV juega un papel
del Banco Central Europeo (BCE)—, sino que descan- destacado como mecanismo central de almacenamien-
sará en las instituciones ya existentes. to de esa información.
En particular, los supervisores nacionales de los mer-
cados de valores, integrados en un nuevo Comittee of
European Securities Regulators (CESR), asesorarán a
1
Directiva 2004/109/CE, de 15 de diciembre, sobre la armonización
la Comisión Europea en la preparación de la legislación de los requisitos de transparencia relativos a la información sobre
comunitaria sobre mercado de valores y, en especial, emisores.

· La Directiva de Abuso de Mercado2 establece nor- tad de elección a los emisores para escoger el Estado
mas comunes contra la manipulación de cotizaciones y el en el que deseen registrarlas.
abuso de información privilegiada. En particular, obliga a La norma ha tratado de lograr un equilibrio entre la in-
las sociedades cotizadas a establecer cautelas (por formación ofrecida al inversor, que debe ser lo más clara
ejemplo, confección de listas de «iniciados») para evitar y precisa posible, y la máxima integración del mercado.
que nadie abuse de informaciones confidenciales que Además de estandarizarse el formato y contenidos del
por motivos legítimos la sociedad no haya hecho públi- folleto se han ampliado las excepciones a la obligación
cas; obliga a establecer «murallas chinas» entre los dis- de publicar folleto y se ha admitido el inglés para su ela-
tintos departamentos de las empresas de servicios de in- boración, con la excepción de una nota de síntesis de
versión con potencial conflicto de interés3, y a que man- cada folleto, cuya publicación puede ser exigida en la
tengan listas actualizadas de los valores sobre los que lengua oficial del Estado de acogida.
posean información privilegiada y personas que tuvieron La transposición de esta Directiva se efectuó por el
acceso a ella; y obliga a los analistas financieros a man- Gobierno en marzo de 2005, cuando como parte del
tener la igualdad de trato entre sus clientes, abstenerse Plan de Dinamización de la Economía Española, aprobó
de tomar posiciones en el valor que estén analizando y a el Real Decreto-Ley 5/20056. La norma no sólo transpu-
revelar los posibles conflictos de interés que tengan sus so la Directiva, sino que incluyó otras medidas para faci-
casas de análisis con la empresa objeto de análisis. litar y abaratar las emisiones de renta fija (así, suprimió
Al igual que en el caso de la Directiva de Transparen- la necesidad de escritura pública e inscripción en el Re-
cia, el ordenamiento español recogió sus preceptos gistro Mercantil de las emisiones cuyo folleto deba ser
esenciales incluso antes de que la Directiva fuese publi- objeto de registro en la CNMV). Tales medidas se verán
cada, incorporándolos a la llamada Ley Financiera4. complementadas pronto por otras diseñadas al alimón
· La Directiva de Folletos5 regula el contenido de los entre el mercado de renta fija AIAF y la CNMV —como
folletos que los emisores de valores deben registrar y son la estandarización del texto de los folletos de emi-
publicar cuando efectúan ofertas públicas o desean que sión o el registro electrónico de los folletos de emi-
sus valores sean admitidos a negociación en un merca- sión—.
do. Otorga «pasaporte comunitario» en toda la Unión · La Directiva de Mercados de Instrumentos Finan-
Europea a los autorizados debidamente en cualquier cieros o MIFID7 que, llamada a sustituir y ampliar el régi-
Estado miembro. Además, aunque en el caso de accio- men establecido en la Directiva de Servicios de Inver-
nes y otros valores participativos (por ejemplo, obliga- sión, refuerza los requisitos organizativos y normas de
ciones convertibles) contempla que el registro del folleto conducta aplicables a las entidades que prestan servi-
se efectúe en el Estado donde la sociedad tiene su sede cios de inversión —entre ellas, las dirigidas a regular los
principal, en las emisiones de renta fija deja plena liber- conflictos de interés y las normas de protección de los
inversores— y consagra la libre competencia entre las
formas alternativas de organización de los mercados fi-
2
Directiva 2003/6/CE, de 28 de enero, sobre operaciones con
información privilegiada y manipulación del mercado.
3
Específicamente deben separarse estas tres áreas: la que gestiona
6
la cartera de valores propia de la entidad, la que gestiona la cartera de Real Decreto-Ley 5/2005, de 11 de marzo, de reformas urgentes
clientes y el área de análisis de inversiones. para el impulso a la productividad y para la mejora de la contratación
4
Ley 44/2002, de Medidas de Reforma del Sistema Financiero. pública.
7
5
Directiva 2003/71/CE, de 4 de noviembre, sobre el folleto informativo Directiva 2004/39/CE, de 21 de abril de 2004, de mercados de
que debe publicarse en caso de oferta pública o admisión a cotización Instrumentos financieros, que sustituye a la Directiva de Servicios de
de valores. Inversión.

nancieros. La Directiva contempla tres modalidades al- Como se indicó más arriba, esta segunda oleada de
ternativas de organización del mercado de un valor o reformas que vivió el mercado español de valores desde
instrumento financiero: los mercados oficiales o, en la principios del nuevo siglo no sólo respondió al proceso
terminología de la Directiva, regulados, aquellos que es- de integración financiera en la Unión Europea. También
tablecen requisitos para la admisión de valores a nego- lo hizo a los graves escándalos financieros que se ini-
ciación y, con frecuencia, están basados —como ocurre ciaron en Estados Unidos a finales de 2001 con el caso
con las Bolsas españolas— en un sistema centralizado Enron, tuvieron su reflejo en aquel país el verano del
de negociación basado en la concentración y case de año siguiente en la aprobación de la Ley Sarba-
órdenes de compra y venta; los sistemas multilaterales nes-Oxley, y llevaron a muchos otros países —entre
de negociación que, similares a los regulados en lo rela- ellos, España— a adoptar nuevas medidas para fortale-
tivo a la existencia de un mecanismo o plataforma cen- cer la independencia de los auditores, acrecentar la in-
tralizada de negociación, no tienen establecidos requisi- formación pública suministrada por las sociedades coti-
tos de admisión de valores; y, finalmente, los mercados zadas y fomentar su buen gobierno. De las varias nor-
descentralizados, basados en la actividad de compra y mas españolas encaminadas a ese fin, destacó la
venta de valores por intermediarios financieros que, en llamada Ley de Transparencia, que obligó a las socieda-
vez de trasmitir a un mercado centralizado las órdenes des a hacer público anualmente un Informe de Gobierno
de sus clientes, las internalizan tomando posiciones por Corporativo, estableció un régimen obligatorio de publi-
cuenta propia. cidad para nuevos pactos parasociales entre accionis-
tas y reforzó las obligaciones de publicidad sobre opera-
4. Otras reformas ciones entre partes vinculadas (esto es, transacciones
realizadas entre una empresa y sus directivos, conseje-
Como parte del esfuerzo por modernizar el marco ros, accionistas de control o personas vinculadas con
normativo del mercado español de valores y adaptarlo ellos). Esas exigencias legales fueron luego desarrolla-
a las tendencias imperantes en la Unión Europea, en el das por sus correspondientes normas reglamentarias8-9.
año 2003 se aprobó la nueva Ley de Instituciones de
Inversión Colectiva, que entró en vigor en febrero de 5. Perspectivas y desafíos
2004 y deberá ser desarrollada mediante un Regla-
mento cuya aprobación está prevista para el otoño de El mercado español de valores ha experimentado
2005. La nueva normativa permitirá la aparición en una extraordinaria transformación y desarrollo en las
España de los llamados «fondos de gestión alternati- últimas décadas. La capitalización del mercado bursátil
va» o hedge funds, así como la creación de fondos de
inversión «por compartimentos» —que podrán diferir
8
en el nivel de comisiones, la inversión mínima, la divisa ORDEN EHA/3050/2004, de 15 de septiembre, sobre la información
de las operaciones vinculadas que deben suministrar las sociedades
de denominación u otros aspectos—. También hará po- emisoras de valores admitidos a negociación en mercados secundarios
sible la aparición de fondos de inversión cotizados (ex- oficiales; y Circular 1/2005, de 1 de abril, de la Comisión Nacional del
Mercado de Valores, por la que se modifican los modelos de información
change-traded funds). Flexibilizará otros aspectos del pública periódica de las entidades emisoras de valores admitidos a
régimen de inversión de las sociedades y fondos de in- negociación en Bolsas de Valores.
9
Circular 1/2004, de 17 de marzo, de la Comisión Nacional del
versión, como el porcentaje que podrán invertir en Mercado de Valores, sobre el informe anual de gobierno corporativo de
otras instituciones de inversión colectiva, en depósitos las sociedades anónimas cotizadas y otras entidades emisoras de
valores admitidos a negociación en mercados secundarios oficiales de
a menos de 12 meses o en instrumentos del mercado valores, y otros instrumentos de información de las sociedades
monetario no cotizados. anónimas cotizadas.

excede ya del 70 por 100 del PIB, lo que otorga a nues- gama de instrumentos y mayor competencia entre ges-
tro mercado uno de los mayores tamaños relativos de toras se traduzca en una mejora para los partícipes e
Europa. El desarrollo de los fondos de inversión y, en inversores, no en aumentos extraordinarios de la renta-
menor medida, de los fondos de pensiones ha sido no- bilidad o comisiones de dichas gestoras; de otro lado,
table. La titulización de préstamos —especialmente de lograr que las entidades españolas no sean meros im-
los hipotecarios— ha crecido vertiginosamente, y ha portadores de fondos gestionados fuera de España,
permitido a las entidades de crédito refinanciar la febril sino que comercialicen fuera de nuestras fronteras pro-
actividad crediticia que han venido manteniendo en los ductos gestionados desde aquí.
últimos años. Los avances en materia de información y 3. El proceso de integración de los mercados euro-
buen gobierno de las sociedades cotizadas han sido peos de valores redundará en ventajas tanto para los
destacables. ahorradores españoles, como para las empresas espa-
Pero el mercado español de valores se enfrenta a va- ñolas que se financian en él. Pero será también un
rios retos. Sin pretender ser exhaustivo, cabe señalar constante desafío para cuantas instituciones —ya sean
tres: intermediarios financieros, Bolsas y mercados, o institu-
1. El volumen de capitalización del mercado bursátil ciones supervisoras— configuran el mercado español.
español es, sin duda, significativo, pero el número de En efecto, el amplio elenco de reformas legislativas
sociedades cotizadas no llega a 200, lo que revela la he- contenidas en el Plan de Acción de Servicios Financie-
gemonía de un número muy reducido de grandes valo- ros contribuirá a la efectiva integración de los mercados
res —Telefónica, grandes bancos y eléctricas— que de capitales en la Unión Europea y, de modo especial, a
concentran el grueso de la negociación y la capitaliza- acrecentar la competencia entre mercados y plazas fi-
ción. La razón fundamental de ese hecho está en el nancieras. Exigirá para España un renovado esfuerzo
gran peso de la empresa familiar y la pequeña empresa legislativo, que entrañará una nueva y profunda reforma
en el tejido empresarial, lo que limita el número de so- de la Ley del Mercado de Valores, especialmente para
ciedades con vocación bursátil, dadas las implicaciones transponer lo dispuesto en la Directiva MIFID.
asociadas con la emisión de valores, tales como la po- Aunque el efecto global del Plan de Acción será, sin
tencial pérdida del control de la sociedad, la necesidad duda, favorable, el proceso de integración financiera en
de mayor transparencia sobre la gestión, o los costes la Unión Europea se enfrenta todavía a varias limitacio-
asociados a la publicación de información pública perió- nes, entre las que cabe destacar las siguientes:
dica. Por otro lado, los moderados tipos de interés y la 1. La existencia de una pluralidad de mercados na-
facilidad para endeudarse se ha traducido en que du- cionales sujetos a la supervisión de sus correspondien-
rante el año 2005 no sólo fueran escasas las nuevas sa- tes autoridades nacionales exigirá una estrecha coordi-
lidas a Bolsa, sino en que varias sociedades cotizadas nación y colaboración entre tales autoridades naciona-
de tamaño medio (Recoletos, Aldeasa...) dejaran de co- les, integradas en esa red paneuropea que, como se
tizar tras ofertas públicas de adquisición presentadas indicó, tiene su expresión en el Comité Europeo de Su-
por grupos de entidades especializadas en «private pervisores de Mercados de Valores (CESR). Ahora bien,
equity» y financiadas mediante de deuda. ese régimen de cooperación se enfrentará a algunas di-
2. La industria española de fondos de inversión e ficultades:
instituciones de inversión colectiva deberá formularse — Las autoridades de algunos mercados financieros
un doble reto: de un lado, aprovechar las nuevas oportu- pudieran sentir la tentación de aplicar con más benigni-
nidades que abrirá el Reglamento de la Ley de Institu- dad o flexibilidad ciertas reglas (por ejemplo el grado de
ciones de Inversión Colectiva y lograr que la mayor detalle de la información que los emisores de valores

tendrán que incluir en los folletos de emisión), a fin de rá administrar, y quién pechará con el coste de su
atraer negocio hacia sus respectivos mercados financie- creación y mantenimiento.
ros. Para prevenir ese riesgo de «arbitraje regulatorio» 3. En lo que atañe a las normas de contabilidad apli-
será preciso un estrecho contacto entre autoridades na- cables por las sociedades cotizadas, la aceptación por
cionales, así como el establecimiento de un ágil proceso la Unión Europea de las NIIF supondrá, en principio,
de mediación en caso de disputa entre ellas. tanto una eficaz e inmediata armonización en el seno de
— No todas las autoridades nacionales de supervi- la Unión, como la adopción por las compañías europeas
sión de mercados de valores tienen las mismas responde unos depurados estándares contables, de aplicación
sabilidades: varias de ellas carecen de competencia, creciente en otras partes del mundo y, sobre todo, en
por ejemplo, en materia de ofertas públicas de adquisi- proceso de «convergencia» con los vigentes en Estados
ción o de control de la información financiera publicada Unidos. Ahora bien, la aplicación efectiva de las citadas
regularmente por las sociedades cotizadas; y algunas normas desde principios de 2005 ha mitigado el inicial
están sujetas a cortapisas para intercambiar informa- entusiasmo de quienes propugnaron en su día su adop-
ción y colaborar con otras autoridades nacionales. En ción por la Unión Europea. Dos son, al menos, las difi-
consecuencia, la falta de plena homogeneidad en las cultades constatadas:
atribuciones de las Comisiones de Valores o autorida- — El carácter general de las NIIF —que enuncian
des supervisoras podrá limitar su capacidad para cola- principios, más que reglas detalladas de aplicación— y
borar entre sí. la capacidad de elección que otorgan con frecuencia a
— La armonización legislativa impulsada por las Di- las empresas que deben aplicarlas viene suscitando no
rectivas integradas en el Plan de Acción no ha incluido sólo dudas prácticas sobre cómo deban interpretarse,
el régimen sancionador aplicable por los Estados a las sino limitando también la comparabilidad de la informa-
infracciones en el ámbito del mercado de valores, al en- ción financiera proporcionada por empresas que hayan
tenderse tradicionalmente que esas facultades punitivas optado por criterios contables distintos.
—especialmente cuando tienen su asiento en las nor- — La amplitud que las NIIF otorgan al criterio de «va-
mas penales— constituyen parte del núcleo esencial de lor razonable» (fair value) y de reflejo en la cuenta de
la soberanía nacional y han quedado al margen del pro- pérdidas y ganancias de las plusvalías o minusvalías
ceso de integración europea. producidas por alteraciones en dicho valor hacen que
2. El principio de libre competencia entre los dis- los resultados contables en términos NIIF puedan ser
tintos mecanismos de negociación de un mismo valor presumiblemente más volátiles que los calculados con
(esto es, contratación centralizada en Bolsas, nego- arreglo a reglas de contabilidad más tradicionales, que,
ciación en plataformas electrónicas, internalización basadas en reglas de prudencia dirigidas a proteger a
por entidades financieras) podrá fragmentar la contra- los acreedores de las compañías, descansaban en un
tación del valor entre todos ellos y, con ello, dispersar criterio más asimétrico, basado en provisionar de inme-
también la información relativa a tales operaciones. diato las plusvalías potenciales pero dejar ocultas las
De ahí que la Directiva MIFID contemple el estableci- plusvalías latentes.
miento de mecanismos que integren dicha informa- La integración financiera en la Unión Europea es ya
ción, especialmente en lo que atañe a las transaccio- muy visible en los mercados monetarios y en los de
nes efectuadas (transaction reporting). Pues bien, el Deuda Pública, pero lo es bastante menos en el caso de
establecimiento de tales mecanismos está todavía la renta fija privada y, sobre todo, de los mercados de
pendiente, y es previsible que dé origen a divergen- acciones y bursátiles. En el caso de estos últimos, se
cias sobre qué alcance deberán tener, quién los debe- han producido, sin embargo, movimientos societarios,

alianzas y debates que guardan relación con una even- co de este esquema es «Euronext», que integró a las
tual intensificación de ese proceso. Así: antiguas Bolsas de París, Ámsterdam, Bélgica y Lisboa.
1. Desde hace años venimos asistiendo en la Unión 3. Durante 2005 se produjo un nuevo y fallido intento
Europea al proceso de «desmutualización» de las Bol- de integración: la frustrada adquisición de la Bolsa de
sas, a tenor del cual las Bolsas dejan de ser organiza- Londres por el grupo alemán «Deutsche Börse». Con in-
ciones de carácter «cooperativo» —esto es, poseídas y dependencia de que el intento fracasara por otros moti-
controladas por quienes negocian en ella en calidad de vos —entre ellos, la negativa de varios accionistas insti-
miembro— y pasan a transformarse en sociedades mer- tucionales de la sociedad alemana a respaldar los planes
cantiles con ánimo de lucro, en las que los accionistas de compra de su Director General—, llevó a que las auto-
no son necesariamente los miembros que contratan en ridades del Reino Unido juzgaran potencialmente contra-
Bolsa10. Producida esa desmutualización inicial, el paso rio a la libre competencia que un «silo vertical» como
siguiente suele ser la salida a Bolsa de la entidad, como «Deutsche Börse» adquiriera la bolsa británica y, como
hicieron años atrás las grandes Bolsas europeas —con consecuencia, permitiera ampliar su actividad en el mer-
la excepción de la italiana— y efectuará previsiblemente cado británica a «Clearstream», la sociedad de compen-
en 2006 el grupo español «Bolsas y Mercados Españo- sación y liquidación integrada en el grupo alemán.
les» (BME). · La Comisión Europea, tras haber encargado dos
2. Los distintos mercados financieros han buscado estudios —los llamados «Informes Giovannini»— sobre
expandirse e integrarse entre sí. Cabe al efecto distin- las barreras que, vinculadas a los sistemas nacionales
guir dos grandes modelos: de registro, compensación y liquidación, encarecen la
— El modelo de «integración vertical» o de «silo», en contratación transfronteriza de valores, deberá decidir a
el que se integran en un mismo grupo empresarial principios de 2006 si completa el abanico de Directivas
—normalmente de base nacional— tanto los mercados del Plan de Acción con otra nueva centrada en los siste-
bursátiles donde se negocian acciones, como los mer- mas de compensación y liquidación.
cados de derivados y las entidades especializadas en
servicios de registro, compensación y liquidación de va- 6. Conclusión
lores. Ejemplos señeros de este esquema son tanto el
grupo alemán «Deutsche Börse», como los grupos es- Los mercados de valores españoles se enfrentan a un
pañol e italiano «Bolsas y Mercados Españoles» (BME) período de mayor competencia, innovación financiera y
y «Borsa Italiana», respectivamente. cambio. Estoy seguro de que las autoridades económi-
— El modelo de «integración horizontal», en el que cas, la CNMV y cuantos agentes, entidades e institucio-
varias Bolsas o centros de negociación nacionales se nes configuramos ese mercado haremos frente a esos
integran en un sistema transnacional. Ejemplo prototípi- retos con profesionalidad, ilusión y eficacia.
10
Como le gustaba señalar a Narciso de Paz —un gran especialista
en Derecho cooperativo— cuando prestaba servicios como asesor
jurídico en la Dirección General del Tesoro y Política Financiera, el
legislador español tenía una querencia tan inveterada hacia la figura de
la sociedad anónima, que configuró las Sociedades Rectoras de las
Bolsas españolas como sociedades anónimas, cuando su naturaleza se
hubiera correspondido mejor con la de cooperativas.

Matías Rodríguez Inciarte
LOS RETOS DE LA ECONOMÍA
ESPAÑOLA EN LA ACTUALIDAD:
LA BANCA ESPAÑOLA ANTE LA
GLOBALIZACIÓN
La internacionalización de la actividad bancaria ha sido un proceso progresivo que
arranca en las primeras etapas de apertura de los mercados financieros, tras la crisis
del petróleo de 1973 y 1979, y que se ha visto fuertemente potenciado por la irrupción
y generalización de las tecnologías de la información, y la creciente interconexión de
los mercados. A ello han contribuido igualmente factores como la positiva
transformación del marco político y económico de buena parte de los llamados países
emergentes y los avances en la liberalización de los intercambios comerciales. El
sector bancario no sólo ha participado en este proceso globalizador, sino que
generalmente ha sido uno de los protagonistas del mismo, viéndose obligado a
adaptarse a las nuevas condiciones legislativas, tecnológicas y de competencia de los
mercados internacionales.
Palabras clave: mercados financieros internacionales, sector bancario, internacionalización de la econo-

mía, España.
Clasificación JEL: G15, G21.
1. Introducción. La globalización en el sector Este proceso, ampliado por la irrupción de las prime-
financiero: un largo proceso dinámico ras tecnologías de la información y por la interconexión
de los mercados, dio lugar a un fuerte incremento de las
La globalización en la banca ha sido un proceso de transacciones y a una continuidad de las operaciones a
pasos sucesivos que arranca en las primeras etapas de través de los distintos usos horarios.
apertura de los mercados financieros, tras las crisis del El rápido desarrollo de la tecnología informática, so-
petróleo de 1973 y 1979. bre todo a partir de comienzos de los años noventa, au-
El impacto del «reciclaje de los petrodólares», canali- mentó la complejidad de las operaciones y las dificulta-
zando una parte significativa de los mismos hacia la des para su control efectivo.
deuda emergente extendió la internacionalización, des- Todo lo anterior actuó como catalizador de los proce-
de los mercados de materias primas, a los activos finan- sos de innovación financiera y como base para el desa-
cieros básicos (divisas, deuda pública y bolsas). rrollo de nuevos procesos de desintermediación.

MATÍAS RODRÍGUEZ INCIARTE
Los avances hacia la libertad de los intercambios de

GRÁFICO 1 bienes y servicios (desde la Ronda Uruguay hasta final-
FLUJOS BRUTOS DE CAPITAL mente el lanzamiento y extensión de la OMC) favorecie-
(Miles de millones de US$) ron el proceso de integración económica y financiera, y
la difusión espectacular de las llamadas nuevas tecnolo-
3.500 gías a finales de los noventa, hicieron ya inevitable una
toma de conciencia generalizada sobre el proceso de
3.000
globalización.
2.500 El sector bancario no sólo ha acompañado al resto de
los sectores en estos pasos sucesivos hacia la globali-
2.000
zación, sino que en muchas ocasiones ha sido un «ade-
1.500 lantado», al ver envueltas en la internacionalización una
parte muy significativa de sus propias actividades.
1.000
La situación no ha evolucionado de forma paralela en
500 todos los países desarrollados, ni incluso dentro del pro-
1980 a 1989 a 1993 a 1997 a 2000 2003
1988 1992 1996 1999 pio sector. La actividad bancaria, como sector regulado,
FUENTE: FMI, Banco Mundial, 2005.
ha estado con frecuencia protegida de la competencia
global, y no siempre se han resistido las tentaciones de
defender las rentas de situación frente al escenario que
La internacionalización de los mercados financieros y se abría paso.
los pasos paralelos hacia la libertad de los movimientos En el caso español, sin embargo, y tras algunas du-
de capital encontraron soporte, a su vez, en los avances das iniciales se produjo ya, desde finales de la década
hacia la integración regional en Asia, Iberoamérica y, so- de los ochenta, una eficaz combinación de visión y de
bre todo, en Europa (progreso hacia el euro y en la crea- capacidad de decisión, por parte de autoridades super-
ción de un Mercado Único interior). visoras y entidades líderes, resolviendo el dilema a fa-
Con ello, y ya a comienzos de los años noventa, se vor de una apuesta por el futuro. Esta apuesta, como el
hace evidente que los mercados se habían convertido tiempo ha venido a demostrar, ha sido muy beneficiosa
en «jueces» de las políticas económicas, de la actua- para la economía y el desarrollo de nuestro país.
ción de los gobiernos y de las instituciones.
La transformación positiva del marco político y econó- 2. La toma de posición de la banca española.
mico, en buena parte de los llamados países emergen- Una clave para la adaptación al nuevo escenario:
tes, con la implantación de un nuevo consenso de Políti- la competencia
ca Económica basado en el mercado, permitió la incor-
poración de algunos de estos países al mundo A lo largo de la segunda mitad de los ochenta y prime-
industrializado (caso de los llamados NICs), y el fortale- ros de los noventa, la liberalización económica, la apertura
cimiento de otros, como Chile, Malasia, México, Brasil, al exterior, una supervisión eficaz y la progresiva estabili-
China o India, de notable población y potencial econó- dad macroeconómica, actuaron como catalizadores de un
mico. Como consecuencia, se produjo una doble diná- profundo cambio estructural centrado en la competencia.
mica, en la que al aumento de la interrelación por áreas Esta fuerte competencia, unida al brusco descenso de
geográficas se le añadió, de forma cada vez más clara, los tipos de interés, —consecuencia de la convergencia
un proceso de globalización. nominal con la UE y la implantación del euro—, se tradujo

LOS RETOS DE LA ECONOMÍA ESPAÑOLA EN LA ACTUALIDAD ...
GRÁFICO 2
BANCOS RESIDENTES*: MÁRGENES FINANCIERO Y DE EXPLOTACIÓN
4,1
4,1 4,1
3,8 3,8
3,5 3,5
3,2 3,2
2,9 2,9
2,6 2,6
2,3 2,2 2,3
2,0 1,9 2,0
1,7 1,7
1,4 1,4
1,1 0,9 1,1
0,8 0,8
1982 1984 1986 1988 1990 1992 1994 1996 1998 2000 2002 2004
Margen financiero s/ATM Margen de explotación s/ATM
NOTA: * Con negocios en España.

FUENTE: Banco de España.
en una reducción generalizada de los márgenes del sector 3. Énfasis en el asesoramiento financiero a los
bancario español. Entre 1991 y 1999, tanto el margen fi- clientes, lo que supuso pasar de un modelo clásico de
nanciero como el de explotación se redujeron a la mitad. banca transaccional a uno de banca de relación.
Las entidades financieras hicieron frente a esta situa- 4. Puesta en marcha de un proceso de concentración
ción, con un claro cambio de actitud, desarrollando una sectorial, lo que permitió alcanzar un tamaño más eficaz
estrategia de adaptación basada en: y, en el caso de las principales entidades, más adecuado
1. Fuerte competencia en los productos. Las llama- para su internacionalización, facilitando la cotización en
das «guerras» de cuentas corrientes e hipotecas y la las principales bolsas de valores mundiales y, en general,
reactivación y popularización de los Fondos de Inver- la expansión internacional de sus actividades.
sión, agudizaron la competencia a partir de finales de 5. Lanzamiento de un proceso de expansión inter-
los ochenta, certificando la desaparición de lo que hasta nacional. La reducción de los márgenes del negocio
entonces había dado en llamarse statu quo bancario. bancario y la maduración del mercado doméstico, hicie-
2. Optimización de recursos y aumento continuado ron indispensable la necesidad de buscar capacidad de
de la productividad y la eficiencia. Se implantaron políti- crecimiento fuera de España, diversificando los riesgos
cas de racionalización de costes, se desarrollaron nue- y aprovechando las oportunidades de especialización,
vos canales de distribución complementando a los tradi- al tiempo que la apuesta por los procesos de integración
cionales y se realizó un considerable esfuerzo de inno- en marcha (mercado europeo) aconsejó la conveniencia
vación, formación y desarrollo tecnológico. de participar en los mismos desde el primer momento.

GRÁFICO 3
ESPAÑA: CUOTA DE MERCADO* DE LOS 5 MAYORES GRUPOS**

(En % sobre el total)
55
51 52
50
45 44
BBVA BSCH
40 BBVA
BSCH
Caixa Caixa
35 BBV C.A. Madrid
Argentaria C.A. Madrid
B. Popular B. Popular
29 30 BS + Banesto
30 BCH
Caixa
25 BBV
Central Banesto
Bilbao Central
20 Banesto Caixa
Hispano BS
15 Caixa
10
1987 1990 1995 2000 2004
NOTAS: * Entidades de depósito: Inversión crediticia + Acreedores (débitos a clientes).

** Casas matrices.
FUENTE: Elaboración propia.
GRÁFICO 4
FLUJO DE INVERSIONES ESPAÑOLAS EN EL EXTERIOR:

BANCA Y OTROS INTERMEDIARIOS FINANCIEROS
(Inversión bruta* en millones de € y % sobre el total)
Total 1993 a 2004 = 72.700 Millones €
Brasil
R. Unido 9.300 13%
14.300 20%
Total UE
30.500 42% Latam México
Portugal 24.500 34% 7.300 10%
5.800 8%
RFA 2.900 4% Argentina 2.900 4%

P. Bajos 1.900 3%
Chile 1.900 3%
Francia 1.900 3% Otros Europa
6.800 9% Venezuela 1.700 2%
Resto UE 3.700 5% Resto Latam.1.300 2%
0tros 3.200 4%
EE UU
6.900 9%
Asia (incl. Japón) 800 1%
NOTA: * Inversión bruta descontadas las adquisiciones a otros residentes y las reestructuraciones de grupos empresariales.
FUENTE: Dirección General de Comercio Exterior e Inversiones.

Europa y en posiciones muy destacadas en cualquier

GRÁFICO 5 comparación internacional. Los mercados han visto con
UE*: MARGEN DE EXPLOTACIÓN buenos ojos esta evolución al situar a los grandes ban-
S/ACTIVOS TOTALES MEDIOS cos españoles en puestos destacados del ranking mun-
(En %) dial por capitalización bursátil.
España 3. Desafíos de futuro y estrategias

RFA
2,0 Grecia
Bélgica 1,6 Una vez estabilizadas, en comparación con épocas

R. Unido
1,2 anteriores, las políticas macroeconómicas, el nuevo es-
0,8
cenario va a estar dominado por enfoques más sectoria-
Dinamarca Italia
0,4
les o puramente empresariales, obligando así a entrar
0,0
de lleno en la que se ha denominado «era industrial de
P. Bajos Irlanda
la Banca».
Los nuevos desarrollos de las telecomunicaciones y
Francia Portugal las tecnologías de la información y, en general, el avan-
ce de la innovación, están potenciando la creación de
Suecia Finlandia
Austria
canales de distribución alternativos. La nueva demanda
2003 1996 de servicios, más personalizados, y la creciente desin-
termediación y vulgarización de productos derivados
NOTA: * Principales grupos bancarios (n.º mínimo por país = 4). más complejos, así como de los hedge-funds, favoreci-
FUENTE: AEB: Informe de Gestión y Memoria 1997 y 2004.
dos ambos por el entorno de bajos tipos de interés, ha-
rán que el asesoramiento a los clientes sea una parte
Así, a finales de los años ochenta, los grandes ban- esencial del proceso de creación de valor.
cos españoles comienzan su expansión en Iberoaméri- Todo ello sucede en un entorno cambiante, caracteri-
ca y toman posiciones en Europa, abriendo un proceso zado por una mayor competencia y por una gran com-
que habría de intensificarse y hacerse crecientemente plejidad en el control y la evaluación de los riesgos. Las
operativo a lo largo de la segunda mitad de los noventa, modificaciones y avances institucionales en la globaliza-
hasta convertirse, en la actualidad, en verdaderos refe- ción de los mercados y en el proceso hacia un verdade-
rentes de dichos mercados. ro Mercado Único europeo, están obligando, además, a
La expansión internacional obligó a reforzar la sol- las Entidades a desarrollar estrategias que les permitan
vencia y permitió diversificar riesgos, aumentar la ren- mantener y acrecentar sus niveles de competitividad.
tabilidad y el tamaño, e iniciar la competencia en el La actuación de las entidades se ha orientado en muy
mercado global (a finales de 2004, y pese a encontrar- diversos frentes, que describimos a continuación.
se el Euro en un momento de máxima fortaleza, los
activos financieros en el exterior del conjunto de las Aumento de la competencia
entidades de depósito españolas alcanzaban los
600.000 millones de euros; alrededor del 31 por 100 La mayor competencia ha obligado a poner el centro
de los activos financieros totales). de atención en la rentabilidad y en la eficiencia, lo que
Como consecuencia de este largo proceso, la compe- implica una continuidad en el esfuerzo desplegado en el
titividad del sector se sitúa en los primeros puestos en crecimiento de los ingresos y en la reducción de costes.

GRÁFICO 6
UE: RESULTADOS DE LOS PRINCIPALES GRUPOS BANCARIOS, 2003
8,0
Rec. Propios medios s/Activos Tot. medios (%)
7,5 Finlandia
7,0 España
Grecia
6,5
Portugal
6,0
5,5 Italia Irlanda
5,0 Media UE (sin Alemania)
Dinamarca
4,5 R. Unido
Austria
4,0 Francia
P. Bajos
3,5 Suecia
Alemania Bélgica
3,0
Media UE (sin Alemania)
2,5
–7 –6 –5 7 8 9 10 11 12 13 14 15 16 17 18
Bº Neto s/Recursos propios medios (%)
FUENTE: AEB: Informe de Gestión y Memoria 2004.
GRÁFICO 7
BANCOS: CAPITALIZACIÓN BURSÁTIL

(Millones de €)
Bank of America 2.
HSBC 3.
JPMorgan Chase 4.
Wells Fargo & Co 5.
Royal B.Scotland 6.
UBS 7.
Wachovia Corp 8.
Grupo Santander 9.
Barclays 10.
BNP Paribas 11.
HBoS 12.
Mizuho 13.
Mitsubishi Tokio 14.
US Bancorp 15.
BBVA 16.
Credit Suisse 17.
Lloyds 18.
Sumitomo 19. 31 de mayo 2005 13.30 h.
ABN AMRO 20.
0 30.000 60.000 90.000 120.000 150.000 180.000
FUENTE: Bloomberg.

GRÁFICO 8
INSTRUMENTOS FINANCIEROS DERIVADOS

(Volumen negociado* en miles de millones de US$)
1.200.000
1.000-000
800.000
600.000
400.000
200.000
0
1986 1988 1990 1992 1994 1996 1998 2000 2002 2004
Total Futuros Opciones
NOTA: * Sobre tipos de interés, divisas e indices bursátiles en mercados organizados (principal nocional).
FUENTE: BIS.
En un mercado global, el diferencial de crecimiento en personalizada y con un mayor nivel de asesoramiento.

los ingresos será clave, al tiempo que el control de cos- La creación de productos complejos, generadores de
tes resultará crítico, sobre todo en un mundo que podría valor y adecuados a las necesidades de los clientes y a
adentrarse en una etapa de menor crecimiento nominal. la situación de los mercados, la prestación de servicios
Ante este escenario, la estrategia de las entidades personalizados y la agilidad en la respuesta, ocuparán
deberá centrarse en: un lugar destacado en este proceso.
a) Dar prioridad a la orientación al cliente, situándo- La innovación no sólo en productos, sino también en
lo en el centro de la estrategia (client-driven strategy). procesos (más difíciles de replicar), la capacidad comer-
Ello supone un fuerte desafío en el ámbito comercial, cial y la flexibilidad en equipos y organización, serán as-
acelerando la migración desde una banca centrada en pectos esenciales a la hora de superar con éxito estos
la distribución de productos a una banca volcada en el desafíos.
servicio al cliente. b) La búsqueda de la excelencia operacional, lo que
El reconocimiento del valor a largo plazo de las rela- conlleva la aceptación, por parte de las organizaciones, de
ciones con los clientes, la calidad en el servicio, la cultu- una mentalidad de reestructuración permanente, en la que
ra de ventas y la mentalidad de franquicia comercial, de- la tecnología será el factor básico en la consecución de
berán complementarse con la adaptación a nuevas mi- mejoras radicales de la productividad y eficiencia, tanto en
crosegmentaciones del mercado, con una oferta más el plano operativo como en el comercial.

En conjunto, la tecnología no sólo debe hacer posible tos y negocios, las sinergias de back-office y la cons-
un impulso a la capacidad comercial, facilitando cam- trucción de centros de productos más complejos, como
bios organizativos y la creación de nuevos modelos co- pueden ser, por ejemplo, las unidades globales de tarje-
merciales, sino que debe facilitar nuevas oportunidades tas, de banca mayorista, de actividad de seguros o de
de reducir costes, redefinir el concepto de economías gestión de activos, por citar algunos ejemplos.
de escala de la banca y aportar un efecto multiplicador En un mundo desarrollado, con moderado crecimien-
del valor de las franquicias. to del PIB nominal y mercados maduros, se impone la
c) El sostenimiento de una rigurosa gestión de los búsqueda de oportunidades de negocio y de economías
costes, con un rediseño de procesos en el que la tec- de escala, así como de un mayor equilibrio entre áreas
nología se configura como una herramienta indispen- de crecimiento estable y áreas de alto crecimiento.
sable para aprovechar todas las oportunidades que Por éstas, entre otras razones, una presencia selecti-
ofrezcan los avances de la técnica y la propia globali- va en los llamados mercados emergentes resultará es-
zación. tratégicamente indispensable.
Figuras como el «outsourcing» y el arbitraje global de El mayor diferencial de crecimiento del PIB nominal, la
salarios, están jugando ya un importante papel en la tendencia al desplazamiento del trabajo hacia países de
mejora de la productividad de la industria, al ofrecer po- bajo coste, la progresiva convergencia en productividad,
sibilidades interesantes de ahorro de costes (concentra- un mayor crecimiento demográfico, el alto potencial de
ción de funciones de back-office en determinados paí- mejora de la penetración bancaria (bancarización) y el
ses), y de mejora de determinados servicios (caso de hecho de que la tecnología permite la integración de los
los «Servicio 24 horas»). mercados emergentes en la cadena global de valor, hace
d) Una visión y una presencia globales, con una que una presencia equilibrada (con disciplina de capital y
identidad corporativa común. El nuevo escenario hace costes, negocio recurrente y construcción de la mejor
indispensable una visión global de los flujos económicos franquicia local), en los llamados mercados emergentes,
y financieros que informe la estrategia de la Entidad, constituya una clara ventaja competitiva.
orientándola en un marco competitivo caracterizado por Pero la presencia a escala global implica, por otra
el cambio permanente. parte, la necesidad de potenciar una identidad corporati-
Por otro lado, el tamaño proporciona economías de va global y realizar la gestión global de la marca como
escala. No en vano, la tecnología y sistemas, control de un activo estratégico.
riesgos y otros costes fijos representan alrededor del 25 Una gestión multilocal necesita de una identidad cor-
por 100 de los costes de la banca. Estos costes pueden porativa que refuerce el valor del grupo y cree vínculos
ser optimizados a través de su exportación a otros mer- internos de pertenencia y externos de notoriedad, con-
cados al por menor. fianza y credibilidad.
En definitiva, la presencia global, confiere indudables Esto se hace aún más necesario en un momento en
ventajas frente a los competidores locales, al ser una que el perfil de las Entidades financieras es cada vez
herramienta que facilita, tanto el ahorro de costes como menos nítido, como sucede, por ejemplo, con la crecien-
el fortalecimiento de la posición competitiva. te dilución de las fronteras entre banca y seguros.
Esta actuación global favorece la puesta en práctica
de la que podría denominarse primera fase de las siner- La nueva gestión de riesgos
gias transnacionales: diseño tecnológico, transferencia
de know-how, marcas globales, servicios cross-border. Un segundo aspecto de interés primordial es la ges-
Además, estimula los desarrollos conjuntos de produc- tión de los riesgos. En los últimos años una serie de

acontecimientos que van desde la crisis asiática a la Una sólida cultura de riesgos y las herramientas
crisis de Iraq, pasando por el default ruso, la crisis del puestas a su servicio, se han convertido, pues, en un
LTCM, los atentados del 11-S (con lo que supuso en claro factor de ventaja competitiva, hasta el punto de
términos de incremento de la sensibilidad global al que, hoy, la función de riesgos en las principales entida-
riesgo geopolítico) y la llamada crisis de confianza de des bancarias se concibe como una función ejecutiva
«credibilidad contable» del 2002, han puesto de mani- (no consultiva) e independiente.
fiesto la mayor complejidad en el control y la evalua- En cuanto al fondo, el modelo evoluciona con el de-
ción de los riesgos y el fuerte incremento del riesgo de sarrollo de nuevas técnicas (value at risk, titulizacio-
transmisión internacional de las crisis que se derivan nes, ratings internos, back testing, stress testing), en
de la globalización. La atención al fenómeno del deno- un entorno condicionado por el incremento de la liqui-
minado fligth to quality y el aumento de la volatilidad dez y la volatilidad o los nuevos cambios regulatorios y
se han constituido en aspectos relevantes del merca- legales, extendiéndose el objetivo general de obtener
do global. rentabilidades consecuentes con el riesgo que se corre
La fuerte interconexión de los mercados acentúa la (RORAC).
capacidad de que acontecimientos en un determinado La carrera por el nuevo paradigma ha comenzado ya
ámbito geográfico o en un tipo de riesgo específico inci- hace tiempo. Es un desafío que se caracteriza por la
dan de forma inmediata en mercados y riesgos aparen- medición integrada de todos los riesgos, incluidos todos
temente ajenos. La existencia demostrada de correla- aquellos que, hasta ahora, acaso no habían sido tenidos
ciones entre diferentes tipos de riesgo (crédito, operati- suficientemente en cuenta.
vo, mercado, liquidez, reputacional, entre otros) implica Riesgos tales como operativo, reputacional, negocio y
la renuncia a una gestión individualizada de los mismos cuantas amenazas y oportunidades se advierten en los
y adoptando un enfoque integral del riesgo. análisis recurrentes de escenarios y la gestión activa de
Esto ha obligado a desarrollar, tanto a las entidades las carteras, son tenidas también en cuenta para optimi-
bancarias como a las autoridades supervisoras, una cul- zar la relación rentabilidad/riesgo y la gestión basada en
tura y una normativa preventiva, para hacer frente a los el consumo de capital.
riesgos implícitos en el nuevo escenario. La transición al nuevo modelo ofrece importantes be-
El nuevo ámbito ha propiciado grandes modificacio- neficios, fácilmente perceptibles en incremento de már-
nes en el entorno regulatorio al que están sujetas las en- genes, reducción de costes en procesos de riesgos, en
tidades de crédito: nuevas normas contables internacio- focalización intensiva en transacciones/productos de
nales, Acuerdo de Basilea II, Sarbanes Oxley, exigiendo mayor rendimiento y, consecuentemente, en reduccio-
una mayor atención al «corporate governance», una nes en el consumo de capital.
mayor transparencia, disponibilidad de la información y La transformación requiere, a su vez, la utilización de
compromiso social, el reforzamiento de la solvencia, la herramientas robustas de carácter analítico, rediseño
exigencia de mejora de las técnicas de gestión y una de procesos, desarrollos contables y de gestión de port-
mayor atención a los riesgos bancarios operacionales, folios y la separación entre la generación y la gestión de
legales, y reputacionales (lo que supone un nuevo desa- los activos crediticios.
fío, sobre todo para los bancos globales). El propio marco revisado de Convergencia Internacional
Cambios normativos, tan profundos y simultáneos, de Medidas y Normas de Capital (más conocido como BIS
apuntan, según una corriente de opinión cada vez más II), establece entre sus objetivos primordiales, fomentar la
extendida en la industria, un fenómeno de posible «so- adopción de prácticas de gestión de riesgos rigurosas y
brerregulación». avanzadas, mediante las cuales puedan determinarse los

requerimientos de capital mínimo, en función del perfil de (Europa e Iberoamérica), una potente organización co-
riesgo y los controles internos de las entidades. mercial y de distribución, una notable eficiencia y un
Estas normas deberán contribuir a fortalecer en ma- contrastado control de riesgos, unidos a la fortaleza de
yor medida la solidez y estabilidad del sistema bancario capital y a una excelente imagen de marca, son carac-
internacional, manteniendo la suficiente consistencia terísticas diferenciales muy positivas de la banca espa-
para que la estimación de capital no constituya una ñola.
fuente de desequilibrio competitivo. La maduración rápida de los mercados y los bajos ti-
pos de interés, obligan a desarrollar modelos eficientes
4. Conclusiones con crecimientos recurrentes de los ingresos y una di-
versificación de activos apoyada en la creciente globali-
Las entidades financieras deben acostumbrarse a ope- zación de los negocios.
rar en un entorno cambiante y de creciente complejidad, En este escenario, una clara visión estratégica, políti-
con avances tecnológicos e importantes cambios regula- cas definidas y sencillas, y sistemas flexibles y exporta-
torios y legales, unidos al desarrollo y sofisticación de los bles, resultarán decisivos. La gestión micro, y dentro de
mercados financieros. Tras las adaptaciones realizadas a ella la tecnología, constituirán las verdaderas ventajas
lo largo de las últimas décadas, la banca española enca- competitivas.
ra, en un excelente punto de partida, los sucesivos retos No caben complacencias, pero la trayectoria mostra-
que, sin duda, irá planteando la globalización. da por la banca española durante este ya largo proceso
Una masa crítica suficiente en los mercados domés- globalizador, permite contemplar el futuro con optimis-
ticos y también en algunos mercados internacionales mo. Los mercados así parecen confirmarlo.

Jordi Sevilla Segura
EL ESTADO AUTONÓMICO
Y LA ECONOMÍA ESPAÑOLA
El objeto de este trabajo es echar la vista atrás todo lo que las series de
macromagnitudes nacionales, regionales y autonómicas permitan, para hacer una
evaluación económica de los progresos de la Administración Pública española en el
marco del Estado de las Autonomías. Una Administración que hoy integran, en el mismo
plano de igualdad y corresponsabilidad, el Gobierno, las Comunidades Autónomas y los
Entes Locales. Se trata, así, de aportar evidencias sobre el hecho de que la progresiva
descentralización en la prestación de los servicios públicos que ha traído consigo el
mayor nivel de autogobierno de las Comunidades Autónomas ha tenido efectos
significativos en el crecimiento económico y el empleo, tanto por la mayor eficiencia que
ha ido alcanzando el gasto público como por la generación de externalidades, a través
del gasto corriente y de la constitución de un stock de capital público que, de facto, han
generado factores productivos adicionales para la competitividad del sector privado de
la economía española.
Palabras clave: descentralización administrativa, transferencia de competencias, financiación de las

Comunidades Autónomas, eficiencia económica, servicios públicos, España.
Clasificación JEL: R00, O52.
1. Introducción un potente sector público ha sido el factor coadyuvante

para superar esas crisis de manera eficaz, con el apoyo
Durante demasiado tiempo ha estado en boga la críti- de sociedades cohesionadas, bien estructuradas y
ca sistemática al sector público, bajo el argumento de su avanzadas.
incapacidad per se para alcanzar un nivel estimable de La lógica interna de esa adecuada imbricación entre
eficiencia. En contrapartida, y también sin una adecua- la Administración Pública y la sociedad radica en la do-
da contrastación comparada, se defiende la eficiencia ble virtualidad de los servicios públicos que, por una
«natural» del sector privado como el único que, casi por parte, hacen efectiva la igualdad de derechos entre los
su propia naturaleza, puede ser eficiente. ciudadanos mediante un desarrollo social que elimina
Sin embargo, durante los últimos años se ha puesto cualesquiera obstáculos derivados de la condición per-
en evidencia que los países con un sector público fuerte sonal o social de cada uno. Y que, por otra, constituyen
y eficiente pueden enfrentarse con más posibilidades de un auténtico motor de desarrollo, mediante la puesta a
éxito a situaciones de crisis económica, tal y como ha disposición de los agentes económicos y sociales de
ocurrido en los países del Norte de Europa, en los que una estructura de interrelación que facilita que el progre-

JORDI SEVILLA SEGURA
so de cada uno se vea acompañado por el progreso A ese respecto, un reto añadido para nuestro país ha
conjunto, con lo que se multiplican las posibilidades de venido dado por el proceso de descentralización produ-
un crecimiento ordenado, que es el único que ofrece fru- cido por el desarrollo del Estado autonómico, que ha su-
tos duraderos. En definitiva, para que el sector privado puesto una estructura administrativa más próxima a los
sea eficiente es importante que el sector público tam- ciudadanos, pero también más compleja. Y en la que se
bién lo sea. La eficiencia del sector público no sólo no es sigue avanzando con el desarrollo del gobierno local,
incompatible con la eficiencia del sector privado, sino que constituye un compromiso del Gobierno y que se
que la estimula, generando un efecto multiplicativo so- basa en los requisitos de la Unión Europea para la apli-
bre el crecimiento económico y el bienestar social. cación del principio de subsidiariedad.
Bien es verdad que sólo si se cree en la capacidad del Es una situación que enriquece la perspectiva del
sector público se estará dispuesto a trabajar para que Estado, aun a costa de una estructura más compleja. Y
responda a esas exigencias y no se limite a reflejar el tó- lo dota de tres niveles de administración territorial con
pico de la incompetencia. Y que esa creencia debe apo- autonomía política que actúan simultáneamente para
yarse: proporcionar los servicios públicos que demandan los
1. En la configuración de las Administraciones Pú- ciudadanos. Esta estructura del Estado está ya consoli-
blicas como instrumentos esenciales para constituir un dada en el ámbito autonómico, y se va a desarrollar con
factor de progreso y una garantía de equidad y cohesión rapidez en el local, y es bien distinta de la que inspiró los
social. usos administrativos tradicionales en España. Su evolu-
2. En su actuación bajo los principios de la gober- ción, desde la emergencia del actual marco constitucio-
nanza, regida por un Código de Buen Gobierno explícito nal, y tal como se refleja en el Gráfico 1, pone en eviden-
como el que acaba de aprobar el Gobierno español, de cia cómo los órganos de la Administración Central del
forma que responda con precisión a las demandas de la Estado han ido perdiendo protagonismo en el gasto total
sociedad y fomente la participación de los ciudadanos de las Administraciones Públicas, en favor de las Comu-
en la gestión de lo público. nidades Autónomas y los Entes Locales. Y sustenta cla-
3. En la oferta de unos servicios públicos de calidad, ramente la necesidad de disponer de un modelo de
contrastables en su eficacia y eficiencia, y en la apuesta Administración todo lo abierto y dinámico que sea posi-
por mejorar la capacidad de gestión del Estado, para ble para hacer efectiva la participación de las diversas
potenciar su función reguladora y dinamizadora, más administraciones y asegurar la eficacia y eficiencia del
que por el incremento de las dimensiones del sector pú- gasto publico dentro de la complejidad existente. Un
blico, o por el mayor intervencionismo estatal en la eco- modelo que ha de estar basado en la cooperación y la
nomía. corresponsabilidad entre las administraciones territoria-
Se trata, en suma, de reivindicar y hacer efectivas, y les, y hacia el que ya se camina, desde el hito de la re-
contrastables, la capacidad y suficiencia de las Admi- ciente Conferencia de Presidentes autonómicos, inédita
nistraciones Públicas para la prestación de servicios en la historia de nuestro Estado Autonómico y que ha
públicos que respondan de la mejor manera y con la demostrado la voluntad común de concertación entre el
mayor rapidez a las demandas sociales, lo que implica Gobierno de la Nación y los Gobiernos de las Autono-
una mayor eficacia de la Administración, con sus di- mías.
mensiones actuales, en el cumplimiento de objetivos y Como resultado de ese proceso de descentralización,
la obtención de resultados, teniendo en cuenta los cos- la Administración General del Estado (AGE) es ya la ad-
tes y en el marco de los principios contenidos en la ministración más pequeña en el ámbito del empleo pú-
Constitución. blico, como pone de manifiesto el Cuadro 1. Se trata de

EL ESTADO AUTONÓMICO Y LA ECONOMÍA ESPAÑOLA
GRÁFICO 1
GASTO DE LAS ADMINISTRACIONES PÚBLICAS

POR COMPONENTES INSTITUCIONALES, 1979-2002
50
45
40
35
30
25
20
15
10
0
80
83
90
93
79
00
89
99
81
88
91
98
01
82
92
02
86
96
84
94
85
95
87
97
19
19
19
19
19
20
19
19
19
19
19
19
20
19
19
20
19
19
19
19
19
19
19
19Estado Organismos Administración Central S. Social CC AA C. Locales
FUENTE: INTERVENCIÓN GENERAL DE LA ADMINISTRACIÓN DEL ESTADO: Actuación económica y financiera de las Administraciones Públicas.
un fiel reflejo de la profunda transformación producida una mejora en el diseño de la Administración Central,
en la estructura del Estado, que ha acercado el ejercicio para perfeccionar su capacidad de coordinación y para
de la función pública al entorno de los ciudadanos. Y aumentar su capacidad evaluadora de la eficacia y la
que es de tal magnitud que, en poco más de 20 años, se eficiencia económicas, con el establecimiento de pará-
han permutado prácticamente las proporciones que re- metros claros que permitan la comparación y la aporta-
presentan los funcionarios de la Administración Central ción conjunta de soluciones a los problemas detecta-
y las Administraciones Territoriales, de 80/20 a 20/80. dos.
Es decir, que estas administraciones disponen hoy casi En lo relativo a garantizar la calidad de los servicios
del 80 por 100 de los empleados públicos españoles públicos, se precisan asimismo nuevas formas de ges-
mientras que, 20 años atrás, ésa era la proporción de tión, que introduzcan el principio de cooperación entre
los que dependían de la Administración Central. administraciones como preferible para la prestación de
El Estado de las autonomías ha hecho de España un determinados servicios a los que no se puede hacer
país más democrático, con mejores servicios públicos y frente, adecuadamente, con la asignación exclusiva de
en el que se reconoce la singularidad de los pueblos competencias, habitual hasta ahora. Se debe avanzar,
que lo constituyen, con unos gobiernos territoriales cer- de este modo, hacia la implantación de un modelo orga-
canos a los ciudadanos y dotados de amplísimas com- nizativo que se base en el principio de cooperación o co-
petencias, lo que ha situado nuestro nivel de descentra- gobernanza entre las diversas administraciones, y que
lización incluso en un nivel superior al de algunos Esta- garantice su flexibilidad y eficacia de cara a los ciudada-
dos federales consolidados. Y esos logros requieren nos. Y se debe contar, además, con una supervisión

CUADRO 1
EMPLEADOS PÚBLICOS EN LA ADMINISTRACIÓN GENERAL DEL ESTADO,

LAS COMUNIDADES AUTÓNOMAS Y LAS CORPORACIONES LOCALES
1983 2005
N.º % N.º %
1. Administración General del Estado . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 1.357.000 80 542.353 23

Fuerzas Armadas y Fuerzas de Seguridad del Estado . . . . . . . . . . . . . . . — — 307.839 —
AGE (excluidas Fuerzas Armadas y Fuerzas de Seguridad del Estado) . . . — — 234.514 —
— Servicios Centrales. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . — — 100.299 —
— Administración Periférica. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . — — 127.199 —
— Servicio Exterior . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . — — 7.037 —
— Trabajo y Asuntos Sociales . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . — — 47.611 —
— Economía y Hacienda. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . — — 45.014 —
Universidades. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . — — 92.547 4
2. Administraciones Autonómicas . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 107.000 6 1.162.057 49
3. Administración Local . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 232.000 14 563.392 24
Total . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 1.696.000 100 2.358.864* 100
NOTAS: * El total de efectivos en 2005 (datos a enero de dicho año) incluye también el personal de Universidades.
FUENTE: INAP (datos de 1983) y Registro Central de Personal.
constante de la calidad de los servicios públicos, me- mico. El objetivo último de la mejora del autogobierno es
diante la creación de una Agencia de Calidad, para me- que las Administraciones Autonómicas puedan actuar
jorar las actuales capacidades de evaluación de los ser- con más eficacia, en beneficio de los ciudadanos, pero
vicios que ofrece la Administración Central. sin que ello suponga una quiebra en el marco de convi-
En ese marco de permanente búsqueda de mayor efi- vencia que nos hemos dado y del que está satisfecha
cacia y eficiencia de lo público, se insertan tanto la revita- una amplia mayoría de los ciudadanos.
lización del proceso destinado a mejorar el papel de re-
presentación territorial del Senado, como la reforma de 2. Perspectiva internacional: factores
los Estatutos de autonomía para adecuarlos a la actual de competitividad de una Administración Pública
realidad española, dentro del respeto al marco constitu- moderna
cional vigente y siempre que cuenten con un amplio con-
senso político y social. La modificación de determinados El reto de la eficacia y la eficiencia comparadas ad-
aspectos estatutarios debe servir para mejorar el sistema quiere una especial relevancia en un contexto como el
autonómico en general, lo que significa que todos los ciu- actual, en el que hechos como la globalización y la
dadanos han de salir beneficiados de estos cambios, los emergencia de áreas económicas integradas como la
cuales no pueden conllevar, por tanto, la introducción de Unión Europea imponen la competitividad comparada a
ningún factor de discriminación o de freno al impulso a la todos los agentes, ya sean públicos o privados, de cara
cohesión social que caracteriza a nuestro Estado autonó- al crecimiento económico y al fomento del empleo. Este

objetivo ya se exponía claramente a los europeos en el bles como la educación y el desarrollo tecnológico. Ade-
Informe del Grupo Ciampi, encargado por el Consejo más, la Administración debe tener una estructura
Europeo celebrado en Essen, informe que ponía un én- organizativa moderna, flexible y participativa que permita
fasis especial en la necesidad de estimular la competiti- pasar de la información al conocimiento, y que combine,
vidad en la UE conforme la integración hiciera perder en las proporciones adecuadas, competencia, regula-
importancia a los artificios del tipo de cambio o las políti- ción, defensa de los intereses públicos y bienestar.
cas monetarias y presupuestarias ad hoc. Este Informe La competitividad de un país, en suma, no puede re-
destacaba como líneas prioritarias de actuación: ducirse solamente al Producto Interior Bruto y a la pro-
1. La potenciación de las infraestructuras y la mejora ductividad, porque en el desempeño de las empresas
de la eficiencia en la prestación de los servicios públicos. también influyen los ámbitos políticos, sociales y cultu-
2. La implantación de políticas en favor del desarro- rales con los que interactúan. De ahí el papel relevante
llo empresarial y la conservación del medio ambiente. de la Administración Pública, que ha de participar en la
3. El soporte prioritario a las pequeñas y medianas generación de un ambiente que potencie la inversión en
empresas, y en especial a las PYME innovadoras. infraestructuras, el desarrollo de las instituciones y las
4. El apoyo a la formación continuada. políticas que coadyuven a la competitividad de las em-
En estas líneas estratégicas ya se prefiguraba el doble presas.
papel de la Administración Pública en una economía A ese respecto, el Anuario de Competitividad Mundial
avanzada: como agente económico que proporciona la del Internacional Institute for Management Development
infraestructura básica de un país y presta servicios públi- proporciona un elemento de comparación de la competiti-
cos a los ciudadanos de forma eficiente, y también como vidad por países que se viene publicando sin interrupción
coadyuvante del desarrollo y la competitividad del sector desde 1989. En su última edición, analiza las 60 principa-
empresarial, generando los recursos intangibles que es- les economías mundiales, a las que clasifica atendiendo
tán detrás de las ventajas competitivas de un país. a cuatro grandes factores de competitividad, que a su vez
En ese doble papel, la Administración Pública está se desagregan en diversos subfactores, evaluados me-
sometida a la evaluación de su propia eficiencia, mediante variables cuantitativas y cualitativas, encuestadas,
diante la percepción de la calidad en la provisión de los cuya síntesis puede verse en el Cuadro 2.
servicios públicos, la calidad de la burocracia, la compe- España ocupa el lugar 14º en el ranking global de
tencia de los empleados públicos, la independencia de competitividad, tanto en 2003 como en 2004, pero sus
la función pública respecto de las presiones políticas y posiciones son más avanzadas cuando se observan su
la credibilidad de los compromisos políticos del gobier- desempeño económico y su eficiencia gubernamental,
no. Pero también lo está por los resultados de su ges- factores en los que ocupa la 9ª posición mundial en
tión, al condicionar ésta las posibilidades de que un país 2004, ganando posiciones respecto de 2003. En contra-
pueda, bajo condiciones de libre mercado, producir bie- partida, España ocupa el lugar 13º mundial en los facto-
nes y servicios que superen la prueba de los mercados res de eficiencia de los negocios y de infraestructura.
internacionales, al tiempo que mantenga e incremente Tomando como referencia a los primeros países del
la renta real de su población en el largo plazo. ranking global de competitividad, que resultan ser tres
Es una difícil tarea, dado que la Administración está países de la UE, Dinamarca, Finlandia e Irlanda, exclui-
compelida tanto a su propia eficiencia en el gasto público do Luxemburgo, clasificado en tercer lugar mundial por
como a la generación de factores de competitividad para su reducida dimensión, la posición española según la
la economía, ya sean de estructura o de entorno, entre puntuación alcanzada en los cuatro principales factores
los cuales adquieren un especial relieve factores intangi- se ofrece en el Gráfico 2. La eficiencia de la Administra-

CUADRO 2 GRÁFICO 2
PRINCIPALES FACTORES COMPETITIVIDAD COMPARADA:

DE COMPETITIVIDAD DE LOS PAÍSES ESPAÑA Y TRES PRIMEROS PAÍSES UE
Desempeño económico
1. Desempeño económico 3. Eficiencia gubernamental
· Economía doméstica · Finanzas públicas
· Comercio internacional · Política fiscal
· Inversión internacional · Estructura institucional
· Empleo · Legislación comercial Infraestructura Eficiencia gubernamental
· Precios · Educación
2. Eficiencia de los negocios 4. Infraestructura
· Productividad · Infraestructura básica
· Mercado de trabajo · Infraestructura tecnológica
Eficiencia negocios
· Mercados financieros · Infraestructura científica
· Prácticas de gestión · Salud y medio ambiente Dinamarca Irlanda
· Impacto de la globalización · Calidad del sistema Finlandia España
FUENTE: IMD (International Institute for Management Development), FUENTE: IMD (International Institute for Management Development),
World Competitiveness Yearbook. World Competitiveness Yearbook.
ción Pública española y de sus políticas, en Finanzas GRÁFICO 3

públicas, Política fiscal, Estructura institucional, Legisla-
COMPETITIVIDAD COMPARADA: ESPAÑA
ción comercial y Educación, está bien próxima a la de Y MAYORES PAÍSES UE
los países punteros de la UE y del mundo. Esa eficien-
cia incluso sobrepasa a la de los mayores países de la
Desempeño económico
UE, Alemania, Francia e Italia, cuyas posiciones compa-
radas con la española se visualizan en el Gráfico 3. En
ambas comparativas, sin embargo, las dotaciones de in-
fraestructuras, tanto en infraestructura básica, tecnoló- Infraestructura Eficiencia gubernamental
gica y científica, como en salud y ambiente, o en calidad
del sistema, evidencian ser las tareas pendientes para
los agentes públicos y privados españoles, ya que la po-
sición de nuestro país en este importante factor de com- Eficiencia negocios
petitividad sólo supera, entre los países que se han con- Alemania Italia
siderado, la posición italiana. Francia España
El dato a retener, no obstante, es el hecho de que, en FUENTE: IMD (International Institute for Management Development),
una perspectiva global de la eficiencia gubernamental World Competitiveness Yearbook.
como la que se ofrece en el Gráfico 4, nuestro país ya

se sitúa en una favorable posición frente a los restantes administraciones territoriales, que permite una mayor
socios de la UE, con el avance de dos posiciones frente eficiencia en la ejecución de ese gasto público, a cargo
al ranking de 2003, lo que sucede previsiblemente por la de administraciones que están cada vez más próximas
incidencia de la descentralización del gasto público por a las necesidades de los ciudadanos.

GRÁFICO 4
RANKING DE EFICIENCIA GUBERNAMENTAL EN EUROPA: 2003 Y 2004*
(1) Finlandia 1
(3) Dinamarca 2
(2) Luxemburgo 3
(4) Suiza 4
(6) Irlanda 5
(8) Austria 6
(5) Estonia 7
(7) Suecia 8
(11) España 9
(10) Paíes Bajos 10
(19) República Eslovaquia 11
(9) Reino Unido 12
(12) Portugal 13
(13) Alemania 14
(14) Francia 15
(16) Hungria 16
(17) Bélgica 17
(21) Eslovenia 18
(15) República Checa 19
(20) Grecia 20
(22) Italia 22
(23) Polonia 23
0 10 20 30 40 50 60 70 80 90
NOTA: * Entre paréntesis el puesto correspondiente a 2003

FUENTE: IMD (International Institute for Management Development), World Competitiveness Yearbook.
Ahora bien, el hecho de que la posición de la Adminis- ésta, haga posible el crecimiento económico, el empleo
tración Pública española supere ya en la actualidad a y la cohesión social.
buena parte de los países de la UE, que antaño pare- En estos aspectos de calidad, cualificación e innova-
cían un referente casi inalcanzable, no puede hacernos ción es importante conseguir que los ciudadanos confíen
olvidar que el reto de la eficiencia de lo público es per- en que la eficiencia de su Administración Pública es la
manente, y que compromete a todas las administracio- principal garantía del ejercicio de sus derechos en igual-
nes a seguir mejorando en apertura y transparencia dad de oportunidades. Y, para ello, se tiene que asegurar
ante los ciudadanos, para que éstos puedan evaluarlas la cooperación entre las Administraciones Públicas, flexi-
con objetividad y exigencia. Sin olvidar tampoco, como bilizar su funcionamiento a través de la promoción de
ya se ha indicado, que el reto de la eficiencia de lo públi- agencias, introducir sistemas de incentivos para motivar
co se extiende a la generación y sostenimiento de un el ejercicio de las funciones de los empleados públicos, y
marco de innovación y desarrollo tecnológico que fo- modernizar su gestión mediante una apuesta decidida
mente la competitividad de las empresas y que, sobre por la innovación y el desarrollo tecnológicos.

El buen gobierno de la Administración es, a este res- de los ciudadanos en la toma de decisiones sobre los
pecto, la garantía de que los ciudadanos puedan consta- asuntos públicos, abierta a la cooperación con las de-
tar el estricto cumplimiento no sólo del marco legal, sino más administraciones territoriales, tanto Comunidades
también de un compromiso ético mediante el que se elu- Autónomas como Entes Locales, enfocada al logro de
da todo abuso de poder y se eviten las prácticas inade- resultados y, por tanto, medible y auditable en todo mo-
cuadas, más allá de lo establecido en la legislación. Un mento.
Código de Buen Gobierno de la Administración, en defini- Para poder evaluar la calidad y para incrementar la
tiva, que incorpore a lo público las mejores prácticas del participación, la Administración electrónica es una pieza
sector privado, que haga efectivas las recomendaciones esencial. No sólo por la incorporación de las tecnologías
de las principales organizaciones internacionales, como de la información y las comunicaciones en la Adminis-
la OCDE, el Consejo de Europa o la ONU, y que introduz- tración, sino por su combinación con algunos cambios
ca una herramienta para incrementar la confianza en la organizativos y con la incorporación de nuevas capaci-
gestión de lo público y, al tiempo, un acicate para la mejo- dades de los empleados públicos, que mejoran la efica-
ra continua de la gestión pública, así como de las políti- cia, la productividad, la agilidad y la comodidad en la
cas y los servicios a los ciudadanos. prestación de los servicios a los ciudadanos. Algunas lí-
Admitido que la competitividad de la Administración neas de actuación concretas, en este sentido, son el de-
Pública va unida a la descentralización decisional y a la sarrollo de un sistema de intercambio electrónico de da-
eficiencia asignativa, sus efectos han de ser palpables tos entre las Administraciones Públicas, y entre éstas y
para la sociedad por las vías del crecimiento económi- los ciudadanos; la expansión del DNI electrónico; la
co, de la creación de empleo y de la reducción de las po- creación del portal de Internet ciudadano.es, en el que
sibles desigualdades de partida entre agentes y territo- se facilitan los ejercicios de los derechos y el cumpli-
rios. Lo cual supone algo tan sencillo, pero a la vez tan miento de las obligaciones de los ciudadanos; y la racio-
importante, como que para establecer objetivos concre- nalización y simplificación de las relaciones de los ciu-
tos en la mejora de la gestión, en los resultados de las dadanos con la Administración.
políticas o en los impactos sociales de las mismas, es La idea motriz de una Administración Pública moder-
necesario el conocimiento más riguroso posible de las na, cuyos procesos de toma de decisión sean comparti-
condiciones y las consecuencias de la acción pública. dos entre diversos niveles institucionales y con los ciu-
Por ello se apuesta de forma decidida desde el Go- dadanos, es la de su fundamento en la información.
bierno, al potenciar en las Administraciones Públicas la Tanto para el control de la legalidad y la rendición de
cultura de la evaluación de las políticas y la calidad de cuentas interna ante la propia Administración, como
los servicios, y al procurar un mayor dinamismo en la para la fiscalización externa de los tribunales y cámaras
acción del Sector Público, profundizando en el desarro- de cuentas, y la aprobación de éstas por los poderes le-
llo democrático del Estado de las Autonomías y de las gislativos estatales y autonómicos, en representación
Administraciones Locales. En el primer caso, mediante de la voluntad democrática de los ciudadanos, así como
la creación de la Agencia Estatal de Evaluación de la para cumplir los requisitos de transparencia ante la so-
Calidad de los Servicios y de las Políticas Públicas, ciedad que hay que exigir a cualquier asignación de fon-
como elemento clave para cumplir el compromiso de dos públicos.
una Administración Pública más eficiente en la utiliza- La información sobre los ingresos y los gastos de cua-
ción de sus recursos y más eficaz en la prestación de lesquiera administraciones tiene que facilitar las decisio-
los servicios públicos. Y, en el segundo, propiciando una nes de futuro, evaluar los resultados de las decisiones
Administración participativa, que facilite la intervención pasadas y crear, en definitiva, un acervo de conocimien-

to sobre lo público. Y de ahí los requisitos de rapidez en En este proceso de descentralización administrativa
su presentación, fiabilidad en su elaboración, homoge- han participado de forma activa los sucesivos gobiernos
neidad en su estructura e indicadores, y comparabilidad del PSOE. Entre 1978 y 2004, tanto las Comunidades
entre niveles de la Administración. Sin los cuales, no Autónomas que accedieron a sus Estatutos de Autono-
sólo sería una información baldía y separada de las de- mía en virtud del Artículo 151 de la Constitución como
cisiones de la Administración Pública, sino que podría las que, posteriormente, lo hicieron a través del artículo
convertirse en una información ad hoc, con la que algu- 143, y las Ciudades Autónomas de Ceuta y Melilla, han
nas partes interesadas sustentarían argumentos parcia- visto aprobarse 1.777 traspasos de competencias des-
les, cuya réplica se vería condicionada más por la fuen- de la Administración Central. Y, de ellas, 1.359 lo fueron
te de información que por la base factual. durante las cuatro legislaturas que, entre 1982 y 1996,
fueron responsabilidad de Gobiernos del PSOE.
3. Descentralización del gasto público, Y hoy, cuando las políticas que ejecutan las Comuni-
crecimiento económico y solidaridad dades Autónomas ya suponen más gasto público y ma-
yor número de funcionarios que los que suponen las de
España es un país plural, y el Estado de las Autono- la Administración Central, desde el actual Gobierno so-
mías que emerge de la Constitución de 1978 lo ha con- cialista tenemos clara nuestra responsabilidad en la ta-
vertido, además, en un país descentralizado. El recono- rea de conjugar el incremento de su capacidad de auto-
cimiento de su pluralidad constituye la mejor garantía de gobierno con el principio constitucional de igualdad de
su unidad, frente a la imposición o el enfrentamiento. todos los españoles para el acceso a los servicios públi-
Una unidad que no implica uniformidad, y que tiene ante cos. Quedan, bien es verdad, algunos flecos pendientes
sí el reto de profundizar en el reconocimiento de la di- en las transferencias que todavía se tienen que hacer.
versidad sin que ello entrañe discriminación. Quedan también, sin lugar a dudas, reivindicaciones de
El desarrollo del Estado Autonómico ha supuesto, in- nuevas transferencias, que están implícitas en los pro-
dudablemente, un potente proceso de descentralización. cesos de reformas estatutarias que se están poniendo
Para hacerlo patente, basta con considerar que, en 1982, en marcha en algunas Comunidades Autónomas. Pero
la llamada Administración Central, excluida la Seguridad lo sustancial de la relación entre las Comunidades Autó-
Social, suponía el 53 por 100 del gasto consolidado de nomas y el Gobierno Central es la necesidad de encon-
las administraciones públicas españolas, en tanto que las trar espacios de diálogo, de negociación, de acuerdo y
administraciones territoriales sólo representaban el 14,5 de cooperación, con un objetivo que debe ser común e
por 100 de dicho gasto público. En 2003, esa Administra- irrenunciable: que los ciudadanos que acudan a un
ción Central era ya, también en este sentido, la adminis- Ayuntamiento, a una Comunidad Autónoma o al Gobier-
tración pública más pequeña, y tan sólo respondía, ex- no Central reciban el mismo servicio público ágil, mo-
cluida igualmente la Seguridad Social, del 24,2 por 100 derno, eficiente y de calidad contrastable.
del gasto público consolidado, que incluso se rebajaba Los datos disponibles sobre el proceso de más de 25
hasta el 19,7 por 100 si se excluyen los intereses de la años de descentralización y de consolidación de un
deuda. El contrapunto, en ese mismo año de 2003, lo po- Estado Autonómico en España ofrecen un balance glo-
nían unas administraciones territoriales, Comunidades balmente positivo. Y la asignación del gasto público por
Autónomas y Entes Locales, que ya respondían del 45,3 parte de las CC AA ha tenido una influencia determinan-
por 100 del gasto público consolidado de las administra- te en ello. Entre 1984 y 2004, como pone de manifiesto
ciones públicas españolas, o del 49 por 100, si se exclu- el Gráfico 5, la participación media del gasto público de
yen los intereses de la deuda. las CC AA respecto del PIB regionalizado ha pasado del

GRÁFICO 5
EVOLUCIÓN DEL GASTO/PIB POR COMUNIDADES AUTÓNOMAS

(En %)
30
25
20
15
10
0
90
93
00
03
89
99
88
91
98
01
92
02
86
96
84
94
04
85
95
87
97
19
19
20
20
19
19
19
19
19
20
19
20
19
19
19
19
20
19
19
19
19
Andalucía Aragón Asturias (Ppdo. de) Baleares (Islas)

Canarias Cantabria Castilla y León Castilla-La Mancha
Cataluña Com. Valenciana Extremadura Galicia
Madrid (Com. de) Murcia (Región de) Navarra (C. Foral de) País Vasco
Rioja (La) Total CC AA
FUENTE: INE y Dirección General de Administraciones Territoriales (MAP).
5,33 por 100 al 15,25 por 100, con casos de comunida- puede observar cómo las tasas de crecimiento del PIB son
des como Andalucía, Extremadura, Castilla-La Mancha sistemática y notablemente superiores durante el período
y la Comunidad Foral de Navarra, en los que esa rela- 1984-1996, y cómo, salvo casos singulares, se acompa-
ción entre el gasto público y el PIB regional sobrepasa ñan de tasas igualmente superiores de crecimiento del
en 2004 el 20 por 100. gasto público. Existen casos concretos, como el de Ara-
La relación entre las tasas de variación de ese gasto pú- gón, que parecen responder a factores estructurales que
blico descentralizado hacia las CC AA y las del crecimien- explican un menor efecto multiplicador del gasto público
to de su PIB no sólo evidencia una clara vinculación, sino sobre el PIB, o como los de Cataluña, Navarra, País Vas-
que permite deducir una mayor incidencia sobre el creci- co y La Rioja, en los que un elevado nivel de desarrollo
miento cuando se tiene la convicción política en la eficien- previo hace que disminuya la incidencia de una menor
cia del gasto público. Tales son las percepciones que se tasa de crecimiento del gasto público. Ese grado de desa-
deducen del Gráfico 6, en el que se representan las tasas rrollo previo, cuando es reducido, parece estar detrás tam-
de variación del gasto público y el PIB en las CC AA espa- bién del mayor crecimiento económico, aun con tasas de
ñolas durante los períodos 1984-1996, con gobiernos del variación relativamente modestas del gasto público, en
PSOE en España, y 1996-2004, con gobiernos del PP. Se Andalucía y la Región de Murcia.

GRÁFICO 6
TASAS DE VARIACIÓN DEL GASTO Y DEL PIB POR CC AA: 1984-1996 Y 1996-2004
14 2,5
12
2,0
10
1,5
8
6
1,0
4
0,5
2
0 0
co
ón
ón
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Ba
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ra
til
ci
tu
as
ur
ar
M
As
av
C
Tasa GP 84-96 Tasa GP 96-04 Tasa PIB 84-96 Tasa PIB 96-04
La descentralización del gasto público por CC AA, jun- economía española en su conjunto, sino que palía pro-
to con el papel asignador de la Administración Central en gresivamente el déficit de capital público en nuestro país.
materia de inversión pública, complementa el panorama Con un esfuerzo que debe continuar, ya que, como pue-
anterior sobre los efectos del Estado autonómico sobre la de apreciarse en el Gráfico 8, entre 1978 y 2000 el peso
economía. Una inversión, como variable flujo anual, que del stock de capital público en el stock de capital total es-
se consolida en la variable stock de capital público y cuya pañol sólo ha crecido del 13,75 por 100 al 19,45 por 100.
evolución comparada con el capital privado se muestra Es preciso seguir profundizando, en definitiva, en las
en el Gráfico 7, desde 1978 hasta el último año disponi- políticas de solidaridad, de igualdad y de justicia social,
ble, con carácter de avance, de 2000. Hasta 1981, en con las modificaciones pertinentes en el modelo de Admi-
que sólo disponen de Estatuto de Autonomía las Comu- nistración Pública, para que sea más abierto, más dinámi-
nidades del artículo 151, la tasa de variación del stock de co y permita la participación de las diversas administracio-
capital público crece por debajo de la del capital privado. nes, en aras de asegurar la eficacia dentro de la compleji-
Desde entonces, y hasta 1996, bajo gobiernos del PSOE dad existente. Y aún queda un largo trecho por recorrer
en el Gobierno de España y con la participación inversora para dar solución a estos retos, como se colige del Gráfi-
de las CC AA, esas tasas de crecimiento del stock de ca- co 9. Con datos de 2002, había seis, de las nueve CC AA,
pital público superan a las del privado. Hay que poner én- que ofrecían una renta bruta interior por habitante inferior
fasis en que la inversión pública no sólo constituye un a la media de España, en las que el gasto público total por
factor básico de competitividad y de vertebración para la habitante era también inferior a la media española.

asumen la elección delegada democráticamente por los

GRÁFICO 7 ciudadanos en los gobiernos autonómicos y locales.
TASAS DE VARIACIÓN ANUAL Desde el lado de los ingresos, el Gráfico 10 refleja la
DEL STOCK DE CAPITAL, PÚBLICO variación sustancial que se ha producido en el modelo de
Y PRIVADO EN ESPAÑA financiación autonómico desde las transferencias, co-
(En %)
rrientes y de capital, hacia los impuestos directos y, sobre
10 todo, indirectos, lo que constituye un reflejo del sistema
9 de financiación autonómica que se introduce en 2002.
8
El nuevo sistema pasó a ajustar a la baja las transferen-
7
6 cias de la Administración Central según la proporción de
5 impuestos cedidos o concertados a las CC AA, y conside-
4
rando asimismo el efecto neto de otras posibles aportacio-
3
2 nes y de las competencias o financiaciones atípicas propias
1 de cada Comunidad. Se introducían asimismo mecanismos
0
compensatorios y de solidaridad entre Comunidades, como
80
90
78
88
98
82
92
86
96
84
94
*
00
19
19
19
19
19
19
19
19
19
19
19
los Fondos de Suficiencia, con 27.000 millones de euros

20
Tasa anual variación Tasa anual variación aproximadamente, en 2005, para las 13 CC AA con saldo
Capital privado Capital público
positivo y por tanto receptoras de los mismos, y los Fondos
NOTA: * Avance
FUENTE: INE y Dirección General de Administraciones Territoriales de Compensación Interterritorial, con 1.000 millones de eu-
(MAP).
ros, aproximadamente, para las 10 CC AA y las dos Ciuda-
des Autónomas beneficiarias en 2005.
Como resultado del vigente sistema de financiación
autonómica, la última liquidación de ingresos impositivos
4. Perspectivas para la eficiencia del gasto público totales de la Agencia Tributaria pone de manifiesto que,
por CC AA en 2003, el 25,72 por 100 de los impuestos directos y el
56,67 por 100 de los impuestos indirectos ya forman par-
La traslación de competencias desde la Administra- te de los ingresos de las CC AA. Pero su distribución por
ción Central a las administraciones territoriales supone CC AA sigue siendo muy dispar, al depender de la capa-
que tanto una como las otras hayan de evaluarse bajo cidad de exacción tributaria de cada Comunidad.
las mismas pautas de eficiencia, ya sea en los servicios Y de ahí que las diferencias entre Comunidades sub-
públicos o ya lo sea en la constitución del stock de capi- sistan, como pone en evidencia el Gráfico 11, en el que
tal público, y tanto de forma directa, en el grado de bie- se representa la estructura comparada de ingresos de
nestar de los ciudadanos, como en sus repercusiones las Comunidades y Ciudades Autónomas. Si se excep-
sobre la competitividad del sector privado, por las exter- túa el caso específico del Concierto Vasco, Comunida-
nalidades inherentes a la actuación pública. des con elevado nivel de renta como Madrid, la Comuni-
Desde esa perspectiva, una ojeada a la evolución de dad Valenciana o Cataluña, en la que también tienen un
la estructura presupuestaria de las CC AA y a su forma- peso relevante las transferencias, se financian priorita-
ción de capital público, durante los últimos años, permi- riamente con ingresos impositivos, en tanto que otras
te tanto corroborar el hecho de la traslación de gastos y con menores niveles de renta, como Extremadura, Cas-
funciones a las administraciones territoriales, como es- tilla-La Mancha, Castilla y León, Canarias o Andalucía,
clarecer las diferentes prioridades con las que éstas siguen basando sus ingresos en las transferencias.

GRÁFICO 8
PARTICIPACIÓN DEL STOCK DE CAPITAL PRIVADO Y PÚBLICO EN EL STOCK DE CAPITAL

TOTAL DE ESPAÑA
(En %)
2000*
1998
1996
1994
1992
1990
1988
1986
1984
1982
1980
1978
0 10 20 30 40 50 60 70 80 90 100
Privado Público
NOTA: * Avance
GRÁFICO 9
GASTO PÚBLICO Y RENTA BRUTA INTERIOR POR HABITANTE POR CC AA, 2002
(En % s/media de España)
180 140
160
120
140
100
120
100 80
80 60
60
40
40
20
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C
om
C
GP Total/Habitante RB/Habitante

GRÁFICO 10
EVOLUCIÓN DE LA ESTRUCTURA DE INGRESOS POR CC AA: 1984, 1996 Y 2004

(En %)
100
80
60
40
20
0
1984 1996 2004
Impuestos directos Impuestos indirectos Tasas, precios públicos y otros ingresos

Transferencias corrientes Ingresos patrimoniales Enajenación inversiones reales
Transferencias de capital Activos financieros Pasivos financieros
Por el lado del gasto público de las CC AA, el Gráfico tal, en Comunidades como Madrid, Cataluña, Murcia,
12 también evidencia cambios estructurales entre 1984 y Baleares, Navarra y Castilla-La Mancha. Los gastos
2004. Con una reducción ostensible del peso de los gas- de personal sobrepasan la tercera parte del gasto pú-
tos de personal, una relativa permanencia de la propor- blico total de Comunidades como Canarias, la Comu-
ción que representan los gastos corrientes en bienes y nidad Valenciana, Asturias, La Rioja, Aragón y Extre-
servicios, y una clara reducción de la cuota por inversio- madura. Y las inversiones reales sobrepasan el 20
nes reales. Al tiempo, la asunción de deuda por parte de por 100 del gasto total en el caso de la Comunidad de
las CC AA justifica el peso creciente de las operaciones Cantabria.
con activos y pasivos financieros, aunque con gastos fi- Ante un panorama forzosamente dispar, la eficiencia
nancieros en proporción decreciente por la evolución a la comparada, económica y social, por CC AA en la mate-
baja de los tipos de interés. Y el papel de las CC AA en la rialización de esos gastos debería ser una cuestión cru-
canalización de recursos hacia los Entes Locales está cial desde la perspectiva del Estado autonómico, y
detrás de la cada vez mayor ponderación de las transfe- constituirse en un indicador relevante de cara a cual-
rencias corrientes y de capital en los gastos totales. quier replanteamiento del sistema de financiación auto-
Por CC AA, sin embargo, la estructura de los gastos nómica. Cada Comunidad tiene el legítimo y democráti-
públicos en 2004 muestra diferencias apreciables, co derecho a poner el énfasis en unas u otras funciones
que se visualizan en el Gráfico 13. Las transferencias del gasto público, pero sin que ello vaya en menoscabo
corrientes son las partidas determinantes del gasto, de la calidad de los servicios públicos que reciba cual-
con un porcentaje igual o superior al 40 por 100 del to- quier ciudadano del Estado español, y sin que se perju-

GRÁFICO 11
PRINCIPALES PARTIDAS PRESUPUESTARIAS DE INGRESOS POR CC AA, 2004

(En % de cada presupuesto)
Andalucía
Aragón
Asturias
Baleares
Canarias
Cantabria
Castilla y León
Castilla-La Mancha
Cataluña
Extremadura
Galicia
Madrid
Murcia
Navarra
País Vasco
La Rioja
Ceuta
Melilla
Total nacional
0 10 20 30 40 50 60 70 80 90 100
Impuestos directos Impuestos indirectos Transferencias corrientes Transferencias capital
dique la convergencia hacia su suficiencia y su calidad, CC AA. Aunque con diferencias ostensibles entre Co-
sea cual sea la Comunidad o Ciudad Autónoma en la munidades, que llevan a una reflexión sobre si la cober-
que radique. tura y la calidad de los servicios que se prestan a los
Desde esa perspectiva de libertad en la elección, ciudadanos en unas u otras son o no homologables.
igualdad en el servicio público percibido y solidaridad en Aun dando por supuesto que la mayor cuantía del gasto
la cobertura de las necesidades, los presupuestos por sólo supondrá mayor calidad en el servicio mediando
funciones de las CC AA constituyen un valioso elemen- una actuación eficiente por parte de las Administracio-
to de análisis. Sus datos de 2004, que se reflejan en los nes y los funcionarios públicos.
Gráficos 14 y 15, evidencian que la producción de bie- En las restantes funciones del gasto público, las dife-
nes públicos de carácter social polariza las asignacio- rencias por Comunidades, aunque de menor importan-
nes del gasto público. Más en concreto, en la sanidad y cia relativa, son también evidentes. La apuesta por el
la educación que, en conjunto, y salvo en los casos de papel dinamizador del sector público sobre la actividad
Navarra, Castilla-La Mancha y Extremadura, suponen económica de los sectores productivos está presente
más del 50 por 100 del gasto público de las diferentes sobre todo en Comunidades como Extremadura, Casti-

GRÁFICO 12
EVOLUCIÓN DE LA ESTRUCTURA DE GASTOS POR CC AA: 1984, 1996 Y 2004

(En %)
100
80
60
40
20
0
1984 1996 2004
Gastos de personal Gastos corrientes en bienes y servicios Gastos financieros

Transferencias corrientes Dotación para amortizaciones Inversiones reales
Transferencias de capital Activos financieros Pasivos financieros
lla-La Mancha, Castilla y León, Aragón y Andalucía. dos de este stock permiten asignar recursos a servi-
Pero también por el papel de lo público en la seguridad, cios públicos de carácter social que, de otro modo,
protección y promoción social de sus ciudadanos, como siempre tendrán el coste de oportunidad de no abor-
sucede, sobre todo, en La Rioja, Extremadura, Casti- dar inversiones reales. El Gráfico 16 refleja el stock de
lla-La Mancha y Castilla y León. capital público territorializado por CC AA en 1998, y
Todo ello es reflejo de unas asignaciones del gasto es una buena prueba de esa percepción, una vez
público que, al igual que sucedía con la producción de puesto en relación con la estructura de gastos en in-
bienes públicos de carácter social, están obviamente inversiones reales del Gráfico 13. Las Comunidades
fluidas por el grado de desarrollo relativo de cada Co- que, como Cataluña, Madrid, la Comunidad Valencia-
munidad y por el número de sus habitantes, pero cuyas na y Andalucía, disponen del mayor stock de capital
disparidades por CC AA alertan sobre la necesidad de público, dedican las menores proporciones de sus
evaluar la eficiencia con la que se consigue el resultado respectivos presupuestos a inversiones reales. En
final y la calidad con la que ese resultado se proporciona tanto que estas inversiones reales son mayores en
a los ciudadanos en cualquier Comunidad o Ciudad Au- casos como los de Cantabria, La Rioja, Extremadura y
tónoma. Asturias, cuyos stocks de capital público están entre
A ese respecto, tampoco puede olvidarse la inci- los de menor nivel y, en ciertos casos, también entre
dencia del stock de capital público de que dispone los de menor tasa histórica de crecimiento.
cada Comunidad, como coadyuvante de la mayor efi- Se puede obtener una valoración global y económi-
ciencia del gasto público corriente y como factor de ca del gasto público con una síntesis adecuada de las
competitividad para el sector privado. Niveles eleva- anteriores observaciones. Global, por la profunda im-

GRÁFICO 13
PRINCIPALES PARTIDAS PRESUPUESTARIAS DE GASTOS POR CC AA, 2004

Andalucía
Aragón
Asturias
Baleares
Canarias
Cantabria
Castilla y León
Castilla-La Mancha
Cataluña
Extremadura
Galicia
Madrid
Murcia
Navarra
País Vasco
La Rioja
Ceuta
Melilla
Total nacional
0 10 20 30 40 50 60
Gastos personal Gastos corrientes en bienes y servicios Transferencias corrientes

Inversiones reales Transferencias capital
bricación que existe entre el gasto público, el bienes- El indicador sintetiza, en primer lugar, la posición rela-
tar social y la competitividad de la economía en su tiva de cada Comunidad en cuanto al efecto multiplica-
conjunto; y económica, por el objetivo de eficiencia dor de su gasto público, que parece estar vinculado con
que debe guiar las decisiones de cualquier asignador el grado de desarrollo económico, la estructura funcio-
de recursos públicos. Y para ello parece oportuno re- nal y el nivel del gasto, y la dotación del stock de capital.
currir al Valor Añadido Bruto (VAB), como indicador de Pero también, y en segundo término, la convergencia de
la eficiencia que se consiga en la transformación de todas las Comunidades en ese efecto multiplicador. Por
consumos intermedios en producción de bienes y ser- causa de un mero efecto de la caída del ciclo económico
vicios de mercado y de no mercado. Un VAB que, en las de mayor nivel previo; por un eventual rendimien-
puesto en relación con el gasto público total de cada to decreciente en la eficiencia del gasto público confor-
Comunidad, como se hace en el Gráfico 17 para todas me la cuantía de éste es mayor y no se acompaña de
las CC AA durante el período 1995-2004, sintetiza el modificaciones en su estructura funcional; o por una caí-
valor creado, y potencialmente inducido, en cada una da en la inversión pública que impide mantener el efecto
de ellas por cada unidad de recursos públicos. impulsor sobre la economía del mayor gasto público.

