LA SEGURIDAD SOCIAL EN

NICARAGUA:
DIAGNÓSTICO Y
RECOMENDACIONES
PARA SU REFORMA
Investigador principal:
Carmelo Mesa-Lago
Catedrático de Servicio Distinguido Emérito de Economía
Universidad de Pittsburgh

Colaboradores de la investigación:
• Manuel Israel Ruiz Arias
• Adolfo José Acevedo Vogl
• Sergio Santamaría Zapata

Dirección y distribución:
Instituto Nicaragüense de Investigaciones y Estudios Tributarios (INIET)

Auspicio:
• Instituto Centroamericano de Estudios Fiscales (ICEFI)
• Fundación Coen
• Instituto de Estudios Estratégicos y Políticas Públicas (IEEPP)
• Instituto Nicaragüense de Investigaciones y Estudios Tributarios (INIET)

Diagramación y diseño de portada:

Francisco Javier Urroz Obando

Managua, Nicaragua
28 de febrero del 2020

El contenido de este documento es responsabilidad exclusiva del autor. En ningún caso podrá atribuírseles
posiciones vinculantes a las instituciones y colaboradores. Se prohíbe la reproducción total o parcial de la
obra con fines comerciales. Podrá citarse en investigaciones académicas haciendo referencia a los créditos
correspondientes.
Índice
Presentación 10

I. Introducción 14

II. Resumen del Sistema de Seguridad Social 18

III. Diagnóstico

A. Cobertura 20
1. De la PEA en pensiones y la población total en salud
2. Comparaciones en América Latina
3. Adultos mayores
4. Razones de la baja cobertura

B. Prestaciones 31
1. Pensiones
2. Salud

C. Solidaridad social y equidad de género 42

1. Solidaridad social
2. Equidad de género

D. Administración y eficiencia 45
1. Empleados y salarios
2. Eficiencia hospitalaria

E. Financiamiento 48
1. Contribuciones
2. Evasión y mora
3. Balance financiero
4. Inversiones de la cartera
5. Reservas técnicas
6. Impacto del envejecimiento
7. Proyecciones actuariales
IV. Conclusiones 70

A. Diálogo social 70
B. Legislación fragmentada y compleja 70
C. Estadísticas 71
D. Cobertura 71
E. Prestaciones 72
F. Solidaridad social y equidad de género 73
G. Gastos administrativos y eficiencia 73
H. Financiamiento 74

V. Recomendaciones para la reforma del sistema 78

A. El modelo de reforma: paramétrica o estructural 78
B. Diálogo social y busca de consenso 79
C. Unificación de la legislación, real autonomía del INSS 79
D. Publicación de estadísticas faltantes, transparencia y educación pública 80
E. Extensión de la cobertura 80
F. Condiciones de acceso más viables y prestaciones suficientes 81
G. Reforzamiento de la solidaridad social y la equidad de género 83
H. Reducción de gastos administrativos y mayor eficiencia 83
I. Sostenibilidad financiera y actuarial 84
Cuadros y gráficos
CUADROS
1. Comparación de Indicadores Generales en América Latina
2. Nicaragua, Indicadores Económicos, 2006-2018
3. Nicaragua, Cobertura de la PEA en Pensiones y de la Población Total en Salud,
1980 a 2017
4. Comparación de la Cobertura de la PEA y Adultos Mayores en América Latina,
2014-2015
5. Comparación de la Cobertura de la Población por Salud en América Latina, 2013
6. Nicaragua, Distribución de Asegurados por Actividad Económica 2000, 2008 y 2017
7. Nicaragua Asegurados Facultativos como Porcentaje de Asegurados Activos Totales,
2010 a 2018
8. Nicaragua, Distribución de Asegurados Activos (2006 y 2017) y de la Población e
Índice de Urbanización y Ruralización por Departamentos, 2017
9. Comparación de Indicadores de Pensiones en América Latina, 2015-2016
10. Nicaragua, Monto Mensual Promedio de Pensiones por Tipo, 2017
11. Nicaragua, Pensión Promedio IVM Ordinaria Mensual Ajustada al IPC y a la Tasa
de
Cambio y como Proporción de la Canasta Básica de Alimentos, 2006 a 2017
12. Comparación de Indicadores de Salud en América Latina, 2015-2016
13. Nicaragua, Servicios de Salud del INSS, 2006 a 2017
14. Nicaragua, Distribución Porcentual de la Población y los Asegurados por Género,
2006 a 2017.
15. Nicaragua, Número y Monto de Pensiones Ordinarias Mensuales de IVM por Tipo
y
Género, 2013 y 2017
16. Nicaragua, Indicadores de Eficiencia Administrativa del INSS, 2006 a 2017
17. Nicaragua, Empleados por Ocupación, Concentración y Nivel Salarial, 2011-2017
18. Nicaragua, Tasas de Cotización a los Programas de IVM, EM, RP y VG, antes y
después de la Reforma de 2019
19. Comparación de Tasas de Contribución a la Seguridad Social en América Latina,
2015-2016
20. Nicaragua, Estimados de la Mora Patronal, 2010 a 2017
21. Nicaragua, Balance Financiero del INSS, 2001 a 2017
22. Nicaragua, Ingresos por Inversiones como Porcentaje del Total de Ingresos del INSS,
1990 a 2017
23. Nicaragua, Distribución de Instrumentos de la Cartera de Inversiones del INSS,
2010 a 2017
24. Nicaragua, Reservas Técnicas del INSS, 2009 a 2018
25. Nicaragua, Impacto del Envejecimiento en el Financiamiento del INSS, 2015 a 2050
26. Indicadores Clave de la Seguridad Social de Nicaragua y Orden en la Región,
2014-2017
GRÁFICOS
1. Nicaragua, Cobertura de la PEA por Pensiones y de la Población por Salud, 1980 a 2017
2. Nicaragua, Cobertura de la Población Adulta Mayor por Pensiones Contributivas, 2007 a 2016
3. Nicaragua, Informalidad y Formalidad de la PEA Ocupada por Categoría, 2012
4. Cobertura de la Seguridad Social Contributiva, Cuentapropistas y Empleadores Cotizantes como
Proporción de la Categoría Respectiva en América Latina, 2015
5. Nicaragua, Incremento de Pensionados IVM, con y sin Pensión Reducida, 2007 a 2017
6. Ordenamiento de 18 Países Latinoamericanos por el ĺndice Multidimensional de Protección Social,
2002 y 2012
7. Distribución de las Mujeres por Tipo de Ocupación en 19 Países Latinoamericanos, 2015
8. Nicaragua, Número de Empleados y Salarios como Porcentaje de Gastos Totales del INSS, 2006 a
2017
9. Nicaragua, Superávit y Déficit Operativos y Globales y Adquisición de Activos no Financieros del
INSS, 2001 a 2017
10. Nicaragua, Distribución de la Cartera de Inversiones por Instrumentos, 2010 a 2017
11. Nicaragua, Evolución del Fondo de Inversión y Distribución de la Cartera por Instrumentos de
Mayor y Menor Liquidez y Riesgo, 2010 a 2017
12. Nicaragua, Caída de la Reserva Técnica del INSS, 2009 a 2018
13. Aumento de la Expectativa de Vida de Mayores de 60 años en América Latina y el Caribe, entre
1995-2000 y 2020-2025
14. Nicaragua, Proyección de Ingresos, Egresos y Saldo de IVM, 2009 a 2073
15. Proyección de Ingresos, Egresos y Fondo de Reserva entre 2010 y 2030
Apéndice y glosario
APÉNDICES
1. Nicaragua, Características de la Cobertura, 2010 y 2014
2. Nicaragua, Estimados Alternativos de la Cobertura de la Población en Salud, 2006 a
2017
3. Nicaragua, Explicación de los Flujos de Caja del INSS (Cuadro 20)
4. Nicaragua, 17 Tipos de Pensiones de Vejez, 2018

