1er Parcial, Adj. Derecho Administrativo I.

Derecho Administrativo I
Mc. Cormack, Gorostegui.
DERECHO ADMINISTRATIVO I
Bolilla V
El concepto técnico de potestad.
El concepto de potestad tiene en el Derecho Administrativo una gran importancia,

ya que su existencia y ejercicio permite la creación de relaciones jurídico-
administrativas que centralizan la esfera de imputación de la moderna doctrina de
esta rama del Derecho Público.
 Gorostegui  La potestad es un poder genérico del Estado que consiste en

la posibilidad de generar relaciones jurídicas -vínculos obligatorios- de
manera unilateral, es decir, aún en contra la voluntad del otro. Posibilidad
de crear derechos y obligaciones de manera unilateral.
 Fiorini  La potestad es una función. Es un instituto dinámico que acerca la
idea de creación de relaciones en la esfera jurídica. “La potestad es
atribución jurídica imputada a un órgano o a un sujeto por el cual crea
relaciones que en forma unilateral a imperativa regla la conducta de
terceros”.
 La potestad existe para que no exista la fuerza, el autoritarismo
(característico de los regímenes autocráticos), y el Estado queda
jurídicamente investido de atribuciones que le permiten ubicarse en un
plano de superioridad frente al individuo, en beneficio del bienestar
general. Esta norma va a imponer conductas y resaltar situaciones jurídicas
desiguales, ubicará a las partes en una situación de sujeción a la
administración pública, en una conducta delineada por el “poder y deber”.
 Pertenece al esquema de nuestro Estado de Derecho Democrático, que
sustenta la tripartición del poder y la soberanía popular, lo que enmarcará a
la potestad administrativa a un paradigma de respeto de las libertades y
garantías individuales y colectivas. Es por ello, que la imposición de
conductas y la creación de relaciones jurídicas subjetivas, nunca podrá
alterar el principio de legalidad de sistema.
 Ahora, esta potestad supone instrumento absolutamente poderoso para la
Administración, en cuanto le permite a crear relaciones jurídicas ejerciendo
prerrogativas que las desequilibran. Es por eso que además que las
limitaciones derivadas del principio de legalidad, la potestad administrativa
va a estar limitada por el derecho subjetivo administrativo, lo que va a
funcionar como el instrumento de los particulares.
 Entonces: en el extremo de la administración está la Potestad (generadora
de la relación jurídica administrativa) y en el del particular administrado, el
derecho subjetivo. Es decir que tanto la potestad como el derecho
subjetivo, van a formar la estructura de la relación jurídico
administrativa.
Caracteres:
1) Es una e indivisible: hay una potestad administrativa, y la potestad es

siempre la misma, aunque se manifieste de diferentes formas.
2) Sólo puede ser ejercida por el Estado a través de sus 3 poderes.
3) Es prexistente a todas las relaciones jurídicas administrativas
(Administración-Administradxs)
4) Es general y abstracta, sólo se particulariza cuando la administración la
ejerce para imponer una conducta determinada a sus administrados. La
doctrina entiende a la misma como una “situación pasiva” o de “inercia”, ya
que la Administración no está obligada a usarlas, sino habilitada a
ejercitarlas.
5) Sirve a la comunidad  La potestad administrativa debe ejercitarse en
función del interés público, que no es el interés propio de la administración,
sino el de la comunidad, a la que ella debe servir. Carnelutti: “Poder de
mandar para la tutela de un interés ajeno”.
6) Tiene como límite los derechos subjetivos.
LAS DISTINTAS RELACIONES JURÍDICAS DE LA ADMINISTRACIÓN
1) La relación jurídica administrativa:

- La generada entre el Estado en ejercicio de la función administrativa y un
particular.
- Se parte del presupuesto de que la Administración, cuenta con una
personería jurídica propia, que la hace poder ser sujeto de derecho. Sin
embargo, como persona jurídica, el Estado no sólo puede adquirir derechos
y obligaciones, celebrar contratos y acuerdos, tener responsabilidad, etc,.
Va a distinguirse de otras personas jurídicas por tener una característica
propia: la potestad de generar vínculos obligatorios, unilateralmente.
- La Administración va a ejercer su potestad, estas facultades exorbitantes de
las cuales está dotado, sobre los particulares y va a crear estas relaciones.
- Y el particular no es un súbdito, es una persona, un ciudadano que se
relaciona con la administración y por tanto tiene derechos y garantías.
Está sujeto a estas atribuciones administrativas, es pasible de ser
obligado en el marco de una relación jurídica administrativa, pero eso
dentro de un régimen jurídico administrativo que le brinda derechos y
garantías. Esto es lo que hace que las facultades de la administración no
sean autoritarias, sino que se pueda equiparar en parte esta relación.
- Esa relación va a generar a partir de la voluntad de un Ente Administrativo,
de una persona jurídica (que podrá ser el Estado Nacional, un ente
autárquico, un Municipio, etc.)
- Y ¿Cómo actúa el Estado? A través de órganos.  Cada órgano tiene una

atribución de competencia. Estos órganos van a tener la competencia de
manifestar la voluntad jurídica del Estado. Cualquier acto administrativo,
cualquier contrato, cualquier reglamento, cualquier mero acto/hecho con
consecuencias jurídicas, manifestará la voluntad del Estado.
- Las relaciones jurídicas administrativas son las que se generan desde
cualquier instrumento del Estado, y por eso vamos a estudiar cada acto
administrativo en particular en cada bolilla. Por eso, la relación jurídica
administrativa es la temática transversal a toda la materia.
- Aca no hay una relación jerárquica, sino que hay una subordinación de
personas particulares ante el Estado, que se subsanan con los derechos y
garantías.
2) Las relaciones jurídicas inter-administrativas:

- La administración no sólo se relaciona con particulares, sino también con
otras personas jurídicas públicas y privadas  Por ejemplo: relaciones
entre Estados o PJ públicas nacionales como convenios entre UNLP y AFIP).
- En este caso, se va a tratar de dos entes con personalidad jurídica
Gorostegui: “es una relación paritaria”. Es el Estado que está conflictuando
consigo mismo.
- Estas relaciones se llaman relaciones jurídicas interadministrativas, y van a
tener un régimen diferente a las Relaciones Jurídicas Administrativas. Ley
de Conflictos Interadministrativos que regula una suerte de función
jurisdiccional administrativa (hasta cierto monto resuelve el Procurador del
Tesoro; si supera determinado monto, lo resuelve el PE).
3) Relaciones Inter-orgánicas:
- Otras, son las relaciones jurídicas interorgánicas (distintos órganos de la
misma Administración). Son partes de un mismo ente.
- A diferencia de las otras relaciones, se rige por las relaciones de
subordinación y jerarquía). En principio, están fuera del control judicial 
Excepción: Fallo Facultad de Medicina c/ UNLP.
- Sobre el mencionado fallo (referencia de la clase)  Discuten por el curso
de ingreso. La justicia ha accedido en ese momento, porque la ley habilitaba
ambas situaciones. Entonces una demanda a la otra y la corte termina
aceptando el caso. El limite también fue la cuestión patrimonial. Que los
casos patrimoniales los resuelva la administración y que las otras las
resuelva la justicia.
SITUACIONES JURÍDICAS SUBJETIVAS
 Es la legitimación –es decir, la aptitud o capacidad- de los particulares para

para ser parte en un trámite administrativo o judicial. Es decir, para
accionar contra la Administración tanto en el ámbito administrativo como
en el ámbito judicial.
Existe una clasificación más tradicional o clásica:
1) Derecho Cuando el particular tiene un interés en exclusividad

Subjetivo jurídicamente protegido frente a la administración. Es
titular de un derecho divisible -lo puede hacer valer en
sede administrativo y en sede judicial-. Su título lo
habilita para reclamarlo en ambos ámbitos;
- El derecho de propiedad.
2) Interés Legítimo No es de exclusividad, sino en concurrencia con otros
sujetos en la misma situación, es compartido con otros,
siendo en principio sobre bienes no divisibles. Precisa de
la concurrencia del resto de los titulares para exigirlo.
- El interés de un grupo de vecinos en que el Estado
construya espacios públicos.
3) Interés Simple El interés común de todos los habitantes. Se trata de la
mera legalidad. Cuando un particular tiene interés en
que se cumpla la legalidad, pero no tiene una afectación
diferencial respecto de cualquier otro miembro de la
sociedad. Este interés habilitaría solo a hacer denuncias,
pero no da legitimación para ser parte en un expediente.
- Por ejemplo, un particular tiene interés en que se
preserve el buen ambiente.
Estos conceptos fueron puestos en crisis por la doctrina y la jurisprudencia,

por lo que hubo una modificación importante a estas tres categorías
históricas.
 Esto fue fundamentalmente por la reforma del 1994, que incorporó a los
derechos de incidencia colectiva (artículos 41, 42 y 43 CN) y legisló la
acción de amparo. Aunque no existe una norma de carácter integral que
regule el ejercicio de estos derechos.
 CSJN: Fallo Halabi.
 El Fallo Halabi de CSJN, reordena la discusión y establece 2 grandes
categorías de derechos (dividiendo la segunda en dos):

1) Derechos Son los derechos divisibles. Los que están exclusivamente en cabeza
subjetivos del titular, que sólo lo puede ejercer el particular.
2) Derechos de a) Que recaen sobre bienes colectivos indivisibles:

incidencia General y que, por lo tanto, nadie se lo puede atribuir para sí mismo
colectiva en exclusividad, y sí es factible de ser defendido a través de las

acciones colectivas por cualquier afectado en representación de todo
el colectivo; la acción debe estar dirigida a los aspectos generales del
derecho (no a la diferencia de afectaciones). No sólo lo puede
interponer el afectado, sino también los “legitimados anómalos” (ej.
ONGs y el Defensor del Pueblo), y, desde ya, conjuntamente. Los
efectos de una sentencia de este tipo son erga omnes.
b) Que recaen sobre bienes colectivos indivisibles pero
homogéneos:
cada uno lo puede atribuir para sí mismo, particulares, divisibles (ej.
Derechos patrimoniales) pero son homogéneos, es decir, hay
muchos sujetos en la misma situación. Son de incidencia colectiva
porque son homogéneos y porque la afectación de estos derechos
viene de un hecho único o continuado que los afecta a todos por
igual (puede ser un hecho, una norma, o ambas a la vez). La acción
debe estar dirigida a aspectos comunes del derecho, para toda la
clase. Luego, cada afectado podrá determinar el daño particular.
Tiene alcance erga omnes. La entidad de los derechos en juego no
justifique por sí solo una acción individual (por la magnitud de la
afectación, la trascendencia, etc. Por ej. un aumento ilegal de tarifas
de 150 $ que afecta a 5 millones de personas). No sólo lo puede
interponer el afectado, sino también los “legitimados anómalos” (ej.
ONGs y el Defensor del Pueblo), y, desde ya, conjuntamente. Tendrá
efectos erga omnes en lo que se refiere a aspectos comunes.
 Las dos caras más novedosas de las acciones de clase son: a) la legitimación
(el hecho de que alguien pueda arrogarse la representación de un
colectivo); y b) los efectos excepcionales erga omnes de la sentencia.
El deber de prestación a cargo de particulares.
- Son aquellos que se relacionan con la sumisión del individuo frente al