GRÁFICO 14
PRODUCCIÓN DE BIENES PÚBLICOS DE CARÁCTER SOCIAL POR CC AA, 2004

Andalucía
Aragón
Asturias
Baleares
Canarias
Cantabria
Castilla y León
Castilla-La Mancha
Cataluña
Extremadura
Galicia
Madrid
Murcia
Navarra
País Vasco
La Rioja
Ceuta
Melilla
Total nacional
0 5 10 15 20 25 30 35 40 45
Sanidad Educación Vivienda y urbanismo

Bienestar comunitario Cultura Otros servicios comunitarios y sociales
Queden todas éstas como percepciones sujetas a multiplicador de su gasto público. Mientras que en las
análisis y contrastaciones más detallados. Pero hay que restantes Comunidades el efecto es contrario, e igual-
dejar también constancia de que esa evolución del efec- mente sistemático en la reducción de ese efecto multi-
to multiplicador ha sido diferente, por CC AA, durante el plicador.
período considerado. El Gráfico 18 lo pone de manifies-
to, representando los valores de la ratio en cuatro mo- 5. Conclusiones
mentos concretos: 1995, 1998, 2001 y 2004, año este
último en el que ya estaba en vigor el actual sistema de Este trabajo aporta evidencias sobre el hecho de que
financiación autonómica, y que parece introducir una la progresiva descentralización en la prestación de los
mayor homogeneidad en la ratio entre todas las Comu- servicios públicos, que ha traído consigo el desarrollo
nidades. No obstante, desde 1985, Comunidades como del nivel de autogobierno de las Comunidades Autóno-
Andalucía, Canarias, Cataluña, la Comunidad Valencia- mas, ha tenido efectos significativos en la economía es-
na, Galicia, la Comunidad Foral de Navarra y el País pañola. Se cuestiona, por tanto, la crítica tradicional a la
Vasco evidencian una continua ganancia en el efecto supuesta e inherente ineficiencia del Sector Público.

GRÁFICO 15
PRESUPUESTOS POR FUNCIONES (EXCEPTO BIENES PÚBLICOS SOCIALES)

POR CC AA, 2004
Andalucía
Aragón
Asturias
Baleares
Canarias
Cantabria
Castilla y León
Castilla-La Mancha
Cataluña
Extremadura
Galicia
Madrid
Murcia
Navarra
País Vasco
La Rioja
Ceuta
Melilla
Total nacional
0 5 10 15 20 25
Deuda pública Servicios de carácter general

Protección civil y seguridad ciudadana Seguridad, protección y promoción social
Producción de bienes de carácter económico Regulación económica de carácter general
Regulación económica de los sectores productivos Transferencias Administraciones Públicas
Lo que se pone de manifiesto, además, es la doble hacer efectiva la participación de las diversas adminis-
virtualidad de una Administración Pública moderna para traciones y para asegurar la eficacia y eficiencia del gas-
una sociedad avanzada, que radica en que garantiza to publico dentro de la complejidad existente. Un
una efectiva igualdad de derechos entre los ciudadanos, modelo que sólo puede estar basado en la cooperación
y en que constituye un auténtico motor de desarrollo. La y en la corresponsabilidad entre las administraciones te-
actual estructura del Estado configurada tanto por los rritoriales.
órganos de la Administración Central del Estado, que En perspectiva internacional comparada, la Adminis-
han ido perdiendo protagonismo en el gasto total de las tración Pública debe configurarse como un agente eco-
Administraciones Públicas, como por los de las Comuni- nómico que proporciona la infraestructura básica de un
dades Autónomas y los Entes Locales, indica claramen- país y que presta servicios públicos a los ciudadanos
te la necesidad de disponer de un modelo de Adminis- de forma eficiente, y como factor coadyuvante del de-
tración todo lo abierto y dinámico que sea posible, para sarrollo y la competitividad del sector empresarial, ge-

GRÁFICO 16
STOCK DE CAPITAL PÚBLICO TERRITORIALIZADO: ESTRUCTURA PORCENTUAL (1998)

Y TASAS DE VARIACIÓN (1964-1998)
20 7
18
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C
1998 (%) Tasa de crecimiento 1964-1998

FUENTE: Fundación BBV e IVIE.
GRÁFICO 17
VAB/GP (PRESUPUESTOS) POR CC AA Y AÑOS, 1995-2004
4,0
3,5
% C A respecto total CC AA
3,0
2,5
2,0
1,5
1,0
0,5
0
1995 1996 1997 1998 1999 2000 2001 2002 2003 2004
Andalucía Aragón Asturias (Ppdo. de) Baleares (Islas)

Canarias Cantabria Castilla y León Castilla-La Mancha
Cataluña Com. Valenciana Extremadura Galicia
Madrid (Com. de) Murcia (Región de) Navarra (C. Foral de) País Vasco
Rioja (La)
FUENTE: INE, Contabilidad Nacional y Regional de España.

GRÁFICO 18
VAB/GP (PRESUPUESTOS): EVOLUCIÓN COMPARADA POR CC AA
4,0
3,5
3,0
2,5
2,0
1,5
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co
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1995 1998 2001 2004
FUENTE: INE, Contabilidad Nacional y Regional de España.
nerando los recursos intangibles que están detrás de blicas, con la potenciación de la cultura de la evalua-
las ventajas competitivas de un país. Como ya se ha in- ción de las políticas y la calidad de los servicios, con la
dicado, según el último ranking de competitividad mun- profundización en el desarrollo democrático del Estado
dial disponible, España ocupa el lugar 14.º, tanto en de las Autonomías y de las Administraciones Locales,
2003 como en 2004, pero sus posiciones son más con la aplicación de Códigos de Buen Gobierno en la
avanzadas cuando se observan su desempeño econó- Administración, con el impulso a la participación ciuda-
mico y su eficiencia gubernamental, con una eficiencia dana y con la incorporación de las más avanzadas tec-
de la Administración Pública española y de sus políti- nologías de la información y las comunicaciones a la
cas bien próxima a la de los países más desarrollados Administración.
de la UE y del mundo. Esa eficiencia incluso sobrepasa España es un país plural, y el Estado de las Autono-
a la de los mayores países de la UE, Alemania, Francia mías que emerge de la Constitución de 1978 lo ha con-
e Italia. Sin embargo, España ocupa el lugar 13.º mun- vertido en un país también descentralizado. Los datos
dial en los factores de eficiencia de los negocios y de disponibles sobre el proceso de más de 25 años de des-
infraestructura. centralización y de consolidación de un Estado Autonó-
Desde el Gobierno se apuesta de forma decidida por mico en España ofrecen un balance globalmente positi-
la mejora de la eficiencia de las Administraciones Pú- vo. La relación entre las tasas de variación de ese gasto

público descentralizado por CC AA y las del crecimiento quier replanteamiento del sistema de financiación auto-
de su PIB no sólo evidencia una clara vinculación, sino nómica, en el que los principios de igualdad en el
que permite deducir una mayor incidencia sobre el cre- servicio público percibido y solidaridad en la cobertura
cimiento cuando se tiene la convicción política en la efi- de las necesidades deben estar siempre presentes. El
ciencia del gasto público. Por su parte, la inversión pú- Estado debe asegurar un nivel similar de prestación de
blica del Estado en las Autonomías se ha consolidado los mismos servicios públicos en todo el territorio espa-
en unas tasas de crecimiento del stock de capital públi- ñol, para lo cual es preciso, en primer lugar, avanzar en
co superiores a las del privado. la definición de cuál es el nivel mínimo de servicios pú-
Es preciso, sin embargo, seguir profundizando en las blicos que se han de garantizar y, en segundo término,
políticas de impulso a la cohesión social y económica determinar el coste efectivo de esos servicios.
entre todos los ciudadanos y todos los territorios de Por último, una valoración de la eficiencia que las
España. De hecho, cuando se analiza la estructura CC AA consiguen en la transformación de consumos in-
comparada de ingresos de las Comunidades y Ciuda- termedios en producción de bienes y servicios de mer-
des Autónomas, las diferencias subsisten. Si se excep- cado y de no mercado, a través del análisis del Valor
túa el caso específico del Concierto Vasco, Comunida- Añadido Bruto puesto en relación con el gasto público
des con elevado nivel de renta como Madrid, la Comuni- total de cada Comunidad, pone de manifiesto las dife-
dad Valenciana o Cataluña, en la que también tienen un rencias entre el valor creado, y potencialmente inducido,
peso relevante las transferencias, se financian priorita- en cada una de ellas por cada unidad de recursos públi-
riamente con ingresos impositivos, en tanto que otras cos, durante el período 1995-2004. Asimismo, se evi-
con menores niveles de rentas, como Extremadura, dencia la convergencia de las Comunidades en el efecto
Castilla-La Mancha, Castilla y León, Canarias o Andalu- multiplicador del gasto público. Desde 1985, en Comu-
cía, siguen basando sus ingresos en las transferencias. nidades como Andalucía, Canarias, Cataluña, la Comu-
Por el lado de los gastos públicos de las CC AA tam- nidad Valenciana, Galicia, la Comunidad Foral de Nava-
bién se han producido cambios estructurales entre 1984 rra y el País Vasco se produce una continua ganancia
y 2004, con una reducción ostensible del peso de los en el efecto multiplicador de su gasto público, mientras
gastos de personal, una relativa permanencia de la pro- que en las restantes Comunidades el efecto es contra-
porción que representan los gastos corrientes en bienes rio, e igualmente sistemático en la reducción de ese
y servicios, y una clara reducción de la cuota por inversio- efecto multiplicador.
nes reales. Al tiempo, la asunción de deuda por parte de España es, efectivamente, un país plural, y la tarea que
las CC AA justifica el peso creciente de las operaciones le corresponde al Gobierno de la Nación consiste en, por
con activos y pasivos financieros, aunque con gastos fi- una parte, coordinar la actuación de las Administraciones
nancieros en proporción decreciente por la evolución a la Públicas, para procurar la máxima eficacia de la acción
baja de los tipos de interés. Y el papel de las CC AA en la pública y garantizar la cohesión social entre todos los ciu-
canalización de recursos hacia los Entes Locales está dadanos y todos los territorios de España. Y, por otra par-
detrás de la cada vez mayor ponderación de las transfe- te, en hacer que funcione lo mejor posible la Administra-
rencias corrientes y de capital en los gastos totales. ción General del Estado, con la prestación de unos servi-
Ante un panorama forzosamente dispar, la eficiencia cios de calidad que sean ofrecidos a los ciudadanos bajo
comparada, económica y social, por CC AA en la mate- los criterios de transparencia, eficiencia y participación.
rialización de esos gastos debería ser una cuestión cru- Para lograr un nuevo sistema de financiación autonó-
cial desde la perspectiva del Estado Autonómico, y mica que resulte más eficaz, es necesario que las Co-
constituirse en un indicador relevante de cara a cual- munidades Autónomas combinen el compromiso con su

autogobierno, por una parte, y con el resto de España, pluralidad, podemos y debemos hacer lo que sea ne-
por otra. Se trata de un asunto especialmente complejo, cesario para mejorar el sistema autonómico, pero lo
ya que afecta a cuestiones básicas de convivencia, y que hagamos no debe afectar a sus bases, que han
respecto al cual el Gobierno cumple unas funciones demostrado ser válidas y capaces de generar prospe-
constitucionales que consisten esencialmente en ase- ridad para todos.
gurar la igualdad entre todos los ciudadanos. En definiti-
va, las fórmulas para mejorar la suficiencia y la autono- Referencias bibliográficas
mía financiera de las Comunidades Autónomas que hay
que implementar, en el nuevo sistema de financiación [1] DURAND, M.; SIMON, J. y WEBB, C. (1992): OCDE’s
Indicators of International Trade and Competitiveness, Wor-
autonómica, deben respetar dos premisas fundamenta-
king Papers, número 120, Organización de Cooperación y De-
les: en primer lugar, que el sistema resultante tenga apli- sarrollo Económicos (OCDE), Departamento de Economía de
cación general; en segundo lugar, que se mantenga el la OCDE, París.
principio de la cohesión territorial. [2] KAUFMANN, D.; KRAAY, A. y MASTRUZZI, M. (2003):
Governance Indicators for 1996-2002. World Bank Policy Re-
En España, donde disponemos desde hace más de
search Working Paper 3.106.
25 años de una Constitución que nos ha permitido [3] WORLD ECONOMIC FORUM (1994): The World Com-
convivir, avanzar juntos y desarrollarnos en nuestra petitiveness Report.

Miguel Ángel Fernández Ordóñez
ESTABILIDAD PRESUPUESTARIA
Y CALIDAD DEL GASTO PÚBLICO
La economía española sigue manteniendo un buen comportamiento, con unas tasas de
crecimiento superiores a la media europea. No obstante, es necesario replantearse el
modelo de crecimiento de los últimos años y concentrar todos los esfuerzos en lograr
una mejora de la competitividad para prolongar el intenso crecimiento económico en el
medio y largo plazo. Efectivamente, el actual contexto de apertura de la economía
española, de globalización e internacionalización económica, unido a las limitaciones en
materia de política monetaria y cambiaria, exigen la aplicación de una política de oferta
centrada en incrementar el potencial de crecimiento de nuestra economía a través de
medidas de fomento de la productividad. Al mismo tiempo, es necesario mantener el
principio de estabilidad presupuestaria y adecuar los recursos y el gasto público a la
nueva configuración territorial surgida tras el traspaso de competencias.
Palabras clave: crecimiento económico, productividad, competitividad, innovación tecnológica, estabilidad

presupuestaria, España.
Clasificación JEL: H61, H72, O52.
1. Factores que han influido en el crecimiento nuestras empresas y un incremento de nuestro poten-
de la última década y su sostenibilidad a medio cial de crecimiento.
y largo plazo El diferencial de inflación y la pérdida de competitivi-
dad de los últimos años han ido erosionando la mejora
En la última década, el comportamiento de la econo- de competitividad de precios ganada con las devalua-
mía española se ha caracterizado por un intenso proce- ciones y éstas, como consecuencia de la implantación
so de convergencia con la Unión Europea apoyado en del euro, han dejado de ser un instrumento de política
un patrón de crecimiento económico que se ha visto be- económica al que recurrir como último recurso para re-
neficiado por una serie de factores que es preciso tener cuperar la competitividad perdida.
en cuenta para analizar la sostenibilidad de nuestro mo- El segundo factor que ha impulsado el crecimiento en
delo de crecimiento actual. estos últimos años ha sido la entrada del euro. El euro
El crecimiento español de los últimos años se ha be- introdujo en la economía española, incluso antes de su
neficiado de las devaluaciones que se produjeron a prin- entrada en funcionamiento con las perspectivas de ac-
cipios de los años noventa y que nos permitieron entrar ceso a la Unión Monetaria, un elemento de confianza
en el euro con un tipo de cambio muy favorable, lo que primordial en cuanto a la estabilidad cambiaria y de pre-
supuso una poderosa inyección de competitividad para cios en nuestro país, lo que trajo consigo una reducción

MIGUEL ÁNGEL FERNÁNDEZ ORDÓÑEZ
sustancial, y de carácter estructural, en los tipos de inte- Todos estos impulsos, que han estimulado la econo-
rés a medio y largo plazo. mía española por el lado de la demanda, han tenido una
La certidumbre y la estabilidad macroeconómica aso- respuesta favorable de la oferta a través de un compor-
ciadas a la moneda única son unos elementos de con- tamiento flexible de nuestros agentes económicos, lo
fianza que se han trasladado al conjunto de los agentes que ha permitido un crecimiento económico en términos
económicos y sociales, y que han afectado tanto a la de convergencia real y creación de empleo.
toma de decisiones de inversión y consumo por empre- Mirando hacia el futuro, vemos cómo algunos de los
sas y particulares como, posiblemente, a ciertas trans- factores que han venido impulsando a la economía en
formaciones sociales como la tasa de natalidad, que co- este largo ciclo expansivo van a persistir, tales como
menzó a recuperarse con la entrada del euro. la confianza que genera el euro y el superávit de la
Otro factor clave del crecimiento económico de la últi- Seguridad Social, dada la lentitud con que se produ-
ma década que ha permitido dar un fuerte impulso a cen los cambios demográficos. Sin embargo, será difí-
nuestras infraestructuras ha sido la recepción de fondos cil que nos encontremos de nuevo ante una bajada de
estructurales, que ha permitido disponer, a lo largo de tipos de interés similar a la experimentada o que man-
estos años, de un saldo favorable de flujos financieros tengamos en los niveles actuales los Fondos Estruc-
con la UE del orden de un 1 por 100 del PIB. Sin embar- turales y de Cohesión que hemos recibido a lo largo
go, con las nuevas perspectivas financieras que incor- de estos años, al margen de que se lleve a cabo una
porarán los efectos derivados de la ampliación al Este, buena negociación. Por último, como ya he comenta-
se espera tanto una reducción de las transferencias del do, resulta no ya difícil, sino imposible, devaluar la
presupuesto comunitario a partir del 2007, como un au- moneda para recuperar la pérdida de competitividad y
mento de la contribución española al presupuesto co- es esa recuperación de competitividad el gran reto de
munitario derivado del mayor incremento del PNB espa- la economía española.
ñol en relación a la media comunitaria. La economía española sigue manteniendo un buen
Hay que resaltar también la buena evolución que ha comportamiento en un entorno difícil por la volatilidad de
experimentado la Seguridad Social a lo largo de estos los precios del petróleo y por las tasas de crecimiento
años en los que se ha visto beneficiada por factores de- económico en Europa, pero hay que replantearse el mo-
mográficos como la inmigración, la incorporación al sis- delo de crecimiento de los últimos años y concentrar to-
tema de las generaciones del baby boom o el acceso de dos nuestros esfuerzos en la mejora de la productividad
la mujer al mundo laboral; elementos todos ellos que como elemento clave para prolongar el intenso creci-
han favorecido la entrada de recursos al sistema. Asi- miento económico de la última década en el medio y lar-
mismo, por el lado de las cargas del Sistema, la marcha go plazo.
de la Seguridad Social se ha visto favorecida por la bre-
cha de natalidad que se produjo en nuestro país a con- 2. Un nuevo patrón de crecimiento económico
secuencia de la Guerra Civil, cuyas generaciones son centrado en la productividad
las que están entrando en la actualidad en el sistema
público de pensiones. El proceso de convergencia español con los países
Esta situación demográfica unida a la decisión, adop- de la Unión Europea se ha apoyado básicamente en el
tada en el año 1995, de llevar al seno del Pacto de Tole- avance de la tasa de empleo en la medida en que la pro-
do el alargamiento del período de cálculo de la pensión ductividad, desde 1996 hasta 2003, ha crecido sólo al
están teniendo su reflejo en la situación excedentaria de 0,7 por 100, frente al 1,7 por 100 de promedio de los 15
que goza la Seguridad Social. años anteriores.

ESTABILIDAD PRESUPUESTARIA Y CALIDAD DEL GASTO PÚBLICO
Si a lo largo de ese período se hubiese mantenido el ciar la competitividad de nuestra economía a través de
ritmo de los últimos veinte años la renta per cápita espa- una mejora del capital físico y humano, que nos permita
ñola superaría en 10 puntos los niveles actuales y se si- generar ventajas competitivas en sectores de elevado
tuaría por encima de la media comunitaria. contenido tecnológico.
Nuestro patrón de crecimiento tiene como principal li- El Gobierno tiene la aspiración de lograr un modelo
mitación el escaso incremento de la tasa de crecimiento de crecimiento que se asiente en un incremento sosteni-
de la productividad. Si queremos a medio y largo seguir do de la productividad y un aumento suficiente del em-
elevando nuestra renta per cápita es imprescindible ha- pleo que permita reducir las cifras, todavía elevadas, de
cer compatible el crecimiento del empleo, donde todavía desempleo de nuestra economía.
tenemos recorrido de mejora sobre todo en el terreno del La estrategia del Gobierno para asentar el crecimien-
empleo femenino, con el incremento de la productividad. to económico en bases más sólidas se asienta en cinco
Cuando la economía española alcance su tasa de pilares:
ocupación potencial, las únicas posibilidades de elevar a) Plan de dinamización de la economía e impulso a
nuestra renta per cápita pasarán necesariamente por el la productividad presentado en la primavera de 2005.
aumento de la productividad. b) Plan de Fomento Empresarial.
El aumento de la productividad no sólo debe ser la c) Refuerzo de la estabilidad presupuestaria.
base de nuestro nuevo patrón de crecimiento a largo d) Reforma fiscal.
plazo, sino que es también, junto a nuestro crecimiento e) Reforma del mercado de trabajo en el marco del
diferencial, uno de los causantes de nuestros desequili- diálogo social.
brios fundamentales: el déficit exterior y el diferencial de
inflación. Plan de dinamización de la economía
El actual contexto de apertura de la economía espa- e impulso a la productividad
ñola, de globalización e internacionalización económi-
ca, unido a la pérdida de la posibilidad de recuperar Detrás de la estrategia diseñada por el Gobierno
nuestra competitividad por la vía de las devaluaciones, para impulsar la productividad hay una voluntad clara
nos exige implementar una política de oferta centrada de mejorar e impulsar el mercado como mecanismo de
en incrementar el potencial de crecimiento de nuestra asignación de recursos a través de la eliminación de
economía a través de medidas de fomento de nuestra trabas que dificultan el acceso a los mercados, de la
productividad. modificación de regulaciones que no favorecen la com-
Nos encontramos en un momento clave en Europa, petencia, de la potenciación del Sistema Español de
en donde la ampliación al Este y la pujanza de las eco- Defensa de la Competencia, y de otra serie de medidas
nomías asiáticas emergentes están ejerciendo una pre- que han sido propuestas por la Unidad de Productivi-
sión competitiva muy fuerte basada en una mano de dad en la que han participado todos los Departamentos
obra cualificada con salarios más bajos. Como hemos Ministeriales y los sectores afectados. La Unidad de
podido comprobar en las consultas formuladas en Fran- Productividad ha ido analizando sector por sector las
cia y en Holanda, el proceso de ratificación de la Consti- medidas necesarias para potenciar la competencia y la
tución europea no es ajeno a este proceso de globaliza- productividad en todos y cada uno de ellos, dando
ción que genera temores en determinadas capas socia- como resultado un primer paquete de 100 medidas, re-
les que se ven amenazadas por el mismo. cogidas en el Plan de Dinamización, que afectan a un
En este entorno, cada vez más abierto, debemos cen- amplio número de sectores como el de transportes, vi-
trar nuestros esfuerzos y orientar los recursos en poten- vienda de alquiler, sociedad de la información, merca-

do financiero, Administración Pública o energía, entre Ejecutivo el pasado mes de mayo (continuidad del apro-
otros, y en el que se abordan sus principales proble- bado en junio del 2004) que prevé un superávit crecien-
mas estructurales. Este Plan se ha diseñado como un te en el conjunto de las Administraciones Públicas hasta
instrumento en permanente actualización, e irá incor- 2008 (0,2 por 100 del PIB en 2006, 0,3 por 100 en 2007
porando decisiones adicionales destinadas a la mejora y 0,4 por 100 en 2008). El Acuerdo prevé un techo de
de la productividad y la competitividad en los principa- gasto de 133.947 millones de euros y representa un cre-
les sectores económicos. cimiento del 7,6 por 100, pero en términos homogéneos,
descontando la financiación del déficit de RTVE y la
Plan de Fomento Empresarial constitución de un fondo para la mejora de la financia-
ción sanitaria gestionada por las CC AA, el gasto no fi-
El Gobierno pondrá en marcha un Plan de Fomento nanciero crece en línea con el crecimiento del PIB.
Empresarial con el objetivo de contribuir a la mejora de Por su parte, los datos de ejecución presupuestaria
la competitividad del tejido empresarial español, funda- del Estado permiten adelantar que estamos en condicio-
mentalmente en el ámbito de las PYME, promoviendo la nes de cumplir sobradamente el objetivo aprobado para
innovación y el desarrollo tecnológico, incentivando la el ejercicio 2005.
creación de empresas en sectores que desarrollen acti- El refuerzo de la disciplina presupuestaria es uno de
vidades más intensivas en conocimiento, y favoreciendo los pilares en que se asienta la política económica de
y promocionando el espíritu empresarial de los jóvenes. este Gobierno, destinada a impulsar la productividad. El
Para ello, se abordarán reformas en ámbitos tan dispa- Gobierno quiere que la estabilidad presupuestaria se
res como el educativo, el fiscal o el laboral, junto al im- mantenga explícitamente recogida en nuestro ordena-
pulso de medidas que revitalicen los instrumentos finan- miento jurídico a través de una nueva Ley de Estabili-
cieros de apoyo a las PYME, infraestructuras y platafor- dad. La Ley actual tiene aspectos positivos, pero tam-
mas de servicios. bién adolece de ciertos fallos que se deben subsanar a
través de la oportuna reforma para mejorar la eficacia
Refuerzo de la estabilidad presupuestaria en la aplicación de la Ley.
El Gobierno va a mantener en su Proyecto de Ley de
Uno de los ejes principales de la política económica reforma de la LGEP la fijación, al inicio del proceso de
del nuevo Gobierno está siendo el de la estabilidad pre- elaboración de los Presupuestos, del techo de gasto no
supuestaria como elemento clave de la ortodoxia ma- financiero del Estado como elemento que permita hacer
croeconómica necesaria para favorecer las expectati- compatible el proceso de asignación de recursos presu-
vas y la confianza de los agentes económicos, factores puestarios a las distintas políticas públicas, que se reali-
esenciales para que se siga desarrollando el potencial za desde un enfoque microeconómico, con la política
de crecimiento y de generación de empleo de la econo- fiscal diseñada en el marco de la política macroeconó-
mía española. mica del Gobierno.
El compromiso del Gobierno con la estabilidad presu- Por otro lado, la fijación de un objetivo de equilibrio
puestaria ha quedado reflejado tanto en la ejecución del año a año, sin tener en consideración la fase del ciclo
presupuesto del pasado ejercicio (el ejercicio de 2004, económico, carece de fundamento económico. La refor-
si descontamos las operaciones relativas al saneamien- ma de la Ley de Estabilidad configurará el objetivo de
to de RENFE y al pago de la deuda a la Comunidad Au- estabilidad como el equilibrio entre ingresos y gastos a
tónoma de Andalucía, ha cerrado con un déficit inferior lo largo del ciclo económico para garantizar así que la
al del año 2003), como en el Acuerdo aprobado por el política fiscal actúe como un instrumento de estabiliza-

ción macroeconómica a través del juego de los estabili- gonistas en la gestión de los gastos públicos, no ha
zadores automáticos en todas las fases del ciclo. servido en la práctica para conseguir el objetivo de esta-
Su aplicación permitirá, por tanto, tener déficit en la bilidad.
fase recesiva del ciclo pero exigirá, por otra parte, incu- La experiencia demuestra que la estabilidad no se lo-
rrir en superávit en las etapas de expansión, teniendo, gra por decreto, sino que es necesaria una aplicación
no obstante, en cuenta el nivel de desarrollo español en más racional y realista y, sobre todo, que exista un con-
materias de I+D+i y en la Sociedad de la Información. senso con las administraciones implicadas para que se
Estas novedades permitirán compatibilizar la disciplina comprometan y se sientan partícipes con el objetivo de
presupuestaria en todas las fases del ciclo con la fun- estabilidad que les corresponda. Es necesario configu-
ción de estabilización que corresponde a la política fis- rar la reforma de las Leyes de Estabilidad en el marco
cal a través de la actuación simétrica de los estabiliza- de un pacto de Estado por la estabilidad entre todas las
dores a lo largo del ciclo, pero dejando margen para im- Administraciones Públicas que respete el principio de
pulsar aquellas políticas que más trascendencia tienen autonomía financiera de las Comunidades Autónomas.
en la mejora de la competitividad y en el impulso de la En este sentido se va a reformar el marco legal del
productividad. procedimiento de fijación de los objetivos de déficit de
El deterioro de las posiciones presupuestarias que las Comunidades Autónomas y Corporación Locales de
han sufrido algunos países del área euro demuestra que forma que no se vulnere el principio de autonomía finan-
es fundamental realizar una vigilancia estricta de la polí- ciera que la Constitución les reconoce logrando un am-
tica presupuestaria en las fases de auge, pues sólo si plio consenso en la fijación de los objetivos de estabili-
entonces se produce el ajuste adecuado las finanzas dad. Con este propósito, el objetivo de estabilidad de
públicas estarán preparadas para afrontar las etapas de cada Comunidad se establecerá a través del diálogo bi-
desaceleración sin generar un déficit público excesivo. lateral previo entre el Estado y cada Comunidad Autó-
Las reglas fiscales recogidas en el proyecto normativo, noma sobre su propuesta de objetivo. Posteriormente,
que siguen siendo más exigentes que las recogidas en una vez aprobado el objetivo global del conjunto de las
el Pacto de Estabilidad y Crecimiento, impondrán, tanto Administraciones Públicas, se acordará bilateralmente
al Estado como a las CC AA, la obligación de lograr su- el objetivo individualizado, teniendo en cuenta el esfuer-
perávit en períodos de alto crecimiento. zo fiscal realizado por la Comunidad Autónoma.
La determinación del objetivo de estabilidad anual se
fijará con referencia a un umbral inferior de crecimiento La transparencia como complemento necesario
del PIB nacional por debajo del cual se podrá presu- de la estabilidad presupuestaria
puestar con déficit, siempre con un límite global del 1,5
por 100 del PIB (un 1 por 100 debido a la evolución del La transparencia en la acción pública es, además de
ciclo y un 0,5 por 100 adicional para financiar inversio- un factor clave de competitividad en una economía ba-
nes productivas) y otro superior, por encima del cual se sada en el conocimiento, un instrumento absolutamente
exigirá superávit. Ambos umbrales de crecimiento serán indispensable para conseguir la estabilidad presupues-
modificables por el Gobierno. taria.
Otra cuestión que se ha constatado con la aplicación Es obvio, tal y como ha quedado demostrado en los
de las Leyes de Estabilidad vigentes es que una ley que casos de Grecia y Portugal, que la transparencia en la
impone limites a la actuación financiera del sector públi- información presupuestaria es el complemento necesa-
co, aprobada sin el consenso necesario con las Admi- rio para que los mecanismos de disciplina salvaguarden
nistraciones Territoriales, que son los principales prota- su eficacia y credibilidad. La labor de vigilancia y coordi-

nación que implica el cumplimiento de una Ley de Esta- pensiones complementarias privadas e introducir por
bilidad sólo podrá ejercerse si se dispone de informa- primera vez incentivos fiscales para hacer frente a los
ción fidedigna y puntual sobre la evolución presupuesta- problemas de dependencia.
ria, lo que exige, de un lado, aplicar correctamente los
criterios contables y, de otro, cumplir unos calendarios Reforma del mercado de trabajo en el marco del
de suministro de información establecidos. diálogo social
La transparencia es, además, el único medio para
conseguir que el sector público sea eficiente ya que per- El Gobierno, junto con asociaciones empresariales y
mite conocer a los contribuyentes/votantes los costes y sindicales, ha suscrito este año una Declaración cuyo
beneficios de las decisiones que adoptan las autorida- objetivo es lograr, desde el diálogo social que es uno de
des públicas. los activos más importantes de la economía española al
El Gobierno va a impulsar esa transparencia en las transmitir un mensaje de confianza institucional a los
cuentas públicas regulando por ley las medidas necesa- agentes económicos, el objetivo de que la sociedad es-
rias para dotar al sector público de una mayor transpa- pañola alcance unos mayores niveles de desarrollo eco-
rencia presupuestaria. nómico y de calidad en el empleo. La Declaración sus-
El Gobierno ha adoptado ya ciertas medidas en aras de crita plantea, ante los retos derivados de la globaliza-
esa transparencia presupuestaria tan necesaria, como la ción o la ampliación de la Unión Europea, la necesidad
inclusión en el procedimiento de elaboración del Presu- de aumentar la productividad para asentar las bases de
puestos de todos los ajustes necesarios para recoger las un modelo de crecimiento económico estable y sosteni-
operaciones que, con trascendencia en la necesidad de fi- ble a largo plazo.
nanciación, no inciden en el presupuesto. Igualmente se Uno de los instrumentos del Gobierno para impulsar la
ha procedido a la supresión de la Ley de Acompañamien- productividad es, sin duda, los Presupuestos Generales
to, lo que ha supuesto un refuerzo trascendental del con- del Estado. La política presupuestaria que requiere la
trol democrático que el Parlamento debe ejercer sobre la economía española no se circunscribe sólo a un objetivo
iniciativa legislativa del Gobierno. de estabilidad apropiado para la coyuntura existente en
cada momento, sino que, igualmente, debe incidir en la
Reforma fiscal composición y calidad de los ingresos y gastos públicos.
Hay que priorizar aquellas políticas que favorezcan el
En materia fiscal el Gobierno está trabajando en tres aumento del crecimiento potencial de la economía, lo
áreas: el Impuesto sobre la Renta de las Personas Físi- que constituye garantía del mantenimiento y mejora de
cas, el Impuesto sobre Sociedades y los Impuestos Me- nuestro Estado del Bienestar y de la financiación del
dioambientales. Y en una triple dirección: mayor equi- gasto social de forma sostenida. Por tanto, resulta nece-
dad, impulso a la productividad y sostenibilidad me- sario impulsar adecuadamente el fomento de la inver-
dioambiental. sión productiva y el aumento de la productividad a tra-
En el caso concreto del IRPF, ya se presentaron las vés de una reorientación del gasto público.
directrices de reforma en abril de 2004 que van en la lí-
nea de disminuir la carga tributaria por las rentas del tra- 3. Participación en el gasto de las Administraciones
bajo, recuperar la equidad en el tratamiento de las cir- Públicas
cunstancias personales y familiares, reducir el número
de tramos en la tarifa y disminuir el tipo marginal máxi- El desarrollo del Estado de las Autonomías en nues-
mo, concentrar los beneficios fiscales en las auténticas tro país ha supuesto un proceso de transferencia de ser-

vicios y recursos del Estado hacia las Comunidades Au- no, como al reparto de recursos entre las propias Comu-
tónomas verdaderamente excepcional. Así, en el año nidades Autónomas y al nivel de solidaridad que debe
1982, las Administraciones Territoriales gestionaban un de existir entre ellas.
14,5 por 100 del gasto de las Administraciones Públicas La asunción por las Administraciones Autonómicas
(excluida la Seguridad Social que gestionaba un 32,5 de competencias en servicios básicos como la Sanidad
por 100), mientras que la Administración Central gestio- o la Educación ha supuesto otorgarles una elevada au-
naba el 53 por 100. Actualmente, y sin tener en cuenta tonomía en materia de gasto, pero ahora se hace nece-
los intereses, el Estado gestiona tan sólo el 19,7 por 100 sario avanzar en autonomía por el lado de los ingresos,
del gasto de las Administraciones Públicas mientras que para que puedan hacer frente a sus necesidades.
las Comunidades Autónomas y las Administraciones Debemos encontrar una solución a los problemas de
Locales gestionan un 49 por 100, lo que significa que financiación autonómica que están surgiendo, pero di-
poseen dos veces y media más de recursos gestiona- cha solución no puede pasar por aumentar los impues-
dos que el Estado. Esta importante transformación de la tos del Estado para transferir más recursos a las Comu-
Hacienda Pública no ha sido percibida por la ciudadanía nidades Autónomas —es decir, aumentar los impuestos
que aún mantiene la idea, vigente antes del intenso pro- de todos los españoles para financiar los déficit de de-
ceso de traspaso de competencias habido, de que el terminadas Comunidades—, ni por reducir los recursos
Estado goza de una capacidad financiera muy superior dedicados a atender los servicios estatales de Defensa,
a la de las Administraciones Territoriales. Seguridad, Justicia o Servicios Exterior para poder me-
En un análisis del Presupuesto del Estado nos encon- jorar la financiación de los servicios gestionados por las
tramos con que un tercio del presupuesto es gestionado Comunidades Autónomas.
directamente por las Administraciones Territoriales, otro La eficiencia económica y la responsabilidad política
tercio se destina a financiar gastos sobre los que el en un país fuertemente descentralizado exigen que los
Estado no tiene ninguna capacidad de decisión tales responsables autonómicos y locales que quieran mejo-
como los pagos a la Unión Europea, las pensiones de rar los servicios que prestan a sus ciudadanos tengan la
Clases Pasivas o el pago de intereses de la Deuda Pú- capacidad para subir sus impuestos, haciéndose así
blica. El Estado dispone sólo del tercio restante de su responsables de las decisiones que tomen. Por tanto,
presupuesto para atender las necesidades de los De- hay que avanzar en la autonomía por el lado de los in-
partamentos Ministeriales con cargo al cual deben fi- gresos dotando a las Administraciones Territoriales de
nanciarse, entre otros, las subidas salariales de los fun- capacidad para crear espacios fiscales propios, mante-
cionarios o el incremento de los gastos de funciona- niendo a la vez la capacidad del Estado para hacer efec-
miento de los Ministerios por alquileres, contratos de tiva la solidaridad interterritorial consagrada en nuestra
suministro o servicios, sobre los que el margen de dis- Constitución.
crecionalidad del Gobierno es muy reducido.
En el debate sobre el futuro de la financiación territo- 4. Orientación del gasto público para la mejora de la
rial, que se está abriendo en nuestro país y que deberá productividad
ser acordado entre todos con la participación activa del
Gobierno Central, se están planteando cuestiones que El tono de la política presupuestaria que requiere la
afectan tanto al reparto de recursos entre los distintos economía española no se circunscribe a un saldo global
niveles de Administración, incluida la Administración Lo- que resulte apropiado para la actual coyuntura, sino que
cal, cuya participación en la gestión de recursos es muy también debe referirse a la composición y calidad de los
inferior a la existente en otros países de nuestro entor- ingresos y gastos públicos. El Gobierno va a impulsar

aquellas políticas que favorezcan el aumento del creci- costes trasladando la producción de menor valor añadi-
miento potencial de la economía, lo que va a permitir do a los países con menor coste de mano de obra. Si
que se pueda financiar el gasto social de forma sosteni- nuestro país quiere mantener y mejorar su nivel de vida
da. Con tal motivo, se están potenciando aquellos pro- es preciso crear las condiciones para atraer la localiza-
gramas que fomenten la inversión y el aumento de la ción a nuestro territorio de las fases de diseño, ingenie-
productividad y están conteniendo otros gastos inefi- ría e innovación tecnológica, lo que exige tener unas
cientes e improductivos, saneando y atajando determi- buenas infraestructuras y personal especializado con
nados agujeros de gasto que impiden aumentar el gasto una elevada cualificación.
productivo y social. Desde los Presupuestos Generales del Estado se van
La reorientación del gasto, que se ha iniciado con los a generar las condiciones que permitan el desarrollo de
Presupuestos Generales del Estado para 2005 y que se la competitividad mediante el apoyo a la capacidad in-
va a consolidar en los de 2006, responde a la necesidad novadora de los agentes económicos. Ello podrá hacer-
de cambiar un modelo de crecimiento económico agotado. se a través de acciones dirigidas a la aplicación de las
El cambio de rumbo recogido en los Presupuestos nuevas tecnologías de la información y las comunicacio-
Generales del Estado se refleja en tres tipos de medidas nes y con el impulso del desarrollo de la sociedad del
prioritarias: conocimiento, por entender que dichas actuaciones jue-
· El esfuerzo presupuestario en I+D+i, que pretende gan un papel capital en la modernización, capitalización
tener un efecto catalizador, ya que las cifras del presu- y competitividad del país. Los esfuerzos se van a cen-
puesto siempre resultarán modestas en comparación trar en que el conocimiento científico se traduzca en
con las necesidades de la economía y porque lo impor- nuevos bienes y servicios que alcancen el mercado, con
tante es que el sector público actúe como impulsor de la la finalidad de reducir la brecha de competitividad que
iniciativa privada. tenemos con respecto a los países más avanzados.
Es preciso que nuestras empresas aumenten su parti- Para ello, el gasto presupuestario en investigación en
cipación en el esfuerzo investigador del país para que los próximos cuatro años se va a duplicar con el objetivo
éste se dirija más a atender la demanda de los merca- de que el gasto destinado en nuestro país en I+D+i al-
dos y usuarios finales, es decir, es necesaria más inno- cance la media comunitaria. En esta línea, la política de
vación. Los datos evidencian que las empresas españo- Investigación ha sido objeto de una atención financiera
las realizan únicamente la mitad de la investigación que prioritaria en la asignación de recursos efectuada en los
se efectúa en el país, mientras que alcanzan un 60 PGE del 2005. Así, en los Presupuestos Generales del
por 100 en la Unión Europea y más del 70 por 100 en los Estado de 2005 las dotaciones destinadas a I+D+i, sin
países avanzados. incluir los gastos de defensa, han experimentado un in-
Nuestro país, al igual que otros países de nuestro en- cremento del 27 por 100. La línea seguida en 2005 se
torno, tiene que enfrentarse al fenómeno de la deslocali- va a intensificar para 2006, con un crecimiento en torno
zación que está produciendo cierta alarma social. La al 25 por 100 de los créditos destinados a I+D+i.
deslocalización se está acentuando en los últimos años, · Los recursos destinados a infraestructuras públicas
tanto por el ingreso en ella de nuevos países europeos son uno de los elementos vitales para el eficaz funciona-
de menor nivel de renta y salarios como por la aparición miento del mercado de bienes y servicios, así como
en el sudeste asiático de economías muy competitivas para la mejora de la posición competitiva de nuestro
por sus reducidos costes laborales. Este fenómeno es el país. Son especialmente destacables los impulsos que
resultado de una dinámica de crecimiento e internacio- van a recibir, en el Plan Estratégico de Infraestructuras y
nalización que conduce a las empresas a reducir sus Transportes, las actuaciones en materia de conexiones

transfronterizas o la potenciación de los ejes transversa- a mantener como una de las líneas prioritarias en los
les y, por último, destacaría el impulso que se va a dar al Presupuestos para el próximo año.
transporte de mercancías por ferrocarril, con la finalidad · Y por último, las dotaciones destinadas a la forma-
de aumentar la escasa participación de este modo de ción del capital humano, que es uno de los factores más
transporte en los tráficos internacionales. Este hecho ha importantes en el incremento sostenido de la productivi-
llevado aparejado puntos de estrangulamiento en nues- dad. La política de educación es esencial para conse-
tras conexiones con las redes transeuropeas y una con- guir los objetivos fijados en el Consejo Europeo de Lis-
gestión de nuestros ejes viarios. La apuesta por el ferro- boa y en la Estrategia Europea de Empleo de lograr ha-
carril incorpora, además, una serie de objetivos me- cer de nuestra sociedad una sociedad del conocimiento,
dioambientales para atenuar el problema del cambio culta, dinámica, competitiva y cohesionada social y terri-
climático o la acidificación, todo ello en coherencia con torialmente. El Gobierno, consciente del reto que supo-
el compromiso asumido por nuestro país de cumplir el ne para España formar parte esta senda europea de
Protocolo de Kioto. crecimiento y desarrollo trazada en Lisboa, ha conside-
En los Presupuestos Generales del Estado para 2005 rado en los Presupuestos Generales del Estado de este
se ha dado un carácter prioritario a la política de infraes- año la política de educación como prioritaria incremen-
tructuras, que se ha traducido en un incremento de las tando sus dotaciones globales un 6,2 por 100.
dotaciones del 10,1 por 100. A ello habría que añadir el Las becas tienen un doble efecto positivo al ser gas-
Plan extraordinario de carreteras anunciado por el Mi- tos que refuerzan la productividad y, simultáneamente,
nisterio de Fomento, a licitar por el método de abono to- mejoran la redistribución de renta al potenciar la igual-
tal del precio, por importe de 4.000 millones de euros dad de oportunidades por lo que, dentro de la política de
(de los que 2.504 millones ya se han aprobado para Educación, el Gobierno ha impulsado las dotaciones
este ejercicio 2005) y los 5.500 millones de euros de la presupuestarias a las becas con un crecimiento del 10,5
deuda de RENFE asumida por el Estado a finales del para el 2005 y una previsión similar de crecimiento para
pasado ejercicio. La inversión en infraestructuras se va el próximo año.

Ricardo Martínez Rico
LA INSTITUCIÓN PRESUPUESTARIA
ESPAÑOLA: DEL PACTO DE
ESTABILIDAD A LAS REGLAS DE
ESTABILIDAD PRESUPUESTARIA
La economía española continúa el proceso de expansión económica iniciado en la
mitad de la década de los noventa, caracterizado por un diferencial positivo continuo
frente a Europa y una intensa creación de empleo. Junto a las reformas estructurales,
la política de estabilidad presupuestaria está en la base de este nuevo modelo de
crecimiento. El equilibrio presupuestario ha tenido efectos muy positivos sobre la
actividad económica. Unos buenos resultados junto a una decidida voluntad política
para cumplir con los criterios de Maastricht y, por tanto, también con las normas
establecidas en el Pacto de Estabilidad, han permitido reducir el nivel de
endeudamiento por debajo del 50 por 100 del PIB. Para reforzar la orientación de
esta política económica se han elaborado un conjunto de reglas presupuestarias que
han dotado de una credibilidad adicional al marco de estabilidad presupuestaria. Los
retos de futuro, derivados fundamentalmente de la estructura de población en
sociedades desarrolladas como la española, aconsejan reafirmarse en el valor de la
estabilidad de las cuentas públicas. Unas reglas sencillas, estables, claras y
transparentes, junto a la profundización en el control democrático sobre los
presupuestos, refuerzan la confianza en el futuro de nuestra economía.
Palabras clave: crecimiento económico, política presupuestaria, Pacto de Estabilidad y Crecimiento,

España, 1992-2004.
Clasificación JEL: H61, O52.
1. Introducción blico es además una de las claves fundamentales para

explicar la evolución económica positiva de estos años
La política presupuestaria se ha convertido en uno de pasados, así como para, en el momento actual, poder
los principales instrumentos de política económica de afrontar con mayor confianza los retos de futuro.
los gobiernos actuales en unas economías cada vez En efecto, la estabilidad presupuestaria acompañada
más abiertas y globalizadas. En el caso español, la decide reformas estructurales, explican los buenos resulta-
dida voluntad política para equilibrar el presupuesto pú- dos de la economía española en estos últimos años, en

RICARDO MARTÍNEZ RICO
términos de crecimiento, convergencia con Europa y, nuevo paradigma que justificaba los efectos benefi-
fundamentalmente, creación de empleo. ciosos de la consolidación presupuestaria, ejercieron
La política de consolidación fiscal se ha reflejado no una indudable influencia sobre la política económica
sólo en una intensa reducción del déficit, desde el 6,6 española de mediados de los noventa de cara a la in-
por 100 de 1995 hasta el práctico equilibrio de las corporación de España al proyecto de creación de
cuentas públicas en estos tres últimos años, con un li- una Unión Económica y Monetaria.
gero superávit en 2003, sino que sus efectos han teni- Pero es este claro convencimiento de los efectos
do un claro reflejo en la evolución del endeudamiento beneficiosos de la ortodoxia fiscal sobre el crecimien-
público y en la reducción del peso del sector público to económico el que impulsa en estos últimos años
sobre el conjunto de la economía. Así, y por lo que se todo un conjunto de normas legales para reforzar la
refiere al nivel de endeudamiento, éste se reduce des- credibilidad de la institución presupuestaria. Desde
de el 68 por 100 en 1996 hasta situarse por debajo del las Leyes de Estabilidad Presupuestaria, la Ley de
50 por 100 en el año 2004. Por otra parte, la ratio gas- Subvenciones, la Ley General Presupuestaria, todas
to público sobre el PIB se reduce en aproximadamen- ellas se guían por unos principios comunes: el equili-
te 5 puntos, situándose en estos momentos en el en- brio presupuestario, la transparencia, el reforzamien-
torno del 40 por 100. to del control democrático, la plurianualidad y la efi-
Unas cuentas públicas equilibradas contribuyen cla- ciencia del gasto. El marco legal se convierte así en la
ramente a la estabilidad económica, generan un marco mejor garantía para el futuro de la estabilidad presu-
de confianza adecuado para la toma de decisiones, de puestaria y por tanto también en el garante de una
las empresas, de las familias y también del sector públi- mejor posición para afrontar los retos de futuro desde
co. Al mismo tiempo influyen en la mejora de las condi- la equidad intergeneracional.
ciones de financiación de nuestra economía y permiten La modernización de la institución presupuestaria
generar margen suficiente para tomar decisiones de po- en España es el eje del presente trabajo. Para ello se
lítica económica; con equilibrio presupuestario es más realiza un rápido repaso de la evolución de la econo-
creíble y por tanto efectiva una bajada de impuestos y, mía española en estos últimos años interpretando las
al mismo tiempo, desde el equilibrio es posible priorizar claves fundamentales diferenciadoras de este perío-
aquellos gastos más necesarios para estimular el crecido. Desde el análisis de los últimos datos presupues-
miento a largo plazo, como son los gastos en educa- tarios disponibles se argumentarán las ventajas de la
ción, investigación y desarrollo e inversión en infraes- ortodoxia presupuestaria y cómo ésta queda inicial-
tructuras. mente reforzada por el Pacto de Estabilidad y sus de-
También en esta política, Europa ha actuado inicial- sarrollos reglamentarios. El convencimiento político
mente como ancla para la política presupuestaria es- de las bondades de estos principios fiscales lleva a la
pañola. Desde el inicio de los debates para la creación aprobación de las Leyes de Estabilidad Presupuesta-
de la moneda única europea se hizo evidente que la ria, Ley de Subvenciones, Ley General Presupuesta-
interdependencia económica y la cesión de soberanía ria y Ley del Fondo de Reserva de la Seguridad Social
en materia de política monetaria aconsejaban la coor- que también son analizadas a lo largo del presente
dinación de la política fiscal, así como el estableci- trabajo. Por último, en las conclusiones, insistiremos
miento de reglas fiscales que quedaron plasmadas en en las virtudes de unas reglas claras, transparentes y
el Tratado de la Unión Europea, el Pacto de Estabili- estables para generar en nuestra economía la con-
dad y Crecimiento y sus desarrollos reglamentarios fianza necesaria que nos permita afrontar con éxito
posteriores. Estas normas, junto a la apuesta por un los retos de futuro.

LA INSTITUCIÓN PRESUPUESTARIA ESPAÑOLA: DEL PACTO DE ESTABILIDAD ...
2. El nuevo modelo de crecimiento económico

GRÁFICO 1
La economía española se ha caracterizado en estos DIFERENCIAL DE CRECIMIENTO
últimos años por unos resultados muy positivos, mante- CON LA ZONA EURO
nidos durante un período largo y continuado de tiempo,
en términos de crecimiento económico, convergencia y, %
en definitiva, de empleo y bienestar para nuestro país. 4

3,1
Así desde mediados de los noventa hasta el momento 3
actual, España ha experimentado el ciclo expansivo 2,1
2
más largo de los últimos 25 años. El crecimiento del PIB
español se ha situado año tras año siempre por encima 1
del 2 por 100, la media anual de estos diez últimos años

0
habrá sido un crecimiento promedio superior al 3,5
–1
por 100, y también todos los años, de manera ininte-
93
00
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rrumpida, el crecimiento español ha sido superior al re-
gistrado en promedio por los países de la Unión Euro- Zona Euro España
pea (ver Gráfico 1). Ello ha hecho posible un continuo FUENTE: Eurostat.
progreso en la convergencia real; el PIB por habitante
español respecto a la media de la Unión europea (corre-
gido por las diferencias de poder de compra) se habrá
situado prácticamente en el 90 por 100 de la Europa de ello, las mujeres, en primer lugar, que han absorbido
los 15, y muy cercano al 100 de la Europa de los 25, más del 50 por 100 del empleo creado y cuya tasa de
frente al histórico 78 por 100 en el que España se en- ocupación se ha incrementado por encima del 30
contraba en 1995. por 100, los parados de larga duración y los jóvenes,
Esta situación se ha logrado sostener en coyunturas ambos colectivos con fuertes reducciones en los niveles
internacionales más favorables como también en los de desempleo. Las cifras de desempleo también han
momentos adversos de debilitamiento de la coyuntura experimentado una evolución muy favorable, pasando
internacional. Todavía en estos momentos la economía así de una tasa de desempleo cercana al 23 por 100 al
española continúa con un crecimiento vigoroso en estos dato más reciente del 10 por 100 en estos meses del
primeros trimestres de 2005, basado en la fortaleza de año 2005.
la demanda interna, con un elevado empuje del consu- Para ver en toda su dimensión esta profunda transfor-
mo y de la construcción a los que recientemente se ha mación operada en nuestra economía en estos últimos
incorporado el renovado dinamismo de la inversión en años basta decir que en 1995 España tenía una pobla-
bienes de equipo. ción ocupada de 12,5 millones de personas, 200.000
Uno de los fenómenos más significativos de este pe- menos que en 1977 y que a comienzos de 2005 este nú-
ríodo reciente está siendo la vigorosa creación de em- mero estaba ya cercano a los 18,5 millones de personas
pleo, rompiendo así una tendencia histórica de los últi- ocupadas. Es preciso añadir que en esta expansión ha
mos 25 años. Son ya cerca de los 6 millones de nuevos influido positivamente un fenómeno relativamente re-
empleos y prácticamente un 50 por 100 más de perso- ciente en nuestro país, el de la inmigración, una clave
nas trabajando desde 1995. El crecimiento de la ocupa- adicional para entender la flexibilidad alcanzada por
ción ha beneficiado a los colectivos más necesitados de nuestra economía.

GRÁFICO 2
CRECIMIENTO Y DÉFICIT PÚBLICO EN ESPAÑA
7,5
6,5
5,5
4,5
3,5 3,1
2,5
1,5
0,5 0,3
–0,5
–1,5
90
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Déficit (%PIB) PIB (% crecimiento)
FUENTE: Eurostat, OCDE, INE.
A la vista de esta evolución reciente bien puede ha- · Y, en segundo lugar, un proceso de consolidación
blarse de un nuevo modelo de crecimiento económico presupuestaria, basado en una decidida voluntad de dis-
para nuestro país caracterizado por la estabilidad ma- ciplina del gasto público, desde el déficit del 6,6 por 100
croeconómica, por la creación de empleo y por la capa- de 1995 al práctico equilibrio con el que se han cerrado
cidad de mantener diferenciales positivos de crecimien- las cuentas públicas en 2004 (ver Gráfico 2), que ha ali-
to respecto de los países de nuestro entorno, tanto en mentado el clima de estabilidad económica tan necesario
las fases expansivas como en las recesivas. Llegar a para generar las expectativas y la confianza en la que se
esta situación ha exigido la articulación de una política basa la solidez de nuestra demanda interna.
económica de la que debemos destacar dos instrumen- Esta forma de entender la política económica ha pro-
tos fundamentales: ducido una serie de cambios estructurales en nuestro
· En primer lugar, las reformas estructurales en los país que explican los hechos diferenciales con los ciclos
mercados de bienes y servicios, unidas a la reordena- de crecimiento económico anteriores y que han dotado
ción y privatización del sector público empresarial y a la a nuestra economía de la flexibilidad necesaria para
apertura internacional, que han aumentado la oferta de progresar.
la economía, apoyado la lucha contra la inflación y crea- Así, y en primer lugar, el crecimiento se acompasa
do una mayor cultura de competencia. Dentro de este con un clima de estabilidad macroeconómica. Estabili-
epígrafe las reformas fiscales han jugado un papel pro- dad presupuestaria, estabilidad cambiaria en la España
tagonista también como elemento dinamizador de la del euro y estabilidad de precios se constituyen como el
oferta y demanda agregada, incentivando el ahorro, tra- entorno adecuado con el que transmitir confianza a las
bajo y la inversión. familias y empresas para sus decisiones de consumo,

ahorro e inversión. La confianza permite alargar el ciclo ra de nuestra economía, exportaciones e importacio-
económico expansivo, ya que se realizan planes a más nes de bienes y servicios sobre el Producto Interior
largo plazo, se asumen más riesgos y se dirigen más re- Bruto, está cercana al 60 por 100, frente al 45 por 100
cursos hacia la inversión productiva. Al mismo tiempo en 1995. Nuestro país ha ganado cuota de mercado
crecimientos reales del producto por encima de la evolu- prácticamente en todos los países de la Unión Euro-
ción de los precios permite la generación de un círculo pea, especialmente en Italia y el Reino Unido, y adi-
virtuoso de crecimiento, bienestar y reducción del peso cionalmente es especialmente significativo que Espa-
que el gasto público supone sobre el Producto Interior ña se haya convertido en estos últimos años en un
Bruto, con el consiguiente efecto positivo sobre el nivel gran exportador de capitales, siendo ya el sexto país
de gastos financieros. inversor neto en el mundo.
En segundo lugar, debemos mencionar las nuevas Una clave adicional para entender el funcionamiento
condiciones de financiación de la economía española, de nuestra economía en estos últimos años ha sido la
derivadas de esta política económica y de nuestra inte- facilidad para convertir crecimiento económico en em-
gración en la Unión Económica y Monetaria. Desde el pleo (ver Gráfico 3). En estos años pasados, en media,
mismo momento en que se hace creíble nuestra incor- aproximadamente un 80 por 100 del crecimiento se ha
poración al euro, y ello es posible gracias a la política traducido en nuevos puestos de trabajo; estos datos
económica desplegada para cumplir con los requisitos contrastan con las dificultades para crear empleo en
de Maastricht (déficit público, ratio de deuda pública so- los años setenta y ochenta, en donde el umbral de cre-
bre el PIB y evolución de los precios, fundamentalmen- cimiento necesario para crear empleo tenía que sobre-
te) se produce una progresiva eliminación de la prima pasar ampliamente el 3 por 100 y en donde se hablaba
de riesgo con la que estaban penalizados los tipos es- de una NAIRU en España en torno al 16 por 100 ó se
pañoles a largo plazo, hasta su práctica desaparición to- introducían teorías como la de la histéresis en el mer-
tal. Es más, el diferencial de 30 puntos básicos en el que cado de trabajo.
estaba anclado el bono español desde mediados de En quinto lugar también la capacidad de recaudación
1998, desaparece en su totalidad entre otoño de 2002 y se ha incrementado más que la actividad económica.
otoño de 2003, gracias a la buena ejecución presupues- La elasticidad media de los impuestos está ahora en
taria, a la valoración positiva que sobre nuestra econo- España en torno a 1,25, esto es, por cada punto de cre-
mía generan las agencias internacionales de califica- cimiento del PIB los ingresos fiscales lo hacen en 1,25
ción y a la aprobación de la Ley de Estabilidad Presu- puntos. Nuevamente la economía gana en flexibilidad y
puestaria. Estas condiciones financieras, a las que hay el crecimiento económico se traslada en mayor propor-
que añadir una baja inflación y por lo tanto su efecto so- ción a la recaudación fiscal; la clave está en unos im-
bre los tipos de interés reales, perduran en estos últimos puestos más eficientes y un mejor control de la recau-
tiempos y el bono español a 10 años cotiza a la par, o in- dación.
cluso por encima, del bono equivalente alemán. Por último, y ya en sexto lugar, todos estos cambios
Otro punto fuerte de la actual economía española no serían comprensibles sin el protagonismo alcanzado
es su capacidad para participar en una economía in- por la pequeña y mediana empresa. Probablemente es
ternacional cada vez más globalizada. Siempre en este tipo de empresa quien más se está beneficiando de
nuestra historia económica reciente la mayor apertura este nuevo entorno económico, de las reformas y es por
económica ha venido acompañada de crecimiento tanto también la que más está pudiendo contribuir al
económico, mayor bienestar y creación de empleo, crecimiento económico, la expansión internacional y la
también en nuestro propio país. Hoy la tasa de apertu- creación de empleo.

GRÁFICO 3
CRECIMIENTO Y CREACIÓN DE EMPLEO EN ESPAÑA
3,1
3
2,7
–1
–3
–5
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19
PIB (% var) Empleo
FUENTE: Ministerio de Economía, INE.
3. Efectos beneficiosos del equilibrio prescripciones teóricas sobre los saldos presupuesta-
presupuestario rios.
A la vista de los últimos datos disponibles podemos
Evolución reciente del gasto público afirmar que España ha sido uno de los países de la
OCDE que más esfuerzo ha realizado para sanear sus
El crecimiento del gasto público en términos del PIB cuentas públicas (ver Gráfico 4). También se ha conver-
ha sido una constante en prácticamente la totalidad de tido en una destacada excepción en cuanto que ha sido
los países de la OCDE desde los años sesenta. Sólo a capaz de mantener e incluso mejorar su saldo presu-
mediados de los años noventa este proceso se invirtió, puestario no sólo en los períodos de bonanza, aprove-
en lo que constituyó un verdadero proceso de consoli- chándose así de los llamados dividendos del crecimien-
dación de las cuentas públicas. En España la expansión to, sino también en una coyuntura internacional más
del gasto público se concentró en los años ochenta, pa- desfavorable. La economía española se beneficia del
sando de un porcentaje en términos del PIB de menos círculo virtuoso nacido de la estabilidad presupuestaria,
del 20 por 100 en los años setenta a un máximo del 45 la estabilidad contribuye a mejorar la situación económi-
por 100 en 1995. A partir de entonces y gracias al con- ca y este mayor dinamismo facilita de nuevo la estabili-
vencimiento de los efectos beneficiosos de la consolida- dad. El progreso ha sido notable y le ha permitido a
ción fiscal sobre la actividad económica, así como al an- nuestro país superar holgadamente los límites estable-
cla ofrecida por lograr a tiempo los compromisos de cidos por el Tratado de la Unión Europea, recordemos 3
Maastricht, la política presupuestaria española ha avan- por 100 del PIB, y cumplir en todo momento con las nor-
zado en estos últimos años en la aplicación de las rece- mas establecidas en el Pacto de Estabilidad y Creci-
tas ortodoxas aplicando de manera decidida las últimas miento.

GRÁFICO 4 CUADRO 1
EVOLUCIÓN DEL DÉFICIT PÚBLICO DÉFICIT O SUPERÁVIT PÚBLICO/PIB
Año España Alemania Francia Italia R. Unido UE-15

5
1995 –6,6 –3,3 –5,5 –7,6 –5,7 n/a
% PIB (+) Déficit (–) Superavit
4
1996 –4,9 –3,4 –4,1 –7,1 –4,3 –4,2
3 2,7 1997 –3,2 –2,7 –3,0 –2,7 –2,0 –2,4
1998 –3,0 –2,2 –2,7 –2,8 0,2 –1,6
2 1999 –1,2 –1,5 –1,8 –1,7 1,0 –0,7
2000 0,9 1,3 –1,4 –0,6 3,8 1,0
1
0,3 2001 –0,5 –2,8 –1,5 –3,0 0,7 –1,1
0 2002 –0,3 –3,7 –3,2 –2,6 –1,7 –2,2
2003 0,3 –3,8 –4,2 –2,9 –3,4 –2,8
–1
2004 –0,3 –3,7 –3,7 –3,0 –3,2 –2,6
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FUENTE: Eurostat.
Zona Euro España
FUENTE: Eurostat.
GRÁFICO 5
El equilibrio presupuestario ha sido validado por Eu- DEUDA PÚBLICA/PIB

rostat, quien ha ofrecido unas cifras prácticamente de
equilibrio para estos tres últimos años, 2002, 2003 y 80
2004 (ver Cuadro 1). 75

71,3
Pero la evolución del endeudamiento público en estos 70
últimos años aún ofrece una muestra más completa del 65

% PIB
esfuerzo de consolidación fiscal desarrollado. Así, 60

España ha pasado de un ratio de deuda pública sobre el 55
PIB cercano al 70 por 100 en 1996 a situarse ya por de- 50
bajo del 50 por 100 con los datos de cierre de 2004 (ver 48,9
45
Gráfico 5). La paulatina eliminación del desequilibrio
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presupuestario y la reducción en más de 20 puntos de la

Zona Euro España
deuda en términos del PIB ha permitido liberar para la
iniciativa privada un ingente volumen de recursos antes FUENTE: Eurostat.
absorbidos por las necesidades financieras del sector

público. Adicionalmente ha permitido una continua re-
ducción de los gastos financieros, con lo cual el presu- estructural: no sólo ha dinamizado la economía sino
puesto ha dispuesto de un margen para poder reorientar también la iniciativa de la sociedad al limitar el campo de
el gasto hacia aquellas políticas que apoyan el creci- actuación del sector público. La intensa reducción en la
miento a largo plazo (ver Cuadro 2). participación del gasto público en el PIB es un fiel reflejo
El equilibrio y la reducción del nivel de endeudamien- de este comportamiento. Siguiendo los últimos datos
to han permitido realizar por tanto otra transformación disponibles la ratio gasto público sobre el PIB se sitúa

tivas racionales, puede concluirse que una contracción

CUADRO 2 fiscal tiende a disminuir las tasas reales de interés, a
DEUDA PÚBLICA elevar el valor de la riqueza y, si el nivel de deuda públi-
ca es alto, a reducir la prima de riesgo país, impulsando
Año España Alemania Francia Italia R. Unido UE-15 de este modo el paulatino repunte del consumo y de la
1995 63,9 57,0 54,6 124,3 51,8 70,8 inversión privadas. En todos estos casos se produce por
1996 68,1 59,8 57,1 123,1 52,3 72,6 tanto un efecto crowding in que estimula la actividad
1997 66,6 61,0 59,3 120,5 50,8 71,0
productiva.
1998 64,6 60,9 59,5 116,7 47,7 68,9
1999 63,1 61,2 58,5 115,5 45,1 67,9
Al mismo tiempo, si el esfuerzo de contención fiscal es
2000 61,3 60,2 56,8 111,2 42,0 64,1 creíble se genera una dinámica positiva de expectativas
2001 57,9 59,4 57,0 110,7 38,8 63,3 favorables alimentada por la credibilidad dada a unos gas-
2002 55,0 60,9 59,0 108,0 38,3 62,7
tos y por tanto probablemente también unos impuestos fu-
2003 51,4 64,2 63,9 106,3 39,7 64,3
2004 48,9 66,0 65,6 105,8 41,6 64,7 turos más bajos, alimentándose de nuevo el estímulo de
los distintos componentes de la demanda interna.
FUENTE: Eurostat.
En el caso español conviene detenerse en analizar
cuáles han sido los elementos decisivos de la estrategia
de consolidación fiscal seguida para que haya sido apli-
en el 45 por 100 en 1995, a partir de entonces se produ- cable este razonamiento teórico descrito. Así en primer
ce un punto de inflexión con una lenta pero continua re- lugar debe mencionarse la forma en la que se ha llevado
ducción hasta el entorno del 40 por 100, un nivel similar a cabo este proceso; por forma estamos entendiendo un
al de los países más dinámicos de la Unión. proceso continuado en el tiempo, ambicioso en su cuan-
tía y centrado en una importante disciplina sobre el gas-
Política fiscal y crecimiento económico to corriente. Pero más importante aún, debe existir una
verdadera voluntad política que respalde decisiones, en
La doctrina económica es ya en estos años práctica- muchos casos difíciles, y que transmita ese convenci-
mente unánime en desaconsejar el mantenimiento de al- miento al conjunto de los ciudadanos.
tos niveles de déficit público a lo largo del tiempo. Desde Un segundo aspecto relevante de la consolidación fis-
los años sesenta, diversos autores ponen en cuestión el cal española ha sido su contribución a la estabilidad ma-
dogma tradicional keynesiano referido al impacto de la croeconómica Y ello porque impide así que se produz-
política fiscal expansiva sobre las variables reales, con- can presiones indebidas sobre la demanda agregada
cluyendo que actuaciones expansivas de esta índole te- que pueden dar lugar a tensiones inflacionistas, el aho-
nían un efecto muy limitado sobre las variables reales. rro público contribuye a compensar el ahorro negativo
Este planteamiento se vio reforzado con la rehabilita- por parte de economías domésticas y empresa mante-
ción del teorema de la equivalencia ricardiana realizado niendo así en niveles moderados las necesidades de fi-
por Barro a comienzos de los setenta y que consistía nanciación de nuestro país con el resto del mundo y ge-
básicamente en la afirmación que la financiación del nerando el margen de maniobra suficiente para llevar a
gasto público mediante la emisión de deuda no tiene cabo la política fiscal mas adecuada al momento cíclico
consecuencias sobre la economía porque no incremen- de la economía española. Unas cuentas públicas sa-
ta la riqueza neta de las familias. Así, introduciendo dos neadas permiten el libre juego de los estabilizadores au-
aportaciones relevantes de carácter macroeconómico tomáticos y la adaptación por tanto de gastos e ingresos
como son la de la renta permanente y la de las expecta- públicos a la situación de la economía.

El tercer elemento clave ha sido el fuerte hincapié dernizada por la Escuela de la Elección Pública ante el
realizado en la disciplina del gasto corriente, lo que ha creciente interés por las reglas de política fiscal, frente a
permitido priorizar las áreas de gasto público más im- la alternativa de la política fiscal discrecional, como
portantes desde el punto de vista de la equidad y del reacción lógica al deterioro en la ejecución fiscal y a la
crecimiento económico a medio y largo plazo: provisión desviación del déficit, experimentada durante más de
de bienes públicos tradicionales, inversión en infraes- dos décadas en la mayoría de los países.
tructuras, educación y renovación tecnológica. La gran ventaja de las políticas fiscales basadas en
Por último, y ya en cuarto lugar, un elemento adicional las reglas frente a la política discrecional es la consis-
ha sido la apuesta española por la mayor eficiencia del tencia temporal. Este elemento es crucial en países con
gasto público, como medio adicional de optimizar los un historial de elevados déficit públicos a los que siguen
efectos positivos de la política fiscal sobre el crecimiento fuertes ajustes provocados por los mercados. Surge así
económico. el compromiso de los gobiernos en límites permanentes
A este conjunto de características mencionadas debe para sus déficit y sus niveles de endeudamiento como
añadírsele un aspecto adicional que ha caracterizado la fórmula para recuperar la confianza de los mercados fi-
consolidación fiscal española; nos estamos refiriendo a nancieros, consumidores y empresas.
la institucionalización de la estabilidad presupuestaria y De acuerdo con la teoría del ciclo político estas situa-
mejora de la «gobernanza» del presupuesto, en un pri- ciones se producen porque los gobiernos elegidos de-
mer momento gracias a los efectos beneficiosos deriva- mocráticamente tienen una tendencia intrínseca para
dos del Pacto de Estabilidad y Crecimiento y, ya en una crear déficit y por tanto redistribuir la renta desde las ge-
segunda fase, gracias a las leyes españolas de estabili- neraciones futuras a las actuales generaciones de vo-
dad presupuestaria. Nuevamente este marco legal eu- tantes. A ello se le añade la ilusión fiscal de los votantes
ropeo y español, fijando unas normas sencillas y trans- que sobrestiman los beneficios del gasto público y sub-
parentes, garantizando que los presupuestos se cum- estiman los costes de la tributación.
plen, ha ejercido una influencia importante en dotar de En la nueva línea de investigación abierta a comien-
credibilidad adicional a la política fiscal para los merca- zos de los noventa, diversos autores señalan que el di-
dos y los agentes, credibilidad que nuevamente ha ali- seño apropiado del proceso presupuestario permite
mentado las expectativas positivas de las familias y em- contrarrestar la estructura de intereses individuales de
presas españolas y, por tanto, ha influido positivamente los grupos de presión. En la medida en que este diseño
en sus decisiones de consumo, ahorro e inversión. (normativa, procesos, interacción entre actores presu-
puestarios y sistemas de votación en el Parlamento)
4. La institucionalización del equilibrio promueva el interés colectivo de las decisiones presu-
presupuestario puestarias en términos de eficiencia y orientación a lar-
go plazo se conseguirá un gasto público menor y un
El papel de las reglas en la política fiscal mayor equilibrio en el resultado final de las cuentas pú-
blicas.
Las implicaciones para la política económica del mar- De entre las distintas propuestas realizadas por es-
co teórico esbozado hasta ahora se ven fortalecidas por tos autores destacan la elaboración de presupuestos
la presencia de reglas que limitan la discrecionalidad de plurianuales, la introducción de regulaciones que limi-
los gobiernos y mejoran la calidad y eficacia de dicha ten la discreción del Gobierno en la gestión del déficit,
política. Este diseño institucional tiene una honda rai- la elaboración de leyes de presupuestos equilibrados,
gambre en la teoría clásica de la Hacienda y ha sido mo- reforzar las prerrogativas del primer ministro, así

como las modificaciones en sede parlamentaria de los En definitiva la interdependencia que se deriva de una
procesos necesarios para la aprobación legislativa del Unión Monetaria aconsejaba la coordinación de las polí-
presupuesto. ticas fiscales y el establecimiento de una serie de nor-
mas aceptadas por todos los países de la Unión, na-
El Pacto de Estabilidad y Crecimiento ciendo así las reglas fiscales contenidas en el Tratado
de la Unión Europea y el Pacto de Estabilidad y Creci-
Nuestra integración en la Unión Económica y Moneta- miento. De este modo se incorporan en el Tratado de
ria supone el compromiso con la sostenibilidad de las fi- Maastricht una serie de disposiciones referidas a la orto-
nanzas públicas; creado el Banco Central Europeo y de- doxia presupuestaria, se prohíbe a los Estados miem-
finida su responsabilidad en el diseño y ejecución de la bros incurrir en déficit excesivos, y en un protocolo ane-
política monetaria única para asegurar la estabilidad de xo al mismo se definieron los valores de referencia por
precios, la política presupuestaria, sin olvidarnos de las todos conocidos: 3 por 100 para el déficit público y 60
reformas estructurales, se convierte en el instrumento por 100 para la ratio deuda pública en relación al PIB.
fundamental de las políticas económicas para asegurar El Tratado se completó, a iniciativa fundamentalmen-
la compatibilidad de las estrategias nacionales en la este alemana, con la aprobación del Pacto de Estabilidad
tabilización económica, el crecimiento económico y la y Crecimiento en el Consejo Europeo de Ámsterdam de
creación de empleo. junio de 1997, que completaba lo dispuesto en el Trata-
Y es que en una Unión Monetaria, en ausencia del do, aclaraba la política presupuestaria necesaria tras la
tipo de cambio y de la política monetaria como instru- introducción del euro y reforzaba y endurecía los meca-
mentos de estabilización macroeconómica, la política nismos de supervisión y sanción. Al mismo tiempo el
fiscal adquiere una relevancia primordial ya que se Pacto fue un paso más allá al recoger también el com-
convierte en el instrumento de que disponen los gobier- promiso de tender en el medio y largo plazo hacia unas
nos para compensar las posibles discrepancias cícli- cuentas públicas en equilibrio o superávit. Este último
cas que puedan surgir o los shocks asimétricos de de- compromiso pretendía incorporar la tesis de que los mo-
manda. mentos de bonanza económica debían de aprovecharse
En tales circunstancias la tentación de utilizar la políti- para sanear los presupuestos, lo que evidentemente no
ca presupuestaria con fines estabilizadores es elevada, ha ocurrido en muchos de los países europeos, de
así como las ineficiencias que los déficit públicos gene- modo que ante períodos de mayores dificultades econó-
rados en un país pueden provocar al resto de los países micas pudieran operar libremente los estabilizadores
de la Unión. Por un lado la mayor integración aumentará automáticos sin superarse en ningún momento el límite
el impacto sobre el sistema financiero de la posible quie- del 3 por 100.
bra de un Estado miembro con importantes volúmenes La aplicación del Pacto se basa en dos pilares: el prin-
de deuda y déficit. Por otro lado un país con un elevado cipio de supervisión multilateral de las situaciones pre-
déficit crea externalidades negativas al resto de los paí- supuestarias y el procedimiento de déficit excesivo, am-
ses vía el aumento que se produce en los tipos de inte- bos pilares han quedado adecuadamente reflejados en
rés consecuencia del mayor recurso al mercado de ca- los dos Reglamentos que completaron al Pacto.
pitales. Además los países menos disciplinados tendrán Por supervisión multilateral se entiende el mecanismo
un incentivo para presionar al Banco Central Europeo diseñado para conocer la situación económica y finan-
para que lleve a cabo una política monetaria más laxa ciera de cada Estado miembro, plasmado en un progra-
complicando la consecución del objetivo de estabilidad ma de estabilidad anual en donde se contienen los obje-
de precios. tivos de la hacienda pública a medio plazo. Cualquier

desviación sobre la senda prevista puede dar lugar a re- En un país tan descentralizado como España, ya
comendaciones por parte del Consejo. prácticamente un 50 por 100 del gasto es competencia
El procedimiento de déficit excesivo se inicia si un de Comunidades Autónomas y Ayuntamientos, un mar-
Estado miembro incumple el criterio de déficit público co legal adecuado refuerza el compromiso de todo el
máximo. El Reglamento sobre este procedimiento espe- sector público, lo dota de un carácter permanente y ge-
cifica los plazos, condiciones, excepciones y sanciones, nera un factor adicional de credibilidad a los principios
incluso financieras, que podrían aplicarse al Estado asumidos por España al integrarse en la Unión Econó-
miembro en cuestión, especificándose en un Reglamen- mica y Monetaria y expresados, como hemos visto, en
to adicional la aplicación concreta. el Pacto de Estabilidad y Crecimiento.
Por último es importante recordar el impulso que la En efecto, las leyes de Estabilidad vinculan a todo el
Presidencia portuguesa dio en el año 2000 a las políti- sector público y potencian claramente el control demo-
cas de consolidación fiscal y de reformas para el de- crático de todo el procedimiento presupuestario puesto
sarrollo económico, la flexibilidad de las economías que van a ser las Cortes españolas las que determinan
europeas y la creación de empleo. Así, en el Consejo los objetivos de equilibrio o superávit y las que van a
Europeo de Santa María de Feira, y al analizar las marcar al Gobierno la orientación presupuestaria. El
Orientaciones Generales de Política Económica, un acuerdo del Ministerio de Economía y Hacienda que se
mecanismo adicional de coordinación de las políticas remitirá a las Cortes Generales en los primeros meses
económicas, el Consejo instó a los Estados miembros del año para su debate y, en su caso, aprobación, fijará
a continuar el saneamiento de las cuentas públicas el objetivo de estabilidad presupuestaria referido a los
más allá del nivel mínimo para cumplir los requisitos tres ejercicios siguientes e irá acompañado del cuadro
del Pacto de Estabilidad y Crecimiento y de esta for- macroeconómico de horizonte plurianual contenido en
ma generar un margen de maniobra adicional para la el programa de estabilidad presentado en Bruselas.
estabilización cíclica, para protegerse de una evolu- Evidentemente el principio de estabilidad se convierte
ción presupuestaria imprevista, acelerar la reducción en el eje de estas normas. Pero en la Ley se incorporan
de la deuda y prepararse para los desafíos pre- tres principios adicionales de gran relevancia; el de la
supuestarios derivados del envejecimiento de la po- plurianualidad, reforzando así la previsión presupuesta-
blación. ria, el de la transparencia, garantiza la verificación con-
table y el escrutinio de los mercados, y, por último, el de
Las Leyes de Estabilidad Presupuestaria la eficiencia en la asignación y el uso de los recursos pú-
blicos.
Ya en nuestro país la primera gran referencia son las Las leyes no desconocen la posibilidad de un even-
Leyes de Estabilidad Presupuestaria, leyes, una general tual cambio de la situación económica o circunstancias
y otra orgánica, que van a determinar el marco económi- adversas que impidan en uno o varios ejercicios presu-
co y jurídico básico para la política presupuestaria. puestarios la consecución del objetivo de equilibrio.
Aprobada por el Parlamento español en otoño de 2001 Esta situación puede ser admitida, aunque con carácter
obliga a que el Estado, las Comunidades Autónomas y extraordinario, y siempre debe venir acompañada por la
los Ayuntamientos elaboren sus presupuestos en equili- obligación de presentar un plan para la vuelta a medio
brio o con superávit. España opta así claramente por la plazo a la situación de equilibrio.
vía de fortalecer las normas y las instituciones para re- Como gran innovación adicional, son pocos los paí-
forzar el compromiso con el equilibrio de las cuentas pú- ses que han introducido un límite tan evidente, se intro-
blicas. duce la obligación de definir a comienzos del año X un

techo máximo anual de gasto que habrá de respetarse transferidos y análisis, en su caso, de los planes de co-
en la elaboración posterior de los presupuestos para el rrección presentados. La autorización del Estado a las
año (X + 1). Al mismo tiempo se define un fondo de con- Comunidades Autónomas para realizar operaciones de
tingencia de ejecución presupuestaria, con un importe crédito o emisión de deuda estará supeditada al cumpli-
del 2 por 100 del límite de gasto fijado anualmente para miento del principio de estabilidad presupuestaria.
el Estado. El objetivo del fondo es lograr una ejecución En cuanto a las Corporaciones Locales, el sistema di-
del presupuesto plenamente coincidente con las cifras señado es similar al de las Comunidades Autónomas,
aprobadas por las Cortes. El fondo se destinará a aten- aunque sus potestades normativas son menores y el ór-
der las necesidades de carácter no discrecional y no gano de supervisión es en este caso la Comisión Nacio-
previstas en el presupuesto inicialmente aprobado que nal de Administración Local.
pudieran presentarse durante el ejercicio. De esta ma-
nera todos los créditos extraordinarios, suplementos, Otras leyes relevantes del nuevo marco
ampliaciones e incorporaciones de crédito se financia- institucional
rán exclusivamente mediante el recurso al fondo o me-
diante bajas en otros créditos. Definido el marco general de equilibrio y convertida su
Por último la Ley General de Estabilidad Presupues- institucionalización en un elemento clave de la política
taria resuelve también el debate de qué hacer con el su- macroeconómica, se hacía necesario descender a una
perávit. En el caso de cierre de la ejecución presupues- esfera macroeconómica para trasladar los principios
taria del Estado con superávit, éste se utilizará íntegra- rectores de la Ley de Estabilidad a los distintos compo-
mente para la reducción de endeudamiento, en el caso nentes del presupuesto.
de que se produzca en el Sistema General de la Seguri- De este modo en noviembre de 2003 el Parlamento
dad Social el superávit se aplicará de forma prioritaria al español aprueba una Ley General de Subvenciones
Fondo de Reserva con la finalidad de atender a las ne- cuyo objetivo fundamental es clarificar el régimen legal
cesidades futuras del sistema. de las subvenciones, componente cada vez más rele-
La Ley Orgánica contiene el nuevo sistema de coope- vante del presupuesto, introduciendo importantes mejo-
ración financiera entre el Estado y las Comunidades Au- ras de gestión y control de las mismas, a la vez que deli-
tónomas, siguiendo así el mandato constitucional y las mita claramente las conductas fraudulentas y establece
recomendaciones del Consejo de Estado. La obligación un régimen de sanciones. Bajo los mismos principios ya
de estabilidad presupuestaria para las autonomías se li- desarrollados en las Leyes de Estabilidad, la nueva nor-
mita al cumplimiento del objetivo, no a la forma de al- mativa de subvenciones busca mejorar el control
canzarlo; a ellas les corresponde decidir el volumen de ex-ante, en cuanto que se definen mucho más correcta-
gasto deseado y los ingresos necesarios para financiar- mente todos los procedimientos, también por la aplica-
lo, utilizando sus capacidades normativas para subir o ción de los principios de transparencia y eficacia y, lógi-
bajar impuestos. camente, con la introducción ex-post de mecanismos de
Siguiendo el modelo europeo el Consejo de Política control y sancionadores adaptados a lo que es el régi-
Fiscal y Financiera ha pasado a jugar un papel clave men jurídico general de la Administración. Además esta
también en la coordinación de la política presupuestaria nueva Ley pretende eliminar cualquier distorsión que las
entre el Estado y las Comunidades Autónomas, estable- ayudas puedan provocar en el mercado.
ciéndose un mecanismo de vigilancia multilateral para el De entre las novedades más destacadas deben men-
adecuado reparto del objetivo de estabilidad, análisis cionarse el que la Ley determina que las Administracio-
del endeudamiento, valoración del coste de los servicios nes deben hacer públicas las subvenciones que conce-

dan a través del órgano oficial correspondiente y el Go- duciendo la presupuestación por objetivos, mejorando
bierno deberá informar semestralmente al Congreso la evaluación de los mismos, así como el grado de cum-
sobre la concesión de subvenciones; asimismo estable- plimiento.
ce la creación de una base de datos de todas las sub- La Ley traslada una mayor responsabilidad a los cen-
venciones otorgadas tanto por el Estado, como por las tros gestores, los implica más en las decisiones presu-
Comunidades Autónomas y las Corporaciones Locales. puestarias; pero al mismo tiempo ofrece también una
Las mejoras en términos de transparencia, igualdad, mayor flexibilidad en determinadas modificaciones pre-
eficiencia y eficacia que se introducen en la Ley, unidas supuestarias y en la aprobación de determinados com-
a la aplicación directa en el ámbito subvencional de los promisos de gasto de carácter plurianual.
principios de estabilidad presupuestaria, hacen que la Por último, y siguiendo estos mismos principios, tam-
Ley General de Subvenciones constituya un paso más bién desde otoño de 2003 está vigente una Ley Regula-
en la modernización de la gestión pública, procurando dora del Fondo de Reserva de la Seguridad Social como
los mayores niveles de ahorro y eficiencia en el empleo instrumento para el reforzamiento de los excedentes
de los recursos, al tiempo que se asegura la máxima efi- anuales del sistema y su consolidación en un fondo es-
cacia en la consecución de los objetivos públicos. pecial de estabilización y reserva que pueda afrontar los
También en noviembre se incorpora a nuestro orde- retos de futuro. Siguiendo las directrices del Pacto de
namiento jurídico la nueva Ley General Presupuestaria, Toledo y avanzado el objetivo de separación de fuentes
prevista en la propia Ley de Estabilidad, y que pretende de financiación de nuestro Sistema de Seguridad So-
conseguir una mayor racionalización del proceso presu- cial, los excedentes que se derivan del nivel contributivo
puestario a lo largo de todo el ciclo de vida del presu- en la liquidación de los presupuestos de la Seguridad
puesto. La nueva Ley incorpora así los últimos avances Social, pasan a engrosar prioritariamente el nuevo Fon-
en técnicas presupuestarias, las últimas aportaciones do de Reserva. La nueva Ley define estos excedentes,
internacionales, tiene en cuenta el enorme desarrollo determina la gestión financiera del Fondo y establece
del proceso de descentralización español y la nueva polos supuestos en los que puede hacerse disposición de
lítica de consolidación presupuestaria. sus activos; únicamente para la financiación de pensio-
Nuevamente la Ley se articula en torno a los princi- nes de carácter contributivo y tan sólo en situaciones
pios rectores ya citados a lo largo de este trabajo: pluria- estructurales de déficit del Sistema de Seguridad Social.
nualidad, transparencia y eficacia. Plurianualidad, en
cuanto que la programación presupuestaria plurianual 5. Conclusiones
pasa a ser el marco de referencia de todo el proceso de
asignación de los recursos públicos materializándose La estabilidad presupuestaria se ha ido consolidando
en los escenarios presupuestarios plurianuales. Trans- en España como un gran valor, permitiendo así una per-
parencia, al fijarse el techo de gasto, al definirse el fon- cepción social cada vez más favorable hacia el equilibrio
do de contingencia, al implicar aún más al Parlamento de las cuentas públicas. De hecho en el debate público
en las decisiones presupuestarias, dotando de una ma- parece existir un cierto consenso sobre el importante pa-
yor credibilidad a las cifras presupuestarias y evitando pel que un presupuesto equilibrado juega a favor del cre-
así la larga tradición española de importantes discre- cimiento económico y la creación de empleo
pancias entre las cifras presupuestadas al inicio del Junto al apoyo recibido por las aportaciones teóricas,
ejercicio y las efectivamente liquidadas al término del la experiencia de ciertos países desarrollados en estos
mismo. Y eficiencia introduciendo estas nuevas técni- últimos años, así como claramente el caso español, evi-
cas para poner fin al principio del incrementalismo, intro- dencian la relación causal positiva entre estabilidad pre-

supuestaria y crecimiento económico, actuando este mentalmente a reforzar la credibilidad de la política

hecho además como explicación fundamental del creci- presupuestaria para lograr maximizar sus efectos bene-
miento diferencial positivo entre España y los principa- ficiosos sobre la actividad económica.
les países de la Unión Europea. No debemos olvidar los retos futuros de los países
Precisamente la experiencia de estos últimos años en desarrollados fuertemente influidos por su evolución
el desarrollo de la política fiscal en determinados países demográfica. Así, en el caso español, consolidar un
europeos no ha dejado de ser problemática. Ello ha crecimiento a largo plazo exigirá reforzar el compro-
puesto en dificultades los procedimientos previstos en el miso con la ortodoxia fiscal. Sólo así será posible pro-
Pacto de Estabilidad y ha generado demandas de cier- longar año tras año un crecimiento económico sólido y
tos países para su modificación parcial. También en estable, al mismo tiempo que se atienden los gastos
nuestro país esas demandas de modificación de deter- de sanidad y de pensiones derivados del envejeci-
minados aspectos de nuestras normas fiscales están miento de la población, se atienden los compromisos
encontrando cierto eco. medioambientales, se compensa la progresiva elimi-
Tanto en el caso europeo como evidentemente en el nación de los fondos europeos y se pueden priorizar
español debe insistirse en la necesidad de que las re- las políticas de futuro, educación, I+D e infraestructu-
glas sean simples y transparentes para facilitar así su ras, fundamentalmente. Una posición fiscal saneada
aplicación y también su valoración positiva por parte de es el mejor punto de partida para generar margen sufi-
los mercados. En última instancia ambos objetivos de- ciente para las decisiones políticas en favor del creci-
ben constituir la base de unas normas dirigidas funda- miento económico futuro.