GLOSARIO
BD Beneficio definido
BID Banco Interamericano de Desarrollo
CD Contribución definida
CEPAL Comisión Económica para América Latina y el Caribe
C$ Córdoba
COSEP Consejo Superior de la Empresa Privada
EM Programa de Enfermedad-Maternidad
EMP Empresas Médicas Previsionales (después IPSS)
FIDEG Fundación Internacional para el Desafío Económico Global
FMI Fondo Monetario Internacional
FUNIDES Fundación Nicaragüense para el Desarrollo Económico y Social
IDS Índice de Desarrollo Humano
INIDE Instituto Nacional de Información y Desarrollo
INIET Instituto Nicaragüense de Investigaciones y Estudios Tributarios
INSS Instituto Nicaragüense de Seguridad Social
IPC ĺndice de Precios al Consumidor
IPSS Instituciones Proveedoras de Servicios de Salud
IVA Impuesto al valor agregado
IVM Programa de Invalidez, Vejez y Muerte
MINSA Ministerio de Salud
NBI Necesidades Básicas Insatisfechas
OCDE Organización de Cooperación y Desarrollo Económicos
OIT Organización Internacional del Trabajo
OMS Organización Mundial de la Salud
OPS Organización Panamericana de la Salud
PEA Población económicamente activa (fuerza de trabajo)
PIB Producto Interno Bruto
RP Programa de Riesgos Profesionales
SNUS Sistema Nacional Unificado de la Salud
USA Unidades de Salud Acreditadas
PRESENTACIÓN
Presentación
E
sta entrega que a pinceladas esboza un breve
recorrido del nacimiento, evolución y
desarrollo
de nuestra seguridad social, inicia recordando que
en Nicaragua tuvo su punto de partida el 12 de
enero de 1957, momento que determinó la entrada
en vigencia de la Ley de Seguridad Social (Decreto
No. 161) y su Reglamento (Decreto No. 7).
Este joven sistema fue desplegando su incidencia
durante los primeros veintitrés años de vida,
sin mayores contratiempos ni cambios
extraordinarios o de especial importancia. No
obstante, después de instaurado el gobierno
sandinista tuvo lugar en 1982 un primer cambio
del marco jurídico de la seguridad social,
expresado en una nueva Ley (Decreto No. 974) y
Reglamento (Decreto No. 975) que a pesar del
contexto de profundos cambios revolucionarios
cristalizados a la sazón durante más de una década
(1979-1990), irónicamente ello no se tradujo en
una renovación estructural del sistema de
seguridad social.
Con la ruptura de aquella revolución que se quedó
atrás para siempre, la década de los años 90 colocó
sobre la agenda nacional hechos relevantes que
poco a poco afectaron la estabilidad del sistema
de seguridad social, provocando de esta manera
alteraciones institucionales en su marco sustantivo
y jurídico. Un ejemplo significativo: en 1993
asistimos a la imposición de facto de clínicas
médicas previsionales, respaldadas en simples
acuerdos ministeriales, experimento que continuó
por encima de las garantías de legalidad.
Trascurrida la primera mitad de la década, un
trascendental acontecimiento jurídico en el
país –la nueva reforma constitucional de 1995–
restableció la potestad tributaria con la intención
que residiera de manera exclusiva e indelegable en
la Asamblea Nacional.
Pensamos todos que la discrecionalidad y abusos
provenientes del Poder Ejecutivo, creando,
modificando y eliminando tributos, había llegado
su fin. Recuérdese que en nuestra legislación
vigente
los aportes a la seguridad social constituyen una
modalidad específica de tributo. Pero las
ulteriores administraciones se encargaron
sucesivamente de transgredir la Constitución
Política, al extremo de pretender en el año 2000
la implantación del sistema privado de
Administración de Fondos de Pensiones (AFP).
Dicha aventura no se concretó, pese a las olas
privatizadoras que para entonces campeaban en la
región.
Las graves y arriesgadas fluctuaciones en los
regímenes de seguridad social, prosiguieron
imprimiéndole peligrosa inestabilidad a un sistema
que daba muestras de fatiga social y problemática
administración. La ineficiencia técnica, junto a
galopantes muestras de opacidad y comprobados
casos de corrupción, en particular desde el
ámbito de las inversiones, alcanzaron cotas de
comprometedora sostenibilidad.
Este panorama que se multiplicó a partir de la
segunda década del siglo XXI, observa un
profundo deterioro de la institucionalidad y de
una crisis financiera sin precedentes, impactando
además en los niveles de cobertura, que en 2018
retrocedieron al 21% existente en 1984, ¡34 años
atrás! Los dieciséis estudios actuariales
contratados por los gobiernos de turno durante
los últimos veinte años, fueron incapaces de
apuntalar rutas constructivas hacia soluciones
eficaces en el futuro inmediato.
En suma, después de sesenta y tres años de
existencia del sistema de seguridad social en
Nicaragua, queda claro que su envejecimiento
no ha sido causado por el simple tránsito del
tiempo, sino más bien por socavamientos de su
naturaleza misma, autonomía y transparencia
financiera del Instituto Nicaragüense de Seguridad
Social (INSS).
Ahora invito a otear nuestra reciente coyuntura
nacional a fin de extraer experiencias inéditas en la
búsqueda de ideas frescas, estudios transformadores
y soluciones priorizadas. Para ello nos
remontaremos a un hecho extraordinario suscitado
dos años atrás. Nos referimos al acontecimiento
nacional de alcances
jamás imaginados, que tuvo como detonante el
Decreto No. 3-2018 (aunado a irreversibles delitos
medioambientales contra la Reserva Indio Maíz
que semanas atrás habían sido denunciados).
Esta normativa oficialista pretendía crear un
impuesto a las pensiones de los jubilados, y
aunque la medida fue derogada de inmediato a
causa del rechazo unánime de la población, ya era
demasiado tarde. El estallido social –en cuya
vanguardia brillaron los heroicos y sacrificados
estudiantes universitarios– tomó cuerpo y se
irradiaba por los cuatro puntos cardinales del
país. Un diálogo nacional se visualizaba como
alternativa de solución pacífica, ante el alzamiento
cívico del memorable
18 de abril de 2018, hito que marcó para siempre el
rumbo de Nicaragua.
El primer intento de esta naturaleza entre Gobierno
y connotados representantes de la sociedad civil,
tuvo lugar el 16 de mayo 2018. Al finalizar la
sesión –el país entero siguiéndolo en vilo por los
medios de comunicación– surgió un detalle poco
observado, acaso inadvertido por los 117 asistentes
que se retiraban del Seminario Interdiocesano
Nuestra Señora de Fátima con la mano alzada el
asesor económico presidencial urgido solicitaba
exponer en ese momento un plan integral de
reformas a la seguridad social (enlace: https://
ww w.face b o o k.c o m/ C a n a l C a t o lico Ni c a r a g u a/
videos/987715454738152/). Aludía el funcionario
aquel espinoso tema que durante 28 días mantenía
paralizada la vida nacional, con motivo de la
sublevación ciudadana. Y mientras los delegados
abandonaban el recinto de sesiones, el moderador
del evento, monseñor Rolando Álvarez, aseguraba
al proponente que sería atendida su solicitud,
previa inclusión en la respectiva agenda de trabajo.
Paradójicamente, he aquí la sorpresa, desde
entonces a la fecha ¡han transcurrido 22 meses!,
sin que el Ejecutivo haya sometido alguna
propuesta oficial, excepto el sorpresivo y violento
Decreto Presidencial No. 6-2019, que afectó a los
asegurados de manera retroactiva y por demás
severa, al
11
disminuir el monto de las futuras pensiones hasta
en un promedio del 50%. Como resultado
inmediato de semejante medida, en 2019 fueron
perjudicados 26 mil asegurados, y en el año 2020
ascenderá a 30 mil.
Es innegable que la actual crisis de sostenibilidad
de la seguridad social en nuestro país, ha tocado
fondo. Resulta prioridad nacional la búsqueda y
sistematización de causas y, ante todo, soluciones
integrales mediante la realización de estudios
rigurosos para auscultar verdades, diagnosticar
e interpretar hechos de obligada referencia, que
pudiesen respaldar las transformaciones esenciales
y urgentes del sistema de seguridad social.
Fue en 2017 que un grupo de expertos
independientes conformado por Manuel Israel
Ruiz Arias, Adolfo Acevedo Vogl, Sergio
Santamaría Zapata y Julio Francisco Báez Cortés –
que durante años venían realizando propuestas,
aportando ideas y propiciando debates sobre el
tema– consideró que nadie mejor que el
Catedrático de Servicio Distinguido Emérito de
Economía de la Universidad de Pittsburgh,
profesor Carmelo Mesa-Lago, podría entregarle a
Nicaragua el estudio “LA SEGURIDAD SOCIAL
EN NICARAGUA. DIAGNÓSTICO Y
RECOMENDACIONES PARA SU REFORMA”.
Esta formidable investigación del doctor Mesa-
Lago, llega en el momento propicio. Estamos
seguros de que su loable esfuerzo y resultados
tangibles que hoy entregamos al público,
contribuirán a estos desafíos. El Instituto
Nicaragüense de Investigaciones y Estudios
Tributarios (INIET) hace llegar al maestro su
gratitud y reconocimiento.
Julio Francisco Báez Cortés
Presidente Ejecutivo INIET
Managua, 9 de marzo del
2020
I INTRODUCCIÓN
 Introducció
n

E n los últimos dos decenios, este es el tercer estudio que realiza el suscrito investigador principal sobre la
seguridad social en Nicaragua. En 1997 hizo un diagnóstico abarcador sobre todo el sistema de seguridad
social, recomendaciones detalladas para mejorarlo y una evaluación actuarial del sistema en aquel momento
y sobre las recomendaciones propuestas (Mesa-Lago, y otros 1997). En 2010 llevó a cabo un estudio de la
protección social de Nicaragua comparado con otros tres países centroamericanos (Mesa-Lago y De Franco,
2010). El presente documento se concentra en la seguridad social, específicamente en los programas IVM y
EM del INSS; no se tratan otros programas como RP, víctimas de guerra y pensiones especiales,
prestaciones económicas a corto plazo, y otros programas de protección social.