Estado y consisten en una limitación por la cual el administrado está
obligado a una omisión, a una tolerancia o a una prestación positiva de
hacer o de dar.
- Reside en la necesidad que tiene la administración de utilizar medios reales
y personales para la realización de sus fines.
- Alude a la subordinación que existe en las relaciones administrativas, que
implica que a veces los particulares deban prestar deberes y servicios
(positivos o pasivos) en favor de la Administración y el interés general
- El servicio testimonial en actuaciones administrativas e informes, es un
ejemplo de los deberes activos que el particular debe prestar a la
Administración.
Ejemplos dados en clase:
a) Obligación de hacer: ser autoridad de mesa para las elecciones, ante la

convocatoria del Municipio.
b) Obligación no hacer: no salir en pandemia a la calle ante el dictado del
DNU del Poder Ejecutivo.
c) Obligación de dar: pagar impuesto ante la potestad tributaria del Estado,
rendir el dominio de una propiedad ante la expropiación del
 Para evaluar la legalidad  ¿Responde a un interés público? ¿hay una norma

legal que lo sustente? Es imperante garantizar sobre todo el principio de
igualdad en el requerimiento de prestaciones a los particulares. Cualquier
daño particular y desigual debe ser indemnizado (ej. art. 17 Constitución
Nacional).
POTESTADES REGLADAS Y DISCRECIONALES
 La clasificación más importante de los poderes delegados a la administración es

la de potestades discrecionales y potestades regladas. Nos referimos a cómo
están atribuidas ciertas competencias a los distintos órganos administrativos.
 Las regladas, están detalladas y la Administración debe limitarse a lo impuesto.
 Las discrecionales, le permiten una mayor gama de decisión a la
Administración.
 Los derechos subjetivos se relacionan con la posición que tienen el sujeto
frente a la administración (pasando de una posición más fuerte a una más
débil).
REGLADAS DISCRECIONALES
La norma que otorga la competencia, alcanza un nivel Norma que tiene un presupuesto y un consecuente
de detalle bastante exhaustivo, de forma tal que la alternativo. El consecuente es alternativo porque hay
autoridad administrativa solo debe realizar una varias posibilidades igualmente válidas. Estas
adaptación. Prever si la norma tenga un presupuesto circunstancias lo hacen discrecionales, dependen de la
factico. Y una vez establecido, ver si corresponde su voluntad de la administración.
consecuencia. Y la administración la debe ejecutar.
Los actos deben tener un antecedente de hecho y Esto no significa que hoy en día la potestad
consecuencia jurídica respecto al antecedente de discrecional sea un ámbito ajeno a la juridicidad donde
hecho. la administración puede hacer lo que quiere sin ningún
tipo de control.
Por lo cual el proceso valorativo de apreciación
subjetiva es LIMITADO. Se le permite a la administración, frente a un
- Es decir, se va a encargar de que los determinado supuesto de hecho, libertad de su
antecedentes de hecho para exigir el derecho consecuencia jurídica. Y está bien que así sea porque
se cumplan, y cumplidos los mismos otorga o no se puede prever todo de antemano.
no otorga.
- El análisis el limitado porque no puede Esto no significa que estas facultades en cabeza de la
realmente elegir, no hay libertad. Si se cumple administración sean privativas de la administración
se da, y si no se cumple no se da. (exclusivas). Esto es porque van a tener que ser
verificados por un órgano posterior, que va a chequear
Por ejemplo: una jubilación. Para poder tener una que se hayan cumplido la competencia, la causa, la
jubilación, la ley determina los requisitos (edad, forma, el objeto y el fin.
aportes, etc). Hechos objetivos verificables. Entonces,
la administración constata esto, y si se da lo ortoga y El ejercicio de la potestad discrecional debe ser
si no lo da no lo otorga. RAZONABLE: debe haber una proporción adecuada de
- Otros ejemplos son: el título universitario, la MEDIOS a FINES.
licencia de conducir, etc.
--------------------------------------------------------------------- La proporción es una debida adecuación entre medios
y fines. Si la proporción no se encuentra presente, es
El control judicial en los actos reglados: plausible de nulidad absoluta.
- Permite al juez, no solo controlar la legalidad
de los actos, sino también sustituir al A su vez, juegan en este análisis, los principios
administrador en la ejecución de la generales del derecho. Es decir, aún siendo válida la
consecuencia reglada por la ley. potestad discrecional y su ejercicio, hay que
constatarlos con los pcipios generales que no pueden
Acá la que resuelve es la norma, la voluntad ser avasallados. Esto último, es lo que va a estar
administrativa sólo ejecuta lo que la norma soluciona. sujetado al control judicial.
Acá el juez no solo va a controlar la legalidad, sino que ----------------------------------------------------------------------
también va a poder sustituir a la administración en el El control judicial en los actos discrecionales:
ejercicio de la atribución. - El juez debe intervenir equilibradamente.
 Los jueces no deben sustituir la
En otras palabras, si la administración no les otorga el discrecionalidad administrativa por la
título porque se demora, o porque no se lo quiere discrecionalidad judicial.
otorgar, la persona va a poder ir al juez y pedirle que  Deben sujetarse al control de los elementos
se lo otorgue. reglados de esas facultades, y controlar que su
ejercicio sea conforme a un ejercicio razonable,
respetando siempre los principios generales del
derecho.
 Aca el juez solo puede anular, no puede luego
solucionar.
 Hay casos donde los jueces se atribuyen
prerrogativas que a priori serían propias de la
administración, pero son supuestos
excepcionales y que deben ser llevados a cabo
con prudencia extrema.
- La tendencia es a un mayor activismo judicial,
lo que a veces lleva a supuestos donde los
jueces van más alla de los principios generales.
- Estos casos suelen ser en casos especiales,
sobre derechos que no pueden esperar, para
personas con alguna vulnerabilidad económica
o social, etc. Por ejemplo, pueden obligar a
reparar.
CSJN sobre este tema:

- Fallo: Consejo de Presidencia
- Fallo: Schnaiderman
 Hay aspectos de las potestades discrecionales que son reglados. En lo que hace
al núcleo en sí de la discrecionalidad, encontramos una cierta limitación en la
razonabilidad de su ejercicio: debe haber una proporción adecuada de medios
elegidos a fines buscados (ej. echar un trabajador del Estado por llegar tarde un
día).
 También, entran en consideración los principios generales del Derecho. El
objetivo no es reemplazar la discrecionalidad administrativa por la
discrecionalidad judicial. Pero esto no significa que los jueces no puedan
intervenir: deben revisar el cumplimiento de los aspectos reglados respetando
los principios generales del derecho.
Bolilla VI
LA ADMINISTRACIÓN
Todas las teorías doctrinarias que analizan la función de la administración, se

desarrollan en el análisis fáctico de la clásica división de poderes, por lo que nos
lleva a hacer una mínima revisión histórica.
MONTESQUIEV: concibió la teoría de separación de poderes partiendo del

supuesto de que “todo hombre que tiene poder tiende a abusar de él”.
- El poder debe separarse (en funciones) para evitar que el mismo pueda ser
fuente de despotismo o arbitrariedad.
- “ que el poder contenga al poder”  dividiendo el poder estatal y
oponiendo las partes respectivas para que se refrenen recíprocamente.
- Distribuir las funciones estatales entre diferentes órganos constituidos por
personas físicas distintas.
- “Que el que hacer las leyes no sea el encargado de aplicarlas ni de
ejecutarlas; que el que las ejecute no pueda hacerlas ni juzgar de su
aplicación; que el que juzgue no las haga ni las ejecute”.
- Así se divide: Legislación, Administración y Justicia.
- La división comienza a darse desde ese entonces en funciones y órganos.
Resulta sin embargo, que esta teoría que en principio resultó analizarse de manera
“pura” (en cuanto a que se ideó una división de poderes en funciones y órganos tan
perfecta que los tres poderes del estado podían definirse por sí mismos) comenzó
a tener conflictos en cuanto se hiló profundamente en su análisis.
Esto es, la comprensión de que los órganos del Estado, no necesariamente se

limitan a su función (según la construida metodológicamente).
- Existen órganos administrativos que realizan funciones administrativas

pero son tan independientes como los órganos judiciales.  La justicia
contencioso administrativa.
- También existen órganos administrativos que realizan funciones
materialmente legislativas  Reglamentos.
- De igual modo, los órganos legislativos y judiciales también ejercen
materialmente actos administrativos en ciertas circunstancias.  Los
nombramientos, los contratos de compraventa, etc.  estas actividades son
tan administrativas como las emanadas por los órganos administrativos, de
hecho el régimen jurídico que ampara los actos administrativos las
contiene.
Todos estos conflictos fueron entonces los que empezaron a imposibilitar una
construcción concreta, simple y pura de lo que podríamos llamar “LA FUNCIÓN
ADMINISTRATIVA”.
Los doctrinarios se sintieron fuertemente interpelados por esta consigna, y

fueron realizando respuestas a la misma con distintos criterios.
Así, hubo una primera división entre criterios negativos y positivos.
 El criterio negativo: que explicó a la función administrativa residualmente,

como aquella actividad estatal que resta luego de excluidas la legislación y
la jurisdicción.
 El criterio positivo: que creyó se podía identificar la función administrativa
por consecuente análisis del órgano que la ejerce o por la caracterización de
la función en sí misma. Aquí se observa entonces una división en la
doctrina:
CRITERIO ORGÁNICO CRITERIO MATERIAL

Las funciones del Estado se definen por el Las funciones del Estado se definen por el tipo de
órgano que las ejercen. Así: actos. Descripción externa de los actos mismos.
1) El órgano legislativo ejerce función 1) Si realiza actos sustancialmente
legislativa. legislativos (creación de normas o reglas
2) El órgano judicial ejerce función de derecho), hay función legislativa.
jurisdiccional. 2) Si ejerce actos que deciden con fuerza de
3) El órgano administrativo ejerce verdad legal una cuestión controvertida
función administrativa. entre dos partes, determinando el
derecho aplicable, hay función judicial.
 Presenta su insuficiencia en cuanto, 3) Si se ejecutan actos que constituyen
como dijimos, no contempla los actos manifestaciones concretas (siendo que la
del órgano judicial y legislativo que legislativa y judicial son “abstractas”) de
son materialmente administrativos. voluntad estatal, hay función
Es decir, hay una traba en el análisis administrativa.
de la realidad misma cuando se  Pero esta forma de analizar la función
observa el existente entrelazamiento administrativa es demasiado dispersa, en
de funciones en sentido material. cuanto a su planteamiento puede dar
lugar a la comprensión de tres poderes
heterogéneos, mezclados, cuyos órganos
no tienen identidad (ya que todos
realizarían todas las funciones).
Corrompería el sistema de frenos y
contrapesos algunos. Pervertiría el
sistema de equilibrio en los poderes.
De la misma manera, se comprende que no es posible entablar una respuesta

desde ninguna de las dos categorías planteadas por la teoría positiva, ni tampoco
por la teoría negativa, por lo que la doctrina ha optado en la adopción de una teoría
mixta. Ninguna de las dos teorías logra identificar o describir perfectamente
el pretendido objeto.
- Por eso es necesario tomar en cuenta los dos factores (el subjetivo y el
objetivo) para el análisis de las funciones administrativas, siendo que
ambos factores fueron de esencial análisis desde la creación del sistema de
división de poderes (Montesquiev)
- Hay que optar por un sistema mixto, que permita combinar elementos de
uno y otro tipo, flexibilizando las categorías planteadas, pero con el fin de
acercarnos a una definición precisa de la función administrativa. Esto se
hace necesario, porque no existe una “función” o un “órgano” que pueda
alcanzar para definir por sí misma a la función administrativa, por la
complejidad que la materia administrativa absorbe.
El Estado como persona.
- A mediados del siglo XIX, a partir del abandono de las explicaciones

personalisticas y místicas del feudalismo y el absolutismo, y de la mano del
crecimiento del Derecho Público, surge el reconocimiento del Estado como
persona jurídica.
- El Estado sería ante todo una persona jurídica, y esta constatación
elemental permite iniciar, justificar y sostener la magna contrucción de su
comportamiento ante el Derecho.
- La personificación jurídica del Estado se erige así en el presupuesto de toda
construcción jurídica del derecho público.
- Ahora, esta personificación del Estado, estaba dirigida hacia el Estado en su
integridad y no a cada uno de sus tres poderes, lo que motivaba a pensar
que cuando hablábamos de poderes del estado estábamos más bien
hablando de funciones, o expresiones de una única persona, que es el
Estado. En este marco, la administración era una mera función de la
persona jurídica Estado.
- Esto no generaba inconvenientes teórico-prácticos en cuanto se analizaban
las relaciones jurídicas externas del Estado, como sujeto de Derecho
Internacional, en relación a otros Estados.
- Pero para cuando surgían conflictos en la interna del ordenamiento, no era
el Estado como “figura mística” quien respondía, no se imputaba a ese
Estado abstracto como sujeto de derecho, sino que se concretaba la persona
jurídica en uno de sus elementos: la administración pública.
- Esto generó que haya que cambiar el enfoque, y dejar de comprender a la
administración pública como un apéndice de la persona jurídica Estado, y
darle su propia personalidad jurídica.
La reconducción de la personalidad del Estado en la administración.
- Así, se generó la reconducción de la personalidad jurídica en la

administración pública, convirtiendo a la administración en el concreto
objeto de estudio de esta materia.
- Pero por qué es la administración pública quien responde por el Estado?
- La Administración Pública se encuentra totalmente organizada y los

funcionarios son simples agentes de esta organización. No es un
representante de la comunidad, sino una organización puesta a su servicio.
Los actos de la administración no valen como actos propios de la
comunidad, sino como propios de una organización dependiente,
necesitada de justificarse en cada caso en el servicio de la comunidad a la
que está ordenada.
- La administración pública SIRVE a los intereses generales, no los
representa. Existe una relación de sumisión, de sometimiento.
- Esto no sucede con los otros dos poderes del Estado
Poder Legislativo Poder Ejecutivo