Javier Burgos Belascoain
EL IMPUESTO SOBRE LA RENTA
DE LAS PERSONAS FÍSICAS.
HACIA UNA FIGURA TRIBUTARIA
MÁS JUSTA Y EFICIENTE
Este artículo versa sobre la política tributaria española y, en particular, sobre el
Impuesto sobre la Renta de las Personas Físicas (IRPF). Dado el marco general de
la política tributaria española, condicionada en la actualidad por las restricciones
impuestas por el Pacto de Estabilidad y Crecimiento recientemente modificado, y las
tendencias observadas en la imposición personal en el ámbito internacional,
correctamente avaladas por la Teoría de la Hacienda Pública, parece lógica una
cierta reforma de determinados aspectos del IRPF. Esta reforma coadyuvaría a una
mayor eficiencia en la asignación de los recursos, una más justa distribución de la
renta disponible entre los agentes, una mayor simplicidad para los sujetos pasivos y
una gestión más ágil por parte de la Administración Tributaria.
Palabras clave: política económica, hacienda pública, reforma fiscal, IRPF, España.
Clasificación JEL: H24, H71, K34, O52.
1. El marco general de la política tributaria española dos en el propio Tratado de Maastricht. Como es sobra-
damente conocido, fue necesaria la adopción de
Desde la firma del Tratado de Maastricht el 7 de febre- rigurosas medidas de control del gasto público, espe-
ro de 1992, el principal objetivo de la política económica cialmente de reducción del déficit estructural, para que
de nuestro país ha sido la consecución de la convergen- nuestro país aprobara el «examen de convergencia» de
cia real de la economía española con la del resto de los 1998 y pudiera incorporarse a la Unión Monetaria Euro-
países que forman parte de la Unión Europea. Uno de pea.
los pilares fundamentales para conseguir este objetivo En segundo lugar, porque una vez cumplido el objeti-
es la implementación de una política fiscal orientada ha- vo de la implantación de la moneda única, las reglas de
cia la estabilidad. sostenibilidad de la política fiscal se han proyectado en
La estabilidad de las finanzas públicas ha venido im- el futuro mediante el Pacto de Estabilidad y Crecimiento
puesta, en primer lugar, por la necesidad de cumplir los (PEC) aprobado en el consejo Ecofín celebrado en Du-
requisitos de convergencia nominal para los países que blín en 1997. En él se prohíben déficit anuales en el Pre-
aspiraban a formar parte de la moneda única estableci- supuesto Consolidado de las Administraciones Públicas

JAVIER BURGOS BELASCOAIN
superiores al 3 por 100 del PIB, salvo en el supuesto de das los sistemas impositivos de los países que forman
que concurran circunstancias excepcionales o se pro- parte de la OCDE en general, y los de los Estados
duzca una severa caída del PIB del país, que deberá te- miembros de la Unión Europea en particular. Así, a par-
ner una magnitud superior al 2 por 100; en el campo de tir de las reformas fiscales realizadas en los Estados
la deuda pública, se ha mantenido el objetivo fijado en el Unidos y el Reino Unido en los años 1984-1986, se ha
Tratado de Maastricht de reducirla al entorno del 60 generalizado entre los países desarrollados un modelo
por 100 del PIB. Los cambios experimentados por la de reforma fiscal caracterizado por la adopción de:
nueva versión del PEC recientemente aprobada no su- · Reformas en el Impuesto sobre la Renta de las Per-
ponen sino una mejora del mismo permitiendo el juego sonas Físicas, consistentes en la reducción de los tipos
de los estabilizadores automáticos y evitando que la po- impositivos marginales máximos y del número de tra-
lítica fiscal pueda tener efectos procíclicos. mos de la tarifa, combinadas en algunos países con un
Por último, el proceso de consolidación fiscal está im- aumento de los tipos marginales mínimos. Adopción
pulsado por dos consideraciones adicionales. La prime- también de reformas en el Impuesto sobre Sociedades y
ra es la necesidad de crear los márgenes de maniobra Cotizaciones Sociales, que se traducen en una disminu-
necesarios para afrontar en el futuro los retos presu- ción de los tipos impositivos efectivos.
puestarios que se derivan del proceso de envejecimien- · Extensión de las bases imponibles de los impues-
to de la población. La segunda es que solamente en un tos personales sobre la renta, eliminando deducciones,
marco de estabilidad presupuestaria se puede abordar bonificaciones y tratamientos fiscales privilegiados.
una reforma en profundidad del sistema tributario que · Adopción de medidas compensatorias, conducen-
permita incorporar mejoras sustanciales en la neutrali- tes al mantenimiento de la recaudación tributaria, con-
dad y la equidad del mismo. En esta dirección, la Comi- sistentes en incrementos en la fiscalidad indirecta: im-
sión Europea ha resaltado que «es necesario acompa- puestos sobre volumen de ventas, impuestos sobre
ñar las reformas fiscales de medidas apropiadas en el consumos específicos, unidos a la introducción de nue-
campo de los gastos, porque las reducciones de im- vos gravámenes de naturaleza medio ambiental sobre
puestos no es habitual que se autofinancien. Estas me- la energía.
didas son esenciales para asegurar la perdurabilidad de Este marco de reformas ha sido impulsado, desde el
las reformas fiscales y deben, asimismo, reforzar su im- campo teórico, por un cambio en la jerarquía de los prin-
pacto sobre la inversión y el consumo»1. cipios tributarios, que se traduce en una mayor atención
al principio de eficiencia económica, al estímulo de la
2. La reforma tributaria española en perspectiva. movilidad de los factores productivos, a la competitivi-
Especial mención a la imposición sobre al renta dad empresarial, a la simplificación del sistema tributa-
de las personas físicas rio y a la disminución de los costes de cumplimiento y
gestión del mismo. En síntesis, estos argumentos teóri-
El marco teórico cos de impulso a las reformas impositivas se pueden
agrupar en cuatro líneas:
Las reformas tributarias que se producen en nuestro 1. Articulación de un sistema impositivo que impulse
país tienen que ser analizadas en relación a los cambios la actividad económica, fomente el crecimiento, la com-
que han experimentado a lo largo de las últimas déca- petitividad y el empleo, eliminando los desincentivos fis-
cales a la oferta laboral y al ahorro.
2. Aumentar la equidad de unos tributos, principal-
1
SEC (2002) 518, página 2. mente los Impuestos Personales sobre la Renta, que ha-

EL IMPUESTO SOBRE LA RENTA DE LAS PERSONAS FÍSICAS ...
bían sufrido una fuerte erosión en su base imponible, · La propuesta de tipo único acompañado de una
apartándose progresivamente del concepto de renta ex- renta básica, de Atkinson (1995), que consiste en la su-
tensiva por la generalización de los beneficios fiscales. Se presión del sistema de contribuciones a la Seguridad
busca sustituir «progresividad formal» (ligada a la tarifa de Social, y los subsidios y ayudas sociales, y sus sustitu-
tipos impositivos) por «progresividad real» (que depende ción por una renta básica de ciudadanía en el contexto
de los tipos impositivos y de la definición de la base impo- de un Impuesto sobre la Renta Personal y de Socieda-
nible). des a un tipo único.
3. Abordar los problemas de competencia fiscal que · La propuesta de sustitución de la tarifa por tramos
surgen de la globalización de la economía y, específica- del IRPF por un impuesto sobre la renta a un tipo único
mente en el caso de la UE, de la liberalización de los con un mínimo exento como elemento para la consecu-
movimientos de capitales sin la adopción de medidas de ción de la progresividad, realizada entre otros por el
armonización de la fiscalidad directa. congresista Gephardt (1995) en Estados Unidos y en
4. Por último, existe una serie de argumentos cuyo ca- España, entre otros por Fuentes Quintana et al. en el Li-
rácter no es económico, relacionados con el crecimiento bro Verde sobre la Reforma Fiscal (1990).
global de la renta y el bienestar y el correlativo desplaza-
miento de la posición del «votante mediano» en la distribu- La experiencia comparada
ción de rentas; la percepción de la presión fiscal como
muy elevada por parte de los contribuyentes, el cuestiona- En este marco se puede detectar una cierta convergencia
miento de ciertos gastos públicos y, en resumen, una creen la presión fiscal global de los países de la UE, aunque si-
ciente preferencia de los votantes por el control del gasto gan existiendo importantes diferencias entre países; presión
público en lugar de aumentos en la presión fiscal. fiscal media que es más elevada que en Japón o EE UU.
Por otra parte, existen varias alternativas teóricas para Por otra parte, tomando como referencia el IRPF, se obser-
realizar unas reformas más profundas, particularmente en van unas pautas de reforma que se caracterizan por:
el campo de los Impuestos Personales sobre la Renta: · Reducción de tipos impositivos máximos del im-
· La propuesta de un impuesto sobre el gasto perso- puesto. En cuanto a los tipos mínimos, a pesar de que
nal, planteada por Kaldor y Meade a finales de los años en algunos países han disminuido, la tendencia general
sesenta, que implica la utilización del gasto como medi- ha sido a aumentarlos, con un incremento promedio de
da de la capacidad de pago como alternativa a la renta, dos puntos. También se ha producido una disminución
que implica el establecimiento de un impuesto directo, importante del número de tramos del impuesto, con una
general, personal y progresivo sobre el gasto total en reducción promedio de 9 tramos.
bienes y servicios realizado por el sujeto pasivo. · Aumento de los mínimos exentos.
· La propuesta de flat tax, de Hall y Rabushka (1995), · Extensión de las bases imponibles.
cuyo origen conceptual es el impuesto sobre el gasto · Introducción de sistemas de imposición dual en los
anterior, consistente en la supresión de los Impuestos Países Nórdicos y Holanda; sistema de retenciones li-
sobre la Renta Personal y de Sociedades y su sustitu- beratorias sobre determinados rendimientos proceden-
ción por un impuesto sobre el consumo. En su versión tes del ahorro en Austria.
más influyente, se articula a través de un impuesto so- · Mejoras en el tratamiento de los rendimientos del
bre las empresas y otro sobre salarios y pensiones a un trabajo.
tipo único común, lográndose la progresividad del siste- · Mejoras en la fiscalidad de grupos específicos de
ma a través de un mínimo exento en el gravamen sobre contribuyentes: protección de la familia, trabajadores se-
los salarios. cundarios del hogar, trabajadores con sueldos bajos.

Las dos líneas de reforma que han cobrado más Existe también un conflicto entre la progresividad y la
fuerza en estos últimos años han sido, la tendencia a sencillez en el tratamiento de diversas rentas, principal-
la aparición de modelos duales en la imposición sobre mente los rendimientos irregulares, que obligan a consi-
la renta, bien explícitos o encubiertos, en los que se derar los efectos de la inflación en su gravamen.
mantiene la aplicación de una tarifa de tipos impositi- Por último, en el caso español, las reformas impositi-
vos progresivos sobre las rentas del trabajo, y un tipo vas tienen actualmente una importante repercusión en
único más reducido para las rentas de capital; y el de- la financiación de las Comunidades Autónomas, que de-
sarrollo de diversas formas de «reforma fiscal verde» ben ser tenidas en cuenta a la hora de su implantación.
que potencian el uso de tributos con objetivos me-
dioambientales y de ahorro energético. El modelo bá- El camino recorrido en la tributación de la renta
sico de reforma fiscal verde es un esquema de neutra- personal en los últimos años. Asuntos pendientes
lidad recaudatoria en el que los impuestos medioam-
bientales, fundamentalmente los gravámenes sobre A lo largo de los últimos años, principalmente a través
productos energéticos que tienen una mayor capaci- de las reformas realizadas en el IRPF en los años 1998
dad recaudatoria, compensan las pérdidas de recau- y 2002, se han conseguido avances en ciertas áreas del
dación derivadas de la reducción de las cargas fisca- Impuesto. Persisten no obstante importantes problemas
les sobre el factor trabajo, principalmente las cotiza- derivados de la complejidad y alta progresividad formal
ciones sociales. del impuesto, diferencia entre los tipos marginales más
altos del IRPF y el tipo efectivo del Impuesto sobre So-
Las restricciones a las reformas ciedades, falta de neutralidad y discriminación fiscal por
el origen y el uso de la renta o tratamiento regresivo de
Por otra parte, es necesario poner también de mani- las circunstancias personales y familiares.
fiesto que las reformas fiscales se realizan en un marco Esto hace que sea necesario profundizar en la refor-
de restricciones que condicionan el alcance y profundi- ma del impuesto, buscando fundamentalmente reforzar
dad de las mismas. su equidad, tanto vertical como horizontal, su sencillez y
En primer lugar es esencial la consideración del mar- transparencia y la neutralidad en el tratamiento de las
co internacional en el que, la movilidad de los flujos de distintas fuentes y usos de renta. Así es necesario lograr
capital y la competencia fiscal condicionan el gravamen un tratamiento más homogéneo en el cálculo de los ren-
de aquellos factores con más movilidad entre países, dimientos y sus gravámenes, eliminar tratamientos fis-
fundamentalmente el capital. cales privilegiados y simplificar la normativa y hacerla
En segundo lugar aparecen las restricciones recauda- más transparente. Una primera medida adoptada ya en
torias. Las reformas deben asegurar la suficiencia finan- los Presupuestos Generales del Estado para este año
ciera a corto plazo, sin confiar excesivamente en los po- ha sido la indiciación de la tarifa del IRPF para compen-
sibles efectos dinámicos a largo plazo. sar la rémora inflacionaria. Paralelamente, hay que lo-
En tercer lugar tenemos una restricción derivada de grar una consideración más equitativa de las circunstan-
la complejidad de las actividades económicas y los su- cias personales y familiares. Por último, es necesario
jetos pasivos, por la naturaleza diversa de los hechos cerrar las vías de elusión fiscal, mejorando la normativa
imponibles y la necesidad de proceder a una estima- y los procedimientos de comprobación; en este campo
ción adecuada de la capacidad de pago, que se tradu- es necesario acercar los tipos de gravamen máximos
ce en un grado importante de complejidad de la norma- del IRPF al tipo efectivo del IS para limitar las econo-
tiva fiscal. mías de opción.

3. Reforma del IRPF. Aspectos concretos Lógicamente, las modificaciones que se introduzcan
en el impuesto deberán tender a que éste se incardine
La reforma del impuesto sobre la renta de las perso- dentro de las líneas de reforma que se están desarro-
nas físicas que en estos momentos está preparando la llando en los países de nuestro entorno ya menciona-
Administración General del Estado aparece centrada en das, por otra parte, en este documento. Así, se observa
los siguientes aspectos (aspectos a los que la Adminis- una tendencia generalizada a la reducción del número
tración pretende aproximarse por otra parte tal y como de tramos de la tarifa y a la reducción de los tipos margi-
la ortodoxia de la teoría de la Hacienda Pública sugiere nales, al tiempo que se analiza el papel de determina-
se haga): dos incentivos fiscales para verificar si cumplen los ob-
· Disminuir la carga tributaria soportada por los tra- jetivos con los que fueron diseñados.
bajadores por cuenta ajena. Además, en el ámbito de la reforma se abordarán las
· Recuperar el principio de equidad horizontal en el distintas posibilidades que el IRPF presenta, para tratar
tratamiento de las circunstancias personales y fami- de forma equitativa y eficiente el grave problema social
liares. de la dependencia.
· Reducir el número de tramos del impuesto y el tipo Desarrollaremos a continuación los aspectos básicos
marginal máximo. de la reforma.
· Revisar las reducciones y deducciones existentes,
con especial atención a los efectos que las mismas tie- La carga tributaria soportada
nen sobre la equidad vertical y la progresividad en el por las rentas del trabajo
IRPF.
· Mantener la recaudación y la progresividad. El IRPF ha venido estableciendo tradicionalmente un
· Reducir y perseguir el fraude fiscal. Ésta es la ma- tratamiento especial para este tipo de rentas, con una
yor fuente de inequidad de esta figura tributaria. doble finalidad: compensar, mediante una cantidad a
Esta reforma conseguirá un nuevo IRPF más simple tanto alzado, los gastos generales en los que incurre un
y, a la vez, más justo, lo que supone un cambio esencial trabajador y, por otra parte, discriminar positivamente
para los contribuyentes españoles. esta fuente de renta ya que su fácil control determina,
Ninguna reforma puede obviar el hecho constatado entre otros motivos, que sea la que soporta básicamen-
de que las rentas del trabajo tienen una participación en te el peso del impuesto.
la recaudación impositiva que excede ampliamente de Hasta el 31 de diciembre de 1998, dicho tratamiento se
la que debiera ser si atendemos a su participación en llevó a cabo mediante la reducción de un porcentaje de
términos de la contabilidad nacional. los ingresos íntegros en concepto de gastos de difícil jus-
Por otra parte, el IRPF, que es el impuesto directo per- tificación, para determinar el rendimiento neto del trabajo,
sonal más importante, debe tener en cuenta las circuns- y una deducción específica en la cuota del Impuesto. A
tancias personales y familiares de los contribuyentes. Sin partir de dicha fecha, se sustituyeron por una reducción
embargo, en el impuesto actual, el tratamiento fiscal de general aplicable en el cálculo del rendimiento neto del
dichas circunstancias es discriminatorio pudiendo reducir trabajo, que se incrementaba para los contribuyentes dis-
las personas de rentas más altas unas cantidades supe- capacitados (hasta 31 de diciembre de 2002), y posterior-
riores que los de menor renta, lo que atenta claramente mente, por una reducción en la base imponible (a partir
contra la equidad. El nuevo IRPF va a corregir esta situa- de 1 de enero de 2003), incorporándose, además, a partir
ción para que los beneficios fiscales que obtengan los de dicha fecha, reducciones específicas por prolongación
contribuyentes no dependan de su nivel de renta. de la vida laboral o movilidad geográfica.

En la reforma del Impuesto que se plantea resulta ne- y mejorando, por consiguiente, la equidad vertical del
cesario mejorar el tratamiento fiscal de los rendimientos mismo.
del trabajo respecto de otras fuentes de renta, algo que
se lograría por la vía de la reducción de la carga tributa- La tarifa del impuesto
ria que soportan los mismos, mejorando, al mismo tiem-
po, la equidad horizontal del Impuesto. Una de las cuestiones fundamentales, aunque no la
única, a la hora de abordar la reforma del IRPF es el di-
La equidad en el tratamiento de las circunstancias seño de la nueva tarifa incluida la fijación de los tipos de
personales y familiares gravamen.
A lo largo de los últimos años se ha registrado, en el
El IRPF ha establecido tradicionalmente distintos me- ámbito de los países de la OCDE, una reducción paulati-
canismos para adecuar la carga fiscal a la situación per- na del número de tramos del Impuesto. Por otra parte, en
sonal y familiar del contribuyente. el caso nacional, el tipo marginal máximo (45 por 100)
Hasta el 31 de diciembre de 1998, dicho tratamiento está situado en el entorno de la media de los países de la
se llevó a cabo mediante deducciones en la cuota del UE-15 y supera en algo más de 4 puntos la media de los
Impuesto, en concreto, por edad, ascendientes, des- países de la OCDE (40,7 por 100).
cendientes y situaciones de discapacidad. A partir de 1 A la vista de todo lo anterior parece oportuna una mo-
de enero de 1999, se suprimieron tales deducciones y dificación de la tarifa del IRPF que reduzca el número de
se incorporó un nuevo concepto, el mínimo personal y tramos, que será mayor de uno e inferior a los cinco ac-
familiar, con el que se cuantifica la parte de la renta que tuales (previsiblemente tres o cuatro), y que disminuya
se destina a satisfacer las necesidades personales y el tipo marginal máximo.
familiares del contribuyente (discapacidad, ascendien-
tes o descendientes) y que, por tanto, no debe tributar Ganancias y pérdidas patrimoniales
por el Impuesto. A partir de 1 de enero de 2003, parte
de los elementos que configuraban el mínimo personal El gravamen de las plusvalías es uno de los aspec-
y familiar se constituyeron como reducciones en la tos del impuesto que presenta mayores dificultades
base imponible, transformándose, en consecuencia, técnicas para su regulación. La prueba evidente es la
en beneficios fiscales. diversidad de regímenes que aplican los países de
El hecho de que el beneficio fiscal minore la base o nuestro entorno.
la cuota tiene efectos dispares en el ahorro tributario, Las características especiales de esta fuente de renta
siendo el resultado poco equitativo cuando la reduc- (se generan sólo en la transmisión del activo en el mo-
ción supone merma de la base, pues actúa al tipo mento que decida su poseedor, con un carácter general-
marginal. Así un contribuyente con un hijo, que gane mente plurianual), y la globalización de la economía,
10.000 euros al año puede deducir por éste solamen- una de cuyas manifestaciones fundamentales es la li-
te 210 euros mientras que uno que gane 60.000 dedu- bertad de circulación de capitales, hace que las expe-
ce 630 euros. riencias prácticas de su gravamen en los países de
Por ello, en el nuevo Impuesto sobre la Renta se mo- nuestro entorno vayan en la línea de una tributación in-
dificará el tratamiento fiscal de las circunstancias per- ferior a la de las demás fuentes de renta.
sonales y familiares, suprimiendo el actual trato discri- En el nuevo IRPF las opciones que se están barajan-
minatorio en función del nivel de rentas (reducciones do pasan bien por el mantenimiento del tipo actual bien
más altas para los contribuyentes de rentas más altas), por un incremento moderado.

Pensiones complementarias privadas asegurará de forma eficaz la sostenibilidad futura del

sistema de pensiones.
En todos los países desarrollados se está registrando · En tercer lugar, los límites fiscales a las aportaciones
un proceso de envejecimiento de la población que, en el a los planes de pensiones se han ido incrementando, per-
medio plazo, amenaza la sostenibilidad del sistema de mitiéndose aumentos en función de la edad, de forma que
previsión social. utilizando al máximo esos límites y combinando los planes
Por este motivo, en los países de la OCDE se han pues- privados con los de empresa, se podrían efectuar aporta-
to en marcha medidas de carácter fiscal para incentivar el ciones con derecho a la desgravación fiscal de cifras des-
desarrollo de planes de pensiones privados de carácter conocidas en los sistemas fiscales de países de nuestro
complementario al sistema básico de la Seguridad Social. entorno. Cabe preguntarse hasta qué punto es razonable
El objeto es que los contribuyentes puedan obtener, a mantener una desgravación fiscal tan elevada a contribu-
través del sistema público y de su plan de pensiones priva- yentes que son capaces de efectuar aportaciones anuales
do, una prestación que se aproxime, en mayor o menor de esas proporciones, ya que no parece que estos contri-
medida, al último salario recibido durante su vida laboral. buyentes vayan a tener problemas de insuficiencia de ren-
Se pretende, en definitiva, que ante un alargamiento tas en su jubilación, que es el problema al que se quiere
de la vida media de las personas existan mecanismos hacer frente con este incentivo fiscal.
que impidan un agotamiento de los ahorros asegurando · Por otra parte, este tratamiento fiscal tan favorable
un nivel de flujo de renta suficiente. beneficia, fundamentalmente, a los ciudadanos de ren-
Este objetivo solamente se ha cumplido parcialmente tas más altas.
y, tanto en España como en otros países de nuestro en- En definitiva, razones de eficiencia por una parte, y de
torno, organizaciones como la OCDE, han puesto de equidad, exigen algunas modificaciones en el tratamien-
manifiesto algunas de las deficiencias de los mecanis- to que se dará a esta fuente de renta:
mos de dichos incentivos fiscales. · Se primarán los planes de pensiones cuando las
Las debilidades más importantes del sistema actual prestaciones se perciban en forma de renta.
son las siguientes: El objetivo de aumentar el ahorro a largo plazo para
· En primer lugar, de acuerdo con la OCDE, no es ob- acrecentar el capital de un contribuyente ya se contem-
vio que los incentivos fiscales a los planes privados de pla con el tratamiento fiscal favorable que se otorga a
pensiones aumenten significativamente las tasas de otros instrumentos como son, por ejemplo, los Fondos
ahorro de la economía. En general, lo que se produce de Inversión.
es más que un incremento del ahorro, una desviación · Se reajustarán los límites de las aportaciones para
del ahorro de unos activos a otros. atenuar la tendencia a que los mayores beneficiados de
· En segundo lugar, el incentivo fiscal, tal como está la desgravación fiscal se concentren en los tramos más
hoy diseñado, no es la forma más eficiente de resolver altos de renta, de tal forma que se favorezca, especial-
el problema de asegurar unas rentas suficientes a los mente, a las rentas medias y bajas.
ciudadanos durante los años de su jubilación, ya que el El objetivo de asegurar que las personas que se reti-
tratamiento fiscal que reciben las percepciones en for- ran del mercado laboral perciban una renta suficiente
ma de capital actúa como estímulo fiscal de esta alter- durante el resto de su vida es uno de los problemas prio-
nativa. Puesto que se pretende incentivar fiscalmente ritarios de las economías modernas. Por este motivo,
las fórmulas de ahorro a largo plazo que aseguren efec- los recursos que se dediquen a este fin es esencial que
tivamente a los ciudadanos durante toda su vida un delo hagan de una forma más equitativa y eficiente, es de-
terminado nivel de renta, con lo que de esta forma se cir, que respondan al objetivo perseguido.

Dependencia cal de 1978, y bajo distintas formulaciones se ha mante-

nido hasta la actualidad.
Dentro del contexto de la protección social la depen- Actualmente esta deducción opera en la cuota del im-
dencia se refiere a la necesidad de atención y cuidados puesto y a porcentajes distintos según haya o no media-
que precisan las personas que no pueden hacer por sí do en la adquisición financiación ajena. En el primero de
mismas las actividades de la vida cotidiana. los casos, 25 por 100 (los dos primeros años) o 20
A pesar del enorme esfuerzo realizado por la Admi- por 100 (los restantes) hasta aproximadamente 4.500
nistración en el campo del desarrollo de los servicios so- euros de base de deducción, y 15 por 100 para el resto
ciales, la fuerza de los múltiples factores desencade- hasta alcanzar la base máxima anual de deducción de
nantes del problema de la dependencia agrava esta si- 9.015 euros. En caso de no haber financiación ajena en
tuación. Entre los mismos son destacables: la adquisición se aplica el 15 por 100. En la última decla-
· Entre los factores demográficos, es de destacar el ración de IRPF, el disfrute de este beneficio fiscal alcan-
importante incremento de la esperanza de vida y la dis- zó a más de 5,5 millones de declarantes, siendo la de-
minución de la natalidad. En el caso de España la espe- ducción media muy homogénea.
ranza de vida se ha incrementado en cuatro años y me- Por ello, en el nuevo IRPF se va a mantener el siste-
dio en las últimas dos décadas. Esta situación se agrava ma de incentivos con algunas correcciones que no su-
en nuestro país pues se espera además que se haga pondrán, en todo caso, la reducción del límite máximo
más numeroso el grupo de ancianos mayores de 80 de la base de la deducción que se mantendrá en su ni-
años, grupo que presenta un marcado comportamiento vel actual de 9.015 euros.
diferencial en términos de coste.
· Entre los factores sociales se debe destacar el Referencias bibliográficas
cambio radical que ha sufrido la familia. Hoy la familia es
de tipo nuclear y compuesta exclusivamente por los pa- [1] ALBI IBÁÑEZ, E.; RODRÍGUEZ ONDARZA, J. A. y RU-
BIO GUERRERO, J. J. (1988): Nuevas Reformas Fiscales.
dres y los hijos menores no emancipados pasando las
Una experiencia para España, Edit. Instituto de Estudios Eco-
personas mayores a un segundo plano. nómicos, Madrid.
En el contexto de la reforma del IRPF se analizarán [2] DURÁN CABRÉ, J. M. (2002): El Impuesto Lineal y el
las distintas posibilidades para hacer frente a este pro- Impuesto Dual como modelos alternativos al IRPF. Estudio
blema y entre otros los incentivos fiscales que se pue- teórico y análisis empírico aplicado al caso español, Instituto
de Estudios Fiscales, Investigación 5/02, Madrid.
dan establecer para el desarrollo de los seguros priva-
[3] OWENS, J. (2005): «Fundamental Tax Reform: The
dos en éste área. Experience of OECD Countries», The OECD's Centre for Tax
Policy and Administration, OCDE.
Deducción por vivienda habitual [4] VAN DER NOORD, P. (2005): «Challenges for Tax Po-
licy in Europe», Economics Department, OCDE.
[5] ZUBIRI, I. (2001): «Las reformas fiscales en los países
La deducción por adquisición de vivienda habitual se de la Unión Europea: causas y efectos», Hacienda Pública
introdujo en la regulación del Impuesto en la reforma fis- Española, Monografía 2001.

Pedro Mejía Gómez
LA INTERNACIONALIZACIÓN
DE LA ECONOMÍA ESPAÑOLA:
RETOS DEL SECTOR EXTERIOR
Y DE LA POLÍTICA COMERCIAL
El presente artículo analiza los cambios estructurales más importantes
experimentados por el sector exterior español en las últimas décadas, en las que se
han adoptado los patrones comerciales y de internacionalización de los principales
países desarrollados. Asimismo, se analiza la situación actual, que resulta
preocupante en la medida en que se ha deteriorado el déficit comercial y por cuenta
corriente y se ha producido una reducción de los flujos netos de inversiones directas
recibidas. Esta situación, que se explica tanto por factores coyunturales como por
causas estructurales, exige una actuación coordinada entre el sector público y el
privado.
Palabras clave: internacionalización de la economía, comercio exterior, política comercial, España.

Clasificación JEL: F02, F10, F20, O52.
1. Introducción
El objetivo de este artículo es el análisis de los princi-
Nadie puede poner en tela de juicio los profundos pales cambios que ha experimentado el sector exterior
cambios estructurales que ha experimentado la econo- español en las últimas décadas, así como de su situación
mía española a lo largo de los últimos 75 años. Desde el actual, que resulta preocupante, en la medida que se ha
punto de vista de la producción interna, España ha deja- deteriorado el déficit comercial y por cuenta corriente y se
do de ser un país eminentemente agrícola para conver- ha producido una reducción de los flujos netos de inver-
tirse en una economía donde los servicios generan alre- siones directas recibidas. Esta situación, que se explica
dedor del 70 por 100 del PIB, compartiendo por tanto el tanto por factores coyunturales como por causas estruc-
patrón productivo de los principales países desarrolla- turales, exige una actuación coordinada entre el sector
dos. Desde la perspectiva del sector exterior, hemos pa- público y el privado. Es por ello por lo que en el último
sado de ser una economía autárquica y aislada a un apartado se incluyen los principales retos a los que se
mercado plenamente integrado en el contexto mundial, enfrenta nuestro sector exterior y las medidas que se van
con un destacado peso en las instituciones internacio- a instrumentar desde la Secretaría de Estado de Turismo
nales. y Comercio para hacer frente a los mismos.

PEDRO MEJÍA GÓMEZ
GRÁFICO 1
COEFICIENTE DE APERTURA EXTERIOR DE LA ECONOMÍA ESPAÑOLA*
70
57,6
60
50
43,6
40
27,6
30
18,2
20
10
0
70
80
90
00
78
88
98
72
82
92
02
76
86
96
74
84
94
04
19
19
19
20
19
19
19
19
19
19
20
19
19
19
19
19
19
20
Bienes y servicios Bienes
NOTA: * Suma de exportaciones e importaciones en relación con el PIB.

FUENTE: Subdirección General de Estudios sobre el Sector Exterior y la Competitividad.
2. Caracterización estructural del sector exterior De este modo, España es actualmente una de las
economías más internacionalizadas del mundo, con un
Como acabamos de señalar, la economía española grado de apertura en bienes y servicios que asciende a
ha experimentado profundos cambios estructurales a lo un 57 por 100 (Gráfico 1), por encima de algunos de
largo de los últimos 75 años, de modo que España ha nuestros principales socios comerciales, como Francia,
dejado de ser de una economía autárquica y aislada del Italia o Reino Unido.
exterior, para convertirse en una economía plenamente
integrada en el contexto internacional, adoptando los Competitividad internacional
patrones comerciales de los países más desarrollados
del mundo. Esta mayor apertura de la economía española ha
sido, a la vez, causa y consecuencia de la mejora gra-
Apertura dual que ha ido experimentando nuestra competitividad
internacional, definida como la capacidad de nuestras
De hecho, el rápido crecimiento del grado de apertura empresas para vender sus productos en los diferentes
de nuestra economía (es decir, la suma de exportacio- mercados.
nes más importaciones anuales, dividido por el PIB) La medición de la competitividad internacional de
constituye uno de los principales cambios estructurales una economía es una tarea compleja, en la medida en
del sector exterior. que incluye diversas variables ligadas tanto al precio,

LA INTERNACIONALIZACIÓN DE LA ECONOMÍA ESPAÑOLA: RETOS DEL SECTOR EXTERIOR ...
GRÁFICO 2
CUOTA DE MERCADO MUNDIAL DE LAS EXPORTACIONES ESPAÑOLAS
3,00
2,50
2,20 2,23 2,23
2,15 2,15 2,11
2,06 2,06 2,03
2,00 2,01 2,01 2,00
2,00 1,90 1,94 1,91 1,95
1,73 1,82 1,85
1,79 1,78
1,71 1,72 1,72 1,68 1,74
1,62 1,61
1,50
1,00
0,50
0
90
93
00
03
99
91
98
01
92
02
96
94
04
95
97
19
19
20
20
19
19
19
20
19
20
19
19
20
19
19
Cuota nominal Cuota real
FUENTE: OMC.
como a la calidad de los productos. De esta manera, En efecto, si medimos la competitividad estructural utili-
es preciso considerar tanto la competitividad-precio, zando la cuota de mercado de las exportaciones, sí que
asociada a los diferenciales de inflación y a la evolu- puede decirse que la tendencia estructural ha sido de me-
ción de los tipos de cambio, como la competitividad jora, ya que en los últimos 15 años se ha producido una
estructural, que recoge también otros factores funda- lenta pero permanente ganancia de cuota de mercado de
mentales a la hora de vender un producto, como pue- las exportaciones españolas a nivel mundial, tanto en tér-
den ser su calidad, el servicio post-venta, la marca o minos nominales como reales (Gráfico 2); aunque desde
el diseño; es decir, atributos ligados a la diferencia- 2004 se ha producido cierto deterioro, que se explica por
ción. los factores que se analizan en el epígrafe siguiente y por
En el caso español, se ha producido una paulatina la irrupción de China en los mercados mundiales.
mejora de la competitividad estructural, aunque la Por otra parte, si analizamos la evolución reciente de
competitividad-precio se ha ido deteriorando como las cuotas de mercado españolas y de algunos de nues-
consecuencia de nuestro proceso de convergencia tros principales competidores (Alemania, Reino Unido,
real, que ha supuesto un mayor crecimiento de la de- Francia, Italia y EE UU), España, y en menor medida
manda interna y, por tanto, mayores presiones sobre Alemania, han sido los únicos países que han experi-
los precios (es decir, convergencia nominal y real han mentado un crecimiento de las mismas en los últimos
venido de la mano). ocho años (Gráfico 3).

PEDRO MEJÍA GÓMEZ
vulnerabilidad ante acontecimientos negativos del

GRÁFICO 3 mercado interno o externo. La segunda ventaja se en-
CRECIMIENTO MEDIO ANUAL cuentra en el aprovechamiento de economías de es-
DE LA CUOTA DE MERCADO NOMINAL EN cala y de alcance, permitiendo a la empresa acometer
EL COMERCIO MUNDIAL POR PAÍSES, inversiones en I+D+i, muy dependientes del tamaño
1995-2004*
productivo.
Desde la perspectiva de la economía en su conjunto,
1,50
0,88
no cabe duda de que la inversión internacional supone
1,00
0,50 una mayor inserción de nuestro país en el ciclo mundial,
0,02
0,00 lo que nos protege contra las crisis diferenciales, en
–0,50
contraste con lo que ocurría en el pasado.
–1,80 –1,8
–1,00 –2,04
–2,39
–1,50
–2,00 Adopción del euro
–2,50
–3,00
Igualmente, otro rasgo fundamental de nuestro sector
España Alemania Estados Unidos
Reino Unido Francia Italia
exterior es la adopción exitosa del euro, que nos ha per-
mitido converger nominalmente y en términos reales a
NOTA: * Exportaciones de cada país en relación a las exportaciones
mundiales. Europa, así como minimizar el riesgo de cambio y los
FUENTE: OMC. costes de transacción de nuestras operaciones con el
exterior.
Efectivamente, en la medida en que la zona euro su-
pone alrededor de dos tercios de nuestras exportacio-
Significativo aumento de los flujos de inversión nes y en torno al 60 por 100 de nuestros flujos de inver-
directa en el exterior sión directa, la apreciación del euro tiene un impacto
mucho menor que antes en el sector exterior. Ello, por
El cambio estructural de nuestro sector exterior no supuesto, no implica que debamos mantener una acti-
quedaría bien reflejado sin mencionar el proceso de tud pasiva en lo relativo a la diversificación de los mer-
aparición de las primeras multinacionales españolas y cados de exportación, cuestión que, como se verá más
el significativo aumento de los flujos de inversión di- adelante, constituye una asignatura pendiente de nues-
recta en el exterior, de modo que España ha pasado tro sector exterior y es uno de los ejes de nuestra políti-
de ser un país receptor neto de inversión directa ex- ca comercial.
tranjera a ser un emisor neto de inversiones, alcan- En definitiva, el sector exterior español ha experimen-
zando las cifras de inversión directa en el exterior portado profundas transformaciones estructurales en las úl-
centajes relevantes, que han llegado a rondar el 10 timas décadas, lo que ha llevado, por un lado, a que
por 100 del PIB (Gráfico 4). España haya aumentado su participación en el escena-
Este cambio es beneficioso tanto para la empresa, rio internacional y, por otro, a que el sector exterior sea
como para el país en su conjunto. En efecto, desde el cada vez más tenido en cuenta a la hora de valorar la si-
punto de vista empresarial, y siempre que se produz- tuación de nuestra economía.
ca una adecuada distribución geográfica de las inver- En este sentido, la situación actual del sector exte-
siones, la principal ventaja es la diversificación de rior español resulta preocupante, ya que se ha produ-
riesgos, dotando a la estructura productiva de menor cido una desaceleración de los flujos netos de inver-

GRÁFICO 4
INVERSIÓN DIRECTA ESPAÑOLA Y EXTRANJERA

(En % del PIB)
12
10 9,7
8
7,0
6,7
6 5,7
5,5
4,8 4,8
4,2
4
3,2
3,0 2,8
2,7 2,6
2,3 2,2 2,2 2,0
1,9 1,9
2
1,2 1,1 1,1 1,0
0,7 0,8 0,8 0,7 0,9
0,4 0,6
0
90
93
00
03
99
91
98
01
92
02
96
94
04
95
97
19
19
20
20
19
19
19
20
19
20
19
19
20
19
19
IDE recibida IDE emitida
siones directas recibidas y se ha sufrido un deterioro 3. Situación actual

significativo de los saldos de las balanzas comercial y
corriente, agudizándose, en consecuencia, la contri- Nadie discute el hecho de que nuestro sector exterior,
bución negativa del sector exterior al crecimiento eco- reflejando las necesidades de nuestra economía, ha
nómico. presentado tradicionalmente un déficit comercial cróni-
Lógicamente, las causas de esta situación no res- co que, pese a ser parcialmente compensado con el su-
ponden únicamente a factores de tipo coyuntural, sino perávit turístico, ha supuesto en diversos períodos una
que también se derivan de problemas estructurales, restricción al crecimiento del PIB.
destacando la concentración geográfica y sectorial de Sin embargo, desde 2004 se ha producido un signi-
las exportaciones españolas y nuestra baja competitivi- ficativo deterioro del saldo exterior, alcanzándose una
dad internacional, consecuencia, entre otros factores, aportación negativa al crecimiento del 1,6 por 100,
del lento crecimiento de la productividad y la insuficien- que se ha acentuado en la primera mitad de 2005, en
te incorporación tecnológica en nuestros productos ex- la que el déficit comercial ha crecido hasta los
portables. 36.273,1 millones de euros, con una tasa de cobertura
De este modo, con el fin de corregir el deterioro del del 67,8 por 100.
sector exterior español, nos enfrentamos al reto de me- Por otra parte, la tradicional relación entre el saldo
jorar nuestra competitividad internacional y de diversifi- de la balanza por cuenta corriente y las desviaciones
car nuestros mercados de exportación. cíclicas de nuestra economía, medidas por el out-

PEDRO MEJÍA GÓMEZ
GRÁFICO 5
OUTPUT GAP Y CAPACIDAD/NECESIDAD DE FINANCIACIÓN DE LA ECONOMÍA ESPAÑOLA

(En % del PIB)
–1
–2
–3
–4
–5
90
93
00
03
89
99
88
91
98
01
92
02
96
94
04
95
87
97
19
19
20
20
19
19
19
19
19
20
19
20
19
19
20
19
19
19
Output gap Capacidad/necesidad de financiación
FUENTES: Output gap: OECD Economic Outlook número 77, calculado utilizando el método de la función de producción.
Capacidad/Necesidad de financiación (saldo de las balanzas por cuenta corriente y de capital): INE, Banco de España.
put-gap (diferencia entre el PIB observado y el PIB año de adelanto, de modo que nuestra demanda de
tendencial) se está difuminando. En efecto, si hasta importaciones se ha visto favorecida por el empuje de
hace dos años un mayor output gap —ligado a la fase la demanda interna (ligada al tirón del consumo y la
alcista del ciclo— iba asociado a un mayor déficit co- construcción), mientras que las exportaciones han
mercial, —como consecuencia del mayor crecimiento acusado la debilidad del crecimiento económico de
económico y la mayor propensión a importar—, a par- nuestros principales clientes. No obstante, resulta ne-
tir del año 2004, en el que el output gap es ligeramen- cesario que dicha ampliación de nuestro diferencial
te negativo, el déficit comercial, en vez de disminuir, de crecimiento no se base tanto en las presiones de la
está aumentando (Gráfico 5). Una de las causas de demanda interna, sino en factores de oferta que nos
este hecho es que se ha producido un cambio en el permitan ampliar el potencial de crecimiento a medio y
patrón de crecimiento económico español, ya que, a largo plazo y reducir las presiones sobre los precios.
diferencia de otras épocas, en las que España sufría En definitiva, como se indicaba anteriormente, las
las crisis de un modo más doloroso que en el resto de causas de esta situación de deterioro de nuestro saldo
socios europeos, en la actualidad se ha producido un exterior responden tanto a factores de tipo coyuntural,
aumento de nuestro diferencial de crecimiento econó- como estructural.
mico con la Unión Europea, fruto de nuestro proceso En primer lugar, es relevante señalar que, a diferencia
de catching-up o convergencia real; efectivamente, de otros períodos, en los que los factores coyunturales
nuestra recuperación se ha iniciado con más de un operaban en distintas direcciones, desde 2004 todos los

factores coyunturales están actuando en el mismo senti- déficit comercial debido a estar basado en la deman-
do negativo, agudizando el déficit exterior y lastrando el da interna, que no ha podido ser enteramente com-
crecimiento económico, poniendo de manifiesto una pensada por un crecimiento de la oferta; de este
pérdida de competitividad que se viene fraguando des- modo, se ha producido una mayor propensión impor-
de 1999 de forma lenta y continuada. Entre estos facto- tadora y una pérdida de competitividad-precio de los
res, destacarían los siguientes: productos españoles como consecuencia de las ten-
· El fuerte dinamismo de nuestra demanda interna, de siones generadas sobre la inflación.
la que dependen directamente las importaciones, expli- El segundo de los problemas estructurales se deri-
cada por el proceso de convergencia real mencionado va del hecho de mantener una excesiva concentra-
anteriormente y también por la política monetaria de la ción en la Unión Europea (cercana al 75 por 100), no
UEM, que podría calificarse de excesivamente laxa para aprovechándose suficientemente el dinamismo de los
España, en la medida en que ha desembocado en unos mercados emergentes o de mayor crecimiento econó-
tipos de interés reales a corto plazo negativos y a largo mico.
plazo en torno al 1-1,5 por 100, generando una importan- Un ejemplo palpable de este hecho lo constituye el
te caída de la tasa de ahorro de las economías domésti- caso de China, los Estados Unidos o los nuevos socios
cas. Igualmente, la política fiscal ha contribuido a este di- de la UE.
namismo, ya que no ha ejercido un papel anticíclico. En cuanto a Estados Unidos y China, es preciso tener
· La incapacidad de la oferta para absorber comple- en cuenta que nuestras empresas a lo largo de los últi-
tamente esta fuerte demanda, por lo que el diferencial mos años no han aprovechado el aumento en la partici-
de precios con nuestros principales socios de la UE ha pación de estos países en la cuota de las importaciones
seguido aumentando, hecho que, junto con la significati- mundiales, como consecuencia de su significativo creci-
va apreciación que ha experimentado el euro frente al miento económico.
dólar en los últimos años, ha provocado el empeora- En cuanto a los nuevos socios europeos, a pesar de
miento de nuestra competitividad-precio. que la inexistencia de vínculos históricos o culturales
· El estancamiento de la demanda interna en la zona con estos países han explicado, hasta ahora, la menor
euro, principal destino de la exportación española. presencia relativa de productos y empresas españolas
· La ralentización del crecimiento mundial de mer- en los mismos, las oportunidades que ofrecen son lo su-
cancías durante los últimos años, un 4,5 por 100 de me- ficientemente importantes como para superar dichas
dia en el período 2001-2004, frente al 7 por 100 de los barreras.
años 1995-2000. Así, la ampliación supone un más fácil acceso a estos
· El elevado precio del petróleo, que desde finales de nuevos mercados, que cuentan con una población ele-
2003 ha aumentado más del 70 por 100, y que ha su- vada, una capacidad adquisitiva creciente y, en muchos
puesto un encarecimiento relevante de nuestra factura casos, una alta cualificación de la fuerza laboral a un
energética. coste relativamente bajo.
En cuanto a los factores estructurales, destacarían el Sin embargo, es preciso tener en consideración que
patrón de crecimiento de la economía española y la con- estos países mantienen unos patrones productivos y co-
centración geográfica y sectorial de nuestras exporta- merciales muy similares a los españoles, orientándose
ciones. hacia las industrias de tecnología media-alta, lo que
El patrón de crecimiento, consecuencia de nuestro pone de manifiesto la necesidad de reestructurar nues-
ingreso en la Unión Europea, y el consiguiente proce- tra estructura productiva y comercial, introduciendo un
so de catching-up, que ha supuesto un deterioro del mayor aporte tecnológico.

PEDRO MEJÍA GÓMEZ
Esta situación contrasta con la de la Unión Europea

GRÁFICO 6 (UE-15), donde el patrón sectorial muestra un mayor
ESTRUCTURA DE LAS EXPORTACIONES peso de las exportaciones de los bienes de tecnología
DE LA UE-15 Y ESPAÑA POR INTENSIDAD alta (superior al 10 por 100) y un menor peso de los de
TECNOLÓGICA tecnología baja (inferior al 25 por 100) —Gráfico 6—.
Por otro lado, hay que señalar que España se encuen-
50 tra entre los cuatro países de la Unión Europea que han
41,6
40
39,4 registrado las mayores pérdidas de competitividad interna-
28,6
cional basada en costes laborales en los últimos tres años.
30
21,6 23,2 Esta pérdida de competitividad se debe también al
18,0 19,3
20 bajo crecimiento de la productividad de la economía es-
10 8,2 pañola, consecuencia de un modelo de crecimiento ca-
racterizado por un reducido ritmo de avance de la inver-
0
Alta Media-Alta Media- Baja Baja sión productiva, que limitaba el aumento del stock de
UE-15 España capital y la incorporación de nuevas tecnologías a los
procesos productivos.
FUENTE: Elaboración propia a partir de datos de EUROSTAT.
En consecuencia, desde 1996 se ha producido un sig-
nificativo aumento de la brecha existente entre la pro-
ductividad española y la del resto de la Unión Europea y
Esta situación, que en principio podría entenderse los Estados Unidos, cuestión que se agrava si se tiene
perjudicial para España, puede y debe ser aprovechada en cuenta el incremento del diferencial de inflación con
por las empresas españolas para aumentar sus ventas nuestros principales socios comerciales, derivado de
en estos mercados y para acceder a sus recursos, tanto nuestro proceso de convergencia real. No obstante, es
naturales como humanos. preciso tener en cuenta que España partía de un nivel
En este sentido, nuestras empresas deben mantener de desempleo muy elevado y el crecimiento intensivo en
una estrategia de internacionalización abierta tanto a la factor trabajo ha permitido reducirlo.
inversión directa en el exterior como a la exportación de En definitiva, nos encontramos en un momento en el
servicios, sobre todo de aquéllos en los que ya cuentan que el sector exterior ha de realizar un importante es-
con una amplia experiencia, como los servicios de con- fuerzo para ganar en competitividad, especialmente si
sultoría, de ingeniería, telecomunicaciones, de cons- tenemos en cuenta que la necesidad de financiación de
trucción, etcétera. la economía española frente al resto del mundo ha au-
Finalmente, el tercero de los problemas estructurales de mentado de forma muy relevante hasta situarse, según
nuestro sector exterior es el relativo al patrón sectorial ya datos de la balanza de pagos, en un 4,3 por 100 del PIB,
que, por una parte, la exportación española está muy ses- frente al 2,5 por 100 del año 2003.
gada hacia bienes de tecnología baja (superior al 25 por Este hecho refleja el significativo deterioro del desequi-
100) en los que, debido a su menor diferenciación, se agu- librio por cuenta corriente, que pasó del 3,6 por 100 del
diza la competencia vía precio de las economías emer- PIB en 2003 al 5,3 por 100 en 2004, su máximo histórico,
gentes y los nuevos socios de UE y, por otra, el peso de ya que el superávit de la cuenta de capital se mantuvo en
los bienes de tecnología alta en la exportación es muy torno al 1 por 100 del PIB. A este deterioro contribuyeron
bajo (inferior al 10 por 100), por lo que no se aprovecha el todas las subbalanzas, pero principalmente la comercial
dinamismo que presentan las compras en estos sectores. debido a los factores comentados anteriormente.

CUADRO 1
INVERSIÓN EXTRANJERA EN ESPAÑA

Inversión bruta Inversión neta

Año
Descontadas Descontadas
Total En ETVE Total En ETVE
ETVE ETVE
1993 . . . . . . . . . . . 5.427 — — 3.573 — —

1994 . . . . . . . . . . . 6.527 — — 3.238 — —
1995 . . . . . . . . . . . 5.392 — — 3.544 — —
1996 . . . . . . . . . . . 5.473 — — 2.770 — —
1997 . . . . . . . . . . . 6.820 1.035 5.785 4.043 1.035 3.008
1998 . . . . . . . . . . . 9.214 488 8.726 4.082 408 3.674
1999 . . . . . . . . . . . 18.432 7.829 10.603 13.738 7.829 5.908
2000 . . . . . . . . . . . 38.291 12.414 25.877 29.324 12.096 17.228
2001 . . . . . . . . . . . 34.741 19.387 15.354 28.932 19.367 9.565
2002 . . . . . . . . . . . 32.160 20.732 11.428 28.292 20.730 7.562
2003 . . . . . . . . . . . 17.812 7.897 9.915 13.588 7.888 5.700
2004 . . . . . . . . . . . 17.857 6.729 11.129 7.187 6.605 582
NOTA: ETVE son entidades de tenencia de valores extranjeros.

FUENTE: Registro de Inversiones Exteriores. Secretaría de Estado de Turismo y Comercio.
Además, aunque en 2004 llegaron a España 53,6 mide elaborar la balanza de pagos) para la medición de la in-
llones de turistas, un 3,4 por 100 más que en 2003, los versión extranjera, los resultados obtenidos, si bien no son
ingresos por turismo aumentaron moderadamente, lo exactamente iguales, sí muestran una misma tendencia.
que, unido al dinamismo de los pagos, provocó que el Así, la inversión extranjera directa bruta total en Espa-
superávit turístico descendiera hasta el 3,2 por 100 del ña durante 2004 se elevó a 17.812 millones de euros, lo
PIB. Así, en 2004, el superávit asociado al turismo per- que representa un leve ascenso del 0,25 por 100 con
mitió compensar parcialmente, aunque en menor medi- respecto a 2003 (Cuadro 1).
da que en años anteriores, el déficit comercial. Este de- La inversión extranjera neta total (es decir, restando las
terioro, junto con la ampliación del déficit del resto de liquidaciones del flujo bruto total) ascendió a 7.187 millo-
servicios, propició el descenso del superávit de la balan- nes de euros, recogiendo un descenso del 47 por 100.
za de servicios, hasta el 2,7 por 100 del PIB. Ello indica que se ha producido una muy significativa
Por el lado de la cuenta financiera, que nos permite fi- desinversión a lo largo del año, que podría pensarse
nanciar el déficit de la balanza corriente, destaca la sali- que ha sido el resultado de un proceso de deslocaliza-
da neta de inversión directa y de otra inversión, por lo ción de inversiones. Sin embargo, e independientemen-
que la necesidad de financiación de nuestra economía te de que pueda considerarse mejor o no la titularidad
tuvo que ser cubierta con entradas de capital en forma nacional de las empresas del país, el motivo principal de
de inversión de cartera. dicho aumento no fue la deslocalización de las inversio-
Aunque el Registro de Inversiones Exteriores, pertene- nes sino el cambio de titularidad de las empresas con
ciente a la Secretaría de Estado de Turismo y Comercio, utili- participación extranjera, que han sido adquiridas por re-
za distintos criterios de los del Banco de España (encargado sidentes españoles, poniendo de manifiesto la pujanza

PEDRO MEJÍA GÓMEZ
CUADRO 2
INVERSIÓN ESPAÑOLA EN EL EXTERIOR

Inversión bruta Inversión neta

Año
Descontadas Descontadas
Total En ETVE Total En ETVE
ETVE ETVE
1993 . . . . . . . . . . . . . . . . . 1.837 — — 796 — —

1994 . . . . . . . . . . . . . . . . . 4.233 — — 3.113 — —
1995 . . . . . . . . . . . . . . . . . 5.890 — — 2.840 — —
1996 . . . . . . . . . . . . . . . . . 4.956 12 4.945 3.314 12 3.302
1997 . . . . . . . . . . . . . . . . . 10.426 1.019 9.407 8.996 1.009 7.988
1998 . . . . . . . . . . . . . . . . . 15.407 1.377 14.030 12.237 1.212 11.025
1999 . . . . . . . . . . . . . . . . . 51.344 8.443 42.902 43.568 8.340 35.228
2000 . . . . . . . . . . . . . . . . . 60.068 10.636 49.432 50.792 10.413 40.379
2001 . . . . . . . . . . . . . . . . . 46.897 22.337 24.560 42.114 21.258 20.856
2002 . . . . . . . . . . . . . . . . . 45.342 20.141 25.202 29.764 16.138 13.626
2003 . . . . . . . . . . . . . . . . . 30.588 12.244 18.344 24.766 10.456 14.310
2004 . . . . . . . . . . . . . . . . . 46.730 11.324 35.406 42.430 10.752 31.679
NOTA: ETVE son entidades de tenencia de valores extranjeros.

FUENTE: Registro de Inversiones Exteriores. Secretaría de Estado de Turismo y Comercio.
y dinamismo de la economía española, que pasa a con- Estas cifras de inversión directa española en el exte-
trolar sectores que hasta ahora habían pertenecido a rior confirman el cambio estructural que se comentó en
empresas extranjeras. De este modo, el impacto sobre el epígrafe anterior, relativo a nuestra importante posi-
el sector real es en principio mínimo, y sólo se produce ción en la clasificación internacional de países emisores
un efecto monetario, reflejado en la balanza de pagos. de inversiones directas, sin que por ello nuestra posi-
Ello por supuesto, no justifica que se mantenga una ción en cuanto a país receptor se haya deteriorado
actitud pasiva en cuanto a la captación de inversiones (Cuadros 3 y 4).
directas sino todo lo contrario; de hecho, como se verá En cualquier caso, independientemente de nuestra
más adelante, éste es uno de los objetivos prioritarios posición en el ranking mundial de países receptores
de nuestra política comercial. de inversiones directas, lo que queda claro es que los
Por su parte, la inversión española bruta en el exterior flujos netos recibidos en España se han reducido sig-
durante el año 2004 se elevó a 46.730 millones de eu- nificativamente desde el año 2000 (Cuadro 1), lo que
ros, lo que representa un incremento del 52 por 100 res- ha hecho recaer casi todo el esfuerzo financiador del
pecto al año anterior (Cuadro 2). déficit corriente durante el año 2004 sobre la inversión
La inversión española neta en el exterior alcanzó de cartera (Cuadro 5), más volátil que la inversión di-
42.430 millones de euros en 2004, lo que representa un recta, por lo que es necesario poner freno a esta ten-
alza del 71,33 por 100 respecto a 2003. dencia y fomentar, de un modo mucho más activo a
La razón para que el incremento de la inversión neta to- como se ha venido haciendo hasta el momento, la in-
tal fuese incluso superior al de la bruta fue la disminución versión extranjera directa en España, cuestión que se
(del 26 por 100) de las desinversiones durante el período. analiza en el siguiente apartado.

CUADRO 3
PRINCIPALES PAÍSES RECEPTORES DE INVERSIÓN DIRECTA
2002 2003
Ranking Ranking
Millones % Millones
País País % s/total
US$ s/total US$
Total. . . . . . . . . . . . . . . . . 678.751 100,00 Total. . . . . . . . . . . . . . . . . 559.576 100,00
1 Luxemburgo . . . . . . . . . . . 116.984 17,24 1 Luxemburgo . . . . . . . . . . . 87.557 15,65

2 Estados Unidos . . . . . . . . . 62.870 9,26 2 China . . . . . . . . . . . . . . . . 53.505 9,56
3 China . . . . . . . . . . . . . . . . 52.743 7,77 3 Francia . . . . . . . . . . . . . . . 46.981 8,40
4 Francia . . . . . . . . . . . . . . . 48.906 7,21 4 Estados Unidos . . . . . . . . . 29.772 5,32
5 Alemania . . . . . . . . . . . . . . 36.014 5,31 5 Bélgica . . . . . . . . . . . . . . . 29.484 5,27
6 España . . . . . . . . . . . . . . . 35.908 5,29 6 España. . . . . . . . . . . . . . . 25.625 4,58
7 Reino Unido . . . . . . . . . . . 27.776 4,09 7 Irlanda . . . . . . . . . . . . . . . 25.497 4,56
8 Países Bajos . . . . . . . . . . . 25.571 3,77 8 Países Bajos . . . . . . . . . . . 19.674 3,52
9 Irlanda. . . . . . . . . . . . . . . . 24.486 3,61 9 Italia . . . . . . . . . . . . . . . . . 16.421 2,93
10 Canadá . . . . . . . . . . . . . . . 21.030 3,10 10 Reino Unido . . . . . . . . . . . 14.515 2,59
11 Brasil . . . . . . . . . . . . . . . . 16.590 2,44 11 Hong Kong, China . . . . . . . 13.561 2,42
12 Bélgica . . . . . . . . . . . . . . . 14.759 2,17 12 Alemania. . . . . . . . . . . . . . 12.866 2,30
FUENTE: UNCTAD, World Investment Report 2004.
CUADRO 4
PRINCIPALES PAÍSES EMISORES DE INVERSIÓN DIRECTA
2002 2003
Ranking Ranking
Millones % Millones
País País % s/total
US$ s/total US$
Total. . . . . . . . . . . . . . . . . 596.487 100,00 Total. . . . . . . . . . . . . . . . . 612.201 100,00
1 Luxemburgo . . . . . . . . . . . 126.116 21,14 1 Estados Unidos . . . . . . . . . 151.884 24,81

2 Estados Unidos . . . . . . . . . 115.340 19,34 2 Luxemburgo . . . . . . . . . . . 95.991 15,68
3 Francia . . . . . . . . . . . . . . . 49.434 8,29 3 Francia . . . . . . . . . . . . . . . 57.279 9,36
4 Reino Unido . . . . . . . . . . . 35.180 5,90 4 Reino Unido . . . . . . . . . . . 55.093 9,00
5 Países Bajos . . . . . . . . . . . 34.554 5,79 5 Bélgica . . . . . . . . . . . . . . . 36.646 5,99
6 Japón . . . . . . . . . . . . . . . . 32.281 5,41 6 Países Bajos . . . . . . . . . . . 36.092 5,90
7 España . . . . . . . . . . . . . . . 31.512 5,28 7 Japón . . . . . . . . . . . . . . . . 28.800 4,70
8 Canadá . . . . . . . . . . . . . . . 26.409 4,43 8 España. . . . . . . . . . . . . . . 23.373 3,82
9 Hong Kong, China . . . . . . . 17.463 2,93 9 Canadá . . . . . . . . . . . . . . . 21.542 3,52
10 Italia . . . . . . . . . . . . . . . . . 17.123 2,87 10 Suecia . . . . . . . . . . . . . . . 17.375 2,84
11 Bélgica . . . . . . . . . . . . . . . 12.355 2,07 11 Australia . . . . . . . . . . . . . . 15.108 2,47
12 Suecia. . . . . . . . . . . . . . . . 10.683 1,79 12 Suiza . . . . . . . . . . . . . . . . 10.919 1,78
FUENTE: UNCTAD, World Investment Report 2004.
ICE
Noviembre 2005. N.º 826 391
PEDRO MEJÍA GÓMEZ
CUADRO 5
BALANZA DE PAGOS EN 2003 Y 2004. CIFRAS REVISADAS

2003 2004
Ingresos Pagos Saldos Ingresos Pagos Saldos
Cuenta corriente . . . . . . . . . . . . . . . –27.910 –44.451

Balanza comercial . . . . . . . . . . . . . . . 139.754 179.593 –39.839 148.106 201.043 –52.937
Servicios . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 65.689 42.388 23.301 68.387 46.156 22.231
Turismo y viajes . . . . . . . . . . . . . . 35.047 8.010 27.037 36.376 9.772 26.604
Otros servicios. . . . . . . . . . . . . . . . 30.642 34.642 –3.736 32.011 36.384 –4.373
Rentas . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 22.570 34.173 –11.604 24.747 38.448 –13.701
Transferencias corrientes. . . . . . . . . . 14.704 14.473 232 15.452 15.496 –44
Cuenta de capital . . . . . . . . . . . . . . 9.649 1.484 8.165 9.351 803 8.548

Cap/Nnec de financiación . . . . . . . . –19.745 –35.903
Variación Neta Variación Neta Saldos Variación Neta Variación Neta Saldos
Pasivos Activos (VNP-VNA) Pasivos Activos (VNP-VNA)
Cuenta financiera . . . . . . . . . . . . . . 18.876 36.834

Inversiones directas . . . . . . . . . . . . . –1.421 –26.345
De España en el exterior . . . . . . . . 24.392 –24.392 39.825 –39.825
Del exterior en España. . . . . . . . . . 22.971 22.971 13.480 13.480
Inversiones de cartera . . . . . . . . . . . . –41.801 80.786
Otras inversiones . . . . . . . . . . . . . . . 51.907 –23.915
Derivados financieros . . . . . . . . . . . . –3.435 1.161
Reservas . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 13.626 5.147
Errores y omisiones . . . . . . . . . . . . 869 –931
En definitiva, es necesario hacer frente al desequili- titividad y favoreciendo la internacionalización de nues-

brio externo que presenta la economía española, te- tras empresas.
niendo en cuenta que, como consecuencia de nuestra
pertenencia a la UEM, no podemos hacerlo a través 4. Los retos y la política comercial
de los tradicionales instrumentos de ajuste macroeco-
nómico (es decir, los tipos de cambio y los tipos de in- Conscientes de la situación que atraviesa el sector
terés), sino que las actuaciones deberán venir necesa- exterior español, y de los retos y oportunidades que su-
riamente por el lado de la oferta, reforzando la compe- pone la ampliación de la Unión Europea y la irrupción

en los mercados internacionales de los países asiáti- Se trata, en definitiva, no solo de garantizar la estabili-
cos y otros mercados dinámicos, la Secretaría de Esta- dad macroeconómica, sino de actuaciones que inciden
do de Turismo y Comercio ha elaborado un plan de acen el ámbito microeconómico, generando externalida-
tuación que se agrupa en tres grandes bloques de me- des positivas para las empresas.
didas: mejora de la competitividad, fomento de la No obstante, si nos ceñimos a la competitividad en-
internacionalización de nuestras empresas y mejora de tendida como el conjunto de elementos que influyen so-
la evolución de los factores compensadores del déficit bre la capacidad de comercialización de los productos
comercial. de las empresas en los diferentes mercados, la adminis-
Lógicamente, se trata de actuaciones complementa- tración comercial española ha puesto en marcha algu-
rias a nuestra participación en la política comercial co- nas medidas concretas.
mún de la Unión Europea y que tienen en consideración En este ámbito destaca, en primer lugar, el apoyo a
un hecho importante en nuestra política comercial que, los sectores innovadores y a los sectores tradicionales
pese a su obviedad, es necesario mencionar: la imposi- sometidos a una fuerte competencia internacional, con
bilidad de recurrir a las medidas clásicas de política eco- el fin de favorecer la innovación sistemática y la mejora
nómica cuando existe un déficit comercial significativo continua de sus procesos y productos.
como el actual (v.g. las devaluaciones competitivas o los También incluiríamos aquí la reactivación del Comité
aranceles o restricciones cuantitativas destinados a pro- de Competitividad y el impulso del Centro para el Desa-
teger sectores sensibles). No obstante, hay que ser muy rrollo Tecnológico e Industrial (CDTI), así como la crea-
estricto y estar especialmente vigilante para exigir de la ción de los observatorios industriales o el nuevo Progra-
Comisión Europea la adopción de medidas de defensa ma de Fomento de la Investigación Técnica, cuyo pre-
comercial cuando se detecten prácticas desleales de supuesto se ha reforzado significativamente este año.
comercio internacional por terceros países. En segundo lugar, en el nuevo Plan PYME se insistirá
en la competitividad, en línea con las directrices comuni-
Mejora de la competitividad tarias, para lo que se fomentará su productividad a tra-
vés de medidas que abarcan desde una mayor coopera-
El primer elenco de medidas está encaminado espe- ción entre las propias empresas y la reorientación de los
cíficamente a la mejora de la competitividad. instrumentos de financiación de la inversión.
Teniendo en cuenta que este término es un concep- En tercer lugar, hemos diseñado una serie de actua-
to muy amplio, que afecta a otras variables económi- ciones que se refieren, por una parte, al impulso de la
cas relevantes como la inflación y la productividad, es iniciativa emprendedora y, por otra, al desarrollo de la
preciso señalar, en primer lugar, que las medidas en- sociedad de la información.
caminadas a promover la competitividad superan el Finalmente, en cuarto lugar, cabría resaltar que, para
ámbito de las competencias de la Secretaría de Esta- favorecer el éxito de las medidas encaminadas a mejo-
do de Turismo y Comercio. De este modo, el gobierno rar la competitividad, se hace necesaria una mayor
español está poniendo en marcha diversas actuacio- coordinación institucional. En este sentido se están rea-
nes que afectan a la política económica en su conjun- lizando actuaciones para profundizar en la coordinación
to: políticas monetaria, fiscal y de defensa de la com- de la Administración del Estado con las Comunidades
petencia, reformas del mercado de trabajo, política de Autónomas y con las entidades que prestan servicios
infraestructuras, actuaciones en materia de educa- avanzados a las empresas, potenciando para ello la
ción, política de innovación tecnológica, política in- mesa de Directores Generales y fomentando la coordi-
dustrial, etcétera. nación con las Agencias de Desarrollo Regional.

PEDRO MEJÍA GÓMEZ
Fomento de la internacionalización Como actuaciones adicionales para reforzar la diver-

de la empresa española sificación geográfica de las exportaciones se encuen-
tran la ampliación de los centros de negocios en el ex-
El segundo bloque de medidas está orientado a favo- terior, facilitándoles oficinas y apoyo logístico; la reali-
recer la internacionalización de la empresa española. zación de estudios previos para poner en marcha
Cabe destacar en este punto la reciente aprobación plataformas logísticas y parques industriales orienta-
de un Convenio entre el Ministerio de Industria, Turismo dos a facilitar las operaciones de transporte y distribu-
y Comercio y la CEOE por el que se aprueba el Plan ción de las empresas españolas en el exterior; la crea-
Integral de Desarrollo de Mercados, encaminado a reo- ción de una unidad de apoyo institucional a la participa-
rientar geográficamente las exportaciones y mejorar ción de empresas españolas en licitaciones en el
nuestra posición en mercados de reconocido potencial exterior; y el apoyo a la inversión en capital humano
de crecimiento. Este Plan engloba nueve planes de ac- para la empresa exportadora o inversora en nuevos
tuación individualizada en los siguientes países: China, mercados.
México, Marruecos, Argelia, Rusia, Japón, Estados Uni- También en el ámbito de las medidas tendentes a me-
dos, India y Brasil. Obviamente, la elección de estos jorar nuestro proceso de internacionalización debe in-
países no implica olvidar los mercados de la Unión Eu- cluirse el Plan de Marcas y el Plan de promoción de la
ropea y demás países de América Latina. exportación de productos de alto contenido tecnológico,
Para la elección de los nueve países se han tenido en que cuenta con una dotación de 100 millones de euros a
cuenta dos tipos de factores: el atractivo país (ligado al tres años, así como con 50 millones de euros adiciona-
tamaño y crecimiento económico del mercado) y la fuer- les con créditos FAD.
za competidora/posición española (derivada de nues- Finalmente, la Secretaría de Estado de Turismo y Co-
tras cuotas de mercado, la penetración de otros compe- mercio está emprendiendo medidas orientadas al au-
tidores y el dinamismo importador de los países en mento de la base exportadora, con el fin de evitar una
cuestión, entre otros factores). de las principales debilidades del sector exterior espa-
Los objetivos básicos de los planes país son cinco: ñol: el hecho de que nuestro tejido empresarial esté for-
· Reforzar la imagen de España como economía mado básicamente por PYMES y que no haya una cul-
avanzada tecnológicamente. tura sobre la necesidad de internacionalizarse y com-
· Convertir cada país del Plan en un mercado estable prender que el mercado es global. En consecuencia, se
para las exportaciones españolas. ha lanzado un nuevo programa, denominado «Apren-
· Aumentar el número de empresas españolas con diendo a Exportar», con el que se pretende que 1.200
presencia permanente en cada país del Plan. empresas se incorporen a programas de iniciación a la
· Afianzar el atractivo de España para los inversores exportación y que más de 400 lo hagan al Programa de
de cada mercado en cuestión. Iniciación a la Promoción Exterior.
· Recuperar e incrementar el número de turistas del Se contemplan igualmente actuaciones en el ámbito
país del Plan. financiero para favorecer la implantación de las empre-
Para el logro de estos objetivos, los planes compren- sas españolas en el exterior. Se trata en este caso de
den actuaciones de carácter institucional, así como me- una nueva línea ICO para la internacionalización, la re-
didas de apoyo financiero, de acceso al mercado y eli- forma de la póliza de inversiones de CESCE y la flexibili-
minación de obstáculos, de información, de formación, zación de las condiciones de acceso a los fondos de
de promoción comercial e imagen, de potenciación de COFIDES, para hacerlos más accesibles a las PYMES
sectores estratégicos y de promoción del turismo. inversoras.

Por último, con el fin de mejorar la coordinación del encuentra muy lejos de la posición española: Turquía
servicio público de apoyo a la internacionalización, se fue visitada en 2004 por 17,5 millones de turistas,
ha planteado la creación del Consejo Interterritorial de Croacia y Egipto no llegaron a los 8 millones de turis-
Internacionalización con las Comunidades Autónomas. tas, y Túnez y Marruecos apenas alcanzaron los 6 mi-
llones de turistas.
Mejora de la evolución de los factores Esto pone de manifiesto que, a pesar de que en la
compensadores del déficit comercial época estival, cuando obviamente se multiplica el nú-
mero de turistas y cuando compartimos con estos paí-
El tercer elenco de medidas tiene por objetivo mejorar ses temperaturas muy similares, España sigue siendo
la evolución de los factores compensadores del déficit un destino preferido, ofreciendo un mayor valor añadi-
comercial, es decir, el turismo, el resto de servicios y las do.
inversiones extranjeras directas. El motivo es que no sólo disfrutamos de la tradicional
En cuanto al turismo, es obvia su importancia en ventaja comparativa de «sol y playa», algo con lo que
nuestra economía, ya que genera un 11,5 por 100 del también cuentan otros países sino que, además, Espa-
PIB español y ocupa a 12 de cada 100 trabajadores. ña ha sabido hacer de esta ventaja comparativa una
España es la segunda potencia turística mundial en nú- ventaja competitiva, ofreciendo una serie de productos
mero de turistas, sólo por detrás de Francia y, en volu- turísticos (turismo cultural, gastronómico, deportivo, de
men de ingresos, tras Estados Unidos. negocios, de salud, diversidad regional, etcétera), de
No obstante, el ritmo al que crecen tanto el número de modo que se ha conseguido una atractiva combinación
turistas como los ingresos ha disminuido sensiblemente precio-calidad.
respecto a lo que ocurría a principios de los años noven- De hecho, en los ocho primeros meses de 2005 se ha
ta, lo que confirma que nuestro mercado ha alcanzado superado la cifra de turistas del mismo período de 2004,
su madurez. alcanzando los 38,7 millones, con un crecimiento del 6
Los dos factores esenciales que explican el modera- por 100, tasa que no se lograba desde 2001. Se consoli-
do ritmo de crecimiento del número de turistas y de in- dan así las tendencias que apuntan desde hace algunos
gresos por turismo son, por un lado, en el plano estruc- años, en los que se incrementa el gasto total, se reduce
tural, la mayor competencia que ofrecen otros destinos ligeramente el período medio de estancia, se reduce el
turísticos internacionales como Croacia, Turquía, Ma- gasto medio por turista y aumenta el gasto medio diario
rruecos o Túnez y, por otro, desde el punto de vista co- por turista.
yuntural, la fuerte apreciación experimentada por el No obstante, dado que pretendemos consolidar, y
euro en los últimos tres años. mejorar, la posición de España como líder turístico mun-
A pesar de todo, como ya hemos señalado anterior- dial, es necesario tener en cuenta tanto las característi-
mente, en el año 2004 nos visitaron casi 54 millones de cas estructurales de nuestra oferta turística, como los
turistas, lo que supuso un aumento del 3,4 por 100 res- cambios que se han producido en la demanda y en los
pecto a 2003. Estas cifras adquieren verdadera rele- canales de comercialización, entre los que destacan la
vancia si se comparan con las de nuestros principales tendencia a la contratación individual a través de Inter-
competidores. Así en Francia, el país más visitado del net (frente al paquete turístico), el aumento del turismo
mundo, el número de turistas en 2004 sólo aumentó un residencial o la explosión de las líneas de bajo coste.
0,1 por 100 en 2004, mientras que en Italia cayó un 6,4 La necesidad de hacer frente a la mayor competencia
por 100. En otros países, las tasas de crecimiento son internacional, así como a los cambios experimentados
muy superiores pero el número absoluto de turistas se por la demanda turística, ha dado lugar a que desde la

PEDRO MEJÍA GÓMEZ
Administración Pública se hayan puesto en marcha una últimos dos años), así como la segmentación y espe-
serie de actuaciones ligadas a la oferta turística, al me- cialización del turismo de manera temática (entreteni-
jor conocimiento de la demanda y a un uso más efectivo miento, educación y cultura, deportes, salud, etcétera),
de los canales de comercialización mediante la intro- exigiendo que el marketing se dirija a cada grupo obje-
ducción de las nuevas tecnologías. tivo.
En relación a las acciones sobre la oferta turística, se Para ello es esencial introducir aún más las tecnolo-
va a apostar por el concepto de Calidad Turística Espa- gías de la información, cuestión que se está instru-
ñola y por el denominado Sistema de Calidad Turística mentando con dos Sociedades Estatales, una para la
Español, que comprende una serie de actuaciones des- Gestión de la Información Turística (SEGITUR) y otra
tinadas a garantizar la competitividad de las empresas, para el Desarrollo Tecnológico del Turismo (SEDE-
adaptando su gestión y servicios a las necesidades del TTUR).
mercado. SEGITUR tiene como objetivos la gestión del portal
Adicionalmente, como apoyo a la necesaria renova- de Internet www.spain.info (haciéndolo más atractivo
ción y modernización de aquellos destinos en los que se para el turista), el apoyo a la comercialización turística
observa una madurez de la oferta tradicional, la Ley de a través de, entre otros instrumentos, un directorio de
Presupuestos Generales de Estado de este año ha centrales de reservas y una central de reservas por
aprobado la creación del Fondo Financiero del Estado Internet para las PYME turísticas y la gestión y direc-
para la Modernización de las Infraestructuras Turísticas ción técnica de la campaña de marketing on line de
(FOMIT). Igualmente, el Ministerio de Economía y Ha- Turespaña.
cienda está estudiando la posibilidad de reformar las ac- SEDETTUR, por su parte, pretende contribuir me-
tuales tablas de amortización aplicables a las empresas diante la innovación tecnológica al desarrollo, moderni-
del sector turístico, al objeto de adecuarlas a la depre- zación y mantenimiento de la industria turística, gene-
ciación real de los activos. rando y gestionando la tecnología necesaria para mejo-
Para estimular la demanda turística internacional, se rar su competitividad, calidad y sostenibilidad en los
aprobó a finales de 2004 el Plan de Objetivos de Pro- ámbitos medioambiental, económico y social.
moción Exterior, que pretende consolidar y mejorar la Por lo que se refiere a la promoción del resto de servi-
posición alcanzada por los productos turísticos de ma- cios, se va a establecer un Plan específico que englobe
yor rentabilidad para nuestro sector turístico en su con- los instrumentos ya a disposición de las empresas de
junto. Sobre la base de este Plan de Objetivos se ha di- servicios junto con nuevos instrumentos.
señado el Plan Operativo para 2005, que lleva apareja- Finalmente, en cuanto a la atracción de inversiones
da una inversión de más de 60 millones de euros para extranjeras, ya se ha constituido la Sociedad para la
2005. Promoción y Atracción de las Inversiones Extranjeras
En cuanto a las actuaciones relacionadas con los caen España, cuyo objetivo será realizar una política acti-
nales de distribución, es necesario adaptarse a los nueva de captación de inversiones y de apoyo a las empre-
vos usos del mercado. Se constata, por ejemplo, la es- sas inversoras ya instaladas.
casa anticipación de las reservas y la progresiva utiliza- En definitiva, este conjunto de medidas pone de mani-
ción de la comercialización a través de cauces on line fiesto el interés y el compromiso de la Administración
para información, reservas y pagos en porcentajes dife- comercial por mejorar la situación de nuestro sector ex-
rentes pero que muestran un crecimiento continuado. terior y confiamos en que una actuación conjunta y coor-
También se aprecia un mayor uso de aerolíneas de bajo dinada entre el sector público y el sector privado dé sus
coste (con crecimientos superiores al 30 por 100 en los frutos en los próximos meses.

5. Conclusión es muy bajo (inferior al 10 por 100), por lo que no se

aprovecha el dinamismo que presentan las compras en
Como se ha puesto de manifiesto a lo largo de este estos sectores.
artículo, el sector exterior español ha experimentado un Es por ello que la Secretaria de Estado de Turismo y
cambio estructural muy significativo en las últimas déca- Comercio ha puesto en marcha un conjunto de medi-
das, de modo que hoy en día, tras nuestra integración das que pretenden mejorar la competitividad de nues-
en la Unión Europea, España es uno de los países más tras empresas y nuestro sector exterior y promover
abiertos del mundo. una mayor internacionalización de nuestras empresas
Sin embargo, desde 2004, por motivos coyunturales y en los mercados y sectores de mayor dinamismo. So-
estructurales, se ha producido un deterioro del sector mos conscientes de que estos mercados y sectores
exterior, que exige una actuación conjunta del sector pú- no deben entenderse exclusivamente como un reto,
blico y privado. En efecto, el déficit comercial y corriente sino como la puerta a infinidad de oportunidades co-
ha aumentado, se ha producido una caída en los flujos merciales que nuestras empresas pueden y deben
netos de inversiones directas recibidas y se ha agudiza- aprovechar.
do la contribución negativa del sector exterior al creci- Igualmente pretendemos mejorar la evolución de los
miento económico. factores compensadores del déficit comercial, es decir,
Obviamente, la administración comercial no puede el turismo, el resto de servicios y las inversiones extran-
hacer nada en relación con los factores coyunturales, jeras directas.
que han operado todos desde 2004 en la misma direc- En cuanto al turismo, se han puesto en marcha una
ción negativa sobre el sector exterior, pero sí se pueden serie de actuaciones que tienen en consideración los
tomar medidas tendentes a corregir a medio plazo los importantes cambios que se han producido en la oferta
problemas estructurales que, en nuestro caso, se pue- y demanda, especialmente en lo que concierne a los ca-
den resumir en dos. nales de comercialización y al uso de las nuevas tecno-
En primer lugar, la excesiva concentración geográfica logías de la información.
en la Unión Europea y la consecuente falta de aprove- En el ámbito de las inversiones directas, ya se ha
chamiento del dinamismo de otros mercados. constituido la Sociedad para la Promoción y Atracción
En segundo lugar, el relativo al patrón sectorial, ya de las Inversiones Extranjeras en España, que estará
que, por una parte, la exportación española está muy operativa en un futuro muy próximo.
sesgada hacia bienes de tecnología baja (superior al 25 En definitiva, se trata de un conjunto de actuaciones que,
por 100), en los que se agudiza la competencia vía pre- coordinadas con la administración autonómica y con el sec-
cio de las economías emergentes y los nuevos socios tor privado (empresas, asociaciones y cámaras de comer-
de UE, debido a su menor diferenciación, y, por otra, el cio) estamos seguros de que darán sus frutos, si bien éste
peso de los bienes de tecnología alta en la exportación es un proceso que lleva su tiempo.

Alfredo Bonet Baiget
RETOS DE LA POLÍTICA
COMERCIAL COMÚN
El objetivo de este trabajo es el de profundizar en los desafíos a que se enfrenta la
política comercial de la Unión Europea en estos momentos y, en especial, a dos de
carácter externo y uno de ámbito interno. Los dos primeros son la esencial contribución
que la política comercial común ha realizado y sigue realizando para conseguir una
exitosa conclusión de la actual Ronda de Negociaciones de la Organización Mundial de
Comercio, y la decidida estrategia de la Unión Europea para integrar cada vez más a
los países en desarrollo en el sistema multilateral de comercio. El cometido de carácter
interno es el de incorporar a la política comercial al conjunto de instrumentos
necesarios para cumplir los objetivos de la Agenda de Lisboa.
Palabras clave: comercio internacional, política comercial, desarrollo económico y social, OMC.
1. Introducción mo a través de los instrumentos al alcance de los go-

biernos, entre los que la política comercial ocupa un
En septiembre de 1999 el hoy director general de la lugar destacado.
Organización Mundial de Comercio (OMC), Pascal Procesos como la creciente deslocalización, la irrup-
Lamy, hizo su primera comparecencia ante el Parlamen- ción de actores de la envergadura de China, India o Bra-
to Europeo como Comisario europeo responsable de sil en el escenario del comercio internacional, la depen-
comercio, y entonces acuñó una expresión que habría dencia energética, o el auge del regionalismo, exigen la
de convertirse en toda una declaración de intenciones definición y actualización permanente de unas reglas de
para el mandato que entonces iniciaba: la globalisation juego de general aceptación que permitan encauzar de
maitrisée. Efectivamente, convencido como estaba de manera ordenada la consecución de los legítimos objeti-
que la globalización del comercio internacional forma la vos de los países. Y también, porque es obligación de
piedra angular de un juego de suma positiva, defendió todos aprovechar las indudables oportunidades que ese
que para ser efectivo y equitativo, ese fenómeno habría escenario ofrece para favorecer el crecimiento económi-
de ser «domesticado», guiado para la consecución de co y para contribuir a sacar de la pobreza a los millones
los intereses colectivos de los ciudadanos. de personas que en ella siguen viviendo desde hace dé-
Esta postura forma parte de un intenso, interesante y cadas.
vivo debate de gran actualidad sobre las ventajas y des- La globalización es inevitable, no se puede detener ni
ventajas del fenómeno de la globalización, y sobre las ignorar. Por ello, debemos estar preparados para abrir
posibilidades y conveniencia de influir o no sobre el mis- progresivamente nuestros mercados, especialmente a

ALFREDO BONET BAIGET
los países en desarrollo, y para incitar a otros a que ha- Junto a estos grandes retos para la política comercial
gan lo mismo para asegurar un mejor acceso de nues- comunitaria que podríamos calificar de externos, más re-
tros bienes y servicios y conseguir así mayores niveles cientemente se ha añadido un tercero de carácter inter-
de crecimiento y empleo. Pero la estrategia de abrir no. Como se verá más adelante, la revisión de la llamada
mercados nunca ha sido ni será suficiente, debe ir Agenda de Lisboa acordada en el Consejo Europeo de
acompañada de políticas internas adecuadas. primavera de este año ha determinado que la política co-
Por otra parte, el alcance de la política comercial se mercial se sume a los instrumentos de política económi-
ha expandido enormemente en los últimos años. La opi- ca encargados de la consecución de las dos grandes
nión pública ya no se preocupa sólo por el impacto de la prioridades comunitarias que en ella se plantean: el creci-
liberalización comercial sobre los sectores productivos miento y el empleo. De esta manera no se hace sino re-
afectados, sino por su incidencia en ámbitos diferentes coger de forma expresa la positiva interrelación existente
como el medioambiental, el social, la salud o la protec- entre el comercio y el crecimiento económico.
ción del consumidor. Ello ha llevado a exigir cada vez Podemos, en definitiva, observar cómo la política co-
más a la política comercial que promueva y garantice mercial común se enfrenta a retos de gran trascenden-
que el comercio contribuya al desarrollo sostenible. cia y calado, tanto desde una perspectiva multilateral
En esta tarea la política comercial de la Unión Euro- como para los propios Estados miembros de la Unión,
pea está llamada a desempeñar un papel protagonista. planteando todos ellos la doble necesidad de acelerar el
Como política común que es, se lleva a cabo en el mar- crecimiento económico y que los beneficios de ese ma-
co de los principios y objetivos de la acción exterior de la yor crecimiento alcancen de forma equitativa al mayor
Unión Europea. Así, la Comisión Europea negocia bajo número posible de países.
mandato del Consejo y en consulta permanente con un Al estudio de la importancia y dificultades que plantean
comité especial designado por éste, el denominado los desafíos señalados dedicaré las líneas que siguen.
«Comité del artículo 133». Analizaré así, en primer lugar, el objetivo de la exitosa con-
La Unión tendrá ocasión de demostrar ese papel prota- clusión de la Ronda de Doha y la situación en que éstas se
gonista en dos acontecimientos de gran relevancia que encuentran; a continuación el planteado por la relación en-
se van a producir antes de finalizar el año: en la Cumbre tre comercio y desarrollo, donde expondré en detalle los
de Jefes de Estado y de Gobierno que, con ocasión del instrumentos diseñados por la UE para poner el comercio
sexagésimo período de sesiones de la Asamblea Gene- al servicio del desarrollo. Y, finalmente, el encaje de la polí-
ral de Naciones Unidas, examinará la aplicación de la tica comercial común en la consecución de los objetivos
Declaración del Milenio; y en el sexto período de sesio- de la Agenda de Lisboa revisada.
nes de la Conferencia Ministerial de la Organización
Mundial de Comercio (OMC) que tendrá lugar en Hong 2. Política comercial común y sistema multilateral
Kong, en que habrá de sellarse la conclusión de la Ronda de comercio
negociadora en curso, cuya agenda de trabajo ha sido
bautizada como Programa de Doha para el Desarrollo. La Organización Mundial de Comercio, de la que se
Dos ocasiones por tanto para que la Unión Europea dé celebra en este año su décimo aniversario de existencia,
nuevas muestras de su capacidad de negociación para vino a completar con casi medio de siglo de retraso el
alcanzar unos resultados que permitan definir mejor y ac- edificio institucional diseñado en la Conferencia de Bret-
tualizar ese esquema de reglas multilaterales de actua- ton-Woods para superar el desgobierno económico y mo-
ción comercial y, a la vez, poner al comercio al servicio netario tras la Segunda Guerra Mundial. Durante este pe-
del desarrollo. ríodo se han celebrado cinco Conferencias Ministeriales,

RETOS DE LA POLÍTICA COMERCIAL COMÚN
con resultados desiguales, pero en las que ha quedado ciones, y sigue siéndolo a pesar de que este sector de
patente la clara voluntad de la Unión Europea por asentar actividad económica representa, en términos medios, el
el sistema multilateral de comercio en el marco esencial 3 por 100 del PIB en los países desarrollados, el 10
de normas que ofrece la OMC. Así, frente a un posiciona- por 100 del de los países en vías de desarrollo (PVD) y
miento quizá menos ambicioso de otras potencias como un porcentaje similar del comercio mundial.
Estados Unidos, más proclives a proponer agendas ne- Es probablemente aquí donde la Unión Europea ha
gociadoras más centradas en el acceso a los mercados mostrado mayores dosis de flexibilidad para tender
de bienes agrícolas e industriales y a extender su red de puentes de cara al éxito de la Conferencia Ministerial
acuerdos regionales de comercio, la creencia de la Unión de Hong Kong. Efectivamente, la reforma de la PAC de
Europea en las bondades del multilateralismo le ha lleva- julio de 2003 fue concebida con el doble objetivo de se-
do a abordar, con espíritu amplio, nuevas cuestiones que guir avanzando en la consecución de los objetivos in-
resultan pertinentes para afrontar los desafíos que plan- ternos fijados en la reforma de 2000 y contribuir al mis-
tea el proceso de globalización, como veremos en más mo tiempo al establecimiento de un sistema de comer-
detalle. cio agropecuario equitativo y orientado al mercado.
La confrontación de intereses entre países en vías de Desde esta segunda vertiente, la reforma acordada
desarrollo y países desarrollados, pero también entre permitió dotar a la Unión Europea de un margen de ma-
estos últimos, acerca del contenido de las negociacio- niobra amplio para poder, por un lado, asumir mayores
nes ha ido marcando no sólo el tono de las discusiones recortes en sus ayudas internas causantes de distor-
en Ginebra, sino también el resultado de las Conferen- sión del comercio y la reducción de las subvenciones a
cias Ministeriales. Las que se celebraron en Seattle, en la exportación; y por otro, demandar de terceros Miem-
1999, y Cancún, en 2003, se saldaron, como es bien sa- bros, y fundamentalmente de Estados Unidos, unos
bido, con sendos fracasos. No es el propósito de estas compromisos de igual magnitud y esfuerzo para dotar
líneas estudiar las razones últimas de esos resultados. así a este resultado del justo y necesario grado de si-
Sí lo es, en cambio, destacar un hecho fundamental y metría.
característico de cuál ha sido, y está siendo, la postura Es cierto que la reforma acordada en el seno de la UE
comunitaria en este foro: la flexibilidad para impulsar las no salvó del fracaso a la Conferencia Ministerial de Can-
negociaciones en curso y llevar a buen puerto la Ronda cún, pero permitió cambiar inercias heredadas y sentar
de Doha. En este contexto parece pertinente recordar las bases para ampliar las alianzas europeas. Ello propi-
que, según un estudio reciente, ese resultado exitoso ció meses más tarde, y tras la iniciativa del Comisario
podría aportar unos 2,8 billones de dólares a la renta Lamy de ofrecer la eliminación de las subvenciones a la
mundial hasta el año 2015, con un impacto especial- exportación de productos agrícolas en términos recípro-
mente importante para los países en vías de desarrollo, cos, la adopción de la Decisión del Consejo General de
de los que 320 millones de personas saldrían de la po- 1 de agosto de 2004 sobre el Programa de Trabajo de
breza hasta ese año. Doha y en la que el Consejo llegó a un acuerdo sobre
Me detendré brevemente a continuación en los que, a cuestiones sustantivas y de procedimiento para relanzar
mi juicio, representan los ejemplos más ilustrativos de la las negociaciones en curso.
flexibilidad comunitaria en las diferentes áreas de nego- En estos momentos las negociaciones se centran es-
ciación y la situación de los mismos en el momento de pecialmente en el pilar de acceso al mercado, después
redactar estas líneas (junio de 2005). de haber podido alcanzar un difícil acuerdo sobre el
El capítulo agrícola se ha convertido, por méritos pro- cálculo de los «equivalentes ad valorem» de los meca-
pios, en el tradicional campo de batalla de las negocia- nismos de protección de otros tipos, que permitirá entrar

en las verdaderas negociaciones sobre los coeficientes presenta el 20 por 100 del comercio internacional. Hay
de reducción a aplicar las distintas bandas, el tratamien- multitud de barreras al comercio de servicios que limitan
to a dar a los productos sensibles y sobre la disposición el crecimiento económico, y por ello este capítulo es uno
de la cláusula de salvaguardia especial. de los más prioritarios para la Unión Europea, que mu-
Lentamente se avanza en los otros pilares, como el cho puede ganar como consecuencia de una progresiva
de ayuda interna, que la Unión Europea impulsa (sobre apertura comercial.
el margen que le otorga la próxima aplicación de la re- Por ello la Unión Europea ha asumido un papel prota-
ciente reforma de la PAC) pero en el que hay varios ac- gonista en estas negociaciones, presentando la que es
tores importantes, como Estados Unidos, que muestran seguramente la oferta de compromisos de liberalización
mucha reticencia a negociar en estos momentos. Tam- en servicios más ambiciosa de las que hay sobre la
poco hay progresos importantes en el tercer pilar, el de mesa. En mayo acabó el plazo para presentar ofertas
competencia de las exportaciones, en el que habrá que revisadas, y ahora se trabaja en la definición de pro-
decidir las modalidades y plazos de eliminación de to- puestas metodológicas para evaluar y comparar el al-
das las subvenciones a la exportación de productos cance de los compromisos de liberalización y dar un im-
agrícolas, directas, como las restituciones vigentes en la pulso a la negociación.
Unión Europea, o de efecto equivalente, como las ope- En el capítulo de Aspectos de los Derechos de la Pro-
raciones de ayuda alimentaria, sistemas de crédito a la piedad Intelectual Relacionados con el Comercio (ADPIC),
exportación o empresas comerciales del Estado que la Unión Europea está promoviendo el avance en varios
operan en EE UU. frentes a la vez, entre los que destaca su relación con el
Uno de los capítulos de gran interés ofensivo para la derecho a la salud y la protección de las indicaciones geo-
Unión Europea es el de Acceso al Mercado de Produc- gráficas, aspecto éste de gran interés para algunos Esta-
tos No Agrícolas (NAMA en sus siglas inglesas). En es- dos miembros de la Unión Europea, como España.
tos momentos se continúa negociando sobre la fórmula Otro ámbito en el que se reflejó de forma clara la vo-
que se aplicaría para la reducción arancelaria en base luntad comunitaria de recuperar el pulso multilateral tras
a cinco propuestas, una de ellas de la Unión Europea, el fracaso de Cancún es el de los «Temas de Singapur».
que hay sobre la mesa. El proceso de negociación si- Estos hacen referencia a un conjunto de cuestiones de
gue siendo lento, y muy dependiente de los avances en carácter no estrictamente comercial, aunque con una
agricultura. Otro de los grandes obstáculos para el clara incidencia sobre este sector, y que, por una u otra
avance es la postura que mantienen algunos grandes razón, han estado más o menos presentes en los deba-
países en desarrollo (China, India, Brasil), no partida- tes de la OMC: comercio e inversión, comercio y política
rios de contribuir sustancialmente en acceso al merca- de competencia, facilitación del comercio y la transpa-
do abriendo sus mercados ni de ser tratados de mane- rencia en compras públicas. La inclusión de los cuatro
ra especial, menos favorable, que el conjunto de paí- temas en la Declaración de Singapur obedeció funda-
ses en desarrollo. mentalmente al deseo europeo de ampliar los asuntos a
La importancia de la negociación en el capítulo de tratar bajo el manto de la OMC, pero en la cita de Can-
servicios es clara, ya que este sector juega un papel cún quedaría patente el rechazo del mundo en desarro-
creciente en la economía mundial y es la actividad eco- llo a la incorporación de esas cuestiones, fundamental-
nómica más dinámica de la Unión Europea, donde su- mente las de la inversión y la competencia, y aparecie-
pone alrededor de dos tercios del PIB y el empleo. Pero ron así dificultades para reunir el consenso necesario
a pesar de suponer más del 60 por 100 de la producción para acordar el inicio de negociaciones multilaterales en
y el empleo también a nivel mundial, este sector sólo re- estas materias.