En esta introducción se comparan los indicadores generales económico-sociales de Nicaragua con los de
los otros países latinoamericanos, a fin de colocar a la primera en el contexto regional; después se revisan
los principales indicadores económicos nicaragüenses entre 2006 y 2017 para evaluar el desempeño en este
período. A continuación, se resumen brevemente los aspectos principales de la seguridad social en Nicaragua
con el objeto de ofrecer una visión general al lector. El meollo del estudio es un diagnóstico profundo del
sistema, enfocado en cinco aspectos fundamentales asentados en los principios tradicionales desarrollados
por la OIT: 1. cobertura de la población, de la PEA y de los adultos mayores; 2. suficiencia de las
prestaciones;
3. solidaridad social y equidad de género; 4. gastos administrativos razonables y eficiencia; y 5.
sostenibilidad financiera y actuarial. Seguidamente se resumen las principales conclusiones del estudio y, en
base a estas se recomiendan una serie de medidas para mejorar los cinco aspectos del sistema. Siempre que
es posible, se comparan las características del sistema nicaragüense con las de otros países de la región, con
el objeto de que pueda apreciarse el nivel del primero.

El investigador principal es el único responsable de este estudio, pero agradece el valioso apoyo de INIET y
su Presidente Julio Francisco Báez Cortés, así como del equipo consultor, especialmente Manuel Israel Ruiz
Arias y Adolfo José Acevedo Vogl, y de Sergio Santamaría en la última revisión, todos los cuales hicieron
posible este estudio. También la colaboración de José Incio Coronado Doctorando en Ciencia Política en la
Universidad de Pittsburgh, por la tabulación de las encuestas de hogares de Nicaragua y otros 17 países
latinoamericanos que sirvieron de base a las comparaciones de cobertura, así como a la ayuda de José
Francisco Ortiz, OIT sede de San José Costa Rica por proveer información valiosa.

Indicadores económico-sociales de Nicaragua en el contexto regional y su evolución en 2006-

2017

El grado de envejecimiento de la población de Nicaragua es “incipiente”, se coloca en el cuarto grupo, en

la posición 17 de 20 países, o sea, tiene la cuarta población más1 joven, pero el proceso se está acelerando y
para 2070 será el segundo país más envejecido (CEPAL, 2018). Esto acarreará repercusiones adversas para
el sistema de seguridad social. Según envejece la población disminuye la cohorte más joven y,
eventualmente, la cohorte productiva mientras que aumenta la cohorte mayor, como resultado, la relación
de trabajadores activos cotizantes por un pensionado se reduce haciendo más difícil el financiamiento del
un sistema de reparto colectivo (prima media escalonada). Actualmente la esperanza de vida al nacer del
hombre es la novena mayor entre los 20 países, mientras que la de la mujer es la oncena mayor (Cuadro 1),
lo que implica una expectativa de vida más larga para los pensionados, así como enfermedades más
complejas y terminales; además, es más caro atender la salud de un adulto mayor que la de un niño o un
joven. Todo lo cual generará costos mayores en la seguridad social y presión sobre el Estado para ayudar a
financiar el sistema.

1
Múltiples cuadros del estudio de CEPAL carecen de información de Nicaragua o la última disponible es de 2014
(posiblemente por no tener la última encuesta de hogares), lo cual hace imposible en estos casos comparar este país con el
resto de la región.
Hay dos encuestas periódicas sobre pobreza en Nicaragua: la de FIDEG (independiente) y la de INIDE
(oficial). La primera muestra que la incidencia de pobreza en la población descendió de 44.7% en 2009 a 39%
en 2015; en la zona rural la pobreza era de 58.8% comparada con el 22.1% en la zona urbana (FIDEG,
2016). La segunda fuente indica que bajó de 48.3% a 24.9% entre 2005 y 2016 (INIDE, 2017).

Basado en la primera Nicaragua se ordenaba en decimoquinto lugar mayor en la región, mientras que basado
en la segunda subía al octavo lugar (Cuadro 1). Sin embargo, el porcentaje de hogares con necesidades
básicas insatisfechas (NBI) aumentó entre 2009 y 2015 como sigue: cero NBC de 41% a 48%, un NBI de
32.6% a 4.2%, y dos NBI de 41% al 48% (FIDEG, 2016). El índice Gini de desigualdad de Nicaragua bajó
entre 2001 y 2009, pero aumentó en 2014, cuando se colocaba en el octavo lugar mayor de la región.

Por otra parte, Nicaragua tiene el tercer Ingreso Nacional Per Cápita—dólar internacional con paridad de
poder adquisitivo—menor en la región (sólo Haití y Honduras quedan por debajo) y se coloca en el quinto
lugar más bajo en la región por el Índice de Desarrollo Humano, solo Guatemala, Haití, Paraguay y
República Dominicana tienen un índice inferior (Cuadro 1).

Cuadro 1. Comparación de Indicadores Generales en América Latina, 2017

Población Esperanza vida (años) Incidencia Índice INB por b
a IDH
Países Total 65 o más pobreza (% Ginia habitanteb (orden
Hombre Mujer población) (coefic.) (PAP$)
(millones) años (%) mundial)
Argentina 44.2 11 73 80.4 30.3 0.392 20,945 77
Bolivia 11 7 67 72.1 38.6 0.453 6,155 98
Brasil 209 9 72.1 79.3 13.3 0.511 14,145 92
Chile 18 11 77.2 82.1 11.7 0.453 21,665 65
Colombia 49 8 71 78.2 28 0.521 12,762 89
Costa Rica 4.9 10 77.7 82.4 20.5 0.5 14,006 63
Cuba 11.3 15 78 81.9 7,455 62
Ecuador 16.6 7 73.9 79.3 22.9 0.445 10,536 88
El Salvador 6.4 8 69.1 78.1 32.7 0.421 7,732 85
Guatemala 16.9 5 70.4 76.8 59.3 0.535 7,063 113
Haití 10.9 5 61.4 65.8 1,657 142
Honduras 9.3 5 71.2 76.3 65.7 0.48 4,466 101
México 129.1 7 74.9 79.7 50.6 0.504 16,383 73
c
Nicaragua 6.4 6 72.6 78.6 39.0 0.495 4,747 103

Panamá 4.1 8 75.3 81.3 22.1 0.513 19,470 100

Paraguay 6.8 6 71.1 75.5 28.9 0.497 8,182 104
Perú 32.1 7 72.6 77.9 20.7 0.452 11,295 86
R. Dominicana 10.7 7 71 77.3 30 0.47 12,756 107
Uruguay 3.4 15 74 81 9.4 0.391 19,148 55
Venezuela 32 7 70.8 78.9 32.6 0.378 15,129 101
a b c
La gran mayoría 2016, algunos 2014-2015. 2015. Para 2015 según FIDEG (2016); la encuesta de INIDE
(2017) da 24.9% para 2016.
Fuentes: Elaboración propia basada en UNDP, 2016; FIDEG, 2016; CEPAL, 2017; INIDE, 2017; OPS-OMS, 2017.

Salvo en la recesión de 2009, la economía de Nicaragua creció a una tasa alta que promedió 5% anual en 2007-
2017; 4% per cápita), una de las mayores de la región; no obstante, la crisis económica de Venezuela, la caída
de los precios mundiales de materias primas y la crisis político-económica nicaragüense de 2018 afectó dicho
crecimiento, con una caída del PIB de 3.8% en 2018 y 5.3% en 2019 (CEPAL, 2018, 2019; para un análisis
detallado de la crisis político-institucional ver FUNIDES, 2019).

15
 Introducció
n

El desempleo declarado alcanzó su cima en 10.5% en 2010 debido a la recesión, pero disminuyó a 5.2% en
2017; no hay cifra oficial para 2018, pero en ese año hubo 453,000 despidos, por lo que debe haber
aumentado
considerablemente (FUNIDES, 2019). El salario medio real aumentó 9.1% entre 2010 y 2017; entre 14 países
de la región hubo diez en que el salario real creció más que en Nicaragua y cuatro en que creció menos (no
hay
2
cifras para 2019). Por otra parte, el índice de precios al consumidor aumentó al doble en el período. El
balance
fiscal había arrojado un pequeño superávit con una tendencia decreciente pero en 2018 hubo déficit de 0.9%
del PIB (que se mantuvo en 2019), el primero desde 2009 (CEPAL, 2018, 2019; FUNIDES, 2019). El valor del
córdoba respecto al dólar casi se redujo a la mitad en el período (Cuadro 2).

Cuadro 2. Nicaragua, Indicadores Económicos, 2006-2018 (en porcentajes e índices)

Salario IPC Cambio
Tasas de Balance
Años PIB PIB p/c Desempleo real b c C$/
a Interés Fiscal d
(índice) Anual Índice US$

2006 4.2 2.8 7.0 99.3 10.2 100.0 11.6 1.8 18.0
2007 5.3 3.9 5.9 97.2 16.2 116.2 13.0 1.9 18.9
2008 3.4 2.1 8.0 93.3 12.7 118.2 13.2 0.0 19.8
2009 -3.3 -4.5 10.2 98.8 1.8 127.2 14.0 -0.7 20.8
2010 4.4 3.1 10.5 100.0 9.1 129.0 13.3 0.4 21.9
2011 6.3 5.0 8.1 100.1 8.6 140.1 10.8 1.6 23.0
2012 6.5 5.2 8.7 100.5 7.1 150.0 12.0 1.5 24.1
2013 4.9 3.7 7.7 100.7 5.4 158.1 15.0 1.0 25.3
2014 4.8 3.6 8.5 102.4 6.4 168.3 13.5 0.6 26.6
2015 4.9 3.7 7.7 105.1 2.9 173.1 12.0 0.3 27.9
2016 4.7 3.6 6.3 107.5 3.1 178.5 11.4 0.4 29.3
2017 4.9 3.8 5.2 109.1 5.7 188.6 10.9 0.5 30.8
2018 -4.1 -5.1 114.4 4.8 197.7 10.4 -0.4 31.4

a
Salario promedio de afiliados al INSS. bA corto plazo. c Resultado primario. d Tasa de cambio
oficial. Fuentes: Elaboración propia basada en CEPAL, 2017, 2018; Banco Central, 2018a, 2018c;
índice de IPC calculado por el autor.

