Emisión de Bonos para reducir el impacto económico en el Perú

1. Antecedentes

El 15 de marzo del 2020, mediante Decreto Supremo N° 044-2020- PCM, se declaró el Estado
de Emergencia Nacional por 15 días calendario y se dispuso el aislamiento social obligatorio
(cuarentena), por las graves circunstancias que afectan la salud de la Nación a consecuencia
del brote de la COVID- 19.

El Estado de Emergencia que inicialmente sería por 15 días calendario, se ha prorrogado

sucesivamente, hasta el 30 de junio del presente. Si bien, a partir del 27 de abril se inició la
primera fase de reactivación progresiva de actividades y, actualmente, se ha iniciado la
segunda fase, lo cierto es que el país viene enfrentando más de 100 días de aislamiento social
obligatorio, que ha repercutido negativamente en la economía del país y la situación
económica de las familias peruanas.

En ese escenario, el gobierno nacional ha adoptado un conjunto de medidas excepcionales y

temporales para reducir el impacto de las medidas de aislamiento e inmovilización social
obligatoria en la economía nacional y en los hogares vulnerables, entre estas, la entrega de
subsidios monetarios (bonos) a diferentes sectores de la población.

No obstante, la elaboración de los padrones y la entrega de los bonos, puso en evidencia las
debilidades del Padrón General de Hogares que no cuenta con información actualizada para la
focalización de las intervenciones sociales del Estado, así como las dificultades de la población
en las zonas rurales y de las comunidades nativas, cuyas demandas de acceso a los servicios se
encuentran largamente postergadas.

La Defensoría del Pueblo, ha realizado el seguimiento a la entrega de los subsidios monetarios

destinados a hogares en situación de pobreza y pobreza extrema o a aquellos conformados por
personas que no cuentan con un empleo formal o por trabajadores independientes en
vulnerabilidad económica, que se han visto afectados ante las medidas de inmovilización social
obligatoria.

Los resultados que se muestran en el presente informe, nos permiten concluir en que hay
hogares que fueron beneficiados con un bono, pero aún tienen dificultades para cobrarlo y
otros que se encuentran en situación de vulnerabilidad, pero no han accedido a un subsidio
monetario. Por ello, es necesario que el Estado siga haciendo esfuerzos para brindar apoyo a
las familias en situación de mayor vulnerabilidad, más aún considerando que los efectos de la
pandemia no cesaran próximamente y el retroceso en la economía del país y el incremento de
la pobreza son inevitables.

Impacto económico
La idea de impacto económico, en este marco, alude al efecto que una medida, una acción o
un anuncio generan en la economía. Cuando algo tiene impacto económico, provoca
consecuencias en la situación económica de una persona, una comunidad, una región, un país
o el mundo.

3. Subsidios monetarios (bonos) otorgados para mitigar el impacto económico en las

familias ante la medida del aislamiento social obligatorio frente a la COVID- 19

Con la declaratoria del Estado de Emergencia, como medida para reducir la propagación de la
COVID-19 en nuestro país, el gobierno nacional implementó - paulatinamente- una serie de
medidas para el alivio en la economía de las familias peruanas afectadas con la paralización de
sus actividades económicas en este periodo de confinamiento obligatorio.

A consecuencia de la cuarentena dispuesta a nivel nacional desde el 16 de marzo y extendida

hasta el 30 de junio del presente,6 muchas personas han visto afectado su derecho al trabajo y
se han visto obligadas a paralizar sus labores, dejando de percibir ingresos, lo que los ha
puesto en una situación de mayor vulnerabilidad. En ese contexto, el presidente Martín
Vizcarra, a los pocos días del inicio del periodo de aislamiento social obligatorio, anunció la
entrega del bono “Yo me quedo en casa”

dirigido a los hogares en condición de pobreza y pobreza extrema, luego se aprobó el bono a
los trabajadores independientes, el bono para hogares del ámbito rural y, por último, el un
bono familiar universal, con lo que se pretende asistir a más de 6.8 millones de hogares
peruanos.

Bono "Yo Bono Bono Bono

me quedo "Independiente" "Rural" "Familiar
en casa" Universal"

Decreto de Decreto de Decreto de Decreto de

Urgencia Nº Urgencia N° Urgencia N° Urgencia N°
027- 2020 033- 2020 042- 2020 052- 2020
(16/03/20) (27/03/20) (19/04/20) (05/05/20)
Decreto de
Urgencia Nº
044- 2020
(21/04/20)

Fuente: El Peruano

Elaboración: Defensoría del Pueblo.