No sería justo atribuir enteramente el fracaso de Can- vías de desarrollo y en la consideración de la dimensión
cún a estos temas, aunque tampoco lo sería ocultar la del desarrollo de estos últimos.
innegable influencia que los mismos tuvieron en ese de- Abordaré precisamente a continuación el segundo de
senlace. Se ha mantenido desde entonces una actitud los objetivos que fijaba en las consideraciones introduc-
prudente en relación con los Temas de Singapur, menos torias para la política comercial común: favorecer la inte-
ofensiva y centrada en defender tan sólo la inclusión de gración de los países en vías de desarrollo, y particular-
la facilitación del comercio en la Agenda de Doha. Final- mente de los países Menos Adelantados, en el sistema
mente se consiguió ese objetivo y en la Decisión del multilateral de comercio.
Consejo General antes señalada se acordó comenzar
unas negociaciones que tendrán por finalidad agilizar el 3. Política comercial común y desarrollo
movimiento, el despacho de aduana y la puesta en cir-
culación de las mercancías, así como potenciar la asis- 2005 es un año crucial en la consecución de los Obje-
tencia técnica y el apoyo a la creación de capacidad en tivos de Desarrollo del Milenio (ODM). La Cumbre de la
esta esfera y establecer disposiciones para la coopera- Asamblea General de Naciones Unidas de este año va
ción efectiva entre las autoridades aduaneras. a permitir evaluar el grado de cumplimiento de esos ob-
Este breve repaso muestra claros ejemplos de los es- jetivos, fijados en 2000 para afrontar retos de especial
fuerzos que la Unión Europea ha desplegado y sigue trascendencia para la humanidad y entre los que encon-
desplegando desde el lanzamiento de la Ronda de tramos los de erradicar la pobreza extrema y el hambre;
Doha en aras a consolidar un esquema de reglas para el reducir la mortalidad infantil; combatir el SIDA, la mala-
sistema multilateral de comercio. Una actitud que, en úl- ria y otras enfermedades; o asegurar la sostenibilidad
tima instancia, está relacionada con el entendimiento al- medioambiental.
canzado de que el escenario en el que se desarrollan Partiendo del hecho fundamental, reconocido en la
esas negociaciones ha sufrido importantes transforma- Declaración del Milenio, de que el desarrollo y la conse-
ciones en el último decenio. Efectivamente, la época en cución de los ODM son responsabilidad primera y fun-
la que los intereses de las grandes potencias comercia- damentalmente de los propios países en desarrollo, la
les, y fundamentalmente los de la Unión Europea y Comunidad y sus Estados miembros han procedido en
Estados Unidos, marcaban el contenido y calendario de los últimos años a reorientar sus políticas de ayuda al
la agenda multilateral de comercio ha concluido. La nue- desarrollo al objeto de alcanzar esos objetivos en el año
va configuración del sistema multilateral de comercio 2015.
viene en buena medida explicada por la aparición de Es así que el desarrollo ha pasado a ocupar un lu-
distintos grupos de países, como el G20 (grandes paí- gar central en la política comercial común, con el obje-
ses en desarrollo), el G90 (los países más pobres) o el tivo de integrar a los países en vías de desarrollo
Grupo Cairns (exportadores agrícolas) que, bien por in- (PVD) en el sistema multilateral de comercio para que
tereses ofensivos comunes, bien por estrategias de cor- las ganancias derivadas de la liberalización comercial
te defensivo, está determinando un cambio en la rela- redunden de forma decidida en sacar a esos países
ción de fuerzas tradicional. En este sentido, el principal de la trampa de la pobreza. Objetivo éste, por otra
éxito de la política comercial común ha sido precisa- parte, en plena sintonía con las prioridades de la OMC
mente el de fijar unas posiciones y estrategias sobre la lo que no es sino el reflejo de su propia realidad (más
convicción de que cualquier compromiso o resultado de las dos terceras partes de los Miembros de esa or-
que se haya de alcanzar deberá basarse en una sime- ganización son PVD). Abordaremos así el papel y los
tría de las ganancias entre países desarrollados y en instrumentos de la política comercial común en este

reto que trasciende a consideraciones puramente · Si consideramos a los Países Menos Avanzados
económicas o comerciales. (PMAs), ese porcentaje es todavía más importante, toda
Que la política comercial común ocupa un lugar cen- vez que el 63 por 100 de las exportaciones (excluyendo
tral en la tarea de otorgar a los países pobres un trato el petróleo) que realizan a Japón, Canadá, Estados Uni-
especial y diferenciado lo demuestra el hecho de que la dos y la Unión Europea son absorbidas por el mercado
Unión Europea representa, no sólo el mercado más comunitario.
abierto para esos países, sino también el socio comer- · En el caso de las exportaciones agrícolas el por-
cial que mayores esfuerzos ha realizado en los últimos centaje anterior asciende al 70 por 100, siendo la UE el
años para reducir, en su favor, sus niveles promedio de principal importador de productos agrícolas proceden-
protección. tes de países en desarrollo. En este sentido hay que
Efectivamente, la UE ha venido otorgando en los úl- mencionar la denominada Iniciativa EBA (Everything
timos años a los países pobres un acceso a su merca- But Arms), bajo la cual todos los productos agrícolas
do en condiciones crecientemente preferenciales, (salvo el azúcar, el arroz y el plátano, sujetos a períodos
para lo cual se han empleado diferentes instrumentos. de transición más largos que expiran a finales de 2008)
En primer lugar, los sucesivos tratados con los países procedentes de los PMAs entran en el mercado comuni-
ACP (Tratados de Yaundé, Tratados de Lomé y final- tario libres de aranceles.
mente Acuerdo de Cotonou) con los que ya desde la · En relación con lo anterior, hay que significar tam-
firma del Tratado de Roma se singulariza una relación bién que la UE tiene el régimen comercial más abierto
sustanciada en los lazos coloniales mantenidos entre del mundo con los países del África subsahariana y del
los países afectados y algunos de los Estados miem- resto del área ACP. Así lo atestigua el hecho de que sólo
bros fundadores de la Comunidad Económica Euro- el 3 por 100 de sus exportaciones a la UE pagan el aran-
pea. En segundo lugar, a través del Sistema de Prefe- cel NMF (Nación Más Favorecida), es decir, el arancel
rencias Generalizadas (SPG), principal instrumento aplicado a los países en condiciones no discriminato-
comercial de ayuda al desarrollo de la UE y que se de- rias. El 97 por 100 restante de exportaciones, o bien en-
fine como un mecanismo autónomo, no recíproco y no tran libres de aranceles, o bien son gravadas con un
discriminatorio por el que se concede una rebaja aran- arancel reducido.
celaria, o exención en muchos casos, para una gran Estas cifras bastan para destacar la importancia que
variedad de productos procedentes de países en vías la Unión Europea concede al desarrollo y el peso que
de desarrollo. Finalmente encontramos los acuerdos sobre la política comercial común recae en la tarea de
bilaterales de asociación y de libre comercio, en los facilitar el acceso al mercado comunitario de los produc-
que la dimensión del desarrollo está presente de for- tos procedentes de los países en desarrollo. Es impor-
ma creciente. tante, sin embargo, no perder de vista dos cuestiones
La afirmación anterior de que la UE es el mercado fundamentales en relación con este tema. La primera es
más abierto para los países en desarrollo y su principal el fenómeno de la erosión de las preferencias que se
socio comercial puede ilustrarse con algunas cifras sig- produce clon la liberalización multilateral. Como la ven-
nificativas que presentamos continuación: taja en precios otorgada a los productos de los PVD se
· El comercio entre la UE y los países en desarrollo explica por la diferencia entre el arancel preferencial
se ha multiplicado por más de tres desde los años 80, que soportan y el arancel NMF vigente para el resto de
de forma que en la actualidad aproximadamente el 40 países, toda reducción de aranceles alcanzada en las
por 100 del total de importaciones comunitarias procede negociaciones multilaterales tiene un impacto directo
de países en desarrollo. sobre el margen de ese acceso preferencial a los mer-

cados europeos. Este fenómeno ha sido especialmente tiendo. En cuanto a los Acuerdos de Partenariado Econó-
intenso en los últimos años en la medida que, entre mico con los países ACP, fueron inicialmente concebidos
1999 y 2003, más de 670 líneas arancelarias han pasa- como acuerdos comerciales en sentido tradicional, en los
do a tener un tipo MFN nulo, diluyéndose completamen- que las partes buscan una serie de ventajas recíprocas.
te las ventajas que hasta la fecha disfrutaban los países Pero en los últimos años el acento se está poniendo más
beneficiarios en esos productos. Por esta razón, y a pe- en el crecimiento, el desarrollo y la eliminación de la po-
sar de que a los países afectados por estos reajustes de breza, para lo cual se ha estimado imprescindible la pro-
cuotas de mercado se les abren a cambio nuevos mer- moción de la integración regional para favorecer el deno-
cados potenciales, la Comisión Europea ha propuesto minado comercio Sur-Sur.
diferentes tipos de medidas encaminadas a facilitar la Hasta este punto de la exposición he analizado dos
absorción, al menos parcial, de los efectos del shock de retos fundamentales de la política comercial común que
la liberalización. en la introducción calificábamos de «externos»: avanzar
La segunda cuestión a considerar es que la apertura en la liberalización del comercio de bienes y servicios en
comercial es condición necesaria pero no suficiente el marco de un sistema multilateral de reglas general-
para estimular de forma sostenida el crecimiento, el de- mente aceptadas, y poner los instrumentos de esa polí-
sarrollo económico y la reducción de la pobreza. Para tica comunitaria al servicio del desarrollo. Voy a conti-
que los países en desarrollo puedan extraer los benefi- nuación, como he anunciado, a abordar de forma breve
cios que las preferenciales comerciales y la liberaliza- el papel de esa política en la consecución de un objetivo
ción ofrecen, es fundamental que emprendan las refor- de carácter interno como es el de contribuir a la conse-
mas complementarias necesarias para superar las debi- cución de los objetivos marcados en la revisión de la lla-
lidades que afrontan en distintos frentes. La Unión mada Agenda de Lisboa.
Europea, consciente de esta interrelación entre apertura
de mercados y reformas internas, viene impulsando una 4. Política comercial común y Agenda de Lisboa
serie de iniciativas para que los PVD puedan incremen-
tar su capacidad de respuesta por el lado de la oferta. Acordada en el Consejo Europeo celebrado en marzo
De todas ellas destacamos dos: la realización de pro- de 2000 en la capital portuguesa, la Agenda de Lisboa
yectos de asistencia técnica relacionada con el comer- se fijó como objetivo estratégico que la Unión Europea
cio y la firma de los llamados Acuerdos de Partenariado se convirtiera en el año 2010 en la economía basada en
Económico. el conocimiento más competitiva y dinámica del mundo,
La asistencia técnica relacionada con el comercio tiene capaz de crecer de manera sostenible y con un énfasis
por objeto ayudar a los países en desarrollo a aprovechar claro en la cohesión social. Ahora bien, tal y como fue
los beneficios de un sistema multilateral de comercio inicialmente concebida la Agenda, adolecía de una serie
abierto y basado en normas, para lo cual se dirige a que de limitaciones, entre ellas su excesiva ambición e inde-
establezcan las instituciones necesarias y den formación finición de responsabilidades. Lo cual, unido a que el
a los funcionarios en temas referidos tanto a las políticas contexto de los últimos años no ha contribuido a dar el
comerciales como a la negociación efectiva. Pues bien, impulso necesario para la consecución de sus objetivos,
la UE ha puesto a disposición de este tipo de proyectos determinó que en su revisión a medio plazo de princi-
una cantidad que, en el período 1996-2000, ascendió a pios de 2005 la Comisión aprovechara para presentar
unos 640 millones de euros y que, con ser importante, es una estrategia renovada en la que se mantuvieron los
inferior a los 750 millones de euros anuales que desde el objetivos fijados en 2000 pero no así los mecanismos
lanzamiento de la Ronda de Doha se están comprome- para lograrlos.

De esta estrategia de Lisboa renovada, aprobada fi- 5. Conclusión y agradecimientos

nalmente en el Consejo Europeo de primavera de 2005,
es preciso destacar la referencia que en ella se hace a Vemos, en resumen, que la política comercial comuni-
una dimensión externa. Así lo hace, efectivamente, taria afronta una serie de desafíos de enorme trascen-
cuando de forma expresa se identifica como área cen- dencia que exceden con mucho a los que desempeñó
tral de actuación la consecución de unos mercados en los años posteriores a la firma de los Tratados de
abiertos y competitivos, no sólo dentro de las fronteras Roma. Ahora, a punto de cumplirse medio siglo de ese
de Europa sino también fuera de ellas. En este sentido, histórico acontecimiento, y como respuesta a la crecien-
el actual Comisario de Comercio de la UE, Peter Man- te complejidad de las relaciones internacionales, esa
delson, ha señalado en reiteradas ocasiones que la política debe conjugar la realización de objetivos de dis-
Unión Europea debe utilizar su política comercial para tinta índole entre los que destaca el del desarrollo de los
hacer de Europa un bloque más competitivo abriendo países más desfavorecidos. Ello ha impuesto, a su vez,
sus mercados domésticos y extranjeros y ayudando a la necesidad de una continua adaptación de las estruc-
las industrias a competir más agresivamente en el mer- turas, tanto comunitarias como nacionales, y un conoci-
cado internacional. miento cada vez en mayor profundidad de la realidad in-
Así, se identifica un conjunto de tres cometidos princi- ternacional.
pales de la política comercial para hacer de la UE «una Precisamente a ese mejor entendimiento de las rela-
potencia económica mundial en el próximo decenio». ciones económicas y comerciales y a esa adaptación de
En primer lugar, la conclusión exitosa de la actual Ron- las estructuras ha contribuido de forma decisiva el con-
da de negociación en el seno de la OMC, a la que ya junto de profesionales del Cuerpo de Técnicos Comer-
nos hemos referido; en segundo lugar, la firma de nue- ciales y Economistas del Estado que durante los últimos
vos acuerdos de libre comercio; y, finalmente, la conver- 75 años ha desempeñado el papel protagonista en la
gencia reguladora a escala internacional. gestión de la política comercial de nuestro país.
Todas estas medidas comerciales conducen a la reali- Tuve ocasión de ocuparme de estas cuestiones de
zación del nuevo programa de acción basado en el creci- política comercial multilateral como subdirector general
miento y el empleo a través de tres canales fundamenta- entre los años 1991 y 1993, y después regresé a ellas
les: en primer lugar, la apertura de mercados y la mejora al asumir mi puesto actual, once años más tarde. No
del acceso a los mismos para los bienes y servicios de la quiero desaprovechar la oportunidad que me brinda el
UE, a través de reducciones significativas de las barre- haber sido invitado a participar en esta publicación
ras, tanto arancelarias como no arancelarias. En segun- conmemorativa para rendir homenaje a algunos de los
do lugar, las nuevas y mejores reglas y disciplinas comer- compañeros y amigos que tanto esfuerzo y buen hacer
ciales, especialmente en relación con la facilitación del han dedicado a estas cuestiones en los últimos años, y
comercio, los instrumentos de defensa comercial y las de los que tanto he aprendido. Citaré preferentemente
medidas no arancelarias, que no pueden sino redundar entre ellos a Tony Castillo, hoy ya jubilado, y a Nicolás
de forma positiva en los intercambios de comercio y, por López, que sigue al pie del cañón con la ilusión de
ende, en los objetivos de Lisboa. En tercer y último lugar, siempre, dos de los mejores conocedores y defensores
la clarificación y extensión de las Indicaciones Geográfi- del sistema de comercio multilateral, y de quienes no
cas, al objeto de aumentar el valor de los productos de la es posible parar de aprender. Y, para terminar, deseo
Unión protegidos por esas indicaciones, y la creación de reconocer expresamente la visión estratégica y capaci-
reglas que aseguren las condiciones comerciales en las dad de gestión de los compañeros del Cuerpo que me
que las empresas europeas actúan. han precedido en mi cargo actual: Javier Sansa, Luis

Carderera y Alberto Nadal. Ellos supieron transformar permanentes y la profesionalidad de todo el equipo de
y reconvertir lo que era un centro directivo dedicado la Secretaría General, de la Representación ante la
esencialmente a la gestión y control del comercio exte- OMC en Ginebra y de la Consejería Comercial de la
rior en una de las unidades más especializadas, mejor Representación Permanente en Bruselas, que día a
organizadas, coordinadas y eficientes que ahora exis- día contribuyen a que las posturas españolas tengan
ten entre las administraciones de los Estados miem- un peso e influencia sustancial en la conformación de
bros de la UE para la gestión de las cuestiones relacio- la política comercial común, tarea tan necesaria como
nadas con la política comercial comunitaria y la OMC. difícil a medida que aumenta el número de Estados
Deseo agradecer también desde aquí los esfuerzos miembros de la UE.

Ángel Martín Acebes
LA ESTRATEGIA DE APOYO
A LA INTERNACIONALIZACIÓN
DE LA EMPRESA EN UN MUNDO
GLOBALIZADO
En los últimos 20 años, la economía española ha experimentado profundos cambios
estructurales, entre los que destaca muy especialmente la apertura al exterior. El
Instituto Español de Comercio Exterior (y con anterioridad su antecesor, el Instituto de
Fomento de la Exportación, INFE) ha desempeñado un importante papel de apoyo a este
proceso, adaptándose en todo momento a las necesidades de la empresa española, y
adecuando sus instrumentos a las cambiantes necesidades de éstas, como se pone de
manifiesto a lo largo del artículo.
Palabras clave: promoción del comercio exterior, fomento de la exportación, fomento de la inversión,
liberalización de los intercambios, política comercial, España, ICEX.
1. Contexto de actuación del Instituto Español España, a una economía muy abierta al exterior, que
de Comercio Exterior (ICEX) ha aumentado significativamente su cuota de merca-
do mundial, con una cuantiosa inversión exterior que
En el año 1982, cuando se creó el INFE —antecesor supera los flujos de entrada de capitales extranjeros.
de ICEX—, la exportación era una actividad marginal de En todo este proceso, ICEX se ha esforzado en
las empresas, que acudían a ella cuando la evolución adaptar la prestación de servicios de apoyo a la acti-
del mercado nacional les obligaba a dar salida a los ex- vidad exterior de las empresas españolas, adecuan-
cedentes. Por entonces, las actividades del Instituto se do sus instrumentos a las cambiantes necesidades
centraban, como reflejaba su propio nombre —Instituto de éstas.
de Fomento de la Exportación—, en la concesión de La realidad es que hoy en día ICEX desarrolla una ac-
ayudas económicas —subvenciones— para fomentar la tividad de apoyo a la internacionalización en sentido
exportación. amplio, en un contexto económico muy diferente al que
Durante estos más de 20 años de andadura, ICEX existía en la época en que fue creado. Efectivamente,
ha debido acompañar a la empresa española en su los profundos cambios estructurales experimentados
tránsito desde una producción de bienes y servicios por nuestra economía y, en concreto, por nuestro sector
exclusivamente doméstica y una inversión exterior exterior, en los últimos 20 años, han marcado los pará-
pobre y claramente inferior a la inversión exterior en metros de actuación del Instituto.

ÁNGEL MARTÍN ACEBES
Entre estos cambios estructurales cabe mencionar el Unión Europea sobre las ventas exteriores españolas
elevado grado de apertura de nuestra economía, desta- es especialmente notable al ser el destino de cerca del
cando la creciente presencia de la inversión exterior es- 75 por 100 de nuestras exportaciones.
pañola; la creación de comercio que supuso nuestra en- Finalmente, el tercer cambio cualitativo es la configu-
trada en la Unión Europea y la posterior integración de ración del estado de las autonomías, que ha supuesto la
nuestro país en la unión monetaria y, finalmente, la con- consolidación de organismos autonómicos de promo-
solidación del estado de la autonomías. ción y la consecuente necesidad de coordinación de es-
En primer lugar, nuestro grado de apertura (coeficien- trategias e instrumentos de apoyo a la internacionaliza-
te de exportaciones más importaciones anuales de bie- ción con el fin de maximizar su eficacia.
nes y servicios respecto del PIB) ha pasado del 33
por 100 de nuestro Producto Interior Bruto en 1990 al 2. Principios que rigen la actuación del ICEX
66,9 por 100 en 2004, por delante de países como Fran-
cia, Gran Bretaña e Italia. Hoy España está situada en- Todos estos elementos nos llevan a una reflexión so-
tre las diez economías mayores del mundo, y somos bre el marco en el que debe moverse la actuación de un
una de las más abiertas de estas diez. Esta mayor aper- organismo de promoción comercial como es ICEX:
tura nos vincula más a los ciclos internacionales. Tam- nuestro mercado es asimismo el mercado de nuestros
bién significa que el sector exterior tiene una mayor ca- competidores, por lo que la internacionalización de
pacidad de aportar o restar crecimiento a la economía, y nuestras empresas ha dejado de ser una opción para
que ello dependerá tanto de nuestra habilidad en pene- pasar a ser una necesidad si se quiere sobrevivir en un
trar en mercados extranjeros como del momento del ci- mundo globalizado. Hoy en día, sólo actuando global-
clo económico en que se encuentren nuestros principa- mente se puede ser competitivo.
les socios comerciales. Pero un mayor grado de apertu- La segunda reflexión es que el marco de liberaliza-
ra significa también que nuestro mercado nacional está ción y apertura del sector exterior supone la elimina-
abierto a la competencia. ción de ciertos privilegios, de forma que nuestras em-
El peso internacional de España se comprueba tam- presas ya no pueden confiar en medidas de protección
bién en el ámbito de la inversión exterior. Desde 1997 de sus mercados, sino que han de asumir y trabajar en
España se ha posicionado como inversor neto. Nuestro la línea de que su futuro depende de su propia capaci-
país es el octavo inversor mundial y el sexto receptor dad de competir en el exterior. En este sentido, el papel
de capitales extranjeros. En la última década, la inver- de ICEX no es tutelante, protector o defensivo de la
sión española neta en el exterior1 se ha multiplicado empresa, sino facilitador, promotor y potenciador de su
por 53, pasando de 796 millones de euros en 1993 a capacidad de competir. El Instituto no es un órgano de
42.430 en 2004. El stock acumulado de inversión espa- la Administración Comercial para la concesión de ayu-
ñola en el exterior se sitúa ya en torno a un 25 por 100 das sino para la prestación de servicios de valor añadi-
del PIB. do a la empresa española.
El segundo cambio estructural es la integración en la Esta prestación de servicios se instrumentaliza en
Unión Europea, con el «efecto creación de comercio» la práctica bajo determinados principios que guían la
que supuso para España, especialmente tras la adop- actuación de ICEX en cuanto organismo de promo-
ción exitosa del euro. Hoy en día, la influencia de la ción comercial. El primer principio es el de adicionali-
dad, de modo que las acciones en materia de apoyo a
la internacionalización han de ser complementarias
1
Incluye ETVE. de las realizadas por las propias empresas, sin su-

LA ESTRATEGIA DE APOYO A LA INTERNACIONALIZACIÓN DE LA EMPRESA EN UN MUNDO GLOBALIZADO
plantar en ningún caso a la actividad privada, pero difusión de información relevante para la internacionali-
aportando un claro valor añadido a ésta. La adicionali- zación de la empresa, la potenciación de la capacitación
dad se instrumenta por tanto a través de otros dos de profesionales que puedan formar parte del equipo in-
principios: complementariedad y colaboración con el ternacional de nuestras empresas, o el apoyo en las
sector privado. etapas avanzadas del proceso de internacionalización.
La complementariedad trae consigo otro principio irre- De tal forma que, si ICEX naciese hoy, sin duda su nom-
nunciable, el de cofinanciación con los perceptores de bre sería algo parecido a Instituto para la Internacionali-
los servicios, de forma que ambos se involucren en un zación de la Empresa.
mismo proyecto. La colaboración con el sector privado
guía la estrategia del Instituto en tanto en cuanto su 3. Estrategia de apoyo a la internacionalización
principal cliente es la empresa, con la cuál acuerda el di- del ICEX
seño y puesta en práctica de los servicios de los que
ésta se beneficia en función de sus requerimientos y ne- La estrategia de actuación diseñada por ICEX pasa
cesidades. por enfrentar las debilidades estructurales de las que
Otro principio básico en el que se enmarca la estrate- adolece nuestro sector exterior, y que se pueden resu-
gia del Instituto es el de la calidad, como elemento esen- mir en ocho estrategias fundamentales:
cial para garantizar la satisfacción de las empresas es- 1. A pesar del gran avance en el grado de apertura
pañolas con relación a los servicios de apoyo a la inter- de nuestra economía, todavía muchas empresas no ex-
nacionalización ofrecidos desde ICEX. portan o lo hacen de manera coyuntural en un contexto
En este empeño, ICEX cuenta ya con dos Certifica- internacional marcado por la globalización, lo que hace
dos de Registro de Empresa concedidos por la Asocia- más acuciante la decisión de salir a los mercados exte-
ción Española de Normalización y Certificación riores. Por eso, ICEX tiene como objetivo incrementar la
(AENOR), que evidencian la conformidad de sus Siste- base exportadora.
mas de Gestión de la Calidad para el diseño y organiza- 2. Uno de los factores que condiciona el comporta-
ción de Foros de Inversiones y Cooperación Empresa- miento de nuestro sector exterior es el mantenimiento del
rial y para el servicio de atención y tramitación de con- patrón geográfico de nuestras exportaciones, concentra-
sultas sobre comercio internacional a través del Centro das en un 72 por 100 en los 15 mercados de la UE, mos-
de Información con lo establecido en la norma UNE-EN trando éstos una participación estancada en las importa-
ISO 9001:2000. ciones mundiales. La baja diversificación de nuestros mer-
La tercera reflexión es que el significativo incremento cados de exportación conlleva la amenaza de estar
de la presencia internacional de España durante los últi- excesivamente ligada ésta al ciclo económico de unos po-
mos años se ha traducido en el correlativo aumento y dicos países y perder oportunidades de negocio en los nue-
versificación de nuestros intereses en el exterior. El aná- vos mercados emergentes, algunos de los cuales mues-
lisis de estos intereses excede el tradicional criterio de tran gran dinamismo. Por eso ICEX se ha propuesto avan-
las ganancias de cuotas de mercado en el comercio zar hacia la diversificación geográfica de la exportación;
mundial y del propio saldo de la balanza comercial y de 3. El patrón sectorial de nuestro comercio exterior
servicios. se mantiene asimismo a través de los años. Centrada la
Como respuesta, el Instituto ha ido complementando exportación en pocos y muy importantes sectores (bie-
sus tradicionales servicios de promoción comercial con nes de equipo, automóviles, bienes intermedios y ali-
otros adaptados a la nueva realidad, como son la utiliza- mentos suponen el 80 por 100), y en productos de tec-
ción de las nuevas tecnologías de la información para la nología baja donde la competencia en costes es decisi-

va, ICEX asume como estrategia movilizar aquellos Incremento de la base exportadora
otros no suficientemente internacionalizados, tanto pro-
ductivos, como del sector de servicios, potenciando la ICEX ofrece distintos programas de iniciación a la ex-
promoción y diversificación sectorial. portación, entre los que destaca el Plan de Iniciación a
4. La imagen del made in Spain en el exterior es débil, la Promoción Exterior (PIPE 2000). PIPE es una iniciati-
y esa débil percepción de nuestros productos y de nues- va fruto del acuerdo entre el ICEX y el Consejo Superior
tras marcas se configura como una barrera de entrada en de las Cámaras de Comercio, con la colaboración de las
los mercados, sin duda más difícil de desmontar que las Comunidades Autónomas y las propias Cámaras, que
barreras técnicas. Por ello, una de las líneas estratégicas tiene por objeto facilitar a las pequeñas y medianas em-
de ICEX es consolidar la imagen del made in Spain; presas la salida a los mercados exteriores, combinando
5. Una de las últimas fases del proceso de interna- el asesoramiento personalizado en comercio exterior
cionalización de las empresas es el establecimiento de con el apoyo económico a las actividades de promoción
algunas etapas del proceso productivo en terceros paí- exterior que realicen.
ses, dado que en un mundo globalizado la cadena de Desde su nacimiento en 1997, ya han participado en
valor no se localiza en un solo país. Estas opciones for- PIPE 3.826 empresas (el 15 por 100 de las empresas
man parte cada vez más de la estrategia empresarial, y exportadoras). El programa, que para el período
por ello ICEX ha priorizado la promoción de la inversión 2000-2005 ha contado con una financiación global de
española en el exterior; 96.380 millones de euros y otros 33 millones de euros
6. La información es un instrumento fundamental en en concepto de seguimiento, ha sido cofinanciado con-
el proceso de internacionalización. Por ello, la mejora de juntamente por las Cámaras de Comercio, las Comuni-
los sistemas de información sobre mercados internacio- dades Autónomas y el ICEX.
nales y su acceso a los mismos está dentro de la estra- El PIPE 2000 se complementa con el Programa de
tegia de ICEX; Seguimiento PIPE 2000 y los Servicios Complementa-
7. El fortalecimiento de la inversión en capital huma- rios entre los que destacamos el Programa PIPENET
no, a través del impulso a los programas de formación, que tiene por finalidad potenciar la internacionalización
es uno de los pilares básicos donde se asienta nuestra de las empresas PIPE, optimizando el uso de las nue-
estrategia de apoyo a la internacionalización de la em- vas tecnologías en el diseño de su modelo de negocio
presa; exterior.
8. Finalmente, la acción de ICEX en el cumplimiento Por otra parte, ICEX acaba de lanzar el programa
de su mandato pasa, como se ha señalado anteriormen- Aprendiendo a Exportar, que busca sensibilizar a las
te, por la colaboración y el consenso con otras institucio- Pyme no exportadoras sobre la importancia de la inter-
nes. Por ello, aumentar la coordinación con estas insti- nacionalización para ser más competitivas. Para ello,
tuciones públicas, es otra de las líneas que integran la prevé una primera fase de identificación y reclutamiento
estrategia del Instituto. de empresas interesadas en asistir a jornadas formati-
Para el desarrollo de estas líneas estratégicas, ICEX vas y una segunda fase de seguimiento, en la que se les
cuenta con un presupuesto de 204 millones de euros ofrece, de entre todo el abanico de programas de institu-
para 2005, de los cuales 164 millones están destinados ciones implicadas en la promoción exterior, aquéllos
a operaciones directas de apoyo a la internacionaliza- que mejor se adapten a su perfil y necesidades.
ción a través de sus dos Direcciones Generales: (Pro- «Aprendiendo a Exportar» se desarrolla en todo el
moción e Información e Inversiones) y de la División de ámbito nacional bajo un enfoque regional. En su afán de
Estrategia y Relaciones Institucionales. acercamiento a las Pyme españolas, incluye un calen-

dario de sesiones que se desarrollan al lo largo de 2005 que será objeto de atención preferente como destino de
y 2006 por toda la geografía española. acciones de la Administración comercial española.
Con objeto de aumentar la dimensión de las empre- La puesta en práctica del PIDM se realiza conjunta-
sas exportadoras, el ICEX dispone de un instrumento mente entre el Ministerio de Industria, Turismo y Comer-
muy consolidado de apoyo, los Consorcios de Exporta- cio y la Confederación Española de Organizaciones
ción, que son una asociación de varias empresas para Empresariales (CEOE), en virtud del Convenio firmado
comercializar sus productos de forma conjunta en los en diciembre de 2004. A tenor de este Convenio, se da
mercados exteriores. prioridad a estos mercados con un alto potencial para la
internacionalización de la empresa española, y se aco-
Diversificación de mercados mete conjuntamente el establecimiento de planes de ac-
tuación para cada uno de ellos.
Uno de los objetivos de la Administración comercial Los Planes de actuación tienen por objetivo fomentar
española y, por tanto, de ICEX, es impulsar la diversifi- la presencia de empresas españolas, consolidando la
cación del comercio exterior y la inversión hacia los mer- de las que ya están en estos mercados; coordinar e inte-
cados más dinámicos, manteniendo la posición compe- grar los instrumentos de promoción tanto de la Adminis-
titiva en los mercados tradicionales. tración comercial como la de otras entidades de carác-
En este sentido, la Administración comercial ha ela- ter privado, como la CEOE; y crear un marco de coordi-
borado una estrategia dirigida a liberar recursos cre- nación estable que permita focalizar las relaciones
cientes para apoyar la internacionalización de la empre- económicas y comerciales con las autoridades econó-
sa española en mercados de alto potencial, que ha cris- micas de cada país.
talizado en el denominado Plan Integral de Desarrollo Cada Plan incluye una definición de los sectores obje-
de Mercados (PIDM)2, en cuyo diseño ICEX ha tenido tivo del marco institucional bajo el cuál se desarrollarán
una participación destacada. El Plan identifica y clasifica las visitas institucionales, los diferentes acuerdos inter-
los mercados con potencial a partir de una metodología nacionales (convenios para evitar la doble imposición,
basada en el análisis de tres indicadores de carácter de protección recíproca de inversiones...) así como de
cualitativo —atractivo país, fuerza competidora y posi- las acciones de promoción, información y formación diri-
ción inversora— y otros de carácter cuantitativo como gidas a las empresas españolas. Los planes detallan un
son el volumen de comercio con España y las previsio- calendario de actividades, financieramente dotado, así
nes de crecimiento de sus economías. como el correspondiente mecanismo de seguimiento.
La aplicación de estos criterios a un total de 93 mer- Los planes de Brasil, China, Rusia y México han sido
cados con cifras significativas de comercio con España, presentados durante el primer semestre de 2005. El res-
arrojó dos clasificaciones; una que refleja el potencial to lo serán antes de fin de año.
para la exportación de las empresas españolas y otra
que los clasifica según el interés para la inversión, y que Mejora de la promoción y de la diversificación
coincide a grandes rasgos con la anterior. De la intersectorial
sección de ambas clasificaciones, se ha obtenido un
grupo de nueve países —China, México, Marruecos, La actividad de promoción que lleva a cabo ICEX
Argelia, Rusia, Brasil, Estados Unidos, India y Japón— comprende cuatro grandes grupos: productos agroali-
mentarios, productos industriales y tecnología, bienes
de consumo y servicios. A nivel de sectores concre-
2
Boletín Económico de ICE, número 2836, 2005. tos, el ICEX cuenta con 120 planes sectoriales en más

de 80 países, cuyas actividades se negocian cada países como Chile, Estados Unidos, Australia o Nueva
año con las asociaciones sectoriales correspondien- Zelanda. Las causas de este éxito internacional hay que
tes. Los planes sectoriales tienen como objetivo ayu- buscarlas, entre otras, en la atractiva presentación de
dar a la empresa a posicionar su marca y su producto sus vinos, su imagen moderna y sus poderosas estrate-
en el exterior, a través de un amplio abanico de accio- gias de marketing, posibles gracias a la concentración
nes de promoción y comunicación del sector en su de su oferta en un número muy reducido de grupos em-
conjunto. presariales.
Como complemento de este enfoque, las nuevas ne- Por el contrario, el vino español adolece todavía de
cesidades de las empresas están llevando a ICEX a po- una excesiva atomización en su oferta, con la conse-
tenciar otras líneas de actuación como las estrategias cuente debilidad ante una distribución internacional
de promoción macrosectorial, cuyo fin es aprovechar las cada vez más concentrada, de una imagen poco níti-
sinergias de la promoción estrictamente sectorial a trada y de las pocas marcas españolas de renombre
vés de la superposición de actividades de tipo horizon- mundial. Pese a ello, el sector del vino en España da
tal. Con ello se persigue mejorar la imagen de nuestra muestras de una enorme vitalidad, con la presencia
oferta, identificándola con garantía de calidad, servicio y de un elenco de primeras marcas capaces de compe-
continuidad, intensificando el posicionamiento en el tir en todos los escenarios. La industria está realizan-
segmento algo de calidad. A esta filosofía responde el do importantes esfuerzos de inversión en cultivos y
Plan de Promoción Internacional de la Moda, que englo- tecnología de la producción, y la opinión de la crítica
ba a subsectores desde la confección textil hasta la jo- internacional3 ha consolidado a España como la nue-
yería, el Plan Hábitat de España, que integra la promo- va estrella vinícola mundial.
ción de los sectores de equipamiento para edificios resi- La nueva estrategia de promoción de vinos de Espa-
denciales y comerciales, el nuevo Plan de Vinos de ña intenta adaptarse al nuevo contexto internacional, y
España, lanzado en 2004 como consolidación de los anse apoya en la imagen y en el tirón de los vinos de cali-
teriores planes de promoción de las distintas Denomina- dad españoles, que servirán de motor de arrastre del
ciones de Origen, o el Plan de Promoción de Sectores resto del sector.
con Alto Contenido Tecnológico: Internacionalización de La promoción se centrará, de acuerdo con el sector
Empresas Innovadoras. representado por una Comisión de expertos elegida,
Estos dos últimos son los más recientes y merecen en el segmento de vinos de calidad por ser éste el de
atención especial al constituir un buen ejemplo del es- mayor crecimiento y potencial y por el efecto imagen
fuerzo de ICEX por adaptar sus estrategias a la evolu- que genera, beneficiando así a la totalidad de nuestra
ción y necesidades de los sectores. oferta. Los planes incluyen acciones a la medida de
cada bodega española en función de su nivel de inter-
Plan General de Promoción de Vinos de España nacionalización, existiendo actividades para aquellas
bodegas con buena implantación internacional, así
El Plan General de Promoción de Vinos de España se como para aquéllas que inician su camino en la expor-
centra, como novedad, en la promoción de la calidad de tación.
los vinos españoles en su conjunto, con independencia
de su denominación de origen.
El objetivo es promover los vinos españoles en el es-
cenario mundial, dominado en los últimos años por la 3
Robert PARKER Jr., Food & Wine, octubre 2004; The Wine
irrupción de los vinos del Nuevo Mundo, procedentes de Advocate, 30-6-2005.

Plan de Promoción de Sectores con Alto Contenido ciación de producto, el diseño, la innovación, la marca, la
Tecnológico: Internacionalización de Empresas calidad, los servicios post-venta, la promoción comercial y
Innovadoras la imagen-país, factores todos ellos en los que España
puede, y debe, obtener importantes ventajas competitivas.
Otra de las novedades de ICEX es su Plan de Promo- Y es ahí, precisamente, donde quiere incidir este ma-
ción de Sectores con Alto Contenido Tecnológico: Inter- croplan, cuyo contenido es fruto del diálogo con el sec-
nacionalización de Empresas Innovadoras. Este Plan, tor privado y las organizaciones empresariales. Por ello,
dotado con un presupuesto de 100 millones de euros un Comité Consultivo, integrado por las asociaciones
para el período 2005-2007, está dirigido a unas 3.000 empresariales más significativas en los sectores con
empresas de estos sectores. mayor contenido tecnológico, académicos y distintos
El Plan tiene como objetivo reforzar la presencia de departamentos de la Administración Pública, supervisa-
las empresas y sectores más innovadores en los merca- rá su ejecución y seguimiento.
dos exteriores, coordinando los diversos instrumentos
de promoción, comunicación y formación necesarios El sector servicios: asignatura pendiente
para ello, y mejorar la imagen internacional de España
como sinónimo de calidad y desarrollo tecnológico. Se Quizá la promoción internacional del sector servicios
configura así como un macroplan que engloba un con- sea la asignatura pendiente que ICEX debe enfrentar en
junto de planes sectoriales referidos a cuatro grandes el medio plazo. No estamos considerando la promoción
áreas de actuación: energía y eficiencia energética, me- del turismo porque su promoción exterior no es compe-
dio ambiente, infraestructuras de transporte e innova- tencia del ICEX. El sector servicios ha adquirido una im-
ción industrial. portancia creciente en la economía mundial y nuestro
Sus mercados objetivos son los nueve mercados in- país no ha quedado al margen: la economía de servicios
cluidos en el Plan Integral del Desarrollo de Mercados; representa mas del 60 por 100 del PIB y empleo total de
algunos mercados de oportunidad para sectores espe- nuestro país. Este sector cuenta, además, con una im-
cíficos y los mercados multilaterales. portante presencia exterior a través de empresas líde-
Para el diseño de su estrategia se ha partido de un res como es el caso de las relacionadas con los servi-
diagnóstico del patrón exportador y de las necesidades cios financieros y telecomunicaciones.
de las empresas más innovadoras; este diagnóstico Sin embargo, esta realidad no se ha visto suficiente-
muestra que el patrón sectorial de nuestras exportacio- mente reflejada en el apoyo a la promoción de servicios
nes, prácticamente inalterado desde hace una década, por parte del ICEX. El Instituto, que tradicionalmente ha
adolece de un excesivo peso de los bienes de tecnolo- apoyado los bienes tangibles, sólo se ha centrado en
gía baja (superior al 25 por 100) y de una reducida pro- unas pocas áreas de servicios, como aquéllas ligadas a
porción de los productos de tecnología alta (inferior al proyectos industriales (ingeniería y consultoría), indus-
10 por 100). España es, junto con Portugal y Grecia, trias culturales (audiovisual, música, editorial y español
uno de los países cuyas exportaciones de productos de como recurso económico) y otros sectores de muy re-
alta tecnología son las más bajas de los países de la ciente apoyo como son los de turismo, franquicia y
OCDE (ver Gráficos 1 y 2). transporte y logística, entre otros. El diseño de una es-
La capacidad de España para competir en precios y trategia de Promoción de Servicios vendrá a dar a un
costes ha disminuido, entre otros factores, por el progresi- enfoque integrado de éstas y otras nuevas acciones en
vo grado de desarrollo económico y la competencia debe apoyo a la internacionalización de las empresas del sec-
venir determinada por otros parámetros como la diferen- tor servicios.

GRÁFICO 1
EXPORTACIONES:
PATRÓN TECNOLÓGICO
50
41,5 41,6
40
30,9
28,6
30
21 21,6
20
8,2
10 6,7
0
Alta Media-Alta Media-Baja Baja
1995 2004
FUENTE: OCDE y Secretaría de Estado de Turismo y Comercio.
GRÁFICO 2
CUOTA DE MERCADO DE LAS EXPORTACIONES

DE PRODUCTOS DE ALTA TECNOLOGÍA, AÑO 2001
UE-15 37,51
EE UU 18,81
Japón 8,94
Alemania 8,1
Francia 7,43
Reino Unido 6,47
Países Bajos 4,62
Irlanda 3,04
Italia 1,85
Bélgica-Luxemburgo 1,78
Suecia 0,97
Austria 0,93
Finlandia 0,89
Dinamarca 0,65
España 0,64
Portugal 0,15
Grecia 0,05
0 5 10 15 20 25 30 35 40
FUENTE: Science, Technology an Innovations. Key Figures 2003-224. EUROPEAN COMMISSION (2004).

4. Mejora de la imagen Made in Spain guo Ministerio de Ciencia y Tecnología y el ICEX, todos
ellos representados en su Patronato.
Existe una clara interrelación entre la imagen-país y Dentro de los objetivos del FMRE cabe destacar dos
el posicionamiento de los bienes y servicios de un país que inciden claramente en la labor del ICEX:
en los mercados internacionales. Por ello, ICEX ha in- Estudiar, proponer y difundir medidas4 de toda índole
corporado una estrategia tendente a mejorar esa ima- destinadas a promocionar la imagen exterior de las em-
gen de Made in Spain a través de distintas vías, que presas y los productos españoles mediante la implanta-
van desde la promoción de una imagen moderna, inno- ción internacional de sus marcas en colaboración con
vadora, avanzada y rigurosa en las presentaciones de las instituciones públicas y privadas competentes en la
nuestra oferta en el exterior, hasta la colaboración en materia.
iniciativas concretas con el sector privado, pasando Difundir la experiencia de internacionalización de las
por el apoyo a la promoción de las marcas renombra- empresas con marcas implantadas internacionalmente,
das españolas en el exterior. en beneficio del conjunto de las empresas españolas.
Este objetivo de mejora de Made in Spain está im- Además, ICEX colabora con distintas instituciones
plícitamente incluido en casi todas las acciones de públicas y privadas en el Proyecto Marca España, que
promoción diseñadas por el Instituto, y explícitamente persigue contribuir de forma efectiva al posicionamiento
perseguido por medio de tres proyectos fundamenta- e internacionalización de nuestras marcas en la búsque-
les: el Plan de Apoyo a las Marcas; el Foro de Marcas da de que la percepción de la imagen de España y
Renombradas Españolas y el Proyecto Marca Es- nuestra realidad empresarial converjan.
paña. El Proyecto Marca España se debe a la Asociación
El Plan de Apoyo a las Marcas Españolas de ICEX de Directivos de Comunicación (Dircom), que sugirió
nace en el año 2003 con el fin de apoyar las inversiones en 2002 organizar un foro que reuniera a entidades pri-
de nuestras empresas en la promoción de sus marcas vadas y públicas interesadas en profundizar sobre el
en terceros mercados. La filosofía que subyace tras análisis de la imagen de España en el exterior. El ICEX
este nuevo plan es la convicción de la importancia del fue una de las cuatro entidades que se sumaron a esta
efecto arrastre que sobre la Marca España tiene la difu- iniciativa, junto a Dircom, el Instituto Elcano y el Foro
sión y posicionamiento de las marcas de nuestras em- de Marcas Renombradas, siendo la única del sector
presas en los mercados internacionales. público.
El Foro de Marcas Renombradas Españolas nace a
iniciativa de un grupo de empresas con implantación 5. Apoyo a la inversión española en el exterior
internacional sostenida y vocación de permanencia en
los mercados exteriores que cuentan con marcas des- En los últimos años el proceso de globalización se ha
tacadas, embajadoras de la imagen de España en el acelerado con la incorporación de nuevos actores al es-
mundo. En 2001 se constituyó la Asociación de las cenario del comercio internacional. Países como China
Marcas Renombradas Españolas (AMRE) que inició su e India han conseguido aumentar notablemente sus in-
andadura con 17 empresas asociadas y hoy cuenta tercambios internacionales y este proceso ha venido
con más de 70.
Con objeto de aglutinar los intereses públicos y priva-
dos en este ámbito, en 2002 se constituyó la Fundación
4
Made in Spain-Hecho en España: la imagen de España y sus
Foro de Marcas Renombradas Españolas (FMRE), marcas en el mundo. Foro de Marcas Renombradas e ICEX. Noviembre
constituida por la Asociación del mismo nombre, el anti- de 2003.

acompañado por una aceleración en el crecimiento de nes y Cooperación Empresarial el servicio que ha adqui-
su economía. rido mayor relevancia en esta área, no sólo por su conso-
Quizás no sea tanto el intercambio de flujos comercia- lidación como producto maduro e independiente, diferen-
les sino el de capitales por parte de estos países el que ciado de los prestados por otras instituciones, sino tam-
genere mayor debate en la actualidad. Frente a los ar- bién por su creciente demanda y alta tasa de retorno.
gumentos que consideran la relocalización como un fac- En la organización de estas actividades, al diseño de
tor de riesgo, este proceso puede tener implicaciones agendas de entrevistas se ha unido una importante ofer-
positivas obvias no sólo para la empresa que lo protago- ta complementaria de servicios de valor añadido, entre
niza, sino también para los países de origen y destino los que destaca la asesoría sobre cuestiones relevantes
de la misma. relativas a la inversión, los informes sectoriales y los es-
El reto a que se enfrenta el país de origen es precisa- tudios individuales para cada una de las empresas parti-
mente el de adaptar su economía a esa nueva división cipantes.
internacional de costes. Los gobiernos deben facilitar Otro instrumento de apoyo individual que se va a re-
esa adaptación de la estructura productiva minimizando forzar es el Programa de Apoyo a Proyectos de Inver-
los costes de ajuste laboral a través, entre otras medi- sión (PAPI). Este programa ofrece apoyo financiero para
das, de la mejora de la formación y la inversión en capi- hacer frente a los costes derivados de la realización de
tal humano. La relocalización no debe entenderse como actividades de preinversión y de asistencia técnica y for-
un fenómeno estático, ni considerarse como el simple mación, durante el período inicial de vida del proyecto.
traslado de la producción de un país a otro, sino como En otras palabras, presta apoyo a la empresa en el estu-
un reflejo de un fenómeno más complejo como es el dio de la viabilidad del proyecto y en el momento de su
proceso de adaptación de las empresas a un entrono puesta en marcha.
competitivo más global.
Ante los profundos cambios que ha experimentado el 6. La información, elemento básico del proceso
proceso de apertura al exterior de nuestra economía y de internacionalización
con el objetivo de impulsar de forma decidida la interna-
cionalización de la empresa española a través del fo- La posesión de información precisa, veraz y actual
mento y apoyo de su inversión en el exterior, ICEX está constituye un elemento esencial en el momento de deci-
diseñando y va a lanzar próximamente un conjunto de dir sobre la posibilidad de acometer una estrategia de
acciones de promoción y apoyo en etapas avanzadas internacionalización. Una vez más, el Instituto ha debido
del proceso de internacionalización que, integradas en reaccionar ante las demandas de las empresas, apos-
un Plan, complementarán los servicios ofrecidos hasta tando decididamente por facilitar la accesibilidad a la in-
la fecha por el Instituto. El Plan Integral de Promoción y formación sobre mercados exteriores a través de la utili-
Apoyo a la Inversión Española en el Exterior supone el zación de las nuevas tecnologías.
refuerzo y nueva creación de instrumentos de apoyo a Las líneas estratégicas de ICEX en este ámbito se
la internacionalización avanzada, con especial atención centran en los siguientes aspectos:
a la implantación productiva en mercados del Plan Inte-
gral de Desarrollo de Mercados. Consolidación del Instituto como primera editorial
En el área de la promoción de la inversión española en española en temas de comercio internacional.
el exterior, ICEX organiza diversas actividades, como mi-
siones de inversores, encuentros empresariales, delega- ICEX cuenta con la mayor editorial en lengua española
ciones empresariales, si bien son los Foros de Inversio- en materia de Comercio Exterior, de la que forman parte,

entre otros, los cuadernos básicos de internacionalización, El Servicio de Información, recibió más de 110.000
los directorios sectoriales de oferta española, la colección consultas en el año 2004.
de manuales sobre comercio exterior, el anuario Claves de
la Economía Mundial, las guías de negocio y las publica- Sistema de portales de la Administración
ciones periódicas: El Exportador y Spain Gourmetour. comercial española
En este sentido, recientemente ha entrado en funcio-
namiento la librería ICEX en Internet, que permite la ad- El Sistema de portales del ICEX es una vía fundamental
quisición electrónica de los productos editoriales del de difusión de la información y herramienta de máxima uti-
Instituto. lidad para la internacionalización de las empresas españo-
las, y está compuesto de los siguientes sites:
Centro de Información de la Secretaría de Estado · El Portal www.icex.es, destinado al exportador es-
pañol, en castellano, pone a disposición de las empre-
Dentro de esta política de información, el Centro de sas la información del Instituto así como servicios para
Información de la Secretaría de Estado pretende ser la los usuarios registrados. Durante 2004 se ha consolida-
principal vía de comunicación directa del Instituto. El do como referente en internacionalización hasta consti-
Centro es una herramienta al servicio de la empresa es- tuirse en el portal sobre comercio exterior en castellano
pañola que proporciona información relevante para el más visitado.
desarrollo de sus estrategias de comercio exterior. · Los Portales Inversos están destinados a ofrecer in-
Este servicio de información integra la telefonía (con formación sobre España y su oferta exportadora a los im-
el número 902 349 000), el correo electrónico (informa- portadores extranjeros. Recientemente, ha entrado en ex-
ción@icex.es) y las funcionalidades que presta Internet plotación el portal para el mercado norteamericano
a través del portal del ICEX. El sistema canaliza todas (www.us.spainbusiness.com) y para el mercado chino y
las peticiones de información que se reciben y propor- está previsto, durante este año, el próximo lanzamiento de
ciona, bien una respuesta inmediata, bien una remisión nuevos portales inversos en: portugués, francés, árabe y
al experto más adecuado. Además, el sistema asegura alemán.
que la respuesta cuenta con los estándares de calidad · Los Portales Sectoriales son webs promocionales y
preestablecidos y que es atendida por el canal más efi- de imagen, integrados en los portales inversos, con con-
ciente de la organización. Recientemente, le ha sido tenidos de carácter informativo y divulgativo que pudie-
concedido a este servicio el certificado de calidad ISO ran resultar de interés para dar a conocer y difundir la
9001, para todas aquellas consultas que se resuelven realidad de un sector. Recientemente se han puesto en
dentro del ICEX (niveles 1 y 2). marcha los portales del vino y de la moda.
Entre sus principales usuarios, se encuentran las em- Todos estos portales se han desarrollado bajo el mis-
presas exportadoras o potencialmente exportadoras, inmo entorno, que garantiza que toda la información con-
versores o empresas que estén implantadas o que ten- tenida en ellos se encuentre perfectamente integrada.
gan intención de hacerlo, al igual que las asociaciones o
agrupaciones de exportadores. Las empresas suponen Sistema de difusión de oportunidades de negocio.
el 91 por 100 de los clientes de la Administración comer- El mercado multilateral
cial española, pero también acuden a los servicios del
Centro de Información, Cámaras de Comercio, Comuni- ICEX ofrece a través de este servicio información so-
dades Autónomas y, en general, todos aquéllos involu- bre oportunidades de negocio internacionales (deman-
crados en el proceso de internacionalización. das, oportunidades de inversión, licitaciones en países

industrializados, programas, proyectos y licitaciones en empresas, instituciones públicas y privadas y organis-

países en desarrollo). mos internacionales durante 12 meses adicionales. De
Mención especial merecen las oportunidades genera- esta manera, los becarios del Instituto reciben una for-
das por la financiación de los organismos multilaterales, mación tanto teórica como práctica durante dos años y
tanto financieros como no financieros. ICEX presta cuida- medio, que garantiza al mismo tiempo su tránsito al
dosa atención a este mercado, que genera anualmente mercado de trabajo (Gráfico 3).
oportunidades de negocio por valor de unos 50.000 millo- ICEX ha celebrado en 2005 el XXX Aniversario del
nes de dólares. Los servicios que proporciona ICEX a las Programa de Becas, bajo la presidencia de honor de
empresas, van desde el apoyo a la presentación de oferta SS AA RR los Príncipes de Asturias.
y seguimiento para dichos proyectos, o los costes deriva- Como institución de referencia en los programas de
dos de la participación en concursos, o licitaciones interna- becas para jóvenes licenciados, el Instituto gestionará
cionales oficialmente convocadas (Programa de Viajes de este año más de 500 becas de formación, en torno a sus
Asistencia Técnica —ASIST— y Fondo de Ayuda Integral programas: becas de Internacionalización, de Periodis-
a Proyectos —FAIP—, respectivamente) hasta la financia- mo Económico y de Informática. A partir de 2005 se ha
ción de estudios de viabilidad que realicen las empresas generalizado la segunda fase de formación en empresa
mediante Fondos de Consultoría depositados en fideico- a todos los programas de becas que convoca el Institu-
miso en los bancos de desarrollo. to, permitiendo que casi 300 empresas tengan acceso a
ICEX cuenta además con «Antenas» ante las institucio- profesionales formados en el ámbito de la internaciona-
nes financieras multilaterales. Así, a las existentes en Wa- lización empresarial.
shington respecto al Banco Interamericano de Desarrollo y Adicionalmente, en 2005 se ha lanzado un Programa
el Banco Mundial, y en Bruselas respecto de la Unión Eu- de Becas Inversas, que tiene por objetivo la formación
ropea, se ha unido recientemente la Antena para el Banco de profesionales extranjeros que puedan incorporarse a
Asiático de Desarrollo, en Manila. los planes de internacionalización de empresas españo-
las, dotándoles de un conocimiento amplio tanto de la
7. Impulso a los programas de formación empresa a la que se van a incorporar y de sus procedi-
mientos como de la realidad económica y social espa-
La inversión en capital humano es la herramienta fun- ñola y de nuestro idioma.
damental para dotar de bases sólidas al proceso de in- El número total de becas convocadas en este progra-
ternacionalización. Una de las barreras de entrada más ma, lanzado inicialmente para Rusia, India y China, es
importantes para internacionalizarse es el no disponer de 15 para los tres países piloto. La beca prevé un pe-
de personal formado en comercio exterior, financiación ríodo de formación previo en español en el país de ori-
internacional, etcétera. gen de un mes de duración, al que seguirá un curso de
ICEX se ha propuesto dotar de una mayor especiali- formación sobre la estructura económica y cultural de
zación a su instrumento de formación por excelencia, el España, de un mes adicional, y concluirá con un período
Programa de Becas, que ofrece así desde este año una de formación en la matriz de la empresa de un mínimo
extensa y completa formación en tres etapas: Master de de tres meses y un máximo de cinco.
Gestión Internacional de la Empresa, que provee de una En el área de la formación empresarial, y con el objeti-
intensiva formación teórica a los candidatos dentro del vo de responder, con objetivos y contenidos bien dife-
proceso de selección; I Fase de Formación en las Ofici- renciados, a las demandas del sector empresarial ex-
nas Económicas y Comerciales de las Embajadas de portador español, está previsto consolidar la organiza-
España durante 12 meses; y II Fase de Formación en ción de Seminarios de internacionalización, que tratan

GRÁFICO 3
EVOLUCIÓN DEL PROGRAMA DE BECAS ICEX
350
300
250
200
150
100
50
0
1975- 1991 1992 1993 1994 1995 1996 1997 1998 1999 2000 2001 2002 2003 2004 2005
1990
Internacionalización 1 Internacionalización 2 Informática Periodismo
FUENTE: ICEX.
sobre aspectos específicos de la operativa del comercio En concreto, está previsto le establecimiento de
internacional; de Jornadas y Seminarios de Análisis de convenios de colaboración con todas ellas, algu-
Mercados Exteriores, que ofrecen información sobre nos de los cuales ya han sido firmados (Consejo
mercados exteriores que han sido subrayados como ob- Superior de Cámaras de Comercio, CEOE) con el
jetivos prioritarios de la política comercial española; y de fin de institucionalizar las bases de esta coopera-
Cursos de Comercio Exterior. ción.
En definitiva, el Instituto Español de Comercio Exte-
8. Aumento de la coordinación con otras rior es consciente de que, como organismo al que le
instituciones ha sido encomendado legalmente el fomento de las
iniciativas y acciones de promoción comercial del sec-
Tal y como se ha apuntado anteriormente, dentro de tor privado en el exterior y la cooperación de las del
los principios de actuación del Instituto destacan los de sector público, debe desarrollar su política y organizar
adicionalidad y colaboración, dado que la cooperación su programa de actividades como fruto de la colabora-
con el sector privado y público es fundamental en el de- ción de todos los agentes implicados en la consecu-
sarrollo de la estrategia del Instituto. ción de una mejor competitividad internacional de
Por ello, ICEX tiene como prioridad avanzar en su es- nuestras empresas.
trategia de coordinación con aquellas instituciones que En cualquier caso, está claro que la estrecha interre-
comparten la tarea de apoyar la internacionalización de lación entre los mercados nacionales e internacionales
la empresa, como son las asociaciones sectoriales, obliga a integrar las políticas de apoyo a la internaciona-
CEOE, las Cámaras de Comercio y las Comunidades lización con las políticas nacionales de apoyo a la mejo-
Autónomas, con el fin de aunar esfuerzos. ra de la competitividad interna.

9. Conclusión: el futuro de ICEX como agencia mercado español deben ser competitivas a nivel glo-
de promoción de exportaciones bal. Y de aquí, se deduce una primera reflexión: el apo-
yo a la internacionalización es complementario a la
El papel que ha cumplido el ICEX ha ido evolucionan- mejora de la competitividad de la economía. No existe
do conforme cambiaban las necesidades de las empre- una dimensión internacional de nuestra economía dife-
sas españolas, ante el rápido e intenso proceso de renciada o separada del modelo de desarrollo econó-
apertura de nuestra economía y su progresiva incorpo- mico. El papel del ICEX en su apoyo a la internacionali-
ración a la economía global. En este proceso de adapta- zación de la empresa debe de ser coherente y estar in-
ción gradual, el ICEX se ha ido transformando progresi- tegrado en la estrategia global de la política económica
vamente desde una Administración que concedía apo- que persigue, entre otros objetivos, aumentar la pro-
yos económicos para fomentar las exportaciones, hacia ductividad y modificar el patrón actual de especializa-
un Ente público, de carácter empresarial, que ofrece ción productiva hacia sectores o productos en los que
servicios a las empresas para facilitarles su internacio- la competencia no se consiga a través de menores
nalización. El futuro del ICEX depende precisamente de costes laborales, sino mediante la diferenciación de
esa capacidad de adaptarse a los cambios de la econo- productos, la calidad, la innovación, etcétera. Por ello,
mía española, de poder anticipar las necesidades de las el ICEX deberá orientar sus planes sectoriales precisa-
empresas para incorporarse a la economía global. El fu- mente teniendo en cuenta esa estrategia.
turo del ICEX va estrechamente ligado, por tanto, a la 2. La competitividad de las empresas españolas no
evolución de las necesidades de las empresas y por puede medirse solamente en términos del saldo de la
ello, para finalizar, me gustaría hacer las siguientes re- balanza comercial, ni siquiera en términos de ganancias
flexiones que, sin duda, estarán presentes en la estrate- o pérdidas de cuotas en el mercado mundial, porque es-
gia de futuro del ICEX: tos indicadores no reflejan que el proceso de globaliza-
1. El rápido proceso de apertura de la economía ción esté exigiendo a las empresas la desintegración
española iniciado con la incorporación de España a la geográfica de la cadena de valor y a localizar fases de
Comunidad Económica Europea en 1985, la consolida- producción en donde exista una ventaja comparativa de
ción del mercado común europeo, impulsada decisiva- costes o a implantarse en un país donde exista un mer-
mente con el cumplimiento del Tratado de Maastrich y, cado potencial para sus productos. Estos procesos de
sobre todo, la integración monetaria europea en 1999 y inversión necesaria en el exterior no se reflejan ni en el
el papel creciente que ha tenido la inversión española saldo de la balanza comercial, ni en la cuota de merca-
en el exterior desde 1997, han modificado sustancial- do mundial. El ICEX debe acompañar a las empresas
mente la importancia y el papel del sector exterior en la españolas en su proceso de transformación hacia em-
economía española. Simultáneamente, se ha produci- presas globales y, por tanto, ampliar su ámbito de actua-
do la incorporación activa a la economía mundial de ción, ofreciendo servicios no sólo para apoyar las expor-
países importantes como China, India, etcétera y, en taciones de mercancías y también de servicios, sino las
general, la consolidación de la economía global ha pro- distintas fórmulas de cooperación empresarial y, en es-
ducido un cambio sustancial en la competitividad de pecial, el apoyo a la inversión española en el exterior.
nuestra economía. Nuestro mercado interior es, hoy 3. El ICEX debe culminar el proceso de transición ha-
también, el mercado de nuestros competidores. O di- cia una Entidad pública prestadora de servicios de apoyo
cho en otras palabras, para nuestras empresas no a la internacionalización de la empresa y abandonar, defi-
existe, o no va a existir, esa separación entre mercado nitivamente, la imagen de una Administración que conce-
nacional e internacional y para ser competitivas en el de ayudas económicas. Concebida como una Entidad

prestadora de servicios, el ICEX debe, progresivamente, 4. Por último, desde un punto de vista institucio-
definir los servicios que presta y adaptarlos a las necesi- nal, en el futuro deberá mejorarse la coordinación y
dades de las empresas en todas y cada una de las fases colaboración, tanto con las asociaciones sectoriales,
de su proceso de internacionalización. Como cualquier CEOE y Cámaras de Comercio, como con las institu-
otra organización prestadora de servicios, la satisfacción ciones encargadas de la promoción exterior de las
de los clientes finales, las empresas españolas, debe CC AA y evitar que se produzcan solapamientos o
guiar su actuación. Para ello deberá potenciarse la cofi- descoordinaciones, y mejorar así la eficiencia en la
nanciación de actividades como mecanismo que indica utilización de los recursos públicos. El ICEX ofrece
su valoración por las empresas, el cobro de aquellos ser- para ello sus principales activos: la red exterior de 95
vicios cuando, debido a sus características diferenciales, Oficinas Económicas y Comerciales, el conocimiento
esto sea posible (ejemplo: publicaciones, seminarios es- y la experiencia de sus profesionales y su capacidad
pecializados, etcétera) y, finalmente, potenciar un siste- para innovar y adaptarse a la realidad económica
ma eficiente de evaluación de resultados. cambiante.

Fernando Gómez Avilés-Casco
EL PAPEL DE LA EMPRESA
EN LA INTERNACIONALIZACIÓN
DE LA ECONOMÍA ESPAÑOLA
La incorporación de la economía española a los mercados mundiales encuentra en la
internacionalización de sus empresas uno de sus principales factores de impulso. El
artículo analiza las causas del proceso de expansión exterior, el papel desempeñado
por el empresariado español en dicha dinámica y los futuros retos planteados por el
actual escenario mundial. El desafío primordial es consolidar la mentalidad y cultura
internacional en el seno de la empresa, adaptando su estrategia y operativa al
entorno, estimulando las capacidades y actitudes favorables a la apertura exterior, y
contribuyendo, en definitiva, al bienestar y desarrollo económico global.
Palabras clave: internacionalización de la empresa, empresas exportadoras, empresas importadoras, cultura

empresarial.
Clasificación JEL: F13, F23, M14.
1. El proceso de internacionalización flujos del comercio de mercancías se ha visto acompaña-

de la economía española do por una destacada participación de los intercambios
de servicios, representando estos últimos alrededor del
El avance de la internacionalización es probablemen- 15 por 100 del PIB (Gráfico 1).
te el cambio más relevante experimentado por la econo- Estas circunstancias han permitido elevar la cuota de
mía española en los últimos treinta años. El proceso ha mercado de España en el mercado mundial hasta el 2
sido gradual, impulsado por la adhesión al proyecto co- por 100 (Gráfico 2), cifra sostenida y reflejo de la reno-
munitario en los ochenta y consolidado tras la adopción vada capacidad de nuestra economía.
de la moneda única europea. A la incorporación a los mercados mundiales de bie-
La progresiva incorporación a los mercados mundiales nes y servicios se añade la creciente participación espa-
de bienes y servicios queda patente en la intensa apertu- ñola en los mercados exteriores de factores, tanto traba-
ra comercial de la economía española. El volumen de los jo como capital. Las recientes corrientes migratorias si-
intercambios con el resto del mundo alcanza el 65 túan a España como protagonista destacado en el
por 100 del PIB, situando a España a la cabeza de los escenario internacional, al tiempo que se intensifican las
países desarrollados. Esta trayectoria esconde dos diná- transferencias de tecnología. El proceso internacionali-
micas diferenciadas, según se analicen las transacciones zador se completa con la significativa apertura financie-
de bienes o de servicios. El crecimiento paulatino en los ra de la economía española, plasmada en unos nota-

FERNANDO GÓMEZ AVILÉS-CASCO
económica mundial, circunstancia reforzada por nuestra

GRÁFICO 1 gradual apertura internacional e integración en el pro-
INTERNACIONALIZACIÓN COMERCIAL yecto comunitario.
DE LA ECONOMÍA ESPAÑOLA A finales de los años cincuenta, con el lastre de los
(En % del PIB) efectos de la contienda civil y la posterior política autár-
quica aplicada, España se encontraba al borde de la
30 suspensión de pagos, en un estancamiento caracteriza-
25 do por el racionamiento y al borde del colapso. El año en
que se firma el Tratado de Roma, 1957, Franco llevó a
20
cabo un cambio de Gobierno que supuso el inicio de la
15
preestabilización, de la mano de técnicos como Alberto
10 Ullastres, ministro de Comercio, Mariano Navarro Ru-
5 bio, ministro de Hacienda, o Laureano López Rodó, se-
cretario general técnico de la vicepresidencia del Go-
0
bierno. El Plan de Estabilización de 1959, compendio de
83
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19
medidas liberalizadoras publicado en julio de ese mismo

X bienes/PIB X servicios/PIB
M bienes/PIB M servicios/PIB año en la revista Información Comercial Española, tenía
como objetivo final facilitar la inserción de la economía
FUENTE: INE.
española en el contexto internacional, principalmente
participando en la reciente Comunidad Económica Eu-
ropea (CEE).
bles volúmenes de inversión extranjera recibida y, espe- Estas medidas, junto con la bonanza de la econo-
cialmente, en unas sobresalientes magnitudes de las mía mundial, permitieron profundas transformacio-
inversiones españolas en el exterior (Gráfico 3). nes estructurales en un marco de fuerte expansión
de la actividad durante los años sesenta y comienzos
2. Factores de impulso de la reciente dinámica de los setenta. En 1962, el Gobierno español solicitó
internacionalizadora la apertura de negociaciones con la CEE, materiali-
zadas en el Acuerdo Preferencial entre España y la
Esta internacionalización de la economía española no CEE firmado en 1970. Las positivas consecuencias
responde a un número reducido de causas, identificán- de la alianza en el terreno económico tuvieron su
dose diversos factores impulsores del proceso. Circuns- contrapartida en un lento proceso de incorporación a
tancias externas, propias del entorno de la actividad la CEE, hasta la plena recuperación de las libertades
económica mundial, se añaden a determinados cam- políticas. Finalmente, en junio de 1985 se firmó el
bios microeconómicos o internos de las empresas, pro- Tratado de Adhesión de España a la Comunidad Eu-
piciando la inserción de España en los mercados inter- ropea, reconocimiento a la modernización alcanzada
nacionales de productos y factores. por la economía española y decidido impulso de su
apertura exterior.
El entorno internacional La creación del mercado único europeo en 1993 su-
puso la supresión de las barreras arancelarias y físicas
El dinamismo exterior de la economía española ha a la libre circulación de productos y capitales en el seno
coincidido con un período de expansión de la actividad de la Unión Europea. La posterior adopción del euro

EL PAPEL DE LA EMPRESA EN LA INTERNACIONALIZACIÓN DE LA ECONOMÍA ESPAÑOLA
GRÁFICO 2
CUOTA MUNDIAL DE LAS EXPORTACIONES ESPAÑOLAS

(En %)
4,5
3,5
2,5
1,5
0,5
0
1948 1955 1962 1969 1976 1983 1990 1997 2004
Mercancías Servicios
FUENTE: OMC.
como moneda única entre los países de la Unión Econó- avances técnicos que han reducido los costes derivados
mica y Monetaria, ha permitido a la economía española de su transporte y comunicación (Requeijo, 2003).
disponer de un entorno caracterizado por la integración En última instancia, los fenómenos descritos, reflejo
de los mercados financieros, la libertad de movimientos de la globalización, han incrementado la competencia a
de capital, la reducción de los costes de transacción y la escala mundial en la mayor parte de los mercados, ge-
estabilidad financiera, estimulando de este modo los flu- nerando una estandarización internacional de los proce-
jos de bienes, servicios y capitales. sos productivos y de las características de los bienes y
Al tiempo, se ha producido a escala internacional una servicios intercambiados. La mayor competencia ha
sucesión de privatizaciones de antiguos monopolios pú- obligado al empresariado español a ampliar su mercado
blicos, junto con la desregulación de sectores y los avan- objetivo más allá del estrictamente doméstico, buscan-
ces en la liberalización de los movimientos de mercan- do nuevas oportunidades y aprovechando las ventajas
cías y capitales (Canals, 2004), medidas que han atraído proporcionadas por el nuevo escenario internacional.
la participación de capitales extranjeros en ámbitos ante-
riormente acotados. A ello se añade la creciente impor- Factores microeconómicos o empresariales
tancia del comercio internacional de numerosos servi-
cios, tales como los financieros, informáticos, de cons- Unido a la creciente competencia mundial y a la con-
trucción o prestados a empresas, facilitado por los secuente necesidad de expansión hacia nuevos merca-

vas que les han permitido posicionarse y consolidarse

GRÁFICO 3 en el mercado internacional.
INTERNACIONALIZACIÓN DE LOS FLUJOS Finalmente, la internacionalización de la empresa ha
DE INVERSIÓN DE LA ECONOMÍA adquirido el rango de prioridad, gracias a la gradual mo-
ESPAÑOLA dernización de la gestión empresarial, plasmada en una
(En % PIB)
mayor complejidad estratégica, organizativa y operati-
va, una creciente mentalidad de gestión internacional, y
12
una importante valoración de la formación y la innova-
10 ción para el éxito de la actividad (Canals, 2004).
8
3. Características de la internacionalización
6
de la empresa española
4
2 La internacionalización de la economía española du-

0 rante las últimas décadas en términos de productos y
factores ha tenido su reflejo en la ascendiente proyec-
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Inversión extranjera neta en España ción exterior de nuestro tejido empresarial. Cuantitativa-
Inversión española neta en el exterior mente, el empresariado español ha abordado enérgica-
FUENTE: Ministerio Economía y Hacienda e INE.
mente su expansión internacional. Por otra parte, la
perspectiva internacional ha pasado a formar parte rele-
vante de la estrategia de las empresas, como elemento
intangible de primer orden. No obstante, nuestra posi-
dos, las empresas españolas se han encontrado con ción en los mercados mundiales aún está significativa-
una situación interna que ha coadyuvado al proceso in- mente por debajo de la capacidad potencial de la econo-
ternacionalizador. mía española, de ahí la necesidad de continuar con los
La paulatina desregulación del propio mercado es- esfuerzos para ampliar nuestra base exportadora e in-
pañol aumentó la concurrencia, reduciéndose la cuota corporar la dimensión exterior en la gestión empresarial.
del mercado doméstico. Mientras, los procesos de pri- Entre 1999 y 2002, durante cuatro años consecutivos,
vatización dieron lugar a grandes empresas de antigua 31.288 empresas españolas exportaron con regularidad,
titularidad pública, con un volumen de recursos que fa- cifra que representa en torno al 1,2 por 100 y 13 por 100
cilitaba su crecimiento en otros mercados. Las privati- del total de empresas y del agregado de empresas indus-
zaciones en América Latina, junto con la marcada com- triales, respectivamente (Cámaras de Comercio, 2004a).
petencia a la implantación en la Unión Europea y los En el mismo período, las compañías que importaron regu-
estrechos vínculos culturales e idiomáticos, determina- larmente fueron 39.013, suponiendo el 1,5 por 100 del
ron la preferencia inversora de estas empresas por La- conjunto de empresas y el 16 por 100 del total de empre-
tinoamérica. sas industriales (Cámaras de Comercio, 2004b).
Al tiempo, la empresa española, inicialmente las Las empresas que participaron regularmente en el co-
grandes compañías y bajo su arrastre posteriormente mercio exterior, ya sea exportando o importando, duran-
las Pymes, han afrontado la internacionalización en te el intervalo 1999-2002 ascendieron a 55.320. Esto es,
unas relativamente favorables condiciones de solven- más del 2 por 100 del total de empresas, y prácticamen-
cia económica y con determinadas ventajas competiti- te la cuarta parte de las empresas industriales, tuvieron

CUADRO 1
INDICADORES BÁSICOS DE LA EMPRESA ESPAÑOLA INTERNACIONALIZADA
1997-2000 1998-2001 1999-2002
Número de empresas exportadoras1 . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 28.743 29.518 31.288

Número de empresas importadoras1 . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 36.532 37.062 39.013
Número de empresas que simultáneamente exportaron e importaron1 . . . . . . . . . . . . . . . 15.441 15.453 16.242
Número de empresas que exportaron o importaron1 . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 50.979 52.232 55.320
Exportación media por empresa (miles euros) . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 3.724,8 3.701,7 3.582,9
Exportación media sin las 4 mayores exportadoras (miles euros) . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 3.283,8 3.291,8 3.177,6
Importación media por empresa (miles euros) . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 4.060,1 3.997,3 3.756,5
Importación media sin las 4 mayores importadoras (miles euros) . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 3.593,3 3.590,9 3.380,7
Grado de concentración en las 4 mayores exportadoras2 . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 11,9 11,1 11,3
Grado de concentración en las 4 mayores importadoras2 . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 11,5 10,2 10,0
Número total empresas exportadoras sobre total empresas (%) . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 1,1 1,2 1,2
Número total empresas importadoras sobre total empresas (%) . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 1,5 1,4 1,5
Número total empresas exportadoras e importadoras sobre total empresas (%) . . . . . . . . 0,6 0,6 0,6
Número total empresas exportadoras o importadoras sobre total empresas (%) . . . . . . . . 2,0 2,0 2,1
Número total empresas exportadoras sobre total empresas industriales (%) . . . . . . . . . . . 11,9 12,3 12,9
Número total empresas importadoras sobre total empresas industriales (%) . . . . . . . . . . . 15,2 15,4 16,0
Número total empresas exportadoras e importadoras sobre total empresas industriales (%) . 6,4 6,4 6,7
Número total empresas exportadoras o importadoras sobre total empresas industriales (%) . 21,2 21,7 22,8
NOTAS: 1 Empresas que han realizado exportaciones (importaciones) en cada uno de los cuatro años comprendidos en los períodos analizados.
2 Peso de las cuatro mayores empresas por valor de exportación (importación) en el total de exportaciones (importaciones).
FUENTE: Cámaras de Comercio, 2004a; Cámaras de Comercio, 2004b; y DE LUCIO y MÍNGUEZ, 2004.
relación comercial con los mercados exteriores en el pe- Cámaras de Comercio, el Consejo Superior de Cáma-
ríodo. Las compañías españolas más integradas en los ras, el ICEX, las Comunidades Autónomas y la Unión
circuitos comerciales internacionales, simultaneando Europea en la promoción y comercialización exterior de
importaciones y exportaciones durante todos y cada las pequeñas y medianas empresas. Gracias al PIPE
uno de los años comprendidos entre 1999 y 2002 se 2000, más de 4.000 Pymes españolas habrán comen-
elevaron a 16.242 (De Lucio y Mínguez, 2004). zado a vender sus productos en los mercados interna-
Desde el año 1997, las cifras mencionadas han mos- cionales en 2006.
trado un perfil ascendente (Cuadro 1), incrementándose La paulatina incorporación de la empresa española al
el número de empresas españolas que exportaron y/o comercio exterior ha situado el valor promedio de las ex-
importaron con regularidad, avalando la progresiva in- portaciones e importaciones realizadas en una trayec-
ternacionalización de nuestro tejido empresarial. Las toria levemente descendente. En el año 2002, la expor-
Cámaras de Comercio han contribuido activamente a tación media por empresa fue de 3.582.900 euros, por
esta creciente presencia internacional de nuestro em- debajo de los 3.756.500 euros correspondientes al pro-
presariado, con actuaciones como el Plan de Iniciación medio importador, cifras en lenta disminución desde
a la Promoción Exterior (PIPE 2000). Este programa, 1997. Esta evolución bajista aparecería justificada, en
impulsado por las Cámaras desde 1995, es un ejemplo cierta medida, por la incorporación gradual de compa-
de colaboración institucional, al aunar sus esfuerzos las ñías de medianas dimensiones al comercio internacio-

CUADRO 2
EMPRESAS ESPAÑOLAS EXPORTADORAS E IMPORTADORAS POR PAÍS*, 1999-2002
Exportación % Importación %
Empresas Empresas
País media exportadoras País media importadoras
exportadoras importadoras
(miles €) totales (miles €) totales
Portugal . . . . . . . . . . . 10.620 928,4 33,9 Italia . . . . . . . . . . . . 13.842 897,0 35,5

Francia. . . . . . . . . . . . 10.331 2.036,2 33,0 Francia . . . . . . . . . . 11.910 1.941,9 30,5
Alemania . . . . . . . . . . 6.865 1.867,9 21,9 Alemania. . . . . . . . . 11.428 2.084,9 29,3
Italia. . . . . . . . . . . . . . 6.111 1.508,6 19,5 Reino Unido . . . . . . 6.891 1.314,3 17,7
Reino Unido . . . . . . . . 5.762 1.716,6 18,4 EE UU . . . . . . . . . . 6.577 841,6 16,9
Andorra . . . . . . . . . . . 5.095 115,6 16,3 Países Bajos . . . . . . 5.051 1.008,6 12,9
EE UU . . . . . . . . . . . . 4.600 1.023,6 14,7 China . . . . . . . . . . . 4.599 956,0 11,8
Bélgica . . . . . . . . . . . . 4.075 649,8 13,0 Portugal . . . . . . . . . 4.518 892,7 11,6
Países Bajos . . . . . . . 4.068 837,6 13,0 Bélgica . . . . . . . . . . 3.742 940,9 9,6
Suiza . . . . . . . . . . . . . 2.765 489,8 8,8 Suiza . . . . . . . . . . . 2.377 781,5 6,1
México . . . . . . . . . . . . 2.560 593,1 8,2 Taiwan . . . . . . . . . . 2.250 283,8 5,8
Grecia . . . . . . . . . . . . 2.392 507,1 7,6 Japón . . . . . . . . . . . 1.874 1.929,1 4,8
Marruecos . . . . . . . . . 2.215 513,9 7,1 Dinamarca . . . . . . . 1.623 652,4 4,2
Suecia . . . . . . . . . . . . 1.970 503,1 6,3 India . . . . . . . . . . . . 1.520 462,3 3,9
Austria . . . . . . . . . . . . 1.852 507,6 5,9 Suecia . . . . . . . . . . 1.498 960,8 3,8
Dinamarca . . . . . . . . . 1.852 381,9 5,9 Austria . . . . . . . . . . 1.448 760,7 3,7
Chile . . . . . . . . . . . . . 1.610 175,4 5,1 Corea del Sur . . . . . 1.231 1.378,1 3,2
Israel . . . . . . . . . . . . . 1.548 282,7 4,9 Indonesia . . . . . . . . 883 1.159,7 2,3
Japón. . . . . . . . . . . . . 1.525 529,2 4,9 Tailandia . . . . . . . . . 825 698,6 2,1
Polonia. . . . . . . . . . . . 1.516 582,0 4,8 Finlandia . . . . . . . . . 761 1.336,2 2,0
Finlandia . . . . . . . . . . 1.341 265,1 4,3 Brasil . . . . . . . . . . . 743 1.381,6 1,9
Irlanda . . . . . . . . . . . . 1.324 458,6 4,2 Irlanda . . . . . . . . . . 738 2.687,7 1,9
Venezuela . . . . . . . . . 1.306 191,8 4,2 Hong Kong . . . . . . . 727 277,1 1,9
Brasil . . . . . . . . . . . . . 1.298 427,6 4,1 Canadá. . . . . . . . . . 706 659,6 1,8
Argentina . . . . . . . . . . 1.226 180,3 3,9 Turquía . . . . . . . . . . 701 1.211,3 1,8
NOTA: * Una misma empresa puede exportar/importar hacia/desde varios países.

FUENTE: Cámaras de Comercio, 2004a; Cámaras de Comercio, 2004b.
nal, con la probable rebaja de la cantidad intercambiada ámbito importador, en sintonía con el mayor protagonis-
por empresa. mo internacional de las Pymes.
Una importante proporción de los volúmenes inter- El análisis por destinos de nuestras exportaciones re-
cambiados con el exterior aparece concentrada en un vela una intensa concentración de las empresas exporta-
reducido número de firmas. El 11,3 por 100 del valor de doras en nuestros países vecinos. Aproximadamente un
las exportaciones y el 10 por 100 de las importaciones tercio de las empresas exportadoras españolas regula-
españolas totales del año 2002 fueron realizadas por res, más de 10.000 compañías, del período 1999-2002
cuatro empresas. Esta concentración de los intercam- vendieron a Portugal, tal y como indica el Cuadro 2, diná-
bios exteriores en cuatro compañías ha decrecido de mica similar a la registrada con Francia. El caso del país
modo paulatino desde el año 1997, especialmente en el galo es especialmente destacable, dado que, además de

ser el segundo destino principal de las exportadoras es- eléctricos, y Materias plásticas y sus manufacturas
pañolas, presenta uno de los mayores valores medios de (Cuadro 3), tendencia robustecida desde mediados de
exportación por empresa, situándose como un cliente de los noventa. Asimismo, entre los 25 capítulos con mayor
importancia estratégica. número de empresas internacionalizadas, 17 de ellos
El resto de los 25 destinos prioritarios de las compa- ocupan las primeras posiciones del ranking tanto de
ñías exportadoras españolas revela una importante compañías exportadoras como importadoras.
concentración en países desarrollados y, particularmen- Especial mención merece el capítulo 87, Vehículos
te, comunitarios. Los principales clientes extracomunita- automóviles y tractores, destacando tanto por el número
rios de las firmas exportadoras españolas fueron Ando- de empresas exportadoras (5,6 por 100 del total de ex-
rra y Estados Unidos, así como otros destacados países portadoras) e importadoras (5,0 por 100 del total de im-
desarrollados (Suiza, Japón) y latinoamericanos. portadoras) que lleva asociado, como, especialmente,
En el apartado importador, Italia fue el origen preferi- por el valor medio por empresa de sus flujos de comer-
do por las empresas importadoras españolas, al com- cio exterior. De este modo, se configura como un capítu-
prar al país transalpino el 35,5 por 100 del total de im- lo estratégico en el comercio exterior español, con una
portadoras regulares. Al igual que en el apartado expor- significativa presencia en la estructura de las transac-
tador, los principales proveedores de las empresas ciones internacionales por número de empresas inter-
importadoras españolas fueron comunitarios o extraco- nacionalizadas, y con un elevado valor de los flujos por
munitarios desarrollados (Estados Unidos, Suiza, Ja- empresa, aproximadamente cuatro veces superior al
pón). Destaca la ausencia en las primeras posiciones de promedio nacional.
los países latinoamericanos (salvo Brasil), dando paso a Descendiendo al detalle regional (Gráfico 4), Catalu-
países emergentes o en desarrollo del continente asiáti- ña, Madrid y la Comunidad Valenciana son las regiones
co (China, Taiwan, India, Corea del Sur, Indonesia, Tai- con una mayor presencia de compañías que realizan in-
landia, Hong Kong). tercambios comerciales con el exterior de modo regular.
En este sentido, nuestras empresas y comercio están En definitiva, desde la perspectiva cuantitativa, el teji-
ausentes de importantes mercados de alto crecimiento do empresarial español ha afrontado el proceso de in-
y muestran una excesiva concentración (en lo que se re- ternacionalización positivamente, con incrementos sos-
fiere a mercados de origen, destino, producción y em- tenidos en el número de empresas que emprenden y
presas) y especialmente débil en productos y servicios consolidan su expansión hacia nuevos mercados exte-
de bajo valor añadido y ausencia de mercados de eleva- riores. Tras esta trayectoria del tejido empresarial inter-
do crecimiento. nacionalizado se encuentran una serie de cambios ex-
Similar examen al de países se puede realizar por perimentados en el seno de la empresa española de ca-
productos1. Los intercambios exteriores de España es- rácter intangible.
tán muy concentrados en un número limitado de mer- Desde una perspectiva más reciente, en los últimos
cancías, principalmente bienes intermedios. El mayor años se ha producido un deterioro del sector exterior lo
número de compañías exportadoras e importadoras in- que es equivalente a decir que se ha producido una
tercambió productos comprendidos bajo los epígrafes pérdida de competitividad, entendida ésta como la ca-
de Máquinas y aparatos mecánicos, Aparatos y material pacidad de producir y vender en los mercados interna-
cionales (incluido el español). Esta reducción de la ca-
pacidad competitiva de nuestra economía se muestra
1
La clasificación de productos se corresponde con la Nomenclatura
con especial intensidad en lo referente a competitivi-
Combinada de la Unión Europea Regl. (CEE) número 2658/87. dad-precio, aunque es menos evidente cuando se ana-

CUADRO 3
EMPRESAS ESPAÑOLAS EXPORTADORAS E IMPORTADORAS POR CAPÍTULO*, 1999-2002
Exportación Importación
Empresas % Empresas %
Capítulo media Capítulo media
exportadoras Total importadoras Total
(miles €) (miles €)
84. Máquinas y aparatos mecánicos . 5.253 1.740,4 16,8 84. Máquinas y aparatos mecánicos 10.869 1.559,0 27,9
85. Aparatos y material eléctricos . . . 2.734 2.806,8 8,7 39. Mat. plásticas; sus manufact. . 6.435 663,6 16,5
39. Mat. plásticas; sus manufact. . . . 2.664 1.362,8 8,5 85. Aparatos y material eléctricos . 6.028 2.152,8 15,5
94. Muebles, sillas, lámparas . . . . . . 2.577 706,2 8,2 90. Aparat. ópticos, medida, médicos 4.019 943,1 10,3
73. Manuf. fundic., hier./acero. . . . . . 1.944 1.155,7 6,2 73. Manuf. fundic., hier./acero . . . . 3.854 505,2 9,9
87. Vehículos automóviles, tractores . 1.743 14.014,5 5,6 48. Papel, cartón; sus manufact. . . 2.730 1.063,0 7,0
08. Frutas/frutos, s/ conserv.. . . . . . . 1.442 2.653,6 4,6 94. Muebles, sillas, lámparas . . . . 2.591 467,4 6,6
90. Aparat. ópticos, medida, médicos 1.333 982,7 4,3 44. Madera y sus manufacturas . . 2.416 680,5 6,2
64. Calzado; sus partes . . . . . . . . . . 1.291 1.458,0 4,1 82. Herramien. y cuchill. metálic.. . 2.279 254,0 5,8
49. Libros; publicac.; artes gráficas . . 1.213 781,5 3,9 62. Prendas de vestir, no de punto 2.155 1.043,0 5,5
48. Papel, cartón; sus manufact. . . . . 1.191 1.712,2 3,8 49. Libros; publicac.; artes gráficas 2.024 201,8 5,2
69. Productos cerámicos . . . . . . . . . 1.097 2.085,3 3,5 87. Vehículos automóviles, tractores 1.964 11.447,8 5,0
07. Legumbres, hortalizas, s/ conserv. 1.039 2.705,9 3,3 40. Caucho y sus manufacturas . . 1.929 960,4 4,9
22. Bebidas todo tipo (exc. zumos) . . 974 1.724,4 3,1 83. Manufact. diversas de metales 1.832 345,1 4,7
62. Prendas de vestir, no de punto . . 929 1.631,9 3,0 42. Manuf. cuero, marroquinería . . 1.825 290,0 4,7
44. Madera y sus manufacturas . . . . 904 786,0 2,9 61. Prendas de vestir, de punto . . 1.678 1.037,6 4,3
83. Manufact. diversas de metales . . 886 809,7 2,8 38. Otros productos químicos . . . . 1.627 870,3 4,2
61. Prendas de vestir, de punto . . . . 772 1.341,4 2,5 96. Manufacturas diversas . . . . . . 1.535 204,0 3,9
76. Aluminio y sus manufacturas. . . . 703 1.537,6 2,2 70. Vidrio y sus manufacturas . . . . 1.517 468,8 3,9
38. Otros productos químicos . . . . . . 702 959,3 2,2 76. Aluminio y sus manufacturas. . 1.494 792,4 3,8
32. Tanino; colorantes; pintura . . . . . 694 1.650,1 2,2 95. Juguetes, juegos, artíc. dep. . . 1.395 731,7 3,6
82. Herramien. y cuchill. metálic.. . . . 690 631,1 2,2 32. Tanino; colorantes; pintura . . . 1.365 727,2 3,5
68. Manufacturas de piedra, yeso . . . 672 1.247,7 2,1 54. Filamentos sintét. o artificiales. 1.343 540,2 3,4
42. Manufact. de cuero, marroquinería 659 532,9 2,1 72. Fundición, hierro y acero. . . . . 1.257 3.345,4 3,2
99. Conjunt. de otros productos . . . . 654 1.071,9 2,1 03. Pescados, crustáceos, moluscos 1.227 2.718,5 3,1
NOTA: * Una misma empresa puede exportar/importar de varios capítulos.