La severa crisis político-económica afectó adversamente a otros indicadores en 2018 y 2019 comparados con
2017: la formación bruta de capital fijo en 2018 disminuyó en 4.6 puntos porcentuales del PIB y otros 1.9
puntos
en 2019 (había crecido a un promedio anual de 6.5% en 2007-2017); la balanza de pagos global se tornó
negativa
de US$300 millones a –US$513 millones en 2018 (hubo otra caída en 2019), mientras que las transferencias
netas
de recursos lo hicieron de US$611 millones a –US$905 millones; las reservas internacionales declinaron en
20%
en 2018 y otro 1% en 2019, las remesas externas en 47% en 2019 y la inversión externa directa en 60% en
2018;
y la deuda pública bruta del gobierno central aumentó en dos puntos porcentuales del PIB (CEPAL 2018,
2019).
Más aún las donaciones externas, principalmente de Venezuela, se contrajeron en 18.4%. La crisis provocó
un
incremento de la incidencia de la pobreza de 20.4% en 2017 a 23.5% en 2018 (se proyecta aumentará a 30% en
2019) y ha ocurrido un deterioro en los servicios educativos y sanitarios, así como un aumento de la
violencia
(FUNIDES, 2019). El impacto de la crisis en la seguridad social se analizará en la sección F.
 Introducció
n

2
Debe observarse que, a diferencia de otros países, el salario medio de Nicaragua es el de los asegurados en el INSS, el cual
debe ser superior al salario medio del país.

16
I
BREVE RESUMEN DEL
SISTEMA ACTUAL DE
SEGURIDAD SOCIAL
Breve resumen del sistema actual de seguridad
social
 Breve resumen del sistema actual de seguridad
social

BREVE RESUMEN DEL3 SISTEMA ACTUAL recaudaciones asignadas a salud (financiamiento), y

DE SEGURIDAD SOCIAL.
Existen tres regímenes de seguro social a cargo del
INSS: a. el Régimen Integral, que cubre los riesgos
de invalidez, vejez y muerte (IVM), enfermedad-
maternidad (EM) y riesgos profesionales (RP); b.
el Régimen de Invalidez, Vejez y Muerte, y
Riesgos Profesionales (IVM-RP), sin EM, y c. el
Régimen Facultativo, para los grupos no
asalariados, que puede ser integral cubriendo los
riesgos de IVM y EM (no RP) o sólo cubrir IVM
o EM. En 2017, la distribución de asegurados entre
los cuatro regímenes era como sigue: 77.5% al
Régimen Integral; 4.7% a IVM-RP,
8.3% al Régimen Facultativo integral y 9.2% al
facultativo IVM (INSS, 2018).
Además, el INSS tiene a su cargo la administración
de dos programas de pensiones4 no contributivas:
Víctimas de Guerra y Especiales. Las primeras eran
31,757 a fines de 2017 y se incrementaron entre
2007 y 2017, mientras que las segundas eran 1,969
y su número ha ido disminuyendo y eventualmente
desaparecerá. Estas pensiones se cargan al INSS
y deberían ser financiadas por el Presupuesto
Nacional. Por último, hay prestaciones
económicas
para funeral, asignaciones familiares, subsidios
de corto plazo por enfermedad común y laboral,
incapacidad, maternidad y lactancia, además de
otros programas de servicios sociales de carácter
complementario. Estas prestaciones no serán
tratadas en este estudio.5
Desde 1979 hasta fines de 1993, se estableció el
Sistema Nacional Unificado de Salud (SNUS), a
cargo del Ministerio de Salud (MINSA) al cual se
traspasó la infraestructura del INSS. En 1993, el
INSS retomó EM pero el programa opera mediante
una separación funcional entre financiamiento-
compra y provisión de servicios. El INSS realiza las
con ellas compra la prestación de una canasta
básica de servicios de salud a las Instituciones
Proveedoras de Servicios de Salud—IPSS (antes
Empresas Médicas Previsionales—EMP), quienes
son las encargadas de suministrar los servicios. La
creación de las EMP privadas con fines de lucro
se hizo al margen de la Constitución y la ley de
seguridad social, las cuales estipulan que sus
servicios deben ser públicos y cuya responsabilidad
corresponde al Estado (Ley, Considerando VI).
En forma independiente del INSS, funcionan dos
institutos que brindan prestaciones económicas y
de salud (estas con hospitales propios): el Instituto
de Previsión Social Militar (creado en 1995),
para los miembros del Ejército de Nicaragua, y el
Instituto de Seguridad Social y Desarrollo
Humano (creado en 1979 y legalizado en 1996)
que cubre a los miembros del Ministerio de
Gobernación, así como la policía, bomberos,
seguridad del Estado, sistema penitenciario,
migración y extranjería. No se pudo obtener
información sobre estos dos institutos, a pesar de
las gestiones realizadas, y por ello no serán
analizados aquí.
En abril 18 de 2018, el gobierno nicaragüense
promulgó el Decreto No. 3-2018 que, en vez de
acometer una reforma integral de la seguridad
social, se limitó a aumentar las cotizaciones,
eliminar el tope del salario mínimo imponible,
modificar la fórmula de cálculo para reducir las
pensiones, eliminar un tipo de ajuste de las
pensiones, e imponer un aporte de los
pensionados para EM. Esto provocó una serie
de demonstraciones y protestas que forzaron a su
derogación mediante el Decreto No. 4-2018, pero
en enero de 2019 se promulgó el Decreto No.
6-2019 que, en muchos aspectos, es más duro que el
derogado en 2018 (en el estudio se analizará
dicho decreto y sus efectos).

3
Esta sección se basa en la Ley de 1982 actualizada; Mesa-Lago y otros, 1997; Ruiz, 2010, 2018.
4
Víctimas de guerra y familiares, mineros no asegurados, brigadistas de alfabetización, milicias populares, vigilantes
revolucionarios, trabajadores de circo mayores de 60 años, trabajadores de educación popular, combatientes de la producción
agrícola, combatientes defensores de la patria, niños huérfanos de guerra, pensiones de gracia y servicios a la patria.
5
Para las prestaciones sociales ver Mesa-Lago y De Franco, 2010; Martínez Franzoni y otros, 2010; CEPAL, 2018.
III DIAGNÓSTICO
Diagnóstic
o
A.
COBERTURA
1. Cobertura de la PEA en pensiones y de la
población por salud
El Considerando IV del Decreto 974 de 1982,
establece que el “Derecho de Seguridad Social,
por su sentido de universalidad… debe cubrir a
toda la población”. Están obligatoriamente
cubiertos por la Ley (art. 5 y 6): todos los
trabajadores dependientes (asalariados) ya sean
eventuales, temporales o permanentes, los
miembros de cooperativas de producción
debidamente reconocidas, así como de
asociaciones de profesionales o gremiales y de
trabajadores independientes (cuenta propia)
propiamente organizadas, y los integrantes de
los programas de reforma agraria. La Ley de
1982 obligó a los trabajadores del campo,
temporales y permanentes, a afiliarse al régimen
IVM-RP, pero el Acuerdo No. 17 de 1994 de la
Presidencia del INSS, suspendió la afiliación de los
temporales y mantuvo la afiliación obligatoria de
los permanentes cuando la empresa emplea a 10 o
más de estos trabajadores. En 1979, se dispuso la
cobertura obligatoria de los trabajadores del
servicio doméstico, pero desde 1994 hasta el
presente se estimula la afiliación facultativa (Ruiz,
2018). La Ley autoriza la incorporación
facultativa al seguro social a los trabajadores
independientes que no estén el régimen obligatorio,
los familiares no remunerados de un empleador, y
los empleadores incluyendo los dueños de
propiedades agrícolas.6 Además del asegurado, están
cubiertos su esposa o compañera (solo en
maternidad), el esposo si es mayor de 60 años o
inválido y los hijos menores de 12 años o
incapacitados. El asegurado activo y sus familiares
cubiertos tienen derecho a utilizar los servicios de
las IPSS. El asegurado cesante debe ser atendido
por los hospitales públicos y puede afiliarse al
régimen facultativo.
6
El Consejo Directivo del INSS fijará las modalidades y requisitos especiales para la incorporación facultativa (art. 7).
El Considerando VII de la Ley afirma que,
después de 25 años de su promulgación, la
cobertura solo abarcaba el 10% de la población. La
cobertura de la PEA puede medirse basada en
cifras administrativas del INSS o por las encuestas
de hogares, el Cuadro
3 utiliza las primeras. La cobertura alcanzó su
cénit con el 29.6% en 1985 con la extensión al
campo de IVM-RP (durante la Junta de
Gobierno de Reconstrucción Nacional), después
descendió a 14.3% en 1995 (Presidencia de Violeta
Chamorro), y de ahí ascendió con algunas
oscilaciones hasta 26.6% en 2017 (Presidencias de
Enrique Bolaños y Daniel Ortega). A pesar del
repunte, la cobertura en 2017 era 3 puntos
porcentuales menor que la de 1985, aunque más
del doble que en el decenio del 70. Entre
noviembre de
2017, cuando alcanzó la cima, y junio de 2018, el
número de asegurados activos se redujo en
110,898 debido a la contracción económica
(Acevedo, 2018).
La cobertura de la PEA en Nicaragua, basada en
encuestas de hogares, da cifras inferiores a la
medida por cifras administrativas en dos años:
en 2010 es 17.3% versus 21.3% y en 2014 es
22.3% versus
27.3% (Apéndice 1). Sin embargo, en la mayoría
de los países de la región, la cobertura por
encuestas es mayor que las cifras administrativas,
porque capta a los asegurados en programas
separados como Gobernación y Ejército en
Nicaragua (Mesa-Lago,
2017). Una posible explicación de esta diferencia,
es que la cobertura administrativa podría estar
sobreestimada debido a que incluye asegurados que
se han pasado del sector formal al informal, un
tema que sepamos no ha sido objeto de
investigación.
Cuadro 3. Nicaragua, Cobertura de la PEA en Pensiones y de la Población Total en Salud, 1980 a 2017