4. Principales dificultades en el otorgamiento de los subsidios monetarios (bonos)

De la revisión de los casos recibidos en la Defensoría del Pueblo y el seguimiento realizado a la
regulación de los subsidios monetarios otorgados por el gobierno, en el marco de la
declaratoria de Emergencia Nacional frente a la COVID-19, se ha observado una serie de
dificultades en la implementación de los 4 subsidios monetarios adoptados en esta pandemia,
que ha impedido la atención oportuna a las familias peruanas en situación de mayor
vulnerabilidad, por sus precarias condiciones económicas, a los impactos de la COVID-19, entre
ellos:

4.1. Problemas vinculados con el padrón de beneficiarios

Respecto a los padrones de beneficiarios de los distintos subsidios monetarios podemos

advertir las siguientes observaciones:

a) Información desactualizada del Padrón General de Hogares

Los cuatros (4) subsidios monetarios otorgados por el gobierno nacional (Bono “Yo me quedo
en casa”, Bono “Independiente”, Bono “Rural” y el Bono “Universal Familiar”) han tenido al
Padrón General de Hogares (PGH) como la principal fuente de información para identificar a
los beneficiarios/as. Sin embargo, esta base de datos administrada por el Sistema de
Focalización de Hogares (Sisfoh) al no estar actualizada, ha generado múltiples dificultades
para focalizar adecuadamente la asistencia social prevista en esta crisis sanitaria.

El Ministerio de Desarrollo e Inclusión Social, a través de la Dirección de Operaciones de la

Dirección General de Focalización, tiene a su cargo la operatividad del Sistema de Focalización
de Hogares (Sisfoh) que, a su vez, genera y administra el Padrón General de Hogares (PGH),14
que almacena información de los hogares y sus integrantes, así como la composición del hogar
y su clasificación socioeconómica.

El Sisfoh fue creado con el fin de brindar información socioeconómica a los programas sociales
para que identifiquen y seleccionen a sus usuarios y usuarias.15 Este sistema tiene a cargo el
proceso de determinación de la clasificación socieconómica (CSE), el mismo que es requerido
para acceder a las intervenciones públicas focalizadas como Pensión 65, Juntos, Contigo, Beca
18 y el SIS, entre otros. Asimismo, esta clasificación puede ser: pobre extremo, pobre o no
pobre.16

b) Riesgo de corrupción en el Padrón General de Hogares

En el marco de la labor de supervisión de la Defensoría del Pueblo, se tomó conocimiento de

10 casos de servidores públicos de las municipalidades distritales de Pallasca (Ancash),
Ascención (Huancavelica), Víctor Larco Herrera (La Libertad), Chancaque (Piura) y Gregorio
Albarracín (Tacna), así como de las municipalidades provinciales de Azángaro y Melgar-Ayaviri
(Puno) y Tumbes (Tumbes), que habrían sido beneficiados con el Bono “Yo me quedo en casa”,
otorgado a hogares en condición de pobreza o pobreza extrema, seleccionados de acuerdo a la
información del Sisfoh, mientras que algunos servidores que laboran en la Municipalidad
Distrital de Florencia de Mora (La Libertad) habrían resultado favorecidos con el Bono
“Independiente”.

Asimismo, en algunos de los casos se advirtió que se trataba de autoridades locales o de los
responsables de las Unidades Locales de Empadronamiento designados por las autoridades
municipales o de trabajadores de las referidas unidades.

• Beneficiarios/as fallecidas o residentes en el extranjero

• Cobro en agencias bancarias alejadas de sus domicilios

• Personas privadas de la libertad o en Centros de Atención de Personas Adultas

Mayores o en mal estado de salud

• Beneficiario/a en espera de fecha, turno y/o lugar de cobro

• Beneficiarios retirados del padrón y personas no beneficiarias del bono

• Dificultades con la modalidad de pago por Banca Celular

• Entrega del bono a través de Empresas Transportadoras de Valores

¿ES SOSTENIBLE PARA LA ECONOMÍA MANTENER LOS BONOS DEL ESTADO?