No es un órgano del Estado, es un No es un órgano del Estado, ni
órgano del Pueblo. tampoco del pueblo, es un órgano del
Es un órgano del pueblo. No sirve a la Derecho. Sirve al Derecho.
comunidad, es la comunidad misma. No se inserta jerárquicamente en su
Las leyes que saca son función sentenciadora.
autodisposiciones de la comunidad Además, la relación entre el derecho y
representada en el Congreso. La el juez es totalmente directa, sin que
comunidad se autodispone a sí misma ningún otro sujeto u órgano pueda
en los términos que habremos de intervenir en el momento de tomar
concretar más adelante. decisiones. Lo que sintetizaría: son
decisiones individuales (imparciales,
pero de apreciación subjetiva), sobre
el derecho (manifestación de la
voluntad comunitaria).
El concepto de la administración en la evolución del Derecho Administrativo
- A partir de la Revolución Francesa, momento en el que nace el derecho

administrativo y durante la primera mitad del siglo pasado, la
administración Pública se identifica con el Poder Ejecutivo, en el marco
constitucional del principio de división de poderes.
- Hacia mediados del siglo XIX, con la necesidad de abandonar las
explicaciones personalistas y místicas del feudalismo y el absolutismo,
comienza a generarse el reconocimiento del Estado como persona jurídica,
y por lo tanto a la Administración como sinónimo del Estado.
- El reconocimiento de la personería del Estado trajo importantes
cambios, ya que permitió:
a) construir relaciones jurídicas entre el Estado y los particulares;
b) responsabilizar al Estado por sus conductas, (trátese de acciones u
omisiones).
c) garantizar las obligaciones estatales con el patrimonio estatal; y, por último,
d) posibilitar la organización interna del Estado en términos coherentes y de
unidad por medio de las técnicas que más adelante describiremos.
- Sin embargo, en un primer momento, esta Administración como sinónimo

de EStado, dotaba de personalidad jurídica al Estado en su integridad y no a
cada uno de sus tres poderes. Es decir, se veía a una persona jurídica única
que realiza múltiples funciones, y entre ellas, la función de administrar.
Pero era correcto pensar que era todo el Estado quien respondía?
- Los avances que se fueron realizando en esta materia, determinaron que
esta categoría del Estado como PJ y como sinónimo de administración,
servía únicamente para las relaciones del derecho internacional, donde
quien contrata es “El Estado” en sí. Pero cuando queríamos profundizar en
las relaciones del Estado con los particulares, ya no servía, siendo
incorrecto pensar que es el Estado completo, en sus tres poderes, quien
responde.
- Esto precisó de una distinción, precisó de acotar la persona jurídica de la
Administración, para que pueda servir desde el punto de vista práctico.
- Así, tomando en cuenta que la función administrativa la ejercen múltiples
órganos que escapan de las categorías estancas de los tres poderes, y que
incluso escapan de la categoría de entes estatales, la doctrina definió
comprender a la administración como un conjunto de órganos que ejercen
la función administrativa, y que sea a esta organización a la que se dote
enteramente de personalidad jurídica, para individualizar el ejercicio de su
función pública del resto (sentencias, leyes).
- Hoy nuestro Código Civil y Comercial le reconoce personería jurídica
al Estado Nacional (que como ya determinamos se adecuará a la
administración) en su artículo 141.
Los cometidos de la administración liberal y social. El fomento. La administración

aportadora de prestaciones.-
DESARROLLO HISTÓRICO DE LOS DISTINTOS MODELOS DEL ESTADO :
- Van a tener un reflejo determinado en la organización administrativa, en un

mayor o menor nivel de concentración de competencia, y descentralización
administrativa
PRIMER MOMENTO: MODELO DE ESTADO LIBERAL.
 En 1789: SE PRODUCE LA REVOLUCIÓN FRANCESA Y CON ELLA UN

QUIEBRE EN EL DERECHO ADMINISTRATIVO. En distintos ejes:
1) El traslado de la soberanía del monarca a la soberanía del pueblo.
2) El principio de legalidad y el Estado de derecho: ya no es un monarca

que presenta todas leyes y está excenta de ellas, sino que es un monarca
sometido a la Ley. Su obrar debe estar limitado por la legalidad.
3) El reconocimiento de derechos subjetivos
4) la división de poderes.
- Todos estos puntos hacen al primer modelo de la administración, llamado

por la doctrina como “Modelo de la Administración liberal”. En comparación
con el moledo monárquico que venía sucediendo, este va a ser un modelo de
Estado abstensionista, que va a ver fuertemente reducida sus funciones. Se
va a avocar a la Defensa exterior, seguridad interior y justicia. Y ahora la
función administrativa estará también sujeta a la ejecución de la ley ,
mientras que esa ejecución de la Ley estará también circunscripta a
determinadas materias: seguridad, salubridad, etc. La norma, la ley, va a
tender a regular todo lo que hoy conocemos como poder de policía.  y el
poder ejecutivo va a tener la función de ejecutar.
- Función administrativa mínima.
- No vamos a requerir un gran desarrollo de órganos porque no son tan

extensas las funciones administrativas que el estado va a desarrollar.
- Este modelo de estado, y primer momento histórico de la función

administrativa, marcará el precedente del modelo liberal de estado que
analizaremos luego.
- Este modelo entra en crisis en algún punto porque tiene un corte individual.
Además sabemos que la revolución francesa fue una revolución burquesa
siendo que los beneficios de la revolución francesa no necesariamente
alcanzaron a todos los integrantes de la población. Y en algún punto, con el
desarrollo industrial (que estaba comenzando en Inglaterra
contemporáneamente, tomando en cuenta que fue un proceso que surgió
desde 1760 hasta 1840) se va a desarrollar una clase obrera.
- La clase obrera va a comenzar a rebelarse frente a sus condiciones

socioeconómicas, y se va a plantar frente a los efectos avasallantes de la
revolución industrial, comenzando un reclamo por sus derechos. Esta
comunidad organizada frente a un modelo imperante liberal sumamente
capitalista, empezará a identificar una infinidad de necesidades sociales
nuevas (que se alejaban de la seguridad, etc) y vera insuficiente la
intervención del Estado, y comenzará a sacar a la luz la desigualdad
existente.
- Este planteamiento de dicha clase, irá llevando a que paulatinamente se

vayan reformando, se vayan corrigiendo. Lo que irá marcando precedente al
futuro “modelo social del Estado” que se convertirá en el “Estado
benefactor”. No se pasa de un modelo a otro de forma abrupta, sino que es
progresivamente hasta su profundización.
SEGUNDO MOMENTO: MODELO DE ESTADO DE BIENESTAR
 fuerte desarrollo a mediados de siglo 20
- Uno de los primeros autores que lo escribe en 1915 (cuando todavía no

estaba instalado el modelo social, sino en el marco de un modelo de estado
liberal en Crisis), es León Duguit  va a poner en crisis la noción de Estado
“abstencionista” sobre la base del el concepto de “Solidaridad social”. Va a
decir que el derecho administrativo debe contribuir a la solidaridad social, y
su función administrativa debe vincularse al público. Lo que justifica la
existencia del Estado es la obligación que tiene el poder público, los
gobernantes, de asegurar sin interrumpción y de forma regular, el
cumplimiento de determinadas actividades que son de relevancia colectiva.
Y esas actividades son las que hacen al servicio público.
- Su teoría va a ser muy relevante para el derecho público y para el Derecho

Administrativo.
- Ese modelo de Estado que plantea Duguit, luego va a ser reproducido en el

Estado de Bienestar. Que va a ser un estado activo, prestacional. Va a relizar
una serie de actos, en beneficio de la sociedad.
- Por qué nos interesa este precedente? Porque el Estado de bienestar va a

concebir la función administrativa como mucho mas grande, lo que implica
ampliación en materia de norma administrativa (mayor regulación de las
mismas mediante el Derecho Administrativo), mayor creación de órganos
(ejemplo: ministerios).
- También implicó un mayor gasto. Para un Estado benefactor hay que poner
muchos recursos del Estado  cuando se realizó estaban en una situación
económica favorable a nivel mundial. Hay que tener en cuenta la
instalación de un proceso histórico, cultural, social, jurídico, económico. Por
eso es importante considerar la situación económica que pasaba el mundo.
- Tiene tres funciones:
1) Función reguladora: fijar condiciones sociales y regular dichas

condiciones a través de la norma.
2) Función benefactora: prestación a los particulares de determinadas

actividades o servicios. Los “beneficiados” eran la población.
3) Función empresarial: el estado empieza a desarrollar actividades que

normalmente realizaban los particulares, y empieza a considerarla de
interés publico o importantes para la comunidad y empieza a prestarlas
por sí. A veces de forma compartida de los particulares, a veces de forma
directa y monopólica.
- Sin embargo, se empieza a ver el Estado benefactor como un exceso la

regulación del Estado.
 Crisis del Estado benefactor  se la adjudica a los grandes gastos

desarrollados por el Estado. Con estos conflictos ingresan ideas neoliberales
al proyecto de Estado. Contexto económico: la crisis del petróleo del 74
(situación mundial de inseguirdad), crisis financiera, baja de la
productividad, etc. todo esto van cambiando los términos: el Estado estaba
gastando más de lo que podía.
- Esta crisis va a tener como respuesta el ingreso de las ideas neoliberales.

Empieza a decirse que la crisis es culpa del Estado benefactor, por haberse
excedido en su intervención.
TERCER MOMENTO: EL MODELO DEL ESTADO NEOLIBERAL
- Uno de los primero antecedentes de estas ideas fue la llamada “reforma del
Estado”
- Reforma del Estado: Rodolfo Balga/barra  “El estado de bien común”.

Toma conceptos de la teoría tomista.
- teoría tomista, de Santo Tomás de Aquino. Sobre esa base contruye una
idea como se define el rol de Estado y lo las funciones que tiene que
cumplir. El hombre –individualmente- esta incompleto, para completarse
debe vincularse con la sociedad. Estas vinculaciones genera asociaciones.
Asociaciones que van completando a este hombre imperfecto. Pero que el
hombre siempre va a tener necesidades sin satisfacer.
- Estas estructuras asociativas las podemos plantear en una estructura

piramidal y en la cúspide de esta pirámide se encontrará el Estado. El
estado va a ser la forma de asociación más perfecta (obviamente en el orden
terrenal, ya que en el orden espiritual se encontraba la iglesia).
- Cómo va a moverse el hombre en esta pirámide? Dice que el hombre va a ir

transitando a lo largo de su vida distintos escalones de esta pirámide, y
comiendo funciones a medida que vaya necesitando cumplir sus
necesidades. Pero entiende que todas las asociaciones que se generen
dentro de esta pirámide van a tener fines específicos, fines concretos. Dice
que va a llegar un punto que el hombre va a tener determinadas
necesidades que no va a poder cubrir mediante estas asociaciones (las
cuales el llama “asociaciones intermedias”) y es recién en este punto que va
a encontrarse el Estado. Es acá donde va a hallarse el principio
fundamental de su teoría: “EL PRINCIPIO DE SUBSIDARIEDAD”.
- Este principio lo toma de la iglesia: principio de subsidiaridad- de una en

síquica papal “Quadragesimo anno”.
- Principio de subsidiaridad  lo que rige la función que el Estado va a

desempeñar, es el principio de subsidiaridad. El Estado va a obrar en la
medida en que las personas no puedan satisfacerse. En la medida que las
Asociaciones intermedias no puedan. Entonces, no hay una función
interventora del Estado, sino que el mismo debe obrar en determinadas
situaciones.
- El estado entonces no va a cumplir un fin específico, el estado va a tener un

rol más general que es el “bien común” y ese bien común se irá amoldando a
las necesidades de las personas. Es un fin indeterminado.
- También hace una crítica al Estado Benefactor: dice que a lo que dio lugar
es al hombre administrado, al hombre que estaba acostumbrado a que la
administración obre por el y no obrar. Dice que sobredimensionó la
estructura administrativa, que llevó una burocracia. También plantea como
crítica el exceso de reglamentación: reglamento todas las esferas de la vida,
incluso las que el hombre debería poder regir por si mismo mediante su
libertad.
- Este doctrinario va a ser tomado por muchos doctrinarios nacionales

nuestros y se fue gestando la reforma de Estado.
- El Estado Neoliberal dice que lo que se busca que el estado se corra de

hacer todas las cosas que pueden hacer los particulares
- Como nos corremos del Estatismo? Revirtiendolo. Como lo revertimos? Con