a
Partes de las series de población y PEA son
proyecciones y hay correcciones en diversas ediciones
del Anuario del
b

21
 Asegurados
Población Cobertura (%)
(miles)
(miles)
Diagnóstic
Años
a a b c o Pop.
Total PEA Activos Todos total d PEA e

(1) (2) (3) (4) (4/1) (3/2) INSS, esto afecta a los cálculos de cobertura. Incluye a
1980 2,524 873 123 502 19.9 16.8 aseguradosenlosregímenesintegral,IVM-EMyfacultativo;
excluye a asegurados en el Ejército Nacional y el
c
1985 2,976 980 176 687 23.1 29.6 Ministerio de Gobernación. Estas cifras no son
publicadas por el INSS y han sido deducidas por el
1990 3,510 1,207 165 638 18.2 21.7 investigador principal basado en los porcentajes de
cobertura de la población total; en el texto se analiza su
1995 4,426 1,478 138 632 14.3 14.3 veracidad. d En 1980-1990, solo cubre prestaciones
2000 5,071 1,815 316 17.4 monetarias (subsidios), porque los asegurados y sus
e
beneficiarios recibían atención médica del SNUS. La
2005 5,450 1,853 395 833 15.3 21.3 serie es calculada por el investigador principal, basada en
las cifras absolutas; las series históricas del INSS ofrecen
2006 5,522 2,203 439 950 17.2 19.9 porcentajes ligeramente menores en 2005-2014.
f
2007 5,596 2,273 476 995 17.8 20.9 La caída en este año se debió al cambio en la
metodología de las encuestas.
2008 5,669 2,308 496 1,071 18.9 21.5
2009 5,742 2,282 516 1,157 20.1 22.6 Fuentes: Elaboración propia basada en cifras
administrativas de Mesa-Lago y otros, 1997 (1980-
5,815 2,811 547 1,238 21.3
f 1990); INSS, 2007 a 2018.
2010 19.4
2011 5,888 2,855 596 1,371 23.3 20.8
La2012
cobertura
5,963 de la población
3,054 en
644salud 1,482
confronta24.8el
problema
21.0 que el INSS no publica las cifras absolutas de
la2013
población
6,134cubierta y,
3,235 las que aparecen
687 en
1,599 el Cuadro
26.0 3,
21.2han sido deducidas basadas en los porcentajes de
cobertura oficiales. Se ha hecho un estimado de la población cubierta entre 2006 y 2017, basada en los varios
grupos
2014 que6,198 3,256 los porcentajes
la integran; 725 1,694 27.3
de cobertura 22.2 inferiores a los oficiales y la diferencia aumenta
son
desde
2015 6,262 3,247 810 1,881 30.0 25.0
5.8 puntos6,328
2016 porcentuales
3,308 en 2006
878a 8.6 2,057
puntos en32.42017, 26.5
con un promedio anual de 7 puntos (ver Apéndice
2).
2017 6,393 3,427 914 2,056 32.1 26.6

La cobertura de la población en salud, basada en los porcentajes oficiales de cobertura ha seguido una
trayectoria similar a la de la PEA: cima de 23.1% en 1985, caída a 14.3% en 1995, y crecimiento gradual
hasta 32.1% en
2017, en este caso 9 puntos mayor a la cima. A partir de 2010, la cobertura de salud es más alta que la
de la PEA en pensiones, usual en la región, debido a los dependientes del asegurado activo y a los
pensionados (Cuadro 3 y Gráfico 1). No obstante, téngase en cuenta que no todos los asegurados activos
del régimen obligatorio tienen cobertura de salud, porque parte están en el régimen IVM-RP sin EM;
además los beneficiarios de pensiones reducidas no tienen derecho a EM.

7
Si se utilizan nuestros estimados, la cobertura en 2017 sería 23.5%, virtualmente igual a la de
1985.

22
 Gráfico 1. Nicaragua, Cobertura de PEA por Pensiones y de Población por Salud, 1980 a
2017

Fuentes: Cuadro 3.

2. Comparaciones de cobertura en América Latina

No hay cifras administrativas comparables en la región sobre la cobertura de la PEA por pensiones.8 Una
comparación de dicha cobertura, basada en encuestas de hogares en 15 países de la región en 2014-2015,
ordena a Nicaragua en el cuarto lugar más bajo (decimosegundo), con tres países por debajo: Bolivia,
Honduras y Paraguay (Cuadro 4).

Cuadro 4 . Comparación de Cobertura de la PEA y Adultos Mayores en

América Latina, Basadas enmayores
Adultos Encuestas de Hogares, 2014-2015 (%)
(65 y más)
Países PEA
Contributiva No Contrib.a Total
Argentina 90.0
Bolivia 18.2 20.4 96.0 96.4
Brasil 57.6 84.2
b
Chile 64.7 59.7 27.8 87.1
Colombia 34.2 27.2 0.0 27.2
Costa Rica 66.8 47.0 19.7 66.8
b
Ecuador 44.3 25.9 38.8 62.8
El Salvador 28.2 10.5 5.7 16.2
Guatemala 19.3
a
Honduras 18.2 9.6 0.0 9.6 Algunos países implantaron la pensión no
b
contributiva después de la encuesta. b La
México 32.4 28.4 47.8 70.6 suma de las dos columnas es diferente al total
publicado por la CEPAL.
Nicaragua 22.3 24.1 0.0 24.1 Fuentes: Elaboración propia basada en
CEPAL, 2018; excluye a Nicaragua cuyas
Panamá 52.1 45.6 33.0 78.6 cifras se calcularon basadas en la encuesta
21.7 16.0 30.3 46.2 de 2014 (Apéndice 1); El Salvador y la R.
Paraguay Dominicana (que sobreestima la cobertura
Perú 32.9 27.2 20.6 47.8 de la PEA) fueron calculados basados en
las encuestas de 2015 y 2013
R. Dominicana 37.1 17.2 0.0 17.2 respectivamente (Mesa-Lago,
Uruguay 71.6 87.4 2017); no hay cifras para Cuba y
Haití.
Venezuela 60.4 0.0 60.4

8
No hay cifras administrativas de Nicaragua sobre la cobertura de la PEA ocupada por pensiones estimada por la OIT (2018) para
16 países (excluye a Cuba, Haití, Nicaragua y Venezuela).
La cobertura de salud por la población en
Nicaragua se otorga a los hijos menores de 12 años
o incapacitados (los últimos desde 2015), y a la
esposa o compañera del asegurado, pero solo en
maternidad, lo cual limita fuertemente la
cobertura. Una comparación con el resto de la
región indica que sólo Ecuador y Honduras no
otorgan cobertura en enfermedad a la cónyuge (en
el primero puede asegurarse pagando una
contribución adicional). Respecto a la cobertura
de los hijos, la edad máxima en Nicaragua solo
es inferior en Guatemala y Honduras (7 y 11
años respectivamente) e igual en El Salvador, en
el resto de la región, la edad máxima promedio
es de 18 años, además varios países la extienden
si el hijo estudia (SSA-ISSA,
2018). Una comparación de la cobertura en salud
hecha alrededor de 2013, basada en encuestas de
hogares en 16 países latinoamericanos, muestra
que la inferior era la de Nicaragua, menor a la de
Bolivia, Honduras y Paraguay, similar al orden
en pensiones (Cuadro 5). Debe notarse que la
susodicha comparación se basa en afiliados y no en
cotizantes, algo que se ha demostrado infla la cifra
de cobertura (Mesa-Lago, 2017).9 Según el cuadro,
la cobertura de Nicaragua en 2013 era 36.3%, la
más baja de la región y casi la mitad de la
cobertura promedio regional de 67.6%. Basados en
cotizantes, la cobertura descendía a 26%
(Cuadro 3), pero no hay cifras similares para la
comparación. Otro problema es que, al menos en
Brasil, Costa Rica, El Salvador y Panamá, las
encuestas no permitieron separar la cobertura de
las pensiones y la de salud (Sojo, 2017). De forma
que aunque imperfectas, las cifras del Cuadro 5 son
las únicas disponibles.10