12 de septiembre de 2021

La República

Los bonos resuelven urgencias. Desde que empezó la pandemia, el Estado implementó seis
programas de este tipo de subsidio con diferentes nombres para aliviar los bolsillos de hogares
y grupos empobrecidos. El gobier- no de Pedro Castillo repartirá el bono Yanapay de 350 soles
que comenzará a ser distribuido este 13 de septiembre y llegará a más de 13 millones de
peruanos. Ya no será repartido por familia sino por persona. El objetivo es inyectar dinero a los
hogares en condición de pobreza para pagar la canasta básica familiar –afectada por el alza de
precios–, las deudas o, incluso, dinamizar el consumo para la reactivación de la
macroeconomía. Recibir esta ayuda para algunos peruanos es vital, dicen algunos
economistas. Sin embargo, otros opinan que este subsidio es un alivio temporal de la pobreza
que no resolverá los problemas de fondo, como el incremento del desempleo y la
informalidad. El Gobierno deberá afinar sus estrategias para reflotar la economía a largo plazo.
“La solución es la promoción de la inversión”

Contextos de emergencia ameritan soluciones de emergencia. Es por eso que muchos

gobiernos del mundo han tomado medidas sin precedentes ante la crisis causada por el
COVID-19. Entre los instrumentos más utilizados han estado las transferencias monetarias. El
Perú no ha sido la excepción, y durante el año pasado se hicieron esfuerzos enormes para
ayudar con bonos del Estado al presupuesto de millones de familias. Para este año, el MEF
estima un gasto de S/ 8.000 millones para subsidios monetarios por el contexto de la
pandemia. Eso equivale a casi un punto del PBI. Cada vez que el Gobierno anuncia un bono
nuevo, el déficit fiscal sube en aproximadamente 0,75% del PBI. Eso puede estar bien en
contextos de emergencia y siempre que las transferencias sean bien focalizadas –que lleguen
solo hacia quienes más lo requieren–, pero de ninguna manera es una política sostenible a
mediano plazo. El espacio fiscal está llegando al límite y la primera señal de preocupación real
–la rebaja en la calificación crediticia de Moody’s– ya llegó. Es importante entender que la
política de subsidios a los más vulnerables ya existe y se da a través de Juntos, Pensión 65, y
otros programas más pequeños. Si queremos resolver el problema de fondo, la solución
sostenible es la mejora en la competitividad y la promoción de la inversión.

Yanapay es un paliativo”

Entiendo que la pregunta se refiere a si el país tiene la capacidad fiscal para afrontar el gasto
que implican los bonos. La respuesta es hasta cierto punto trivial: siempre se pueden ajustar
otros gastos para permitir este y man- tenernos en la senda fiscal del marco macroeconómico
multianual. Sin embargo, la pregunta relevante no es si tenemos capacidad para asumir el
gasto, sino si esta es la mejor forma de usar nuestros escasos recursos fiscales. La respuesta es,
en mi concepto, un claro no. Hay que entender que programas como el del bono Yanapay son
un paliativo a una situación de escasas oportunidades de empleo adecuado, en ningún caso
son una solución. Estos programas tienen todo el sentido cuando las circunstancias impiden o
hacen muy riesgosa la actividad económica, como en el contexto de la pandemia. En la
actualidad tiene más sentido y es más eficiente generar las condiciones para que surjan esas
oportunidades, esto es, para que haya mayor inversión privada y se genere empleo formal. El
pueblo no quiere regalitos del Gobierno, quiere oportunidades para mejorar su situación. El
Gobierno parece más bien empeñado en todo lo contrario. Desde las políticas públicas, tiene
más sentido invertir en el desarrollo de habilidades en los jóvenes, que incrementen su
empleabilidad y su capacidad de generar ingresos.