la reforma del Estado de la Ley 23.696. Esto va a llamarse
doctrinariamente “Técnicas de reversión del Estatismo”. Revertir el exceso
de estructuras y de reglamantación. Volver a un estado que no intervenga
en todo aquello que quieran hacer los particulares.
- TECNICAS:
1) Restructuración, racionalización: primera crítica a la sobredimensión

de la estructura administrativa. Plantea reducir las estructuras del
Estado, de la estructura administrativa. Achicar el crecimiento eufórico
de órganos del Estado. Incluso se puede ver en medidas claras:
congelamiento del ingreso de personal de la administración. Desde el
vamos no permite que el Estado crezca en administración.
2) Desregulación y desmonopolización. Todo lo vinculado con el

derecho a la libertad. Crítica al exceso de la normativa  reducción la
reglamentación al Estado sobre la vida de los particulares. Crítica a la
monopolización por parte del Estado  desmonopolización de la
actividad estatal (privatización de las empresas)
3) Privatización: es la segunda cara de la monopolización. Se le pasa a los

particulares actividades que antes realizaba el Estado. Se pasan las
empresas del estado a manos del Estado. Este modelo considera valioso
que lo vuelvan a realizar los particulares.
La Actividad Administrativa de Fomento.
- Es aquella actividad administrativa que se dirige a satisfacer

indirectamente ciertas necesidades consideradas de carácter público
protegiendo o promoviendo, sin emplear coacción, las actividades de los
particulares o de otros entes públicos que directamente las satisfacen.
- Es una técnica adoptada por el Estado para proteger o promover
actividades, establecimientos o riquezas debidos de los particulares, para
que éstos satisfagan necesidades públicas o actividades que se estimen de
utilidad general, sin usar la coacción, ni crear servicios públicos.
- La doctrina discute si es funcional al modelo de estado social o liberal, ya
que adopta una técnica perteneciente al paradigma liberal, pero lo hace con
un fin benefactor. Se ha solucionado esta discusión determinando que ante
la duda, debe permanecer la técnica empleada, por lo que –más allá de sus
fines- pertenecería a un modelo de estado liberal o neoliberal.
La Organización Administrativa:
Una vez reconocido el Estado como persona jurídica (esto es, centro de imputación
de derechos y obligaciones) cabe analizar, consecuentemente y como paso
siguiente y obligado, cómo es posible que el Estado manifieste su voluntad y trabe
así sus vínculos con terceros (situaciones jurídicas).
Es obvio que el Estado debe expresar su voluntad a través de personas físicas que
son parte de sus estructuras. Pero, el problema es el siguiente: ¿cómo imputamos
la conducta de las personas físicas en el seno de las personas jurídicas; es decir,
cómo traspasamos las acciones u omisiones desde los agentes al Estado?
Históricamente se intentó contestar estos interrogantes según las construcciones
propias de la Teoría general del Derecho Privado.
- En efecto, las primeras teorías que intentaron explicar cómo imputar las
conductas de los agentes al Estado —en su condición de sujeto jurídico de
existencia ideal— fueron las tesis de la representación y del mandato que
son propias del Derecho Privado.
- Sin embargo, el desarrollo de estas teorías y su inserción en el Derecho
Público planteó serios problemas. ¿Por qué? Porque básicamente los actos
ilegítimos —comunes en el Derecho Administrativo— no pueden en
principio imputarse a los representados o mandantes, en tanto exceden el
marco de la representación o mandato concedido por éstos a sus

representantes o mandatarios.
- Luego, se reemplazó el concepto de representación o mandato por el
criterio o categoría del principal/dependiente, en los términos del art. 1113,
del viejo CC. Cabe recordar que este último precepto decía que la obligación
del que ha causado un daño se extiende a los perjuicios que causaren
aquellos que estén bajo su dependencia.
- Así, la CSJN no sólo reconoció la responsabilidad del Estado, sino además su
responsabilidad por las conductas ilícitas de sus dependientes (agentes
públicos). En efecto, el Tribunal imputó al Estado las decisiones ilícitas de
sus agentes (personas físicas).  Es decir, los jueces aceptaron como
principio el criterio de imputación de las conductas ilícitas de los agentes
estatales en el propio Estado y, en tal sentido, se apoyaron en la teoría del
principal/dependiente (Artículo 1113 del antiguoCódigo Civil).  Fallos:
"Devoto" (1933) y "Ferrocarril Oeste" (1938)
- Para esta teoría, la responsabilidad del Estado se imputa de forma indirecta.
La Teoría del Órgano y del oficio público:
- Sin embargo, más adelante en el marco del Derecho Público se rechazó el

traslado indirecto de imputación de las conductas propio del Derecho Civil
(por el canal del principal-dependiente), pues el agente es el propio Estado
constituyendo, entonces, un centro único de imputación y no dos centros
como ocurre en el escenario del principal y el dependiente.
- Así, nace la teoría del órgano en cuyo marco no cabe distinguir entre las
personas físicas y jurídicas sino que ambas —por decisión del legislador—
se superponen y entremezclan en sus voluntades. No distingue entre la
voluntad del Estado (persona jurídica) y la del agente (persona física), sino
que la ley ha creado un hecho ficticio cuando dice que la voluntad del agente
y su decisión es directamente el decisorio estatal.  Por tanto, no es
necesario trasladar ni imputar conductas porque el centro decisor es uno
solo.
- Para la toería del órgano, el agente es el propio Estado. Así, cualquier
conducta que realice aquél es lisa y llanamente estatal (trátese de acciones
u omisiones). Y la misma fue reconocida por la Corte desde su
jurisprudencia en 1985, criterio que se sentó y persiste hasta hoy en día. 
Fallo Vadell.
- Aquí la responsabilidad del Estado se imputa de manera directa.
 Sin embargo, esto no es enteramente así porque existen excepciones y,
consecuentemente, no es posible trasladar cualquier conducta de los agentes al
Estado.
Entonces, para el Derecho Administrativo el Estado va a ser un sujeto de derecho

con personalidad jurídica propia, capaz de adquirir derechos y contraer
obligaciones y que va a estar integrado por órganos (es decir, personas físicas que
son quienes dicen directamente cuál es su voluntad).
 Estos órganos serán una pieza fundamental en el esquema de la organización

estatal.
 El órgano va a funcionar como una unidad (compuesta por el factor humano y
material) dentro del aparato estatal que tiene un conjunto de competencias, y
particularmente, la virtualidad de imputar su voluntad —en sus relaciones
jurídicas con terceros— al propio Estado. El órgano va a ser el conjunto de
potestades, personas físicas y elementos materiales propios del cargo.
Los principios de la organización administrativa:
- Profundizaremos sobre la distribución de las competencias (poderes o

potestades) entre los órganos estatales definidos en el punto anterior.
La competencia
- Gordillo: Es la aptitud legal de obrar que posee el agente del Estado. Es el

marco de legalidad que habilita a un órgano del Estado a ejercer su función.
- Balbín: La competencia es la suma de potestades que surge del ordenamiento
jurídico, esto es, la aptitud legal de los poderes públicos para obrar y cumplir
así con sus fines. El principio básico en cualquier Estado Democrático de
Derecho es que el Estado no puede actuar, salvo que la ley lo autorice a hacerlo
(Artículo 19 CN).
- Por el contrario, el Estado no puede hacer ni actuar, sino solo aquello que le
esté permitido. Aquí, entonces, el principio es la prohibición y las excepciones
son las permisiones. Este último postulado de permisiones es el concepto de
competencias estatales.Entonces:
En el Estado Democrático de Derecho es el siguiente:
a) el Estado no puede obrar (principio prohibitivo);
b) pero sí puede hacerlo cuando existe autorización normativa en tal sentido
(excepciones de permisión).
 Entonces: necesariamente la ley debe autorizar al Estado para actuar. Ley en
sentido amplio, como sinónimo de ordenamiento jurídico (Constitución, ley y
reglamento).
 En este sentido, la Ley de Procedimientos Administrativos (ley 19.549)
establece que "la competencia de los órganos administrativos será la que
resulte, según los casos, de la Constitución Nacional, de las leyes y de los
reglamentos dictados en su consecuencia" y, agrega, el ejercicio de las
competencias es obligatorio e improrrogable (artículo 3, LPA).
Clasificación de la competencia:
1) En razón de materia  se trata del contenido u objeto del acto. Son las
tareas que el órgano puede legítimamente realizar.
 Es un criterio cuyo contorno depende del contenido de las facultades estatales
(sustancia). Por ejemplo, el Ministro del Interior es competente en razón de la
materia, entre otros asuntos, para "entender en las cuestiones institucionales
en que estén en juego los derechos y garantías de los habitantes".
- Como antítesis, el acto puede estar viciado de incompetencia en los siguientes
casos:
Incompetencia respecto a Incompetencia respecto a Incompetencia respecto a

la materia legislativa la materia judicial la materia administrativa
de otro órgano
Cuando los órganos Cuando la administración Cuando un órgano ejerce
administrativos toman adopta decisiones que una función que
decisiones que solo sólo pueden ser tomadas corresponde a otros
podrían ser resueltas por por los órganos del poder órganos de la
el Congreso. judicial. administración publica.
 también le llaman
“incompetencia relativa”
2) En razón del territorio  ámbito físico de la competencia. Se trata del

alance geográfico sobre el cual se pueden extender los efectos de los actos
administrativos.
 Pueden ser:
 Estatales: Nacionales
 Federales: Provinciales/Ciudad
Autónoma
 Municipales o Comunales
3) En razón de tiempo  respecto a la permanencia en el tiempo que posee un

órgano una determinada competencia.
¡! No debe confundirse con el tiempo de permanencia de la persona física
en el órgano, sino en el tiempo que ese órgano permanecerá con esa
función, independientemente de qué persona física lo represente. Por
ejemplo, una persona física cumple su mandato presidencial a los 4 años de
ejercicio, pero el órgano de la presidencia continuará con la misma
competencia, sin importar la persona física que lo represente.
 la regla va a ser siempre la permanencia  el órgano en cuestión podrá
ejercer en cualquier tiempo las atribuciones que le han sido conferidas.
 También puede ser temporaria (facultad acotada a un tiempo determinado,
como cuando el vicepresidente asume las funciones en razón de ausencia del
presidente) u accidental (ejercicio fugaz de una potestad, como en el caso de
un civil deteniendo a una persona en flagrancia).
4) Competencia en razón de grado
Centralizada Desconcentrada Descentralizada

Cuando la competencia Cuando se ha atribuido Cuando la competencia
está conferida porciones de se ha atribuido a un
exclusivamente a los competencia a órganos nuevo ente, separado de
órganos centrales o inferiores, pero siempre la administración
superiores de un ente. dentro de la misma central, dotado de su
organización o del personalidad jurídica
mismo ente estatal al propia y constituido por
que nos referimos. órganos propios que
- El que recibe la expresan la voluntad de
competencia es un ese ente.
órgano del mismo - Recibe la
ente. competencia de un
ente distinto.
DELEGACIÓN
Es una decisión del órgano administrativo competente, por la cual transfiere el

ejercicio de todo o parte de su competencia un órgano jerárquicamente inferior, o
sometido a una tutela administrativa.
- Se distingue de la descentralización o concentración, porque estas dos

transfieren sus competencias por una decisión legislativa. Es decir, en estos
supuestos, es la Ley quien le quita una competencia a un órgano y se la da a
otro. En cambio, en la delegación la decisión la emana el mismo órgano.
- Además, se diferencia de los anteriores conceptos (D,D) porque en los otros
supuestos los órganos inferiores se apropian de la competencia. En cambio, en
la delegación, el órgano que recibe la competencia delegada reconoce que la
competencia no es suya, y que le pertenece a un superior, y que es el superior
quien se hará responsable de las formas en que se ejerza. Por eso, a la
delegación la caracteriza el fuerte lazo existente entre el órgano inferior y el
superior.
- En otro punto, la delegación puede ser formal (escrita) o informal (cuando
funcionarios de menor nivel jerárquico preparan las decisiones que habrán de
firmar su superiores).
- Es un traspaso genérico
AVOCACIÓN
Es el proceso inverso a la delegación. Se trata de que un órgano superior ejerza

competencia que en principio le correspondía a un órgano inferior.
- No es legítima salvo que la ley la haya autorizado expresamente.