FUENTE: Cámaras de Comercio, 2004a; Cámaras de Comercio, 2004b.
lizan otros factores de competitividad (intensidad en la Otra serie de factores explicativos tienen un mayor
creación de empresas, evolución de cuotas de merca- carácter estructural e interno y son tanto de carácter
do, etcétera). macroeconómico como microeconómico. Estos factores
La pérdida de competitividad viene explicada por fac- explicativos de la situación actual no son específicos de
tores externos, algunos quizás más coyunturales que 2004, sino que ha sido en este año, cuando se han mos-
otros, como por ejemplo el incremento de los precios de trado con mayor intensidad estos elementos que venían
las materias primas, la aparición de nuevos competido- deteriorando lentamente la posición competitiva de
res globales tanto en productos y servicios como en nuestras empresas en el mercado internacional.
captación de inversión y o la apreciación del euro. Difí- Independientemente, ninguno de los factores identifi-
cilmente se puede actuar sobre estos determinantes de cados justifica por sí solo completamente la situación
nuestra posición competitiva en los mercados interna- actual del sector exterior, sino que aporta una parte de
cionales, pero si sobre otros factores externos que ac- la explicación y todos ellos en conjunto conforman un
túan sobre el sector exterior y la empresa. escenario de incertidumbre y riesgo para el crecimiento

ca en la empresa y la dotación de infraestructuras públi-

GRÁFICO 4 cas son algunos aspectos claves para estimular la
EMPRESAS INTERNACIONALIZADAS competitividad vía factores distintos al precio (España
POR CC AA no puede seguir compitiendo vía precio).
(% sobre total) Esta situación de desequilibrio exterior, pese a ser
sostenible en el corto y medio plazo desde el punto de
Cataluña
33,3
36,1
vista financiero, presenta importantes problemas para el
13,0
C. Valenciana 18,5 crecimiento y la creación de empleo en el largo plazo.
19,1
Madrid
6,4
13,7
La pertenencia a un área económica con una moneda
Andalucía 8,1
País Vasco 7,7 única y a una elevada concentración de las transaccio-
7,1
Galicia
4,6
5,0 nes comerciales con la zona euro ha paliado los efectos
2,3
Murcia 3,3 en el corto plazo de este importante desequilibrio pero
3,1
Castilla y León 2,8
3,1 no podrá ocultar las consecuencia de largo plazo. La
Aragón 2,7
Castilla-La Mancha
1,9
2,3
economía real está sufriendo y puede sufrir más si la
1,8
Navarra 1,9 pérdida de competitividad no se corrige.
1,0
La Rioja 1,3
0,6
La internacionalización de la economía española ha
Extremadura 1,1
1,5 facilitado el acceso a los mercados de productos y facto-
Asturias 0,9
Baleares
1,4
0,9
res de producción. En el ámbito de los bienes y servi-
8,1
Canarias 0,8 cios, la disminución de los costes de transacción en el
0,9
Cantabria 0,6 conjunto de la Unión Europea supone una oportunidad
0 5 10 15 20 25 30 35 40
de entrada en nuevos mercados, ampliando igualmente
Empresas importadoras Empresas exportadoras
las opciones de aprovisionamiento. Pero al tiempo, las
FUENTE: Cámaras de Comercio, 2004a; Cámaras de Comercio, 2004b. compañías españolas deben enfrentarse a nuevos com-
petidores en su mercado local. Por lo tanto, la interna-
cionalización ha empujado a las empresas a adaptar su
modelo de negocio a las nuevas características del mer-
y la creación de empleo en nuestro país en un contexto cado, más amplio, concurrido y diverso.
globalizado. Desde la vertiente de los factores de producción, la in-
El diferencial de crecimiento de los precios y de los ternacionalización favorece un acceso más amplio y
costes laborales unitarios originan una parte del deterio- económico a capitales exteriores, al tiempo que el em-
ro del sector exterior. Sin embargo, el conjunto más im- pleo de mano de obra foránea es una realidad incuestio-
portante de elementos explicativos se concentran en nable en la empresa española.
otros componentes de la competitividad, relacionados Ante estas dinámicas, las compañías españolas es-
con la evolución del diferencial de productividad, sobre tán modernizando su estrategia, gestión y modelo pro-
los que se debe influir en el medio y largo plazo para co- ductivo (Canals, 2004). Esta renovación supone aumen-
rregir la evolución de nuestro sector exterior. tar la flexibilidad y complejidad de las empresas, tanto
En efecto, la economía española presenta un proble- organizativa como operativa, potenciando la relevancia
ma importante de capitalización y de escasos niveles de de la tecnología, la formación, la valoración de las dife-
inversión en aspectos tan determinantes para la produc- rencias, el logro de economías de escala, la coordina-
tividad como el capital físico, humano y tecnológico. ción interna y la cooperación interempresarial. Circuns-
Estimular la I+D+i, la formación, la renovación tecnológi- tancias todas ellas que redundan en la necesaria mejora

de la eficiencia en el nuevo escenario mundial (Bernard cas (rentabilidad, costes financieros y de nuevas tecno-
y Jensen, 1999). logías, por ejemplo) como macroeconómicas (avance
Pero el mayor avance, sin duda, es la aceptación cre- de la apertura en los mercados, crecimiento mundial, et-
ciente del hecho internacional en la mentalidad de los cétera) son favorables. No perseverar en la internacio-
empresarios españoles. Se trata de un activo intangible nalización y corregir las tendencias antes mencionadas
esencial para toda compañía que pretenda, al menos, supondría desaprovechar una oportunidad empresarial
preservar su capacidad competitiva. y un desplazamiento del país en el contexto mundial.
Al tiempo, la participación de las pequeñas y media-
4. Los retos futuros de la empresa española nas empresas en las transacciones internacionales re-
en el escenario mundial sulta sumamente limitada, importante obstáculo para la
obtención de los potenciales niveles de bienestar y de-
En este contexto, la prioridad de la empresa española sarrollo de la economía española (Wagner, 2002; Nuor-
en el futuro inmediato pasa por consolidar la mentalidad tila, 2005). Figuras asociativas como los consorcios de
internacional en la estrategia, gestión y operativa em- exportación o los acuerdos de cooperación comercial,
presarial. Avanzar, en un entorno más competitivo y ex- podrían contrarrestar las debilidades propias de las
tenso, en la modernización de las compañías, es tarea pymes en el acceso a los mercados exteriores.
ineludible para aumentar su eficiencia, asentar su posi- Especial atención merece el factor humano en el éxito
ción internacional y diversificar adecuadamente sus de la experiencia internacional. Las actitudes, tanto del
mercados y productos. equipo directivo como del conjunto de la plantilla, hacia
El avance en la internacionalización del tejido empre- la internacionalización y las aptitudes, naturales o ad-
sarial español queda parcialmente contrarrestado por la quiridas, para los negocios exteriores son cualidades
limitada probabilidad de exportar (porcentaje de expor- determinantes para la obtención de resultados positi-
tadoras sobre el total de empresas), las reducidas di- vos. Estas circunstancias ponen de relieve la importan-
mensiones de las compañías, o la moderada propen- cia de la motivación y formación específica en materia
sión de las exportaciones (porcentaje del valor de las internacional, como argumento indispensable tanto en
exportaciones sobre la facturación total de la empresa). el seno de la empresa como en el conjunto del sistema
A ello se añade la insuficiente regularidad en la activi- educativo.
dad exportadora, esto es, una importante proporción de El comercio exterior español aparece excesivamente
compañías que comienzan a operar en mercados inter- concentrado en un número reducido de países y pro-
nacionales, alrededor de dos tercios, abandonan dichos ductos, resultado de nuestra integración en la Unión
intercambios durante el siguiente ejercicio (De Lucio y Europea, la proximidad de los principales socios y las
Mínguez, 2004). Las empresas españolas deben corre- especializaciones intrasectoriales (Requeijo, 2003).
gir estas tendencias, aprovechando la experiencia inter- Esta aglutinación de los intercambios supone una fuen-
nacional y el aprendizaje rentabilizando los insustitui- te de riesgo, dependiendo más de la mitad de los flujos
bles activos intangibles adquiridos. Los costes empre- comerciales de la coyuntura de un escaso número de
sariales y sociales en términos de competitividad, mercados. Por tanto, el sector exportador español
riqueza y empleo, de no profundizar en el proceso de in- debe diversificar su oferta, avanzando en la diferencia-
ternacionalización, son muy elevados. El tejido empre- ción de las producciones, incrementando los esfuerzos
sarial español ha demostrado una elevada capacidad en innovación y fomentando la especialización en bie-
para gestionar los procesos de apertura e internacionali- nes de elevado valor añadido y alta intensidad tecnoló-
zación. Las condiciones actuales tanto microeconómi- gica.

España dispone de una destacada oportunidad en el déficit en aspectos clave para la mejora de la competiti-
ámbito del comercio internacional de servicios, aprove- vidad y ampliando su capacidad de expansión exterior.
chando su dilatada experiencia en una actividad tercia- El retraso en las dotaciones tecnológicas, las reduci-
ria como es el turismo. Este hecho, unido a las renovadas magnitudes de las inversiones en Innovación,
das posibilidades que proporcionan los avances tecno- Investigación y Desarrollo, la lenta utilización de Nue-
lógicos y la liberalización de los mercados, favorecerían vas Tecnologías, las carencias en las aptitudes y actitu-
el impulso de los intercambios exteriores españoles de des hacia los procesos de internacionalización, o el re-
determinados servicios, tales como financieros, infor- ducido tamaño del las compañías españolas, entre
máticos, de construcción o avanzados a empresas. otros, son lastres cuya liberación se antoja crucial para
El fenómeno de la deslocalización plantea otro nota- mejorar la competitividad de los bienes y servicios ofre-
ble reto a la economía española en el contexto mundial. cidos, tanto en el escenario internacional como en el
La deslocalización, multilocalización o fragmentación mercado doméstico.
productiva supone la ubicación de determinadas partes Las Instituciones pueden desempeñar un destacado
de la producción en lugares con ciertas ventajas en tér- papel en la expansión exterior del empresario español.
minos de costes, dotaciones o externalidades, con el fin La disposición de unas adecuadas infraestructuras de
último de mejorar la rentabilidad y competitividad de las transporte y comunicaciones, el mantenimiento de un
empresas. A pesar de las consecuencias negativas de entorno estable con unas políticas macroeconómicas
este acontecimiento, la multilocalización no debe ser correctas, la proyección de una imagen país positiva, la
afrontada como un problema, sino como una oportuni- apuesta por la mejora continua en el nivel tecnológico,
dad real para ganar globalmente en eficiencia y compe- la formación específica enfocada hacia la motivación y
titividad. Se trata de un proceso normal de desarrollo estímulo de la actividad internacional o el apoyo logísti-
por el que las economías inicialmente captan un tipo de co al tejido internacionalizado, entre otras, son medidas
inversión que con el progreso deja de ser rentable de- directamente vinculadas a las políticas aplicadas por los
jando paso a otras actividades de mayor valor añadido. diferentes organismos. Estos apoyos institucionales de
España ha basado su desarrollo en la captación de in- diversa naturaleza contribuyen indiscutiblemente a ace-
versión y, posteriormente y de manera simultanea, en su lerar y consolidar las fases del proceso de internaciona-
capacidad de invertir en el exterior. Detrás de los proce- lización de la empresa española. Completar, optimizar y
sos de inversión existe uno de permanente renovación y aprovechar las sinergias de la Administración Central,
mejora en lo relativo a los destinos de la misma. Por Comunidades Autónomas, Cámaras de Comercio y de-
ello, las empresas españolas, más allá de la internacio- más instituciones con competencias en el ámbito de la
nalización estrictamente comercial, han de tener dispo- promoción exterior debe ocupar un espacio privilegiado
sición para invertir directamente en el exterior. Con ello, en la agenda económica a corto plazo.
reducirán sus costes marginales de producción, aumen-
tando sus beneficios, mejorando su posición competiti- 5. Conclusiones
va y generando nuevos estímulos para innovar. A medio
plazo, esta dinámica tendrá impactos positivos sobre el La paulatina internacionalización de la economía es-
crecimiento y el empleo de España, compensando los pañola ha sido el común denominador desde el último
efectos perniciosos producidos a corto plazo sobre de- cuarto del siglo XX, circunstancia favorecida por la pro-
terminados segmentos de trabajadores. gresiva liberalización de los mercados de bienes, servi-
En última instancia, las empresas españolas deben cios y factores de producción y por la integración en el
seguir modernizándose, reduciendo sus significativos proyecto comunitario.

La empresa española ha jugado un papel crucial en el La consolidación de esta cultura internacional en el

proceso, transformando gradualmente su estrategia, seno de la empresa española, con unas capacidades y
gestión y operativa hacia formas de negocio más mo- percepciones favorables para las transacciones exterio-
dernas, eficientes y, en definitiva, competitivas a nivel in- res, es un desafío prioritario de nuestra economía, como
ternacional. El número de compañías españolas que vía para la mejora del desarrollo y bienestar colectivo.
realizan operaciones de comercio exterior ha crecido in-
cesantemente, adquiriendo los aspectos internaciona- Referencias bibliográficas
les el rango de activo intangible de primer orden para la
empresa. [1] BERNARD, A. B. y JENSEN, J. B. (1999): «Exceptional
exporter performance: cause, effect, or both?», Journal of
El empresariado español ha logrado, en un período
International Economics número 47, páginas 1-25, Madison.
reducido de tiempo, superar buena parte de las trabas [2] CÁMARAS DE COMERCIO (2004a): La empresa ex-
que encontraba en su apertura internacional, sobrepo- portadora española. 1997-2002, 1.ª edición, Madrid, Ed. Cá-
niéndose a las dificultades propias de la tradición pro- maras de Comercio (www.camaras.org).
[3] CÁMARAS DE COMERCIO (2004b): La empresa im-
teccionista heredada y a la consecuente escasa expe-
portadora española. 1997-2002, 1.ª edición, Madrid, Ed. Cá-
riencia y capacidad para enfrentarse a la concurrencia maras de Comercio (www.camaras.org).
exterior. No obstante, aún persisten importantes caren- [4] CANALS, J. (2004): «La internacionalización de la em-
cias en materia tecnológica, estratégica o de recursos presa española», Papeles de Economía Española, núme-
ro 100, volumen 2, páginas 249-263, Madrid.
humanos que impiden alcanzar la potencial expansión
[5] DE LUCIO FERNÁNDEZ, J.J. y MÍNGUEZ FUENTES,
exterior de una economía como la española. R. (2004): «La empresa española internacionalizada: una
En el escenario futuro, la competencia a escala mun- aproximación regional», Comunicaciones del Congreso de la
dial se acentuará, de suerte que los retos inmediatos del Asociación Española de Ciencia Regional (XXX Reunión de
Estudios Regionales), 18-19 de noviembre de 2004, pági-
conjunto de la economía española, y de las empresas nas 1-30, Barcelona.
en particular, necesariamente deberán centrarse en el [6] NUORTILA, K. (2005): «External Trade by Activities and
ámbito internacional. Estos cometidos pasan por fomen- Size-classes of Enterprises», Eurostat Working Papers and
Studies 2005, páginas 1-14, Luxemburgo.
tar el acceso a los mercados internacionales, diversifi-
[7] REQUEIJO GONZÁLEZ, J. (2003): «La internacionali-
cando geográfica y sectorialmente nuestro comercio ex- zación de la economía española», Información Comercial
terior, adquiriendo experiencia y aprendizaje, impulsan- Española. Revista de Economía, número 811, diciembre, pági-
do la salida de las Pymes, mejorando las capacidades nas 97-111, Madrid.
[8] WAGNER, J. (2002): «Unobserved Firm Heterogeneity
humanas y tecnológicas eminentemente internaciona-
and the Size-exports Nexos: Evidence from German Panel
les y, en definitiva, aumentando la base de compañías Data», HWWA Discussion Paper, número 194, páginas 1-14,
internacionalizadas regulares de nuestra economía. Hamburgo.

Alberto Nadal Belda
LA COMPETITIVIDAD
DE LA ECONOMÍA ESPAÑOLA
La competitividad es un término complejo, especialmente aplicado a una economía
nacional. En este artículo se analiza la competitividad de la economía española desde el
punto de vista de su saldo exterior, de sus flujos de comercio, del tipo de cambio real,
de la productividad, y de las inversiones directas en la última década. La principal
conclusión que se obtiene es que junto con algunos datos positivos (crecimiento de la
exportación, crecimiento de la inversión directa y mantenimiento de cuotas de mercado)
también aparecen elementos preocupantes (productividad, saldo exterior, tipo de cambio
real, captación de inversiones) que tienden a empeorar en los últimos años. La
competitividad es, así, el principal reto de la economía española en la próxima década.
Palabras clave: competitividad, productividad, saldo exterior, exportaciones, importaciones, inversión directa,
España.
Clasificación JEL: O47, O52.
1. El concepto de competitividad en costes o en calidad de producto que le permite ven-

der más y/o vender a mayor precio, obteniendo mayores
Si hay un término que se ha usado y del que se ha beneficios.
abusado en los últimos años éste ha sido, sin duda algu- En los últimos años se ha extendido este concepto,
na, el de competitividad. Asociado al proceso de «globa- inicialmente empresarial, al campo de la economía. Se
lización», o integración internacional de mercados de habla de naciones o economías competitivas, volvién-
bienes, de servicios y financieros, la competitividad se dose mucho más imprecisos los límites de la definición.
ha convertido en la gran aspiración, en el objetivo inex- La primera tentación es aplicar miméticamente el con-
cusable, de toda política económica. cepto como si una nación fuera una empresa. Un país
Sin embargo, como suele ocurrir con estos conceptos sería competitivo si produce con menores costes y me-
tan generales, es muy difícil establecer una definición jor tecnología y por ello gana cuota de mercado interna-
precisa de competitividad. Aplicado a la empresa, sus cional. El problema de este enfoque intuitivo es que tie-
connotaciones son más concretas. Una empresa es ne excesivas connotaciones mercantilistas (lo que hay
competitiva cuando obtiene mejores resultados que sus que hacer es exportar) y explica el comercio internacio-
rivales (en términos de beneficios y/o cuota de merca- nal a través de la ventaja absoluta (exporto si soy más
do) gracias a unos menores costes o a una tecnología barato), y desde David Ricardo sabemos que lo que ex-
superior. Es decir, en un mercado de bienes más o me- plica el comercio no es la ventaja absoluta, sino la com-
nos sustitutivos entre sí, la empresa tiene una ventaja parativa.

ALBERTO NADAL BELDA
Además las naciones no son empresas. En una econo- ganar competitividad, al menos durante un cierto tiem-
mía hay múltiples sectores, diferentes grados de desarro- po, sin variar su productividad, su tecnología o su dota-
llo tecnológico, la dotación de factores no es ilimitada, el ción factorial. El análisis de la productividad precio abre
tipo de cambio es en parte endógeno y los intercambios otra cuestión interesante como es la de determinar cuál
financieros permiten mantener, durante prolongados pe- es el índice de precios adecuado para medir el tipo de
ríodos de tiempo, déficit comerciales. El concepto de cambio real.
competitividad precisa, por tanto, de una explicación más La posibilidad de diferenciación de productos que
compleja. otorgue a las empresas cierto poder de mercado tam-
En una situación neoclásica, de precios flexibles y bién permite profundizar en el concepto de competitivi-
productos homogéneos competitividad sería equivalen- dad. Si los bienes que se comercian no son perfecta-
te a productividad. La flexibilidad de precios garantizaría mente sustituibles, cambios en las preferencias por
que el tipo de cambio real permanezca en equilibrio y la parte de los demandantes cambian los volúmenes in-
homogeneidad de los productos determina que el precio tercambiados aunque no se hayan producido alteracio-
es la única variable de la que dependen los intercam- nes de los precios o de la tecnología. El ejemplo básico
bios. Las naciones se especializarían en aquellos bie- sería una mejora de la competitividad de una economía
nes para los que tienen ventaja comparativa, bien por al ponerse «de moda» sus destinos turísticos. En este
dotación de factores, por tecnología o por sesgos de su caso, puede exportar más y/o mejorar su relación real
demanda. Las naciones que más obtendrían del comer- de intercambio sin que haya habido incremento de la
cio internacional serían aquellas que precisan menor productividad o devaluaciones competitivas. Una parte
número de factores para producir lo que exportan, es importante de la política de promoción comercial tiene
decir, aquellas que son más productivas. El crecimiento por objeto generar ese bien público que es la «imagen
de la productividad, que es el elemento esencial del cre- país» con la que influir en las preferencias de los de-
cimiento, se vería también reflejado en el comercio in- mandantes.
ternacional, ya que a través de este el país más produc- Por tanto, el concepto de competitividad para una
tivo puede ampliar sus posibilidades de consumo con un economía está asociado a conseguir mayores ventajas
menor coste en términos de factores de producción. Por del comercio internacional a través de la mejora de la re-
tanto, la productividad debe ser un factor a tener en lación real de intercambio. Mejora que puede basarse
cuenta en la definición que hagamos de competitividad. en las ventajas que otorga una tecnología más avanza-
Sin embargo, si pensamos en una situación de pre- da, unos menores costes, o una diferencia de producto
cios relativamente rígidos y competencia monopolística que otorga rentas de competencia imperfecta.
en el que las empresas tienen cierta capacidad de dife- Por último, debemos tener en cuenta que las fronte-
renciar sus productos, entonces el término competitivi- ras económicas se han difuminado de una manera ex-
dad adquiere otras connotaciones. traordinaria como consecuencia del proceso de globali-
En primer lugar, al menos en el corto plazo, las varia- zación. La definición tradicional de país en términos
ciones del tipo de cambio nominal alteran el tipo de económicos considera que un país es una zona geográ-
cambio real. Al no ser los precios plenamente flexibles fica que intercambia bienes y servicios con el resto del
la variación del tipo de cambio tarda en verse compen- mundo, pero no factores de producción o al menos no
sada por la evolución de los precios. Es decir, podemos en una cuantía significativa. En las últimas décadas los
hablar de una competitividad precio o tipo de cambio intercambios de factores han crecido de forma exponen-
real que afecta a las exportaciones netas. De esta for- cial. Los flujos en la balanza financiera se han multipli-
ma, mediante una devaluación, una economía puede cado como consecuencia de los avances técnicos en

LA COMPETITIVIDAD DE LA ECONOMÍA ESPAÑOLA
los mercados de capitales, pero sobre todo gracias a la durante el mismo se acumularon una serie de aconteci-
liberalización progresiva de los sistemas de control de mientos que nos permiten asegurar que la economía es-
cambios y de la regulación sobre inversiones exteriores. pañola alcanza durante estos años, y de forma
Los procesos de privatización tampoco han sido ajenos irreversible, su plena integración en la economía mun-
a este proceso. Los flujos de trabajadores no han cesa- dial.
do de crecer, de una forma desconocida desde las gran- En esta década España logra superar sus techos his-
des migraciones de finales del XIX y principios del XX. tóricos a la creación de empleo y de convergencia res-
Los flujos de factores complementan al comercio inter- pecto a la UE. La creación del empleo y de la renta se
nacional y aceleran el proceso de igualación de precios. realiza sin importantes crecimientos de productividad, al
De hecho, una parte importante del flujo de factores (el menos aparente, lo que abrirá el debate sobre la pro-
capital desde los países desarrollados hacia países en ductividad en la economía española.
desarrollo y el trabajo en sentido contrario) respondería La economía española se convierte en una de las
a patrones neoclásicos, acelerando la convergencia en- más abiertas de la OCDE, gracias a un importante creci-
tre precios de factores y de bienes. Pero otra parte muy miento del comercio, centrado fundamentalmente en
importante de los flujos de inversión responderían más Europa, en ambas direcciones.
a los patrones de comercio intraindustrial de los países La fijación del tipo de cambio de la peseta como paso
desarrollados. Se invierte para expandir el negocio de previo al proceso de integración monetaria que supuso
un producto que se diferencia horizontal o verticalmen- el euro, supone la renuncia voluntaria al mecanismo de
te, o para ganar tamaño y por tanto capacidad de influir devaluación como instrumento básico de política comer-
en el mercado o incrementar las economías de escala. cial y de estabilización de la balanza de pagos.
En este contexto, en el que además de los bienes Esta apuesta por la estabilidad monetaria, no sólo su-
también se intercambian los factores, igualmente se pone la culminación del proceso de apertura de la ba-
puede hablar de competitividad. Los países desarrolla- lanza financiera, sino que permite que, por primera vez
dos compiten por la inversión directa que genere activi- en nuestra historia económica, la prima de riesgo sea
dades de alto valor añadido, y también por los mejores tan reducida que las empresas españolas tienen la posi-
trabajadores que vienen de los países en desarrollo. bilidad de financiarse a tipos competitivos. Éste, sin
Los países en desarrollo compiten por hacerse atracti- duda, es uno de los elementos claves que explica que
vos a la inversión directa, que se dirige a estos países en esos años comience la economía española a ser una
para aprovechar sus bajos costes de producción, y rete- verdadera economía inversora en el exterior.
ner a los trabajadores más cualificados. Por otra parte, la década de los noventa coincide con
Como vemos el concepto de competitividad es com- un período de fuerte crecimiento en el comercio interna-
plejo. Aplicado a una economía en su conjunto tiene un cional. Entre 1995 y 2004, el comercio de bienes en tér-
gran número de connotaciones: tecnología, productivi- minos reales creció a un ritmo medio anual del
dad, precios, cuotas de mercado, capacidad de atracción 5,5 por 1001, algo más del doble del ritmo de crecimien-
de inversiones... todas ellas influidas por aspectos geo- to del PIB real mundial. Este crecimiento del comercio
gráficos, históricos, institucionales. En este artículo va- se debe, en parte, al esfuerzo desregulador que se pro-
mos a realizar un repaso de algunas de estas variables duce a nivel mundial y, en parte, a los acuerdos alcanza-
para la economía española. El marco de referencia que
utilizaremos será la última década, en concreto el último
ciclo expansivo en el que todavía nos encontramos. La
elección de este período parece interesante por cuanto 1
Datos homogeneizados por la Organización Mundial de Comercio.

ALBERTO NADAL BELDA
dos en la Ronda de Uruguay y la explosión de iniciativas

regionales a favor del libre comercio. GRÁFICO 1
El análisis de las variables que vamos a realizar a PRODUCTIVIDAD
continuación nos permitirá evaluar la competitividad de DEL TRABAJO EN ESPAÑA
la economía española en esta última década y cuáles
(En %)
son los principales retos a los que se enfrenta.
3,9
4
3,4
2. La productividad en España 3 2,6 2,6
2,4
2
1,3
A la hora de analizar la evolución de la productividad 0,8 0,8
1
en la economía española hay que tener en cuenta dos
0
factores: la inestabilidad de las cifras y las característi-
–1
cas de nuestro mercado de trabajo. Respecto al primero
–1,6
–2
de ellos, debemos tener en cuenta que, a la dificultad de 1985-1991 1992-1994 1995-2004
conocer la productividad en cualquier economía, en Productividad del trabajo PIB Empleo
España se añaden los frecuentes cambios metodológi-
cos introducidos en EPA y en Contabilidad Nacional.
Estos cambios mejoran el conocimiento que tenemos
de la economía Española, pero al coste de producir inte- empleo, y no de la productividad. Dicho en otras pala-
rrupciones en la homogeneidad de las series. bras, mientras existan recursos ociosos en el mercado de
Respecto al segundo, la economía española ha man- trabajo, bien por desempleo, bien por inmigración, la tec-
tenido, hasta fechas muy recientes, un gran número de nología y el capital se aplican más a la creación de em-
recursos ociosos en el mercado de trabajo. Mientras a pleo que al crecimiento de la productividad.
largo plazo, es decir, con plena utilización de factores, la De hecho, con relación al resto de países de la
productividad depende de la tecnología, y de la cantidad UE-15, la productividad por persona en España perma-
y calidad del capital físico y humano, a corto plazo es la nece en un nivel estable en torno al 95 por 100. El pro-
creación de empleo el factor determinante del creci- ceso de convergencia se produce al incrementar el nivel
miento de la productividad, y aún más en una economía de empleo manteniendo el nivel de productividad relati-
que consistentemente presentaba la tasa de paro más va, por persona, casi constante.
alta de la UE. Sin embargo, este modelo de crecimiento extensivo
Como puede observarse en el Gráfico 1, la productivi- sólo puede continuar en la medida que exista oferta en
dad aparente del trabajo es alta en los períodos de bajo el mercado de trabajo. Salvo que se produzcan incre-
crecimiento y destrucción de empleo, y alta en los perío- mentos masivos de la inmigración, paulatinamente la
dos de expansión. Además, existe una correlación inver- estructura productiva española cambiará hacia un mo-
sa entre el crecimiento económico y el crecimiento de la delo más intensivo en tecnología y capital y menos in-
inversión, siendo la capitalización de la economía el prin- tensivo en trabajo. Y, por tanto, hacia un modelo con una
cipal factor que debería impulsar la productividad, ya que productividad mayor.
aporta simultáneamente tecnología y capital. En este pe- La política económica debe ir encaminada a facilitar
ríodo de expansión, como ocurrió en la segunda mitad de este cambio de modelo. La estabilidad macroeconómi-
los ochenta, la combinación de moderación salarial y cre- ca, que garantice el control de precios y tipos de interés
cimiento de la inversión se traduce en un crecimiento del adecuados, las reformas estructurales, especialmente

en el mercado de trabajo, las mejoras en el sistema edu-

cativo, la reforma de la Administración y de la Justicia, y CUADRO 1
un marco tributario competitivo deben impulsar este CRECIMIENTO DEL COMERCIO
cambio a la vez que hacen más atractiva la economía (En %)
española a la inversión exterior. Es preciso un apoyo
Crecimiento medio de las
desde las Administraciones a los programas de I+D y a exportaciones de bienes
la investigación. Pero un incremento masivo de las sub- y servicios en volumen 1996-2003
venciones, sin que el sector tenga capacidad de absor- Mundial . . . . . . . . . . . . . . . 6,0

berlo, sólo generará gasto público y una dependencia Economía avanzadas . . . . . 5,2
Estados Unidos. . . . . . . . . . 3,1
cada vez mayor de los Presupuestos Generales del
Zona Euro . . . . . . . . . . . . . 5,7
Estado. El reto es complementar e impulsar, no sustituir España. . . . . . . . . . . . . . . . 7,0
al sector privado.
FUENTE: FMI, World Economic Outlook. Septiembre 2004.
3. El saldo de comercio exterior
En 1996, la exportación española de bienes, según la nes de euros en 1996 a 46.156 en 2004. Un incremento
Balanza de Pagos2, superaba los 78.000 millones de medio anual superior al 12 por 100.
euros; en 2004, esta cifra prácticamente se había dupli- Entre 1996 y 2003 el comercio mundial de bienes y
cado, superando las exportaciones de bienes españolas servicios creció en volumen una media del 6,0 por 100
los 148.100 millones de euros. Esto supone un creci- anual3 y el de las economías avanzadas el 5,2 por 100.
miento nominal de la exportación cercano al 9 por 100 En volumen, las exportaciones de bienes y servicios es-
anual. El PIB nominal creció durante esos años algo pañoles entre 1996 y 2003 aumentaron 7,0 por 100
menos del 7 por 100 anual. (Cuadro 1).
Resultados igualmente importantes encontramos en Es decir, tanto con relación a la actividad interna
las cifras de importación. En 1996 el volumen de impor- como al comercio internacional, el comercio exterior es-
tación de bienes de la economía española superaba los pañol mostró un fuerte dinamismo. Como consecuencia
94.000 millones de euros; en 2004 esta cifra se había de este importante incremento de los flujos comerciales,
multiplicado por más de dos, hasta los 201.000 millones en la última década prosigue, por tanto, la tendencia his-
de euros, un crecimiento de más del 10 por 100 anual y tórica de incremento de la apertura de la economía es-
tres puntos por encima del crecimiento del PIB nominal. pañola. Si el coeficiente de apertura4 en 1980 apenas
Los datos de comercio de servicios confirman esta superaba el 22 por 100, en 2004 alcanzaba la cifra del
tendencia. Según los datos de la Balanza de Pagos, las 67 por 100, uno de las más altos de la OCDE.
exportaciones de servicios pasaron de 33.800 millones Estas cifras muestran el enorme esfuerzo de la econo-
de euros en 1996 a 68.400 en 2004, más del doble, lo mía española por integrarse en los mercados mundiales.
que representa un crecimiento anual medio por encima Tanto el flujo importador como el exportador crecen a rit-
del 10 por 100. mos muy importantes, por lo que podemos hablar de un
Las importaciones de servicios experimentan un cre-
cimiento aún superior. Se pasa de importar 18.300 millo-
3
Fuente de datos de comercio en volumen: FMI, World Economic
Outlook. Septiembre 2004.
4
Medido como suma de exportaciones e importaciones en relación al
2
Elaborada por el Banco de España. PIB y en términos nominales.

ALBERTO NADAL BELDA
verdadero proceso de integración en el que los agentes

económicos compran inputs desde la fuente más eficien- GRÁFICO 2
te y venden a todos sus mercados potenciales. Desde CRECIMIENTO DEL PIB
ese punto de vista, y viendo estas cifras globales cabría Y SALDO EXTERIOR
concluir que las empresas situadas en España están
aprovechando buena parte de las ventajas en eficiencia y 5
en tamaño de mercado que ofrece la globalización. Sin 4
3
embargo, un análisis más detenido de las cifras nos 2
muestra también algunas importantes deficiencias. 1
0
En primer lugar, el crecimiento de los flujos comercia- –1
les nos lleva paulatinamente a un acusado déficit exte- –2
–3
rior. La economía española ha tenido tradicionalmente –4
una fuerte tendencia al déficit comercial, lógica por otra –5
93
00
03
99
98
01
92
02
96
94
95
97
parte en una economía que precisa de mayor capitaliza-
19
20
20
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19
20
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19
19
19
19
ción y tecnología. Sin embargo, esta tendencia se agu- Saldo por cuenta corriente en relación al PIB Crecimiento del PIB
diza en las fases alcistas del ciclo y a menudo, el dese-
FUENTE: Economic Outlook OCDE. Otoño 2004.
quilibrio exterior sólo ha podido corregirse tras un trau-
mático proceso de ajuste a través de una devaluación y
un período recesivo.
El último período alcista no ha sido una excepción. cuenta corriente sigue provocando una acumulación de
Tras la fuerte recesión y las devaluaciones de principios activos españoles en manos extranjeras que, antes o
de los noventa, la economía española entra en una fase después, generará dificultades de financiación a los
expansiva que, a medida que se consolida, va desem- agentes económicos españoles. Además, la ampliación
bocando en un creciente desequilibrio exterior. de la brecha entre la demanda interna y la oferta de la
Como puede observarse, desde una posición de equi- economía española hace que de forma creciente se fi-
librio o incluso ligero superávit exterior a principios del nancie consumo interno a través de la acumulación de
proceso expansivo, se pasa, al final del período analiza- pasivos. Es decir, el endeudamiento español está finan-
do, a un fuerte desequilibrio exterior. La paulatina apre- ciando el crecimiento exterior y no el propio.
ciación del tipo de cambio real, pero sobre todo el rápido Desaparecido el recurso a devaluar, la forma de evitar
ritmo de crecimiento de la demanda interna española en que la economía española se desangre lentamente a
los últimos años explica este deterioro del saldo exterior. través de su sector exterior es reforzar las políticas de
Sin embargo, la pertenencia a la Unión Monetaria Eu- contención de la demanda interna, especialmente la po-
ropea cambia de forma muy importante la manera de lítica presupuestaria, y continuar el esfuerzo en las polí-
afrontar este desequilibrio. El saldo exterior deficitario se ticas que mejoran la contención de costes.
hace más sostenible en el tiempo, al desaparecer el tradi-
cional castigo de los mercados financieros internaciona- 4. La competitividad-precio
les sobre la peseta y sobre los tipos de interés españoles.
Es decir, se puede mantener el desequilibrio exterior du- Una segunda deficiencia, muy relacionada con el ex-
rante largos períodos de tiempo sin que surja una necesi- ceso de demanda interna, es que, en los últimos años,
dad inmediata de ajuste. Pero esto no quiere decir que el se aprecia un deterioro de la competitividad precio de la
desequilibrio no tenga costes. El creciente déficit por economía española.

CUADRO 2
COMPETITIVIDAD-PRECIO
Competitividad precio de la economía española

(1999=100)
Año
Tipo de cambio efectivo real
Tipo de cambio efectivo
nominal
IPC P. Export. CLU
1994 . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 101,6 101,6 97,2 101,6

1995 . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 103,0 103,9 100,3 102,7
1996 . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 104,5 105,9 101,9 105,1
1997 . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 100,2 100,7 99,3 100,0
1998 . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 100,8 100,8 100,5 101,2
1999 . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 100,0 100,0 100,0 100,0
2000 . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 97,0 97,6 99,8 97,2
2001 . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 98,4 98,6 102,1 98,5
2002 . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 99,8 101,0 104,8 101,0
2003 . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 104,1 106,2 109,8 106,4
1996-2000 (%) . . . . . . . . . . . . –7,2 –7,8 –2,1 –7,5
2001-2003 (%) . . . . . . . . . . . . 5,8 7,7 7,5 8,0
FUENTE: COMISIÓN EUROPEA.
Entre 1996 y 2000, la competitividad precio de la eco- los precios de exportación. En cualquier caso, se obser-
nomía española mejora desde todos los puntos de vista. va con cualquier medida que utilicemos una ganancia
Por un lado, el tipo de cambio efectivo nominal se de- de competitividad precio importante.
precia algo más del 7 por 100, debido fundamentalmen- Sin embargo, a partir de 2001 la situación cambia
te a la apreciación del dólar frente a las monedas euro- completamente. La apreciación del tipo de cambio del
peas. Este comportamiento del tipo de cambio le permi- euro, el diferencial de inflación y el crecimiento mayor
te a la economía española ampliar el margen que le de los costes laborales llevan a un rápido deterioro de la
habían otorgado las devaluaciones de 1993 y 1995. competitividad precio. En tres años se pierde el margen
Por otro lado, si se mide a través del tipo de cambio ganado entre 1996 y 2000 y una parte del de las deva-
efectivo real, también se observa una mejora de la com- luaciones de principios de los noventa. Lo más preocu-
petitividad precio al deflactar el tipo de cambio nominal pante es la velocidad con la que se produce este cam-
por precios (IPC) o costes laborales unitarios. Es decir, bio, sobre todo teniendo en cuenta que ya no se tiene el
tanto el comportamiento de la inflación como de la mo- instrumento de la devaluación.
deración salarial mantuvieron o incluso aumentaron la
ventaja en precios de las depreciaciones. Sin embargo, 5. Cuotas de mercado de la exportación española
si se deflacta el tipo de cambio nominal por precios de
exportación, la mejora de la competitividad-precio es Esta pérdida de la competitividad precio no ha tenido,
menor. Parece que las empresas españolas aprovecha- sin embargo, una repercusión directa sobre las cuotas
ron una parte de las ventajas de la pérdida de valor de de mercado de la exportación española, que se mantie-
las monedas europeas para incrementar márgenes en ne en torno al 2 por 100 en términos reales y algo me-

ALBERTO NADAL BELDA
GRÁFICO 3
CUOTAS DE MERCADO
DE LA EXPORTACIÓN ESPAÑOLA
2,5
2,30
2,23
2,23
2,15
2,15
2,11
2,06
2,06
2,03
2,01
2,00
2,00
1,95
1,94
1,92
1,91
1,90
1,86
2,0
1,78
1,73
1,73
1,73
1,72
1,72
1,71
1,62
1,61
1,61
1,5
1,0
0,5
0
90
93
00
03
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01
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02
96
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95
97
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19
20
20
19
19
19
20
19
20
19
19
19
19
Cuota nominal Cuota real
FUENTE: SETyC con datos de la OMC.
nos en términos nominales. En buena parte, esto es de- riación en la estructura geográfica del comercio de bie-
bido a la concentración geográfica del comercio español nes español. Tres cuartas partes de las exportaciones y
en Europa. Este indicador de la competitividad exterior dos tercios de las importaciones se realizan con países
mostraría que, a pesar de la pérdida de competitividad de la Unión Europea. Este sesgo se debe en buena par-
precio y del fuerte incremento de la demanda interna, se te a que más del 60 por 100 de la exportación española
mantiene e incluso se mejora la capacidad de penetra- se realiza a través de empresas multinacionales que se
ción de la exportación española. Es decir, de existir un instalaron en territorio español. En su mayor parte, es-
problema de competitividad exterior, éste se reflejaría tas empresas invirtieron en España como plataforma
más en la imposibilidad de abastecer el mercado espa- para la exportación a Europa. Por su parte, la empresa
ñol, que en una caída de las exportaciones. española, por falta de tradición y tamaño, no ha realiza-
do apenas inversiones fuera de la Unión Europea y Lati-
6. Estructura geográfica y sectorial del comercio noamérica, lo que ha impedido que se desarrolle más el
exterior español comercio asociado a la inversión tan característico de
los intercambios comerciales actuales.
Un tercer problema es que la estructura geográfica de Sin embargo, la presencia en los mercados de más
la exportación española se concentra en áreas de bajo alto crecimiento es muy escasa. EE UU absorbe menos
crecimiento. Como puede observarse en el siguiente del 5 por 100 de la exportación española, y sin embargo
cuadro, en los últimos años apenas se ha producido va- es el primer importador mundial, el mercado más amplio

CUADRO 3
COMPOSICIÓN GEOGRÁFICA DEL COMERCIO EXTERIOR ESPAÑOL: COMERCIO EXTERIOR

DE BIENES POR ÁREAS Y PAÍSES
(En millones €)
Exportaciones Importaciones
1995 % 2003* % 1995 % 2003* %
Total mundial . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 69.962 100,0 137.815 100,0 87.142 100,0 184.095 100,0
Unión Europea . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 50.217 73,4 97.924 74,5 57.287 67,0 117.795 66,4
Zona euro . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 43.622 62,4 82.807 60,1 48.598 55,8 101.838 55,3
Zona no euro. . . . . . . . . . . . . . . . . . . 6.595 9,4 15.116 11,0 8.689 10,0 15.957 8,7
Países ampliación . . . . . . . . . . . . . . . 1.123 1,6 4.788 3,5 1.055 1,2 4.521 2,5
Resto Europa . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 1.059 1,5 3.393 2,5 407 0,5 2.137 1,2
CEI . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 363 0,5 1.102 0,8 1.243 1,4 3.510 1,9
África . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 2.608 3,7 5.274 3,8 4.986 5,7 12.128 6,6
América . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 7.123 10,2 13.126 9,5 9.680 11,1 14.974 8,1

América del Norte . . . . . . . . . . . . . . . 3.212 4,6 6.312 4,6 6.013 6,9 7.435 4,0
Iberoamérica . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 3.611 5,2 6.080 4,4 3.480 4,0 6.643 3,6
Resto América . . . . . . . . . . . . . . . . . . 300 0,4 734 0,5 187 0,2 895 0,5
Oriente Medio . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 1.457 2,1 2.902 2,1 2.071 2,4 3.944 2,1
Asia Meridional y Oriental . . . . . . . . . . . 3.826 5,5 4.496 3,3 8.289 9,5 20.501 11,1
Oceanía . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 313 0,4 676 0,5 334 0,4 670 0,4
NOTA: * Datos provisionales.

FUENTE: Secretaría de Estado de Comercio y Turismo, con datos de Aduanas.
del mundo y su economía mantiene altos ritmos de creci- tantes en términos relativos, son todavía modestos en
miento. La cuota de mercado española en EE UU es me- cuantía.
nor del 0,5 por 100, cuatro veces menos de la cuota de En definitiva, el comercio exterior español se concen-
mercado española mundial. Además, son las inversiones tra en Europa, perdiendo peso en la exportación las zo-
de empresas americanas en España que reexportan a nas de mayor crecimiento del mundo. Además, apenas
EE UU las que explican una buena parte de los incre- se da un desarrollo de la inversión directa en estas zo-
mentos de la exportación a EE UU en los últimos años. nas, muy desconocidas para la empresa de capital es-
Asia, la zona de más alto crecimiento económico en pañol, lo que impide que se desarrolle la dinámica co-
el mundo, pierde peso en la exportación española, mercio-inversión que se da en otros países. La inversión
mientras gana peso en la importación. El rápido creci- española se ha dirigido a zonas de bajo crecimiento
miento asiático no ha sido aprovechado por nuestro como Europa, donde ya había comercio o, más recien-
sector exportador. Por último, los avances en los inter- temente, a Latinoamérica, en este último caso en secto-
cambios con los países de ampliación, otra de las zo- res de servicios e industrias de red, que tienen muy
nas de mayor crecimiento en el mundo, aunque impor- poco efecto arrastre sobre el comercio (Cuadro 3).

ALBERTO NADAL BELDA
CUADRO 4
COMPOSICIÓN SECTORIAL DEL COMERCIO EXTERIOR ESPAÑOL: COMERCIO EXTERIOR

POR SECTORES ECONÓMICOS
(En millones €)
Exportaciones Importaciones
1995 % 2003* % 1995 % 2003* %
Alimentos . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 10.587,7 15,1 20.766,0 15,1 11.881,8 13,6 18.372,8 10,0

Productos energéticos . . . . . . . . . . . . . . 1.463,2 2,1 4.210,2 3,1 7.273,6 8,3 19.135,9 10,4
Materias primas . . . . . . . . . . . . . . . . . . 1.434,5 2,1 2.424,7 1,8 3.909,2 4,5 5.670,5 3,1
Semimanufacturas. . . . . . . . . . . . . . . . . 15.418,3 22,0 31.106,0 22,6 20.218,0 23,2 40.912,9 22,2
Metales no ferrosos . . . . . . . . . . . . . . 1.141,7 1,6 1.663,1 1,2 1.472,5 1,7 2.216,6 1,2
Hierro y acero . . . . . . . . . . . . . . . . . . 2.859,4 4,1 3.887,1 2,8 2.917,4 3,3 5.912,8 3,2
Productos químicos . . . . . . . . . . . . . . 6.438,3 9,2 16.478,5 12,0 11.303,2 13,0 24.749,8 13,4
Papel . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 1.169,3 1,7 2.421,7 1,8 2.434,9 2,8 3.651,9 2,0
Prod. cerámicos y similares . . . . . . . . 1.296,9 1,9 2.416,7 1,8 264,4 0,3 526,9 0,3
Otras semimanufacturas. . . . . . . . . . . 2.512,7 3,6 4.239,0 3,1 1.825,5 2,1 3.854,9 2,1
Bienes de equipo . . . . . . . . . . . . . . . . . 14.050,8 20,1 28.383,5 20,6 20.322,9 23,3 44.127,6 24,0
Maquinaria para la industria . . . . . . . . 4.012,1 5,7 7.172,3 5,2 6.299,0 7,2 12.764,6 6,9
Equipo oficina y telecomunicaciones . . 2.206,6 3,2 3.982,3 2,9 4.834,3 5,5 10.781,7 5,9
Material transporte . . . . . . . . . . . . . . . 3.041,0 4,3 7.311,6 5,3 2.130,5 2,4 5.925,5 3,2
Otros bienes de equipo . . . . . . . . . . . 4.791,1 6,8 9.917,3 7,2 7.059,3 8,1 14.655,8 8,0
Sector automóvil . . . . . . . . . . . . . . . . . . 16.043,8 22,9 30.233,9 21,9 12.027,6 13,8 30.060,9 16,3
Bienes de consumo duradero. . . . . . . . . 2.380,4 3,4 4.677,7 3,4 2.543,6 2,9 5.568,0 3,0
Manufacturas de consumo . . . . . . . . . . . 7.403,6 10,6 13.857,0 10,1 8.674,0 10,0 18.653,9 10,1
Otras mercancías . . . . . . . . . . . . . . . . . 1.180,0 1,7 2.156,4 1,6 291,6 0,3 1.592,0 0,9
Total . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 69.962,2 100,0 137.815,3 100,0 87.142,3 100,0 184.094,5 100,0
NOTA: * Datos provisionales

FUENTE: Secretaría de Estado de Comercio y Turismo, con datos de Aduanas.
Tampoco se observan cambios importantes en la es- el textil de alta calidad, la electrónica de consumo, mien-
tructura sectorial del comercio exterior español en los úl- tras pierden peso las materias primas, los metales y el
timos nueve años. La economía española exporta auto- acero, los alimentos no elaborados, los bienes de equi-
móviles, semimanufacturas, y bienes de equipo, e impo tradicionales y los productos de consumo tradicional.
porta los mismos capítulos más productos energéticos. Es decir, hay un lento desplazamiento hacia sectores in-
Aunque los porcentajes entre 1995 y 2003 son prácti- tensivos en capital humano y tecnología y pérdida de
camente los mismos, sí parece que hay un cierto des- importancia de sectores tradicionales intensivos en
plazamiento hacia productos de mayor componente tec- mano de obra no cualificada (Cuadro 4).
nológico y mayor valor añadido en cada sector. Así, pa- A pesar de estos avances, la estructura de la exporta-
recen ganar peso en la exportación los alimentos ción española sigue siendo muy deficitaria en el compo-
elaborados, los productos químicos, los medicamentos, nente tecnológico. Tradicionalmente ese desfase se ha
el material de transporte (especialmente ferroviario, de cubierto, en buena parte, a través de la inversión de em-
carretera y aeronaves), los componentes de automóvil y presas que se instalan en España para reducir sus cos-

GRÁFICO 4
DISTRIBUCIÓN ENTRE BIENES Y SERVICIOS DE LA EXPORTACIÓN

(En %)
100
90
30,2 29,3 30,6 32,3 31,7 33,1 32,8 32,5
80
70
60
50
40
69,8 70,7 69,4 67,7 68,3 66,9 67,2 67,5
30
20
10
0
1996 1997 1998 1999 2000 2001 2002 2003
Porcentaje que representan las mercancías en el conjunto de exportaciones

Porcentaje que representan los servicios en el conjunto de exportaciones
tes de producción y reexportar al mercado internacional, Dentro de la exportación de servicios pierde peso el
fundamentalmente europeo. De hecho, muchos de los sector turístico, que en 1996 representaba el 62 por 100
sectores que están en expansión, como el químico o el y en 2003 ese porcentaje se reduce ocho puntos hasta
de electrónica de consumo, se componen en su gran el 54 por 100. Por otra parte, mientras entre 1996 y 2003
mayoría de inversiones de empresas multinacionales. el conjunto de la exportación de servicios creció un 10,5
La capacidad de incrementar la exportación de este tipo por 100 (las mercancías crecieron un 9 por 100) en tér-
de productos dependerá en buena medida de que la minos nominales, la exportación de servicios de turismo
economía española sea capaz de seguir atrayendo este sólo lo hizo en un 8 por 100 frente a la de los servicios
tipo de inversión productiva. no turísticos que creció un 13 por 100.
Por su parte, el comercio de servicios, renglón tradi- En conclusión, la economía española se especializa
cionalmente superavitario en la balanza de pagos espa- cada vez más en la producción y exportación de servi-
ñola, gana peso en el comercio exterior español como cios, pero pierde peso la exportación tradicional turística
ocurre en la mayoría de las economías de la OCDE. La a favor de otros sectores.
economía española se configura cada vez más como También los servicios ganan peso en la importación
una economía terciaria y ello tiene su lógica repercusión española y, nuevamente, dentro de la importación de
en el sector exterior. servicios, pierde peso el turismo, aunque en menor
En los últimos años, se observa una tendencia al au- medida que en la exportación. Lógicamente una eco-
mento paulatino del peso de los servicios en la exporta- nomía que experimenta un fuerte crecimiento de su
ción española, que pasa de suponer un 30 por 100 de las renta como ha sido en esos años la economía espa-
exportaciones en 1996 a un 33 por 100 en 2001-2003. ñola, también incrementa su demanda de bienes de

ALBERTO NADAL BELDA
cen a ritmos muy importantes en la segunda mitad de

GRÁFICO 5 los años noventa.
INVERSIÓN DIRECTA En lo que se refiere a la captación por parte de la eco-
(Flujos de IDE) nomía española de inversiones directas, tres son a nues-
tro juicio los factores que explican este crecimiento de la
inversión directa. En primer lugar, el fuerte crecimiento
60.000
económico español de aquellos años generaba expecta-
50.000
tivas de altos beneficios futuros para las empresas inver-
Millones de €
40.000
soras y ampliaba el tamaño del mercado español. En se-
30.000
gundo lugar, la integración en la Unión Monetaria Euro-
20.000
pea daba una total seguridad cambiaria a las inversiones
10.000 exteriores, especialmente a las europeas. Y por último, el
0 proceso de privatización de los grandes monopolios pú-
93
00
03
99
98
01
02
96
94
95
97
blicos y la liberalización de mercados, crearon nuevas

19
20
20
19
19
20
20
19
19
19
19
Año oportunidades de inversión en sectores hasta entonces

IDE en España IDE en extranjero cerrados a la inversión exterior y aumentaron las expec-
tativas de crecimiento económico.
FUENTE: Registro de inversiones. SETyC y elaboración propia.
Sin embargo, en 2000 se alcanza un máximo de in-
versión neta registrada de 33.000 millones de euros. A
partir de entonces, en los tres años posteriores, se pro-
alta elasticidad renta como son los servicios de alta duce una intensa caída que reduce la inversión hasta
calidad. los menos de 14.000 millones que observamos en 2003.
El saldo de la balanza de servicios continúa siendo La caída es aún más intensa si recordamos que a partir
muy superavitario pasando de 15.500 millones de euros de la creación de la ETVE a finales de 2000, unos 7.000
en 1996 a 27.300 millones en 2003, es decir, un creci- millones anuales de la inversión directa recibida en
miento medio de 8,3 por 100 anual. Este crecimiento, España se dirige a estos entes, meros vehículos de in-
sin embargo, ha sido insuficiente para contrarrestar el termediación hacia otros países.
incremento del déficit de mercancías. Entre 1996 y 1998 La caída de la entrada de inversión directa es un he-
los superávit de la balanza de servicios eran mayores cho compartido en esos años por la mayoría de países,
que los déficit de mercancías; a partir de esa fecha el especialmente desarrollados. Las cifras de la UNCTAD
conjunto de la balanza comercial (bienes y servicios) así lo corroboran: mientras en 2000 los flujos de inver-
mantiene altos saldos negativos, que con un creciente sión a nivel mundial alcanzaron los 1,39 billones de dó-
déficit en rentas y un menguante superavit en transfe- lares, en 2003 esta cifra se redujo a 0,56 billones. Esta
rencias generan unos déficit por cuenta corriente enor- caída es especialmente acusada en los países desarro-
memente elevados. llados que pasan de recibir 1,13 billones de dólares de
inversión directa en 2000 a tan sólo recibir 0,38 billones
7. Los flujos de inversión directa hacia España en 2003. Además si en 2000 los países desarrollados
recibían más del 81 por 100 de la inversión directa mun-
Tomando como referencia el Registro de Inversiones, dial, en 2003 ese porcentaje se reduce al 68 por 100.
se observa cómo tanto los flujos de inversión directa ha- En este sentido son preocupantes las cifras que va-
cia España, como los de España hacia el exterior, cre- mos conociendo de 2004. La fuerte caída de la inversión

directa hacia España agudizan las tendencias de los úl- 8. Los flujos de inversión directa desde España
timos años. Uno de los objetivos primordiales de política hacia el exterior
económica debe ser revertir esta situación, creando el
marco institucional, fiscal, laboral y de infraestructuras La inversión directa desde España hacia el exterior es
más favorable a la atracción de inversiones. mucho más tardía. La economía española no es una
Si analizamos la procedencia geográfica de la inver- economía inversora en el exterior hasta la segundad mi-
sión directa en España, podemos observar cómo ésta tad de los años noventa. Teniendo en cuenta que la ca-
se origina fundamentalmente en países OCDE. En el pacidad inversora en el exterior es uno de los rasgos
año 2000, máximo histórico de la inversión directa en característicos de las economías desarrolladas, podría-
España, casi el 95 por 100 de las inversiones procede mos afirmar que hasta finales de los noventa la econo-
de países desarrollados, y en 2003, último año para el mía española no alcanza su madurez.
que tenemos datos disponibles, este porcentaje alcanza Son múltiples los factores que pueden explicar este
un valor de más del 91 por 100. Esta cifra es muy pare- comportamiento. En primer lugar, podemos destacar el
cida a lo que ocurre a nivel mundial: según los datos de escaso grado de capitalización de la economía españo-
la UNCTAD, la inversión directa mundial tiene consis- la en las décadas anteriores. Una de las características
tentemente un origen de más del 90 por 100 en países propias de la economía española ha sido, y en gran me-
desarrollados. dida sigue siendo, un bajo grado de capitalización, por
Respecto a la estructura sectorial se puede observar lo que el capital tendía a ser más productivo en nuestro
el amplio porcentaje de inversión en sociedades de te- país que en otros países con ratios capital-trabajo más
nencias de valores que se acentúa a partir del cambio altos. En ese contexto, para las empresas españolas
legislativo de finales de 2000. era más interesante invertir en el territorio nacional, don-
Aislado el efecto de la mera inversión financiera, no de conseguían más rendimientos y además accedían a
parece haber un patrón claro de los sectores a los que un mercado en expansión (especialmente durante los
mayoritariamente se dirige la inversión directa hacia sesenta y ochenta). Esta explicación, típicamente neo-
España. Los sectores varían enormemente de año en clásica, sin embargo sólo es parcial, en la medida que
año, y la distribución sectorial es muy sensible a opera- una gran parte de los flujos de inversión, como ya he-
ciones concretas. Sin embargo, sí se pueden apuntar mos señalado, se realiza entre economías desarrolla-
tres tendencias en la composición sectorial de la inver- das, todas ellas con altos niveles de capitalización.
sión directa en España en la última década. Una segunda explicación estaría relacionada con el
En primer lugar, se observa un rápido crecimiento de marco regulatorio de los movimientos de la balanza fi-
la inversión en sociedades de tenencias de valores, nanciera. La falta de ahorro interno suficiente para fi-
cuya única finalidad es servir de vehículo de la inversión nanciar el proceso de capitalización de la economía es-
final hacia terceros países. pañola se ha traducido en los últimos 50 años en episo-
En segundo lugar, la inversión tiende a concentrarse dios frecuentes de problemas de financiación del déficit
en el sector servicios (telecomunicaciones, comercio, por cuenta corriente. Prácticamente todos los períodos
servicios financieros), en consonancia con la ventaja de expansión continuada terminaron abruptamente en
comparativa que parece tener la economía española en una crisis de balanza de pagos que conducía a un ajus-
estos sectores. Y por último, y como consecuencia de lo te de la demanda interna y a una devaluación.
anterior, pierde peso la inversión en sectores industria- Para paliar este problema, o al menos retrasarlo, el
les, salvo algún caso concreto (el sector químico), e in- régimen de control de cambios solía mantener normas
cluso se observa desinversión. más rígidas que las de los países más avanzados de la

ALBERTO NADAL BELDA
OCDE. No es hasta principio de los años noventa cuan- La inversión española en el exterior no sigue el patrón
do se produce la liberalización de todos los movimientos clásico. No se trata de empresas con ventaja tecnológi-
de capital, y el sistema de control de cambios no es ple- ca en un producto comercializable, que empiezan su ac-
namente homologable con el del resto de países de la tividad internacional mediante la exportación para pos-
UE hasta finales de la década. Esta histórica restricción teriormente pasar a producir en los mercados de desti-
de los movimientos de capital hacia el exterior tiene ne- no. La empresa española inversora, por el contrario, es
cesariamente que haber influido en la capacidad inver- una empresa de servicios que acaba de ser privatizada
sora de la empresa española. y/o desregularizada y que puede trasladar su conoci-
En tercer lugar, hay que tener en cuenta que la mayor miento a países que están llevando en ese momento
parte del tejido empresarial español lo componen me- procesos similares. Al tratarse de sectores de servicios
dianas y pequeñas empresas, para las que una inver- y de industrias de red, el impacto que tienen sobre la ex-
sión fuera de las fronteras españolas se hace muy cos- portación española a los países en los que se invierte es
tosa en términos de información y recursos, pero sobre modesto.
todo en términos de riesgo. Además, la empresa espa- El crecimiento de la inversión directa de España en el
ñola no suele tener un nivel tecnológico suficiente que exterior en la segunda mitad de los noventa sólo puede
permita tener ventajas en nuevos mercados que com- calificarse como de explosivo. Hasta 1996 los volúme-
pensen los inconvenientes de actuar en un entorno des- nes de inversión directa neta son muy pequeños, unos
conocido. pocos miles de millones de euros al año. En 1997 se su-
Por último, hay que tener en cuenta que la capacidad peran los 9.000 millones de euros, en 1998 se alcanzan
de financiarse en los mercados internacionales para casi 12.500 millones de euros, en 1999 se da un gran
abordar los procesos de inversión exterior ha estado salto hasta más de 43.000 y en 2000 se consigue una
muy limitada hasta la segunda mitad de los noventa. La cifra máxima de más de 51.700 millones de euros. A
historia de devaluaciones de la peseta tenía como lógi- partir de entonces, y de forma paralela a lo que ocurre
ca consecuencia una importante prima de riesgo finan- con la inversión hacia España y con los flujos a nivel
ciera para todos los agentes económicos españoles. mundial, se produce un importante descenso hasta los
Sólo a partir del progresivo cumplimiento de los criterios 20.000 millones registrados en 2003.
de Maastricht, esta prima de riesgo se va reduciendo, y Sin embargo, los datos de la UNCTAD sugieren que
las empresas españolas tienen la posibilidad de finan- en 2003 se produce una recuperación de los flujos de in-
ciar competitivamente sus operaciones de inversión en versión desde las economías desarrolladas que España
los mercados financieros mundiales. no comparte. Quizás porque, en buena parte, el creci-
Así, en la segunda mitad de los noventa se dan una miento de la inversión española entre 1998 y 2000 se
serie de circunstancias que permiten, por primera vez debió a factores únicos e irrepetibles.
en la historia económica española, un proceso de inter- Desde el punto de vista geográfico, dos son los desti-
nacionalización masivo de nuestras empresas: no exis- nos a los que se dirigen estos flujos de inversión desde
ten restricciones a los movimientos de capital, los cos- España: la Unión Europea y Latinoamérica. La inversión
tes financieros son similares a los del resto de países de en América Latina se concentra principalmente entre
la OCDE, el proceso de globalización elimina obstácu- 1998 y 2000, alcanzando en este último año el 42
los a la posibilidad de invertir y, en todo el mundo, se por 100 de la inversión española en el exterior. A partir
produce una oleada de privatizaciones de monopolios de esa fecha y coincidiendo con la desaceleración de la
públicos y de desregulación de mercados que abre nue- economía mundial que se observa en los primeros años
vas oportunidades de inversión. de la década, la inversión en Latinoamérica va perdien-

do importancia a favor de la UE. En 2003 más del 73 to de la exportación, que ha seguido creciendo por enci-
por 100 de la inversión Española en el exterior se con- ma del PIB nominal y ha contribuido al mayor grado de
centra en la Europa comunitaria. apertura de la economía española. Este crecimiento de
Este reparto geográfico de la inversión española en el las exportaciones también ha sido igual o incluso supe-
exterior precisa de algunos comentarios. En primer lu- rior al crecimiento del comercio mundial, por lo que se
gar, es la inversión en la Europa comunitaria el factor han mantenido las cuotas de mercado. Por otra parte,
más permanente en la composición geográfica de la in- los destinos de la exportación española son países
versión española. Aunque la inversión en Latinoamérica OCDE, estables desde el punto de vista político y eco-
alcanza cotas muy importantes durante los años 1998 a nómico y a su vez mercados muy competitivos.
2000, ésta disminuye muy rápidamente en los años pos- En segundo lugar, se observa una paulatina especiali-
teriores. zación en bienes de mayor contenido tecnológico y de
En segundo lugar, sorprende el escaso peso como valor añadido y en servicios distintos de los turísticos.
destino de las zonas de mayor crecimiento de la econo- Aunque los avances hacia este patrón de comercio son
mía mundial. Apenas existe inversión en Asia o en los muy lentos, sí demostrarían que la estructura económi-
países de la ampliación, que son los mercados más dica española se mueve en la dirección adecuada.
námicos a nivel mundial. Por último, entre los factores favorables a nuestra
Por último, la inversión española aunque se concen- competitividad se encuentra el crecimiento de la inver-
tra en países desarrollados, siguiendo los patrones sión española en el exterior, que en buena medida con-
mundiales, apenas se dirige a EE UU y Japón. firma la mayoría de edad de nuestra economía y la cul-
Por otra parte, la distribución sectorial está muy ligada minación del proceso de internacionalización de nues-
a la concentración geográfica. Entre 1998 y 2000, pre- tras empresas.
dominan los sectores de servicios y de industrias de red Por el contrario, en los últimos años se observan unos
impulsados por la inversión en América Latina, entre preocupantes indicios de pérdida de competitividad que
ellos, construcción, electricidad, energía, servicios fi- tienden a incrementarse en los últimos datos. El saldo
nancieros o telecomunicaciones. A partir de 2001, y en exterior tiende a deteriorarse hasta el extremo de que el
paralelo al descenso de la inversión en Latinoamérica, déficit exterior español se sitúa ya entre los más altos de
adquieren un mayor protagonismo los sectores indus- la OCDE en relación al PIB. De esta forma la economía
triales, seguramente reflejando el esfuerzo de la indus- española seguiría un patrón muy similar al de expansio-
tria española para mantener su competitividad a través nes anteriores, es decir, seguiría mostrando una incapa-
de la deslocalización de sus actividades productivas. cidad de crecer sin desequilibrarse. Aunque en esta
ocasión la pertenencia a una unión monetaria permite
9. Conclusiones prolongar el desequilibrio, pero también dificulta la co-
rrección del mismo.
La competitividad de una economía es un fenómeno Se observa igualmente un deterioro continuo y acele-
complejo que no puede ser analizado en todos sus as- rado del tipo de cambio real, y que cuando mejora se
pectos por un artículo de estas dimensiones. En este debe exclusivamente a los movimientos en tipo de cam-
trabajo nos hemos limitado a analizar unas cuantas va- bio ya que persiste un importante diferencial de inflación
riables que nos pueden indicar como ha evolucionado la y de la capacidad de competir por la inversión exterior,
competitividad en la última década. que se ha reducido drásticamente en los últimos años.
Como indicadores positivos de la posición competitiva La economía española continúa exportando hacia
de España tenemos, en primer lugar, el fuerte incremen- mercados de lento crecimiento, mientras que nuestra

ALBERTO NADAL BELDA
presencia exportadora e inversora en Asia, Norteaméri- ceso de demanda interna que propicia la pertenencia a
ca o Europa del Este continúa siendo muy modesta. la UEM, se debe diseñar un marco institucional, fiscal y
Por último, en la última década no se aprecian avan- laboral aún más atractivo a la inversión directa, es preci-
ces sustanciales en el desequilibrio tecnológico tradicio- so un enorme esfuerzo en educación que permita mejo-
nal de la economía española, ni en el crecimiento de la rar la calidad del capital humano y una política tecnoló-
productividad, aunque esto último debe matizarse por la gica realmente incentivadora de la creatividad. La eco-
situación de exceso de oferta de partida existente en el nomía española ha sabido siempre adaptarse a los
mercado de trabajo. retos de su internacionalización, y la situación actual
Para hacer frente a elementos preocupantes de la po- debe ser vista como una oportunidad. Para ello se preci-
sición competitiva española y reforzar los elementos po- sa un esfuerzo conjunto de la sociedad y de los gestores
sitivos se precisa continuar con el esfuerzo de política de la política económica, que deben asumir el reto de la
económica. La política fiscal debe tratar de reducir el ex- competitividad como uno de sus objetivos prioritarios.

Isabel Martín Castellá
ESPAÑA Y LAS INSTITUCIONES
FINANCIERAS DE LA UNIÓN
EUROPEA*
De las tres instituciones financieras europeas supranacionales, el grupo Banco Europeo
de Inversiones es la de mayor actividad en España. El grupo BEI apoya las políticas
europeas de cohesión económica y social. Para ello, concede préstamos a largo plazo en
condiciones favorables, invierte en fondos de capital riesgo, concede garantías y presta
servicios de consultoría. España se ha convertido en uno de los primeros beneficiarios
de las operaciones del grupo BEI. El Banco sigue teniendo un importante papel a
realizar en el futuro, y sus retos principales son la asunción de más riesgos, la
financiación de las inversiones en I+D y el desarrollo de nuevos sectores del mercado
de capitales.
Palabras clave: financiación, instituciones financieras europeas, préstamos, titulización, capital-riesgo,

garantías, BEI, BERD, UE.
1. Las instituciones financieras de la UE con el Grupo BEI, un tamaño menor y su actividad en

España es muy limitada o nula, el presente artículo se
La Unión Europea (UE) sólo cuenta con una institu- centrará en el Grupo BEI y su presencia en España.
ción financiera: el Grupo BEI, que está compuesto por el Como anexo se acompaña una breve descripción del
propio Banco Europeo de Inversiones (BEI) y el Fondo BERD y del CEB.
Europeo de Inversiones (FEI).
El Banco Europeo de Reconstrucción y Desarrollo El Grupo BEI
(BERD) y el Banco de Desarrollo del Consejo de Europa
(CEB) son instituciones supranacionales que por su ám- El Banco Europeo de Inversiones
bito de actuación o por sus accionistas también se pue-
den considerar como instituciones europeas. Sin em- La institución financiera de la UE fue creada en 1958
bargo, como estas instituciones tienen, en comparación por el Tratado Constitutivo de la Comunidad Económi-
ca Europea como un instrumento al servicio del apoyo
que los países y las regiones más desarrolladas de-
* El contenido de este artículo es responsabilidad de la autora y no
seaban prestar a las zonas más atrasadas siendo la
representa necesariamente la opinión del Grupo BEI. política de cohesión económica y social la principal ra-

ISABEL MARTÍN CASTELLÁ
zón de su existencia según su Estatuto. Aún sin modifi- bles desde el punto de vista técnico, económico y finan-
cación de dicho Estatuto, sucesivos Consejos Euro- ciero. En general, el Banco sólo financia hasta el 50
peos le han ido confiando otros Mandatos como la propor 100 del coste total del proyecto. Los beneficiarios
moción del conocimiento y la innovación, el desarrollo pueden ser entidades públicas o privadas.
de redes transeuropeas de transporte y de energía, la Los préstamos se negocian entre el BEI y el promotor
mejora y protección del medio ambiente, el apoyo a las del proyecto. Sus condiciones concretas dependerán de
Pyme y, finalmente, el apoyo a las políticas de desarro- la naturaleza del proyecto y de los plazos de ejecución y
llo y cooperación exterior de la UE. El BEI cumple estos de amortización. Dado que la plantilla del BEI está muy
objetivos mediante la financiación de proyectos de in- ajustada, 1.300 empleados para un volumen anual de
versión y prestación de asistencia técnica que favorez- operaciones de casi 45.000 millones de euros, el Banco
can estas políticas. no está en condiciones de financiar directamente pro-
El BEI es propiedad de los 25 Estados miembros de la yectos de Pyme o de pequeñas entidades locales, por
UE. Cuenta con un capital social de 163.700 millones de ello el BEI concede préstamos a bancos u otros interme-
euros, siendo Alemania, Francia, Italia y el Reino Unido diarios financieros quienes, a su vez y bajo su responsa-
los principales accionistas con una participación del 16 bilidad, prestan los fondos debidamente fraccionados a
por 100 cada uno. España es el quinto mayor accionista tales proyectos, verificando que cumplan los criterios de
con una participación del 9,8 por 100. selección del BEI. El BEI supervisa que este procedi-
El BEI se financia a través de sus fondos propios y de miento se haga correctamente.
la captación de recursos en los mercados financieros in-
ternacionales. Su rating AAA debido a su solidez finan- El Fondo Europeo de Inversiones
ciera y la de sus accionistas le permite tomar prestado
fondos en los mercados financieros en condiciones muy El FEI fue creado en el año 1994 como una joint ven-
ventajosas. Dado que el BEI opera sin ánimo de lucro, ture entre la Comisión, diversas instituciones financieras
presta los recursos obtenidos añadiendo un pequeño europeas y el BEI. Su capital asciende a 2.000 millones
margen para cubrir sus costes, ello implica, para los be- de euros y sus accionistas son el BEI con el 61,9
neficiarios de los préstamos BEI, un coste de financia- por 100 del capital, la Comisión con el 30 por 100 y, fi-
ción muy competitivo. nalmente, 23 instituciones financieras europeas con el
Para la consecución de sus objetivos, el Banco con- 8,1 por 100 restante.
cede préstamos a medio y largo plazo (hasta 25 años El FEI es la filial de capital riesgo y de garantía del Gru-
aunque excepcionalmente también a 35 años) en un po BEI. Además también presta servicios de consultoría.
ámbito geográfico de actuación muy extenso. El 93 Las operaciones de capital riesgo del FEI se realizan
por 100 de las operaciones del Banco se realiza dentro invirtiendo en fondos de inversión regionales, paneuro-
de la Unión Europea mientras que el 7 por 100 restante peos, tecnológicos o especializados en la financiación
corresponde a operaciones efectuadas en países no code empresas innovadoras a fin de contribuir a la forma-
munitarios con los que el Banco ha firmado acuerdos de ción de un mercado equilibrado de capital riesgo en Eu-
cooperación (países de África, Caribe, Pacífico, Asia, ropa. A finales de 2004, el FEI tenía invertidos 2.770 mi-
América Latina y del arco mediterráneo). llones de euros en 199 fondos de capital riesgo.
Los préstamos que concede el BEI deben financiar in- Las garantías que concede el FEI son de tres tipos:
versiones en activos fijos nuevos que persigan alguno mejoras de crédito en operaciones de titulización, garan-
de los objetivos antes mencionados y que, al mismo tías de carteras de préstamos y garantías a sociedades
tiempo, sean respetuosos con el medio ambiente y via- instrumentales. Estas garantías se ofrecen a un amplio

ESPAÑA Y LAS INSTITUCIONES FINANCIERAS DE LA UNIÓN EUROPEA
abanico de contrapartes, tales como bancos, sociedades de uno de los seis Consejeros expertos independientes,
de leasing, instituciones de garantía, fondos de garantías y uno de los Consejeros nombrados en el FEI en repre-
mutuas, etcétera, con el objetivo de permitirles desarro- sentación del BEI es precisamente el nombrado en el
llar su actividad de financiación en favor de las Pyme. A BEI a propuesta del Gobierno español.
finales de 2004, el FEI tenía garantizadas 151 operacio- Los Estatutos del Banco establecen que la nacionali-
nes por un importe de casi 8.000 millones de euros. dad del personal debe representar de forma equilibrada
Los servicios de consultoría consisten en el diseño, a todos los Estados miembros por lo que cabe esperar
desarrollo y evaluación de instrumentos y estructuras fi- que al haber aumentado el capital en manos de España
nancieras complejas de apoyo a las Pyme, con el objeti- se produzca un aumento de la incorporación de españo-
vo de mejorar la eficiencia de los fondos públicos desti- les. Sin embargo, este proceso lleva su tiempo puesto
nados a este sector. que las nuevas incorporaciones se hacen en los niveles
El ámbito geográfico de actuación del FEI es el territo- más junior y la realidad hoy es que en la alta dirección
rio de los Estados miembros de la Unión Europea así del Banco están aún en mayoría los nacionales de los
como el de los países en vías de adhesión a la Unión Estados miembros fundadores.
Europea.
La actividad del Grupo BEI en España
2. España y el Grupo BEI
Actividad inversora del BEI
España en los órganos de gobierno del BEI
Aunque la fecha de inicio de las operaciones del BEI
España está integrada en los órganos de gobierno de en España se remonta al año 1981 con la firma de los
la institución desde 1986 y siempre en función de su par- acuerdos de cooperación económica previos a la adhe-
ticipación en el capital. La aportación inicial fue estableci- sión suscritos con la Comunidad, la actividad del BEI en
da en el 6,5 por 100 que era el porcentaje que el PIB es- España no empieza a despegar hasta la plena adhesión
pañol representaba respecto al conjunto de los entonces de España en 1986, tal y como se muestra en el Gráfi-
12 Estados miembros. Actualmente se eleva al 9,8 co 1. A título comparativo, la inversión total en los cinco
por 100 como consecuencia de la revisión de los Estatu- años del período de pre-adhesión ascendió a 550 millo-
tos del Banco que tuvo lugar en 2002 al negociar la incor- nes de euros mientras que en el primer año después de
poración de diez nuevos Estados miembros y del deseo la adhesión ascendió a 410 millones de euros.
del Gobierno español de aumentar su presencia e in-
fluencia en las Instituciones Financieras Internacionales. a) La actividad en la etapa de preadhesión
España cuenta junto a Portugal con uno de los ocho (1981-1985)
puestos de Vicepresidente y Miembro del Comité de Direc-
ción, órgano responsable de la gestión diaria del Banco. Los 550 millones de euros que el BEI aportó durante
España, como cada accionista, propone el nombra- esta fase preliminar tuvieron por objeto facilitar la integra-
miento de un miembro Consejero del Consejo de Admi- ción de la economía española dentro del conjunto de la
nistración que se rige por el sistema de votación de do- CE, promoviendo el desarrollo regional del país mediante
ble mayoría, es decir, por número de países y por parti- la mejora de las infraestructuras, sobretodo los enlaces de
cipación en el capital, así como a un miembro Consejero comunicación con la CE y facilitando la consecución de los
suplente alternando este puesto con Portugal. En la ac- objetivos comunitarios de política energética (ahorro ener-
tualidad España también ha propuesto el nombramiento gético y diversificación de las fuentes de energía). Durante

GRÁFICO 1
LA INVERSIÓN DEL BEI EN ESPAÑA, 1981-2004

7.000 70.000
6.500
6.000 60.000
5.500
5.000 50.000
Inversión acumulada
4.500
Inversión anual
4.000 40.000
3.500
3.000 30.000
2.500
2.000 20.000
1.500
1.000 10.000
500
0 0
83
90
93
00
02
03
89
99
81
88
91
98
01
82
92
86
96
84
94
04
85
95
87
97
19
19
19
20
20
20
19
19
19
19
19
19
20
19
19
19
19
19
19
20
19
19
19
19
Año
Inversión Anual (escala izquierda) Inversión Acumulada (escala derecha)
FUENTE: BEI.
este período, el BEI concedió una financiación a largo pla- mer país receptor de los préstamos del Banco. También
zo que difícilmente hubiera podido ser proporcionada por en 2004, España es el país que más ha contribuido a
la banca comercial española al no disponer ésta de un cumplir los objetivos de inversión del BEI. Así, de los
fondeo a esos plazos. Durante este período, como en los cinco objetivos de inversión del BEI, España se sitúa a
sucesivos, el principal sector receptor de las inversiones la cabeza en tres de ellos (cohesión económica y social,
del BEI fueron las Pyme, beneficiarias de la mayoría de los redes transeuropeas y protección del medio ambiente),
préstamos intermediados por el sector bancario, con más quedando segunda y tercera en los otros dos objetivos
del 50 por 100 del total de las inversiones. (apoyo a las Pyme y promoción del conocimiento e inno-
vación respectivamente).
b) La actividad en la etapa posterior a la adhesión La actividad del BEI en España ha presentado nota-
(1986-2004) bles variaciones a lo largo del tiempo tal y como se
muestra en el Gráfico 3. En el período 1986-1993, el vo-
Tal y como se muestra en el Gráfico 2, a partir del mo- lumen de operaciones creció al calor de la gran expan-
mento en que España se convierte en accionista del sión económica que vivió la economía española. La cri-
BEI, el crecimiento de la actividad del Banco en nuestro sis económica sufrida en el año 1993 no tuvo su reflejo
país ha sido espectacular. De los 409 millones de euros hasta el período 1994-1996, en el que se redujo el im-
prestados en 1986 se pasa, a finales del año 2004, a porte de préstamos concedidos un 35 por 100 (explica-
6.750 millones, lo que ha convertido a España en el pri- do, sobretodo, por la reducción de la inversión pública

GRÁFICO 2
INVERSIÓN ANUAL DEL BEI EN LOS PRINCIPALES PAÍSES EUROPEOS, 1986-2004
8.000
7.000
6.000
Millones de euros
5.000
4.000
3.000
2.000
1.000
0
90
93
00
03
89
99
88
91
98
01
92
02
86
96
94
04
95
87
97
19
19
20
20
19
19
19
19
19
20
19
20
19
19
19
20
19
19
19
Años
Reino Unido Francia Italia Alemania España
FUENTE: BEI.
en el sector transporte). A partir del año 1997, en el que BEI, entre las que destacan las ampliaciones de los me-
la economía española vuelve a crecer a un ritmo del 4 tros de Madrid, Barcelona, Valencia y Bilbao, los puertos
por 100, se reactiva el crecimiento de los préstamos del de Barcelona, Valencia y Bilbao, las radiales de Madrid,
BEI en España gracias al incremento de la actividad en el AVE y diversos planes de mejoras de carreteras del
los sectores de las telecomunicaciones y de los trans- Ministerio de Fomento.
portes. Sin embargo, la explosión de la burbuja del sec- Los motivos de la concentración de la actividad del
tor de las telecomunicaciones e Internet que se produce BEI en España en el sector transportes son tres:
a partir de 2000, provoca la caída de la actividad en En primer lugar la financiación del BEI, por sus carac-
esos sectores pero ésta fue ampliamente compensada terísticas de plazo y de coste, ha sido el complemento
por el aumento en los sectores de transporte, infraes- ideal a los cuantiosos fondos estructurales que ha reci-
tructura urbana y energía así como en los préstamos a bido España para desarrollar infraestructuras de trans-
los intermediarios financieros a favor de las Pyme. porte en los últimos años.
Desde un punto de vista sectorial, en el período En segundo lugar, el Plan de Infraestructuras de
1986-2004, tal y como se muestra en el Gráfico 3, el Transporte y, más recientemente, el Plan Estratégico de
sector de los transportes, con el 37 por 100 del total de Infraestructuras y Transporte, destinados a dotar a
las inversiones realizadas por el Banco en España, ha España de unas infraestructuras de transporte moder-
sido el principal beneficiario. El Mapa 1 muestra algunas nas, han requerido y siguen requiriendo, un esfuerzo in-
de las infraestructuras de transporte financiadas por el versor muy importante que excediendo los recursos pú-

GRÁFICO 3
LA INVERSIÓN DEL BEI EN ESPAÑA, 1986-2004

8.000
7.000
6.000
Inversión total anual
5.000
4.000
3.000
2.000
1.000
0
90
93
00
03
89
99
88
91
98
01
92
02
86
96
94
04
95
87
97
19
19
20
20
19
19
19
19
19
20
19
20
19
19
19
20
19
19
19
Años
Transporte Préstamos Globales Telecomunicaciones Energía
Industria Infraestructura urbana Distribución y tratamiento de aguas
Salud y Educación Servicios Agricultura y selvicultura
FUENTE: BEI.
blicos no podía contar con apoyos privados de financia- pales mecanismos usados. Un PPP consiste en un
ción suficientes frente a los largos plazos que precisa el acuerdo entre el sector público y el privado donde este
dilatado tiempo de amortización de las infraestructuras último aporta recursos para la financiación y gestión de
de transporte. Tales proyectos han sido los candidatos determinadas infraestructuras. Las operaciones PPP fi-
naturales a la financiación del BEI. Así el Estado buscó nanciadas, no se han limitado al sector de transporte
la colaboración del BEI firmando en 2002 un Acuerdo sino que también han financiado proyectos en los ámbi-
Marco de financiación por importe de 10.000 millones tos de la educación, la salud y la distribución y trata-
de euros y que alcanzaba las áreas de transporte ferro- miento de aguas. En el período 1986-2004, el BEI ha
viario (GIF, ahora ADIF, y RENFE) de transporte aéreo participado en España en 15 operaciones PPP, finan-
(AENA) y de transporte marítimo (Puertos del Estado). ciando un importe total de casi 3.000 millones de euros.
En tercer lugar, las normas de estabilidad presupues- Cabe resaltar que la contribución del BEI en estos de-
taria han limitado la capacidad de endeudamiento del sarrollos de infraestructuras no se ha limitado a la con-
sector público fomentando la utilización de fórmulas de cesión de créditos. Existe un acuerdo de colaboración
financiación que eviten el aumento del déficit público. La con la Comisión Europea por el cual el BEI realiza los
colaboración público-privada (también conocida como estudios de evaluación de los proyectos beneficiarios de
PPP por sus siglas en inglés) ha sido uno de los princi- los Fondos Estructurales, Fondo de Cohesión y Fondos

MAPA 1
PRINCIPALES PROYECTOS DE TRANSPORTE FINANCIADOS POR EL BEI EN ESPAÑA

1986-2004
FUENTE: BEI.
EFTA o del Espacio Económico Europeo. Así el Banco antiguos miembros que están más rezagados en estas
ha intervenido en la fase de definición de las inversiones prácticas.
habiendo incorporado a las mismas su experiencia de Los préstamos globales son el segundo ámbito de acti-
proyectos similares desarrollados con anterioridad. vidad en importancia del BEI en España con el 23 por 100
También el Banco ha asesorado a diversos promotores de las inversiones. De los 14.000 millones de euros pres-
desde el Ministerio de Fomento, Comunidades Autóno- tados con este instrumento, aproximadamente el 50
mas o Ayuntamientos en la preparación de muchas de por 100 se ha destinado a Pyme, el 39 por 100 se ha desti-
las concesiones administrativas para el desarrollo de in- nado a Ayuntamientos y promotores públicos y el 11
fraestructuras así como de sistemas de colaboración por 100 restante a empresas privadas bajo concesión. El
público-privados de prestación de servicios públicos. BEI ha firmado préstamos globales a unas 70 entidades
Se puede afirmar sin triunfalismo que la experiencia intermediarias que incluyen la práctica totalidad de los
del BEI en España es tan positiva que ahora sirve de re- grandes bancos y cajas, la mayoría de las cajas rurales,
ferencia no sólo a la actividad que se está desarrollando algunas cooperativas de crédito y finalmente institutos de
en los nuevos Estados, sino también en algunos de los finanzas de diversas Comunidades Autónomas. Esta am-

plia base de intermediarios ha permitido aumentar la co- cado, con una participación del 33 por 100. El Banco con-
bertura geográfica de los préstamos globales y estimular tribuyó así, de forma decisiva, al desarrollo del citado
la competencia, induciendo a los bancos a formular la me- mercado transfiriendo su know-how en la emisión de bo-
jor oferta posible repercutiendo sobre los beneficiarios últi- nos a la banca local, dando volumen al mercado, alar-
mos las favorables condiciones de los préstamos del BEI. gando los plazos de emisión, introduciendo nuevos pro-
Hay que señalar que la instrumentalización que ha realiza- ductos (realizó, por ejemplo, la primera emisión de notas
do el BEI de numerosos préstamos globales mediante titu- de interés variable con tipo de interés máximo y la emi-
lizaciones de activos ha contribuido a que España cuente sión de los entonces famosos Bonos Europeos) y, final-
con el segundo mercado de titulizaciones más desarrolla- mente, ampliando la base de inversores (emitió produc-
do de Europa por detrás del Reino Unido. tos destinados a los pequeños ahorradores).
c) Consecuencias de la actividad inversora del BEI La actividad del FEI

en España
La actividad de inversión en capital riesgo del FEI en
En conclusión se puede afirmar que el BEI, a través de España se ha materializado con la toma de participación
su actividad crediticia, ha tenido un papel positivo en el en 13 fondos por un importe de 174 millones de euros,
proceso de desarrollo ocurrido en España en los últimos equivalente al 6 por 100 de la cartera total del FEI. Seis
20 años al haber proporcionado un complemento a la dis- de estos fondos están especializados en high-tech y
ponibilidad de financiación a muy largo plazo que consti- start ups, tres son generalistas y cuatro tienen un enfo-
tuía, hasta casi la llegada del euro, un factor que estaba que regional.
pesando sobre el crecimiento económico, sobre la nece- Con respecto a la actividad de garantía, el FEI ha fir-
saria modernización y diversificación del sistema finan- mado en España 11 contratos de garantía y contraga-
ciero y también sobre el desarrollo de algunos nichos de rantía por un importe de 718 millones de euros o, lo que
los mercados de capitales. Igualmente el asesoramiento es lo mismo, el 10 por 100 de la cifra total que el FEI ha
y las inversiones del BEI en sistemas de financiación ex- comprometido en garantías. El FEI ha apoyado además
trapresupuestaria para las entidades publicas y operacio- al sistema español de garantías contragarantizando
nes fuera de balance para las entidades financieras, han parte del riesgo asumido por la Compañía Española de
tenido un efecto dinamizador en los últimos años. Refinanciamiento (Cersa). También ha garantizado la
cartera de préstamos a Pyme y de microcréditos de di-
La actividad de emisión del BEI versas instituciones financieras y ha proporcionado me-
joras de crédito en varias operaciones de titulización.
Como se ha señalado anteriormente, la actividad de El FEI también ha prestado en España servicios de
prestamista del BEI lleva aparejada una actividad parale- consultoría. Ha asesorado, por ejemplo, al Instituto de
la de captación de fondos en los mercados de capitales. Fomento de Andalucía (IFA) en la estrategia de uso de
Del año 1986 al 1999, el BEI realizó en España diversas mecanismos innovadores para apoyar el desarrollo em-
emisiones de bonos en el mercado «Matador» (obligacio- presarial o, más recientemente, ha colaborado con el
nes de un emisor no nacional expresadas en pesetas), Centro para el Desarrollo Tecnológico Industrial (CDTI)
que finalizaron con la introducción del euro. Durante este en el diseño de un fondo de fondos de capital riesgo
período, el BEI emitió en España un volumen en pesetas complementado por otro instrumento de financiación a
y otras monedas equivalente a más de 8.000 millones de largo plazo de apoyo a inversiones en Pyme tecnológi-
euros, lo que le convirtió en el primer emisor en este mer- cas en España.