Cuadro 5. Comparación de la Cobertura de la Población por Salud

en América Latina, 2013 (en porcentajes, basada en afiliados)

Cobertura de la población por programas de salud

Países a Total Hombres Mujeres

Argentina
b 65.1 66.4 63.5
Bolivia 45.4 42.1 51.0
Chile 96.0 95.3 97.0
Colombia 92.8 91.6 94.4
Costa Rica 87.8 85.9 90.7
Ecuador b 66.0 62.3 72.1
El Salvador 51.0 47.7 56.6
Guatemala 44.5 42.5 48.9
Honduras 37.2 31.8 47.7
México 77.0 75.0 80.3
Nicaragua 36.3 30.2 48.3
Panamá 79.0 76.5 82.7
Paraguay 45.6 43.4 48.5
Perú 67.9 66.7 69.7 aAños: 2005 Nicaragua, 2006 Guatemala,
R. Dominicana 77.7 76.6 79.1 2010 Honduras, 2011 Bolivia y 2012 México;
no hay información para Cuba, Haití y
Uruguay b 99.1 98.8 99.4 Venezuela.b Zonas rurales.
América Latina 67.6 65.2 71.6 Fuentes: Sojo, 2017.

⁹ Cuando no hay cifras de cotizantes se usan las cifras de afiliados (independientemente si han cotizado o no) y algunas
preguntas no son lo suficientemente precisas.
10
Conversación por correo electrónico de Mesa-Lago con Ana Sojo, 27 marzo 2018.
 Diagnóstic
o

3. Cobertura de los adultos mayores

El Gráfico 2 estima que la cobertura de adultos mayores por pensiones de vejez y viudez entre 2007 y 2016
(basada en cifras administrativas) aumentó de 17% a 31%. Sin embargo, la cifra calculada de la encuesta de
hogares de 2014 es 24.1% versus 27.4% en el Gráfico, tres puntos porcentuales menor (Apéndice 1). Basado
en la cifra de la encuesta, Nicaragua se ordena en noveno lugar entre 14 países, por encima de Bolivia, El
Salvador, Paraguay y R. Dominicana (Cuadro 4).

Pero en el último decenio se han establecido pensiones no contributivas o asistenciales (“sociales”) en 16

países de la región (Cuadro 9). Los cuatro países que carecen de dicha pensión son Haití, Honduras,
Nicaragua y la República Dominicana (en la última establecida por ley aún no ejecutada). Debe aclararse
que en Nicaragua se promulgó una ley de pensiones de gracia en 1982, que concedía pensiones no
contributivas (“especiales”) a adultos de más de 60 años o inválidos de cualquier edad que sean vulnerables,
pero se dejaron de otorgarse desde 1990 hasta la fecha, por lo que actualmente no existen, aunque hay
1,969 concedidas (Ruiz, 2018). El Cuadro 4 muestra que estas pensiones (salvo en El Salvador) cubren
entre 20% y 96% de los adultos mayores— la última en Bolivia, un país de nivel socio-económico similar al
de Nicaragua. Además, han jugado un papel crucial en ampliar la cobertura de los ancianos y reducir
notablemente la pobreza (Bosch y otros, 2013; Rofman y otros, 2013; OCDE/BID/Banco Mundial, 2015;
OIT, 2017; CEPAL, 2018).

Gráfico 2. Nicaragua, Cobertura de la Población Adulta Mayor por

Pensiones Contributivas, 2007 a 2016

Fuente: CELADE, 2013;

Acevedo, 2017a, basado
en cifras administrativas
del INSS, 2008 a 2017.

Al no otorgar actualmente Nicaragua esta pensión, el total de los adultos mayores cubierto (por
pensiones contributivas y no contributivas) es igualmente 24.1%, bajando del noveno al decimocuarto lugar
entre 18 países; cuatro países por debajo de Nicaragua son El Salvador, Guatemala, Honduras y la República
Dominicana, los tres últimos carecen de dichas pensiones, mientras que en El Salvador han sido introducidas
recientemente. En Nicaragua, en 2015, las personas de 65 a 74 años y 75 años y más tenían tasas de
actividad laboral de 52.3% y 25.4% respectivamente, o sea, se veían obligados a trabajar a pesar de su alta
edad, porque no cotizaron a la seguridad social o las pensiones que recibían eran insuficientes para cubrir
las necesidades más elementales (FIDEG, 2016).
 Diagnóstic
o

4. Razones de la baja cobertura de 2009 (FIDEG, 2015). Un ordenamiento de 18

La causas de la baja cobertura de la PEA y su
relativo lento crecimiento en Nicaragua son de
dos tipos: a) externas: en general, la economía crea
empleos precarios e informales de bajos ingresos
y productividad, por lo cual la base impositiva
que genera los ingresos del sistema está limitada
(Acevedo, 2019a); específicamente son obstáculos:
el grado de informalidad de la fuerza de trabajo, el
tamaño de la empresa, el ingreso, la educación, y
el desempleo; y b) internas: la limitada capacidad
del sistema para adaptarse a la transformación del
mercado laboral y afiliar a los grupos difíciles de
incorporar, así como el incumplimiento por
los empleadores del pago de las cotizaciones (el
análisis general y comparativo de esta sección se
basa en Mesa-Lago, 2017).
a. Causas externas: informalidad
Hay una relación positiva en los países entre la
proporción de la PEA formal y el nivel de la
cobertura (preponderante en los países más
desarrollados), y lo opuesto respecto a la PEA
informal (preponderante en los países menos
desarrollados). Se ha visto (sección I) que
Nicaragua se ordena en decimosexto lugar entre
los 20 países latinoamericanos por el IDH, y
en el decimoctavo país en cuanto a su INB por
habitante. La proporción de la mano de obra
ocupada en el sector informal en Nicaragua creció
de 72.4% en 2009 a una cima de 75.3% en
2010 y luego bajó a 72.3% en 2015, similar al nivel
países en base a la PEA ocupada urbana en
sectores de baja productividad (microempresas,
empleados domésticos y trabajadores
independientes) en 2014 colocó a Nicaragua y
Bolivia como las dos más altas:
57.5% y 57.6% respectivamente (CEPAL,
2016).11
El Cuadro 6 presenta la distribución porcentual
de la fuerza laboral nicaragüense por actividad
económica entre 2000 y 2017, y la distribución
porcentual del total informal y formal entre
dichas actividades en 2012 (no hay información
posterior).12En el período, las actividades que
concentran dos tercios de la informalidad
(agricultura y comercio: 24.9% y 18.3%)
crecieron; la actividad manufacturera disminuyó
y tiene una menor participación en la
informalidad (5.6%), y le siguen hoteles y
restaurantes que también aumentaron (4.7%).
El servicio doméstico, que también se expandió,
tiene 4.4% de la informalidad total. Por otra parte,
las actividades públicas, como electricidad, gas y
agua, administración, defensa y seguridad social,
así como la intermediación financiera, no tienen
informalidad pero han decrecido. En resumen,
ha ocurrido un incremento de nueve puntos
porcentuales en la informalidad, especialmente
en las actividades que concentran esta (salvo la
industria manufacturera), y un decremento en las
actividades públicas y financieras que son formales,
por lo que extender la cobertura se hace cada vez
más difícil si no hay una reforma en el sistema para
promover la inclusión.

11
La distribución del 57.5% nicaragüense fue como sigue: 34% cuenta propia y familiares no remunerados, 14.8%
asalariados en microempresas (virtualmente no son profesionales o técnicos), 4.7% empleadores de microempresas, y 4.1%
empleadas domésticas; todas las categorías crecieron desde 1993 (CEPAL, 2016).
12
Al comparar la distribución de los asegurados y la de la población ocupada, por actividad económica, se notan
distribuciones que no encajan, por ejemplo, en la agricultura los porcentajes respectivos son 24.9% y 34.7%, mientras que en
minas son 0.6% y 0.5%, en la primera parece haber sub-cobertura y sobre-cobertura en la segunda (Cuadro 6 y FIDEG,
2016).
 Cuadro 6. Nicaragua, Distribución de Asegurados por Actividad Económica 2000, 2008 y
2017, y Distribución Porcentual del Total Informal entre Actividades, 2012 (en porcentajes
Actividad económica 2000 2008 2017 Informalidad (%)ª
Agricultura, ganadería, caza 5.4 7.6 8.4 24.9
y silvicultura

Pesca 0.2 1.0 0.7 0.3

Explotación minas y canteras 0.6 0.5 0.6 0.3

Industria manufacturera 22.6 22.3 18.2 5.6

Electricidad, gas y agua 2.1 1.0 1.2 0.0

Construcción 4.5 2.7 3.6 2.8

Comercio al por mayor y 10.0 11.0 17.5 18.3
al por menor
Hoteles y restaurantes 2.0 2.7 2.7 4.7

Transporte, almacenamiento 3.2 3.4 4.1 2.7

y comunicación

Intermediación financiera 2.8 3.5 2.4 0.1

Actividades inmobiliarias, 3.8 5.8 7.2 0.0

empresariales, alquiler
Administración pública, 23.1 24.7 18.2 0.0
defensa, seguridad social

Enseñanza 12.5 5.4 3.5 0.9

Servicios sociales y de salud 2.8 3.7 2.9 4.2

Otros servicios 2.8 3.2 3.4 0.0 a No se trata del porcentaje de informalidad
en cada actividad económica, sino de la
comunales, sociales y distribución porcentual del subtotal informal
personales (69.2%) y del subtotal formal (30.8%) entre
Servicio doméstico 0.1 0.7 5.1 4.4 las actividades económicas. b Según
FIDEG, (2016) la informalidad en 2012 era
Organizaciones y órganos 0.8 0.8 0.3 0.0 de 73.5%, mayor que el 69.2% en el cuadro.
extraterritoriales Fuente: Elaboración propia basada en INSS,
2006, 2010, 2018; informalidad de encuesta
Total 100.0 100.0 100.0 69.2b de hogares 2012.