No es una medida duradera”

La aprobación de un nuevo bono para los más afectados por la crisis nos obliga a recordar la
diferencia entre mecanismos de alivio y superación de la pobreza y aquellos que buscan
propiciar más empleo de calidad e ingresos de forma permanente. Cada objetivo requiere sus
propios instrumentos y, a más complejo el objetivo, mayor el diseño coordinado de varios
instrumentos. Está claro que la entrega del bono de una única vez apunta a un alivio temporal
de la pobreza, pero de ninguna forma cambiará la situación de vulnerabili- dad de los hogares
más afectados. Aunque el dinero se destine a compra de alimentos e inclusive a pagar alguna
deuda, su impacto multiplicador en la economía será poco significativo pues no es un impulso
fiscal permanente. A esto debe sumarse la dificultad conocida de realizar una buena
focalización para evitar que el bono llegue a quienes no les correspondería la ayuda. Ya que el
bono se traducirá en un alivio extremadamente temporal, debe quedar claro que de ninguna
manera es una panacea y que, desde una perspectiva de recuperación sostenida del nivel de
vida, una economía debe ser capaz de generar empleo de calidad a largo plazo, lo cual pasa
necesariamente por lograr mayor inversión pridvaa que impulse la productividad. La
postpandemia obliga a ir más allá de la simple contención de la economía.

Nuevas medidassssssssssssssssssssssssssssssssss

En medio de la campaña presidencial, el Fondo Monetario Internacional (FMI), propuso una

serie de medidas entre las cuales destacó la entrega de bonos por el valor de 2760 soles. Esto
con el fin de reducir los niveles de pobreza del país, el cual se ha visto incrementado en 6%
debido a la crisis económica generada por el Covid-19.

La entrega de bonos, y de este tipo de asignaciones en general, siempre se ha encontrado

presente en el debate nacional. Ya sea en contra o a favor, este tema ha generado revuelto en
quienes, por un lado, piensan que esta práctica tendría como consecuencia un aumento en el
gasto fiscal y quienes, por otro lado, piensan que esto es un medio necesario para evitar que
los niveles de pobreza sigan en aumento.

En medio de este debate, el cual se intensificó debido a la campaña electoral y la posición de

ciertos candidatos con respecto a la entrega de bonos, el FMI en su reporte anual del 2021
publicado el 24 de marzo recomendó la entrega de un bono de 2760 soles a la población
vulnerable. Ello como una de las principales medidas a adoptar por parte del estado peruano
para hacerle frente a los estragos económicos causado por la Covid-19 y la implicancia que
este ha tenido en la calidad de vida de los ciudadanos, sobre todo las que se encuentran en el
umbral de la pobreza.

Bonos

Fuente: República

Es evidente que la crisis económica provocada por el Covid-19 ha agudizado las desigualdades
y afectado aún más a las personas en situación vulnerable. Según data del FMI, la pobreza en
el país ha experimentado un aumento de 6%, pasando de 21.7% el 2019 a 27.5% el 2020; y,
aunque este aumento ha sido significativo el fondo señaló que la situación pudo ser mucho
más grave y que la pobreza en el país pudo haber crecido hasta los 31.7%, si es que el
Gobierno no hacia entrega del Bono familiar universal de S/ 760 a las familias vulnerables
durante el 2020.

Es debido a este escenario que la entidad internacional consideró importante la asignación de

un nuevo bono durante año para ayudar a disminuir de una manera rápida los niveles de
pobreza. En el mismo documento se señala que no bastará con la recuperación que la
economía podría experimentar este año y que sin este tipo de subsidios, las expectativas son
que la pobreza se mantenga un 4.8 % por encima de los niveles del 2019.

Cabe destacar que, si bien el Gobierno peruano implementó la entrega de bonos de 600 y 760
soles durante el año pasado, según el fondo, su impacto seria marginal y solo lograría
disminuir el nivel de pobreza en 0.7 %. Es por debido a esto que la entidad propuso la
alternativa de los bonos; en su informe señala que la que más ayudaría a la reducción de la
pobreza este 2021 es la entrega de 2,760 soles a beneficiarios de los programas sociales
Juntos, Pensión 65 y los hogares en condiciones de pobreza tanto en zonas urbanas o rurales
del país.

El costo estimado que la aplicación de esta medida tendría en las finanzas públicas sería
aproximadamente 2.3% del PBI, lo cual equivaldría a cerca de 17,250 millones de soles. Es
necesario precisar que el Gobierno peruano sí cuenta con los fondos para provisionar este
nuevo subsidio, esto debido a que en el corto plazo y por el carácter urgente de la situación
hay recursos que se pueden utilizar y destinar para asegurar la provisión de los sectores más
vulnerables durante este año; además, en el mismo documento, el fondo señala que el
gobierno peruano cuenta los fondos suficientes para lograr mantener el déficit fiscal.