3. Retos futuros de la actividad del BEI en España cash flows previsibles no son, en principio, considera-
das como financiables mediante préstamos tradiciona-
La evolución estratégica del Grupo BEI les por el sector financiero. En la actualidad, el Grupo
BEI ya está presente en la financiación de estas opera-
El Consejo de Gobernadores del BEI ha aprobado en ciones a través de las inversiones en capital riesgo que
junio de 2005 una redefinición de la estrategia del Grupo realiza el FEI, pero quiere dar un paso más con la pre-
BEI basada en proporcionar al mercado nuevos produc- paración de un nuevo programa para desarrollar acele-
tos y en la toma, de forma controlada, de mayores ries- radores de transferencia de tecnología (facilitar el paso
gos en aquellas situaciones que el mercado no provea. desde la investigación a los desarrollos industriales y su
Dado que esta estrategia aún no ha tomado forma, cabe protección mediante la introducción de patentes) y una
preguntarse en qué áreas el Banco puede asumir más nueva línea de préstamos participativos para las Pyme
riesgos y ofrecer nuevos productos. que precisan apoyo financiero a muy largo plazo pero
Un candidato claro son los grandes proyectos de in- que no desean incorporar nuevos socios en el capital.
fraestructuras. Hasta ahora, el BEI sólo asumía el riesgo El BEI por su parte se propone además utilizar otros
de un proyecto a partir de la fase de estabilización del mecanismos más adaptados a financiar I+D como, por
proyecto, es decir, a partir del momento en que los in- ejemplo, mezzanine finance o préstamos subordinados
gresos alcanzaban un cierto nivel. Durante la fase de y la financiación contra la garantía de las patentes.
preestabilización, el Banco normalmente solicitaba ga- Pero donde los mayores cambios pueden y deben
rantías al promotor. Sin embargo, para decidir si un de- producirse es en toda la actividad conducente al desa-
terminado proyecto se financia, el BEI efectúa una eva- rrollo de nuevos sectores del mercado de capitales. El
luación en profundidad del mismo. En primer lugar un BEI acude a éstos para financiarse en volúmenes anua-
equipo de economistas valida los modelos financieros les de 50.000 millones de euros, el mayor emisor entre
presentados por el promotor alterando las asunciones las Instituciones Financieras Internacionales y a la par
hechas por éste para verificar que el proyecto pueda so- de algunos emisores soberanos europeos. El BEI ha
portar escenarios extremos (por ejemplo disminuciones crecido aumentando casi exponencialmente su balance,
de demanda, aumentos de costes, etcétera). En segun- eso sí, ayudando a entidades públicas y a entidades fi-
do lugar, un equipo de ingenieros se encarga de verifi- nancieras a limitar el crecimiento de sus propios balan-
car tanto la viabilidad técnica del proyecto como el cum- ces; el BEI aporta liquidez a las titulizaciones con sus in-
plimiento de la legislación comunitaria medioambiental y versiones en emisiones de cédulas hipotecarias (que fa-
de contratación. En tercer lugar, un equipo jurídico vali- vorecen la inversión en Pyme) y en titulizaciones de las
da todo el marco legal y la documentación contractual. carteras de las entidades financieras, pero el Banco to-
Es decir, el Banco revisa la solidez de todo el proyecto. davía no aplica las ventajas de estas técnicas a su pro-
Por ello, el paso natural es que el BEI asuma también al pia actividad. Una entidad de este prestigio, por sus ac-
menos una parte de los riesgos de la fase de preestabili- cionistas, su solidez financiera y tan amplia red de con-
zación cuando el promotor no pueda obtener garantías. tactos en todos los países está en condiciones idóneas
Al asumir estos riesgos, el BEI dotaría a los proyectos para potenciar en Europa el desarrollo de productos fi-
de una credibilidad que tendría un efecto catalizador en nancieros que están muy extendidos en EE UU así
la participación de otros garantes o financiadores.
La financiación de la investigación y desarrollo es otra
de las áreas en las que el Grupo BEI puede y debe1 asu- 1
En las conclusiones del Consejo celebrado en Bruselas el 22 y 23
mir más riesgos. Las inversiones en I+D, al no generar de marzo 2005 se establece este mandato al BEI (punto 17).

como, por ejemplo, los bonos y títulos de las agencias La futura actividad del BEI en España
federales que descuentan activos a los bancos y los bo-
nos de las financiaciones de proyecto (project finance). La realidad de las entidades financieras en la España
Titulizar la propia cartera del BEI de proyectos maduros, de hoy es que se encuentran en primera línea a nivel
aquéllos que han llegado hace tiempo a la fase de estabili- europeo por lo que la capacidad del BEI para colaborar
dad e incluso en muchos casos, disfrutando de alta renta- con ellas en el futuro y mantener el nivel de actividad del
bilidad, tendría al menos tres efectos beneficiosos: pasado dependerá, en gran medida, de la capacidad del
· Liberar recursos financieros y humanos en el BEI Grupo de responder a los retos señalados en el aparta-
para centrarse más en la ayuda a nuevos proyectos en do anterior.
fases más difíciles y por lo tanto de potencial mayor va- En cuanto a la colaboración con el sector público, es
lor añadido como es la estructuración y el arranque de previsible que a pesar de la más o menos rápida desa-
los mismos. parición de los fondos estructurales, la necesidad de se-
· Proporcionar a los ahorradores e inversores institu- guir aumentando la dotación en infraestructuras man-
cionales europeos activos seguros y de mayor rentabili- tenga el interés de las operaciones del BEI en España,
dad que los bonos con que ahora se financia el Banco. máxime si las orientaciones estratégicas antes reseña-
· Desarrollar el mercado de activos con un subya- das llevan al Banco a una mayor toma de riesgos en las
cente de operaciones del sector público, pero con ma- fases iniciales de las inversiones y a una mayor involu-
yores rentabilidades y diversidad de riesgo que la deuda cración del Banco en la salida natural de estos project fi-
pública. nance al mercado de capitales.
Hay quién cuestiona la existencia del BEI en Europa Pero sin lugar a dudas el gran reto para Europa, para
pensando en una evolución más orientada a un banco el Grupo BEI y para España es la innovación. Las Insti-
de desarrollo fuera de la UE. El papel del BEI en la UE tuciones europeas y los Gobiernos tendrán que poner a
aún tiene mucho sentido, pero siempre que sepa ir trabajar todos los medios para impulsar estas activida-
evolucionando para adaptarse a la realidad de unas des sin las cuales la competitividad europea seguirá
entidades financieras europeas cada vez más globales perdiendo puestos a nivel mundial. El Grupo BEI tiene
y tecnificadas, y dar respuesta a unos mercados finan- medios para incidir positivamente en estos desarrollos
cieros necesitados de impulso y desarrollo en alguna de los que esperamos los mejores resultados y que
de sus áreas incipientes, como las mencionadas ante- España siga siendo uno de los países que más los apro-
riormente. veche en su beneficio.

ANEXO
El Banco de Desarrollo del Consejo de Europa
El Banco de Desarrollo del Consejo de Europa (CEB) fue creado en 1956. Es un banco multilateral de desarro-
llo con una vocación social que se encuentra bajo la autoridad del Consejo de Europa. Tiene personalidad jurídi-
ca propia y es autónomo financieramente. El CEB tiene un capital social de 3.300 millones de euros. Los accio-
nistas del CEB son 38 países europeos siendo Alemania, Francia e Italia los principales accionistas con un 16,7
por 100 cada uno. España es el cuarto accionista con una de participación del 11,2 por 100.
El objetivo prioritario del CEB en su origen fue ayudar a los Estados a resolver los problemas sociales que pu-
dieran surgir en su territorio debido a la presencia de refugiados, de grupos de población desplazados o de vícti-
mas de catástrofes naturales o ecológicas. Posteriormente el CEB a impulso de sucesivas Cumbres del Consejo
de Europa amplió la concesión de préstamos a la financiación de inversiones destinadas a la creación de empleo
en Pyme de zonas desfavorecidas, a la elaboración de programas de formación profesional, a la construcción de
viviendas de protección social, al desarrollo de infraestructuras sociales en el ámbito de la salud, la educación, la
protección del medio ambiente (tratamiento de aguas y de residuos sólidos), la modernización rural y a la protec-
ción y rehabilitación del patrimonio histórico.
El CEB opera sin ánimo de lucro, aplicando un pequeño margen para cubrir sus costes operativos. El CEB se
financia con sus fondos propios y a través de la captación de recursos en los mercados financieros internaciona-
les. Su nivel de rating AAA le facilita obtener recursos en dichos mercados en las mejores condiciones, lo que le
permite reducir el coste de la financiación de los proyectos. Excepcionalmente, para aquellos proyectos que res-
ponden a los objetivos prioritarios del Banco y que tienen un fuerte contenido social, el CEB puede incluso aplicar
bonificación de intereses.
El CEB puede financiar proyectos individuales o bien la agrupación de proyectos de pequeño importe con un
mismo prestatario.
Los préstamos se conceden con un plazo de amortización de uno a 15 años. En general, el Banco financia un
importe máximo del 50 por 100 del coste total del proyecto aunque este límite se ha excedido en casos excepcio-
nales. Los beneficiarios pueden ser tanto los Estados, las autoridades locales o, en el caso de proyectos que
agrupen a varios beneficiarios, instituciones financieras.
El importe total de préstamos concedidos por el Banco durante el año 2004 ascendió a 1.800 millones de eu-
ros, de los que 250 millones de euros sirvieron para financiar proyectos multisectoriales en España.
El Banco Europeo de Reconstrucción y Desarrollo
El Banco Europeo de Reconstrucción y Desarrollo (BERD) fue creado en el año 1991.

El BERD tiene un capital social de casi 20.000 millones de euros. Los accionistas del Banco son 60 países y
dos instituciones internacionales (la Comisión Europea y el BEI). Los principales accionistas son EE UU con el
10,1 por 100 del capital, seguido de Francia, Alemania, Italia, Reino Unido y Japón con el 8,6 por 100 cada uno,
Rusia con el 4 por 100 y Canadá y España con el 3,5 por 100 del capital.

El objetivo del BERD es promover la economía de mercado en un entorno democrático. Con tal fin el Banco fi-
nancia las operaciones que impulsen las reformas estructurales y sectoriales, la competencia, el buen gobierno
corporativo, los procesos de privatización y las mejoras de los sistemas legales y, finalmente, las operaciones
que fomenten el desarrollo de infraestructuras necesarias para apoyar al sector privado.
Los beneficiarios de la actividad del BERD son, principalmente, bancos y empresas del sector privado. Las
empresas públicas también pueden ser beneficiarias del BERD pero únicamente para aquellos proyectos que
tengan por objeto su privatización, reestructuración o mejora de los servicios públicos. En la actualidad el BERD
invierte en 27 países del antiguo bloque soviético.
El BERD se financia mediante la toma de fondos en los mercados internacionales. Su rating AAA también le
permite financiarse de forma muy competitiva. Al coste de esos fondos el Banco carga el margen necesario para
cubrir tanto sus costes operativos como las primas de riesgo-proyecto y de riesgo-país. Además, el Banco cuen-
ta con un fondo con donaciones de diversos países, destinado a conceder ayudas para preparar la presentación
de proyectos al Banco.
El BERD utiliza instrumentos de financiación y programas de soporte para la consecución de sus objetivos.
Los instrumentos de financiación consisten en préstamos, inversiones en capital social de empresas y ga-
rantías.
En las operaciones de préstamos y de inversión en capital social, el BERD sólo financia un máximo del 35
por 100 del coste de la inversión de aquellos proyectos que, no pudiendo ser financiados en condiciones equiva-
lentes por el sector privado, sean económica y medioambientalmente viables. Los promotores del proyecto de-
ben pues aportar capital al proyecto por un importe igual o superior a la inversión del BERD.
El BERD puede conceder directamente préstamos de 5 a 250 millones de euros, con plazos de amortización
de uno a 15 años. Para importes menores, el Banco concede préstamos a intermediarios financieros quienes, a
su vez, prestan a los beneficiarios finales que cumplan los requisitos de inversión del BERD.
Respecto a las inversiones en capital social, el Banco sólo invierte tomando posiciones minoritarias en aque-
llos proyectos que ofrezcan expectativas suficientes de rentabilidad y que tengan una estrategia clara de desin-
versión, dado que el plazo máximo de permanencia del BERD en el capital de las empresas es de ocho años. El
importe máximo de la inversión puede llegar a 100 millones de euros. Para poder financiar proyectos más peque-
ños el Banco invierte en fondos de inversión que, a su vez, invierten en el capital social de Pyme.
El Banco concede también garantías para el comercio internacional con los países de su ámbito de actuación,
garantizando el pago de instrumentos emitidos por los bancos, cubriendo tanto el riesgo comercial como el ries-
go político.
Finalmente los programas de soporte tienen por objetivo mejorar el nivel de formación de los directivos de
Pyme y de los consultores que prestan sus servicios a las Pyme.
Durante el año 2004, el BERD invirtió 4.100 millones de euros en operaciones de financiación, de los que el 86
por 100 sirvieron para financiar al sector privado. El BERD ha invertido durante el período 1993-2004 100 millo-
nes de euros en programas de soporte.

José Juan Ruiz Gómez
UN PAÍS, DOS CONTINENTES:
LATINOAMÉRICA Y LA
GLOBALIZACIÓN DE LA ECONOMÍA
ESPAÑOLA
En los últimos 25 años, la economía española ha realizado avances espectaculares, como
lo demuestra el dato de que en dicho período la renta per cápita se haya multiplicado por
3,6, record superado únicamente por otros cuatro países desarrollados, y también
europeos: Irlanda, Luxemburgo, Malta y Chipre. El proceso de apertura comercial y de
internacionalización de la empresa española ha desempeñado un papel fundamental en
este proceso y, muy especialmente, las inversiones directas realizadas en Latinoamérica
durante la década de los noventa, como se pone de relieve a lo largo del artículo.
Palabras clave: internacionalización de la economía, expansión exterior, inversiones directas, Latinoamérica,

España, 1980-2005.
«Era difícil que un español, de no ser fanático o iluso, parte de los opositores de la época no sólo porque en él
pudiera ser optimista.»
colaboraban los mejores economista españoles —en
Pío Baroja concreto, de los que queríamos ser compañeros— sino
La guerra civil en la frontera
Caro Raggio. Madrid, 2005 también porque era una perfecta descripción de qué
era, qué le faltaba y a qué aspiraba la todavía muy joven
1. Introducción democracia española.
Han pasado casi 25 años. El libro que coordinó Luis
En 1981, el servicio de publicaciones de la Secretaría María Linde, y cuya elegante cubierta diseñó César Bo-
General Técnica del Ministerio de Economía y Comercio bis, está en el estante de mi librería. Y, efectivamente,
publicó un libro titulado Lecturas de Economía Española he tenido la fortuna de disfrutar de dos décadas de
e Internacional: 50 aniversario del Cuerpo de Técnicos amistad de buena parte de los economistas que partici-
Comerciales1 en el que, entre otros, recalamos buena paron en aquella aventura intelectual. Además, el país,
1
MINISTERIO DE ECONOMÍA Y COMERCIO (1981): Lecturas de Técnicos Comerciales, Servicio de Publicaciones de la Secretaria
Economía Española e Internacional. 50 aniversario del Cuerpo de General Técnica, Madrid.

JOSÉ JUAN RUIZ GÓMEZ
España, ha dado —con las matizaciones que uno quiera de Europa no parece que sea particularmente sensato
introducir— un gigantesco salto adelante. tratar de aislar alguno de los cambios producidos en la
Y si la sociedad y la política española han cambiado economía española para apalancar sobre él la moderni-
drásticamente en las últimas dos décadas, qué decir de zación de nuestra economía.
lo ocurrido en la economía. Es difícil evitar una agrada- Y sin embargo... qué tentador resulta convertir la in-
ble sensación de autocomplacencia —sobre todo, entre ternacionalización experimentada en estas dos últimas
quienes perciben que han contribuido al resultado décadas largas por la empresa española en uno de los
neto— cuando se repara en el fuerte avance registrado ingredientes esenciales del éxito económico español.
por la economía española en estas dos décadas y me- Si mi mención al libro del 50 aniversario del Cuerpo
dia. ha despertado la curiosidad de algún lector, le recomen-
En 1980, según el FMI2 la renta per cápita española daría que echase un vistazo al artículo que en él escri-
ajustada por paridad de poder de compra ascendía a bió Fernando Maravall sobre eficiencia y dimensión em-
6.565 dólares, lo que nos situaba en el puesto 32 de la presarial de la empresa española. Con todas las caute-
clasificación mundial. En septiembre del año pasado, el las aconsejables dada la calidad de los datos, Fernando
dato equivalente era 23.911 dólares lo que suponía ha- concluía que la evidencia empírica disponible no avala-
ber multiplicado por 3,6 el nivel de partida. Cuando se ba que la gran empresa española hubiese sido capaz de
pone este logro en perspectiva internacional, la inferen- crecer con mayor eficiencia o rentabilidad que las pe-
cia quizá sorprenda a algunos: sólo hay cuatro países queñas y medianas empresas, pese a disponer de un
desarrollados que en ese período hayan conseguido mejor acceso a la financiación de largo plazo. Y esboza-
mejorar más rápidamente que España su nivel de pros- ba como explicación a este aparentemente resultado
peridad: Irlanda, Luxemburgo, Malta y Chipre. «anómalo» que los problemas de gestión y la «vida fá-
Dado que todos ellos son —somos— europeos y co- cil» propiciados por el intervencionismo y el proteccio-
munitarios, sirva esta constatación de recordatorio a nismo oficial habían, probablemente, compensado las
quienes pregonan un inminente apocalipsis europeo de supuestas ventajas competitivas con las que partían.
que Pepe Montes, una vez más, tenía razón: siempre Hoy nadie reconocería —porque no existen— esas
resulta provechoso mirar antes las estadísticas y luego «grandes empresas». El sector público desapareció
la «realidad». hace ya tiempo de su accionariado. Gracias a la estabili-
Un logro como el alcanzado no puede ser otra cosa dad macroeconómica y a la maduración de nuestro sis-
que el esfuerzo sostenido de muchas personas. El re- tema financiero, el acceso a la financiación ha dejado de
sultado de la consolidación de instituciones y de la conti- ser un factor determinante de competitividad. Y a muy
nuidad de políticas, algunas de las cuales provienen de pocas empresas —grandes, medianas o pequeñas— se
varios decenios antes. Probablemente en la continuidad les ocurriría hoy pensar que el Estado es capaz de ase-
de políticas que ha permitido el amplio consenso exis- gurarles una vida tranquila protegiendo, con aranceles o
tente sobre lo que constituía la agenda del país resida con cuotas, el mercado nacional.
buena parte del éxito colectivo logrado. El entorno empresarial y el clima de negocio han cam-
Al margen del logro incuestionable de consolidar la biado drásticamente a medida que se ampliaba el horizon-
democracia y de habernos convertido en un socio leal te de los negocios y las empresas españolas se interna-
cionalizaban. Y en ese proceso, las inversiones directas
realizadas en Latinoamérica a lo largo fundamentalmente
2
World Economic Outlook database. September 2004.
de la década de los años noventa, han jugado un papel
http://www.imf.org/external/pubs/ft/weo/2004/02/data/index.htm determinante, como veremos en la siguiente sección.

UN PAÍS, DOS CONTINENTES: LATINOAMÉRICA Y LA GLOBALIZACIÓN DE LA ECONOMÍA ESPAÑOLA
CUADRO 1
ENTRADAS DE CAPITAL EN ESPAÑA, 1980-2005*

(En millones de euros de 2005)
1980-1985 1986-1998 1999-2004 1980-2005
Inversión directa . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 6.919 41.467 –60.763 –12.377

ID en España. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 8.411 92.279 123.863 224.552
ID en el exterior . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . –1.491 –50.811 –184.627 –236.928
Inversión de cartera. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 295 55.822 25.778 81.895

en España . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 740 120.970 277.276 398.986
en el Exterior . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . –445 –65.148 –251.498 –317.091
Directa+Cartera . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 7.214 97.289 –34.985 69.518

Entradas . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 9.150 213.249 401.139 623.538
Salidas . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . –1.936 –115.959 –436.125 –554.020
NOTA: * Datos acumulados.

FUENTE: IMF online y División América Banco Santander.
2. De anfitriones a huéspedes pasamos de ser anfitriones de empresas extranjeras a

que nuestras empresas se convirtieran en huéspedes
El Cuadro 1 recoge los datos acumulados por perío- de prácticamente todas las economías mundiales5.
dos de los flujos de inversión directa y de cartera en Efectivamente, frente a los casi 50.000 millones de
España y de las inversiones españolas en el exterior. euros por inversión directa neta recibidos entre 1980 y
Los datos originalmente provienen de la Balanza de Pa- 1998, entre 1999 y 2004 España, en términos netos, in-
gos3 en dólares que compila el FMI y han sido converti- virtió en el exterior casi 61.000 millones de euros. Prácti-
dos a euros al tipo de cambio actual4. camente la mitad de esa exportación de ahorro fue fi-
El Cuadro 1 describe dos realidades complementa- nanciada por el saldo superavitario de las inversiones
rias. La primera, que tanto por la acumulación de activos de cartera, lo que sugiere una estrecha vinculación en-
como por la de pasivos España ha sido un jugador rele- tre la internacionalización de nuestras empresas y la
vante del proceso de globalización del ahorro mundial. mejora —abaratamiento y ampliación de plazos— de
En promedio anual, en estos años, el país ha recibido nuestro acceso a los mercados de capitales que conlle-
flujos brutos de ahorro mundial equivalentes al 6,9 vó la entrada en la Unión Económica y Monetaria euro-
por 100 del PIB y ha exportado ahorro equivalente al 6,2 pea.
por 100 del PIB, para un neto, por tanto, del 0,8 del PIB.
En segundo lugar, que con el paso del tiempo —y a
medida que la economía se abrió al exterior y maduró— 5
Según el Registro de Inversiones de la DG. de Política Comercial e
Inversiones, entre 1993 y 2004, las empresas españolas han invertido
en 122 países. Brasil es el país donde se han acumulado mayores flujos
de inversión (36.094 millones de euros) y Pakistán el país donde menos
se ha invertido, medio millón de euros. El 87 por 100 de la inversión se
3
IMF online. http://ifs.apdi.net/imf/logon.aspx concentra en 15 países, y entre ellos hay 5 latinoamericanos: Brasil,
4
1 euro = 1,23 US dólares. Argentina, Mexico, Chile y Perú.

CUADRO 2
INVERSIONES BRUTAS ESPAÑOLAS EN EL EXTERIOR

(En millones de euros corrientes)
Millones de euros 1993-1996 1997-2001 2002-2004 1993-2004 %
Unión Europea . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 6.107 76.663 80.822 163.591 51

UE-12. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 12.106 74.982 77.711 158.693 49
Nuevos países . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 6.107 1.682 3.111 4.899 2
Europa OCDE no comunitaria . . . . . . . . 1.461 6.043 3.732 11.130 3
OCDE no Europea . . . . . . . . . . . . . . . . 1.190 13.885 7.952 23.027 7
EE UU . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 1.133 11.650 4.357 17.139 5
Japón . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 1.191 1.557 1.472 3.030 1
Resto . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 1.188 678 2.123 2.858 1
Total OCDE . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 8.650 96.592 92.506 197.748 61
Emergentes . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 8.265 87.550 30.154 125.969 39
Latinoamérica . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 5.949 82.335 25.950 114.233 35

Brasil . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 6.620 30.317 5.106 36.094 11
Argentina. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 2.784 25.474 7.351 34.937 11
México . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 2.445 8.251 8.195 16.779 5
Chile . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 839 7.270 3.037 10.814 3
Colombia. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 2.196 3.218 270 3.565 1
Venezuela . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 208 2.326 141 2.597 1
Resto . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 2.625 5.478 1.851 9.448 3
Asia ex-Japón . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 49 340 284 673 0

China . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 56 73 112 193 0
India . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 8 13 79 93 0
Resto . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 41 254 94 388 0
Resto países. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 2.268 4.875 3.920 11.063 3

Paraísos fiscales . . . . . . . . . . . . . . . . 4.390 3.949 1.095 7.166 2
Otros. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 2.268 926 2.825 3.898 1
Total Inversión Bruta. . . . . . . . . . . . . . 16.916 184.142 122.660 323.718 100
FUENTE: Dirección General de Comercio e Inversiones. Ministerio de Economía y Hacienda http://www.mcx.es/polco/.
Aunque una explotación más rigurosa de la informa- empresas y estas inversiones han servido para consoli-
ción contenida en el Registro de Inversiones daría una dar posiciones en el sector de bienes y servicios comer-
visión más sofisticada y completa de las motivaciones y ciables, mientras que a Iberoamérica han ido las
perfiles de las empresas españolas que decidieron in- inversiones de las grandes compañías que operan bási-
ternacionalizarse, los datos agregados —incluso al nivel camente en el sector de los bienes y servicios no comer-
de los que aparecen en el Cuadro 2 y en el Grafico 1— ciables.
permiten esbozar una tesis atractiva por su sencillez: a Efectivamente, es evidente, en los datos, que los paí-
Europa han ido las inversiones directas de las medianas ses de la OCDE —fundamentalmente, la vieja Unión

GRÁFICO 1
EXPORTACIONES ESPAÑOLAS: UE-25 vs. LATINOAMÉRICA

(En millones de euros, media móvil 12 meses)
125.000 12.500
UE-25 Latinoamérica
100.000 10.000
75.000 7.500
50.000 5.000
25.000 2.500
0 0
9 e
9 e
9 e
9 e
9 e
0 e
0 e
0 e
0 e
0 e
e
96 ul
97 ul
98 ul
99 ul
00 ul
01 ul
02 ul
03 ul
04 ul
05 ul
19 en
19 en
19 en
19 en
19 en
20 en
20 en
20 en
20 en
20 en
en
19 5 j
19 6 j
19 7 j
19 8 j
20 9 j
20 0 j
20 1 j
20 2 j
20 3 j
20 4 j
95
19
UE-25 Latinoamérica
2004
EE UU Latinoamérica
6% Asia
7% 9%
África
5%
UEM
Resto 67%
Europa
6%
FUENTE: Boletín Estadístico del Banco de España e INE.
Europea a 12 miembros— han capturado el 61 por 100 de su protagonismo relativo. La región sigue siendo un
de la inversión española en el exterior, y que los países mercado anual en torno a los 4.500 millones de euros y
emergentes —básicamente, Latinoamérica— el 40 representa en torno al 6 por 100 de las exportaciones
por 100 restante. españolas de bienes.
Junto a ello, el escaso cambio en la composición geo- El siguiente salto pasa por postular que mientras que
gráfica de nuestras exportaciones que evidencia el Grá- la inversión en Europa ha sido realizada por empresas
fico 1 podría servir para apuntalar la tesis de que mien- pequeñas y medianas, la inversión en Iberoamérica ha
tras que la inversión en Europa ha estado asociada a los sido llevada casi exclusivamente a cabo por las grandes
flujos de comercio, la inversión realizada en Latinoamé- empresas españolas del sector servicios o del sector de
rica, pese a ser muy significativa, no se ha traducido en bienes no comerciables: telefonía, electricidad, sistema
un aumento significativo ni del volumen de comercio, ni financiero, aguas, infraestructuras y energía.

Pese a la profusión de estudios realizados sobre la La forma más inmediata y simple de apreciar ese
«estrategia de inversión» de las empresas españolas en cambio en la naturaleza de las empresas que decidieron
Latinoamérica, desafortunadamente no se han divulga- internacionalizarse es acudir a los rankings internacio-
do estudios que analicen si la anterior suposición es nales de empresas en función de su valor de capitaliza-
aproximadamente cierta, y en caso de que así fuese, ción en Bolsa.
por qué el tamaño empresarial ha sido tan determinante Como podremos todos recordar, durante muchos
en la estrategia geográfica de internacionalización de la años nuestras empresas no jugaron esta liga. Pese a
empresa española. que entre 1980 y 1990, la capitalización de la bolsa es-
Aunque uno pueda sospechar que la inseguridad jurí- pañola se multiplicó por 10, al iniciarse los años noventa
dica característica de los mercados latinoamericanos ha el valor de mercado de todas las compañía españolas
podido jugar un cierto papel, y descuente que la disponi- cotizadas ascendía a algo más de 85.000 millones de
bilidad y coste de la financiación ajena a medio y largo euros, lo que equivalía al 4 por 100 del valor del New
plazo también ha debido ser un elemento explicativo de York Exchange. En otros términos, todo el mercado es-
peso, han debido de jugar otros factores que han hecho pañol tenía un valor de mercado equivalente a la mitad
que las empresas medianas y pequeñas decidiesen no del valor de General Electric, la compañía que en aquel
poner en valor las supuestas «ventajas competitivas» año comenzó a dirigir Jack Wells6.
del idioma y la cultura comunes. Pero tras la privatización de algunas de las grandes
compañías públicas y el fortalecimiento patrimonial de
3. El sueño de generaciones: todas ellas a lo largo de década pasada, el mercado va-
multinacionales españolas loró las ambiciones de sus nuevos modelos de nego-
cios. Y el valor de mercado de las grandes compañías
Por razones muy variadas pero sólidas y poderosas, —nuestros bluechips, nuestras multinacionales— au-
las grandes empresas españolas sí que se sintieron mentó fuertemente. Tanto que en junio de este año, en-
atraídas por las economías latinoamericanas. tre las 250 empresas globales7 con mayor valor de mer-
Cada una de ellas —Telefónica, Repsol-YPF, las cado aparecen seis empresas españolas: Telefónica en
compañías eléctricas, las constructoras y concesiona- el puesto 42, Banco Santander en el 43, BBVA en el 68,
rias, los dos grandes bancos y las entidades de segu- Repsol-YPF en el 187, y Endesa e Iberdrola en los
ros, etcétera— tuvo sus razones, su timing y su ciclo puestos 221 y 223 respectivamente.
inversor en la región. Casi todas las grandes inversio- Hay dos aspectos relevantes a la hora de evaluar la
nes ya han atraído la atención de bandadas de estu- historia de éxito de las multinacionales españolas.
diosos y sus modelos estratégicos y las lecciones La primera que el mercado bursátil español al cierre
aprendidas forman parte ya de las bibliotecas de ca- del año pasado acumulaba una capitalización que era
sos de las numerosas escuelas de negocio de la eco-
nomía global.
6
Por encima de las diferencias hay algo que, por el mo- Jack Wells dirigió GE entre 1980 y 2001. En ese período el valor
de mercado de la compañía aumentó 250.000 millones de dólares
mento, todas comparten: la inversión española en Lati- hasta los 447.000 millones de dólares que valía en el momento de su
noamérica es una historia de éxito, y ello no tanto por la retirada como CEO. Ver
http://www.pbs.org/wsw/tvprogram/welchinterview.html
rentabilidad alcanzada —que también — sino funda- 7
El ranking se ha confeccionado con los valores de capitalización del
mentalmente porque Latinoamérica ha conseguido au- Dow Jones Stoxx Global 1800 del 7 de junio de 2005. En este fondo se
incorporan 1.800 empresas, de las que 300 provienen de EE UU, 600
par a la categoría de «multinacionales» a un puñado de de Europa y Japón, y otras 600 de países emergentes,
compañías originalmente españolas. fundamentalmente, Asia.

tres veces la de General Electric. Viniendo de donde ve-

nimos, el salto ha sido realmente espectacular. CUADRO 3
La segunda, que las más grandes de nuestras com- RANKING EMPRESAS GLOBALES*
pañías valen hoy en el mercado más que algunos de los
más simbólicos nombres del «capitalismo globalizado». Ranking Empresa
Miles millones
euros
Así, Telefónica y Banco Santander tienen hoy mayor va-
lor que Siemens, America Express o Walt Disney, mien- 1 General Electric Co. . . . . . . . . . . . . . . . 317,4
tras que BBVA vale más que Deutsche Telecom o Merryl 2 Exxon Mobil Corp. . . . . . . . . . . . . . . . . 302,0
3 Citigroup Inc. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 201,6
Lynch o Macdonald, y Repsol es más valorada que Star-
4 4 Microsoft Corp. . . . . . . . . . . . . . . . . . 201,2
bucks o Halliburton. 5 5 British Petroleum. . . . . . . . . . . . . . . . 179,8
Para muchos esta situacion debe parecerse bastante 43 Telefónica, S.A. . . . . . . . . . . . . . . . . . . 59,8
a la idea de un sueño cumplido. Contar con «multinacio- 44 Banco Santander Central Hispano, S.A. 59,1
nales» españolas que pintaran algo en la escena inter- 49 Hewlett-Packard Co. . . . . . . . . . . . . . . 53,3
51 Siemens AG . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 52,2
nacional fue durante mucho tiempo el sueño de genera-
56 American Express Co. . . . . . . . . . . . . . 49,7
ciones enteras de economistas y empresarios españo-
60 BNP Paribas, S.A. . . . . . . . . . . . . . . . . 46,5
les. Y la probabilidad que la mayoría de los «expertos» y 62 Walt Disney Co. . . . . . . . . . . . . . . . . . . 45,5
«analistas» daban a que ese sueño se cumpliese era 68 Banco Bilbao Vizcaya Argentaria, S.A. . 43,4
perfectamente descriptible: cercana a cero. 79 Deutsche Telekom AG . . . . . . . . . . . . . 39,0
La razón que muy a menudo se esgrimía era sencilla y 81 Texas Instruments Inc. . . . . . . . . . . . . . 38,5
84 Merrill Lynch & Co. Inc. . . . . . . . . . . . . 38,2
consistente con la mentalidad productivista e industrialis-
85 Lloyds TSB Group PLC . . . . . . . . . . . . 38,1
ta que ha atenazado durante tanto tiempo y con tanta fir- 86 E.I. DuPont de Nemours & Co. . . . . . . . 37,8
meza a nuestros «hombres de empresa» y columnistas: 87 Canon Inc.. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 36,8
España había perdido el tren de la Revolución Industrial 89 Société Generale . . . . . . . . . . . . . . . . . 36,8
en el siglo XIX y ya no había nada que hacer ante los co- 95 Yahoo! Inc. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 35,2
96 Deutsche Bank AG . . . . . . . . . . . . . . . 35,0
losos industriales europeos que dominaban el espacio in-
97 Motorola Inc. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 34,9
dustrial de la economía global. Y dado que —un rasgo
105 Goldman Sachs Group Inc.. . . . . . . . . . 33,0
que nuestros especialistas paradójicamente compartían 106 ABN AMRO Holding N.V. . . . . . . . . . . . 32,9
con los teóricos de la economía marxista— los servicios 109 France Telecom. . . . . . . . . . . . . . . . . . 32,5
no eran fuente de valor, no había futuro para nuestras 114 eBay Inc.. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 30,6
118 McDonald’s Corp. . . . . . . . . . . . . . . . . 30,3
empresas. Si queríamos ver una multinacional española
130 DaimlerChrysler AG NA . . . . . . . . . . . . 27,6
estábamos condenados a retroceder hasta el Siglo de
131 Sony Corp. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 27,5
Oro, fantasear con las capacidades de nuestra industria 132 Google Inc. Cl A . . . . . . . . . . . . . . . . . 27,4
turística o sugestionarnos con las empresas internacio- 152 Apple Computer Inc. . . . . . . . . . . . . . . 24,3
nales radicadas en España. 187 Repsol YPF, S.A.. . . . . . . . . . . . . . . . . 19,4
Se equivocaron. Pero mirando la lista de empresas 204 Starbucks Corp. . . . . . . . . . . . . . . . . . . 18,0
211 Halliburton Co.. . . . . . . . . . . . . . . . . . . 17,6
del Cuadro 3 uno casi siente la tentación de ser intelec-
221 Endesa, S.A. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 17,0
tualmente generoso con quienes hicieron del derrotismo 223 Iberdrola, S.A. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 16,8
una forma de ganarse la vida y amargársela a los de- 250 Hennes & Mauritz AB B . . . . . . . . . . . . 15,1
más: en los primeros lugares de la lista no hay ninguna
NOTA: * Capitalización bursátil, 7 junio 2005.
empresa industrial española y las empresas españolas FUENTE: Dow Jones Stoxx Global 1800. http://www.djindexes.com.
que aparecen por delante de los «colosos» industriales

GRÁFICO 2
INVERSIÓN EN LATINOAMÉRICA Y CAPITALIZACIÓN DEL MERCADO BURSÁTIL ESPAÑOL

40.000 750.000
IED en Capitalización bursátil
Latinoamérica
35.000
625.000
30.000
500.000
25.000
20.000 375.000
15.000
250.000
10.000
125.000
5.000
0 0
1993 1994 1995 1996 1997 1998 1999 2000 2001 2002 2003 2004
Capitalización bursátil IED en Latinoamérica
FUENTE: Bolsa de Madrid y Dirección General de Comercio e Inversiones, Ministerio de Hacienda.
americanos y europeos —HP, Texas Instrument, Sie- pectativas de futuro crecimiento del negocio y de los
mens, Dupont, Daimler Chrysler, etcétera— han encon- beneficios son factores explicativos determinantes de
trado su «espacio» geográfico básicamente en Latino- la dinámica bursátil observada entre 1996 y el año
américa, no en Europa, ni mucho menos en Estados 2000.
Unidos o Asia emergente. Las tasas a las que entre 1995 y el año 2004 ha creci-
La correlación entre inversiones en Latinoamérica y do la capitalización de las grandes empresas inversoras
crecimiento del valor del mercado bursátil español se han sido realmente espectaculares. Según los datos de
puede apreciar en el Gráfico 2. Aunque, obviamente, la Bolsa de Madrid, el Banco Santander ha conseguido
otros factores8 explican el crecimiento de la capitaliza- que su capitalización aumentara a una tasa acumulativa
ción bursátil española, los aumentos del tamaño de anual del 28,8 por 100, BBVA al 24,9 por 100, Telefónica
balance que conllevaron las adquisiciones latinoame- al 24,6 por 100, Repsol al 14 por 100 y Endesa al 6
ricanas y el correlativo impacto positivo sobre las expor 100. Ahora bien, incluso con estas tasas, la ganan-
cia de peso que estas compañías inicialmente obtuvie-
ron sobre el mercado español —en 1995, las cinco com-
8
Entre ellos, la reducción estructural de la volatilidad tras la entrada
pañías reseñadas pesaban un 42,8 por 100 y en 1999
en el euro, la finalización del proceso de privatizaciones, el ciclo llegaron al 55 por 100— ha ido absorbiéndose y hoy es-
económico favorable propiciado por el rápido proceso de convergencia
nominal y real, el nuevo escenario de tipos de interes y de cambio,
tos bluechips vuelven equivaler al 43,2 por 100 del valor
etcétera, del mercado de renta variable español.

Si el aumento de protagonismo relativo en el merca- por 100 del negocio de estos seis bluechips españoles
do bursátil aparentemente fue un fenómeno temporal, se genera en Latinoamérica.
no parece que ése vaya a ser el caso de las transfor- Un aspecto que a menudo se olvida de esta drástica
maciones que Latinoamerica introdujo en el modelo de transformación es el no menos revolucionario cambio
internacionalización y de negocio de las compañías esque se ha producido en la forma de «financiar» las com-
pañolas. El cambio en la estructura de balance y en el pras realizadas y las fusiones emprendidas.
modelo de generación de resultados que entre 1999 y Resulta más que evidente que un proceso como el
2004 se produjo en las seis primeras empresas por va- descrito jamás hubiera podido llevarse a cabo si los in-
lor de capitalización del IBEX 35 —Telefónica, Santan- versores internacionales no hubieran mostrado una pre-
der, BBVA, Endesa, Iberdrola y Repsol— es sencilla- disposición a aceptar como «moneda» los títulos —ac-
mente espectacular. ciones o bonos— de las empresas españolas.
Los activos9 bajo el control de estas seis compañías Las inversiones internacionales llevadas a cabo por
se multiplicaron por 1,8 alcanzando un billón de euros. Santander, Telefónica, Repsol, BBVA y Tabacalera, y que
El beneficio antes de impuestos se multiplicó por 1,7 y han sido financiadas con acciones, ascienden a 65.000
llegó en 2004 a los 20.460 millones de euros, de los que millones de euros, mientras que las operaciones tambien
5.100 millones se destinaron al pago de impuestos y financiadas con acciones pero que tuvieron como objeti-
2.000 millones a retribuir a los intereses minoritarios de vo la consolidación corporativa dentro del mercado espa-
unas compañías en las que trabajaban 482.175 perso- ñol añaden otros 45.000 millones de euros.
nas al finalizar 2004, un 30 por 100 más que en 1999. Es decir, sobre un mercado total de adquisiciones de
Aunque estos datos son apabullantes —cometiendo el unos 110.000 millones de euros, un 40 por 100 de las
error de comparar flujos con stocks que tanto irritaba a acciones de las empresas españolas «consolidadoras»
Joan Robinson, los activos manejados por estas seis fueron aceptadas por las empresas españolas adquiri-
compañías equivalen a 1,3 veces el PIB español— lo das o fusionadas, y el 60 por 100 restante por empresas
más importante quizá sea un simple dato: en 2004, el 42 internacionales. De ese porcentaje «internacional», la
por 100 del negocio de estas seis «multinacionales espa- mitad correspondió a Latinoamérica: un 29 por 100 del
ñolas» se generaba fuera del mercado interno español. total.
Efectivamente, aunque España todavía suponía el 52 Dicho de otra forma, la internacionalización persegui-
por 100 del negocio, había ya un 7 por 100 del mismo da en Reino Unido, Brasil, Argentina, Perú, Francia, et-
que se producía en el resto del territorio de la Unión Eu- cétera, también ha contribuido a hacer de las acciones
ropa, otro 7 por 100 en el resto de países OCDE —y de las empresas españolas una moneda internacional.
conviene recordar que México es miembro de pleno de- Lo que nunca se olvida —ni debe olvidarse— es que
recho de la OCDE— y el 28 por 100 en el resto del mun- Latinoamérica es una región con elevada volatilidad ma-
do. Aunque los datos de la Bolsa de Madrid no permiten croeconómica. No sólo en la memoria colectiva está la
una desagregación mayor de esta categoría, a la vista tragedia homérica de Argentina a finales del año 2001, o
de las adquisiciones realizadas parece que no sería las incertidumbres por las que a lo largo de 2002 atrave-
aventurado asumir que entre el 25 por 100 y el 30 saron Brasil y buena parte de los países de la región. De
aquellas dificultades todavía quedan rastros en el perfil
del IBEX 35 y, sobre todo, queda la percepción de que la
internacionalización —junto al aumento de liquidez y de
9
Los datos se han obtenido de la información corporativa que para
las empresas del IBEX 35 ofrece on line la Bolsa de Madrid.
potencial de crecimiento— también conlleva el potencial
www.bolsamadrid.es/ de importar «volatilidad» y, eventualmente, crisis.

GRÁFICO 3
LATINOAMÉRICA Y LA BOLSA ESPAÑOLA:

EL IMPACTO DIFERENCIAL ES LA VOLATILIDAD
IBEX 35 vs S&P 500 y FSTE100 Volatilidad IBEX 35 vs S&P 500

1999 = 100 1999 = 100
150 10
130 6
110 2
90 –2
–4
70 –6
–8
50 –10
00
03
3
99
9
01
1
02
2
04
4
05
5
-0
-0
-9
-0
-0
-0
-0
o-
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Ab
Ab
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En
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En
En
En
En
En
3-
1-
1-
2-
1-
1-
1-
3-
2-
4-
2-
2-
2-
3-
S&P 500 IBEX 35 FSTE 100 S&P 500 IBEX 35 FSTE 100
FUENTE: Bolsa de Madrid y http://ichart.yahoo.com.
Pese a todo, conviene recordar que los costes de El ajuste de precios que experimentó nuestro merca-
aquellas crisis para los inversores en el mercado espa- do entre el año 2000 y 2003 se debió a factores «globa-
ñol no fueron mayores en nuestro país a los que se re- les». El impacto de Latinoamerica más bien parece indi-
gistraron en el resto de países desarrollados con expo- recto: las empresas crecieron y se hicieron globales in-
sición a los mercados internacionales. virtiendo en Latinoamerica, y cuando la crisis global
El Gráfico 3 ofrece la evolución comparada del llegó —pinchazo de la burbuja tecnológica, Arthur
IBEX 35, el FSTE 100 y el S & P 500. Dado que los Andersen, Enron, salida de la convertibilidad argentina,
grados de exposición a Latinoamérica de los valores etcétera— el impacto inevitablemente las alcanzó.
incluidos en estos índices son significativamente Lo que sí que parece indiscutible cuando se observa el
distintos y que, pese a ello, los tres muestran una gráfico es que el mercado español se ha «contagiado»
elevadísima correlación, es prácticamente seguro de la volatilidad diferencial de las economías latinoameri-
concluir que la explicación de la caída del IBEX 35 a canas. Como puede observarse, el mínimo del IBEX se
partir de enero del año 2000 tiene que deberse a situó ligeramente por debajo de los mínimos del FSTE y
otros factores. En otras palabras, pese a todo, Lati- del S&P y, simétricamente, en la actual fase alcista, el
noamérica no fue culpable o, al menos, no fue la úni- IBEX también bate por arriba a los otros dos índices. De
ca culpable. hecho, como demuestra la parte derecha del gráfico, la

volatilidad del indice español ha estado sistemáticamente Hay que hacer notar que si bien España histórica-
por encima de la volatilidad de las otras dos bolsas. mente ha sido percibida en América como un país «cer-
La pregunta que nos podemos hacer es si esta inno- cano» y «amigo», también se tendía a vernos como un
vación puede llegar a convertirse en un rasgo perma- país «relativamente» pobre y menos desarrollado que
nente de nuestro mercado y del modelo de negocios de otras economías europeas. Consecuentemente, se pre-
nuestras empresas. fería que fuesen estas economías avanzadas las que in-
Parte de la respuesta a esa cuestión depende del fu- virtieran en la región. A la altura de 1980, sólo el 5
turo económico de Latinoamérica, un tema al que le en- por 100 de los mexicanos y de los chilenos preferían la
traremos en el siguiente apartado. Pero sólo parte por- «inversión española» frente al 29 por 100 que elegía a
que, fundamentalmente gracias al éxito de la etapa de Japón, el 20 por 100 que lo hacía con EE UU y el 10
internacionalización latinoamericana, el ámbito de des- por 100 a Alemania.
centralización geográfica de la empresa española no El dato es sintomático de un rasgo que por obvio se
está ya limitado a América. Las grandes empresas es- olvida: la «oleada» de inversiones que han llevado a
pañolas han conseguido el tamaño, la experiencia en la España a ser el segundo inversor mundial en la región
gestión de riesgos y de recursos, el valor de mercado y ha agarrado por sorpresa a los latinoamericanos. En
un grado de aceptación de sus acciones como medio de apenas 15 años, se ha pasado de no contar como país
pago suficiente como para encarar retos en Europa inversor a ser la referencia del mercado, y ello en secto-
—por ejemplo, Santander y Abbey, BBVA y BNL— y co- res con una inmensa proyección política e impacto so-
menzar a pensar en otras economías y mercados emer- cial: agua, luz, teléfonos, bancos, carreteras. Buena
gentes. En cierta medida, lo que hace apenas una déca- parte de ese salto —muy concentrado en el tiempo— se
da era impensable, comienza a ser posible. ha producido gracias a procesos de privatizaciones aso-
ciados con un nuevo rumbo de la política económica y
4. Latinoamérica tras la primera oleada social del continente.
de inversiones Probablemente, demasiados símbolos juntos. El im-
pacto social del proceso inversor español10 ha erosiona-
Una consecuencia no menor del proceso inversor do la validez de los viejos paradigmas sobre los que du-
en Latinoamérica ha sido la reaparición de un genuino rante siglos se asentaron nuestras relaciones —«la ma-
interés en la opinión pública española por aquel conti- dre patria», «el puente a Europa», etcétera— y, como
nente, un fenómeno que se ha visto reforzado por las era previsible, la creación de los nuevos símbolos está
también muy intensas corrientes inmigratorias que, siendo un proceso complejo, difícil y a menudo contra-
como consecuencia de las sucesivas crisis políticas y dictorio ya que al mismo tiempo que la imagen11 de la
económicas, se han producido en los últimos cinco
años.
En cierta medida, de la misma forma que las inversio- 10
Por sólo citar un caso, el Banco Santander subraya que en la
nes de los años noventa pusieron «sustancia» a una re- región tiene 19 millones de clientes bancarios y que gestiona los fondos
de pensiones de otros ocho millones de latinoamericanos. Es decir, el
lación en la que desde hacía varios siglos lo que prima- banco provee de servicios bancarios a 27 millones de latinoamericanos,
ba era la melancolía y la mistificación del pasado, tras la lo que equivale a tan sólo el 5 por 100 de la población total del
continente, pero probablemente a algo como el 15 por 100—20 por 100
primera oleada de inversiones lo que ha aparecido es del segmento de población bancarizada de la región.
11
un proceso de «redescubrimiento» mutuo de las socie- La figura de los Reyes de España, Felipe González, el espíritu
europeísta y la capacidad de «consenso» de los nuevos españoles
dades de ambos lados de la mar oceana. Y el reencuen- simbolizada en los Pactos de la Moncloa son referencias permanentes
tro no ha sido fácil para ninguna de las partes. en cualquier conversación política con latinoamericanos. Las referencias

nueva «España» despierta, en general, un gran interés México, Brasil, Venezuela y Chile hay un 30 por 100 o
y hasta admiración, en segmentos relevantes hay rece- más de ciudadanos que apoyan las privatizaciones.
los inducidos por el protagonismo económico adquirido Esta percepción se compadece mal con la mejora en
por España. la calidad y accesibilidad a servicios como la electrici-
En algunos casos, la desconfianza no es sino el refle- dad y la telefonía que las estadísticas reflejan. Como
jo de una historia compartida y, muchas veces, mal dige- puede apreciarse en el Gráfico 4, Telefónica ha realiza-
rida o incluso profundamente desconocida. En otras, la do un importantísimo esfuerzo inversor en Latinoameri-
reacción proviene de la percepción de que se está cons- ca: además de haber dedicado 21.800 millones de eu-
truyendo una nueva relación profundamente asimétrica ros a la compra de empresas y mercados en la región
y desequilibrada: America abre sus puertas a España, —el 50 por 100 de ese importe está concentrado en
pero España cierra sus puertas a la inmigración y sigue Brasil— la compañía ha invertido otros 21.000 millones
apoyando la Política Agrícola Común de la Unión Euro- de euros en infraestructura y en nuevas líneas telefóni-
pea, el chivo expiatorio de las élites ilustradas locales. cas. Así, ha duplicado las líneas fijas en Brasil —de 6
Finalmente, hay un tercer factor, probablemente con millones a 12,5 millones— en Argentina —de 2 millones
mayor capacidad explicativa que todos los anteriores: a 4,4 millones— y en Perú —de 750.000 a 1,8 millones
en general, los años noventa —aunque mucho mejores de líneas—.
que los ochenta— no han sido buenos años para Latino- Igualmente relevante es el esfuerzo realizado por am-
américa, y esa brecha creciente entre «expectativas» pliar la accesibilidad del servicio. Mientras que en 1997
creadas y «resultados» realmente obtenidos tiene efec- sólo el 8 por 100 de las clases más bajas de Brasil te-
tos que se extienden a todos los actores privados de la nían acceso al teléfono, en el año 2002 ese porcentaje
economía de mercado, independientemente de su na- era del 48 por 100. En Argentina, para el mismo seg-
cionalidad. mento el acceso pasó del 17 por 100 al 43 por 100, en
Las últimas encuestas de Latinobarómetro12 reflejan Chile del 1 por 100 al 10 por 100, y en Perú el 19 por 100
esta tendencia: tan sólo el 19 por 100 de los ciudadanos al 52 por 100. El impacto de esta ampliación del servicio
de la región están satisfechos con la economía de mer- sobre la distribución si no de la renta, al menos sí del
cado y sólo en Chile, Costa Rica, Venezuela y Brasil hay consumo privado, no puede pasarse por alto porque,
más de un 25 por 100 de ciudadanos que apoyen sin fi- aunque en 1997 ni siquiera las Clases A y B —la clase
suras al sistema de economía de mercado. En Perú, Bo- media— accedían al 100 por 100 al teléfono, los porcen-
livia, Paraguay y Guatemala menos del 10 por 100 de tajes eran elevados: entre el 70 por 100 y el 94
sus ciudadanos están satisfechos con el mercado. Dado por 10013.
este clima no sorprende que el 75 por 100 de los ciuda- Por otra parte, la inversión de Telefónica ha hecho de-
danos de la región se sientan insatisfechos con la priva- saparecer las «listas de espera» para acceder al servi-
tización de los servicios públicos. Nuevamente, sólo en cio en todos los países. Y esto no es un avance menor, y
no ya sólo en términos de comodidad y estatus social
—por ejemplo, en 1998 en Sao Paulo había 7,3 millones
de personas esperando un teléfono— sino también de
al juez Garzón —la mayoría de las veces, laudatorias— y al impacto
interno que han acabado teniendo sus causas internacionales en
defensa de los Derechos Humanos, el papel de España en la Guerra de
Iraq de 2003-2004 y la crisis de Europa tras el rechazo francés y 13
En concreto, del 94 por 100 en Sao Paulo, del 94 por 100 en
holandés a la Constitución son temas recientemente populares. Argentina, del 70 por 100 en Chile y del 89 por 100 en Perú. En el 2004
12
Latinobarómetro 2004: 10 años de mediciones. Santiago de Chile. era del 99 por 100 en Sao Paulo, del 90 por 100 en Perú y del 100
www.latinobarometro.org por 100 en Chile y Argentina.

GRÁFICO 4
TELEFÓNICA Y EL ESFUERZO INVERSOR
INVERSIÓN EN INFRAESTRUCTURAS DESARROLLO DE LA TELEFONÍA FIJA

(Millones de € 1990-2002) (Millones de líneas en servicio)
12,51
5,95
3.945 24.092 TeleSP
2.876 1998 2002

8.692
4,42
TASA 1,92
1990 2002
8.502
CTC 2,72
0,60
1990 2002
Brasil Argentina Perú* Chile Total
(TeleSP) (TASA) (TdP) (CTC)
TdP
0,76 1,82
1994 2002
NOTA: * Incluye inversión en Cable Mágico.
eficiencia económica —el tiempo de espera ha caído de en Chile 2 puntos porcentuales. Y lo que tampoco es
72 meses en 1998 a menos de dos semanas hoy— y de irrelevante, el aumento del porcentaje de producción
coste —de los 5.000 dólares que costaba la instalación que respondía a criterios exigentes de conservación
de la línea en 1998 se ha pasado hoy a unos 20 dóla- medioambiental ha sido constante: del 25 por 100 en
res—. Resultados similares se producen tambien en los 2001 al 98 por 100 en este año de 2005.
otros países14 en los que Telefónica invirtió. Racionalizar por qué, pese a este esfuerzo inversor y
Y algo análogo ocurre en otro servicio básico: la elec- de democratización del consumo de servicios públicos,
tricidad. Los datos de Endesa recogidos en el Grafico 5 menos de un cuarto de ciudadanos latinoamericanos
son igualmente apabullantes. Desde la entrada de la están a favor de las privatizaciones es un proceso com-
empresa española en algunos de aquellos mercados, el plejo pero necesario, aunque sólo sea porque Latino-
porcentaje de universalización del servicio ha aumenta- américa, si realmente quiere «crecer sostenidamente y
do significativamente: en Perú 25 puntos porcentuales, con responsabilidad social» —el «nuevo consenso» de
en Brasil 14 puntos, en Colombia 11, en Argentina 4 y la región, aparecido tras el triunfo electoral de Lula— no
puede seguir quedándose atrás ni en infraestructuras, ni
en niveles de intermediación financiera.
El Cuadro 4 ofrece razones sólidas para esta afirma-
14
El coste del alta de la línea en Buenos Aires pasó de 2.500 dólares
a 50 dólares, mientras que el tiempo de espera en Chile —un año y
ción. La capacidad de ampliación y mejora de las in-
medio— y en Perú —seis años— se redujo a dos semanas. fraestructuras latinoamericanas ha sido históricamente

GRÁFICO 5
ENDESA: UNIVERSALIZACIÓN DEL SUMINISTRO

Y COMPROMISO CON EL MEDIO AMBIENTE
UNIVERSALIZACIÓN DEL SUMINISTRO COMPROMISO CON EL MEDIO AMBIENTE

EN LATUNOAMÉRICA (Capacidad Instalada certificada
(En %) ISO 14.001)
(En %)
98
88
Argentina 91 95
63
45
Brasil 78 92 25
0
Chile 95 96 2000 2001 2002 2003 2004 2005E
Colombia 82 93
El 88% de la capacidad instalada y el
50% de la energía distribuida por Endesa
en Latinoamérica están certificadas
Perú 41 76 según la norma ISO 14001.
1992 2003
NOTA: El 88 por 100 de la capacidad instalada y el 50 por 100 de la energía distribuida por Endesa en Latinoamérica están certificadas según la norma ISO 14001.
muy baja. Cuando se comparan las medianas de las ta- ciar en la parte baja del cuadro extraído de los trabajos
sas de crecimiento anuales de las infraestructuras de de Calderón y Servén: las infraestructuras explican un
Asia y Latinoamerica se aprecia que la brecha entre am- tercio del crecimiento de la productividad por ocupado
bos continentes ha crecido en los últimos veinte años. —tres veces más que la acumulación de capital huma-
Especialmente dramáticos fueron los diferenciales de no— y ésta a su vez es la única fuente sostenible de
crecimiento en la década de los ochenta cuando las ne- crecimiento a largo plazo.
cesidades de llevar a cabo fuertes ajustes fiscales Latinoamérica tiene que invertir para crecer. Y tiene
—que dejaron su huella en los programas de inversio- que crecer para poder sacar de la pobreza a parte de
nes públicas— la imposibilidad de acceder a los merca- sus ciudadanos. Y aunque el proceso tiene riesgos,
dos de capitales internacionales y la existencia de frági- probablemente las empresas españolas van a te-
les sistemas bancarios nacionales se conjugaron para ner que seguir asumiendo un protagonismo muy rele-
hacer que la inversión en infraestructuras en América vante.
creciese la mitad que en Asia.
Esta situación se alivió en los noventa —incluso las 5. La botella medio llena
infraestructuras telefónicas crecieron a tasas mas ele-
vadas en America que en Asia— y la contribución de las Durante la mayor parte de las ultimas tres décadas,
inversiones españoles no fue marginal en ese resultado. Latinoamérica ha tenido un balance económico medio-
Las consecuencias de no converger en stock de capi- cre por la acumulación de graves problemas que han
tal por ocupado que ya disponen otras economías emer- afectado la calidad de sus instituciones políticas y eco-
gentes que compiten con el continente se pueden apre- nómicas.

CUADRO 4
LATINOAMÉRICA vs. ASIA:

LAS CONSECUENCIAS ECONÓMICAS DEL GAP DE INFRAESTRUCTURAS
Diferencial de crecimiento en el stock de capital por ocupado: Asia vs. Latinoamérica
1980-1987 1980-1989 1990-1997
Mediana regional:
Líneas de teléfono . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 63,6 45,9 –14,0
Generación de energía eléctrica . . . . . . . . . . . . . 101,2 50 40,7
Carreteras. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 43,9 21,3 10,0
PIB per cápita . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 88,9 52,7 26,6
Contribución porcentual a la mejora de la Productividad por ocupado
Valores Medianos Promedio Simple
Líneas de teléfono . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 10,17 7,62

Generación de energía eléctrica . . . . . . . . . . . . . 16,19 14,60
Carreteras. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 7,04 8,40
Total infraestructuras . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 33,40 30,62
Otro Capital Físico. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 30,28 29,86
Capital Humano . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 10,88 7,07
Total Capital . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 74,56 67,55
Cambio % Productividad . . . . . . . . . . . . . . . . . . 88,90 90,24
Residuo no explicado . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 14,34 22,69
FUENTE: CALDERÓN, C. y SERVÉN, L. (2003a): The Output Cost of Latin America’s Infrastructure.
El circulo vicioso de la «inestabilidad —pobreza— América Latina pueden estar en condiciones de conse-
deslegitimación de la democracia y del mercado —nue- guir un incremento sostenible y generalizado de la renta
va crisis—nuevo ajuste» parece que afortunadamente per cápita de sus ciudadanos. Y en función de cuáles
se está agotando en algunos países de la región, y en sean sus políticas de distribución de ese crecimiento, el
particular en Brasil, en México y en Chile. aumento de la renta per cápita promedio puede traducir-
No es un cambio baladí para el continente, ni para los se en un aumento de las clases medias y una reducción
empresarios que han invertido en él. Estos tres países significativa de las tasas de pobreza.
explican más del 80 por 100 del PIB y de la población Ahora bien, un proceso como éste sólo es sostenible
del continente. Y en ellos parece que se han creado las si se invierte. Si se invierte en maquinaria, en infraes-
instituciones políticas y económicas necesarias para tructuras, en políticas sociales o en capital humano. Sin
mantener tasas de crecimiento en el en torno del 4 inversión, América Latina —al igual que cualquier otro
por 100 en un momento en que el crecimiento de la po- país— no será capaz de mantener sus intentos de crear
blación se va a estabilizar en el 1,5 por 100. instituciones ortodoxas y mantener el rumbo de las polí-
Es decir, por primera vez en dos o tres décadas, los ticas. Y ello, por una sencilla razón: los costes de ser or-
países que suponen el 70 por 100 de la población de todoxo son muy altos cuando el crecimiento es bajo.

América Latina invierte poco. Mientras que la razón habría que duplicar el stock de crédito al sector priva-
inversión sobre el PIB en Asia es un 35 por 100 y en los do. Y en ese proceso, a la banca española le cabe un
países desarrollados se acerca al 21 por 100, en Améri- protagonismo similar al que ya han asumido en otros
ca Latina apenas llega al 19,5 por 100. A América Latina sectores las otras multinacionales españolas.
le hacen falta entre cinco y seis puntos porcentuales del Latinoamérica ha cambiado. Sobre todo la América
PIB de mayor inversión. Latina que ha dejado de creer en los atajos y en los cau-
Una parte de esos puntos porcentuales —quizás en- dillos, y se ha embarcado en políticas sostenibles y en la
tre 1,5 y 2 puntos porcentuales— deberían venir de la consolidación de instituciones solventes.
recuperación de los flujos de inversión directa. Y las em- Y aunque ese cambio lo han protagonizado sus ciu-
presas españolas deberían estar ahí, sobre todo en los dadanos, a él también han contribuido empresas espa-
países en los que el afianzamiento de la seguridad jurí- ñolas. Sin paternalismos. Sin confusiones sobre las
dica y el respeto a la propiedad privada y al estado de oportunidades y los riesgos existentes, los objetivos cor-
derecho sean planteamientos irrenunciables de su mo- porativos a perseguir y las responsabilidades sociales a
delo de desarrollo. Temas de la «agenda de Estado» del asumir.
país, inequívocamente situados al abrigo de los ciclos Ha sido una buena fase de aprendizaje mutua y un
de gobierno inherentes a toda democracia. significativo éxito empresarial. Y ahora hay que mante-
El resto de la inversión —3 ó 4 puntos porcentuales ner el rumbo, aun a sabiendas de que en algunos paí-
del PIB— tendría que venir de la recuperación de los flu- ses no va a ser fácil. Y en ninguno de ellos, aburrido.
jos de inversión endógenos de los países. Y el elemento
novedoso —y al que tambien han contribuido las empre- Referencias bibliográficas
sas españolas, en este caso los bancos— es que esa
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Guillermo de la Dehesa Romero
PERSPECTIVAS DEL EMPLEO
Y LA PRODUCTIVIDAD EN ESPAÑA
En los diez últimos años, la economía española ha realizado grandes avances en su
convergencia real con la Unión Europea, habiendo sido superada únicamente por Irlanda.
Sin duda, el crecimiento de la población y del empleo ha sido la clave de este proceso. En
este artículo se analizan los resultados de este período en términos de crecimiento,
centrándose en la situación y perspectivas del empleo y la productividad en España.
Palabras clave: crecimiento económico, empleo, productividad, innovación tecnológica, política empresarial,
España, 1995-2004.
Clasificación JEL: J21, O40, O52.
1. Los diez últimos años

Según la OCDE, el PIB por habitante en España era,
En la última década (1995-2004), y de acuerdo con en 2004, el 87,2 por 100 de la media de la UE y el 89
Eurostat, la economía española ha conseguido conver- por 100 de la media de la ZE, calculado en dólares a ti-
ger rápidamente en términos reales, es decir, en PIB por pos de cambio en PPC, y el 74,5 por 100 y el 77,4
habitante medido en paridades de poder de compra por 100 respectivamente, calculado en dólares a tipos
(PPC), con la media de la Unión Europea a 15 países de cambio corrientes. En ambos casos, la OCDE esti-
(UE), con la reciente UE ampliada a 25 países (UEA) y ma unos niveles menores que los calculados por Eu-
con la Zona Euro a 12 países (ZE). Frente a la media de rostat. En todo caso, lo importante es que ha habido
la UE, el PIB por habitante español ha pasado del 78,3 convergencia española con la media de la UE y la ZE
por 100 en 1995, al 89,9 por 100; frente a la media de la en la última década, lo que es un signo favorable para
UEA, del 87 por 100 al 98,3 por 100 y, frente a la media la economía española, sin llegar al extraordinario «mi-
de la ZE, del 77,4 por 100 al 91,9 por 100, es decir, 11,6; lagro» irlandés, sólo comparable con el de Japón en
11,3 y 13,5 puntos porcentuales, respectivamente. El los últimos 50 años y el de Corea en los últimos 20 del
único país que ha aumentado en mayor medida su con- siglo XX pero, en todo caso, mayor que en las anterio-
vergencia real en el período ha sido Irlanda, cuya con- res décadas.
vergencia con la UE ha sido de 40 puntos porcentuales ¿Cómo se ha conseguido dicha convergencia? Por
y hoy es el segundo país miembro, después de Luxem- una razón fundamental, porque el numerador de la rela-
burgo, con mayor nivel de PIB por habitante en PPC. ción PIB por habitante (el PIB) ha crecido en dicho pe-
También se han acercado algo a la tasa de convergen- ríodo, según Eurostat, a una tasa media anual media del
cia española, Grecia con 10,3 y Finlandia con 9,3 pun- 3,43 por 100, mientras que el de la UE lo ha hecho al
tos porcentuales, respectivamente. 2,24 por 100 y el de la ZE al 2,11 por 100 y, según la

GUILLERMO DE LA DEHESA ROMERO
OCDE, a una tasa media anual del 3,5 por 100 frente a da, con el 5,6 por 100. Esta mejora en el empleo ha
una del 2,3 por 100 de la UE y una del 2,2 por 100 de la hecho que la tasa de empleo, es decir, en número de
ZE. Este crecimiento se ha conseguido a pesar de que personas ocupadas en porcentaje del número de perso-
el denominador (la población) ha crecido en los diez nas en edad de trabajar (entre 15 y 64 años) de España
años en España más del doble que el de la UE y la ZE: haya mejorado sensiblemente ya que ha pasado del
un 8,3 por 100 frente a un 3,8 y 4,0 por 100, respectiva- 46,9 por 100 del promedio de la UE en 1995, al 61,1
mente. Por lo tanto, el crecimiento promedio español por 100 en 2004, con una fuerte convergencia ya que en
durante dicho período ha sido de más de un punto por- la UE el promedio en 1995 era del 60,1 por 100 y en
centual anual que la UE y la ZE, confirmando la teoría 2004 era del 64,7 por 100. Es decir, ha habido una ga-
de la convergencia a largo plazo de los países menos nancia muy importante de 17,7 puntos porcentuales en
desarrollados con los más desarrollados en un área de sólo diez años.
integración, que es lo que Robert Barro llama «conver- El mayor crecimiento de la tasa de empleo se debe
gencia condicionada». sobre todo a la del empleo femenino que ha pasado de
¿Cuál ha sido el factor que más ha favorecido el ma- sólo el 31,7 por 100 de las mujeres en edad de trabajar,
yor crecimiento del PIB español? Sin duda alguna ha en 1995, al 48,3 por 100 en 2004, con una ganancia de
sido el crecimiento de la población y del empleo, ya que 16,6 puntos porcentuales, mientras que la tasa de em-
el crecimiento de la productividad ha sido menor que el pleo de los hombres ha pasado del 62,5 por 100 en
de la media de la UE. 1995 al 73,8 por 100 en 2004, con una mejora de 11,3
puntos porcentuales. A esta gran mejora ha contribuido,
El empleo además, el buen comportamiento de los costes labora-
les en nuestro país. El crecimiento de los costes unita-
En primer lugar, la población española ha pasado de rios totales del trabajo (calculado por la remuneración
representar el 10,6 por 100 de la población de la UE, en por asalariado en relación a su productividad) en Espa-
1995, al 11,1 por 100 en 2004 y del 8,8 por 100 al 9,3 ña ha caído en 12,9 puntos porcentuales en la última
por 100 del total de la UEA. La mayor parte de ese ma- década con un decrecimiento anual promedio del 1,29
yor peso en el total de la población de la UE se debe al por 100, mientras que en la UE han caído sólo un 6,9
mayor incremento de la inmigración neta en España, espor 100 en el mismo período, es decir un decrecimiento
pecialmente a partir de 1998, ya que ha pasado de del 0,69 por 100 al año en promedio anual. Este resulta-
60.000 en 1995 a 738.500 en 2004, mientras que en el do se ha conseguido a pesar de que en España los cos-
conjunto de la UE ha pasado de 765.900 a 1,76 millo- tes unitarios laborales en la industria han aumentado en
nes, con lo que, en 2004, la inmigración neta española un 4,6 por 100 frente a una caída del 4,1 por 100 en la
representaba ya el 42 por 100 del total de la UE. UE. Esta aparente contradicción puede deberse a que
En segundo lugar, la tasa de crecimiento anual pro- haya sido la industria la que ha dominado las negocia-
medio del empleo en España en los últimos diez años ciones salariales y hayan sido los servicios los que más
ha sido del 3,2 por 100 frente al 1,2 por 100 del conjunto han aumentado su productividad.
de la UE, tasa sólo superada por Irlanda, con un creci-
miento anual promedio de 4,2 por 100. El empleo crea- La productividad
do por España ha alcanzado el 40 por 100 del total de la
UE. Este fuerte crecimiento se ha dado sobre todo en el Según Eurostat, el nivel de la productividad del traba-
empleo femenino que ha crecido a una tasa anual pro- jo, medida por la productividad por persona empleada
medio del 4,8 por 100, sólo superada de nuevo por Irlan- (calculada por el PIB en paridades de poder de compra

PERSPECTIVAS DEL EMPLEO Y LA PRODUCTIVIDAD EN ESPAÑA
(PPC) dividido por el número de personas empleadas) do una tasa de crecimiento baja, el nivel de PIB por hora
ha caído del 94,1 por 100 del promedio de la UE en trabajada en España, según la OCDE, es todavía muy
1995 al 93,8 por 100 de dicho promedio en 2004, per- inferior a la media de la UE ya que, en 2004, su nivel de
diendo 0,3 puntos porcentuales, pero ha subido del 92,4 PIB por hora trabajada era el 83,2 por 100 del promedio
por 100 del promedio de la ZE en 1995 al 93,4 por 100 de la ZE, el 81,5 por 100 del promedio de la UE y el 76
de dicho promedio en 2004 ganando un punto porcen- por 100 del de EE UU.
tual. Según la OCDE, que calcula dicha productividad Hay que tener en cuenta asimismo la aportación del
dividiendo el PIB en dólares corrientes por el total de las capital físico al crecimiento de la productividad, o, lo que
personas empleadas, el nivel español frente a la UE es es lo mismo, el crecimiento del capital acumulado por
del 93,4 por 100 y frente a EE UU es del 73,4 por 100. persona empleada o por hora trabajada. La intensifica-
La productividad del trabajo española medida por ción del capital es un proceso a largo plazo determinado
hora trabajada (calculada ésta por el PIB en PPC dividi- principalmente por la inversión, pero, a corto plazo, los
do por el número total de horas trabajadas) ha pasado cambios en la tasa de empleo pueden llegar a tener un
del 89,0 por 100 del promedio de la UE en 1995 al 87,3 gran impacto sobre la relación capital-trabajo, por ejem-
por 100 de dicho promedio en 2004, perdiendo 1,7 pun- plo, un descenso de la tasa de empleo debido a la ma-
tos porcentuales. Este empeoramiento relativo se ha yor sustitución de trabajo por capital o un aumento de di-
conseguido en parte porque el número de horas trabaja- cha tasa por el fenómeno contrario. Entre 1995 y 2002,
das en España ha caído menos que en el conjunto de la la contribución media anual al crecimiento de la produc-
UE e incluso mucho menos que en el conjunto de los 12 tividad del trabajo por parte de la acumulación del capi-
miembros de la ZE. Por ejemplo, el número promedio de tal fue en España de un 0,3 por 100, frente a un 0,4
horas trabajadas por persona empleada al año en Espa- por 100 de la media de la UE y en 2002 el nivel de capi-
ña ha aumentado de 1.732 en 1995 a 1.744 en 2004, tal por hora trabajada en España era del 90 por 100 de
mientras que en Alemania ha caído desde 1.520 a la media de la UE y del 84,1 por 100 de la media de
1.443, en Francia de 1.626 a 1.520 y en Italia de 1.616 a EE UU.
1.585 y el de la ZE se encuentra en 1.554 horas. Es de- También es importante conocer la «productividad total
cir, según la OCDE, en España cada persona empleada de los factores» (PTF) o «productividad multifactorial»
trabaja 190 horas más al año que la media de la ZE y (PMF) o también llamada «residuo de Solow», que es
144 horas más al año que la UE, pero 80 horas menos aquella parte del crecimiento del PIB que no se explica
que el promedio de EE UU. por el incremento acumulativo de los dos factores bási-
Si se mide el PIB a precios de mercado corrientes en cos de producción: el factor trabajo y del factor capital.
lugar del PIB en PPC, como hace la OCDE, la producti- Un aumento de la PMF significa que es posible conse-
vidad por hora trabajada en España ha aumentado, en guir una mayor producción con un nivel dado de trabajo
los últimos diez años (entre 1995 y 2004) sólo a una y capital y esto es posible gracias a los sistemas de or-
tasa anual promedio del 0,81 por 100, frente a una del ganización de dichos factores productivos y de la activi-
1,4 por 100 de la ZE y del 1,6 por 100 de la UE. Siendo dad en general, a los niveles de innovación, a la investi-
el año base=100 en 2000, el nivel de PIB por hora traba- gación y desarrollo (I+D) y al progreso tecnológico.
jada en España pasó de 97,7 en 1995 a 105,5 en 2004, Entre 1995 y 2004, la PMF ha crecido en España a una
mientras que en la UE pasó de 91,6 a 106,8 y en la ZE tasa anual promedio del 0,31 por 100 frente a una del
de 92,1 a 102,3. En el caso de España aumentó un 8,1 1,0 por 100 de la UE, casi el triple de la española y casi
por 100, en el caso de la UE un 16,6 por 100, más del un tercio de la de EE UU que ha crecido a un promedio
doble y en el ZE un 11,1 por 100. Además de haber teni- del 1,5 por 100. Después de una desaceleración de la

PMF en España entre 1990 y 2000, que sólo creció a sido del 2,2 y 2,2 por 100 respectivamente. Entre las
una tasa anual del 0,65 por 100 (OCDE, 2003), el nivel primeras sólo el Reino Unido, con 2,6 por 100 supera a
de PMF español en 2002 era del 85 por 100 de la media España e Irlanda, con 2,9 por 100 le iguala. Entre las
de la UE y del 76 por 100 de la media de EE UU. segundas, sólo Irlanda, con 4,2 por 100 supera a Espa-
Un reciente estudio de la OCDE ha calculado la con- ña y Grecia, con 3,5 por 100 le iguala. En construcción
tribución de los llamados «servicios de capital» a la no residencial España es la de mayor crecimiento pro-
PMF. En el proceso de producción de una economía in- medio, seguida de Irlanda con el 2,2 por 100.
tervienen dos factores fundamentales, trabajo y capital En resumen, el mayor crecimiento de la economía
e inputs o insumos intermedios. Los bienes de capital española que la media de la UE en estos diez últimos
que son comprados o alquilados por una empresa son años ha permitido una aceleración de su convergen-
«servicios de capital» que también constituyen inputs cia real medida en PIB por habitante de unos 11,6
del proceso de producción, al igual que los empleados puntos porcentuales, un promedio de 1,16 puntos al
que se contratan por un tiempo determinado también año para alcanzar en 2004 un nivel de casi el 90
llevan consigo un stock de capital humano que se con- por 100 del promedio de la UE. Dicho crecimiento del
tabiliza como «servicios de trabajo». Las diferencias PIB ha sido de 1,19 puntos porcentuales al año mayor
entre ambos surgen porque los productores normal- que la UE y de 1,22 puntos porcentuales mayor que la
mente poseen bienes de capital y cuando el bien de ca- ZE. Este mayor crecimiento de la economía española
pital produce «servicios de capital» a su dueño, no se se ha debido, exclusivamente, a un ligeramente ma-
contabiliza ninguna transacción de mercado ya que yor crecimiento relativo de la población que la UE y a
son transacciones implícitas, con lo que es necesario un mucho mayor crecimiento relativo del empleo que
calcularla. la UE, de 2 puntos porcentuales más al año, ya que la
La OCDE estima en este estudio, para el caso de productividad por persona empleada y por hora traba-
España, la contribución de cada activo al crecimiento jada han crecido a una tasa anual promedio menor
de los servicios de capital entre 1995 y 2002 que ha que la de la UE, que la tasa anual promedio de acu-
sido en promedio anual del 6,1 por 100, la tasa más mulación de capital también ha sido menor y que final-
elevada de toda la UE después de Irlanda con 6,8 mente la productividad multifactorial ha crecido a una
por 100 y frente a una tasa media de la UE del 4,4 tasa anual promedio de un tercio del de la UE. Con
por 100. Cuando se desglosan, en ese 6,1 por 100 las ello, los niveles actuales de empleo, capital y producti-
aportaciones relativas de los servicios relacionados vidad de España siendo el de la UE=100 son los si-
con las tecnologías de información y comunicaciones guientes: la tasa de empleo es del 94,4 por 100 del
(TIC) y los del resto, se observa que el crecimiento promedio de la UE, la productividad por persona em-
anual promedio de las TIC en España ha sido del 2,6 pleada es del 93,8 por 100 del promedio de la UE, la
por 100 y el del resto ha crecido al 3,5 por 100 y, dentro productividad por hora trabajada es del 87,3 por 100
de este resto, la mayor aportación al crecimiento ha del de la UE, el capital por hora trabajada es del 90
sido la de los bienes de equipo, con un 2,5 por 100, en- por 100 de dicho promedio y la PMF es del 85 por 100
tre las que destacan el hardware con el 1 por 100 y el del promedio de la UE. La OCDE estima que la dife-
equipo de comunicación con el 0,8 por 100; después, rencia entre el PIB por habitante español y el de la
la construcción no residencial con el 2,4 por 100, el media de la UE se explica en dos tercios por una me-
software con el 0,8 por 100 y el equipo de transporte nor productividad por hora trabajada y un tercio por
con el 0,5 por 100. En la UE, las aportaciones relativas una menor utilización del trabajo, medida por el núme-
en crecimiento anual promedio de las TIC y no TIC han ro de horas trabajadas divididas por la población total.