El Gráfico 3, muestra la distribución porcentual de la informalidad y formalidad total entre los trabajadores
ocupados por categoría ocupacional. La mayor informalidad se concentra entre 13los trabajadores por cuenta
propia: 30.8% y sólo 5% son formales, en su mayoría profesionales contratados. Le siguen los trabajadores
familiares sin remuneración: 17.4% versus 1.9% formales. Los empleados y obreros asalariados, los más fáciles
de incorporar, son 21% formales pero aún hay 11.7% informales que están probablemente en micro-
empresas.

13
Una barrera para la incorporación de los trabajadores informales (mayormente independientes) al régimen facultativo
integral, es la altísima contribución que deben pagar (más de cuatro veces la del trabajador asalariado en el régimen integral
obligatorio) por la falta de empleador quien aporta el grueso de la cotización cuando hay una relación de dependencia.
 Gráfico 3. Nicaragua, Informalidad y Formalidad de la PEA Ocupada por Categoría, 2012

Fuentes: Acevedo, 2017a, basado en encuesta continua de hogares 2012 e INIDE,

2013.

Los trabajadores por cuenta propia y familiares sin paga concentran un 53% de un total de 70% informal;
no se desglosan los empleados domésticos que en su enorme mayoría son informales. No se especifica a
los trabajadores agrícolas, aunque es probable que estén en “peones y jornaleros” con 5% en cada
categoría de informal y formal. Los empleadores informales son 5% versus 0.1% formales, porque la gran
mayoría está en microempresas. El Gráfico 4 muestra que, respecto a los trabajadores por cuenta propia y
empleadores, en
2015 Nicaragua se ordenaba entre los cuatro países con menor
cobertura.

Gráfico 4. Cobertura de la Seguridad Social Contributiva, Cuentapropistas y Empleadores

Cotizantes como Proporción de la Categoría Respectiva (2015 y variación porcentual 2005-2015)

Fuente: OIT, 2018.

No obstante, el INSS ha conseguido extender la cobertura facultativa voluntaria, mediante una campaña
agresiva de afiliación. En 2010 sólo un 1.2% del total de asegurados activos estaba en el régimen facultativo,
pero en 2017 había aumentado a 17%, una experiencia importante en el contexto regional (Cuadro 7). Pero
téngase en cuenta que el sector informal representa 72% de la fuerza laboral y aun asumiendo que todos los
asegurados facultativos son informales, estos serían solo 6.3% del total y la gran mayoría no tendría
cobertura. Más aún, debido a la crisis económica en 2018, los afiliados facultativos menguaron en 62%
respecto a 2017 y como porcentaje del total de afiliados disminuyeron de 17% a 7.8%, revirtiendo la
tendencia anterior.

Cuadro 7. Nicaragua Asegurados Facultativos como Porcentaje

de Asegurados Activos Totales, 2010 a 2018

Asegurados Asegurados % Facultativo/

Años
Facultativos Totales Total
2010 6,561 539,880 1.2
2011 10,907 578,340 1.9
2012 16,834 623,458 2.7
2013 27,540 673,465 4.1
2014 39,805 710,071 5.6
2015 72,487 773,409 9.4
2016 129,771 807,219 16.0
2017 155,134 913,797 17.0
2018 59,134 758,874 7.8

Fuentes: Elaboración propia basada en INSS, 2011 a 2019.

b. Causas externas: tamaño de la empresa, ingresos y educación

La encuesta de hogares de 2010 mostró que la cobertura aumenta con el mayor tamaño de la empresa y
viceversa: 2% en las empresas pequeñas, 42.2% en las medianas y 83.3% en las grandes; no se dieron estas
cifras en la encuesta de 2014 (Apéndice 1). Por su parte, el INSS (2018) con cifras administrativas reporta
que en 2017, 31.6% de los asegurados activos estaban en empresas con 1 a 20 empleados (de ellos 44% en el
sector privado), 16.2% en empresas con 21 a 100 empleados y 52.2% en empresas con más de 100
empleados; estas cifras parecen contradecir a las anteriores, particularmente en las microempresas que son
muy difíciles de detectar, controlar el salario y cobrar las recaudaciones (INSS, 2018).

A medida que crece el ingreso mayor es la cobertura: en 2014, el primer quintil de ingreso estaba cubierto
en 3.9%, el segundo en 17.5%, el tercero en 18.9%, el cuarto en 25.1% y el quinto en 33.8%. De igual forma,
la cobertura aumenta con la educación: en 2014, aquellos que tenían hasta 8 años de escolaridad estaban
cubiertos en 10.3%, los que tenían entre 9 y 13 años de educación en 26.7%, y los que tenían más de 14
años de escolaridad en 56.4%. Esto se aprecia también entre los pensionados cuyas coberturas respectivas
eran 19%,
42.9% y 80.8% (Apéndice 1).
c. Causas externas: desempleo
Cuando el trabajador está desempleado no
contribuye y puede perder la cobertura de las
prestaciones médicas y subsidios de corto plazo;
los derechos adquiridos para IVM no
prescriben. El desempleo abierto en zonas urbanas
de Nicaragua estuvo por encima del promedio
regional entre
2006 y 2014, pero por debajo sólo en 2016 (basado
en CEPAL, 2017). Ha habido un declive desde 2011
que, de continuar, suavizará su impacto negativo
en la cobertura. No obstante, hay economistas
nicaragüenses que cuestionan las cifras oficiales de
desempleo abierto (González, 2017).
d. Causas internas o sistémicas
En cuanto a la inadecuada capacidad del sistema
para cubrir a los grupos difíciles de incorporar.
Usualmente, la obligatoriedad de la afiliación
resulta en un nivel de cobertura mayor, mientras
que la voluntariedad no ha conseguido mucho en
expandir la cobertura. En América Latina, los
trabajadores por cuenta propia, tienen cobertura
obligatoria en solo seis países (Cuadro 9), que
son los más desarrollados socialmente 14 (como
Argentina, Brasil, Costa Rica, y Uruguay); estos
son los países con la cobertura mayor. La
cobertura voluntaria existe en nueve países,
incluyendo Nicaragua, pero se ha demostrado que
es muy poco efectiva; la encuesta de hogares de
2014 estimó que los trabajadores por cuenta
propia solo estaban cubiertos en 1.5% (Apéndice
1). Las empleadas domésticas tienen cobertura
obligatoria en algunos países pero es muy difícil
de ejecutar porque a menudo hay una colusión
con el empleador para evitar pagar las
cotizaciones de ambos (desde 1994 Nicaragua
14
Chile está implantando gradualmente la cobertura obligatoria, Colombia ha avanzado poco y Cuba no tiene cifras de cobertura.
15
La forma apropiada de medir la cobertura, sería asegurados activos respecto a la PEA por departamento, pero esas
estadísticas no las publica el INSS; como substituto se utilizó la distribución porcentual de la cobertura total por
departamento.
estimula la cobertura voluntaria). En muy pocos
países los empleados de microempresas, los
trabajadores agrícolas y los trabajadores familiares
no remunerados tienen cobertura y es usualmente
voluntaria. En Nicaragua los trabajadores
agrícolas permanentes están obligados si la
empresa tiene 10 o más empleados, de forma que
buena parte de estos trabajadores y de las
microempresas no están obligados.
En los once años transcurridos entre 2006 y
2017, la alta concentración de los asegurados en
Managua disminuyó de 56.2% a 50.5%, a par que
aumentó alrededor de un punto decimal en otros
departamentos con baja cobertura (se estancó
en Boaco y Nueva Segovia y bajó en Carazo y
Chinandega); el mayor crecimiento fue en Estelí
(de
3.5% a 4.7%), en Matagalpa (de 4.6% a 5.3%) y en
León (de 5.1% a 6%). (Cuadro 8). Aunque positiva,
dicha extensión en los departamentos con muy baja
cobertura ha sido pequeña y, a ese ritmo tomaría
muchos decenios lograr cubrir al un porcentaje
mínimo de la PEA.
Por tanto, es importante explorar las causas de la
extrema desigualdad en la cobertura: Río San Juan
0.8% versus Managua 50%.15 El Cuadro 8 compara
la distribución porcentual de los asegurados
activos con la de la población total; en
virtualmente todos los departamentos, el
porcentaje de la cobertura es menor que el
porcentaje de la población (salvo en Estelí en que
es lo opuesto y en Rivas y en Chinandega en que
son casi iguales); la diferencia más extrema es
RACCN con cobertura de 2.4% versus 7.8% de la
población. Pero en Managua la proporción
cubierta es más del doble que la de la población:
50.5% versus 23.7%.
 Cuadro 8. Nicaragua, Distribución de Asegurados Activos (2006 y 2017) y de la Población e Índice
de
Urbanización y Ruralización por Departamentos, 2017