- No es un traspaso genérico como en la delegación, sino un acto concreto. Acá el

superior se limita a tomar una sola decisión del inferior. Cada vez que un
superior se avoque una competencia de un inferior, se genera una nueva
avoación (en cambio en la delegación se habilita una vez y luego se ejerce
regularmente dentro de los límites legales).  La avocación se agota en cada
acto y la delegación se ejerce de manera continuada.
- No sucede mucho en el plano formal, sino más bien en el plano informal: un
órgano superior le indica como resolver al inferior, y el inferior resuelve pero
no con su criterio propio, sino con el de su superior. Entonces, parte de la
doctrina interpreta esta intromisión dentro de la categoría de avocación, pero
también puede pensarse como una simple opinión, ya que quien decide
finalmente es el mismo órgano.
- También se puede ver la avocación informal cuando un órgano superior posee
la competencia de revisión de un órgano inferior, y puede revocar o modificar
un acto administrativo proveniente del mismo. Esto se interpreta como
avocación por la capacidad de reformar, y en todo caso decidir en el lugar de un
órgano inferior. Entonces la doctrina interpreta que al realizar dicha
modificación se está suplantando el supuesto de avocación formal (ya que los
efectos serían los mismos).
El Control:
- Es una técnica o principio de la organización, pero antes, es una garantía de los

ciudadanos, para que la administración actúe de manera eficiente, eficaz y
moral (Marienhoff). Genéricamente considerado, se asienta sobre tres pilares:
(1) la división de poderes (checks and balances); (2) existencia de un poder
judicial eficaz, idóneo e independiente; (3) existencia de órganos y/o entes de
la propia administración con competencia específica para controlar distintas
cuestiones.
- Algunos autores plantean que el control puede ser interno/externo, político/de

legalidad /económico-financiero, de actos/de conductas, anterior/posterior, de
legalidad-legitimidad (abarca la razonabilidad)/de conveniencia.
- En un Estado de Derecho no se concibe que la Administración pública no esté
sujeta a ningún control. Este resulta imprescindible, para que su búsqueda del
bien común no se aparte de los principios y normas jurídicas que deben guiar –
inexcusablemente- su actuación.
- Desde este punto de vista, el control de la actividad administrativa no sólo
intersa al Estado, sino también a los particulares, porque lo protege contra las
eventuales ilegalidades o arbitrariedades que pueden llegar a presentarse en
oportunidad de ejercerse el poder estatal.
- Los sistemas de control administrativo, que contemplan los ordenamientos

jurídicos, muchas veces se muestran insuficientes para evitar que la
Administración pública trasgreda el marco de la juridicidad. Por eso hay que
trabajar en su mejora para hacerlos más eficientes.
- El control de la Administración Pública será ejercido por diferentes órganos
creados con fuerza de Ley para procurar dichos objetivos. Y a sus efectos,
contaremos con un sistema de control provincial y otro nacional.
Ley de Administración Financiera y Sistemas de control del Sector Público

Nacional
- Se crea a los fines de regular la administración financiera y los sistemas de

control del sector público nacional.
- Así, en su artículo cuarto establece:
ARTICULO 4º.- Son objetivos de esta ley, y por lo tanto deben tenerse presentes,
principalmente para su interpretación y reglamentación, los siguientes:
a) Garantizar la aplicación de los principios de regularidad financiera, legalidad,

economicidad, eficiencia y eficacia en la obtención y aplicación de los recursos
públicos;
b) Sistematizar las operaciones de programación, gestión y evaluación de los

recursos del sector público nacional;
c) Desarrollar sistemas que proporcionen información oportuna y confiable sobre

el comportamiento financiero del sector público nacional útil para la dirección de
las jurisdicciones y entidades y para evaluar la gestión de los responsables de cada
una de las áreas administrativas;
d) Establecer como responsabilidad propia de la administración superior de cada

jurisdicción o entidad del sector público nacional, la implantación y mantenimiento
de:
i) Un sistema contable adecuado a las necesidades del registro e

información y acorde con su naturaleza jurídica y características
operativas;
ii) Un eficiente y eficaz sistema de control interno normativo,
financiero, económico y de gestión sobre sus propias
operaciones, comprendiendo la práctica del control previo y
posterior y de la auditoria interna;
iii) Procedimientos adecuados que aseguren la conducción
económica y eficiente de las actividades institucionales y la
evaluación de los resultados de los programas, proyectos y
operaciones de los que es responsable la jurisdicción o entidad.
Esta responsabilidad se extiende al cumplimiento del requisito de contar con un

personal calificado y suficiente para desempeñar con eficiencia las tareas que se
les asignen en el marco de esta ley.
e) Estructurar el sistema de control externo del sector público nacional.
Los Órganos de control en nuestro País y en nuestra Provincia
Órganos de control de la administración pública Órganos de control de la administración pública

de la Nación: de la Provincia (PBA):
1) Auditoría General de la Nación: art. 85 CN, pero 1) Tribunal de Cuentas: es de tipo externo, y está
antes por ley 24.156. Es el principal órgano de regulado por el art. 159 de la Constitución de
control de tipo externo. Existía antes el Tribunal Buenos Aires, y por la ley orgánica 10.869. Tiene
de Cuentas de la Nación. Está compuesto por 7 5 miembros, el Presidente es abogado y 4 vocales
miembros (duran 8 años), el presidente de la AGN contadores públicos, son designados por el PE con
es nombrado por la primera minoría en el el acuerdo del Senado y son removidos por el
Congreso, otros 3 miembros son nombrados por la jury. Tienen una jerarquía de Cámara. Controlan
Cámara de Diputados y 3 por la Cámara de las cuentas de percepción e inversión de fondos
Senadores. Su competencia la determina el art. públicos provinciales y municipales, es un control
118 de la ley: pueden efectuar auditorias y control de legalidad contable. Son inamovibles mientras
sobre los temas que le propone una comisión dure su buena conducta.
bicameral. 2) Fiscal de Estado: es de control externo,
2) Sindicatura General de la Nación: está previsto por unipersonal, previsto por art. 155 CPBA y ley
el art. 96 de la ley 24.156 y es el principal órgano orgánica (d. ley) 7556/79, es destituible por jury,
de control de tipo interno. Se trata de un órgano se requieren las mismas condiciones que para ser
unipersonal (un Síndico General) y 3 síndicos miembro de la Corte. Se encarga de representar
adjuntos. En cada dependencia controlar, hay una los intereses de la Provincia y la atribución de
unidad interna que dependen del SG, pero que son control (surge de los arts. 38 y 40 de la ley)
propuestas por la autoridad controlada. Dura 4 implica intervenir antes de cualquier acto de la
años y hace auditorías y controles internos. Provincia que pudiera perjudicar su interés
patrimonial; se trata de un control de legitimidad
3) Fiscal Nacional de Investigaciones
(apego a la ley y la razonabilidad). Como su vista
Administrativas: forma parte del Ministerio
no es vinculante, el FE puede interponer recursos
Público (Ley 24.946, art. 43 y ss.). Realiza,
administrativos, si aun así la autoridad
entonces, un control externo. Es designado y
administrativa insiste en el dictado de ese acto, el
removido al igual que los Fiscales (con el Consejo
FE puede interponer una acción en sede judicial.
de la Magistratura). Su competencia la conducta
administrativa de los agentes de la nación. Cuando 3) Contaduría General de la Provincia: es de tipo
advierte la comisión de un delito, está obligado a interno, dura 4 años, reelegible, designado por el
realizar la denuncia en sede judicial que PE con una terna del Senado y puede ser
corresponda. Es inamovible mientras dure su removido por el primero. Tiene importantes
buena conducta. funciones en lo relativo a las contrataciones
provinciales, y controla los pagos que se hacen
4) Defensor del Pueblo: es externo, art. 86 CN y tiene
con fondos públicos provinciales (legalidad
una ley orgánica que lo regula (24.284) y es
contable).
designado por el Congreso a propuesta de una
terna que presenta una comisión bicameral y dura 4) Defensor del Pueblo: es de tipo externo, es similar
5 años reelegibles. Puede iniciar las acciones - al nacional, está regulado por el art. 55 CPBA y
administrativas y judiciales- y denuncias penales, por la ley 13.834 (funciones similares a Nación).
etc. ante cualquier acción u omisión de una
autoridad pública que vulnere derechos de los
ciudadanos.
Centralización/Descentralización:
 también son técnicas para llevar adelante la actividad administrativa, son

formas de organizarse la administración pública.
La centralización implica que las La descentralización implica lo

facultades de decisión están reunidas contrario, la competencia se encuentra
en los órganos superiores de la distribuida en distintos entes de la
administración.
administración (para Marienhoff,
- Implica que la cabeza de la órganos o entes). Implica la técnica
administración pública toma la
inversa a la centralización, en el sentido
decisión y comunica.
Eventualmente, las delegaciones son puro.
de tipo meramente operativo.
Este fenómeno aparece cuando la
Gordillo plantea que a medida que
las administraciones crecen, tienden competencia se ha atribuido a un nuevo
a la descentralización. ente, separado de la administración
- Gordillo explica que es el estadio central, dotado de personalidad jurídica
más primitivo de la administración propia y constituida por órganos
pública central, la consagración del propios que expresan la voluntad del
cacicazgo. Conviene destacar que el ente.
Presidente de los EE.UU., a pesar de
su gran poderío, puede tomar
muchas menos decisiones que
nuestro Presidente y tiene además
muchos más controles internos y
externos del resto del aparato
estatal.
Cabe aclarar que ninguna administración es completamente descentralizada o

centralizada. (¡!!!)
La desconcentración.
 En la desconcentración se han atribuido partes de competencia a órganos

inferiores, pero siempre dentro de la misma organización o del mismo ente
estatal (Jefe de Gabinete, Ministros, Secretarios de Estado, Procurador del

Tesoro de la Nación, direcciones generales o nacionales.)
 Cassagne y Gordillo distinguen en la descentralización (género) de la
desconcentración (entre órganos de la misma PJ, especie 1, ej. Ministerios del
PEN) y la descentralización autárquica o propiamente dicha (entre entes con PJ
propia, especie 2, ej. IOMA en Pcia.). Si estamos frente a un órgano
desconcentrado, corresponde el recurso jerárquico, y si estamos frente a un
órgano descentralizado, el recurso de apelación frente al PE (en PBA).
 Se suele señalar las diferencias entre desconcentración y delegación, en ambos
casos estamos ante una transferencia de competencia (o asignación). En la
delegación, esta es temporal; mientras que en la desconcentración es una
asignación permanente.
 Como ventajas de la centralización se suele mencionar la unidad de acción, un
mejoramiento de las condiciones de prestación de algunos servicios públicos
de alcance general (Cassagne, dudoso). Y como desventaja, se señala el
centralismo burocrático (lentitud).
 Como ventajas de la descentralización, se señala la descongestión del poder, las
decisiones pueden ser más rápidas, y como desventajas que podría no haber
una unidad de acción, permite la contradicción más fácilmente.
Bolilla VII
Formas de manifestación de la voluntad de la Administración.
- La Administración tiene distintas formas de manifestar su voluntad. Puede

hacerlo mediante distintos instrumentos, los cuales tendrán características
diferenciadas y generarán efectos diferenciados sobre los particulares.
- Los mismos pueden ser: actos administrativos, reglamentos, contratos, hechos
y vías de hecho, el silencio y actos internos.
- Nos adentraremos de lleno con los actos administrativos, pero comenzaremos
introduciéndonos en las vías de hecho y el silencio administrativo.
1) LAS VÍAS DE HECHO
LA LEY 19  determina que las vías de hecho pueden ser por:
 Por falta de acto previo (art. 9 inc. a) LNPA)

