El ejercicio de la planificación.

El proceso de planificación debería ayudar a las partes interesadas a diseñar programas o

proyectos que aborden los problemas correctos y las causas correctas de esos problemas.

Las partes interesadas deberían emprender un análisis riguroso del problema y de la situación
antes de desarrollar los objetivos y metas o de planificar programas y proyectos. Un análisis de
problemas, al que a veces se le denomina análisis de causa-efecto, es un requisito para todas
las programaciones del PNUD y de las Naciones Unidas.

Para los programas nacionales, regionales y mundiales, la definición y análisis del problema es
útil para estudiar qué está ocurriendo en ciertos sectores y temas macropolíticos regionales y
mundiales.

El análisis puede ayudar a comprender desafíos específicos o temas dentro de un sector, de

una región o de una comunidad.

Un análisis riguroso de problemas a nivel de programa puede reducir la necesidad de otro a

nivel de proyecto. Luego de que se analiza adecuadamente el problema en la estrategia
nacional, el MANUD, el CPAP u otro documento, se pueden desarrollar los proyectos en
diferentes momentos y por diferentes agencias para afrontar las causas específicas sin pasar
por otro análisis del problema. En algunas situaciones, solo un número limitado de partes
interesadas habrá participado en el análisis a nivel de programa. En otros casos, los procesos
pueden no haber estado basados en un análisis profundo. En estas situaciones, no se deberá
asumir que se han identificado bien todos los temas críticos a nivel de proyecto o de producto.

El análisis de problemas a nivel de proyecto que implique partes interesadas adicionales, sobre
todo las que más son afectadas por dicho problema, ayudará a menudo a comprender mejor
los retos, las limitaciones y las posibles soluciones.

Evaluación Común para el País (ECP) puede ser una buena herramienta para ayudar a
identificar y analizar problemas. Es más útil cuando el gobierno, otros asociados nacionales y el
UNCT participan en la evaluación.

Se utiliza una ECP cuando existen análisis o datos inadecuados o cuando se necesitan análisis
adicionales para comprender mejor los problemas. Una ECP rigurosa proporciona un análisis
estratégico de los problemas principales del país, las causas que lo originan y sus efectos sobre
la población, especialmente sobre grupos excluidos (mujeres, minorías, pueblos indígenas,
inmigrantes, personas desplazadas). También aborda las oportunidades y obstáculos para una
participación libre, activa y significativa de las partes interesadas en la gobernabilidad nacional
y en los procesos y resultados de desarrollo.

Una ECP bien preparada debería suministrar suficiente información para la preparación de un
MANUD. Aun asi se puede precisar un análisis adicional para la preparación de proyectos y
programas específicos a una agencia.

El análisis de problemas desempeña un rol fundamental para:

 Comprender claramente los problemas aparentes y las causas subyacentes y sus

restricciones.
  Determinar el tamaño real y la complejidad del problema, así como la relación entre
los diferentes factores que contribuyen a él.
 Determinar como afecta el problema a los grupos (mujeres, hombres, poblaciones
marginadas) o si puede ser causado por un tratamiento desigual de los diferentes
grupos de la sociedad
 Determinar intervenciones a corto, medio y largo plazo que pueden ser necesarias
para una solución sostenible
 Identificar las alianzas que se pueden necesitar para afrontar eficazmente el problema
 Evaluar los roles que pueden tener que desempeñar diferentes partes interesadas
para resolver el problema
 Estimar los recursos que pueden necesitarse para afrontar el problema y sus causas.

El análisis desempeña un rol importante para alcanzar el consenso entre las partes
interesadas. Es difícil desarrollar una visión y una estrategia comunes si no se comparte la
comprensión del problema y de sus causas.

Consideraciones a nivel de programa

Para programas grandes o en situaciones en las que hay insuficientes datos y análisis de
macronivel, se recomienda una serie de talleres para el análisis de los problemas. El análisis
llevará varias semanas hasta que se reúna la información.

Los asociados pueden necesitar revisar estudios existentes o pedir otros nuevos. Se puede
solicitar en algún caso una evaluación de la capacidad de macronivel para valorar las áreas
clave de fortaleza y debilidad en la capacidad nacional que necesitan ser abordadas en el
programa.

Consideraciones a nivel de proyecto

Proyectos pequeños: los debates y consultas de los grupos focales con diferentes partes
interesadas pueden ser suficientes para realizar el análisis de problemas. Se recomienda
generalmente reunir a diferentes partes interesadas en un mismo lugar de manera que todo
el grupo pueda beneficiarse de un debate de los diferentes puntos de vista.