2. Las perspectivas de futuro crear más empleo y reducir dicha tasa. Ahora bien,
aunque dicho nivel de desempleo se ha logrado redu-
¿Cómo puede continuarse convergiendo en PIB por cir desde un 19,8 por 100 en 1994, lo más grave es
habitante en el futuro y qué hay que hacer para lograrlo? que, según la OCDE, la tasa española de desempleo
La respuesta es obvia: hay que seguir aumentando la estructural, es decir aquella que no aumenta la infla-
utilización del factor trabajo, del factor capital y de la ción (NAIRU) es del 10,5 por 100, sólo cuatro décimas
aportación de la tecnología, de la innovación y del cono- menor que la tasa actual de desempleo lo que mues-
cimiento en el proceso productivo a un ritmo superior al tra la dificultad de reducir la tasa de desempleo sin re-
promedio de la UE. formas del mercado laboral. Para ello, hay que anali-
zar aquellos aspectos más problemáticos del merca-
El empleo do laboral español en el que, como señalan Escudero,
Jimeno, Allard y López-García (2004), se ha seguido
Empecemos con el empleo. La tasa de actividad, es un modelo atípico para flexibilizarlo. Por un lado, la le-
decir, el número de personas que buscan activamente gislación particularmente rígida en términos de costes
empleo, como porcentaje de la población en edad de y procedimientos de despido ha sido compensada por
trabajar (15 a 64 años) era en 2004 del 69,2 por 100, el uso intensivo de la contratación temporal hasta el
frente a un 71,1 por 100 de la ZE y un 72, 5 por 100 de la punto que ésta se ha convertido en el procedimiento
UE. La tasa de empleo o el número de personas em- normal de contratación laboral. Por otro, esta flexibili-
pleadas por cada 100 en edad de trabajar (entre 15 y 64 zación sui generis se ha combinado con una elevada
años) a pesar de haber aumentado en 17,7 puntos por- rigidez en la organización del trabajo y especialmente
centuales en los últimos diez años, sigue siendo en en las horas de trabajo.
España del 61,1 por 100, 3,6 puntos porcentuales infe-
rior a la del promedio de la UE. Habría, por tanto que in- La temporalidad
tentar continuar con esta progresión, con lo que en tres
años o cuatro España podría alcanzar la media de la Por otro lado, la tasa de temporalidad española, es
UE. De hecho, la OCDE estima que la tasa de empleo decir, el número de contratos temporales o por tiempo
española va a pasar al 63,8 por 100 en 2006, sólo 1,7 definido, frente al número de contratos totales de traba-
puntos porcentuales menos que la ZE y 2,5 puntos por- jadores asalariados es la más alta de la UE ya que re-
centuales menos que la UE. Pero, como es lógico, va a presenta un 30,6 por 100 del total, un 29 por 100 para
ser difícil continuar con ritmos de crecimiento del em- hombres y un 31 por 100 en mujeres, más del doble o
pleo tan rápidos como en el pasado a no ser que se pro- 17,5 puntos porcentuales mayor que el promedio de la
fundicen las reformas laborales ya que existen ciertos lí- UE, que es del 13,1 por 100, el 12,2 por 100 en hombres
mites estructurales a lo que se puede hacer sin refor- y el 13,8 por 100 en mujeres. La excesiva precariedad
mas. laboral que genera dicho nivel de temporalidad es nega-
En primer lugar, España, con un 10,9 por 100 en tiva tanto en términos de equidad como de eficiencia
2004, tiene todavía la tasa de desempleo más eleva- económica. Los jóvenes, las mujeres y los trabajadores
da de la UE y la tercera más elevada de la UEA, tras poco cualificados son los principales afectados y pade-
Polonia y Eslovaquia. La tasa de desempleo es espe- cen una mayor tasa de desempleo sin protección social
cialmente elevada en las mujeres, con el 14,9 por 100 que el resto de la población, dada la brevedad de sus
y en los jóvenes menores de 25 años, con el 22 períodos contributivos a la Seguridad Social. Asimismo,
por 100 lo que muestra que todavía hay margen para la evidencia empírica disponible pone de relieve sus

efectos perniciosos sobre la formación, la productividad, está limitado a un máximo de dos meses). Un aumento
e incluso, sobre la natalidad, la movilidad regional y la de dicho período mínimo permitiría conocer las aptitu-
siniestralidad laboral. des del trabajador en el puesto de trabajo y mejorar la
Por tanto, uno de los objetivos prioritarios de las políti- probabilidad de conversión de su contrato en otro indefi-
cas de empleo en los próximos años debe de ser la re- nido. Períodos de prueba de seis meses son habituales
ducción de la temporalidad. Los dos mayores expertos en Alemania y en Bélgica e Irlanda pueden llegar a 12
en mercados laborales españoles, Dolado y Jimeno meses. Sin embargo, sin modificar las indemnizaciones,
(2004) proponen cuatro tipos de medidas para reducirla: es probable que se produjera un aluvión de despidos al
· En primer lugar, continuar con la línea de reforma ini- terminar el período de prueba.
ciada en 1997, consistente en la reducción de las indem- · En cuarto lugar, a la vista de los problemas de las tres
nizaciones por despido improcedente para determinados anteriores, sería necesario abordar una alternativa más ra-
grupos de trabajadores y en el fomento de la contratación dical que permitiendo flexibilidad a las empresas para rea-
indefinida mediante reducciones de las cotizaciones so- lizar ajustes de plantilla cuando lo consideran adecuado,
ciales. Desde dicho año, la tasa de temporalidad se ha desincentive el uso excesivo de la temporalidad, al tiempo
reducido en 7 puntos porcentuales en el sector privado, que proteja al trabajador frente al riesgo económico y psí-
reducción que apenas se ha trasladado a la tasa agrega- quico del desempleo. Se trataría de un sistema con expe-
da por el aumento de 6,6 puntos porcentuales de la tasa rience-rating o bonus-malus similar al que rige en EE UU
de temporalidad en el sector público. Sin embargo, los con bastante efectividad. Con cotizaciones sociales fijas,
sindicatos se muestran contrarios a nuevas reducciones el coste marginal de despedir para las empresas es nulo,
de las indemnizaciones por despido. Además, la rebaja por lo que despiden más de lo que resultaría socialmente
de las cotizaciones sociales de los contratos indefinidos, óptimo. Por el contrario, si dicho coste marginal aumenta-
apoyada por las organizaciones empresariales. Resulta se, las empresas que despidiesen pagarían más, sopor-
insostenible en el corto y medio plazo sin un fuerte au- tando así parte del coste social que ocasionan. La agencia
mento de las de los contratos temporales. Ello provocaría encargada de la administración del nuevo sistema consti-
unas cotizaciones desorbitadas que harían peligrar no tuiría un fondo de reserva, alimentado por las contribucio-
sólo la contratación temporal sino también el crecimiento nes de las empresas y destinado a pagar las prestaciones
del empleo ya que por cada punto porcentual que se re- por desempleo a los trabajadores despedidos. Una vez al
dujesen las cotizaciones sociales a los contratos indefini- año, la agencia computaría el saldo neto correspondiente
dos, habría que aumentar las cotizaciones sociales de a cada empresa y, en caso de ser deudor, exigiría a la em-
los temporales en alrededor de 3,5 puntos porcentuales. presa que cubriera el déficit en un plazo determinado. Este
· En segundo lugar, debería de hacerse más efectivo sistema, junto con una indemnización cierta y única, por
el principio de causalidad en los contratos temporales, ejemplo de 25-30 días de salario por año de servicio, para
aumentando y mejorando los recursos de la inspección cualquier tipo de despido y modalidad contractual, acaba-
laboral existentes y la intervención judicial en caso de ría con la indeseable precariedad contractual del mercado
fraude. Sin duda, todavía persiste bastante fraude de laboral español, sin mermar un ápice la protección social
ley, pero con 4 millones de trabajadores temporales, el del trabajador.
aumento necesario de los recursos de inspección sería
enorme sin que ello garantizase resultados prácticos ra- Los costes de despido
zonables.
· En tercer lugar, la ampliación del período de prueba Otro aspecto complicado del sistema laboral español
(sin indemnización por despido, que en la actualidad es el de los costes de despido. Aunque los costes de

despido son necesarios para dar un seguro a los traba- Sin embargo, el resultado deja de ser ambiguo cuan-
jadores que no proporciona el mercado privado, para do las empresas tienen la opción de convertir los contra-
mejorar su productividad y para fomentar su grado de tos temporales en indefinidos. El empleo tiende a au-
compromiso con la empresa. Sin embargo, unos costes mentar cuando la diferencia entre los costes de despido
elevados de despido suelen tener efectos nocivos sobre de ambos contratos no es grande y tiende a disminuir
la creación de empleo, ya que reduce los despidos pero cuando ocurre lo contrario, como es el caso actual.
también las nuevas contrataciones y la probabilidad de Cuanto mayor es la diferencia menor será la tasa de
encontrar empleo por parte de los parados y sobre los conversión de temporales a indefinidos y mayor la tasa
salarios, ya que al ser más difícil despedirlos, los traba- de paro. Sin embargo, según datos del Instituto Nacio-
jadores empleados aumentan su poder de negociación nal de Empleo (INEM), en 2005, un tercio de los contra-
salarial aumentando los salarios sobre su nivel de efi- tos indefinidos han sido conversiones de contratos tem-
ciencia. porales y eventuales debido a que tenían bonificacio-
En la actualidad existen unos costes de despido, en nes. Tampoco es posible eliminar de golpe esa
los contratos indefinidos, de 45 días por año de servicio diferencia ya que los contratos indefinidos surgen por
con un máximo de 42 mensualidades que corresponde motivos de prueba, estacionalidad en la producción,
al despido improcedente pero que sigue siendo el más sustitución por baja etcétera donde la naturaleza del
habitual (salvo cuando el despido lleva consigo la desa- riesgo asociado al despido es diferente que en el contra-
parición del puesto de trabajo, en cuyo caso son más re- to indefinido. Tampoco se pueden eliminar los costes de
ducidas ya que no se considera despido improcedente) despido ya que suponen un instrumento de asegura-
y otro de 8 días por año de servicio con un máximo de miento que los mercados privados de seguro no pueden
12 mensualidades que corresponde a la mayoría de los suministrar por problemas de «selección adversa» deri-
contratos temporales. Una opción para reducir una dife- vados de la dificultad de poder conocer la calidad de
rencia tan abultada sería extender el coste de despido cada asegurado para lo que se establece un coste pro-
actual del contrato de empleo estable, con 33 días por medio que desincentiva a los mejores e incentiva a los
año de servicio con un máximo de 24 mensualidades, peores. Ésta es la razón por la que, en EE UU, donde la
ahora reservado a ciertos colectivos de trabajadores, a protección del trabajador y los costes de despido son
todos los nuevos contratos que se hagan a partir de una muy bajos, un 50 por 100 de las empresas con convenio
determinada fecha. Esta propuesta no es nada fácil de de empresa ofrecen indemnizaciones extra y no estatu-
llevar a cabo ya que los trabajadores con contratos inde- tarias a sus trabajadores.
finidos suponen un 59 por 100 de la clientela potencial ¿Qué se puede hacer para reducir la diferencia de
de los sindicatos, si bien los contratos indefinidos con costes de despido entre ambos tipos de contratos? Do-
derecho a 45 días sólo suponen el 40 por 100. Además, lado (2004) propone dos alternativas: la primera es una
como ha demostrado Dolado (2004) toda la evidencia reducción paulatina de los costes de despido de los tra-
empírica demuestra que la reducción de los costes au- bajadores indefinidos y un aumento de los costes de
menta los flujos de creación de empleo, ya que se aba- despido de los temporales que no aumente el coste de
rata el coste laboral total, cuando los salarios son sufi- despido agregado de todas las empresas. La segunda
cientemente flexibles para acomodar la reducción de dies la creación de un nuevo tipo de contrato para todos
chos costes, pero también los flujos de destrucción de los trabajadores en cinco tramos, con indemnizaciones
empleo, ya que, al abaratarse, se «consume» más de de 10 días para el primer año (el período de prueba), 16
ese bien «barato» por parte de las empresas. El efecto para el segundo, 21 para el tercero, 29 para el cuarto y
neto suele ser ambiguo. 39 en adelante, siempre también que no aumente el

coste de despido total agregado. Prefiere este tipo de parcial es muy difícil o cuando viven con sus padres du-
medida que no la preferida por la patronal y otros econo- rante sus estudios, como es la situación en ambos ca-
mistas que sería la de reducir las cotizaciones patrona- sos en España
les a la Seguridad Social en la contratación indefinida o Respecto al segundo problema, pese al aumento de
en la conversión de temporales a fijos, ya que pondría la demanda de trabajo cualificado en España, el aumen-
en peligro todavía más el futuro del sistema de pensio- to de la oferta ha sido todavía mayor, en áreas tales
nes. En todo caso Dolado sería partidario de una bonifi- como las humanidades, el derecho y las ciencias socia-
cación fija, ahora son variables de acuerdo con diferen- les, de manera que una creciente proporción de jóvenes
tes contratos, que beneficiase más la contratación de con estudios universitarios han terminado encontrando
trabajadores poco cualificados. un empleo en ocupaciones de baja o media cualificación
(especialmente en puestos administrativos y de ventas)
El empleo juvenil desplazando de las mismas a los trabajadores menos
educados que tradicionalmente accedían a dichos
Otro problema del mercado laboral español se refiere puestos de trabajo. Además, como señalan Dolado, Fel-
a la baja tasa de empleo de los jóvenes, 15 puntos por- gueroso y Jimeno (2001), ambos desajustes en el em-
centuales más baja que el promedio de la UE. En gene- pleo juvenil tienen que ver también con la excesiva re-
ral el desempleo de los jóvenes tiende a ser mucho más gulación laboral imperante que impone restricciones de
elevado que el de los adultos pero está estrechamente entrada a los jóvenes. Dada la mayor elasticidad de la
correlacionado. Según diferentes estudios, el desem- oferta de trabajo de los jóvenes les hace muy vulnera-
pleo de los jóvenes está correlacionado con el desem- bles a la excesiva fijación de salarios. La existencia de
pleo total, con el tamaño relativo de la población joven, salarios mínimos fijados en convenio que se superpo-
con las instituciones del mercado laboral y con los cho- nen a los salarios mínimos estatutarios, es decir, sin dis-
ques macroeconómicos. tinción de edad en España desde 1998, explicaría por
Estas bajas tasas de empleo y altas tasas de desem- qué las empresas prefieren contratar a trabajadores con
pleo juvenil están asociadas, por un lado, al retraso en alto nivel de educación para ocupar puestos que requie-
la edad con la que éstos acceden a su primer empleo, ren una formación específica, ya que la financiación de
por otro, a los problemas de transición de los jóvenes ésta en el caso de los trabajadores menos educados no
universitarios al mercado laboral y, finalmente, a la exis- puede lograrse mediante la reducción transitoria de su
tencia de una elevada protección laboral para los que ya salario al existir mínimos vinculantes.
tienen empleo indefinido. Respecto al primer problema, El tercer problema proviene del elevado sistema de
mientras que, por ejemplo, en EE UU los jóvenes com- protección laboral de los empleados con contrato indefi-
paginan los estudios con «empleos adolescentes» y ya nido que les beneficia a costa de los jóvenes desem-
disponen de experiencia laboral previa en el momento pleados. En el ranking construido por la OCDE, el índice
de su incorporación al mercado de trabajo, lo que facilita de protección laboral español era de 1,40, siendo el má-
la transición entre el sistema educativo y el mercado la- ximo 2 y sólo superado en la UE por el de Portugal.
boral, en España la búsqueda del primer empleo se pos- Como señalan Jimeno y Rodríguez Palenzuela (2003),
pone a haber finalizado sus estudios con lo que se retra- cuanto mayor es dicha protección mayor es la tasa de
sa su incorporación al mercado de trabajo. Para los jó- desempleo de los jóvenes respecto a la de los trabaja-
venes, la mayor educación y la tasa de actividad son dores adultos. Las empresas son más reacias a despe-
altamente sustitutivos, especialmente en los países en dir a trabajadores establecidos si los períodos de aviso
los que la posibilidad de encontrar un empleo a tiempo son largos, los procedimientos costosos y los costes de

despido son altos y también son reacias a contratar a dicha reducción entre un 30 y un 40 por 100 cuando el
nuevos trabajadores más jóvenes o a otros desemplea- hijo tiene menos de dos años, frente a un descenso de
dos con contratos indefinidos por las mismas razones, sólo un 15 por 100 en el resto de la UE. Existen varias
con lo que, cuando necesitan nuevos trabajadores, utili- explicaciones para este comportamiento tan diferencia-
zan contratos temporales o de aprendizaje con costes do. La primera es que los servicios sociales son meno-
de despido bajos. res en España que en otros países de la UE, especial-
En resumen, parece obvio que la manera de incremen- mente aquellos que inciden directamente en la ayuda a
tar la tasa de empleo de los jóvenes en España es redu- las madres para poder compaginar el trabajo con el cui-
cir los desincentivos que ahora afrontan. Habría que re- dado de sus hijos pequeños, ya sean guarderías de cali-
bajar la excesiva protección de desempleo de los adul- dad en los centros de trabajo, ayuda en su domicilio o
tos, especialmente sus costes de despido, llevar a cabo subvenciones para el cuidado de sus hijos lo que reduce
políticas activas que mejoren su acceso al mercado de el precio relativo de mantenerlos y aumenta el retorno
trabajo, reducir la superposición actual entre los salarios relativo de trabajar en el mercado.
mínimos de convenio y los mínimos vinculantes estatuta- La segunda tiene que ver con el sesgo, tratado más
rios, introducir contratos de trabajo a tiempo parcial que arriba, hacia la contratación de tituladas universitarias
permitan que los jóvenes puedan compaginar sus estu- como ha ocurrido también con los hombres. La tercera
dios con el trabajo y adecuar la educación y formación de es el bajo porcentaje de contratos a tiempo parcial que
los jóvenes a la demanda existente de trabajo. existe en España, un 9 por 100, es sólo la mitad del pro-
medio de la UE, que es del 18 por 100, probablemente
El empleo femenino debido tanto a la menor protección social de dichos con-
tratos, como a la rigidez mostrada por los empresarios
Otro aspecto muy característico del empleo en Espa- en la distribución de la jornada laboral y a la prohibición
ña es la baja tasa de empleo femenino, que es 9 puntos de horas extraordinarias para este tipo de contratos.
porcentuales inferior a la media de la UE. Además, con- Este tipo de contratos son mayoritariamente utilizados
trariamente a lo esperado, según las hipótesis de propor mujeres. Por ejemplo, en 2003, el 31 por 100 de las
greso técnico sesgado, son las mujeres con estudios in- mujeres empleadas en la UE lo estaban con un contrato
feriores al universitario, de 25 a 54 años, las que más a tiempo parcial, frente a sólo un 16,7 por 100 en Espa-
han contribuido al aumento del empleo femenino en la ña. Además, en la UE sólo el 14 por 100 de las mujeres
última década. Si se tienen en cuenta su situación fami- empleadas con contratos a tiempo parcial buscan un
liar, se encuentra que ha sido la cohorte de 35 a 54 empleo a tiempo total.
años, con hijos mayores de 6 años, las que han hecho La cuarta es que, como han demostrado Bertola, Blau
una mayor contribución a dicho aumento. Por el contra- y Kahn (2002), un sistema de negociación colectiva cen-
rio, se ha observado un progresivo abandono del mer- tralizado con un elevado nivel de sindicación tiende a re-
cado laboral de mujeres con edades comprendidas en- ducir la tasa de empleo femenina, mientras mantiene
tre los 25 y 34 años, con hijos menores de 6 años, lo que una elevada tasa de empleo masculina. La quinta tiene
refleja lógicamente la dedicación exclusiva de las ma- que ver con la legislación fiscal. Tipos marginales eleva-
dres al cuidado de sus hijos de corta edad. dos sobre la renta tienden a reducir la oferta de trabajo y
El estudio realizado por Dolado, Felgueroso y Jimeno ésta tiende a ser más elástica en las mujeres que en los
(2001) muestra que la reducción de la probabilidad de hombres. Si a esto se añade que en la mayoría de los
trabajar cuando se tiene un hijo de corta edad es mucho países de la UE las mujeres casadas pagan una tipo im-
mayor en España que en el resto de la UE, estimándose positivo sobre su renta de trabajo superior al de su mari-

do con lo que se desincentiva su decisión de participar ña es sectorial o provincial-territorial y en consecuen-

en el mercado laboral. Como señala Jaumotte (2003), cia no tiene en cuenta la situación particular de cada
casi todos los países de la UE tienen declaraciones so- empresa y además tampoco es suficientemente am-
bre la renta separadas para individuos casados, pero el plia, como ocurre en los países con negociación colec-
gravamen impositivo total sobre el segundo perceptor tiva nacional para que se tengan en cuenta sus efectos
de rentas se mantiene más elevado, ya que pierde la re- sobre el paro y la inflación. Los convenios de carácter
ducción por dependencia de la esposa. nacional y de empresa tienden sistemáticamente a pro-
Por tanto, la mejor política para aumentar el empleo ducir menores incrementos de salarios que los secto-
femenino en España tiene que intentar reducir la discri- riales y provinciales.
minación de hecho existente contra el empleo femenino Finalmente, existe el problema de la «ultra actividad»
tanto por los sindicatos como por los empresarios, incre- de los convenios, es decir, su vigencia general y auto-
mentar los permisos y períodos por maternidad, aumen- mática hasta que sus contenidos sean sustituidos por
tar las ayudas a las mujeres trabajadoras con niños pe- un nuevo acuerdo, con lo que aquellos que no son parti-
queños, no discriminar fiscalmente a las mujeres casa- darios de ningún cambio tengan poder de veto sobre su
das y aumentar los incentivos de los contratos a tiempo aplicación. Además, la estructura de los convenios co-
parcial, especialmente con una mayor protección social lectivos vigentes incorpora un conjunto de derechos ad-
que la actual. quiridos, como los de la antigüedad, que provocan un
Todas estas medidas para aumentar la tasa de em- deslizamiento al alza de los salarios, lo que debilita los
pleo de los jóvenes y las mujeres hay que tomarlas esfuerzos de moderación salarial que los mismos sindi-
cuanto antes, ya que la generación del baby boom em- catos han realizado en la negociación colectiva. Por
pezará a jubilarse dentro de unos años y la bajísima todo ello, sería conveniente reformar la negociación co-
tasa de fecundidad que ha seguido a dicho auge de na- lectiva intentando potenciar su descentralización au-
cimientos hará que los márgenes de aumento de la tasa mentando el porcentaje de los convenios de empresa,
de empleo sean infructuosos en menos de diez años. que hoy sólo representan el 15 por 100 del total y tam-
bién permitir a las empresas una mayor posibilidad del
Otras reformas laborales descuelgue de los acuerdos marco o una mayor volun-
tariedad en su adhesión a ellos.
La baja tasa de empleo española necesita, asimis- En segundo lugar, hay que intentar fomentar la inten-
mo, de la reforma de otras instituciones y regulaciones sidad de búsqueda de empleo por parte de los parados
que impiden su crecimiento. En primer lugar, gran parte y reforzar la eficiencia del papel de las oficinas públicas
del deficiente funcionamiento del mercado del trabajo de empleo como intermediadoras del mercado de traba-
español se deriva de la actual estructura de la negocia- jo. El INEM sólo intermedia el 15 por 100 de todos los
ción colectiva. Por un lado, con una tasa de afiliación contratos, a pesar de su importante presupuesto. Aun-
sindical ligeramente superior al 11 por 100, la tasa de que se ha reducido algo el elevado desempleo de larga
cobertura de la negociación colectiva afecta a casi en duración, no parece que esto pueda ser atribuido a una
80 por 100 de la población asalariada española (Nic- búsqueda más intensa de empleo por parte de los para-
kell, 2003). Algo parecido ocurre también con las patro- dos, por lo que hay que plantearse una reducción paula-
nales, con lo que se puede decir que ambos negocia- tina de los costes de despido ya que los empresarios,
dores tienen un exceso de representatividad a la hora cuando quieren despedir a un empleado, siguen prefi-
de negociar los convenios colectivos. Por otro lado, el riendo reconocer desde el principio que es improceden-
patrón dominante en la negociación colectiva en Espa- te, abonar el correspondiente coste de despido y no es-

perar a la decisión de los tribunales, ahorrando al me- contribuciones a la Seguridad Social sobre el coste del
nos 60 días de salarios de tramitación. trabajo para las empresas, que además pagan un im-
En tercer lugar, más que gastar más fondos públicos puesto sobre beneficios superior en 5 puntos porcentua-
en las llamadas «políticas activas» para formar a los jó- les a la media de la UE, para reducir dicha brecha que lo
venes y reinsertar a parados y adultos o subvencionar único que consigue es reducir el potencial de la oferta
su contratación con bonificaciones en las contribuciones individual de trabajo y de la demanda empresarial de
a la SS, sería preferible conseguir que dichas políticas trabajo.
sean más eficientes. Según Sáez (2005) el gasto en di-
chas políticas activas, en 2004, ha sido del 1 por 100 del La productividad
PIB (7.000 millones de euros) a los que habría que aña-
dir una cifra similar de reducciones fiscales que recaen Como he señalado anteriormente, el menor creci-
en cascada sobre la oferta y la demanda de trabajo y miento relativo de la productividad en España durante
cuya aplicación es automática según los criterios esta- esta última década de mayor creación relativa del em-
blecidos. Sus efectos no han sido los deseables, de ahí pleo, representa dos tercios de las diferencias de renta
que, como propone Sáez, haya que aplicar un rígido cri- por habitante entre España y el promedio de la UE y es
terio coste beneficio en la administración de dichas polí- el elemento clave para que en el futuro continúe la con-
ticas y hacer una estricta selección y ordenación de las vergencia real española con dicha media. La productivi-
medidas, para conseguir una mayor eficacia. Más aun, dad es una función del nivel de capital físico utilizado
creo que se podrían dedicar una parte de dichos enor- por cada persona empleada, del nivel de capital huma-
mes recursos, con mayor rentabilidad social y económi- no que posee cada persona empleada y de la producti-
ca que en las políticas activas, a mejorar la calidad de vidad total de los factores (PTF) o productividad multi-
los sistemas generales de educación y de formación de factorial (PMF). Por tanto, la mejor forma de que los fac-
la futura mano de obra y de la formación continua actua- tores de dicha función mejoren es aumentando la
les que, como se muestra más abajo, todavía dejan mu- inversión productiva, la educación y la formación de la
cho que desear, para evitar así mayores problemas de población, la innovación, la investigación y el desarrollo
desajuste entre oferta y demanda de trabajo de los ac- (i+I+D).
tuales en un futuro del trabajo cada vez más cambiante. Jimeno (2004) se muestra bastante pesimista sobre
Por último, existe en España una brecha (tax wedge) la fuerte desaceleración de la productividad española
más elevada que en otros países entre el coste del tra- en los últimos diez años. Cree que no tiene nada que
bajador para la empresa y el salario que el trabajador re- ver con el reciente y rápido aumento del empleo o in-
cibe neto de contribuciones e impuestos para llevar a su cluso del cambio en la composición del empleo, sino
casa. Según Nickell (2003), en 2000 el total de impues- que más que transitorio, es más bien un fenómeno de
tos sobre el trabajo (contribuciones a la SS, impuesto tipo estructural ya que tiene razones sólidas para creer
sobre la renta y sobre el consumo) en España era del 45 que ha habido un cambio en el componente estructural
por 100, porcentaje que, aunque está por debajo de la de la tasa de crecimiento de la productividad. Es decir,
media de la UE cuyo nivel es del 54 por 100, está por que hay que intentar mejorar los procesos de innova-
encima de otros países como el Reino Unido, Portugal, ción, de investigación y de desarrollo tecnológico y de
Irlanda y Holanda. En 2004, dichos niveles eran ya dos utilización de nuevas tecnologías que están en la raíz
o tres puntos porcentuales menores. Habría, por tanto, del problema y sobre todo aumentar el nivel de compe-
que continuar reduciendo paulatinamente el peso de los tencia en los mercados de productos, servicios y facto-
impuestos sobre el salario de los trabajadores y el de las res de producción.

Posteriormente, Estrada, Jimeno y López-Salido alcanzan dichos porcentajes, pero no los países de la
(2004) han profundizado en esta preocupante conclu- OCDE.
sión comparando las diferencias de productividad entre La inversión pública española sólo representa un 3,4
EE UU, la UE y España. Las mayores diferencias expli- por 100 del PIB frente al 2,3 por 100 de la media de la
cativas las encuentran, por un lado, en el peso de los UE. El gobierno central sólo invierte un 0,8 por 100 del
bienes de equipo relacionados con las nuevas tecnolo- PIB, los gobiernos autonómicos un 1,1 por 100 del PIB y
gías (equipo informático y de oficina, equipo de comuni- los locales un 1,2 por 100 del PIB. Es por tanto el sector
caciones y software) donde los niveles de España y la privado el que invierte el 24,3 por 100 del PIB. Ahora
UE están muy lejos del de EE UU. Por ejemplo, en bien, del total de la FBCF, la que más ha crecido, en los
EE UU en 2002, un 30 por 100 de la inversión bruta en últimos diez años, ha sido la inversión residencial que lo
capital fijo era en nuevas tecnologías frente a un 17 ha hecho al 6,9 por 100, mientras que la no residencial
por 100 en la UE y un 10 por 100 en España. Por otro lo ha hecho al 5,7 por 100. La primera indica que el peso
lado, en la calidad del stock de capital humano en los de la construcción en España es especialmente eleva-
estudios superiores y en el gasto por estudiante en dido. Sin embargo, el ritmo de crecimiento de la primera
chos niveles superiores, donde mientras en EE UU di- está reduciéndose en los últimos años mientras que el
cho gasto representaba, en dicho año, casi el 60 de la segunda está aumentando, la OCDE estima que
por 100 del PIB por habitante, en la UE sólo llegaba al esta última va a crecer al 7,3 y al 6,4 por 100 en 2005 y
40 por 100 y en España al 30 por 100. La tercera dife- 2006, lo que da una mayor esperanza de cara al futuro.
rencia importante es el esfuerzo en inversión en I+D A pesar de dicho crecimiento, el nivel de inversión de
que, en 2002, en EE UU era del 3 por 100 del PIB, en la capital por persona empleada se encuentra todavía 10
UE del 2 por 100 y en España del 1 por 100. puntos porcentuales por debajo de la media de la UE,
por lo que todavía hay bastante camino por recorrer,
La inversión física aunque hay que reconocer que se ha conseguido que la
tasa de capital por trabajador haya ido aumentando,
La inversión total o formación bruta de capital fijo desde 1998, por encima de la media de la UE. De conti-
(FBCF) en España es hoy la más elevada de la UE, al- nuar con estas tendencias en las tasas relativas espa-
canzando el 27,8 por 100 del PIB en 2004, frente a una ñolas respecto a la UE, se podría alcanzar el nivel pro-
media de la UE del 19,3 por 100. Sólo Grecia se acerca medio de la UE en unos seis años, lo que sería un gran
a dicho porcentaje con el 25,5 por 100 y es la segunda éxito.
más elevada si incluimos a los nuevos diez países
miembros (sólo Estonia supera el porcentaje español, La inversión en capital humano
con 28,4 por 100) a pesar de ser menos desarrollados.
Además, ha crecido a una media anual en los últimos Todos los análisis empíricos realizados, tanto contras-
diez años del 5,2 por 100 y las previsiones de Eurostat tando modelos de crecimiento neoclásicos como endó-
indican que la FBCF de España va a seguir aumentan- genos, encuentran una elevada correlación entre nivel
do en los dos próximos años al 6,1 y el 5,4 por 100 con de capital humano y crecimiento (De la Fuente, 1992,
lo que, en 2006, alcanzará el 29,7 por 100 del PIB, la 1998 y 2002). Todo apunta a que éste es el factor más
mayor de la EU a 25 países. Es decir, España tiene un claro de todos los que se han utilizado para demostrar
volumen relativo de inversión total realmente sorpren- su importancia en el crecimiento, en la convergencia y
dente para su nivel de desarrollo, ya que suelen ser los en los niveles de PIB por habitante. Además, este tipo
países emergentes, especialmente asiáticos los que de inversión tiene rentabilidades superiores a ninguna

otra existente. Para el caso de España, Myro (2004) ha mación en España (niveles cada vez más elevados de
hecho estimaciones sobre qué parte del crecimiento de educación obligatoria, ampliación del acceso a estudios
la productividad total entre 1995 y 2003 puede deberse superiores y acceso paritario de la mujer al sistema edu-
al capital humano y calcula que alrededor de un 50 cativo) mientras que en el conjunto de la UE se iniciaron
por 100 de su crecimiento agregado y casi todo el creci- mucho antes. Por ello la convergencia para los próxi-
miento de la PTF en dicho período. De la Fuente y Do- mos años está asegurada sólo por el creciente peso de
ménech (2002) estiman que, aunque el peso del capital las nuevas generaciones en el total.
humano en el PIB es probablemente superior al estima- Por otro lado, como señalan Pérez y Serrano (2005),
do anteriormente, su aportación al crecimiento de la pro- el número de años de estudios de la población en edad
ductividad ha sido menor del 50 por 100, aunque traba- de trabajar presenta dos limitaciones para extraer con-
jan sobre un período anterior al de Myro. clusiones. La primera es que considera que el capital
En 2002, el sector público español invertía en capital humano es proporcional a los años de estudio y además
humano el 4,4 por 100 del PIB. Este porcentaje incluía se refiere a toda la población en edad de trabajar inde-
no sólo la inversión en educación sino también las be- pendientemente de si es activa o no y de su empleo.
cas, préstamos a los estudiantes y sus familias, así Dado que no existen datos actualizados de los años de
como las subvenciones a empresas o instituciones sin escolarización de la población trabajadora, los dos eco-
ánimo de lucro para actividades educadoras. En dicho nomistas utilizan una aproximación a través de los sala-
año, el promedio de inversión en capital humano en la rios por hora trabajada, suponiendo que los salarios re-
UE era del 5,22 por 100 del PIB, 0,82 puntos porcentua- lativos de los trabajadores tienden a aumentar con el ni-
les más que el de España. Como consecuencia de esa vel de estudios y que los salarios relativos captan dichas
menor inversión e incentivos a la educación, el número diferencias de educación. De hecho, en la UE, la renta
de años medios de estudio de la población entre 25 y 64 media de las personas que tienen educación universita-
años es de 10,3 años y en la UE es de 12 años y el por- ria es de un 89 por 100 mayor que las que tienen un ni-
centaje de jóvenes entre 20 y 24 años que ha consegui- vel de educación secundaria y un 120 por 100 mayor
do, al menos, el nivel de educación secundaria superior que las que tienen un nivel de educación primaria.
era en España, en 2004, del 61,8 por 100, mientras que El resultado de este análisis muestra que los salarios
en la UE alcanzaba del 73,8 por 100, 8 puntos porcen- por hora españoles alcanzan los 14 euros por hora de
tuales más. Además, el hecho más significante en el media frente a 21 euros en la UE y a 17,5 euros en la
caso de España es que el nivel relativo de las mujeres ZE, un 66,6 y un 80 por 100 de la media de la UE y de la
es del 69,2 por 100, mientras que el de los hombres es ZE respectivamente. Sólo Grecia y Portugal se encuen-
del 54,7 por 100, 14,5 puntos porcentuales más bajo. En tran por debajo del nivel español. Resulta interesante
la UE ambos porcentajes eran en dicho año del 77 y el comprobar que los nuevos países miembros del centro
70,7 por 100 respectivamente, con una diferencia me- y el este de Europa, a pesar de tener dotaciones de edu-
nor entre ambos, exactamente la mitad de la del caso cación por trabajador similares a las españolas, tienen
español. unos salarios medios de 4 euros, un 28,6 por 100 de la
Sin embargo, la principal causa de los menores nive- media española y un 19 por 100 de la media de la UE, lo
les de capital humano de la población trabajadora se que muestra la capacidad de competir de estos países
debe al todavía importante peso de las generaciones en un mercado único e integrado y la vulnerabilidad
más maduras en el total de la población en edad de tra- competitiva española frente a ellos.
bajar, que no disfrutaron de las mejoras que se han con- Otro aspecto preocupante de cara al futuro es que la
seguido en estas últimas décadas en educación y for- educación secundaria ha sido objeto de varias reformas

en los últimos 25 años lo que ha inducido a la incerti- dar la oportunidad a las familias de poder elegir las me-
dumbre y con resultados negativos ya que el porcentaje jores escuelas y para crear incentivos a aquellas que
de jóvenes que abandonan la educación secundaria van a tener menos alumnos por ser de peor calidad a
era, en 2003, del 36 por 100 frente a un 25 por 100 de la mejorarla o cerrar.
UE. Por otro lado, es necesario hacer mayor hincapié en Otro aspecto fundamental es el de la formación profe-
la transmisión de conocimientos troncales, tales como el sional. Sólo el 40 por 100 de los alumnos españoles de
lenguaje matemático, la propia lengua y las lenguas ex- secundaria optan por cursar los estudios de formación
tranjeras, especialmente el inglés, como ha mostrado el profesional reglada frente al 58 por 100 del promedio de
reciente Informe PISA, que estima que la posición espa- la UE. Además, el 94 por 100 se recibe en el centro edu-
ñola es todavía muy deficiente. cativo, mientras que en el conjunto de la UE sólo el 68
No sólo hay que analizar la educación desde el pun- por 100 se recibe fuera del lugar de trabajo. Hay que in-
to de vista cuantitativo sino también de calidad. El índi- tentar, por lo tanto, que la formación reglada tenga un
ce del nivel de calidad en la educación es del 35,1 componente mayoritario en una empresa y no en el cen-
por 100 frente al 49,9 por 100 en la UE. Por un lado, un tro educativo. Las Cámaras de Comercio españolas es-
índice fundamental de la calidad de la educación es el tán haciendo un esfuerzo para aumentar y mejorar las
del número de alumnos por cada profesor. En España, prácticas de estos alumnos en las empresas.
es de 17,6 alumnos por profesor en primaria, frente a Asimismo, hay que hacer un enorme esfuerzo en que
15,8 en la UE, de 15,7 por profesor en secundaria, las empresas desarrollen la formación ocupacional con-
frente a 15,4 y de 18,6 frente a 13,7 de la UE en univer- tinua que, según el IV informe Randstad, en el caso de
sitaria. Estas diferencias explican en parte la mayor España sólo afecta a un 4,7 por 100 de la población
tasa española de fracaso escolar. Por otro lado, es ocupada entre los 24 y los 64 años, frente a un 8,5
también otro elemento importante el número de escue- por 100 en la media de la UE, lo que aumenta el desa-
las españolas de educación primaria y secundaria sin juste entre las necesidades cambiantes de la demanda
ordenador, que es del 15 por 100 frente al 33 por 100 de trabajo y el nivel de formación de los trabajadores y
de la UE, menos de la mitad. sólo el 29 por 100 de las empresas españolas ofrecen
La calidad de la educación es también un aspecto este tipo de formación, frente a un 59 por 100 en la UE.
fundamental no sólo para la educación, sino para la dis- Además sólo se dedican a este tipo de formación el 1
tribución de la renta en un país. Si la educación pública por 100 de sus costes laborales frente a un 1,6 por 100
es de inferior calidad que la privada de pago, aquellos en la UE.
que no tienen medios económicos para pagarla, es de-
cir, aquellas familias de menor renta relativa, difícilmen- Inversión en I+D+i
te podrán llegar a la edad laboral en igualdad de oportu-
nidades que aquellos que han estudiado en escuelas La innovación consiste básicamente en la producción
privadas, con lo que se perpetúa la desigualdad existen- de nuevas ideas y en la difusión de las ya existentes, así
te. Este problema sólo puede tener solución si se intro- como en la creación de nuevos productos y procesos,
duce la competencia entre las distintas escuelas públi- de ahí que la cuestión clave sea profundizar en los de-
cas y privadas. Para ello debería crearse un organismo terminantes y efectos del esfuerzo tecnológico y en los
público independiente que llevara a cabo, cada año, una mecanismos que contribuyen a su fertilidad y difusión
evaluación y un ranking del nivel de calidad de cada es- tanto de los conocimientos propios como de los prove-
cuela, universidad o centro público o subvencionado y lo nientes del exterior (Baumol, 2002). Estos determinan-
publicasen en todos los medios de comunicación para tes tienen mucho que ver con factores institucionales

como la naturaleza de los conocimientos transmitidos a varlas a aumentar su inversión en investigación y en de-
través de un determinado sistema educativo hasta la sarrollo experimental para poder lograrlo en el menor
distribución del esfuerzo tecnológico entre empresas y tiempo posible. El problema con la inversión extranjera
administraciones públicas, la apertura al comercio exte- es que esta viene disminuyendo rápidamente en valor
rior y a la inversión extranjera y el grado de competencia absoluto desde 2000 (40.000 millones de euros en 2000
de los mercados nacionales e internacionales (Help- y 10.000 millones de euros en 2004) y su stock no crece
man, 2004). desde hace ya dos años ya que acude a países emer-
En este sentido, la inversión en I+D es un determinan- gentes de Europa, Asia y América Latina. Otro aspecto
te fundamental del desarrollo de la innovación y del cre- importante de cara al futuro va a ser la pérdida paulatina
cimiento de una economía ya que es el factor clave del de Fondos Estructurales provenientes de la UE, que en
progreso tecnológico y de la productividad multifactorial una pequeña parte se destinan a I+D.
que no sólo son factores fundamentales del desarrollo a Un índice clave para analizar el potencial de I+D en
largo plazo de una economía, sino que también dan una España es observar el número de personas que tienen
ventaja decisiva a aquellos países que crean y desarro- capacidad para desarrollar tecnologías. Según Euros-
llan innovaciones y tecnologías frente a aquellos que tat, en 2003, el porcentaje de graduados en ciencia y
sólo pueden copiarlas e incluso a aquellos países que tecnología por cada 1.000 personas entre 20 y 29 años
tienen investigadores y tecnólogos capaces de copiar- es en España del 12,6 por 100 frente al 13,1 por 100 de
las frente a aquellos que no disponen de la base tecno- la UE, el 7,8 por 100 de las mujeres y el 17,1 por 100 de
lógica para hacerlo. los hombres, frente al 8,2 por 100 y 17,9 por 100 del
La inversión bruta en I+D de la economía española en conjunto de la UE. Es éste un problema importante de
2004, según Eurostat, era del 1,2 por 100 del PIB, frente cara a la competitividad futura española al que hay que
al 2 por 100 de la media de la UE y del 1,9 por 100 de la hacer frente con contundencia, especialmente en la po-
de la ZE. De esta cifra, un 50 por 100 era financiada por blación joven femenina.
el sector privado, frente a un 56 por 100 en la UE, otro Otro índice que refleja claramente los menores nive-
43 por 100 era financiado por el Estado, frente a un 34 les de I+D españoles es el número de patentes que se
por 100 en la UE y un 7 por 100 era financiado desde el originan en nuestro país. El número de aplicaciones de
extranjero, frente a un 9 por 100 de la media de la UE. patentes por cada millón de habitantes bajo el European
Es decir, la inversión bruta total en I+D en España era Patent Treaty era, según Eurostat, en 2002, de 25,4 en
0,8 puntos porcentuales de PIB menor que la media de el caso de España, frente a 158,4 en el promedio de la
la UE, la parte financiada por el sector privado era 6 UE y el número de patentes concedidas por la US Pa-
puntos porcentuales menor que dicha media, la parte fi- tent and Trademark Office por cada millón de habitantes
nanciada por el Estado era 9 puntos porcentuales ma- era, en dicho año de 8 en el caso de España frente a
yor que dicha media y la parte financiada por la inver- 71,3 en la media de la UE.
sión extranjera era 2 puntos porcentuales menor que la Finalmente, otro factor que demuestra el nivel de de-
misma. sarrollo tecnológico de un país es el volumen de expor-
Esto significa que en los próximos años hay que in- taciones de alta tecnología (medido por el porcentaje de
tentar que la inversión privada española y extranjera au- exportaciones de alta tecnología en el total de las expor-
mente considerablemente para poder acercarse a la taciones). Según la OCDE, en 2003, el nivel español era
media total de la UE. Será muy conveniente aumentar del 5,9 por 100, frente al 17,2 por 100 en el conjunto de
las exenciones fiscales y las subvenciones a las empre- la UE, casi tres veces menor, lo que hace que nuestra
sas privadas medianas y pequeñas para lograr incenti- balanza tecnológica (calculada por el resultado neto de

los pagos y los cobros por patentes, marcas, licencias, por 100 de las empresas españolas utilizan dichos ser-
diseños, invenciones y conocimiento) sea deficitaria en vicios on-line el mismo porcentaje que en la UE, mien-
más de 8.000 millones de dólares. tras que la utilización por las familias es muy inferior a la
media europea. Parece paradójico pero la Administra-
Inversión en Tecnologías de la Comunicación y la ción española ha avanzado mucho más que las empre-
Información (TIC) sas privadas en la utilización de los servicios on-line qui-
zá por el elevado número de empresas medianas y pe-
La inversión en TIC tiene importantes efectos sobre la queñas que hay en España. Finalmente, la penetración
productividad a través de los siguientes canales: prime- de la banda ancha en porcentaje de la población total es
ro, aumenta la productividad a través de la intensifica- del 6,7 por 100 en España frente al 7,6 por 100 en el
ción del capital. Segundo, a través de una mayor PMF conjunto de la UE, es decir el porcentaje español es sólo
ya que permite una mayor eficiencia en el uso del capital 0,9 puntos porcentuales inferior y la tendencia es a
y del trabajo en el mismo sector productor de TIC. Ter- acortarse.
cero, aumentando también la PMF de toda la economía
que consume o utiliza dichas TIC y, finalmente, a través Emprendimiento
de sus efectos de red, que reducen notablemente los
costes de transacción y estimulan la innovación. En La capacidad de la población de un país para crear
todo caso, no es fácil demostrar cuantitativamente di- nuevas empresas y sostenerlas en mercados crecien-
chos efectos favorables sobre la productividad estudián- temente competitivos es otro aspecto fundamental del
dolos a nivel agregado de toda la economía, sino sólo crecimiento y la productividad que está, a su vez, liga-
cuando se desciende a estudiarlos al nivel de las em- da al nivel de conocimientos de las personas, a la liber-
presas, como ha demostrado Pilat (2004). tad de establecimiento de empresas y al nivel de inte-
El porcentaje de PIB dedicado a la inversión o gasto gración y de competencia de los mercados, es decir, a
en las tecnologías de información era según Eurostat, la ausencia de monopolios u oligopolios, al nivel de
en 2004, en España del 1,7 por 100, frente a un 3 ayudas estatales y a la facilidad con la que las empre-
por 100 de promedio en la UE. En telecomunicaciones sas pueden entrar y salir de ellos sin grandes costes y,
era en España del 3,5 por 100 frente al 3,3 por 100 de finalmente, a que hay unos mercados de capitales es-
la UE. Es decir, la situación relativa española es buena pecializados en el riesgo de la financiación de nuevos
en telecomunicaciones y mala en las tecnologías de la proyectos.
información. El nivel de acceso a Internet de las vivien- Existen varias estadísticas que pueden medir el nivel
das unifamiliares con personas entre 16 y 74 años era, de emprendimiento de una economía. En primer lugar
en 2004, del 34 por 100 en España frente al 47 por 100 está el nivel de inversión bruta del sector privado nacio-
en la UE. El porcentaje de ventas a través de comercio nal y extranjero. Como he señalado más arriba, España
electrónico de las empresas españolas era, en 2004, tiene un elevado nivel de inversión privada en porcenta-
del 0,4 por 100 frente al 2,2 de promedio en la UE. En je del PIB, 24,3 por 100, la más elevada de la UE. Tam-
ambos casos está España muy por debajo de la media bién tiene un elevado nivel de inversión nacional privada
de la UE. en el exterior y procedente del extranjero (medido por
Sin embargo, en la disponibilidad de acceder a los los flujos anuales de ambos divididos por el PIB) del 2,5
servicios de la Administración Pública on-line, como por 100 en 2004, superior a la media de la UE, del 0,8
porcentaje de los 20 servicios básicos era en España por 100 pero cayendo en los últimos años ya que en
del 55 por 100 frente a un 49 por 100 de la UE. Un 50 2000 era del 7,9 por 100 frente al 3,6 por 100 de la UE.

Otra medida fundamental es la demografía empresa- más competitivos que en el resto de la UE y son práctica-
rial. Por un lado, la tasa de nacimiento de nuevas empre- mente iguales en los créditos a empresas.
sas (medida por el número de empresas creadas en un Otro medio fundamental de incentivar la creación em-
año como porcentaje de la población total de empresas presarial nacional y extranjera es reducir las barreras de
activas en dicho año) de España en 2002 era de 9,3 em- entrada y de salida en cada mercado por parte de em-
presas, frente a una media de la UE de 11. Por otro, la presas nacionales y extranjeras. La experiencia espa-
tasa de supervivencia de empresas (medida por le por- ñola en estos últimos años ha sido, en conjunto, muy
centaje de nacimientos en un año que permanecen acti- positiva. En el mercado de telecomunicaciones se ha
vas dos años después) que en 2002 era del 71,2 por 100 avanzado ya mucho ya que, por ejemplo, según
frente a un 72 por 100 en la UE. Por último, el fallecimien- Eurostat, el precio de las llamadas telefónicas locales
to de empresas (medido por la desaparición de empresas en España (en euros por cada minuto a las 11 horas de
en un año como porcentaje de la población total de em- un día laborable, incluido el IVA, a 3 kilómetros de dis-
presas activas en el mismo año) que en 2001 era de 6,9 tancia) es de 0,28 euros frente a 0,37 euros en la media
por 100 en España frente al 10 por 100 en la UE. de la UE. Lo mismo ocurre en las llamadas de larga dis-
Finalmente, hay medidas de las barreras que existen tancia (a EE UU, basadas en los mismos parámetros
a la creación de empresas. Un estudio de la OCDE so- anteriores), donde el precio en España es de 1,53 euros
bre las barreras al emprendimiento (siendo 0 un merca- frente a 1,85 en la UE. También se ha avanzado mucho
do sin barreras y 3 un mercado con elevadas barreras), en el precio de la electricidad. El precio del kilowatio por
muestra que España tiene un índice de 1,6, igual al de hora a los hogares es de 0,090 euros frente a 0,107 en
Francia y Alemania, superior al de Italia con 1,4 y muy la media de la UE y el precio para los usuarios industria-
superior al del Reino Unido con 0,7 o de Irlanda con 0,9. les es en España de 0,068 euros, igual que el promedio
Otro estudio de la OCDE (2001) realizado en empresas de la UE. Lo mismo pasa con los precios del gas natural
de hasta 499 empleados muestra que el coste asociado para los consumidores industriales por GJ, que en
al cumplimiento de los requisitos administrativos en por- España es de 4,68 euros, frente a 6,12 euros en el pro-
centaje del PIB total era, en España, del 5,5 por 100 y medio de la UE, siendo idéntico al de la UE para los con-
del 7,5 por 100 del PIB generado por el sector privado. sumos domésticos, con 8,80 euros por GJ.
El nivel de integración de los mercados es muy impor- Esta situación favorable por parte española se debe a
tante para que las nuevas empresas sobrevivan ya que a la reducción paulatina de la cuota de mercado del anti-
mayor nivel de integración, mayor competencia y mayor guo proveedor monopolista, aspecto éste en el que se
mercado donde operar. La integración de los mercados ha avanzado menos en otros países de la UE. Por ejem-
de bienes se mide por el valor anual medio de importacio- plo, la cuota de mercado del mayor generador eléctrico
nes y exportaciones dividido por el PIB. En el caso de es en España del 39,1 por 100, frente al 92 por 100 en la
España, en 2004, era del 20,8 por 100 frente al 10,7 por ZE. La cuota de mercado del principal operador telefóni-
100 de la UE. En los servicios, utilizando la misma medi- co de línea fija en llamadas locales es del 78 por 100,
da, era en España del 6,7 por 100 frente al 3,5 por 100 de frente al 76 por 100 de la media de la UE, pero dicho
la UE, esta mayor integración española proviene de la porcentaje se ha reducido en 8 puntos en los últimos
importancia del turismo en nuestro país. La integración cuatro años frente a sólo 6 en la UE. En llamadas de lar-
de los mercados de capital se mide por la convergencia ga distancia su cuota es del 75 por 100, frente al 66
de los tipos de interés en la ZE y en la UE. En España es por 100 de la UE y la reducción de su cuota anual es si-
menor el coeficiente de variación relativa de tipos de inte- milar a la de la UE. En llamadas internacionales su cuo-
rés en los créditos hipotecarios, demostrando que son ta es del 65 por 100 frente al 60 por 100 en la UE, pero

su cuota se ha reducido 18 puntos porcentuales en los productividad sólo en un 5,5 por 100. Hay que hacer, por
últimos cuatro años. La cuota de mercado del primer lo tanto, un gran esfuerzo en aumentar la tasa de empleo,
operador de telefonía móvil es del 50 por 100, frente al sobre todo de las mujeres y de los jóvenes, antes de que
43 por 100 de la UE, pero su cuota ha descendido 6 ambas poblaciones envejezcan, y al mismo tiempo au-
puntos en los últimos cuatro años. mentar la productividad con una mayor inversión del sec-
Otro factor muy importante para la creación y mante- tor público en educación secundaria y superior y del sector
nimiento de empresas es el nivel de desarrollo de los privado en formación, innovación, investigación y desarro-
mercados de capital riesgo. Existen dos formas de me- llo y en las nuevas tecnologías de información y comunica-
dirlo. La primera es el volumen de inversión en capital ción, así como en eliminar todas las barreras existentes al
riesgo en las empresas recién nacidas (medido por el emprendimiento.
capital privado, es decir, no cotizado en las bolsas, le- La segunda es que para alcanzar los objetivos de em-
vantado para financiar los management buy-outs y pleo de la Estrategia de Lisboa para el 2010, de alcan-
buy-ins como porcentaje del PIB). En España, en 2003, zar una tasa del empleo total del 70 por 100, del femeni-
era del 0,008 por 100 frente al 0,021 por 100 de la UE, no del 60 por 100 y del de los mayores de 55 años del
casi tres veces menos. La misma medida referida a la 50 por 100 como promedio de la UE, hace falta que
inversión en empresas para su expansión es, sin em- España haga un enorme esfuerzo para alcanzar dicha
bargo, mayor en España que en la media de la UE, media ya que se encuentra, en 2004, todavía con unas
0,123 por 100 frente a 0,088 por 100. tasas 8,8, 11,7 y 8 puntos porcentuales por debajo de di-
chos niveles objetivo. Por otro lado, los objetivos de Lis-
3. Conclusión boa de alcanzar una inversión en I+D en porcentaje del
PIB total del 3 por 100 y de I+D del sector privado del 66
En este breve repaso de la situación y perspectivas del por 100 de dicho total, están también muy lejos de nues-
empleo y la productividad en España se pueden sacar una tra situación actual, donde los porcentajes son del 1,1 y
serie de conclusiones. La primera es que se han hecho del 49 por 100 respectivamente.
importantes progresos en los últimos diez años en el creci- La tercera es que la economía del conocimiento y de la
miento del empleo, pero a costa del crecimiento de la pro- información es la base del crecimiento actual en el mundo.
ductividad. Algunos piensan que este resultado es normal, La OCDE calcula que un incremento del 0,1 por 100 de los
ya que lo que ocurre es que el crecimiento «se ha hecho recursos privados destinados a innovación e I+D genera
más intensivo en mano de obra». Es un pensamiento un crecimiento del PIB por habitante del 0,3-0,4 por 100 a
equivocado, ya que el crecimiento de la economía depen- largo plazo. Este cálculo ha quedado demostrado por la
de del crecimiento del empleo y también de la productivi- increíblemente elevada y todavía sostenible tasa de creci-
dad, por lo que será mayor si ésta aumenta también al miento de EE UU, después de un esfuerzo masivo en in-
mismo tiempo. Es decir, no tiene por qué darse una susti- novación y en inversión en las nuevas TIC, sólo esta últi-
tución de ambos crecimientos, a medio y largo plazo, en la ma, entre 1950 y 2003, ha aportado el 65 por 100 del cre-
economía española. Los ejemplos de EE UU y de Irlanda cimiento de su productividad. En este sentido, los
muestran que ambos factores pueden crecer al mismo recientes planes del Gobierno español de impulsar el dina-
tiempo a medio y largo plazo. Irlanda, por ejemplo ha sido mismo y la productividad de la economía, de febrero, y au-
capaz, entre 1994 y 2003, de aumentar su empleo acumu- mentar la intensidad de la I+D+I, de mayo (Sebastián,
lado en un 35 por 100 y su productividad acumulada en un 2005) pueden ser un buen comienzo para conseguir que
28,3 por 100, mientras que España ha logrado aumentar España alcance los objetivos de la Estrategia de Lisboa y
su empleo en un 20,8 por 100 a cambio de aumentar su por fin poder igualar el nivel medio de la UE.

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Alicia Montalvo Santamaría
LA ESTRATEGIA DE LISBOA:
DE LA POLÍTICA ECONÓMICA
A LA ECONOMÍA POLÍTICA
Desde su adopción en el año 2000, la puesta en práctica de la Estrategia de Lisboa se
ha encontrado con dos escollos: el deterioro de la situación económica internacional y
la inexistencia de mecanismos comunitarios para forzar su aplicación. La coordinación
de las políticas económicas asumida voluntariamente por los Estados miembros y
basada en la supervisión multilateral se ha transformado progresivamente en un proceso
de examen global, continuo y público liderado por la Comisión y más centrado en lo no
realizado que en lo acometido. Los gobiernos se han visto aislados frente a su opinión
pública en sus procesos de reformas y han hecho responsable al marco comunitario de
sus difíciles situaciones económicas, poniendo en tela de juicio su autoridad para
formular recomendaciones. Así, en 2005, el Consejo Europeo ha optado por revisar la
Estrategia y apoyar un modelo más basado en la economía política de la reforma
económica —esto es, en cómo facilitar su aplicación y aceptación, minimizando el coste
político—, que en recomendaciones específicas de política económica. Será necesario
esperar algún tiempo para ver si este nuevo enfoque es más efectivo para reforzar la
acción de los gobiernos en materia de reforma económica o si, por el contrario, éstos
han perdido su aliado más importante y deberán asumir en solitario el precio político de
sus iniciativas, con el riesgo de no adoptarlas.
Palabras clave: política económica, crecimiento económico, política comunitaria, reforma económica,
coordinación de políticas, competitividad, UE, 2000-2005.
Clasificación JEL: E61, F02.
1. Introducción de los problemas que se avecinaban: más importante

que el «no» a la Constitución era sin duda el oscuro fu-
Inmediatamente después de la clara negativa de turo de la reforma económica en la Unión Europea. Des-
Francia y Holanda al Tratado Constitucional europeo, de estos medios se ponía de manifiesto que, en alguna
cuando el estupor y la incertidumbre ante el fracaso de medida, el antieuropeísmo es el precio que determina-
una gran Europa unida políticamente centraban la aten- dos países europeos, sobre todo los socios fundadores,
ción de casi todos los analistas, la prensa económica están pagando por haber responsabilizado a las institu-
británica optó por una interpretación mucho más simple ciones comunitarias de los costes de adaptación que

ALICIA MONTALVO SANTAMARÍA
generan las reformas necesarias para hacer frente a

una situación económica débil y a la globalización. Así, GRÁFICO 1
la única salida posible para estos analistas era que los CRECIMIENTO REAL DEL PIB, 1992-2004
gobiernos tomaran de nuevo el liderazgo de las refor-
mas dentro de sus fronteras, desmarcándose de unos
6
procedimientos de decisión europeos que podrían estar
demasiado lejos de los verdaderos intereses de los ciu- 4
dadanos.
Sin embargo, sería muy simplista aceptar esta inter- 2
pretación y considerar que los gobiernos han hecho de-
jación de sus responsabilidades a la hora de aplicar las 0
reformas económicas, y que la mejor solución es aban-

donar el marco europeo de coordinación de políticas –2
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económicas y retomar las riendas. El problema es bas-
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tante más complejo y viene también motivado por el he- UE-15 España Estados Unidos Japón
cho de que esta coordinación, que surgió tras la firma FUENTE: Eurostat.
del Tratado de Maastricht en 1992, en el momento en
que se lanzó la Unión Económica y Monetaria, ha ido
perdiendo su intención original de asegurar una línea
común en la dirección de las políticas económicas de nales de los 90 con el lanzamiento del euro y de la
una serie de países llamados a compartir moneda para agenda de reforma económica, con un entorno macroe-
convertirse en un cúmulo de recomendaciones no siem- conómico bien distinto al actual. De hecho, la tendencia
pre conexas y, en mucho casos, en efecto, muy lejos de creciente del PIB de la UE-15 se interrumpió precisa-
los intereses de los ciudadanos. Desde 1992 han cam- mente en el año de 2000, cuando se adoptó la Estrate-
biado muchas cosas en el ámbito europeo y en el con- gia de Lisboa (Gráfico 1).
texto internacional, y ahora la construcción europea se Previamente al explícito rechazo a la Constitución
ha convertido para algunos en el chivo expiatorio de los Europea por parte de Francia y Holanda, los signos
males económicos. El problema es que si se abandona más evidentes de este fin de etapa han sido la revisión
el modelo europeo de coordinación de políticas econó- de los dos grandes aglutinantes de las políticas econó-
micas, los gobiernos deberán afrontar sus retos pen- micas de los países de la UE, el Pacto de Estabilidad y
dientes para salir de la situación de estancamiento sin Crecimiento y la Estrategia de Lisboa. En ambos casos
poder apoyarse de forma inequívoca en un marco sula revisión ha tenido por objetivo aumentar la responsa-
pranacional fuerte. En este contexto, uno de los desa- bilidad nacional sobre las medidas, lo que es una forma
fíos para los próximos años será saber si el nuevo mode cuestionar la autoridad europea en los procesos de
delo en ciernes —adoptado en marzo de 2005— de una coordinación de políticas económicas por dos razones
Europa económica basado en una mayor apropiación y fundamentales: por una parte, por la falta de instru-
responsabilidad nacional frente a una coordinación eu- mentos adecuados para ejercerla (enforcement) —so-
ropea fuerte será válido para adoptar las reformas pen- bre todo en el ámbito de las reformas estructurales
dientes. donde la competencia es de los Estados miembros— y,
Lo que sí parece cierto es que nos encontramos al fi- por otra, por la escasa de legitimidad que buena parte
nal de una etapa de euforia europeísta que culminó a fi- de los países europeos han otorgado en los últimos

LA ESTRATEGIA DE LISBOA: DE LA POLÍTICA ECONÓMICA A LA ECONOMÍA POLÍTICA
años a esa autoridad europea, cuestionando sus diag- rias de la aplicación de la Estrategia de Lisboa en
nósticos y haciéndola responsable de los problemas de España, se analizan las modificaciones introducidas en
sus economías. la revisión de la Estrategia que ha tenido lugar en el
Al mismo tiempo, la mayor parte de los analistas Consejo Europeo de marzo de 2005 en un contexto
coinciden en señalar que la ausencia de reformas es- donde destacan divergencias importantes sobre el mo-
tructurales es una de las principales causas del bajo delo de construcción europea1.
crecimiento efectivo y potencial de las economías eu-
ropeas. Esto podría hacer pensar a priori en una cierta 2. Elementos fundamentales de la Estrategia
miopía por parte de los dirigentes económicos que, de Lisboa
contando con el marco institucional comunitario ade-
La racionalidad económica de la Estrategia
cuado y teniendo las herramientas para impulsar la
de Lisboa
economía, no ponen en marcha las medidas necesa-
rias. La realidad, como se ha señalado, es mucho más La Estrategia de Lisboa se lanzó en 2000 en un con-
complicada de lo que puede parecer y presenta claras texto económico internacional considerablemente dife-
conexiones con el proceso de desencanto euro- rente al que ahora existe. El crecimiento del PIB de la
peo cuyas consecuencias ahora son difícilmente eva- UE estaba muy por encima del crecimiento potencial
luables. (3,7 por 100, frente al 2,3 por 100 en 2000) y la tenden-
Con este telón de fondo, el presente artículo pretende cia creciente del primero era mucho más acusada que la
analizar si las iniciativas europeas para la reforma eco- del segundo (Grafico 2). Ante el temor, entre otras razo-
nómica han sido inadecuadas —por excesivas o por in- nes, de que esta situación produjese a medio plazo ten-
suficientes— hasta el extremo de haber generado una siones inflacionistas o de otra índole, se justificó la ne-
corriente en contra de la construcción europea o si, por cesidad de promover acciones para aumentar el creci-
el contrario han contribuido, aunque sea de una manera miento potencial de la economía, fundamentalmente a
difícil de evaluar en este momento, a reforzar las bases través de una mayor creación y utilización de empleo y
sobre las que se sustenta el crecimiento de la UE. Para de un incremento de la productividad. Así, los líderes
ello, y en el marco de la Estrategia de Lisboa puesta en europeos, diseñaron una estrategia integral con el hori-
marcha en 2000 para convertir a Europa en la zona más zonte de 2010 cuyo objetivo último era aumentar el bie-
competitiva del mundo, a través de medidas en los mer- nestar en la UE-15, considerando que éste depende de
cados de productos y factores y en la inversión en la so- dos factores principales: la creación de riqueza —utili-
ciedad del conocimiento, se revisan en primer lugar los zando como aproximación el PIB per cápita— y su distri-
elementos fundamentales de la Estrategia; en segundo bución —la cohesión social—. La racionalidad económi-
lugar, se analizan los mecanismos en el ámbito de la UE ca subyacente en la Estrategia de Lisboa puede encon-
para su puesta en marcha y se revisa su eficacia; en ter- trarse en la simple descomposición del PIB per cápita
cer lugar, se hace una valoración general de la aplica- en dos factores, el PIB por empleado (o productividad
ción de la Estrategia de Lisboa, analizando los indicado- aparente del factor trabajo), multiplicado por la tasa de
res estructurales diseñados a tal efecto; por último, se empleo (es decir, total de empleados dividido por pobla-
revisan las estrategias de comunicación y su impacto
sobre la apreciación general de la utilidad de la Estrate-
gia de Lisboa por parte de los agentes económicos. A la
1
Todos los documentos a los que se hace referencia en este artículo
luz de lo anterior, y tomando como referencia la valora- se pueden encontrar en:
ción que se ha hecho desde las instituciones comunita- http://europa.eu.int/growthandjobs/index_en.htm

Es decir, a diferencia de los procesos anteriores, como

GRÁFICO 2 el proceso de Luxemburgo (Consejo Europeo de noviem-
CRECIMIENTO REAL Y POTENCIAL bre de 1997) centrado en las políticas de empleo, o el pro-
EN LA UE-15 ceso de Cardiff (Consejo Europeo de marzo de 1998) cen-
trado en las medidas de reforma económica, la Estrategia
Tasas de crecimiento
de Lisboa se concibió como una agenda global de medi-
4,3
das, cuyo objetivo era aumentar el crecimiento potencial
3,9
3,5 de la economía de la UE con actuaciones en cuatro gran-
3,1
2,7
des áreas: empleo (fijando objetivos cuantitativos); socie-
2,3 dad del conocimiento (que incluía educación, I+D e inno-
1,9
1,5 vación); reforma económica y cohesión social.
1,1
Sobre esta base, se ha ido articulando desde 2000 un
0,7
0,3 entramado de nuevos objetivos, metas y recomendaciones
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–0,5 al que han contribuido los sucesivos Consejos Europeos,
especialmente los de primavera, específicamente introduci-
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PIB potencial UE-15 PIB UE-15

dos para el seguimiento de la Estrategia de Lisboa2. En
particular, en 2001 se añadió otra gran área prioritaria a
FUENTE: Eurostat.
las cuatro mencionadas, el desarrollo sostenible, también
como elemento determinante del crecimiento y la competi-
tividad de la UE. De esta forma, el número de recomenda-
ción). De esta forma, la Estrategia de Lisboa se articuló ciones se ha ido ampliando hasta superar las 50 (el FMI se
en torno a estos dos grandes objetivos: ha referido a 102 metas) (Recuadro 1).
· Aumentar la productividad, promoviendo una eco-
nomía europea basada en el conocimiento —con accio- Principales dificultades en la aplicación
nes concretas en el ámbito de la I+D y la innovación—, de la Estrategia
avanzando en los procesos de reforma de los mercados
de bienes y servicios, completando el mercado interior y Lo que nació en 2000 como un decálogo de referen-
culminando la liberalización en los sectores reciente- cia con acciones prioritarias y un número reducido de
mente abiertos a la competencia, principalmente las in- objetivos para los años sucesivos, se ha ido transforma-
dustrias de red. do en muy poco tiempo en un catálogo de medidas dis-
· Aumentar el empleo, con políticas activas, moderni- ponibles muy heterogéneas, todas ellas recomenda-
zando los sistemas de prestaciones, flexibilizando los bles, pero poco útiles en la práctica, en la medida en
mercados y mejorando la formación de capital humano. que son difíciles de aplicar simultáneamente y que no
Por primera vez se planteaba una estrategia econó- responden a los problemas específicos de cada Estado
mica integral por el lado de la oferta, que debía comple- miembro tomado individualmente.
mentar de forma eficaz el marco de coordinación de las Por sus propias características, los paquetes globa-
políticas presupuestarias plasmado en el Pacto de Esta- les de medidas deben adaptarse a la situación especí-
bilidad y Crecimiento, y abarcar todo tipo de acciones di-
rigidas a maximizar la oferta de factores productivos,
garantizar el funcionamiento de los mercados y mejorar 2
Estocolmo (marzo de 2001), Gotemburgo (junio 2001), Barcelona
el entorno empresarial. (marzo 2002) y Bruselas (marzo 2003 y 2004).

RECUADRO 1
OBJETIVOS ESTABLECIDOS EN EL MARCO DE LA ESTRATEGIA DE LISBOA
Resultados económicos
El enfoque Lisboa implica:
· Si se adoptan las medidas Lisboa en un contexto macroeconómico saneado sería realista prever una tasa de crecimiento medio anual del 3 por 100 para
los próximos años.
· Los Estados miembros deben mantener posiciones presupuestarias en equilibrio o cercanas al mismo en el medio plazo, asegurando la sostenibilidad de
las finanzas públicas.
· Redirigir el gasto público aumentando la importancia relativa de la acumulación de capital (físico y humano) y apoyando la I+D, la innovación y las TIC.
Empleo (más y mejores empleos)

El objetivo global es alcanzar el pleno empleo, lo que significa:
· Una tasa global de empleo del 70 por 100 en 2010 (67 por 100 en 2005).
· Una tasa de empleo femenina del 60 por 100 en 2010 (57 por 100 en 2005).
· Una tasa de empleo para los trabajadores más mayores (55-64) del 50 por 100 en 2010.
· Un aumento antes de 2010 de cinco años en la edad media en la cual la gente abandona el trabajo.
· Disponibilidad de instalaciones para el cuidado de los niños: para el 90 por 100 de los de más de 3 años y para el 33 por 100 de los menores, antes de 2010.
A nivel de la UE hay que:
· Eliminar las barreras a la movilidad entre y dentro de los EE.MM.
· Mejorar la calidad en el puesto de trabajo (entorno sano y saludable).
Para los Estados miembros:
· Reducir la carga impositiva sobre los que perciben salarios más bajos.
· Hacer que trabajar resulte rentable en los sistemas de impuestos y prestaciones.
· Las instituciones nacionales de empleo y negociación colectiva deben tener en cuenta la relación entre la evolución salarial y las condiciones de los merca-
dos de trabajo y la productividad.
· Revisar las formulas de contratación buscando el equilibrio entre seguridad y flexibilidad.
· Eliminar los desincentivos a la participación de la mujer y promover el alargamiento de la vida laboral.
· Reducir la economía sumergida.
Educación, innovación e investigación (Área Europea del Conocimiento)

Los objetivos globales son:
· Aumentar el gasto en I+D para acercarlo al 3 por 100 del PIB en 2010, siendo 2/3 financiación privada.
· 100 por 100 de las escuelas deben estar conectadas a internet en 2002.
Investigación
· Redes nacionales y programas conjuntos voluntarios para objetivos libremente decididos.
· Mejorar el entorno para la inversión privada en I+D e innovación.
· Eliminar los obstáculos a la movilidad de investigadores.
· Mejorar las infraestructuras de comunicaciones en investigación.
· Introducir una Patente comunitaria rentable.
· Plena aplicación del Plan de Acción e-Europa antes de 2005.
Sociedad de la Información
· Formación a todos los profesores en tecnologías digitales antes de 2003.
· Asegurar acceso a las mejores redes de comunicaciones y reducir el coste de usar Internet.
· Favorecer el comercio electrónico.
· Promover la Administración electrónica.
· Apoyar las comunicaciones móviles e introducir el Protocolo de Internet versión 6.
Educación
· Alcanzar un aumento sustancial del gasto per cápita en formación.
· Promover la formación a lo largo de la vida laboral.
· Adaptar las capacidades a las necesidades de la sociedad del conocimiento.
· Mejor reconocimiento de titulaciones.
· Promover el aprendizaje de idiomas e introducir una dimensión europea en la educación.
· Promover el aprendizaje escolar via Internet.

RECUADRO 1 (continuación)
OBJETIVOS ESTABLECIDOS EN EL MARCO DE LA ESTRATEGIA DE LISBOA
Reforma económica
Los objetivos identificados son:
· Completa aplicación del PASF y del Plan de acción Capital Riego.
· Aumentar el porcentaje de transposición de Directivas de Mercado Interior al 98,5 por 100.
· Transponer todas las directivas para las que existe un retraso de 2 años.
· Apertura de mercados de energía a empresas en 2004 y a continuación a consumidores domésticos.
· Asegurar que en 2005 la capacidad de interconexión de energía es el 10 por 100 de la capacidad instalada.
· Lograr el Cielo único europeo en 2004.
Otros objetivos:
· Aumentar la oferta de capital riesgo.
· Abrir progresivamente los servicios postales, servicios ferroviarios y portuarios.
· Aumentar la apertura en la contratación pública.
· Completar el Mercado interior de servicios.
· Reducir las cargas administrativas de las empresas.
· Introducir un sistema de evaluación de impacto de la legislación comunitaria.
· Reducir las ayudas de Estado y reorientarlas a objetivos horizontales.
· Mejorar el marco tributario de las empresas.
· Promover la calidad de los servicios públicos.
Cohesión social
Los objetivos son:
· Reducir antes de 2010 la tasa de abandono escolar.
· Mayores esfuerzos para reducir antes de 2101 el número de personas en riesgo de pobreza.
· Estimular la formación continua.
Otras políticas:
· Reforzar la igualdad de oportunidades para discapacitados.
· Promover la igualdad de género.
· Promover la responsabilidad social de la empresa.
· Adaptar los sistemas sanitarios y de cuidado de la dependencia al envejecimiento de la población asegurando calidad y sostenibilidad económica.
Medio ambiente y desarrollo sostenible

Los objetivos son:
Cambio climático
· Reducción de los GHG con progresos visibles antes de 2005.
· Avanzar hacia un objetivo del 22 por 100 de energías procedentes de fuentes renovables.
· Fijar objetivos nacionales consistentes con el valor de referencia del 5,75 por 100 para biocarburantes para transporte (2010).
Transporte sostenible
· Disociar crecimiento del PIB y del transporte, pasando del trasporte por carretera a otros medios.
· Evitar el aumento del volumen de tráfico, congestión ruido y contaminación.
· Promover el usos de transporte ambientalmente sostenible.
Salud
· Atender las preocupaciones de los ciudadanos en material de seguridad y calidad alimentaria.
Gestión de recursos
· Disociar crecimiento económico y acumulación de residuos o uso de recursos naturales.
FUENTE: Informe del Comité de Política Económica. Revisión Intermedia de la Estrategia de Lisboa. Septiembre 2004.

fica de cada país, sopesando el alcance y efectividad · Como consecuencia de lo anterior, no ha sido posi-
de las reformas en el marco socio-económico corres- ble, como luego se comenta, apreciar los progresos de
pondiente y los posibles trade-offs. Con carácter ge- forma clara, lo que ha sido valorado en algunos casos
neral, en el ámbito europeo se suelen distinguir dos como el fracaso de la Estrategia en su conjunto. De he-
modelos para acometer reformas: el modelo «anglosa- cho, se ha interpretado que al no alcanzarse un creci-
jón», basado en bajos niveles de regulación, relativa- miento del PIB del 3 por 100 no se han logrado los obje-
mente bajos niveles de impuestos y prestaciones, y un tivos trazados, cuando lo que verdaderamente se decía
amplio abanico salarial y dispersión de la renta; y el en las Conclusiones del Consejo Europeo de Lisboa
modelo «nórdico», basado en altos niveles de impues- era: «Si se adoptan las medidas aquí recogidas en un
tos y prestaciones, junto a estructuras salariales y de contexto macroeconómico saneado, sería realista pre-
renta más comprimidas. Ambos son compatibles en ver una tasa de crecimiento medio anual del 3 por 100
términos generales con los objetivos de la Estrategia para los próximos años».
de Lisboa pero, al mismo tiempo, requieren una selec- En definitiva, lo verdaderamente novedoso de la
ción cuidadosa de las acciones recomendables dentro Estrategia de Lisboa fue integrar un amplio programa de
de su catálogo de medidas. medidas de reforma económica, dirigidas fundamental-
De esta forma, y en lo que se refiere a su diseño, po- mente a eliminar cualquier distorsión en los mercados
dría decirse que la principal virtud de la Estrategia de de bienes, servicios, capitales y trabajo, y a desarrollar
Lisboa, esto es, su carácter integral, ha sido su mayor una economía del conocimiento, con un modelo de pro-
problema a la hora de aplicarla, por las siguientes razo- tección social centrado en la creación de empleo y en la
nes fundamentales: sostenibilidad financiera del Estado del Bienestar. Como
· La profusión de acciones recomendables era com- estrategia integral era difícil oponerse a ella, pero las di-
patible con la heterogeneidad de los modelos socioeco- ficultades surgieron en el momento de llevarla a la prác-
nómicos de los países de la UE, pero al mismo tiempo tica y, sobre todo, de valorar sus resultados.
impedía reconocer un marco unívoco de referencia so-
bre el que pronunciarse de forma clara desde los Esta- 3. Mecanismos de aplicación de la Estrategia
dos miembros. En otras palabras, ha sido difícil recono- de Lisboa
cer la auténtica dimensión de las medidas propuestas
en su conjunto pero, al mismo tiempo, cuando se ha for- El carácter distintivo de la Estrategia de Lisboa res-
zado la puesta en práctica de determinadas acciones pecto de otras iniciativas comunitarias se encuentra, por
concretas, algunos países han respondido de forma una parte, en que se refiere a áreas donde las compe-
poco entusiasta. tencias recaen sobre los Estados miembros y, por otra,
· La confusión entre objetivos y acciones recomen- en que dado que se trata de una iniciativa muy reciente,
dadas ha ocultado el verdadero alcance de la Estrate- no existe todavía suficiente evidencia empírica para de-
gia: no era un «Plan de Acción» en sentido estricto con mostrar el impacto positivo que las reformas estructura-
medidas concretas y calendarios (similar, por ejemplo, les adoptadas en un Estado miembro tienen sobre los
al Plan de Acción de Servicios Financieros), ya que el demás países o sobre la UE en su conjunto. Como con-
margen de acción de los Estados miembros era muy secuencia, no existen instrumentos legales de alcance
amplio dentro de un marco general; pero tampoco ha comunitario que puedan obligar a la puesta en marcha
sido un modelo por objetivos, en tanto en cuanto a los de las reformas en los países. La teoría económica y la
países también se les ha valorado por la acciones em- experiencias nacionales prueban que las reformas es-
prendidas, con independencia de los resultados. tructurales y otras acciones recomendadas en la Estra-

tegia generan claros beneficios a medio plazo pero, en en el caso europeo tiene la peculiaridad de que es el
la práctica, hay una resistencia a acometerlas debido, propio Consejo de Ministros, y no sólo las «institucio-
entre otras razones, a la incertidumbre respecto a su nes» (la Comisión, en este caso), el que adopta directri-
adecuado diseño, a la resistencia de determinados gru- ces, evalúa su cumplimiento desde la perspectiva de los
pos cuyos intereses se ven específicamente afectados intereses de la UE y, llegado el caso, formula recomen-
(siendo uno de los más importantes el de los trabajado- daciones concretas a los Estados miembros, que pue-
res) mientras los beneficios se diluyen entre todos los den hacerse públicas.
ciudadanos y, sobre todo, debido al desfase entre el mo- El procedimiento de supervisión multilateral más impor-
mento en que se producen los costes de la reforma (un tante sobre el que se sustenta la Estrategia de Lisboa,
plazo normalmente corto) y los beneficios (a medio o aunque no el único, son las Orientaciones Generales de
largo plazo). Todo esto supone un importante precio po- Política Económica (OGPEs), previstas en el propio Trata-
lítico que muchos gobiernos no están en disposición de do de la Unión Europea. En su artículo 99, éste establece
pagar y si además consideramos los diferentes calenda- que «los Estados miembros consideran sus políticas eco-
rios electorales de los países de la UE, sincronizar la in- nómicas como una cuestión de interés común y las coordi-
troducción de las medidas es prácticamente imposible. nan en el marco del Consejo» y, a partir de ahí, se legitima
Por esta razón ha sido necesario articular instrumen- la acción del Consejo ECOFIN. Desde 1993 este Consejo
tos de aplicación que pudieran cumplir la doble función ha venido adoptando unas orientaciones generales de po-
de facilitar el seguimiento de las iniciativas adoptadas y lítica económica y unas recomendaciones específicas por
de servir como marco de referencia a los gestores de la países cuyo objetivo fundamental era, precisamente, dar
política económica a la hora de justificar las reformas. carta de naturaleza a ese compromiso de los Estados
Seguramente éste ha sido el punto más débil de la miembros. Las OGPEs son el marco general de coordina-
puesta en práctica de la Estrategia de Lisboa y el que ha ción de las políticas económicas y cubren tanto los aspec-
podido contribuir a la situación de euroescepticimo a la tos macroeconómicos, como las reformas estructurales y
que se hacía referencia anteriormente. las políticas asociadas de cohesión social y desarrollo sos-
tenible. Los Estados miembros tienen la obligación de in-
La supervisión multilateral y las Orientaciones formar a la Comisión sobre sus políticas económicas y
Generales de Política Económica ésta elabora un Informe de Cumplimiento anual que sirve
de base para la supervisión y, en su caso, las recomenda-
El principal mecanismo utilizado para la puesta en ciones de acción por parte del Consejo. Las OGPEs y el
práctica de la Estrategia de Lisboa ha sido hasta ahora hecho de que todos los Ministros de Economía y Hacienda
la supervisión o vigilancia multilateral, es decir, el procede la UE hayan tenido que dar cuenta anualmente a la Co-
so según el cual el Consejo de Ministros de la UE (prin- misión y a sus colegas de las acciones que sus Gobiernos
cipalmente el de Ministros de Economía y Hacienda, han emprendido o han dejado de emprender para apli-
ECOFIN) supervisa la evolución económica de cada carlas, han sido sin duda un elemento fundamental para
uno de los Estados miembros y la coherencia de sus po- avanzar en la reformas económicas. Cuando los Estados
líticas económicas con los objetivos generales. De esta miembros han empezado a cuestionar frente a sus opinio-
forma, los países tienen la oportunidad de formular re- nes públicas el diagnóstico y las recomendaciones que
comendaciones, conocer y, sobre todo, valorar las medi- provenían de las instituciones europeas, la legitimidad de
das adoptadas por los demás Estados miembros en un las OGPEs ha empezado a ponerse en duda y los países
ámbito determinado. Este procedimiento, aplicado tam- han minado, quizá sin pretenderlo, las bases de uno de
bién en otras instituciones internacionales (OCDE, FMI), sus principales apoyos a la hora de emprender reformas.

Otros mecanismos de aplicación seis áreas (situación económica, empleo, innovación,

reforma económica, cohesión social y desarrollo sos-
Las OGPEs no han sido el único instrumento de puesta tenible) (Recuadro 2), la Comisión ha elaborado anual-
en práctica de la Estrategia de Lisboa, sobre todo porque mente, desde 2001, un Informe de Primavera (también
ésta, por su carácter global, supera los límites de las políti- llamado Informe de Síntesis) valorando de forma global
cas económicas y se extiende a otros ámbitos. Así, en tor- el progreso en la aplicación de la Estrategia de Lisboa.
no a los dos procesos más importantes ya mencionados, A diferencia del Informe de Cumplimiento de las
el de empleo (Luxemburgo) y el de reforma de los merca- OGPEs, este Informe no ha sido exclusivamente econó-
dos (Cardiff), se han articulado dos mecanismos comple- mico, sino que en su elaboración han intervenido todas
mentarios. En el caso del empleo, y mediante un proceso las unidades sectoriales y horizontales involucradas, lo
similar al de las OGPEs, el Consejo de Ministros de Em- que ha llevado en algunos casos a mensajes confusos
pleo y Asuntos Sociales adopta anualmente unas Directri- respecto a las prioridades económicas. Como luego se
ces a las que los Estados miembros deben responder con detalla, el mecanismo fundamental para promover la
unos Planes Anuales que son objeto de supervisión multi- aplicación de la Estrategia en el caso del Informe de Pri-
lateral. En el caso de la reforma de los mercados, también mavera-Lisboa ha sido la elaboración y publicación de
los Estados miembros han tenido hasta ahora la obliga- rankings, señalando a los mejores y peores cumplidores
ción de elaborar Informes Anuales de Progreso detallando de los objetivos marcados.
las medidas emprendidas y de dar cuenta a los demás
países de la mismas. Limitaciones de los mecanismos de aplicación
El único mecanismo de puesta en práctica puramente existentes
«Lisboa» es el llamado Método Abierto de Coordinación
introducido en 2000. Este método afecta a políticas sec- El objetivo de las comparaciones entre países era es-
toriales que son competencia de los Estados miembros timular la puesta en práctica de las reformas. Sin embar-
y, en teoría, consiste en el mero establecimiento de ob- go, la acumulación de procesos de evaluación no siem-
jetivos y directrices comunes, y en el intercambio e iden- pre ecuánimes u homogéneos, y muchas veces con
tificación de las mejores prácticas para alcanzarlos, con resultados dispares, ha tenido el efecto contrario al de-
la consiguiente adaptación de las políticas nacionales. seado. Lo que debía ser apoyo internacional para aco-
El método abierto se ha aplicado en áreas como la refor- meter reformas se ha convertido en un proceso casi
ma de las pensiones, la protección social, I+D y aten- continuo de blame and shame por el que los gobiernos,
ción sanitaria. Aunque está diseñado como un sistema en lugar de sentirse respaldados en sus intentos de aco-
de mutuo aprendizaje, el hecho de que lo haya tutelado meter reformas, han visto cuestionadas sus iniciativas
la Comisión lo ha convertido en la práctica en un proce- desde las instituciones europeas, muy en particular des-
so de examen de las políticas nacionales, lo que a ve- de la Comisión, que las consideraba inadecuadas o in-
ces se ha interpretado como una intromisión de dicha suficientes. Esta falta de apoyo ha llevado a que algu-
institución en ámbitos donde la sensibilidad de los ciu- nos gobiernos nacionales, sometidos a una situación
dadanos es especialmente acusada. económica poco favorable y a las presiones de los ci-
clos electorales, hayan trasladado la responsabilidad de
El Informe de Primavera de la Comisión sus medidas de reforma económica al ámbito europeo y,
en último término, hayan renunciado ellos mismos a res-
Con todos estos elementos y sobre la base de unos paldarlas. De esta forma, la percepción de los ciudada-
indicadores estructurales que se han identificado en nos ha sido que las medidas impulsadas desde sus go-

RECUADRO 2
INDICADORES ESTRUCTURALES
Información económica general Empleo

PIB per cápita en PPP Tasa de empleo
Crecimiento real del PIB Tasa de empleo de los trabajadores mayores
Productividad del trabajo (por hora y empleado) Edad media de jubilación
Crecimiento de CLU Brecha de pago por género
Saldo público Tipo impositivo de los perceptores de menores salarios:
Deuda pública — Porción de los impuestos en los costes salariales
Crecimiento del empleo — Trampa de desempleo
Tasa de inflación — Trampa de bajo salario
Formación continua
Siniestralidad en el puesto de trabajo
Tasa de paro (total y por género)
Innovación e investigación Reforma económica

Gasto público en educación Nivel comparativo de precios y convergencia de:
Gasto en I+D – Precios en las industrias de red (telecomunicaciones)
Nivel de acceso a Internet – Precios en las industrias de red (gas y electricidad)
Licenciados en Ciencia y Tecnología Cuota de mercado del mayor generador en el mercado eléctrico
Patentes Cuota de mercado del operador incumbente en telefonía fija y del lí-
Capital riesgo der en telefonía móvil
Gasto en TIC Contratación pública
Comercio electrónico Ayudas del Estado sectoriales y ad hoc
Administración electrónica Integración del mercado financiero —convergencia en los tipos inte-
rés en los préstamos
Nivel de educación en los jóvenes
Integración de mercados-Integración comercial
Tasa de penetración de la banda ancha
Integración de mercados-Intensidad de la inversión extranjera directa
Exportaciones de alta tecnología
Inversión empresarial
Demografía empresarial:
— Tasa de creación de empresas
— Tasa de supervivencia de empresas
— Tasa de cierre de empresas
Cohesión social Medio ambiente

Inequidad en la distribución de la renta Emisiones de gases de efecto invernadero
Tasa de riesgo de pobreza Intensidad energética de la economía
Tasa de riesgo persistente de pobreza Volumen de transporte interior respecto al PIB
Dispersión de las tasas de paro Modalidades de transporte
Abandono escolar Calidad del aire urbano
Tasa de desempleo de larga duración Residuos municipales
Población en hogares desempleados Cuota de energía renovable
Protección de recursos naturales:
— Áreas propuestas bajo la Directiva de Hábitats
— Stocks de pesca en aguas marinas europeas
— Tendencia de población en aves de granja
Esperanza de vida sana
FUENTE: Eurostat.

biernos venían únicamente justificadas por las reco- han podido conseguir efectos contrarios a los buscados.
mendaciones comunitarias y que, pese a los costes que Se ha prestado una atención excesiva al llamado deli-
implicaban, ni siquiera recibían el reconocimiento por very gap o implementation gap es decir a lo que no se
parte de las instituciones europeas. estaba haciendo, más que a lo que se estaba haciendo,
En suma, el necesario respaldo de la opinión pública contribuyendo a acrecentar la opinión de que la Estrate-
para introducir reformas sectoriales se ha visto debilitado gia de Lisboa estaba fracasando.
como consecuencia de una supervisión multilateral exce- El seguimiento y valoración de las medidas adopta-
sivamente sobrecargada y mediatizada. Mientras que das ha sido principalmente de dos tipos: en primer lugar,
cuando se iniciaron en 1993 las OGPEs daban una pauta tomando como referencia común los indicadores estruc-
clara de las prioridades económicas, bajo la responsabili- turales y, en segundo lugar, midiendo a cada país res-
dad de los Ministros de Economía y Hacienda de la UE, pecto a sus propios retos examinando el cumplimiento
los sucesivos procedimientos asociados a la Estrategia de de las recomendaciones nacionales de las OGPEs.
Lisboa cargados de objetivos y valoraciones múltiples, y
las progresiva participación de otras formaciones sectoria- Los indicadores estructurales
les (empleo, competitividad, medio ambiente, asuntos ge-
nerales, etcétera) con intereses no siempre coincidentes, El modelo de la «referencia común» es el que se ha
han ido oscureciendo la claridad del proceso y han creado utilizado en el mencionado Informe de Primavera que
una sensación general de fracaso. anualmente presenta la Comisión. La aplicación de la
Estrategia en cada país se ha valorado en función de la
4. Procedimientos de valoración de la aplicación de lista de indicadores estructurales ya citada, comparando
la Estrategia en los Estados miembros el comportamiento entre los Estados miembros. Con
esta información se ha elaborado una base de datos
Podría decirse que desde el ámbito europeo se han que se actualiza permanentemente y que es de acceso
utilizado más energías para hacer el seguimiento y valo- público3. Se trata de una fuente de información extrema-
rar la aplicación de la reforma económica y de la Estrate- damente útil; sin embargo, el hecho de que la atención
gia de Lisboa en los Estados miembros que para la pro- se haya centrado, sobre todo desde el punto de vista
pia puesta en marcha de las medidas. La razón funda- mediático, en estos datos cuantitativos ha llevado a una
mental de este desequilibrio aparente ha sido que simplificación excesiva del alcance y la utilidad de la
mientras la ejecución de las reformas es responsabilidad Estrategia de Lisboa. Más aún cuando, con el objetivo
de los Estados miembros, el seguimiento y valoración es de aumentar su claridad y visibilidad, se han selecciona-
el único ámbito donde las instituciones comunitarias puedo de entre todos los disponibles catorce indicadores
den desempeñar un papel relevante y lograr visibilidad. principales (la llamada «lista corta») y se han elaborado
Como se ha señalado, desde estas instituciones (princi- rankings de países identificando a los mejores y a los
palmente desde la Comisión Europea) se pretende im- peores según sus niveles relativos (Cuadro 1).
pulsar, por la vía de la publicación de resultados compa- La utilidad de los indicadores estructurales para cono-
rados, la aplicación de las nuevas reformas, y se intenta cer la aplicación de la Estrategia de Lisboa depende de
respaldar en sus esfuerzos a las autoridades nacionales. dos cuestiones principales: su idoneidad para medir
Sin embargo, la urgencia en demostrar la idoneidad adecuadamente los resultados nacionales en las áreas
de las reformas recomendadas en el ámbito comunitario
se ha traducido en impaciencia por ver los resultados, y
ésta ha llevado a tomar iniciativas algo precipitadas que 3
http://epp.eurostat.cec.eu.int

CUADRO 1
RESUMEN DE LOS RESULTADOS DE LOS ESTADOS MIEMBROS RESPECTO

A LOS INDICADORES ESTRUCTURALES PRINCIPALES
(Niveles 2003)
Indicadores AL BE CY CZ DE DK EE ES H FR GR HU IE IT LT LU LV MT NL PL PT SE SI SK UK
1. PIB per cápita en PPP . . . . . . . . . . . . . . . . . . . + + – + – + – + – –

2. Productividad del trabajo por persona empleada . + – + + + – + – – –
3a. Tasa de empleo total . . . . . . . . . . . . . ....... + + – – – + – + – +
3b. Tasa de empleo femenino . . . . . . . . . . ....... + – + – – – + – + +
3c. Tasa de empleo masculino . . . . . . . . . ....... + + + – – – + – – +
4a. Tasa de empleo-trabajadores mayores. ....... – + + – – + + – – +
4b. Tasa de empleo-trabajadores mayores-femenino – + + + – – + – – +
4c. Tasa de empleo-trabajadores mayores-masculino – + + – + – – + – +
5. Gasto bruto en I+D . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . – + + + + nd nd – nd nd – nd –
6. Nivel educativo de los jóvenes-total . . . . . . . . . . + – + – – – + – + +
7. Nivel de precios comparado . . . . . . . . . . . . . . . + – – – – + + + – +
8. Inversión empresarial . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . – + + + nd – + – – + –
9. Riesgo de pobreza después de transferencias so-
ciales . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . nd + + + – + – + – – nd nd + – + + nd
10. Dispersión de tasas de empleo regionales-total . + nd nd nd – + – nd – nd nd nd nd + nd
11. Tasa de desempleo de larga duración-total . . . . + + – – – + + – + – +
12. Total de emisiones de gases de efecto inverna-
dero . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . nd + – – + – + + – + –
13. Intensidad energética de la economía . . . . . . . . + – + + – + + – – –
14. Transporte respecto al PIB . . . . . . . . . . . . . . . . + – – – + – – nd + + +
FUENTE: Informe Anual de Reforma Estructural 2005. COMITÉ DE POLÍTICA ECONÓMICA.
estratégicas y su capacidad para, de esta forma, promo- los indicadores y, sobre todo, de una inadecuada utiliza-
ver nuevas reformas en las áreas donde los Estados ción de los mismos. Respecto a la selección, se ha he-
miembros están más atrasados. cho sobre la base de una serie de criterios —entre los
Sin embargo, si revisamos los países de la UE-15 que que destaca su fácil comprensión, su fiabilidad, su dis-
ahora figuran como los mejores de acuerdo con la base ponibilidad y su comparabilidad— sin atender de mane-
de datos de indicadores (Dinamarca, Suecia, Reino Uni- ra específica la consistencia del paquete global. Sin em-
do, Holanda) y lo comparamos con rankings de años an- bargo, en algunos casos es difícil apreciar la relación
teriores nos damos cuenta de que son los mismos que entre cada indicador y los objetivos asociados de políti-
aparecían también entre los mejores en 2000, lo que poca económica, y no está claro si se trata de una meta a
dría hacer pensar que la Estrategia de Lisboa no ha pro- alcanzar (por ejemplo, la tasa global de empleo), un ob-
movido acciones en los países con mayor retraso. jetivo intermedio para conseguir determinados resulta-
dos (nivel de ayudas de Estado) o quizá un objetivo ins-
Limitaciones de los indicadores estructurales trumental (licenciados universitarios en ciencia y tecno-
logía). No hay una distinción clara entre indicadores de
El problema no es la existencia de indicadores, pues políticas y de resultados, ni una causalidad clara entre
facilitan la visibilidad de una estrategia tan global. El ellos, lo que hace que se valore de forma irregular los
problema surge más bien de una errónea selección de avances, pues es posible que se hayan adoptado medi-

CUADRO 2
RESUMEN DE LOS RESULTADOS DE LOS ESTADOS MIEMBROS RESPECTO A LOS

INDICADORES ESTRUCTURALES PRINCIPALES
(Progreso desde 1999 a 2003)
Indicadores AL BE CY CZ DE DK EE ES H FR GR HU IE IT LT LU LV NL PL PT SE SI SK UK
1. PIB per cápita en PPP . . . . . . . . . . . . . . . . . . . – – + + – + + + – –

2. Productividad del trabajo por persona empleada . + – + – + – + – + –
3a. Tasa de empleo total . . . . . . . . . . . . . ....... + – – + + + – + – –
3b. Tasa de empleo femenino . . . . . . . . . . ....... + – – + + + – + – –
3c. Tasa de empleo masculino . . . . . . . . . ....... – + – – + + + + + – + –
4a. Tasa de empleo-trabajadores mayores. ....... – – + + + + + – – –
4b. Tasa de empleo-trabajadores mayores-femenino – + + + + + – – – –
4c. Tasa de empleo-trabajadores mayores-masculino – – – + + + + – + – –
5. Gasto bruto en I+D . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . + + + nd + – nd nd – nd nd – –
6. Nivel educativo de los jóvenes-total . . . . . . . . . . + – – – – + – + + +
7. Nivel de precios comparado . . . . . . . . . . . . . . . + – + – + + – – – +
8. Inversión empresarial . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . + + + + nd – + – – – –
9. Riesgo de pobreza después de transferencias so-
ciales . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . nd nd nd + nd – – nd + nd nd – nd nd +
10. Dispersión de tasas de empleo regionales-total . – nd – nd nd + + + nd nd nd nd – nd
11. Tasa de desempleo de larga duración-total . . . . + – + + + + – + – – –
12. Total de emisiones de gases de efecto inverna-
dero . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . – nd + – – + – + + – + +
13. Intensidad energética de la economía . . . . . . . . – + + – + + – – –
14. Transporte respecto al PIB . . . . . . . . . . . . . . . . – – + + + – – – + +
FUENTE: Informe Anual de Reforma Estructural 2005. COMITÉ DE POLÍTICA ECONÓMICA.
das importantes que no tienen un reflejo claro en los re- gia, lo que ha llevado a la frustración general («apenas
sultados, ya sea por factores externos o por los largos se ha avanzado»), a la frustración nacional («los mejo-
períodos de maduración de las reformas. res y los peores siguen siendo los mismos a pesar de
Respecto a su utilización, el problema es que los indi- los esfuerzos realizados») e incluso a la parálisis («no
cadores estructurales no toman en consideración la si- son necesarias más reformas en mi país porque ya es-
tuación de partida de cada país, lo que hace que se con- toy entre los mejores»).
funda la falta de resultados con la falta de acción. En los El último problema que cabe destacar de la utilización
últimos años esto se ha intentado corregir con los ran- de los indicadores estructurales como instrumento para
kings que indican, además de los niveles para cada indi- medir el éxito o fracaso de la Estrategia es la excesiva
cador, los avances. Como puede apreciarse en el Cua- simplificación que se ha intentado acometer a través de
dro 2, si analizamos los indicadores en términos de los la «lista corta» que, si bien facilita la comprensión de la
progresos realizados desde 1999, la situación relativa Estrategia, lo hace de forma desequilibrada, en la medi-
de los mejores y los peores cambia, y se ve cómo Espa- da en que los indicadores que la componen no reflejan
ña, Francia y Grecia destacan entre los países de la el peso de las diferentes áreas que configuran el paque-
UE-15 que más han avanzado. Sin embargo, el ranking te de medidas ni quizá son los más representativos para
por niveles absolutos ha sido objeto de mayor publici- cada ámbito (por ejemplo, parece difícil de aceptar que
dad y atención a la hora de valorar el éxito de la Estrate- la comparación entre los niveles relativos de precios y

su convergencia en una unión monetaria con países tencionadamente, los gobiernos han presionado a las
que parten de situaciones muy diversas sea el indicador instituciones comunitarias para lograr unas recomenda-
principal de las acciones en el ámbito de reforma econó- ciones que se pudieran cumplir fácilmente, debilitando
mica). así el respaldo europeo a las reformas más difíciles de
En definitiva, el afán de hacer simple lo complicado no emprender en el ámbito interno.
contribuye en este caso a aumentar la confianza en los En definitiva, estos mecanismos de seguimiento, jun-
procedimientos de valoración de la aplicación de las to a la obsesión por cuantificar lo que es difícilmente
medidas de Lisboa, dando como resultado una imagen cuantificable, han podido ocultar el verdadero alcance
de inacción en la que los Estados miembros y sus ciuda- de los avances realizados en materia de reforma econó-
danos no se ven representados. mica y sociedad del conocimiento, llevando a la conclu-
sión de que no ha habido ningún progreso y forzando la
La valoración del cumplimiento revisión de la Estrategia de Lisboa y del marco general
de las recomendaciones nacionales de políticas económicas. Además, la multiplicidad de
rankings y evaluaciones ha generado situaciones en las
Frente al método de seguimiento basado en la refe- que un mismo país era valorado simultáneamente de
rencia común de los indicadores, la valoración del cum- manera positiva y negativa por una misma iniciativa. Sin
plimiento de las OGPEs se ha centrado hasta ahora en embargo, si analizáramos individualmente el comporta-
el seguimiento individual de cada país de la aplicación miento de cada Estado miembro las conclusiones po-
de sus propias recomendaciones anuales. Si bien esto drían ser muy diferentes: en mayor o menor medida, en
se ha hecho de forma eminentemente cualitativa, tam- todos los países se han producido avances, pero éstos
bién se ha establecido un sistema de puntuación de quizá se han logrado a costa de la legitimidad y credibili-
cuatro niveles, según el alcance de las acciones em- dad de las instituciones europeas, que estarían sufrien-
prendidas («realizado», «avanzando», «limitado» e «in- do así un efecto boomerang en su persistente acusa-
suficiente»). De esta forma, el seguimiento sí ha tomado ción del delivery gap
en cuenta la situación de partida y se ha valorado a
cada país en función de sus esfuerzos individuales. La valoración de la aplicación
Este sistema, liderado desde el ECOFIN como anterior- de la Estrategia en España
mente se señalaba, ha podido dificultar las comparacio-
nes entre países, pero también ha hecho posible una Si tomamos como referencia el caso de España y re-
evaluación más ecuánime de los progresos. visamos la valoración desde las instancias comunita-
Los problemas han empezado a surgir, sin embargo, rias, vemos hasta qué punto resulta difícil apreciar si
cuando se ha intentando hacer de las puntuaciones indi- realmente se han producido progresos en materia de
viduales un sistema de ranking, a semejanza de lo reali- reforma económica en los últimos años y, más específi-
zado en el Informe de Síntesis (Cuadro 3). En este caso camente, desde que se puso en marcha la Estrategia
la comparación no era homogénea en la medida en que de Lisboa. Centrándonos en el año 2004, el último en
no había una referencia común, sino unos retos indivi- el que el modelo Lisboa ha funcionado plenamente
duales, lo que ha llevado a que los países hayan inverti- —ya que en 2005 se ha revisado— vemos que en el
do un gran esfuerzo en el ECOFIN para rebajar el nivel Informe de Primavera que la Comisión publicó valoran-
de exigencia de sus recomendaciones. Es decir, este do el cumplimiento de los 15 países de la UE de los ob-
ranking basado en puntuaciones individuales también jetivos de Lisboa hasta esa fecha, se incluía un ranking
ha tenido efectos perversos, en la medida en que, in- donde España se catalogaba como uno de tres los paí-