 Por ejecución de un acto estando pendiente un recurso administrativo que
prevé la suspensión de la ejecución de aquél (art. 9 inc. b) LNPA).
 Por ejecución de un acto groseramente nulo (manifiestamente, ej. falta de
firma).
ARTÍCULO 9.- La Administración se abstendrá:
a) De comportamientos materiales que importen vías de hecho administrativas

lesivas de un derecho o garantía constitucionales;
b) De poner en ejecución un acto estando pendiente algún recurso administrativo

de los que en virtud de norma expresa impliquen la suspensión de los efectos
ejecutorios de aquél, o que, habiéndose resuelto, no hubiere sido notificado.
2) EL SILENCIO ADMINISTRATIVO
 El concepto de silencio administrativo (art. 10 LNPA) es una forma de
solucionar una problemática recurrente en la que la administración no da
respuesta a la petición de los administrados, de solucionar la pasividad formal
de la administración. El derecho constitucional a peticionar a las autoridades
implica una respuesta de la Administración.
 Es el instituto más usado y valioso frente a lo primero. Lo que se busca es
combatir la inactividad o pasividad administrativa, que tiene que ser formal, es
decir, en el marco de un expediente administrativo.
 Existe inactividad material (no presta buenos servicios, no cumple
idóneamente) e inactividad formal (falta de respuesta frente a una
procedimiento o expediente administrativo). Esta institución implica la

posibilidad de que el silencio sea considerado una respuesta negativa (como
regla, de manera positiva excepcionalmente), para poder avanzar con las
instancias administrativas y eventualmente acceder a las instancias judiciales.
 El primer modo administrativo de combatir la pasividad administrativa está
regulado de manera más general por el art. 10 LNPA (la Administración no está
en falta, se hace una petición), pero otro sistema está previsto por el art. 30 y
siguientes (art. 31, la Administración está en falta, se hace un reclamo), etc. Un
tercer régimen está previsto en el decreto-ley 1759/72, donde en materia de
recursos administrativos, el silencio opera automáticamente por el mero paso
del tiempo, no se requiere el pronto despacho.
ARTÍCULO 10.- El silencio o la ambigüedad de la Administración frente a

pretensiones que requieran de ella un pronunciamiento concreto, se interpretarán
como negativa. Sólo mediando disposición expresa podrá acordarse al silencio
sentido positivo. Si las normas especiales no previeren un plazo determinado para
el pronunciamiento, éste no podrá exceder de SESENTA días. Vencido el plazo que
corresponda, el interesado requerirá pronto despacho y si transcurrieren otros
TREINTA días sin producirse dicha resolución, se considerará que hay silencio de
la Administración.
ARTÍCULO 31.- El pronunciamiento acerca del reclamo deberá efectuarse dentro

de los noventa (90) días de formulado. Vencido ese plazo, el interesado requerirá
pronto despacho y si transcurrieren otros cuarenta y cinco (45) días, podrá aquél
iniciar la demanda, la que deberá ser interpuesta en los plazos perentorios y bajos
los efectos previstos en el artículo 25, sin perjuicio de lo que fuere pertinente en
materia de prescripción. El Poder Ejecutivo, a requerimiento del organismo
interviniente, por razones de complejidad o emergencia pública, podrá ampliar
fundadamente los plazos indicados, se encuentren o no en curso, hasta un máximo
de ciento veinte (120) y sesenta (60) días respectivamente.
La denegatoria expresa del reclamo no podrá ser recurrida en sede administrativa.
Los jueces no podrán dar curso a las demandas mencionadas en los artículos 23, 24
y 30 sin comprobar de oficio en forma previa el cumplimiento de los recaudos
establecidos en esos artículos y los plazos previstos en el artículo 25 y en el
presente.
Otras formas de combatir la pasividad administrativa: el recurso

Administrativo de Queja (Ley 1759/72)
 Otras formas de combatir la pasividad administrativa son el recurso

administrativo de queja frente al superior jerárquico por defectos en la
tramitación o incumplimiento de plazos legales o reglamentarios (excluyendo

recursos), que debe resolverse dentro de los 5 días.
ARTÍCULO 71.- Queja por defectos de tramitación e incumplimiento de plazos

ajenos al trámite de recursos. Podrá ocurrirse en queja (no “queja” como el
recurso judicial) ante el inmediato superior jerárquico contra los defectos de
tramitación e incumplimiento de los plazos legales o reglamentarios en que se
incurriere durante el procedimiento y siempre que tales plazos no se refieran a los
fijados para la resolución de recursos.
El tercer modo es el del amparo por mora, que está regulado en la LNPA (art. 28,
29), y es el único caso donde se combate el silencio por vía judicial y no
administrativa. No se le pide al juez que analice el fondo de la cuestión, sino que
obligue o intime a la administración a resolver (art. 28).
ARTÍCULO 28.- El que fuere parte en un expediente administrativo podrá solicitar

judicialmente se libre orden de pronto despacho (no “pronto despacho” en
sentido estricto como en el art. 10 y 31).
Dicha orden será procedente cuando la autoridad administrativa hubiere dejado

vencer los plazos fijados y en caso de no existir éstos, si hubiere transcurrido un
plazo que excediere de lo razonable (concepto jurídico indeterminado) sin
emitir el dictamen o la resolución de mero trámite o de fondo que requiera el
interesado.
Presentado el petitorio, el juez se expedirá sobre su procedencia, teniendo en

cuenta las circunstancias del caso, y si lo estimare pertinente requerirá a la
autoridad administrativa interviniente que, en el plazo que le fije, informe sobre
las causas de la demora aducida.
La decisión del juez será inapelable. Contestado el requerimiento o vencido el

plazo sin que se lo hubiere evacuado, se resolverá lo pertinente acerca de la mora,
librando la orden si correspondiere para que la autoridad administrativa
responsable despache las actuaciones en el plazo prudencial que se establezca
según la naturaleza y complejidad del dictamen o trámites pendientes.
Todos los modos pueden ser utilizados, y no son excluyentes entre sí. Esta
característica deriva de la manda constitucional del art. 14 y el derecho a
peticionar frente a las autoridades. El juez puede imponer con la orden las
astreintes dirigido al funcionario o al organismo. La jurisprudencia indica que no
quedan vedados por la Ley de Responsabilidad del Estado.
EL ACTO ADMINISTRATIVO
El acto administrativo, además de otras formas de manifestación de la

Administración, se va a distinguir del acto jurídico del derecho civil por sus
pronunciadas matices. Cuando analicemos dicha definición, haremos alusión a
ciertos elementos del acto jurídico del derecho civil (tanto en su aspecto subjetivo
y objetivo), pero siempre de manera subsidiaria.
Dicho esto cabe definir al acto administrativo de la siguiente forma:
Balbín  “Es una declaración unilateral de alcance particular dictado por el

Estado, en ejercicio de funciones administrativas, que produce efectos jurídicos
directos e indirectos sobre terceros”.
1) Es una declaración unilateral:

- Es un aspecto importante porque signficia que sólo va a concurrir la voluntad
Estatal  lo que lo distingue del contrato administrativo, donde va a concurrir
la voluntad del Estado con la voluntad de terceros.
- CSJN: Fallo Metalmecánica  reconoció la existencia de actos de estructura
bilateral y luego los asimiló a los contratos.
2) Es de alcance particular
- Posee contextura cerrada respecto a los destinatarios y la individualización de
éstos en el propio acto. El acto va a ser particular cuando diga quien o quienes
son sus destinatarios. No necesariamente debe ser un particular, puede ser un
grupo particularizado, determinado (ejemplo: grupo empresarios).
3) Es dictado por el Estado en ejercicio de funciones administrativas

- El Estado es la única legitimación activa posible para este tipo de actos
jurídicos.
- Cabe aclarar que esta afirmación no significa de ninguna manera que cualquier
actividad que desarrolle el Estado en ejercicio de función administrativa sea
necesariamente un acto administrativo. Es necesario excluir de la categoría de
acto administrativo: al contrato, al reglamento, a los hechos y a las vías de
hecho, al silencio, y a los actos internos. Breve diferenciación:
 El contrato: por su carácter bilateral.

 El reglamento: por sus efectos de alcance general.
 Hechos y Vías de hecho: son hechos materiales (decisiones estatales sin exteriorización previa
de voluntad).
 El silencio: son una mera decisión tácita estatal.
 Los actos internos: no tienen efectos directos sobre terceros.
4) Realiza efectos jurídicos directos

- En cuanto crea, modifica, transfiere, conserva, declara o extingue derechos en

términos directos y por sí mismo, sin detenerse en otros actos intermedios.
- A su vez su carácter directo suele asimilarse a la producción de efectos sobre
las personas.
Noción útil del estudio del acto administrativo:
La teoría del acto administrativo responde a dos fundamentos centrales:
1) Les da un régimen uniforme a todos los actos administrativos;

2) Los requisitos y elementos funcionan como garantía de legalidad para los
ciudadanos (por ej. legitimidad de la motivación del acto).
Aportes de la clase:
o El acto administrativo no es una mera especie de acto jurídico, sino que reviste
características especiales que lo distingue en varios aspectos del primero.
o Una teoría general del acto administrativo es importante por la estabilidad de
su regulación. En definitiva, la teoría del acto administrativo facilita su
conocimiento, su estudio y también permite abordarlo de la mejor manera en el
ejercicio profesional. Cumple una función didáctica y una función regulatoria-
jurídico-política.
o El concepto de acto administrativo como acto autónomo con características
propias, se acuña y se desarrolla a partir de la jurisprudencia del Consejo de
Estado francés. Se trata entonces de un desarrollo relativamente novedoso, y
resulta una herramienta central del Derecho Administrativo y de la función
administrativa.
o El acto administrativo no está definido legalmente, pero puede
conceptualizarse como “una declaración efectuada por un órgano del Estado o
por un ente público no estatal, en ejercicio de función administrativa, bajo un
régimen jurídico exorbitante, que produce efectos jurídicos directos,
inmediatos e individuales respecto de terceros” (Comadira).
o Se habla de órganos estatales atendiendo a un criterio material, planteando que
el acto administrativo no es exclusivo del PE, sino que pueden ser dictados por
cualquier órgano del Estado en ejercicio de función administrativa (órganos
estatales que ejerzan funciones administrativas/entes públicos no estatales -
CPACF c/ Echenique s/ cobro de sumas de dinero-).
o También, se discute la posibilidad de ciertas empresas privadas que a veces
tienen atribuciones de control, puedan emitir actos administrativos. Por
ejemplo, cuando una prestadora de servicios públicos (empresa privada) tiene
facultades de derivar el tráfico para controles de camiones (ejerce función
administrativa).
o Además, las empresas de apariencia privada (el Estado está involucrado en

ellas) también pueden llevar adelante actos administrativos.
o El acto administrativo para ser tal, tiene que generar el nacimiento,
modificación o extinción de situaciones jurídicas hacia terceros; y es el propio
acto administrativo que genera esos efectos, sin necesidad de uno
complementario. Los actos (como un informe o un dictamen jurídico) que no
generan un efecto directo frente a terceros, no puede ser considerado acto
administrativo, pero sí “acto interorgánico”.
o El dictamen es un acto de administración interorgánico (no acto
administrativo) de mucha importancia, un requisito previo de validez del acto
administrativo, y tiende a una finalidad de otorgar legitimación. Se trata de una
opinión que puede o no ser receptada. El dictamen no debería notificarse a
particulares, pero muchas veces la Administración lo hace.
o La perjudicación es otro caso especial, y es una opinión similar al dictamen
previo a las licitaciones públicas que están condicionadas (dicen por ej. que
faltó en la postulación), trascendiendo así a terceros y dejando de ser un acto
interno y pasando a ser un acto administrativo o por lo menos una situación
híbrida.
o El motivo de la individualidad de los efectos en la definición tiene el objetivo de
distinguir el acto administrativo de los reglamentos. Se trata de un numero
determinado de individuos, el acto general se dirige a un número
indeterminado de individuos (u. 4). El “régimen exorbitante” se refiere a las
prerrogativas de la Administración como las garantías de los administrados
(Comadira).
o La categoría de “acto administrativo negocio jurídico” es propia del derecho
alemán y no presenta mayores utilidades en nuestro ordenamiento.
Los distintos supuestos de actos administrativos:
1. Autorización 2. Aprobación 3. Órdenes

El supuesto de La aprobación es a Las órdenes son
autorización habilita a posteriori de algo ya instrucciones que indican
desarrollar determinada actuado, ya desarrollado, a otro órgano
actividad hasta ese una actividad ya iniciada; (interorgánico) o a un
momento no permitida. particular para realizar
Por ej., el otorgamiento determinada actividad,
de una licencia de exigiéndola. Por ej., el
conducir; llamamiento a ser
autoridad de mesa en las
elecciones.
Los llamados “actos de la administración”

 La doctrina se refiere a aquellos actos internos, inter-orgánicos o internos del

órgano propiamente dichos, que tienden a la preparación de un acto
administrativo con efectos sobre particulares.
EL DICTAMEN
 Los dictámenes reflejan todos aquellos actos que comportan una opinión de
alguna especialidad técnica o científica, fundada justamente en esa especialidad
(no sólo jurídica, sino también, médica, ingenieril, etc.). Normalmente
constituye uno de los actos preparatorios del acto administrativo.
 El dictamen jurídico es un requisito de validez para la gran mayoría de acto
administrativo (aquellos que pueden afectar derechos subjetivos o intereses
legítimos). El art. 7 así lo indica.
ARTÍCULO 7.- Son requisitos esenciales del acto administrativo los siguientes:
d) antes de su emisión deben cumplirse los procedimientos esenciales y

sustanciales previstos y los que resulten implícitos del ordenamiento jurídico. Sin
perjuicio de lo que establezcan otras normas especiales, considérase también
esencial el dictamen proveniente de los servicios permanentes de asesoramiento
jurídico cuando el acto pudiere afectar derechos subjetivos e intereses legítimos.
Se pueden distinguir:
a. Obligatorios (deben si o si solicitarse. Ej. dictamen jurídico previo art. 7 inc.