Proyectos grandes o complejos: pueden necesitar una serie de talleres similares a un

programa.

Incluso en los proyectos más pequeños no se debería asumir que todos los temas serán
identificados y comprendidos claramente por las partes interesadas solamente en base a una
discusión inicial, que puede involucrar a unas pocas personas.

Las partes interesadas con frecuencia subestiman el tiempo necesario para estudiar un
problema. Puede llevar a que en la implementación aparezcan muchos otros problemas
inesperados. Por lo que se debería prever tiempo suficiente para una investigación y una
consultación adecuadas.

Paso 1: identificación de los problemas principales (letra

kidstar)
Una vez reunidas las partes interesadas, deberían comenzar a estudiar los problemas que se
deben abordar. (esto se puede hacer como parte de un taller de ECP, en el que se presenta un
análisis inicial y después las partes interesadas identifican los problemas prioritarios que
necesitan un mayor estudio).

El objetivo de esta fase no es definir una solución a los problemas en la forma de un programa
o proyecto, sino identificar correctamente las necesidades a abordar.

Las partes interesadas deberían tratar de identificar los problemas que afronta una región, un
país o una comunidad (no los problemas a resolver por el PNUD o una parte interesada en
particular).

Las partes interesadas deberían consultar la nota conceptual original que se ha preparado

Deberían guiarse por algunas cuestiones clave:

 ¿Son los problemas iniciales identificados por las partes los más graves que se deben
abordar?
 ¿Estamos captando adecuadamente los problemas que afrontan tanto hombres como
mujeres?
 ¿Estamos captando los problemas que afectan a grupos marginados y los derechos de
los diferentes grupos?
 ¿Estamos abordando problemas relacionados con temas fundamentales de la
capacidad nacional?

Una parte clave del proceso es centrarse en debatir qué está sucediendo y a quién. Esto
implicaría discutir si hay algunos grupos en particular más afectados que otros por la negación
de sus derechos.

Las partes interesadas deberían reflexionar sobre estas cuestiones al comenzar a identificar los
problemas principales

Todas las partes interesadas deberían intercambiar ideas sobre los principales problemas
según los perciben, aunque puede ser necesario limitar el ejercicio a un sector o un tema
determinado cuyo tratamiento esté dentro del alcance de las partes interesadas.

Se deberían formular los problemas en términos de realidades o condiciones negativas, y no

en términos de cosas específicas que no están disponibles. Es importante esto ya que la forma
en que está formulado el proyecto influye en lo que las partes interesadas creen que puede ser
la solución.

Por ejemplo, consideren la diferencia entre formular un problema como (a) “minorías y grupos
marginados no tienen derecho al voto frente a (b) “minorías y otros grupos marginados no
participan en las elecciones” o (c) “bajos niveles de participación de las minorías en las
elecciones”. El caso (a) es una formulación del problema en términos de lo que falta (el
derecho a votar). Lo peligroso de este enfoque es que puede llevar a pensar a las partes
interesadas que una solución es actualizar las leyes para extender el derecho al voto de estos
grupos. Esto puede llevar a crear un proyecto para actualizar esas leyes. Pero si el objetivo era
incrementar el voto de las minorías y otros grupos marginados, el cambiar las leyes solo será
un componente de la solución. Es más, cambiarlas puede no resultar en un voto de las
minorías si hay factores culturales, económicos o de otro tipo que les impide participar. En las
otras opciones se brinda una mejor formulación del problema en la medida que puede llevar a
las partes interesadas a analizar todos los factores que hacen que estos grupos no participan o
no votan. El problema debería ser formulado de tal forma que facilite un análisis profundo y
no desvíe la atención hacia un tema particular.

Las partes interesadas deberían centrarse en el presente y no en el futuro. Los problemas no

deberían formularse como “si no corregimos X, puede pasar Y” o “en el futuro, es probable
que ocurra Y”.

En el proceso de análisis de problemas, las partes interesadas tendrán oportunidad de

examinar las consecuencias existentes y potenciales y los efectos del problema. En esta fase,
el énfasis debe limitarse a que todos coincidan en cuál es el problema. Combinar problemas y
consecuencias, en una fase temprana de la discusión puede crear confusión sobre el problema
que se debe abordar.