CUADRO 3
INFORME DE CUMPLIMIENTO DE GOPES - 2004:

APRECIACIÓN GLOBAL DEL CUMPLIMIENTO DE LAS RECOMENDACIONES ESPECÍFICAS
Recomendaciones
País
Competencia Sostenibilidad
Presupuestarias Mercado trabajo Valoración global
y espíritu empresarial a largo plazo
Bélgica. . . . . . . . . . . . . Ampliamente Ampliamente Parcialmente (n.a.) Afrontando los retos

afrontado afrontado afrontado
Dinamarca . . . . . . . . . . Completamente (n.a.) Ampliamente (n.a) Afrontando los retos
afrontado afrontado
Alemania . . . . . . . . . . . Parcialmente Ampliamente Ampliamente Ampliamente Afrontando los retos
afrontado afrontado afrontado afrontado
Grecia . . . . . . . . . . . . . Parcialmente Parcialmente Ampliamente Los retos no se afrontan
afrontado afrontado afrontado todavía suficientemente
Escocia . . . . . . . . . . . . Parcialmente Ampliamente Parcialmente Los retos no se afrontan
afrontado afrontado afrontado todavía suficientemente
Francia . . . . . . . . . . . . Parcialmente Parcialmente Parcialmente Completamente Los retos no se afrontan
afrontado afrontado afrontado afrontado todavía suficientemente
Irlanda 1 . . . . . . . . . . . . (n.a.) (n.a.) (n.a.) (n.a.) Afrontando los retos
Italia . . . . . . . . . . . . . . Parcialmente Parcialmente Completamente Ampliamente Los retos no se afrontan
afrontado afrontado afrontado afrontado todavía suficientemente
Luxemburgo . . . . . . . . . (n.a.) Parcialmente Parcialmente (n.a.) Los retos no se afrontan
afrontado afrontado todavía suficientemente
Holanda . . . . . . . . . . . . Completamente Ampliamente Completamente (n.a.) Afrontando los retos
Austria . . . . . . . . . . . . . Ampliamente (n.a.) Ampliamente (n.a.) Afrontando los retos
afrontado afrontado
Portugal . . . . . . . . . . . . Ampliamente (n.a.) Ampliamente Completamente Afrontando los retos
Finlandia . . . . . . . . . . . (n.a.) Parcialmente Ampliamente (n.a.) Afrontando los retos
afrontado afrontado
Suecia . . . . . . . . . . . . . (n.a.) Parcialmente Parcialmente (n.a.) Los retos no se afrontan
afrontado afrontado todavía suficientemente
Reino Unido . . . . . . . . . (n.a.) Completamente Completamente (n.a.) Afrontando los retos
afrontado afrontado
NOTAS: 1 Irlanda tenía una recomendación global de alcanzar una senda de menor y más sostenible crecimiento.
(n.a.) No se aplica a este país.
FUENTE: Primer Informe de Cumplimiento de las OGPEs 2003-2005. Comisión Europea. Enero 2004.
ses donde los valores absolutos de los indicadores es- cumplimientos de la economía española en el último
tructurales mostraban un peor comportamiento. Espa- año (Cuadro 5).
ña aparecía en siete casos como uno de los peores si- Además, la Comisión publicó su Informe sobre el
tuados y sólo en dos estaba entre los mejores. Sin Cumplimiento de las OGPEs adoptadas en 2003, eva-
embargo, en términos de progreso, España sólo apare- luando, entre otros aspectos, el grado de aplicación de
cía el peor situado en tres casos y en cinco entre los las recomendaciones específicas de cada país y agru-
mejores (Cuadro 4). En dicho informe también se in- pando a los países en dos bloques (Cuadro 3): España
cluía una ficha donde se destacaban los logros e in- (junto a Grecia, Francia, Italia, Luxemburgo y Suecia)

CUADRO 4
INFORME DE SINTESIS DE LA COMISIÓN-ENERO 2004. SITUACIÓN RELATIVA (UE-15)

DE ESPAÑA EN LOS INDICADORES ESTRUCTURALES
Valores absolutos En términos de progreso (1999-2002)
Entre los 3 mejores Entre los 3 peores Entre los 3 mejores Entre los 3 peores
Inversión empresarial PIB per cápita Tasa de empleo Niveles de educación

Niveles de precios relativos Tasa de empleo Inversión empresarial Intensidad energética
Niveles de educación Desempleo de larga duración Volumen de transporte
Gasto en I+D Dispersión regional desempleo
Dispersión regional tasas de empleo
Emisiones de GHG
Volumen de transporte
FUENTE: Informe de Primavera de la Comisión (Enero 2004) y elaboración propia.
CUADRO 5
INFORME DE SÍNTESIS DE LA COMISIÓN-ENERO 2004
FICHA DE ESPAÑA
Aspectos positivos Aspectos negativos
Mayor crecimiento de empleo Altas tasas de desempleo y bajo empleo femenino

Bajo déficit de transposición No hay reformas en pensiones
Adopción de España.es Disminución en los niveles educativos de los jóvenes
Estatuto Nueva Empresa Insuficiente competencia en sector distribución
Incumplimiento Kioto
FUENTE: Informe de Primavera de la Comisión (Enero 2004).
aparecía en el grupo donde el cumplimiento no había tuación y progreso en cada uno de los 14 Indicadores
sido suficiente, a pesar de que en la información cualita- estructurales. Como en el caso de Informe de Primave-
tiva que recogía la ficha-país se reconocían progresos ra de la Comisión, España no quedaba muy bien re-
en mercado de trabajo, en competencia y en I+D. flejada en términos estáticos, pero sí en términos de
Junto a los anteriores informes se adoptó por parte progreso.
del ECOFIN otro Informe más, el del Comité de Política En definitiva, en un mismo año y sobre la base de los
Económica, basado en un proceso de exámenes-país mismos elementos, se estaban publicando tres informes
y centrado por primera vez en los 25 países de la UE distintos, con tres evaluaciones distintas, que daba a
ampliada. El Informe, que en buena medida repetía los España lugares distintos en la clasificación. Esto, por una
mensajes del Informe de Cumplimiento de GPOEs de parte, hacía imposible saber si España estaba avanzando
la Comisión, incluía también en un Anexo unas tablas o no y, por otra, para aquellos ámbitos donde los resulta-
donde se puntuaba a los países en función de su si- dos de nuestro país eran claramente deficientes, el efecto

altavoz se multiplicaba por tres, lo que generaba frustra- Por otra parte, los países que aparecían situados en lo
ción y cierto rechazo a las instituciones comunitarias. mejores puestos de los rankings, también han criticado es-
Además, si analizamos el progreso desde el año 1999 tas comparaciones en la medida en que al desaparecer la
en el cumplimiento por parte de España de sus recomen- presión para acometer reformas, los gobiernos no han
daciones específicas, vemos que también es difícil hacer- sido capaces de asumir el coste político de realizarlas. En
se una idea clara de los avances. Por ejemplo, si tomamos definitiva, parece que se han cometido importantes errores
una recomendación que todos los años se ha formulado a estratégicos en la valoración de los avances o en el tipo de
nuestro país, como es la revisión de la legislación de apoyo que cada país necesitaba, y se ha favorecido una
protección de empleo para aumentar la flexibilidad del estrategia de crítica y pesimismo generalizado.
mercado de trabajo, vemos que desde la reforma de 1997 Las reformas estructurales tienen largos períodos de
la valoración ha sido: «se avanza» (1999); «se avanza» maduración no sólo en lo que se refiere a la percepción
(2000); «parcial» (2001); «algún avance» (2002); «par- de sus resultados, sino a su propia puesta en marcha.
cial» (2003); «limitado» (2004). En definitiva, parece que sí Las reformas más importantes que afectan a los mer-
se progresado, aunque no lo suficiente; sin embargo, sería cados de las industrias de red o a los mercados de tra-
difícil avanzar en un ámbito socialmente tan sensible todos bajo, y las acciones encaminadas a adaptar la econo-
los años, sobre todo sin esperar a que las reformas en cur- mía a una sociedad del conocimiento muy cambiante,
so fructifiquen, y esto no queda recogido en la evaluación no son medidas que puedan adoptarse con la agilidad
que se hace de España. de, por ejemplo, un presupuesto anual. Requieren un
Lo más importante del análisis del caso español es análisis profundo de los sectores afectados, un diseño
que permite comprender que el marco comunitario de detallado de las acciones a emprender con la evalua-
referencia ha sido un instrumento extremadamente útil ción de su impacto, negociaciones con todas las partes
para reforzar la aplicación de las reformas en España. involucradas, modificaciones legislativas del mayor
Pero, al mismo tiempo, la valoración excesivamente crí- rango y, por último, períodos muy prolongados para de-
tica en algunos casos de la insuficiencia de las iniciati- jar sentir sus efectos sobre las variables macroeconó-
vas en nuestro país ha podido debilitar la política econó- micas fundamentales. De hecho, una de las razones
mica, que no ha encontrado en las instancias comunita- que hacen más difícil la aplicación de las reformas es,
rias un respaldo suficiente. como se ha señalado, su habitual falta de sincroniza-
ción con los ciclos políticos. El coste político de deter-
Limitaciones y consecuencias de un seguimiento minadas medidas (sobre todo las que afectan al em-
centrado en lo no realizado pleo y a las prestaciones sociales) hace que solamente
nuevos gobiernos muy respaldados —lo que no suele
Las fotos fijas que las instituciones comunitarias ser muy frecuente en el panorama político europeo, so-
han ido ofreciendo de los países no ofrecen en mu- bre todo en las fases más bajas del ciclo económico—
chos casos una imagen clara de su evolución. Es evi- emprendan las reformas más complicadas, y sólo si
dente que el comportamiento de la economía españo- existe un inequívoco apoyo desde las instancias comu-
la ha sido bueno en términos generales y, sin embar- nitarias. Sin embargo, en los últimos años se ha exten-
go, a primera vista no salíamos bien retratados en dido la impresión entre algunos de los países más
casi ninguna foto, precisamente porque se ha puesto grandes de la UE de que el marco comunitario de coor-
demasiado énfasis en lo no alcanzado, sin ofrecer en dinación de políticas europeas sólo ha servido para po-
muchos casos el apoyo claro que determinadas medi- ner en cuestión sus modelos socioeconómicos y, de
da requerían. esta forma, han tenido que asumir el coste de hacer

frente a una opinión pública negativa y además refor- dido con el Pacto de Estabilidad y Crecimiento, que ha
zada por la falta de respaldo de las instituciones comu- llevado a interiorizar (no en todos los casos, ciertamen-
nitarias. Como vía de escape, han optado por hacer al te) la importancia del equilibrio presupuestario y a asu-
marco comunitario responsable de sus decisiones más mir los costes que ello podía suponer, la opinión pública
impopulares de política económica, rompiendo así la ha identificado la Estrategia de Lisboa con reformas en
frágil legitimidad del modelo de coordinación de políti- el mercado de trabajo destinadas a disminuir la protec-
cas económicas. ción de los trabajadores, con recortes de las pensiones,
Algunos analistas, sobre todo británicos, consideran y con una difusa sensación de falta dinero para I+D, ra-
que esta situación es positiva en la medida en que obli- zón por la que la deslocalización de las empresas es un
ga a que los Estados miembros vuelvan a asumir la res- riesgo cierto. Quizá esto haya sido consecuencia de la
ponsabilidad sobre decisiones que siempre les han co- globalidad de la Estrategia y de los errores cometidos
rrespondido, y que se recupere la aplicación plena del para simplificarla a los que se ha hecho referencia, pero
principio de subsidiariedad introducido en 1992, en vir- es cierto que no se ha hecho un esfuerzo significativo
tud del cual las decisiones en materias donde la compe- para dar a conocer claramente los efectos beneficiosos
tencia es compartida deben tomarse al nivel más desde las medidas requeridas a los Estados miembros. En
centralizado posible y sólo se emprenderán acciones a definitiva, la apreciación general ha sido que la aplica-
nivel de la UE si con ello se consigue actuar de manera ción de la Estrategia genera costes importantes para co-
más eficiente. Sin embargo, para los países más peque- lectivos específicos de cuya compensación nadie se
ños o con modelos socioeconómicos basados en un hace responsable, debido a las restricciones en materia
Estado del Bienestar fuerte, la ausencia de directrices presupuestaria. Al mismo tiempo, la mayor parte de los
específicas provenientes de marcos supranacionales beneficiaros de las reformas económicas —en definiti-
puede ser un problema a la hora de aplicar determina- va, todos los agentes económicos en su conjunto— no
das reformas. El problema no es tanto a qué nivel se han tenido conciencia de verse positivamente afectados
adopten las decisiones, sino el grado de legitimidad que por las medidas interpretando, o bien que no han servi-
los gobiernos y los ciudadanos otorgan a ese nivel de do para nada, o que sólo han servido para poner en
decisión. Si los líderes políticos de los Estados miem- cuestión el modelo de crecimiento europeo basado en
bros mantienen un doble lenguaje que supone un dis- un Estado del Bienestar fuerte.
curso más neoliberal en el ámbito comunitario y un dis- Las reformas en los mercados de productos han me-
curso más social en el ámbito interno, es evidente que la jorado sustancialmente su eficiencia y han tenido un im-
situación no es sostenible. pacto considerable en la generación de riqueza en la
economía. Sin embargo, es difícil cuantificar su impacto.
5. Estrategias de comunicación Recientemente la Comisión Europea ha hecho una re-
capitulación de los estudios empíricos sobre la materia4,
De manera muy relacionada con lo anterior habría poniendo de manifiesto la dificultad de medir sus efec-
que hacer una reflexión sobre las estrategias de comu- tos debido a la heterogeneidad de las medidas específi-
nicación que se han seguido en los últimos años tanto cas de reforma, los desfases temporales en su apli-
desde el ámbito europeo, como a nivel nacional, en lo
que se refiere a la aplicación de las medidas de reforma
económica. Para la opinión pública ha sido casi imposi-
4
Documento de Trabajo de la Comisión: «The economic costs of
ble reconocer la contribución a su desarrollo económico non-Lisbon. A survey of the literature on the economic impact of
de la Agenda de Lisboa. A diferencia de lo que ha suce- Lisbon-type reforms». SEC (2005) 385 de 17 de marzo.

cación, las complementariedades y trade-offs entre los munitario. En suma, falta decir y demostrar —y, de al-
diferentes ámbitos, y la influencia de la evolución econó- guna forma, éste sería el objetivo de este artículo—
mica a corto y medio plazo. Todos estos estudios (Re- que tan importante como las propias reformas es un
cuadro 3) han llevado a la Comisión a estimar que las marco comunitario claro de referencia que permita a
reformas en los mercados de productos y de trabajo en los gobiernos contar con el respaldo necesario para
la segunda mitad de la década de los noventa supusie- acometerlas cuando encuentran una resistencia en la
ron un aumento anual del crecimiento del PIB de medio opinión pública o en determinados grupos de intereses.
punto porcentual en el medio plazo. Si a esto se añade Este marco debe gozar de la máxima legitimidad para
el impacto de las inversiones previstas en I+D, el creci- funcionar de manera eficiente. Esta legitimidad, o auto-
miento potencial de la UE aumentaría en 0,75 puntos ridad, se la otorgaban los gobiernos de los países de la
porcentuales más. Es decir, en diez años esto supon- UE, pero cuando éstos han empezado a retirar su con-
dría un aumento en el nivel del PIB de un 7-8 por 100. A fianza en los mecanismos comunitarios, la legitimidad
ello habría que añadir el impacto positivo de las com- se ha resentido gravemente haciendo necesario bus-
plementariedades entre las reformas en los distintos car soluciones alternativas cuya efectividad deberá
ámbitos. comprobarse a lo largo del tiempo.
El valor añadido de la Estrategia de Lisboa 6. La revisión de la Estrategia de Lisboa

como marco de referencia comunitario
Cuatro años después de la adopción de la Estrategia
Sin embargo, a pesar de que el citado análisis de la de Lisboa, el contexto de desaceleración del crecimien-
Comisión tenía por objetivo evaluar los costes de la to económico en la UE, cada vez más lejano del 3
«no Lisboa», lo cierto es que ni éste ni ningún otro do- por 100, junto a la percepción de que no se había avan-
cumento reseñable se atreve a valorar cuál ha podido zado suficientemente en las reformas económicas o que
ser de verdad el impacto de la Estrategia de Lisboa en éstas no habían contribuido a mejorar la situación eco-
sí misma (y no el de las medidas que contiene) sobre el nómica, hizo que se extendiera la sensación de fracaso
crecimiento del PIB de la UE. En otras palabras, si bien de la Estrategia, algo que parece precipitado teniendo
está claro que las reformas tienen un impacto positivo en cuenta lo que se ha señalado sobre los largos perío-
a medio plazo, lo que no es fácilmente identificable es dos de maduración de las reformas y la dificultad para
el valor añadido que aporta una acción coordinada en valorar su impacto económico. Las críticas a la Estrate-
el ámbito europeo, razón por la que mucha gente tien- gia coincidieron con un momento en que dos de los prin-
de a pensar que es ninguno. Esto ha sido un error im- cipales países de la UE —Francia y Alemania— vieron
portante de comunicación que se une a lo ya mencio- seriamente cuestionadas sus políticas presupuestarias,
nado sobre la sobrecarga del blame and shame. Sola- enfrentándose a una situación en la que, para salir de su
mente las organizaciones más relacionadas con los estancamiento, no sólo no podían recurrir a la política
mecanismos de coordinación europeos, como los Mi- fiscal, sino que eran instados a acometer reformas es-
nisterios de Economía y Hacienda, Trabajo, Industria, tructurales sin poder asumir los costes para compensar
etcétera —que suelen llevar el peso de la puesta en a los colectivos afectados. En este contexto, la mayor
marcha de las reformas en los ámbitos nacionales y a parte de los responsables de las políticas económicas
los que se puede acusar de un cierto «síndrome de de los Estados miembros han dedicado todas sus ener-
Estocolmo»—, pocas instancias se atreven a pronun- gías a la revisión del Pacto de Estabilidad y Crecimien-
ciarse claramente sobre la importancia del marco co- to, buscando fórmulas más flexibles para obtener de su

RECUADRO 3
RESUMEN DE LA EVIDENCIA EMPÍRICA RECIENTE MÁS DESTACADA

SOBRE EL IMPACTO DE LAS REFORMAS DE LA AGENDA DE LISBOA *
Reformas de Lisboa Impacto a medio y largo plazo en la UE
Programa de Acción para el Mercado Los 10 primeros años han supuesto:

Interior durante el período 1992-2002 · un incremento del PIB y del empleo del 1,4 por 100 y del 0,9 por 100 respectivamente en 2002;
· un incremento adicional del PIB hasta los años 2012 y 2022 del 0,4 por 100 y del 0,5 por 100 res-
pectivamente.
Eliminación de los obstáculos a la li- La aplicación de la directiva de servicios supondría:
bertad de establecimiento y presta- · un crecimiento del empleo total del orden del 0,3 por 100 a medio plazo;
ción de servicios y a la libertad de · un crecimiento del salario real medio del orden del 0,4 por 100 a medio plazo;
movimiento de los servicios.
· un crecimiento del nivel medio de bienestar del 0,6 por 100-0,7 por 100 a medio plazo.
Liberalización de los mercados eléc- La liberalización de los mercados eléctrico y de telecomunicaciones llevaría a:
tricos y de telecomunicaciones. · un incremento del PIB y del empleo del 0,4 por 100 y del 0,6 por 100 respectivamente, 4 años
después de la liberalización;
· un incremento del PIB del 0,6 por 100, 10 años después de la liberalización.
Inversiones en Redes Transeuropeas Las nuevas inversiones en los 30 proyectos prioritarios de transporte de RTE supondrían:
(RTE) · un incremento del PIB en 2020 entre el 0,2 por 100 y el 0,3 por 100;
· 1 millón de empleos permanentes, a los que hay que sumar 3 millones de empleos temporales
durante el período de construcción de las RTE;
· ahorro de tiempo en los desplazamientos interregionales por carretera del orden de 8 billones de
euros anuales y una reducción del 14 por 100 en los retrasos motivados por atascos (no inclui-
dos en los cálculos del PIB). También se prevé una reducción del 4 por 100 en la emisión de ga-
ses de efecto invernadero.
Mejora de la regulación del mercado Estas reformas tienen un impacto sobre los resultados económicos:
de bienes · un incremento de un 1 por 100 en la ratio de entrada supone un incremento en la producción, en
el empleo, y en la tasa de crecimiento de la productividad laboral del 2,2 por 100, 2,7 por 100 y
0,6 por 100 respectivamente;
· un incremento del 1 por 100 en la ratio de salida reduce un 0,8 por 100 la ratio de crecimiento de
la producción (con un desfase temporal de un año) mientras que aumenta la tasa de crecimiento
de la productividad laboral un 0.7 por 100 (con dos años de desfase).
Reducción de las cargas Una reducción del 25 por 100 en las cargas administrativas en la UE implicaría:
administrativas · un incremento a corto plazo del PIB real del 1 por 100;
· un incremento a largo plazo del PIB real del 1,4 por 100.
Reformas en el mercado de bienes Las reformas de los mercados de bienes en los países de la OCDE durante el período 1985-1995
tendentes a aumentar la competitivi- contribuyeron a:
dad y mejorar el entorno regulador · un incremento, a largo plazo, de 0,2-0,3 puntos porcentuales en la productividad total de los fac-
tores, aunque éste fuera débil a corto plazo;
Una aproximación a los niveles de regulación norteamericanos medidos por el índice de Fraser llevaría a:
· un crecimiento en la productividad del trabajo de 0,15 puntos porcentuales en el largo plazo;
La competencia generada por las reformas en los mercados de bienes induciría una disminución
del margen empresarial en la zona euro de 10 puntos porcentuales, lo que supondría a su vez:
· un crecimiento, a largo plazo, del PIB en la zona euro de un 4,3 por 100;
La competencia generada por las reformas en los mercados de bienes que implicase un margen
empresarial en la zona euro similar al existente en EE UU supondría:
· un incremento del PIB, a largo plazo, en la zona euro del 8,6 por 100.
Las reformas en los mercados de bienes tendentes a aumentar la competencia supondrían:
· un incremento del PIB cercano al 2 por 100 a medio plazo (con una aceleración del crecimiento del
output de aproximadamente 0,25 puntos porcentuales anuales durante un período de 7 a 8 años).

RECUADRO 3 (continuación)
RESUMEN DE LA EVIDENCIA EMPÍRICA RECIENTE MÁS DESTACADA

SOBRE EL IMPACTO DE LAS REFORMAS DE LA AGENDA DE LISBOA *
Reformas de Lisboa Impacto a medio y largo plazo en la UE
Mayor integración La mayor integración financiera que pretende ganancias de eficiencia y una mayor competencia de-
del mercado financiero bería llevar a:
· unos incrementos, a largo plazo, del PIB y del empleo del 1,1 por 100 y del 0,5 por 100 respecti-
vamente;
· un crecimiento del valor añadido en el sector manufacturero del 0,75 por 100-0,94 por 100 sobre
bases duraderas.
Reformas tendentes a mejorar Un incremento permanente de un año en los niveles educativos medios de la fuerza laboral implicaría:
el nivel · un incremento en la productividad del trabajo de 0,45 puntos porcentuales a largo plazo.
Las reformas que persiguen un incremento en un año del nivel medio de la población comprendida
entre los 25 y los 64 años supondría:
· un incremento del la productividad total de los factores entre un 4 por 100 y un 6 por 100 (con un
crecimiento adicional a largo plazo del 3 por 100);
· un crecimiento anual del PIB que estaría comprendido entre 0,3 y 0,5 puntos porcentuales apro-
ximadamente.
Aumentar el gasto en I+D Un incremento permanente, de un punto porcentual, de la participación de los gastos en I+D en el
PIB implicaría:
· un crecimiento en la productividad del trabajo de 0,6 puntos porcentuales a largo plazo.
Las medidas para aumentar el gasto total al 3 por 100 del PIB en 2010 supondrían:
· un incremento en el PIB del 1,7 por 100 en 2010 (es decir, 0,25 por 100 por año de crecimiento);
· un crecimiento, para el año 2010, en la productividad total de los factores, en el empleo y en los
ingresos reales del 0,8 por 100, del 1,4 por 100 y del 3 por 100 respectivamente;
· unos incrementos del PIB del 4,2 por 100, del 7,5 por 100 y del 12,1 por 100 en los años 2015,
2020 y 2030 respectivamente.
Reformas tendentes a aumentar la Reformas tendentes a aumentar la tasa de actividad un 1,05 puntos porcentuales combinado con
tasa de actividad y tender hacia una un descenso ex-ante en los salarios del 1 por 100 supondría:
negociación salarial que fomente el · una reducción en la NAIRU de 1 punto porcentual;
empleo · un incremento del PIB del 2 por 100 a medio plazo;
· un incremento del empleo del 3 por 100-4 por 100 a medio plazo.
Reformas tendentes a aumentar la Las reformas en el mercado de trabajo aumentan la tasa de actividad e implican una senda salarial
competencia, mejorar el marco regu- más proclive a la generación de empleo. El efecto combinado de tales reformas llevaría a:
lador, aumentar la tasa de actividad · un incremento del PIB del 3 por 100-4 por 100 a medio plazo, (con una aceleración en el creci-
en el mercado laboral y perseguir miento del output cercano a ½ punto porcentual anual durante 5 años);
una negociación salarial más favora-
· la creación de entre 5 y 6 millones de empleos adicionales y una reducción de 2 millones de de-
ble para el empleo. sempleados a medio plazo.
Las reformas que inducen un aumento de la competencia en los mercados de bienes y de trabajo bus-
can reducir la brecha con EE UU, disminuyendo los márgenes de precios y salarios, lo que supondrá:
· un crecimiento del PIB en la zona euro del 10 por 100 a largo plazo.
Reformas tendentes a reducir la regulación en los mercados de bienes y de trabajo hasta los nive-
les estadounidenses que aumentarán la competencia y reducirán los márgenes de precios y sala-
rios sobre los costes marginales mientras que aumentará la sustitución de bienes y productos inter-
medios. Estas reformas llevarán a:
· un incremento del PIB en la zona euro del 12,4 por 100 a largo plazo.
Paquete de reformas tendentes a Llevaría en general a:
mejorar el marco regulador y fomen- · una tasa de crecimiento del PIB de 0,5 a 0,75 puntos porcentuales en el medio plazo.
tar los conocimientos productivos.
NOTA: * Advertencia: no sería correcto sumar los resultados parciales que se presentan en esta tabla debido a las áreas y metodologías diferentes utilizadas
en los estudios.
FUENTE: COMISIÓN EUROPEA (marzo 2005).

política fiscal el estímulo que no tenían visos de alcan- ha tenido que pasar por toda la maquinaria europea, lo
zar con medidas por el lado de la oferta de la economía. que ha hecho que el resultado, adoptado por los Jefes
Cuando en 2004 se hizo un llamamiento a la revisión a de Estado y de Gobierno en marzo de 2005 sea consi-
medio plazo (esto es, en 2005) de la Estrategia de Lis- derablemente más complicado, o más impreciso, que lo
boa, ésta ya estaba sentenciada. que ya existía o se pretendía hacer. De hecho, el intento
de recuperar la esencia económica de la Estrategia se
Elementos fundamentales de la revisión ha encontrado con una dificultad nueva: mientras que la
responsabilidad de los Ministros de Economía y Hacien-
Tras la elaboración de un Informe en otoño de 2004 da sobre las políticas presupuestarias es incuestiona-
por un grupo de expertos independientes, presidido por ble, en el caso de la reforma económica son muchos los
Wim Kok, donde estaban representados los sindicatos, ámbitos afectados y, en consecuencia, muchas las ins-
las asociaciones empresariales, académicos y expertos tancias involucradas. Es más, la reforma económica,
del ámbito de la I+D, se establecieron las dos líneas bá- por su carácter horizontal y sus efectos sobre determi-
sicas que debían guiar la reorientación de las Estrategia nados grupos de intereses, tiene un marcado perfil polí-
con el fin de hacer de ella un instrumento verdadera- tico que ha hecho que los temas más sensibles se ha-
mente útil: la simplificación y reducción en su número de yan ido alejando del ámbito de la política económica
prioridades, y la reforma de los mecanismos para su para acercarse al de llamada «economía política», que-
puesta en marcha, la llamada gobernanza. dando en manos de los Jefes de Gobierno. De esta for-
Respecto al primero, se puso de manifiesto la necesi- ma, la articulación de las prioridades de la nueva Estra-
dad de centrarse en la productividad y en el empleo, as- tegia de Lisboa, pese a su carácter prioritariamente eco-
pectos en los que la UE mostraba un retraso relativo nómico, ha quedado determinada por el peso de las
frente a otros países, muy en particular frente a Estados formaciones más políticas del Consejo de Ministros de
Unidos. Otras áreas prioritarias de la Estrategia de Lis- la Unión Europea, dejándose un poco al margen —con
boa —la cohesión social y el desarrollo sostenible—, se la aquiescencia de la Comisión, que ha visto así reforza-
seguían considerando relevantes, pero no se valoraban do su papel— al Consejo ECOFIN. Y esto es así porque
como los «puntos débiles» en los que había de incidirse. se ha optado por un modelo en el que las directrices de
En cuanto al segundo principio que iba a inspirar la revi- política económica ya no son formuladas exclusivamen-
sión de la Estrategia, la mejora de la gobernanza, el obte por los Ministros de Economía y Hacienda, sino que
jetivo fundamental era aumentar la responsabilidad y el son analizadas por el Consejo de Competitividad —con
grado de apropiación de los Estados miembros respecto una representación heterogénea que incluye a Ministros
a los objetivos y medidas. Para ello, se convino en la ne- de Industria, de Tecnología, de Comercio y de Exterio-
cesidad de que, en lugar de imponer recetas específicas res— y por los propios Jefes de Gobierno, lo que ha di-
desde fuera, cada país debía adoptar su propio Progra- luido considerablemente el alcance económico de las
ma Nacional de Reformas para alcanzar los objetivos orientaciones, dándoles un sesgo mucho más político.
comunes. En la misma línea, la segregación de los aspectos
económicos entre macro y microeconómicos —como si
El protagonismo de la economía política: tal distinción fuera posible— de forma aparentemente
la nueva gobernanza consistente con la nueva estructura de la Comisión Eu-
ropea, donde se ha nombrado un Vicepresidente para
Sin embargo, la concreción de estos dos principios Industria y Empresa con responsabilidades específicas
claros que debían determinar la revisión de la Estrategia en materia de competitividad, ha llevado también a mini-

mizar el papel del ECOFIN en la revisión de la Estrate- nes. En el contexto actual donde todavía existe una
gia. Tras la revisión de la Estrategia, los aspectos de gran incertidumbre respecto a la evolución de la situa-
sustancia sobre reforma estructural podrán venir deter- ción económica y es imposible conocer el alcance real
minados desde los Departamentos sectoriales —repre- del impacto de la globalización (asociada en muchos
sentados en el Consejo de Competitividad—, que parti- países europeos a la deslocalización hacia los nuevos
ciparán de forma más activa que en el pasado en la ela- Estados miembros), los líderes europeos y las propias
boración de las orientaciones de política económica. instituciones comunitarias han optado por presentar un
Finalmente, el nuevo esquema también ha culminado Estrategia «amable», pero de nuevo poco práctica.
un proceso que venía produciéndose desde hace años, No obstante, más allá de la imprecisión de su conteni-
que es la separación de las Directrices de Empleo de las do, donde la revisión de la Estrategia de Lisboa sí ha su-
OGPEs. Hasta ahora estas últimas abordaban cuestio- puesto un cambio relevante es en lo que se refiere a su
nes relacionadas con el mercado de trabajo y el ECO- puesta en marcha, a su gobernanza. Tal y como se se-
FIN, en virtud del Tratado, velaba por la consistencia de ñalaba, el objetivo era aumentar la apropiación de las
las Directrices de Empleo con las ellas; pero, tras la revi- medidas por parte de los gobiernos, haciéndolos res-
sión de la Estrategia, el papel del ECOFIN en materia de ponsables de sus decisiones en materia de reforma
empleo ha quedado reducido a los aspectos con impac- económica. De esta manera, la fórmula finalmente
to macroeconómico (como la evolución salarial) que adoptada en el Consejo Europeo de marzo ha sido, por
también se recogen en las Directrices de Empleo, lo que una parte, la aprobación de unas Directrices generales
en la práctica significa que los Ministros de Economía y trienales para la aplicación de la Estrategia de Lisboa
Hacienda tendrán muy poco que decir en materia de —que comprenden las OGPEs y las Directrices de
empleo, por lo menos en el ámbito comunitario. En Empleo— y, por otra, la presentación por parte de los
suma, si bien la participación de distintas formaciones gobiernos de Programas Nacionales de Reformas para
del Consejo puede enriquecer el proceso, pone sin duda la puesta en práctica de las Directrices —programas en
en tela de juicio la preeminencia de las consideraciones cuya preparación deben participar todos los agentes in-
de política económica sobre aspectos de otra índole. volucrados en los niveles nacional y regional—.
El resultado final de la revisión, recogido en las con- Los tres elementos más significativos del nuevo mode-
clusiones del Consejo Europeo de marzo de 2005, es lo son que, en principio, desaparecen las recomendacio-
bastante confuso, ya que si bien se reorientan las priori- nes por países —es decir, las Directrices son generales
dades en dirección del crecimiento y el empleo, se defi- para todos los Estados miembros—; son los propios go-
nen tres ejes esenciales de muy amplio alcance —cono- biernos los que definen sus prioridades de política econó-
cimiento e innovación; un espacio atractivo para invertir mica —consistentes con esas directrices generales— y,
y trabajar; y crecimiento y empleo al servicio de la cohe- por último, se refuerza la supervisión bilateral frente a la
sión social— y se mantiene la vigencia de las tres di- multilateral —es decir, la Comisión asume mayor poder al
mensiones de la estrategia (económica, social y am- tener la responsabilidad principal de identificar los retos
biental). En suma, no existe una frontera clara que per- nacionales y de vigilar si las estrategias nacionales son
mita delimitar entre la anterior Estrategia y la nueva, ni consistentes con las Directrices. Al no existir recomenda-
es posible identificar un número reducido de prioridades ciones nacionales específicas, los Ministros no pueden
claras, como se pretendía. El nuevo marco sigue siendo opinar sobre los principales desafíos que deben acome-
un catálogo bastante general, esta vez sin objetivos ter los demás países y el suyo propio; y, además, parece
cuantificables aparentes (salvo de 3 por 100 del PIB difícil que puedan supervisar y opinar sobre el cumpli-
para la inversión en I+D), y plagado de buenas intencio- miento que los otros 24 Gobiernos hacen de sus propios

programas, más aún si han sido consultados con parla- en Europa, «la supervisión multilateral ha fomentado la
mentos y agentes sociales—. adopción de mejores políticas y ha promovido las refor-
mas económicas».
Riesgos del nuevo modelo de gobernanza La mayor apropiación por parte de los gobiernos na-
para la aplicación de la Estrategia cionales, también exige un mayor liderazgo y una mayor
capacidad para afrontar los costes políticos de determi-
La revisión de la gobernanza ha intentado cumplir un nadas medidas. Este respaldo puede existir en algunos
doble objetivo: por una parte, devolver a los gobiernos la países —sobre todo pequeños—, pero no es el caso ge-
responsabilidad en sus decisiones de reforma económi- neral en muchos Estados miembros. Las reformas sólo
ca y, por otra y como consecuencia, conseguir que las se acometerán en la medida en que no afecten a los
instituciones comunitarias recuperen su legitimidad al grupos de interés más fuertes (en especial, los trabaja-
dejar de imponer medidas que no eran consistentes con dores; los empresarios; las grandes industrias de red y
las prioridades nacionales. El problema de esta nueva grupos asociados) y, según la orientación política de
fórmula es que se ha optado por la economía política de cada gobierno, éstos serán unos u otros.
la reforma económica a costa, muy probablemente, de Por otra parte, los Programas Nacionales de Refor-
debilitar la política económica. Con este modelo se ha ma, en la medida en que tienen que ser respaldados al
intentado evitar que los costes de las reformas siguieran más alto nivel político y consultados con agentes socia-
atribuyéndose a Europa y así reforzar el apoyo a la les, parlamentos y autoridades regionales, es difícil que
construcción europea en un momento muy crítico tras la contengan propuestas de reforma de amplio alcance.
ampliación a los diez nuevos Estados miembros. Sin Además, los primeros programas deben presentarse en
embargo, los últimos acontecimientos nos demuestran otoño de 2005, es decir, en un plazo de tiempo muy bre-
que debilitar el modelo de coordinación fuerte de políti- ve como para plantear medidas de calado.
cas económicas no era posiblemente la mejor receta Respecto a la supervisión que la Comisión vaya a
para obtener el apoyo ciudadano a una Europa unida. acometer bilateralmente, ya se ha anunciado que tendrá
Quizá el cambio se ha hecho demasiado tarde, cuando un marcado carácter político y que se abandonará la po-
las instituciones europeas ya habían sufrido un desgas- lítica de los rankings. Parece así haber optado por pasar
te demasiado importante. O quizá se ha hecho dema- al otro extremo, y lo que ahora preocupa es tanto la utili-
siado pronto, antes de comprobar si la existencia de un dad de su trabajo, como su ecuanimidad.
marco fuerte de coordinación de políticas económicas En definitiva, si bien aún es pronto para valorar la efi-
era un instrumento adecuado en el largo plazo para cacia del nuevo marco de la Estrategia de Lisboa, todo
apoyar a los gobiernos en sus reformas o si, por el con- hace pensar en que esta coordinación débil de políticas
trario, era un freno. El problema es que las nuevas me- económicas, basada más en buenas intenciones respal-
didas de gobernanza ya se han puesto en marcha y es dadas a alto nivel, que en recomendaciones específicas
difícil imaginar a corto plazo una vuelta atrás, especial- a las que los gobiernos deben reaccionar, será impor-
mente en un momento en el que muchas esencias de la tante para restituir el liderazgo de los gobiernos sobre
Unión Europea están siendo cuestionadas. sus propias decisiones en materia de reforma económi-
Lo cierto es que resulta sorprendente que mientras ca y para legitimar el papel de las instituciones europeas
las instituciones comunitarias están renunciando a una en el peer support . Pero, al mismo tiempo, los gobier-
coordinación fuerte de las políticas económicas, el Fon- nos han perdido un aliado importante — a veces, el úni-
do Monetario Internacional apunte en su evaluación de co— en sus procesos de reforma, lo que puede llevar en
las economías de la Zona Euro de mayo de 2005 que, algunos casos a la inacción y, por tanto, a retardar las

iniciativas necesarias para aumentar el crecimiento po- Así, antes de que se hubieran cumplido los períodos
tencial de nuestras economías. mínimos de maduración de las importantes reformas
iniciadas, se ha extendido —sin fundamentos claros—
7. Conclusión la sensación de fracaso de la Estrategia de Lisboa y,
con el fin de salvar su elementos esenciales, los go-
La Estrategia de Lisboa se adoptó en 2000, en un biernos han optado en 2005 por apoyar un modelo más
contexto de crecimiento económico muy diferente al ac- centrado en la economía política de la reforma econó-
tual en el que el problema era el techo que podría supo- mica —esto es, en cómo facilitar su puesta en marcha
ner a medio plazo la falta de crecimiento potencial. En y aceptación, minimizando el coste político—, que en
aquel momento, y con el fin de aumentar la competitivi- recomendaciones claras y específicas de política eco-
dad de la UE con el horizonte temporal de 2010, se nómica. Se ha dado un giro significativo hacia la apro-
aprobó un importante paquete global de medidas que piación por parte de los Estados miembros de sus
integraba las iniciativas ya existentes en materia de polí- reformas, en un intento de aumentar su respaldo na-
tica económica y empleo, e incluía nuevas acciones en cional y de preservar la legitimidad de las institucio-
el ámbito de la sociedad del conocimiento, de la cohe- nes comunitarias en un momento de crisis antieuro-
sión social y, más tarde, del desarrollo sostenible. Esta peísta.
agenda ha venido constituyendo el marco de referencia Sin lugar a dudas, el modelo que existía hasta aho-
fundamental en las iniciativas de política económica de ra era manifiestamente mejorable, pero será necesa-
los países de la UE en los últimos años. rio esperar algún tiempo para ver si este nuevo enfo-
Sin embargo, la puesta en práctica de la Estrategia se que es más efectivo para reforzar la acción de los go-
ha encontrado con dos escollos importantes: en primer biernos en materia de reforma económica o si, por el
lugar, el deterioro de la situación económica internacio- contrario, al optar por un planteamiento más político,
nal, que ha dificultado la aplicación de las reformas pre- los gobiernos han perdido su aliado más importante y
vistas y ha agudizado el debate sobre el papel de la políti- deberán asumir en solitario el precio político de sus
ca fiscal; y, en segundo lugar, la inexistencia de mecanis- iniciativas, sin poder responsabilizar, como había ve-
mos comunitarios para forzar la puesta en marcha de las nido sucediendo en los últimos años, a una Europa a
medidas en ámbitos donde la competencia corresponde la que de alguna forma se ha abocado a una crisis de
a los Estados miembros. La vigilancia multilateral, que en identidad.
materia de política económica ha demostrado ser un ins- La construcción del marco europeo de coordinación
trumento muy útil para los gobiernos, se ha ido sobrecar- de políticas económicas ha sido, como se ha visto en
gando y mediatizando conforme la atención de las institu- este artículo, un proceso muy complejo, donde los as-
ciones comunitarias se centraba más en lo que quedaba pectos puramente políticos han ido ganando espacio
por hacer que en lo que se había hecho, dejando a los durante los últimos años. Sin embargo, sería un grave
gobiernos aislados frente a la opinión pública. De esta error seguir debilitando la legitimidad de las institucio-
forma, muchos Estados miembros que habían encontra- nes europeas en el terreno de la política económica y
do en el peer pressure un elemento fundamental para la confiar exclusivamente en la apropiación nacional de las
aplicación de sus políticas, al verse excesivamente cues- estrategias, especialmente en un momento en que los
tionados se han desmarcado y han puesto en tela de jui- principales retos a los que deben hacer frente los países
cio la autoridad del marco comunitario, convirtiéndolo en de la UE —la globalización y los cambios demográficos
el chivo expiatorio de las críticas formuladas por sus ciu- asociados al envejecimiento de la población— han de
dadanos ante las necesarias reformas estructurales. afrontarse conjuntamente.

AUTORES
BREVE PERFIL DE LOS AUTORES
ALCAIDE GUINDO, Cristina
Técnico Comercial del Estado (1972). Ha ejercido su labor profesional en la

Administración General del Estado, especializándose en política comercial, defensa de la
competencia, regulación, propiedad intelectual, servicios e inversiones y solución de
diferencias. De 1990 a 1996 fue Vocal del Tribunal de Defensa de la Competencia y, entre
1996 y 1999, fue Subdirectora General de Conductas Restrictivas de la Competencia en el
Servicio de Defensa de la Competencia.
BADOSA PAGÉS, Juan
Licenciado en Ciencias Económicas y en Derecho. Técnico Comercial y Economista del

Estado (1974). Fue Director General de Política Comercial del Ministerio de Economía y
Hacienda (1982-1985) y miembro del equipo negociador del Tratado de Adhesión de
España a la CEE. En el ámbito empresarial, ha sido Presidente de ENAGÁS, Consejero
Delegado del Grupo Gas Natural, Presidente de Repsol Butano, S.A., Presidente de
REPSOL QUÍMICA, S.A. y Vicepresidente Ejecutivo del Grupo Repsol YPF. Ha sido
miembro del Consejo de Administración de diversas sociedades en España y en el
extranjero. En la actualidad, es Presidente de CESCE, S.A., y de INFORMA, S.A.
BEATO BLANCO, Paulina
Técnico Comercial y Economista del Estado y Catedrática de Teoría Económica.

Actualmente, es Economista Principal en la División de Infraestructura y Mercados
Financieros del Banco Interamericano de Desarrollo. Ha ocupado distintos puestos en el
sector público empresarial y en organismos internacionales, entre los que destacan:
Directora de Control en el Instituto Nacional de Industria, Secretaria de la Comisión para la
elaboración del Plan Energético Nacional, Consejera de CAMPSA, Presidenta de Red
Eléctrica de España y Consultora del Fondo Monetario Internacional. En el ámbito privado,
ha sido Consejera del Banco Español de Crédito y Presidenta de Page Ibérica. Ph. D. por
la Universidad de Minnesota, ha publicado libros y artículos en revistas especializadas en
Teoría Económica, Finanzas y Regulación, tales como el Journal of Economic Theory y el
Quarterly Journal of Economics.
BOCETA ÁLVAREZ, Vicente
Doctor Ingeniero Agrónomo por la Escuela Superior de Ingenieros Agrónomos de Madrid,

ingresó en el Cuerpo de Ingenieros Agrónomos del Estado en 1965. Técnico Comercial y
Economista del Estado desde 1976, desempeñó diversos puestos en el área de

AUTORES
Comercio, entre ellos el de Consejero Comercial de la Embajada de España en México.

Entre 1986 y julio de 2005 ha sido Director General de Domecq Internacional, S.A.,
Director General de Comercial Panafrío, S.A., y Panafrío Española, S.A., y Secretario
General del Círculo de Empresarios. Actualmente es Vocal del Tribunal de Defensa de la
Competencia de la Comunidad de Madrid. Master of Arts en Economía por la North
Carolina State University en Raleigh y Diplomado del Programa de Alta Dirección de
Empresas IESE-IPADE, ha sido Profesor de Economía y Comercialización de productos
agrarios en la ETS de Ingenieros Agrónomos de la Universidad Politécnica de Madrid.
BONET BAIGET, Alfredo
Licenciado en Ciencias Económicas y Empresariales por la Universidad Complutense de

Madrid. Técnico Comercial y Economista del Estado (1984). Comenzó su carrera profesional
en el área de comercio exterior del Ministerio de Economía y Hacienda. Fue Subdirector
General de Política Comercial de la UE y Relaciones con el GATT en el Ministerio de
Industria, Comercio y Turismo (1991-1993). Ha sido Consejero Económico y Comercial de las
Embajadas de España en Miami (1987-1991) y Milán (1993-1997). En el ámbito privado,
entre 1997 y 2001 fue Director General de la firma consultora internacional Altair Asesores. En
2001 se hizo cargo de la Dirección General de Promoción del Instituto Español de Comercio
Exterior (ICEX). Desde mayo de 2004 es Secretario General de Comercio Exterior, y entre
sus funciones destaca su titularidad como representante español en el Comité del Consejo de
la UE responsable de la definición de la política comercial comunitaria (Comité 133).
BURGOS BELASCOAIN, Javier
Licenciado en Ciencias Económicas por la Universidad Complutense de Madrid, Técnico

Comercial y Economista del Estado e Inspector de los Servicios de Hacienda. Ha sido
Consejero Económico y Comercial en la Representación Permanente de España ante la
UE, Subdirector General del Comité de Inversiones Públicas y Subdirector General de
Planificación Económica en la Secretaría de Estado de Hacienda, Vocal de la Junta
Asesora Permanente del Secretario de Estado de Economía, Jefe de la Asesoría
Económica de la Secretaría de Estado de Comercio, y Consejero Económico y Comercial
de la Embajada de España en Londres. Actualmente es Secretario General de Hacienda
del Ministerio de Economía y Hacienda.
CARDERERA SOLER, Luis
Licenciado en Derecho por la Universidad Complutense de Madrid. Técnico Comercial y

Economista del Estado (1969). Ha desarrollado toda su actividad profesional en la
Administración General del Estado en el área de comercio exterior desempeñando, entre
otros puestos, los de Agregado Comercial en la Embajada de España en Roma,

AUTORES
Consejero Comercial en la Embajada de España en San Francisco, y Consejero

Económico y Comercial Jefe de la Representación Permanente de España ante la UE. Ha
sido Director General de Comercio Exterior y Secretario General de Comercio Exterior.
Formó parte de la Delegación Española que participó en la Conferencia Ministerial de
Marrakech cuando se creó la Organización Mundial del Comercio, en abril de 1994. Fue
Consejero Económico y Comercial Jefe en la Representación Permanente de España
ante la OCDE y Presidente del Grupo de Trabajo del Comité de Comercio de la OCDE. En
la actualidad se encuentra destinado en el Ministerio de Asuntos Exteriores y Cooperación
como Subdirector General de Asuntos Aduaneros y Comerciales. Está en posesión de la
Gran Cruz de la Orden de Isabel la Católica, Comendador de número de la Orden del
Mérito Civil y Caballero de la Orden del Mérito de la República Italiana.
CARUANA LACORTE, Jaime
Ingeniero de Telecomunicaciones y Técnico Comercial y Economista del Estado.

Gobernador del Banco de España desde 2000, ostenta la presidencia del Comité de
Supervisión Bancaria de Basilea que ha culminado recientemente con éxito el Nuevo
Acuerdo Internacional de Adecuación de Capitales (Basilea 2). Es miembro del G-30
(Group of Thirty), organización dedicada al estudio de fenómenos económicos y
financieros mundiales. Inició su carrera profesional en el Ministerio de Comercio, donde
desempeñó, entre otros, el puesto de Agregado Comercial en la Oficina Comercial de la
Embajada de España en Nueva York. Ha sido también representante de España en el
Comité Monetario de la Unión Europea, Director General del Tesoro y Director General de
Supervisión Bancaria.
CONTHE GUTIÉRREZ, Manuel
Técnico Comercial y Economista del Estado desde 1979, su carrera profesional combina
una dilatada experiencia en la Administración del Estado (Presidente de la Comisión
Nacional del Mercado de Valores, Consejero Económico y Comercial Jefe en la
Representación de España ante la UE, Secretario de Estado de Economía, Director
General del Tesoro y Política Financiera, y Director General de Transacciones Exteriores)
con el ejercicio de diversos cargos de responsabilidad en el área internacional
(Vicepresidente para el Sector Financiero del Banco Mundial, Socio Director del Área
Internacional del Grupo AFI, miembro del Consejo del Banco Europeo de Inversiones).
DEHESA ROMERO, Guillermo de la
Técnico Comercial y Economista del Estado. Presidente del CEPR, Centre for
Economic Policy Research de Londres. Presidente del OBCE, Observatorio del Banco
Central Europeo. Presidente del Consejo Rector del Instituto de Empresa. Miembro del

AUTORES
G-30 (Group of Thirty), en Washington, del Bretton Woods Commitee, en Washington y

del Eurogroup 50 en París. Director del Instituto de Estudios Económicos de Galicia
«Pedro Barrié de la Maza». Experto monetario del Comité Económico y Monetario del
Parlamento Europeo. Miembro del Consejo Asesor del Instituto de Estudios Europeos
y del Consejo Científico del Instituto Elcano. Autor de los siguientes libros de
economía: El reto de la Unión Monetaria Europea; Lecciones de Política Económica
Española; Comprender la Globalización; Globalización, Desigualdad y Pobreza; Quo
Vadis Europa?; Winners and Losers in Globalization; y Europe at the Crossroads.
Coeditor, con Dennis Snower, de Unemployment Policy. Autor de más de 300 artículos
en revistas y periódicos, de más de 20 capítulos en libros de economía y columnista
regular de El País en España, Reforma en México, La Nación en Argentina y Gazeta
Mercantil en Brasil.
ESPINOSA DE LOS MONTEROS, Carlos
Licenciado en Derecho (UCM, 1965) y en Dirección de Empresas (ICADE, 1966). MBA

(Chicago, 1966-1967). Técnico Comercial y Economista del Estado (1969). Hasta 1985
desarrolló su actividad en la Administración General del Estado y en la empresa pública
desempeñando, entre otros, los puestos de Agregado Comercial de la Embajada de
España en Chicago, Vicepresidente del INI y Presidente de IBERIA y AVIACO. Ha sido
miembro del Comité Ejecutivo de IATA, Presidente de ANFAC, Presidente de la Junta
Directiva del Círculo de Empresarios y Presidente de la Organización Internacional de
Constructores de Automóviles (OICA). Actualmente es Presidente y Consejero Delegado
de DaimlerChrysler España, S.A., miembro de los Consejos de Administración de
A C C IO NA e INDITEX, President e de l a Junt a D i r ect i va de l a Mut ua
Fraternidad-Muprexpa, Presidente de González Byass, S.A., y Patrón de las Fundaciones
ICAI, Amancio Ortega y Rafael del Pino. Ha sido también Profesor de Economía
Internacional en ICADE, miembro del Wisemen Group de la OTAN para el análisis de la
industria europea y consultor de la CEE para el estudio del futuro de la industria
aeronáutica (LOTOS).
FERNÁNDEZ ORDÓÑEZ, Miguel Ángel
Licenciado en Derecho y en Ciencias Económicas por la Universidad Complutense de

Madrid y Técnico Comercial y Economista del Estado. Ha desempeñado diversos
puestos en la Administración General del Estado, entre los que destacan los de
Secretario de Estado de Economía (1982-1986) y Secretario de Estado de Comercio
(1987-1988). Entre 1988 y 1990 fue Director Ejecutivo en el Fondo Monetario
Internacional. Ha sido Presidente del Tribunal de Defensa de la Competencia
(1992-1995) y Presidente de la Comisión Nacional del Sistema Eléctrico (1995-1999).

AUTORES
Entre 1999 y abril de 2004 fue miembro del Consejo Editorial del diario económico
Cinco Días, y dirigió el programa Hora 25 de los Negocios, en la Cadena Ser. En la
actualidad es Secretario de Estado de Hacienda y Presupuestos en el Ministerio de
Economía y Hacienda. Fue Profesor de Política Económica en la Universidad
Complutense de Madrid. Su libro La competencia, es una introducción a las políticas
de liberalización, privatización, desregulación y defensa de la competencia.
FUENTES QUINTANA, Enrique
Doctor en Derecho (1948) y en Ciencias Políticas y Económicas (1956). Catedrático de

Economía Política y Hacienda Pública de la Universidad de Valladolid (1956-1958);
Catedrático de Hacienda Pública y Derecho Fiscal en la Facultad de Ciencias Políticas,
Económicas y Comerciales de la UCM (1958-1978); Catedrático de Economía
Aplicada de la UNED (1978-1990); Profesor Emérito de la UNED desde 1990. Doctor
Honoris Causa por las Universidades de Valladolid, Oviedo, Sevilla, Castilla-La
Mancha, Zaragoza, Santiago de Compostela, Alcalá de Henares y Alicante. Técnico
Comercial del Estado (1951-1989). Además de su extensa carrera docente, ha
desempeñado los siguientes puestos en la Administración General del Estado:
Director del Servicio de Estudios del Ministerio de Comercio (1958-1970); Director de
Información Comercial Española (1958-1970); Director del Instituto de Estudios
Fiscales (1970-1976); Director de Hacienda Pública Española y demás publicaciones
del IEF (1970-1978); Vicepresidente Segundo del Gobierno y Ministro de Economía
(1977-1978). Fue Director General de la Fundación FIES (1979-1995) y Director de
Papeles de Economía Española, Perspectivas del Sistema Financiero, Economía de
las Comunidades Autónomas y Cuadernos de Información Económica. Presidente de
Honor de la Fundación FUNCAS (antes FIES) desde 1995. Académico de número de la
Real Academia de Ciencias Morales y Políticas desde 1975, ha presidido la misma en
varios períodos. Consejero nato del Consejo de Estado (1990). Premio Príncipe de
Asturias de Ciencias Sociales (1989); Premio Rey Jaime I de Economía (1993); Premio
de Ciencias Sociales y Humanidades de Castilla y León (1994); Premio de Economía
de Castilla y León Infanta Cristina (1995); Premio Rey Juan Carlos de Economía
(1998); Premio Internacional Fundación Cristóbal Gabarrón de Economía (2005). Está
en posesión de la Gran Cruz de Alfonso X el Sabio, la Gran Cruz de la Orden de Carlos
III, la Gran Cruz del Mérito Civil, la Gran Cruz de Enrique el Navegante, la Medalla de
Oro del Mérito al Trabajo, la Medalla al Colegiado de Honor del Colegio de
Economistas de Madrid y la Medalla por Méritos del Ministerio de Hacienda. Entre sus
numerosas publicaciones destacan especialmente: Lecciones de Hacienda Pública
(10 ediciones); Hacienda Pública (6 ediciones); Economía y economistas españoles
(enciclopedia de ocho volúmenes sobre el pensamiento económico español de lo
últimos diez siglos, que ha dirigido recientemente).

AUTORES
GÁMIR CASARES, Luis
Licenciado en Derecho (Premio Extraordinario con el número 1 de su promoción) y

Licenciado y Doctor en Ciencias Económicas (Sobresaliente cum laude) por la
Universidad Complutense de Madrid. Diplomado en Desarrollo Económico y Comercio
Internacional por la Universidad de Oxford (Reino Unido) con el número 1 de su
promoción, becado por el Consejo Británico. Técnico Comercial y Economista del
Estado (1966) y Catedrático de Política Económica (1977) de la Universidad
Complutense de Madrid. Ha sido Secretario de Estado para la Seguridad Social
(1978-1979), Ministro de Comercio y Turismo (1980) y Ministro de Transportes,
Turismo y Comunicaciones (1981-1982). Ha sido también Presidente del Banco
Hipotecario de España (1977-1978) y Presidente del Consejo Consultivo de
Privatizaciones (CCP) desde julio de 1996 hasta diciembre de 2004. El CCP supervisó
y dictaminó durante aquellos años las principales privatizaciones realizadas en
España (casi 60 operaciones de más de 50 empresas por un valor superior a los
32.000 euros). Es autor del libro Las privatizaciones en España y de numerosos
artículos en publicaciones especializadas, españolas y extranjeras, sobre este tema.
Recibió el Premio Rey Jaime I de Economía 2002 otorgado por un jurado en el que
formaban parte, entre otros, cuatro Premios Nobel (L. R. Klein, R. A. Mundell, R. W.
Fogel y R. Selten) por sus trabajos de investigación económica y muy especialmente
—según declaración del jurado— por los referentes a la temática de las
privatizaciones.
GÓMEZ AVILÉS-CASCO, Fernando
Licenciado en Derecho y Dirección de Empresas (ICADE). Técnico Comercial y

Economista del Estado. Ha desempeñado diversos puestos en la Administración
General del Estado, entre los que destacan: Secretario General de Comercio,
responsable, junto con el Secretario de Estado, de todos los asuntos de competencia
de la Secretaría de Estado de Comercio y Representante español en el Comité de
Política Comercial de la CEE; Secretario del Consejo Asesor a la Exportación,
participando en la elaboración del Plan de Fomento a la Exportación; Director General
de Comercio Exterior, llevando a cabo la adaptación del régimen comercial al nuevo
esquema comunitario; Secretario General Adjunto para las Relaciones con las
Comunidades Europeas, siendo responsable de las negociaciones de la adhesión a la
CEE desde 1980 hasta 1982; Consejero Comercial de la Misión de España ante la
CEE, participando activamente en la primera fase de la negociación de la adhesión de
España. Ha presidido numerosas delegaciones españolas ante la OCDE, CEE, GATT,
Fondo Africano de Desarrollo, Conferencia Europea de Seguridad y Cooperación,
etcétera. En la actualidad, y desde 1990, es Director General del Consejo Superior de
Cámaras Oficiales de Comercio, Industria y Navegación de España.

AUTORES
GUINDOS JURADO, Luis de
Licenciado en Ciencias Económicas y Comerciales por CUNEF. Premio Extraordinario Fin

de Carrera de la Universidad Complutense de Madrid. Técnico Comercial y Economista
del Estado. Entre 1996 y 2004 ha desempeñado en la Administración General del Estado
los puestos de Director General de Política Económica y Defensa de la Competencia,
Secretario General de Política Económica y Secretario de Estado de Economía. En el
sector privado, fue socio y consejero de AB Asesores entre 1989 y 1996. Actualmente es
miembro del Consejo Asesor para Europa de Lehman Brothers y Profesor del Instituto de
Empresa.
HERNÁNDEZ GARCÍA, Gloria
Licenciada en Ciencias Económicas por la Universidad Complutense de Madrid,

especialidad en Teoría Económica (1981). Diplomada Comercial del Estado (1983) y
Técnico Comercial y Economista del Estado (1988). Ha desempeñado varios puestos en
la Administración General del Estado, en el área de comercio exterior y, más tarde en la
Dirección General del Tesoro. Entre 1999 y 2003 fue Directora General del Tesoro y
Política Financiera y Consejera nata del Banco de España y de la Comisión Nacional del
Mercado de Valores. Asimismo, fue miembro titular en representación de España del
Comité Económico Financiero (antes Comité Monetario) de la Unión Europea. Desde
noviembre de 2003 desempeña sus funciones en el sector privado, como Directora
General Financiera del Banco Pastor.
MARTÍN ACEBES, Ángel
Licenciado en Ciencias Económicas por la Universidad Complutense de Madrid y Técnico

Comercial y Economista del Estado. Ha desempeñado diversos puestos en la
Administración General del Estado, entre los que destacan: Asesor Económico de la
Presidencia del Gobierno (1983-1984), Director General de Desarrollo Autonómico del
Ministerio de Administración Territorial (1984-1987), Director General de Organización,
Puestos de Trabajo e Informática del Ministerio para las Administraciones Públicas
(1987-1993), Consejero Económico y Comercial en la Oficina Económica y Comercial de
la Embajada de España en Nueva York (1993-1998), Subdirector General de Instituciones
Financieras Multilaterales del Ministerio de Economía (1998-2004). Actualmente es
Vicepresidente Ejecutivo del Instituto Español de Comercio Exterior (ICEX).
MARTÍN CASTELLÁ, Isabel
Licenciada en Ciencias Económicas por la Universidad Complutense de Madrid y

Técnico Comercial y Economista del Estado. Desde 1977 ha desempeñado diversos

AUTORES
puestos en la Administración General del Estado y en el sector público empresarial,

entre ellos diversos puestos directivos en empresas industriales del INI, COFIDES y
CESCE. Ha sido responsable de las relaciones con la UE en el INI y miembro del
Consejo Económico y Social de la UE, representando al sector público. En el ámbito
privado, ha sido Directora General Adjunta de Financiación Internacional en el Banco
Santander Central Hispano (1999-2000), Banco Central Hispano (1991-1999) y Banco
Hispanoamericano (1987-1991). En la actualidad es Vicepresidenta del Banco
Europeo de Inversiones (BEI) con las siguientes responsabilidades: operaciones
financieras en España, Bélgica, Portugal, Luxemburgo, Asia y América Latina;
finanzas estructuradas y nuevos instrumentos financieros; titulización; asuntos legales
(aspectos operativos); relaciones con el BID y el BAD; operaciones de financiación del
SME.
MARTÍNEZ RICO, Ricardo
Licenciado en Ciencias Empresariales por la Universidad de Zaragoza, con premio

extraordinario, amplió sus estudios en la London School of Economics, Kennedy School
(Universidad de Harvard) y en la Wharton Business School. Técnico Comercial y
Economista del Estado. Desempeñó diversos puestos en la Secretaría de Estado de
Comercio, incorporándose en 1996 como Director de Gabinete del Ministro de Economía
donde tuvo una participación muy activa en el diseño y ejecución de las políticas
económicas y en las reformas de la Hacienda Pública. A comienzos de 2003 fue
nombrado Secretario de Estado de Presupuestos y Gastos, continuando con la política de
consolidación de las cuentas públicas que llevaron a cerrar el año 2003 con superávit.
Elaboró cuatro leyes básicas para la institucionalización del equilibrio presupuestario y fue
representante de España en el Consejo Europeo de Presupuestos y el Consejo de Política
Regional. Ha sido miembro de diversos Consejos de Administración y participa
activamente en los debates sobre economía internacional, política económica y política
presupuestaria en medios de comunicación, revistas especializadas y escuelas de
negocios. En la actualidad dirige la Oficina Económica y Comercial de España en
Washington.
MEJÍA GÓMEZ, Pedro
Licenciado en Ciencias Económicas y Empresariales por la Universidad Complutense de

Madrid y Técnico Comercial y Economista del Estado (1979). Ha desempeñado diversos
puestos en la Administración General del Estado, en el área de comercio exterior,
destacando los de Consejero Económico y Comercial de la Embajada de España en Lima
(1982-1986), Director General de Política Comercial (1990-1994), Director Ejecutivo por
España en la Agencia Multilateral de Garantía de Inversiones, MIGA, del Grupo Banco

AUTORES
Mundial (1994-1996) y Consejero Económico y Comercial de la Embajada de España en

Washington (1994-1999). En el ámbito privado, fue Director de Relaciones Institucionales
del área internacional de Unión Fenosa de 2000 a 2004. En la actualidad es Secretario de
Estado de Turismo y Comercio.
MERRY DEL VAL Y DÍEZ DE RIVERA, Fernando
Ingeniero Industrial por la ETSII de Madrid, Master en Administración de Empresas por la

Universidad de Harvard, Master en Administración de Empresas por INSEAD y Técnico
Comercial y Economista del Estado. Ha desempeñado los siguientes cargos en la
Administración General del Estado: Consejero Económico y Comercial de la Embajada de
España en Atenas, Consejero en la Representación Permanente de España ante la UE,
Vicesecretario General Técnico del Ministerio de Economía, Subdirector General de
Estudios de la Presidencia de Gobierno, Miembro de Equipo negociador de la adhesión de
España a la CEE y Director General de Política Comercial del Ministerio de Economía. Ha
sido Director Comercial del Instituto Nacional de Hidrocarburos, responsable de la
liberalización del Monopolio de Petróleos y Fundador de REPSOL, S.A., y miembro de los
Consejos de Administración del Canal de Isabel II, FREMAP, Instituto Nacional de
Industria, Banco Exterior de España, Enpetrol, Butano, S.A., e Hispanoil. En el ámbito
privado, trabajó para British Petroleum en Londres, fue Product Manager en Texas
Instruments España, S.A., y Adjunto a la Presidencia en Termo Electro, S.A. También ha
sido Fundador y Presidente de ACE, S.L., y de Wilson Learning España, S.L. Actualmente
es Consejero de Economía e Innovación Tecnológica de la Comunidad de Madrid,
Presidente de IMADE y Presidente de PROMOMADRID.
MONTALVO SANTAMARÍA, Alicia
Técnico Comercial y Economista del Estado (1987) y Master en Administración Pública

(MPA'2) por la Universidad de Harvard (1992). Su experiencia profesional en la
Administración General del Estado se ha centrado principalmente en dos ámbitos: comercio
exterior y asuntos relacionados con la Unión Europea. En materia de comercio, fue
responsable de la puesta en marcha de los primeros programas de Conversión de deuda
externa por inversiones y ocupó, posteriormente, el puesto de Directora General de Política
Comercial e Inversiones Exteriores. En el ámbito europeo, y desde el Ministerio de Economía
y Hacienda, ha estado directamente involucrada en la organización de las tres presidencias
del Consejo de la Unión Europea que España ha ejercido, y en la elaboración de informes en
materia económica. Desde 2002 es miembro del Comité de Política Económica de la Unión
Europea, participando activamente en la aplicación de la Estrategia de Lisboa en España y en
su revisión a medio plazo culminada en marzo de 2005. En el ámbito docente, ha sido
profesora asociada en la Universidad Carlos III de Madrid durante varios años, donde ha
impartido clases de Economía del Medio Ambiente y de los Recursos Naturales.

AUTORES
NADAL BELDA, Alberto
Licenciado en Ciencias Económicas y Empresariales y en Derecho por la Universidad

Pontificia de Comillas. Técnico Comercial y Economista del Estado. Comenzó su carrera
administrativa en la Secretaría General Técnica del Ministerio de Economía y Hacienda
(1995) y como Consejero Técnico en la Dirección General del Tesoro y Política
Financiera (1996). Entre 1998 y 2002 fue Asesor para asuntos económicos del
Vicepresidente Segundo del Gobierno y Ministro de Economía. En 2002 pasó a dirigir el
Servicio de Estudios del Instituto de Crédito Oficial. En 2003 fue nombrado Secretario
General de Comercio Exterior, y titular del Comité 133 de la Unión Europea. Desde
septiembre de 2004 es Consejero Económico y Comercial de la Embajada de España en
Washington.
OPORTO DEL OLMO, Antonio
Licenciado en Ciencias Económicas y Empresariales por la Universidad de Málaga

(1979). Técnico Comercial y Economista del Estado (1984). Doctor en Ciencias
Económicas con Sobresaliente cum laude por la Universidad de Málaga con la Tesis
Doctoral sobre «Aspectos financieros de la emigración exterior de España, 1959-1986».
Ha desempeñado diversos puestos en la Administración General del Estado y en el
sector público empresarial, entre ellos, el de Director Comercial y de Relaciones
Industriales del INI. En el ámbito privado, ha sido miembro del Consejo de
Administración de diversas sociedades, entre las que se cuentan Compañía Sevillana
de Electricidad, S.A. y ACS Proyectos y Construcciones. Desde 1999 es Presidente del
Grupo ALSTOM en España y, desde febrero de 2005, es además Vicepresidente
Internacional de Transporte para España, Portugal e Iberoamérica. Es autor del libro
Emigración y ahorro en España, 1959-1986 y de numerosos trabajos sobre migraciones,
economía industrial y macroeconomía.
PÉREZ FERNÁNDEZ, Pedro
Economista del Estado. Desde 1979 ha desempeñado diversos puestos en la Administración

General de Estado, destacando los de Secretario General Técnico del Ministerio de
Economía, Director General de Planificación, Director General de Política Económica,
Secretario General de Economía y Planificación, Secretario General de Comercio y Secretario
de Estado de Economía (1988-1993). También ha sido Presidente de la Junta Superior de
Precios, Presidente del Instituto Español de Comercio Exterior (ICEX) y Presidente del
Consejo Superior Bancario. Ha sido Director Ejecutivo del Fondo Monetario Internacional y
representó a España en la Conferencia Intergubernamental encargada de la elaboración del
Tratado de la Unión Económica y Monetaria. Fue Presidente de Tabacalera y de Bankers
Trust España. En la actualidad es Presidente de Itinere.

AUTORES
RENGIFO CALDERÓN, Álvaro
Licenciado en Derecho por la Universidad de Deusto y la UCM de Madrid. Técnico

Comercial del Estado (1956). Ocupó varios puestos en la Administración General del
Estado, en el área de comercio exterior, entre ellos, Delegado del Ministerio de Comercio
en Ceuta, Agregado Comercial en la Embajada de España en Colombia, Ecuador y
Canadá y Subsecretario del Ministerio de Comercio. Asimismo, desempeñó cargos en el
Ministerio de Trabajo antes de ser nombrado Ministro en 1976 en el primer gobierno de
Adolfo Suárez. El final de su carrera profesional lo pasó ligado al grupo BBVA donde
acabó siendo Consejero-Director General.
REQUEIJO GONZÁLEZ, Jaime
Doctor en Ciencias Económicas y Licenciado en Derecho. Técnico Comercial del Estado

(1963). De 1973 a 1975 ocupó los puestos de Director General de Exportación y Director
General de Política Arancelaria e Importación en el Ministerio de Comercio. Ha sido también
Director General del Banco de Crédito a la Construcción, Consejero Delegado de la Caja
Postal de Ahorros, Consejero del Banco Zaragozano y Consejero del Banco de España. En la
actualidad es Catedrático Emérito de Economía Aplicada en la Universidad Nacional de
Educación a Distancia y Director del Colegio Universitario de Estudios Financieros (CUNEF),
adscrito a la Universidad Complutense de Madrid. Sus principales áreas de investigación y
publicación son la economía internacional y la economía española, y, con respecto a esta
última, son bien conocidos sus trabajos sobre balanza de pagos y sistema financiero.
RODRÍGUEZ INCIARTE, Matías
Licenciado en Ciencias Económicas por la UCM. Técnico Comercial y Economista del

Estado (1973). Ocupó varios puestos en la Administración General del Estado, entre los
que destacan los de Secretario General para las Relaciones con las Comunidades
Europeas, Secretario General de la Vicepresidencia Económica y Ministro de la
Presidencia. En enero de 1984 se incorporó al Banco Santander y en la actualidad es
Vicepresidente Ejecutivo y miembro de la Comisión Ejecutiva del Banco Santander
Central Hispano. Es, asimismo, Consejero de Banesto, Vicepresidente del Banco Totta y
Presidente de la Unión de Créditos Inmobiliarios (UCI). Es también Vicepresidente de la
Junta Directiva del Círculo de Empresarios. Ha sido profesor de Teoría Económica de la
UAM y ha realizado estudios de gestión empresarial en el MIT.
ROJO DUQUE, Luis Ángel
Licenciado en Derecho (1955), realizó sus estudios de posgrado en la London School of

Economics. Catedrático de Teoría Económica de la UCM (1966-1985) y Técnico

AUTORES
Comercial del Estado (1957). Además de su extensa labor docente, ocupó varios puestos
en la Administración General del Estado y en el Banco de España. En 1957 se incorporó al
servicio de estudios de la Secretaría General Técnica del Ministerio de Comercio y, en
1971, al Banco de España como Director de su servicio de estudios, puesto que
desempeñó hasta 1988. Entre 1988 y 1992 fue Subgobernador del Banco de España y
representante de nuestro país en el Comité Monetario durante la elaboración del Tratado
de Maastricht y de los estatutos del SEBC. Entre 1992 y 2000 fue Gobernador del Banco
de España y Vicepresidente del Instituto Monetario Europeo (institución predecesora del
BCE) y, más tarde, miembro del Consejo de Gobierno del Banco Central Europeo. Es
miembro de número de la Real Academia de Ciencias Morales y Políticas y primer Premio
de Economía Rey Juan Carlos, así como Doctor Honoris Causa por diversas
universidades. Entre sus importantes obras destacan: Keynes y el pensamiento
macroeconómico actual; Renta, precios y balanza de pagos; Keynes, su tiempo y el
nuestro; El nuevo monetarismo; Inflación y crisis en la economía mundial, y La política
monetaria en España: objetivos, e instrumentos.
RUIZ GÓMEZ, José Juan
Licenciado en Ciencias Económicas por la Universidad Autónoma de Madrid (1980).

Técnico Comercial y Economista del Estado (1983). Hasta 1993 ocupó diversos
puestos en la Secretaria de Estado de Comercio —Jefe del Gabinete del Sector
Exterior, Jefe del Servicio de Balanza de Pagos— y en la Secretaría de Estado de
Economía —Jefe del Gabinete de la Secretaría de Estado, Secretario General de
Economía Internacional y Competencia—. Presidente del Comité de Política
Económica de la Unión Europea entre 1991 y 1993. Consultor del Banco Mundial y
coautor del estudio «The timing and sequencing of trade liberalization: the Spanish
case». A partir de 1993 y hasta 1996 fue el Economista Jefe de Argentaria. En 1996
ocupó un puesto análogo en Analistas Financieros Internacionales y, a finales de aquel
año pasó a desempeñar en el Banco Santander la función de Director en la Dirección
de Estrategia, Comunicación y Relaciones con los Inversores. Tras la fusión de Banco
Santander y Banco Central Hispano fue nombrado Director de Análisis y Estrategia
para Latinoamerica en la División Latinoamerica del BSCH. Es colaborador habitual de
El País, y durante cinco años —1996-2001— mantuvo en Expansión su columna
«Butaca de Patio» sobre macroeconomía y política económica.
RUIZ LIGERO, Apolonio
Licenciado en Ciencias Económicas por la UCM. Técnico Comercial y Economista del

Estado (1971). Ha desempeñado numerosos puestos en la Administración General del
Estado, entre los que destacan: Consejero Comercial de la Embajada de España en

AUTORES
México, Director General de Exportación, Director General de Política Comercial,

Vicepresidente Ejecutivo del Instituto Español de Comercio Exterior (ICEX), Secretario de
Estado de Comercio y Presidente del ICEX en dos períodos (1988-1991 y 1993-1996,
coincidiendo en este último la creación de la OMC), y Consejero Económico y Comercial
de la Embajada de España en París. Entre 1991 y 1993 fue Vicepresidente de Iberia. En la
actualidad, y desde 2001, es Vicegobernador del Banco de Desarrollo del Consejo de
Europa (CEB). Ha tenido una activa participación como conferenciante, es autor de
numerosos artículos sobre política comercial y ha ejercido la docencia universitaria
participando en másters de comercio exterior.
SENDÍN DE CÁCERES, Paloma
Técnico Comercial y Economista del Estado. Ha ocupado numerosos puestos en la

Administración General del Estado, en el área de comercio exterior, entre los que
destacan los de Directora Territorial de Economía y Comercio en Ceuta y Melilla, y
Directora General de Promoción del Instituto Español de Comercio Exterior (ICEX). Ha
sido también Vocal Asesora del Comité Organizador de la Presidencia Española del
Consejo de la Unión Europea y Directora General de Minas del Ministerio de Industria y
Energía. En la actualidad es miembro del Consejo de Seguridad Nuclear.
SEVILLA SEGURA, Jordi
Licenciado en Ciencias Económicas por la Universidad de Valencia. Técnico Comercial y

Economista del Estado. Ha desempeñado numerosos puestos en la Administración
General del Estado, entre ellos, los de Asesor de Relaciones Económicas Internacionales
del Gabinete de la Presidencia del Gobierno, Jefe del Gabinete del Ministro de Agricultura
y Director del Gabinete del Ministro de Economía y Hacienda. Actualmente es Ministro de
Administraciones Públicas. Es autor de los libros Balance y perspectivas de las relaciones
Norte-Sur, La economía española ante la moneda única y De nuevo socialismo.
SOLBES MIRA, Pedro
Doctor en Ciencias Políticas por la Universidad Complutense de Madrid. Licenciado en

Derecho por la Universidad Complutense de Madrid. Diploma en Economía Europea por
la Universidad Libre de Bruselas. Técnico Comercial y Economista del Estado. Ha
ocupado numerosos puestos en la Administración General del Estado, en el área
económica, destacando los siguientes: Consejero Comercial de la Misión Diplomática de
España ante las Comunidades Europeas, Asesor especial del Ministro de Relaciones con
las Comunidades Europeas, Director General de Política Comercial, Secretario General
Técnico del Ministerio de Economía y Hacienda y miembro del Grupo de Trabajo que
negoció la adhesión de España a las Comunidades Europeas, Secretario de Estado de

AUTORES
Relaciones con la CE, Presidente del Consejo Mercado Interior durante la primera
Presidencia Española en la CE, Ministro de Agricultura Pesca y Alimentación, Ministro de
Economía y Hacienda, Presidente del Consejo ECOFIN durante la Presidencia Española
de la UE. Entre 1999 y 2004 fue Comisario Europeo de Asuntos Económicos y
Monetarios. En la actualidad es Vicepresidente Segundo del Gobierno y Ministro de
Economía y Hacienda. Es Profesor Invitado de la Universidad de Alicante.
TAMAMES GÓMEZ, Ramón
Licenciado en Derecho y en Ciencias Económicas por la Universidad Complutense de

Madrid, amplió sus estudios en el Instituto de Estudios Políticos de la London School of
Economics. Técnico Comercial y Economista del Estado (1957). Catedrático de Estructura
Económica de la Universidad de Málaga (1968) y de la Universidad Autónoma de Madrid
(1975). En marzo de 1992 fue designado Catedrático Jean Monnet por la Comunidad
Europea. Ha sido consultor económico del Programa de Desarrollo de Naciones Unidas
(PNUD) y del Instituto para la Integración de América latina (INTAL) del BID. Desde 1992
es miembro del Club de Roma. Ha desempeñado la Cátedra de Economía Española en la
Universidad de la Sorbona y dictado conferencias en Harvard, Bruselas, Berlín, Caracas,
Argel, Manila, Papeete, México, Buenos Aires, así como en la Universidad de Oxford y en
la London School of Economics. Desde 1997 es Profesor Visitante de la Universidad de
Macao y desde 2002, de la Malaya University de Kuala Lumpur. Ha sido colaborador de
las revistas Triunfo y Cuadernos para el Diálogo y de diversos periódicos y programas de
radio y televisión, y profesor del Máster de Periodismo de El Mundo. Recibió el Premio
Rey Jaime I de Economía 1977 de un jurado en el que participaron, entre otros, tres
Premios Nobel (L. Klein, J.A. Mirrlees y R. Selten). Recibió también el Premio de
Conservación de la Naturaleza de la Junta de Castilla y León (1998) y el Premio Nacional
de Economía y Medio Ambiente Lucas Mallada (2003). Es Ingeniero de Honor por la ETS
de Ingenieros de Montes de Madrid y Doctor Honoris Causa por la Universidad Mariano
Gálvez de Guatemala y la Universidad de Buenos Aires, y Profesor Ad Honores por la
Universidad de Lima. Es autor de numerosos libros de economía, ecología, historia y
política, entre los que destacan: Estructura económica de España (24 ediciones),
Estructura económica internacional, La República. La Era de Franco, Ecología y
desarrollo sostenible. La polémica sobre los límites del crecimiento, Diccionario de
economía y finanzas (11 ediciones), La España alternativa (X Premio Espasa de Ensayo),
China: la Cuarta Revolución. Del aislamiento a superpotencia mundial, Los transgénicos.
Conózcalos a fondo y Globalización y Ecoparadigma.
VARELA PARACHE, Félix
Licenciado en Ciencias Económicas por la Universidad Complutense de Madrid (1954),

amplió sus estudios en la London School of Economics. Doctor en Ciencias Económicas

AUTORES
con Sobresaliente cum laude por la Universidad Complutense de Madrid con la Tesis
Doctoral sobre «El mercado de eurodólares» (1969). Técnico Comercial del Estado
(1957). Catedrático de Organización Económica Internacional de la Universidad de Alcalá
(1983). Además de su extensa labor docente, ocupó varios puestos en la Administración
General del Estado, en el área de comercio exterior. En 1957 se incorporó al servicio de
estudios de la Secretaría General Técnica del Ministerio de Comercio y, hasta 1977,
ocupó diversos puestos, entre los que destacan: Director del Gabinete de la Balanza de
Pagos, Director General Adjunto del Instituto Español de Moneda Extranjera (IEME),
Consejero Comercial de la Misión de España ante las Comunidades Europeas, Director
General del IEME y Subgobernador del Banco de España, Director General de
Transacciones Exteriores y Consejero del Banco Exterior de España. En el ámbito
privado, ha sido representante y Asesor en España de Lehman Brothers y Shearson
Lehman Brothers, y Consejero de BNP España. Entre sus numerosas publicaciones
destacan especialmente: Eurodólares, El Sistema Monetario Internacional (en
colaboración con Manuel Varela Parache), El problema de la deuda: evolución y
perspectivas, Sistemas financieros ante la globalización (en colaboración con Manuel
Guitián) y Crisis cambiarias y financieras: una comparación de dos crisis.
VARELA PARACHE, Manuel
Doctor en Ciencias Económicas y en Derecho. Técnico Comercial del Estado (1951).

Catedrático Emérito de la Universidad Complutense de Madrid y de la Universidad San
Pablo-CEU. Además de su extensa labor docente, ocupó varios puestos en la
Administración General del Estado, en el área de comercio exterior, entre los que
destacan: Secretario General Técnico del Ministerio de Comercio, Consejero General y
Ejecutivo del Banco de España, Presidente de CESCE, Consejero del Banco Exterior de
España, Gobernador Alterno en el Fondo Monetario Internacional, miembro del Comité de
Movimientos de Capital de la OCDE y Presidente de la Unión de Berna. En el ámbito
privado, ha sido Presidente y Consejero de varias empresas. Actualmente es Presidente
de INFINORSA. Es Doctor Honoris Causa por la Universidad de León, miembro de la Real
Academia de Doctores y miembro del Consejo Científico de la Fundación Ramón Areces.
Es autor de libros y artículos sobre materias económicas y, en particular, sobre economía
internacional, organización económica internacional e integración económica.
VELASCO RAMI, Luis de
Licenciado en Derecho y en Ciencias Económicas. Técnico Comercial del Estado (1964).

Ha ocupado numerosos puestos en la Administración General del Estado, en el área de
comercio exterior, entre los que destacan los de Secretario de Estado de Comercio y
Presidente del INFE (hoy ICEX).

MINISTERIO DE INDUSTRIA, TURISMO Y COMERCIO
ICE
INFORMACIÓN COMERCIAL ESPAÑOLA
75 YEARS OF SPANISH ECONOMIC POLICY AND ECONOMISTS IN THE SERVICE OF THE STATE
Secretaría de Estado de Turismo y Comercio
1930-2005: 75 years of economic changes in Spain 3 History of financing the public deficit 125
Pedro Solbes Mira Gloria Hernández García
S
75 years of economists in the service of the State 7 State-owned enterprise in Spain:

José M.ª Fernández Rodríguez past, present and future 135
Luis Gámir Casares
T
I. THE MODERNIZATION OF THE SPANISH

ECONOMY (1929-2004) History, present and future of migrations in Spain 155
Álvaro Rengifo Calderón and Antonio Oporto del Olmo
Spanish autarchy and obstacles to subsequent
economic growth 13 Spain and international economic organizations 167
N
Ramón Tamames Gómez Félix Varela Parache and Manuel Varela Parache
The quantum era: 1960-1974 25 Spanish trade policy from autarchy to full
Jaime Requeijo González integration in multilateral trade 179
Apolonio Ruiz Ligero
E
From the Moncloa Pacts to the membership in the

European Economic Community (1977-1986) 39 Commercial policy, basic component
Enrique Fuentes Quintana of European Union foreign policy 195
Luis Carderera Soler
Spanish monetary policy and the
T
long road to the euro 73 Evolution of trade promotion policy 209

Luis Ángel Rojo Duque Paloma Sendín de Cáceres
The Spanish economy and the State Analysis of Spanish industrial policy 223
N
of autonomous communities 85 Carlos Espinosa de los Monteros

Fernando Merry del Val y Díez de Rivera and Vicente Boceta Álvarez
Spain's accession to the EEC 99 Evolution of antitrust policy 245

Juan Badosa Pagés Cristina Alcaide Guindo
O
Spain's economic integration Liberalization of the electric industry in Spain,

in the European Union (1986-1995) 107 an incomplete or thwarted process? 259
Pedro Pérez Fernández Paulina Beato Blanco
C
Spanish economic policy in the Euro Area. Internationalization policy in Spanish private
The importance of economic reform 115 enterprise 285
Luis de Guindos Jurado Luis de Velasco Rami

II. CHALLENGES PRESENTLY FACING THE SPANISH Challenges facing common commercial policy 399
ECONOMY S Alfredo Bonet Baiget
Monetary policy in the Eurosystem 293 The strategy of supporting business

Jaime Caruana Lacorte internationalization in a globalized world 409
Ángel Martín Acebes
T
Prospects for Spanish Stock Exchange 307 The role of private enterprise in the
Manuel Conthe Gutiérrez internationalization of the Spanish economy 425
Fernando Gómez Avilés-Casco
N
Challenges facing the Spanish economy today:

Spanish banking and globalization 315 Competitiveness of the Spanish economy 437
Matías Rodríguez Inciarte Alberto Nadal Belda
E
Spain and the European Union's financial

The autonomist State and the Spanish economy 325 institutions 453
Jordi Sevilla Segura
Isabel Martín Castellá
One country, two continents: Latin America and

T
Budgetary stability and quality of public spending 349

Miguel Ángel Fernández Ordóñez globalization of the Spanish economy 465
José Juan Ruiz Gómez
The Spanish national budget: from the Stability

Employment and productivity prospects in Spain 485
N
Pact to the rules of budgetary stability 359

Guillermo de la Dehesa Romero
Ricardo Martínez Rico
The Lisbon Strategy: from economic policy to

The personal income tax. In pursuit political economy 505
O
of a fair and more efficient tax 373 Alicia Montalvo Santamaría

Javier Burgos Belascoain
SHORT AUTHORS PROFILE 531

Internationalization of the Spanish economy:
C
foreign sector and trade policy challenges 381 CONTENTS

Pedro Mejía Gómez Contents, abstracts 547


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75 AÑOS DE TÉCNICOS COMERCIALES

Y ECONOMISTAS DEL ESTADO

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teriales y demás Organismos y Entidades de la Administración, ya sean dichos órga-

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aprovechando las oportunidades creadas con las reformas de 1959. No obstante,

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muchas empresas de distintos sectores industriales se beneficiaron de

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dad, es de elucidar las razones que llevaron a adoptar siendo:

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ajuste más lento y menos doloroso, una ducha fría me-

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POSICIÓN RELATIVA DE ESPAÑA*

NOTA: * PPA per cápita.

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