D LNPA) y facultativos (puede o no solicitarse para mayor abundamiento,
asesoramiento, etc.; no es una exigencia de validez, es discrecional para el
órgano).  Fallo “EDLP c/ Municipalidad de La Plata”.
b. Vinculantes (además de ser obligatorios, imponen el sentido de la decisión.

Es más propio de otros dictámenes técnicos no jurídicos: ej. dictámenes
médicos de incapacidad) y no vinculantes.
Bolilla VIII
ELEMENTOS DEL ACTO ADMINISTRATIVO
 La ley 19 regula los requisitos del acto administrativo en sus arts. 7 y 8, donde
va a moldear la tipificación del acto administrativo, terminando de cerrar la
distinción realizada en un primer momento con el acto jurídico del derecho
civil; en cuanto a que en sus elementos distintivos se hará notoria su naturaleza
adversa.
 Elementos según la Ley 19.549
1) Competencia. a) ser dictado por autoridad competente.

(art 7)
 Consiste en la aptitud del órgano o ente estatal, para obrar y cumplir así con sus
fines. La misma será también en razón del territorio, grado, materia y tiempo.
 Todos actos administrativos que adolezcan de los vicios en este sentido, salvo
por falta de competencia en razón del grado (puede operar la decisión del
superior), son nulos de nulidad insanable. En cuanto a los caracteres, remisión a
los principios de la Administración.
2) Causa. b) deberá sustentarse en los hechos y antecedentes que le sirvan de causa y en el
derecho aplicable.
 Son los antecedentes fácticos que tuvo en cuenta el órgano y que junto al marco
jurídico, constituyen el fundamento del actos. Son las circunstancias anteriores
que dan sustento al acto estatal, tanto de hecho como de derecho.
 CSJN: Fallo Solá, concepto de causa.
3) Objeto. c) el objeto debe ser cierto y física y jurídicamente posible debe decidir todas las
peticiones formuladas, pero puede involucrar otras no propuestas, previa audiencia
del interesado y siempre que ello no afecte derechos adquiridos.
 Aquello que el acto decide, resuelve o declara (Balbín). Lo que decide, certifica o
aprueba (Mc Cormack).
 Debe ser determinado, cierto y materialmente posible. Debe decidir todas las
pretensiones de las partes, e inclusive resolver otras cuestiones no propuestas
(siempre que no afecte derechos adquiridos).
 El contenido del objeto debe estar estrechamente ligado y entrelazado con las
causas y el fin del acto. Es decir, los antecedentes –de hecho y derecho- y el fin,
definen el contorno del objeto del acto, pues constituyen sus límites externos.
4) Procedimientos. d) antes de su emisión deben cumplirse los procedimientos esenciales y
sustanciales previstos y los que resulten implícitos del ordenamiento jurídico. Sin
perjuicio de lo que establezcan otras normas especiales, considérase también
esencial el dictamen proveniente de los servicios permanentes de asesoramiento
jurídico cuando el acto pudiere afectar derechos subjetivos e intereses legítimos.
 todos los pasos del acto administrativo hasta llegar a ser tal, que realiza la
administración.
 La ley considera al dictamen como paso obligatorio de la emisión de un acto
administrativo, y su ausencia provoca la nulidad del acto administrativo (fallo
“Club Estudiantes de La Plata”, donde la justicia habló de la nulidad del acto
administrativo por falta del dictamen jurídico obligatorio).
5) Motivación. e) deberá ser motivado, expresándose en forma concreta las razones que inducen a
emitir el acto, consignando, además, los recaudos indicados en el inciso b) del
presente artículo.
 El alcance de este elemento, nace básicamente del principio de razonabilidad y

publicidad de los actos estatales; es decir, el Estado debe dar a conocer el acto y,
en especial, sus razones.
 Va a subsumir a la expresión de causa y de finalidad, en conjunto (por lo que
gran parte de la doctrina considera a este elemento un tanto “confuso y
ambigüo”, ya que reúne a dos elementos anteriores). Pero se va a distinguir en
su fundamento, ya que va a tener el fin de garantizar un Estado más
transparente y respetuoso de los derechos. Por eso se dice que funciona como
garantía para el administrado.
 Nota de clase: en la realidad, no siempre se hace presente este acto. Lo deseable
es que la motivación esté expresa, desarrollada y contenida en el acto
administrativo, pero se han admitido otras formas de motivación: la contextual
“in aliunde” (Gordillo).
 CSJN Fallo Sarlenga: todos los actos administrativos, incluso las ternas del
Consejo de la Magistratura, deben estar motivados.
6) Finalidad. f) habrá de cumplirse con la finalidad que resulte de las normas que otorgan las
facultades pertinentes del órgano emisor, sin poder perseguir encubiertamente
otros fines, públicos o privados, distintos de los que justifican el acto, su causa y
objeto. Las medidas que el acto involucre deben ser proporcionalmente adecuadas
a aquella finalidad.
 Responde a la consigna “¿para qué del acto administrativo?”

 Es por qué se tomó la medida de orden público, por ejemplo, para dirimir qué
conflicto o qué situación.
 Funciona como garantía en cuanto va a medir la proporcionalidad del acto. Si
fue correctamente empleado ese acto para su fin.
7) Forma Artículo 8.- El acto administrativo se manifestará expresamente y por escrito;

(art 8).
indicará el lugar y fecha en que se lo dicta y contendrá la firma de la autoridad que
lo emite; sólo por excepción y si las circunstancias lo permitieren podrá utilizarse
una forma distinta.
La legislación distingue requisitos esenciales (arts. 7 y 8) y refiere tangencialmente

a los requisitos accidentales, abarcados en el art. 16.
ARTICULO 16.- La invalidez de una cláusula accidental o accesoria de un acto

administrativo no importará la nulidad de este, siempre que fuere separable y no
afectare la esencia del acto emitido.
Las denominadas cláusulas accidentales o accesorias: plazo; condición y

modo. Las reservas de revocación y de rescate.
- El decreto ley 7647/70 (Procedimiento Administrativo de Buenos Aires) habla

en el art. 103 - 108 de requisitos de forma del acto administrativo.
ARTÍCULO 103: Los actos administrativos se producirán por el órgano competente

mediante el procedimiento que en su caso estuviere establecido. El contenido de
los actos se ajustará a lo dispuesto en el ordenamiento jurídico y será adecuado a
los fines de aquellos.
ARTÍCULO 104: Los actos administrativos se producirán o consignarán por escrito

cuando su naturaleza o circunstancias no exijan o permitan otra forma más
adecuada de expresión y constancia. En los casos en que los órganos
administrativos ejerzan su competencia en forma verbal, y no se trate de
resoluciones, la constancia escrita del acto, cuando sea necesaria, se efectuará y
firmará por el órgano inferior que la reciba oralmente, expresando en la
comunicación del mismo la autoridad de que procede, mediante la fórmula “Por
orden de ...”. Si se tratara de resoluciones, el titular de la competencia deberá
autorizar con su firma una relación de las que haya dictado en forma verbal, con
expresión de su contenido.
ARTÍCULO 105: Cuando deba dictarse una serie de actos administrativos de la

misma naturaleza, tales como nombramientos, concesiones, licencias, podrán
redactarse en un único documento que especificará las personas u otras
circunstancias que individualicen cada uno de los actos.
ARTÍCULO 106: Los actos que emanen del Gobernador de la Provincia, adoptarán
la forma de decreto, cuando dispongan sobre situaciones particulares o se trate de
reglamentos, que produzcan efectos jurídicos dentro y fuera de la Administración.
Cuando su eficacia sea para la administración interna, podrán producirse en forma
de resoluciones, disposiciones circulares, instrucciones u órdenes.
ARTÍCULO 107: Los de organismos de la Constitución, los de la Administración

centralizada y entes autárquicos, se producirán en todos los casos, en la forma de
resolución o disposición o la que la ley especial les haya fijado.
ARTÍCULO 108: Todo acto administrativo final deberá ser motivado y contendrá
una relación de hechos y fundamentos de derecho cuando:
a) Decida sobre derechos subjetivos;
b) Resuelva recursos;
c) Se separe del criterio seguido en actuaciones precedentes o del dictamen de

órganos consultivos;
b) Ejecución.
ARTÍCULO 109: La Administración Pública no iniciará ninguna actuación material

que limite derechos de los particulares sin que previamente haya sido adoptada la
decisión que le sirva de fundamento jurídico.
ARTÍCULO 110: Los actos administrativos tienen la eficacia obligatoria propia de

su ejecutividad y acuerdan la posibilidad de una acción directa coactiva como
medio de asegurar su cumplimiento. Producirán efectos desde la fecha en que se
dicten, salvo que en ellos se disponga otra cosa. La eficacia quedará demorada
cuando así lo exija el contenido del acto o esté supeditada a su notificación,
publicación o aprobación superior.
REQUISITOS ACCIDENTALES
 La doctrina habla de requisitos accidentales o accesorios del acto administrativo,

planteando que son aquellos que pueden no estar y no afectar a su validez.
1) PLAZO  período de tiempo para que un acto administrativo surja

efectos. En Derecho Administrativo, los plazos se cuentan
en días hábiles administrativos (art. 1 LNPA, art. 68 DLBA
7647/70), a contar a partir del día siguiente de la
notificación. El plazo de gracia es de las 4 primeras horas
del día hábil siguiente. Plazo inicial (desígnase a partir de:
fecha futura o pasada) y plazo final (reconócese las
funciones hasta: tal fecha).
2) CONDICIÓN  hecho futuro e incierto al cual se supedita la existencia del
acto administrativo o el cese de los sujetos.
3) MODO  es una carga u obligación que la Administración impone a
los particulares como accidental o accesoria de un acto
administrativo.
Bolilla IX
El Acto de Gobierno
 Marinhoff: los actos institucionales son aquellos que, emitidos por cualquiera
de los poderes del Estado, tienen como elemento categorizador el hecho de que
son dictados para asegurar o lograr la organización y subsistencia de aquél, sin
afectar con inmediatez derechos de los particulares.  FIN: organización y
subsistencia del Estado.
 Son actos que se vinculan o relacionan inmediata o directamente con los
órganos o poderes estatales, siendo su vinculación con aquellos derechos sólo
mediata o indirecta y es precisamente por esta última circunstancia que no
resultan susceptibles de control judicial.
 García de Enterría: la manifestación de la función política. “Son las grandes
decisiones que afectan al Estado como un todo, medidas de conjunto relativas a
la seguridad interior del Estado o a la organización militar en general, pero no
simples actos administrativos típicos que afecten a una o varias personas"
 Serían ejemplo de esta clase de actos, la declaración de guerra, la celebración
de ciertos tratados internacionales, la intervención federal a las provincias, la
declaración del estado de sitio, el nombramiento de magistrados que integran
la Corte Suprema de Justicia de la Nación, entre otros.
 Se diferencian conceptualmente de los actos administrativos, en tanto que los
actos de gobierno se vinculan con las finalidades superiores o trascendentes
del Estado, pero tienen en común el régimen jurídico. En especial su posibilidad
de control judicial, derivada de su idoneidad para afectar con inmediatez
derechos individuales.
Control Judicial
 Por regla general, los actos de gobierno, no son justiciables. Con la salvedad de
que se afecten derechos subjetivos de los particulares. En estos casos, sí son
susceptibles de control judicial.
 Fallo “Granada”  La CSJN admite un análisis de legitimidad de los actos
 Se admite a procedencia del control judicial concerniente a los requisitos de
competencia y dc forma, en el que queda incluido lo relativo, no sólo a las
modalidades extrínsecas de la ley o del decreto declarativos del estado de sitio
sino, también, a posibles recaudos sobre el contenido necesario del acto, como
lo son el plazo expreso y la determinación del Jugar.
 El acto institucional considerado no es justiciable en sí con independencia de su
aplicación -sin perjuicio de su control político-, sí resulta controlable en los
aspectos indicados si se trata de juzgar su aplicación concreta.
 El acto institucional, en suma, no genera legitimados para accionar

judicialmcnte contra él antes de su aplicación pero, al menos en algún supuesto
esa legitimación se abre a través de los actos de aplicación. Pensamos, de todos
modos, que la referida no justiciabilidad, en principio, de ciertos actos
institucionales, en el sentido antes indicado, no implica que ellos no estén, aun
antes de su aplicación a situaciones concretas, al margen de la juridicidad
constitucional. Injusticiabilidad no es sinónimo de ajuricidad; ella sólo implica
que el control, incluso de la juridicidad, discurre por otros parámetros
constitucionales (políticos).
 Fallo de la Corte Suprema de Justicia de la Nación "Cullen c/ Llerena" 

las tendencias modernas.
Caracteres del acto administrativo.
- Son caracteres del acto administrativo el conjunto de rasgos o notas específicas

que concurren para distinguirlo del acto jurídico privado.
LA PRESUNCIÓN DE LEGITIMIDAD
 En la primera parte del arto 12, Ley Nacional de Procedimientos