Las partes interesadas deberían examinar todos los problemas identificados en relación a las
cuestiones principales que se han señalado: ¿Captan adecuadamente las preocupaciones tanto
de hombres como de mujeres, como de grupos marginados? Y ¿Tratan de las preocupaciones
centrales de la capacidad nacional?

Ejemplos de problemas que se pueden identificar en el proceso incluyen:

 Falta de participación de las mujeres, los indígenas y las poblaciones marginadas en los
procesos electorales
 Débil capacidad de gobierno electrónico en instituciones estatales clave para que el
público participe
 Los procesos, sistemas y leyes electorales privan del derecho a votar a ciertos grupos,
especialmente a las mujeres, los indígenas y otras poblaciones marginadas
 Bajos niveles de compromiso de las organizaciones de la sociedad civil en la
supervisión de elecciones
 Baja capacidad de la autoridad nacional que gestiona las elecciones para administrar
los comicios de una manera libre e imparcial

Se pueden identificar también otros problemas en varios temas o sectores, tales como
problemas con el medio ambiente, el cambio climático, la educación, el desarrollo económico
y la cultura.

La lista de problemas que se han identificado es el tercer entregable del proceso de

planificación. Es importante registrar los problemas identificados con fines analíticos y como
una base posible para promover la acción de otras agencias o individuos.

Paso 2: organización y establecimiento de prioridades de los

problemas principales
Es probable que varios problemas sean identificados e importantes durante el proceso de
identificación de problemas. Algunos de ellos pueden aparecer estrechamente relacionados, y
otros puede aparecer como causas o consecuencias de 1 o varios de los problemas.

Por ejemplo: una persona puede haber identificado “bajos niveles de participación de las
minorías en las elecciones” como un problema, pero otra persona pudo haber identificado el
problema como “las minorías no tienen derecho a votar”.

Cuando ocurre lo anterior mencionado, debería haber un debate sobre cuál de las
formulaciones refleja mejor el problema central que el grupo quiere abordar.
Una vez que se alcanza un acuerdo sobre los problemas principales, las partes interesadas
deberían colocarlos por prioridades. El objetivo de establecer prioridades es, asegurar que las
partes interesadas a escala mundial, regional, nacional o comunitaria consideren los
problemas críticos, y, también establecer qué retos apoyará el PNUD o el UNCT en el MANUD,
o en el proyecto o programa nacional, regional o mundial.

Muchas organizaciones publicas y no lucrativas usan un modelo simple para determinar la

prioridad de los problemas y cuáles abordar. Este modelo implica mirar los problemas bajo 3
ópticas: valor, apoyo, y capacidad y ventaja comparativa.

Con frecuencia, se conoce el área en la que se superponen los 3 círculos (área 1) como la zona
de “simplemente hazlo”, porque representa un desafío que es una prioridad fundamental, y
para el cual el PNUD o el UNCT tendría apoyo de asociados, capacidad interna y ventajas
comparativas. Los problemas que clasifican en esta área deberían tener mayor atención y se la
prioridad del PNUD.

Área 2 es la buena para la promoción – trabajar en estos temas podría agregar un gran valor a
las partes interesadas, y el PNUD y el UNCT tienen capacidad y ventaja comparativa para
hacerlo. Aun así, se pueden precisar esfuerzos para movilizar el apoyo y crear alianzas, y
fomentar la conciencia.

En el área 3 deberían dar apoyo otras agencias públicas, privadas o no lucrativas con mayor
 Sistema de Planif. Estratégica – instructivo conceptual
Esquema metodológico:

Indicadores de
AREAS
Resultados
PROGRAMÁTICAS

Objetivos de
PROGRAMAS
Programas
Indicadores de
Gestión
OBJETIVOS de
INCISO

OBJETIVOS de
Productos
UE

Proyectos

Áreas Programáticas:
Las áreas Programáticas (AP) representan las funciones que el Estado desarrolla, y que por su
continuidad en el tiempo, trascienden los períodos de gobierno.

La clasificación del gasto público en AP refleja la finalidad a la que se destinan los gastos en el
presupuesto, el fin último al que está orientado el gasto, y permite determinar los objetivos
generales de las políticas gubernamentales, mostrar la naturaleza de los servicios que las
instituciones públicas brindan a la comunidad, y medir la función social de las mismas,
brindando elementos adicionales que permiten un análisis más profundo del presupuesto y de
la política de gasto público en general.