En este punto es válido preguntarse si este bono tendría alguna influencia en la reactivación
económica. En una primera instancia, como se mencionó anteriormente, esta medida servirá
para que las familias más afectadas por la crisis económica puedan disponer de un ingreso que
les permita asegurar su subsistencia durante, por lo menos, este 2021. Además, con la entrega
de este bono se les otorgara dinero a las personas para que estas se hagan cargo de sus gastos,
esto ocasiona que tanto la compra de bienes como de servicios aumente y la economía en
general se vea beneficiada por este efecto.

Es evidente que la aplicación de esta recomendación del FMI tendrá efectos positivos en el
país, pero diversos expertos señalan que no se debe caer en el error de sobreestimar el efecto
que tendrá la entrega de estos bonos en la economía. Hoy en día, no existe un estudio real que
nos indiquen el nivel de impacto de este bono en la economía del país; algunos economistas
señalan que la entrega de esta asignación por parte del estado podría tener un efecto marginal
sobre la recuperación de la actividad económica; además indican que es muy probable un
efecto en la recaudación fiscal podría llegar a ser mínima.
Cabe precisar que esta recomendación del FMI se debe tomar como una medida de urgencia
de corto plazo en el que es necesario generar y distribuir recursos a la población más
vulnerable. Tanto para el mediano como para el largo plazo, diversos expertos señalan que
debería promoverse un consenso entre las fuerzas políticas del país para priorizar la
reactivación económica y una reforma tributaria.

En conclusión, el bono de 2760 soles propuesto por el FMI puede llegar a tener un impacto
bastante positivo en la reducción de los niveles de pobreza, se calcula que con la aplicación de
esta recomendación la pobreza caería a un 20.8% en el 2021, una tasa más baja que la del
2019. Además, esta tendría un efecto positivo en la economía en general; y aunque este
impacto no sería muy significativo, se debe resaltar el hecho que esta medida ayudaría a
buena parte de la población peruana.

CONCLUSIONES

1. La paralización de las actividades productivas y comerciales en el país, a consecuencia

del cumplimiento del aislamiento social obligatorio, dispuesto por el gobierno nacional en el
contexto de la declaratoria del Estado de Emergencia y la Emergencia Sanitaria para evitar la
propagación de la COVID-19, ha afectado duramente la economía de las familias peruanas,
sobre todo de aquellas que se encuentran en situación de pobreza y pobreza extrema, pero
también de aquellas cuyo sustento familiar se ha visto afectado por la paralización de sus
actividades independientes, la reducción de sus remuneraciones o el desempleo.

2. El esfuerzo del gobierno nacional para brindar ayuda económica a los hogares más
afectados por las medidas dispuestas frente a la COVID-19, como la entrega de subsidios
monetarios extraordinarios, no ha logrado la finalidad de constituirse en un apoyo oportuno
para el sustento de las familias en situación de mayor vulnerabilidad ante la pandemia. Ello
debido a que no ha alcanzado al universo de familias que requieren de dicho apoyo, así como
tampoco ha sido oportuno para las familias que siendo beneficiarias de un bono tuvieron
dificultades para cobrarlo o que, incluso, aun no pueden cobrarlo debido a: i) información
desactualizada en el padrón, ii) formas de pago no adecuadas para algunas realidades, iii) falta
de capacidad de respuesta de los canales de orientación, consultas y reclamos implementados
por las entidades responsables y iv) falta de criterios para la atención de casos de personas
privadas de su libertad, personas adultas mayores en centros de atención y personas en grave
estado de salud. Todo ello se evidenció en los 1132 casos recibidos y tramitados por la
Defensoría del Pueblo relacionados al Bono “Yo me quedo en casa” y al Bono Rural.

16. Según el Consejo Fiscal, este año, la economía del país podría tener una caída de entre
el 10% y 20% del PBI,44 lo cual traerá como consecuencia un incremento de la pobreza.
Asimismo, en la encuesta de IPSOS correspondiente al mes de abril del 2020, el 41% de la
población encuestada señaló haber pedido su empleo o no están percibiendo ingresos por lo
que era su trabajo, lo cual afecta en mayor medida a los sectores menos favorecidos. En ese
sentido, es necesario que el gobierno nacional llegue con la asistencia económica a los hogares
en situación de mayor vulnerabilidad que aún no ha sido atendidos.