Administrativos, se establece que el acto administrativo goza de presunción
de legitimidad. Esta presunción implica la suposición de que el acto
administrativo ha sido dictado con arreglo a las normas jurídicas que
debieron condicionar su emisión.
 se presume que toda la actividad de la Administración guarda conformidad
con el ordenamiento jurídico, presunción que subsiste en tanto no se
declare lo contrario por el órgano competente.
 Presumir legítimo el acto no importa, entonces, equiparar jerárquicamente
la ley y el acto administrativo, sino tan sólo afirmar que éste,
supuestamente, cumple con el ordenamiento, al cual integra generalmente
la ley.
Fundamento: Para algunos autores -Mairal- son razones de orden estrictamente

práctico derivadas de la necesidad de asegurar el accionar continuo e
ininterrumpido de la Administración. Para otros -como Fiorini- es la manifestación
de la presunción de validez propia de los actos estatales (la sentencia, la ley y los
actos administrativos se revisten de este principio por su naturaleza)
Consecuencias de la presunción de legitimidad
a. No es necesario que la justicia declare la legitimidad de los actos

administrativos.
b. Ante un acto que no esté afectado de un vicio grave y manifiesto es

necesario, para quien sostiene su nulidad, alegada y probarla. Por ello, los
actos administrativos no impugnados judicialmente en el plazo que
establece el arto devienen firmes e irrevisables.
c. Sustenta el deber del administrado de cumplir el acto, quien debe cumplirlo,
sin perjuicio de los reclamos y recursos a que se creyere con derecho. Al no
hacerlo, su conducta es válidamente aprehendida como antecedente del
justo reproche.
d. Entre dos interpretaciones posibles, se debe escoger la que favorezca la
validez del acto.
Se discute también sobre la posibilidad de los jueces de declarar nulo de oficio

a un acto de gobierno. Gran parte de la doctrina sostienen su imposibilidad, por
la división de poderes y en fundamento de nuestro sistema republicano de
gobierno. Sin embargo, la CSJN se ha posicionado al respecto, de manera
contraria, determinado que sí es posible. Fallo: “Banco Comercial de
Finanzas S.A.”
Límites a la presunción:
- La presunción de legitimidad del acto administrativo no es absoluta, sino

meramente simple, pues no puede ser predicada respecto de actos que
adolezcan de vicios graves, que aparezcan de modo evidente, ostensible o
notorio.
- Es acerca de vicios notorios o vicios graves debidamente comprobados.
- Sería, obviamente, irrazonable presumir legítimo un acto que ostensiblemente
contraría el orden jurídico. Si a la categoría de las nulidades manifiestas
debemos considerarla recogida y aplicable en derecho administrativo es lógico,
entonces, concluir en que no se puede sensatamente presumir legítimo un acto
que evidentemente no lo es, por padecer esta clase de invalidez.
- Algunos autores también identifican esta manifestación visible como una
“presunción de inconstitucionalidad”, cuando el acto carece de presunción de
legitimidad.
- la consecuencia principal de la carencia de presunción de legitimidad es la
posibilidad que se abre al particular para desobedecer válidamente el acto que
denote esa ausencia  desobedecer “por su cuenta y riesgo”.
PRINCIPIO DE EJECUTORIEDAD:
- Cassagne: la ejecutoriedad es la facultad atribuida por el ordenamiento a los

órganos estatales que ejercen la función administrativa, para disponer per se la
realización O el cumplimiento del acto administrativo, sin necesidad de acudir a
la intervención de la justicia, empleando para ello, de ser necesario,

procedimientos de ejecución coactiva.
- La facultad de disponer el cumplimiento del acto, incluso coactivamente, por
parte de los órganos que ejercen la función administrativa, se funda, respecto
del Poder Ejecutivo, en el arto 99, inc. 1°, CN, del que se deriva que el
presidente sigue siendo el titular de la función administrativa.
- No hay que comprenderla como sinónimo de coacción, sino como una figura
más amplia que ella. La coacción podría ser uno de los medios de empleo de la
ejecutoriedad, aunque el mismo debe utilizarse de manera subsidiaria o de
reserva.  La posibilidad de usar la coacción para ejecutar el acto
administrativo constituye, en nuestro sistema institucional, una opción
excepcional, porque en él la autorización para incursionar coactivamente sobre
la persona o el patrimonio de los administrados es, en principio, incumbencia
privativa de la justicia. La utilización de la coerción no admite revisión judicial.
La ejecución del acto y recursos administrados:
- El art 12, LNPA, dispone que la "fuerza ejecutoria" del acto administrativo
impide que los recursos interpuestos por los administrados suspendan su
ejecución y efectos, salvo que una norma expresa preceptúe lo contrario. 
nuestra Ley coincide con la ejecutoriedad como principio general, sosteniendo
la doctrina del efecto no suspensivo de la interposición de los recursos
administrativos.
- Sin embargo, este principio tiene excepciones:
1) La suspensión en sede administrativa.
2) La suspensión en sede judicial.  tiene su propio procedimiento.
Ejecutividad:
- No aparece en la LNPA nota alguna del acto administrativo nominada como

"ejecutividad". Doctrinariamentc (Escala), se ha dicho que la ejecutividad del
acto administrativo consiste en que una vez perfeccionado produce ya, de por
sí, toclos los efectos propios y ha de cumplirse necesariamente, sin que se
pueda diferir su cumplimiento.
- La ejecutividad encendida como exigibilidad u obligatoriedad propia del acto
administrativo no señala, en rigor, nota específica del acto. La exigibilidad del
acto es, por tanto, una consecuencia inescindible de su presunción de
legitimidad, que es así atributo propio del carácter estatal de la decisión.
Parece, por (al motivo, acertado referir el concepto a la aptitud procesal que las
leyes de forma les reconocen, en ocasiones, a cierros actos administrativos para
habilitar el proceso de ejecución (Cassagne).
b) La ejecución del acto administrativo: ejecutividad; ejecutoriedad. Legislación
Nacional y Provincial.-
c) Fundamentos de la ejecutoriedad; problemática Constitucional, necesidad de

permisión expresa o razonablemente implícita. Actos no ejecutorios. Actos
ejecutorios. La denominada ejecutoriedad impropia.-
d) El principio de la irretroactividad del acto administrativo; jurisprudencia.-
PRINCIPIO DE IRRETROACTIVIDAD
- un acto administrativo es retroactivo cuando al reglar hechos, conductas o

situaciones anteriores a su vigencia, su aplicación afecta la órbita jurídica de los
administrados, alterando sus derechos adquiridos o privándolos de ellos
(Marienhoff). La re. troactividad del acto se opera cuando aquél se aplica a
relaciones o situaciones jurídicas realizadas con anterioridad, ya consumadas
antes de su eficacia.
- En nuestro ordenamiento jurídico rige la prohibición de la aplicación
retroactiva de los actos administrativos.
- El fundamento principal de la prohibición de la aplicación retroactiva de los
actos administrativos se halla en la protección de la garantía constitucional de
la propiedad, interesada en la no afectación de los derechos incorporados al
patrimonio del administrado (Cassagne).
- En este sentido, se ha afirmado en el campo del derecho administrativo que la
veda de la aplicación retroactiva de los actos administrativos se halla en el art.
13, LNPA, entendido como reglamentación de las garantías constitucionales
para los actos de alcance individual, norma coincidente -al igual que el art 83 de
la reglamentación de la LNPA-
Excepciones:
En ciertos supuestos, admitidos por la legislación, la jurisprudencia y la doctrina se

admite la aplicación 'retroactiva de los actos administrativos. El principio general
para admitirla es, como hemos dicho, que con ella no se lesionen derechos
adquiridos.
1) Cuando favorece al administrado. Y que la retroacción no lesione derechos o

intereses legítimos de terceros, ni el interés público.
2) Acto dictado en sustitución de uno anterior extinguido por revocación.
3) Acto de revocación en sede administrativa de! acto irregular, es decir,
afectado de nulidad absoluta.
4) Saneamiento del acto administrativo cuando éste es posible, por hallarse el
acto saneado sólo afectado de nulidad relativa.
5) El acto administrativo de aprobación de uno anterior, respecto de este
último.
6) Los casos en que la retroactividad es pactada contractualmente, siempre

que ello no responda a un proceder ilegítimo.
7) Cuando se tratare de actos declarativos, interpretativos o meramente
aclaratorios (los que se limitan a acreditar relaciones o situaciones
jurídicas, sin alterarlas).
Bolilla X
EL RÉGIMEN DE NULIDADES DE LOS ACTOS ADMINISTRATIVOS
 La teoría del Acto Administrativo y, particularmente, el capítulo sobre sus

nulidades, abrevó en un principio, y por un largo tiempo, en las aguas del
Derecho Privado. Luego, alcanzó su propio canal, específico de la autonomía de
esta rama del Derecho.
 Sin embargo, a pesar de su origen histórico y sus similitudes, no recurriremos a
las bases del derecho privado para analizar esta situación. Dado a que su
autonomía es un aspecto ya explicado por la CSJN.
 CSJN: Fallo ““Los Lagos S.A. Ganadera c/ Gobierno Nacional.”:
En este precedente, el Tribunal sostuvo que: (a) la teoría de la nulidad de los
actos administrativos es autónoma del Derecho Privado; (b) el principio básico
en el régimen de las nulidades del Derecho Público es la presunción de validez
de los actos estatales; (c) las nulidades del acto administrativo no son —en
ningún caso—manifiestas; y (d) el acto puede estar viciado de nulidad absoluta,
pero por el carácter no manifiesto de éstas —en virtud de su presunción de
validez— el juez no puede declararlas de oficio.
Las nulidades en los actos administrativos:
El criterio más relevante en el Derecho Público es aquel que distingue entre:
1) Los actos administrativos nulos de nulidad absoluta.

2) Los actos administrativos anulables de nulidad relativa.
Así, se distinguen estas dos situaciones jurídicas en los artículos 14 y 15 de la LPA.
Nulidad. ARTICULO 14.- El acto administrativo es nulo, de nulidad absoluta e insanable en

los siguientes casos:
a) Cuando la voluntad de la Administración resultare excluida por error esencial;

dolo, en cuanto se tengan como existentes hechos o antecedentes inexistentes o
falsos; violencia física o moral ejercida sobre el agente; o por simulación absoluta.
b) Cuando fuere emitido mediando incompetencia en razón de la materia, del

territorio, del tiempo o del grado, salvo, en este último supuesto, que la delegación
o sustitución estuvieren permitidas; falta de causa por no existir o ser falsos los
hechos o el derecho invocados; o por violación de la ley aplicable, de las formas
esenciales o de la finalidad que inspiró su dictado
Anulabilidad. Artículo 15.- Si se hubiere incurrido en una irregularidad, omisión o vicio que no
llegare a impedir la existencia de alguno de sus elementos esenciales, el acto será
anulable en sede judicial.
 VICIOS DE LOS ELEMETOS cuadro conceptual.
EL SANEAMIENTO Y CONVERSIÓN DEL ACTO ADMINISTRATIVO
- El acto administrativo anulable de nulidad relativa y el nulo de nulidad

absoluta, pueden ser objeto de saneamiento (art 19 LPA) o conversión (art 20
LPA), respectivamente.
Saneamiento.
ARTICULO 19. El acto administrativo anulable puede ser saneado mediante:
Ratificación. Confirmación.
a) ratificación por el órgano superior, b) confirmación por el órgano que dictó

cuando el acto hubiere sido emitido con el acto subsanando el vicio que lo
incompetencia en razón de grado y afecte. Los efectos del saneamiento se
siempre que la avocación, delegación o retrotraerán a la fecha de emisión del
sustitución fueren procedentes. acto objeto de ratificación o
confirmación.
Conversión.
ARTICULO 20.- Si los elementos válidos de un acto administrativo nulo permitieren

integrar otro que fuere válido, podrá efectuarse su conversión en éste
consintiéndolo el administrado. La conversión tendrá efectos a partir del momento
en que se perfeccione el nuevo acto.

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Derecho Administrativo I

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