Permite concentrar los esfuerzos del gobierno en función de la obtención de resultados que
sean prioritarios para la sociedad, a la vez que facilita y estimula la vigilancia de los ciudadanos
sobre la toma de decisiones del gobierno.

Es un instrumento de lectura del presupuesto que permite al Parlamento y a la opinión pública

analizarlo y evaluarlo desde una óptica diferente, enriqueciendo el debate y contribuyendo de
manera constructiva a la definición de las políticas públicas.

La presentación del presupuesto se constituye en un elemento adicional de transparencia, que

permite observar la materialización de los propósitos del gasto del gobierno, de acuerdo con
las diferentes AP.

Lista de AP:

1. Administración de Justicia
 2. Asuntos Legislativos
3. Ciencia, Tecnología e Innovación
4. Control y Transparencia
5. Cultura y Deporte
6. Defensa Nacional
7. Desarrollo Productivo
8. Educación
9. Infraestructura, Transporte y Comunicaciones
10. Medio ambiente y recursos naturales
11. Protección y Seguridad Social
12. Registros e información oficial
13. Salud
14. Seguridad Pública
15. Servicios Públicos Generales
16. Trabajo y Empleo
17. Vivienda
18. Energía

Programas
Programa presupuestal

Instrumento por el cual, según lo establecen los literales A y B del art. 214 (constitución), se
distribuyen los gastos corrientes e inversiones y los escalafones y sueldos funcionales en cada
Inciso.

Es el instrumento mediante el cual se realizan las asignaciones presupuestales.

Programa

Conjunto de actividades mediante las cuales se pretenden conseguir los objetivos propuestos a
través de la generación de determinadas cantidades de producto en un determinado plazo de
tiempo

La definición de Programas presupuestales para el Presupuesto 2010-2014 que reúnen las

características de ser transversales y tener un objetivo asociado, constituyó el primer paso
para que los mismos se asemejen a la definición de “Programas” en su sentido amplio.

Con el cambio mencionado se logró dotar de sentido “programático” a los Programas

Presupuestales, y vincular los recursos presupuestales con los Objetivos últimos que se espera
lograr de su aplicación.

Objetivo de Programa
Los objetivos de Programas representan la expresión cualitativa de ciertos propósitos, claros y
precisos, que se pretenden obtener mediante el desarrollo de acciones coordinadas, por parte
de las organizaciones involucradas en el programa.

Un objetivo de programa puede dar lugar a la formulación de uno o más objetivos de inciso.

Objetivos de inciso
Constituyen la expresión amplia y general de los resultados que el Inciso espera obtener en el
mediano plazo (2 a 5 años). Deben corresponderse con el cumplimiento de su misión y
cometidos sustantivos y estar alineados con los Objetivos del Programa al cual contribuyen.

Se definen en el marco de las prioridades estratégicas de política del gobierno y de la

disponibilidad del crédito asignado en el Presupuesto.

El conjunto de todos los Objetivos de Inciso conforman el Plan Estratégico del Inciso. Para cada
uno de ellos se define al menos 1 indicador con su respectiva meta (valor esperado del
indicador), que permita dar información acerca del grado de cumplimiento de dichos
Objetivos.

Un Objetivo de Inciso puede dar lugar a la formulación de 1 o más Objetivos de Unidad

Ejecutora.

Objetivos de unidad ejecutora (UE)

Constituyen la expresión amplia y general de los resultados que la UE espera obtener en el
mediano plazo (2 a 5 años); deben corresponderse con el cumplimiento de su misión y
cometidos sustantivos y estar alineados con los Objetivos del Inciso.

Estos objetivos se definen luego de identificar los Objetivos de Inciso, ya que deben derivarse
de los mismos. Deben ser consistentes con las prioridades de política y la disponibilidad de
crédito asignado.

Todos los objetivos de UE deberán conformar el Plan Estratégico de la UE. Cada uno de ellos
tendrá asociado al menos 1 Indicador con su Meta respectiva (valor esperado del indicador)
que permita dar información acerca del grado de cumplimiento de dichos objetivos.

Clasificación de objetivos (tanto a nivel de inciso como de UE)

Tipos de objetivos:

 Sustantivos- objetivos que aportan directamente al logro de la Misión, Visión y/o

cometidos del Inciso
 Gestión Interna- objetivos dirigidos a generar una mejora en la gestión de la
organización (eficiencia, mejora de trámites, comunicación interna y externa, etc.)
 Complementarios- objetivos