Asegurados (%)a Población (%)

Departamento
2006 2017 País Urbana Rural Total
Río San Juan 0.6 0.8 2.0 26.6 73.4 100.0
Boaco 0.9 0.9 2.8 33.7 66.3 100.0
Madriz 0.7 1.0 2.6 33.0 67.0 100.0
Nueva Segovia 1.7 1.7 4.1 45.8 54.2 100.0
Chontales 1.8 2.0 3.0 62.1 37.9 100.0
Jinotega 1.9 2.2 7.0 33.7 76.3 100.0
Carazo 2.8 2.3 3.0 64.5 35.5 100.0
RACCN 1.7 2.4 7.8 45.8 54.2 100.0
Granada 2.5 2.6 3.3 67.4 32.6 100.0
RACCS 2.1 2.8 6.2 43.0 57.0 100.0
Rivas 2.1 2.9 2.8 49.3 50.7 100.0
Estelí 3.5 4.7 3.6 62.1 37.9 100.0
Masaya 4.4 5.0 5.8 59.1 40.9 100.0
Matagalpa 4.6 5.3 9.0 40.4 59.6 100.0
León 5.1 6.0 6.5 62.7 37.3 100.0
a
Chinandega 7.4 6.9 6.8 63.8 36.2 100.0 Ordenados de menor a mayor en 2017.
Managua 56.2 50.5 23.7 92.8 7.2 100.0 Fuentes: Elaboración propia basado en
Total 100.0 100.0 100.0 58.1 41.9 100.0 INSS, 2007 y 2018; INIDE, 2016

La literatura y las encuestas de hogares demuestran que el sector urbano tiene superior cobertura que el
rural por causa de la dispersión física en el último, una mayor proporción de trabajadores informales,16
salvo en las grandes plantaciones, y una mayor incidencia de pobreza. El Considerando VII de la Ley de
seguridad social plantea que, hasta fines de los 70, la cobertura sólo se había “aplicado a núcleos urbanos”
marginando a las grandes mayorías de los trabajadores campesinos, a pesar de que nuestro país es
esencialmente agrícola”. Se hizo un esfuerzo para afiliar a los trabajadores del campo que sumaban 75,000
a fines de los 80, pero se redujeron a 3,000 a partir de 1990 y el número continúa estancado hoy (Ruiz,
2010).

En 2016, la distribución de la población nicaragüense era 58% urbano y 42% rural, de manera que todavía
hay un sector rural considerable. El Cuadro 8 compara la cobertura con el grado de urbanización en
cada departamento e indica que, en general, a mayor urbanización más cobertura y, por consiguiente, los
departamentos con menos cobertura son los más rurales.

16
En 2015 la informalidad en la zona urbana era de 68.4% y en la zona rural de 76.8% (FIDEG, 2016).
La encuesta nicaragüense de 2014, estimó que la
cobertura rural era sólo de 8.7% mientras que la
urbana era de 30.8% (un aumento de 23.8% desde
2010) (Apéndice 1). En 2015, la incidencia de
pobreza rural era 58.8% mientras que la urbana era
solo 22.1%; la incidencia de pobreza extrema era
14.4% y 1.8% respectivamente. Además, la tasa de
actividad laboral entre las personas de 75 años y
más en la zona rural es 38.2% mientras que en la
zona urbana es solo 17.3%; y el 20.8% de los
trabajadores en la zona rural son familiares no
remunerados versus 10.5% en la zona urbana;
evidencia adicional de que la cobertura rural es
mucho menor que la urbana (FIDEG, 2016). Para
completar el análisis habría que considerar otras
variables como el PIB por habitante en los
departamentos; basado en la literatura existente, se
puede anticipar que a mayor formalidad de la
fuerza laboral y mayor PIB per cápita menor es
la cobertura y viceversa (Mesa- Lago, 2017). Se
concluye que el INSS concentra su cobertura en
los departamentos más urbanos (68% combinado
en Managua, Chinandega, León y Estelí) y, aunque
muestra un avance, no ha logrado extender
substancialmente su cobertura en los
departamentos más rurales (combinado 4.9% en
Río San Juan, Boaco, Madriz y Jinotega); de hecho
ocurrió una merma de la cobertura rural general
entre 2010 y 2015. Todo esto demanda políticas ad
hoc para lograr mayor inclusión rural.
Los pueblos indígenas u originarios en Nicaragua
tienen 443,847 habitantes, 56.8% viven en zonas
rurales y 43.2% en zonas urbanas (MINSA, 2017).
No hay data disponible del porcentaje de la
población indígena por departamento, pero la
literatura indica que es la que tiene la menor
cobertura porque, en general, vive en localidades
de muy bajo ingreso, tiene una educación inferior
al promedio y trabaja
17
18 Argentina (antes tuvo BD/CD), Bolivia (antes tuvo CD),
19
Chile, El Salvador, México y República Dominicana.
20 Costa Rica, Honduras, Panamá y Uruguay.
Colombia y Perú.
en el sector agrícola o en el informal (Mesa-Lago,
2012). Habría que proporcionar esta información
a fin
de conocer su situación y tomar medidas
inclusivas.
La extensión de cobertura del programa EM
(desde 2010 mayor que la cobertura de la PEA en
pensiones), fue el resultado de una política
inclusiva: la incorporación de la familia del
asegurado activo. No obstante, está restringida
por la cobertura del asegurado activo, si no se
expande esta, tampoco lo hará la población
dependiente, al menos que se haga una reforma
paramétrica.
El incumplimiento de la obligación de cotizar del
empleador se tratará en la sección E-2, baste decir
aquí que la evasión, elusión, morosidad y retención
de contribuciones por el empleador sin
transferirlas al INSS, afecta negativamente a la
cobertura.
B.
PRESTACIONES
1. Pensiones
El sistema de pensiones nicaragüense es de
beneficio definido (BD) administración pública (por
el INSS) y método de reparto colectivo (primas
escalonadas). En la región hay actualmente diez
países que tienen este sistema.17El segundo
sistema es el de contribución definida (CD),
con administración privada, y capitalización plena
e individual; este existe en su forma pura
(modelo chileno, con algunas modificaciones) en
cuatro países.18 Por último hay un tercer sistema
que combina a los dos anteriores (BD/CD) que
funciona en seis países, con diversas
modalidades, como mixto (combinando un pilar
público y otro privado)19; o paralelo20en que hay
ambos modelos y compiten entre sí (ver Cuadro
9, columna 1). En la sección V ampliaremos este
tema.
Brasil, Cuba, Ecuador, Guatemala, Haití, Nicaragua, Paraguay, y Venezuela.
 Cuadro 9. Comparación de Indicadores de Pensiones en América Latina, 2015-2016

Sistema Edad de retiro Años de Taza Ajuste Gastos Pensión Cobertura

Países contributivo aportes bruta pensión pensión(% asistencial (%) cuenta
reemplazo ) propia
Hombre Mujer Fórmula
Argentina BD 65 60 30 77.5 Sí O

Bolivia BD/CD 58 58 b 41.0 CV Sí V

Brasil BD 65 60 35 58.3 IPC Sí O

Chile CD 65 60 20 43.9 IPC Sí V→O

Colombia BD/CD 62 57 25 70.8 IPC Sí O
Costa Rica BD/CD 65 65 25 79.4 CV 2.8 Sí O
Cuba BD 65 60 20 DG Sí O
Ecuador BD a a a 94.2 c Sí No
El Salvador CD 60 55 25 46.6 DG 2.6 Sí V
Guatemala BD 62 62 20 67.8 Recursos 0.9 Sí No
Haití BD 55 55 20 29.8 DG No No
Honduras BD/CD 65 60 15 64.9 DG 0.2 No V
México CD 65 65 24 29.8 DG Sí V
Nicaragua BD 60 60 15 86.4e US$/C$ 3.1 No V
Panamá BD/CD 62 57 20 78.4 DG 3.0 Sí V
Paraguay BD 60 60 24 104.1 Recursos Sí V
Perú BD/CD 65 65 20 70.6 Recursos Sí V
R. Dominicana CD 60 60 30 22.8 Salarios 0.1 No No
Uruguay BD/CD 60-70d 60-70 d 30 52.5 Salarios Sí O
Venezuela BD 60 55 15 94.2 DG Sí V
Nota: BD= beneficio definido. CD= contribución definida. CV =costo de vida. IPC =índice precios al consumidor. DG = a discreción del
gobierno. Recursos = se ajusta cuando hay recursos fiscales. O =obligatorio. V =voluntario.
a Hay diversas edades y años de aportes. b Depende de la cantidad acumulada en la cuenta de capitalización individual. c En forma
inversamente proporcional al monto de la pensión. d Combinación de edades con años de cotización: 60/30, 65/25 y 70/15. e Cálculo hecho
por Ruiz (2019) basado en la ley.
Fuentes: Elaboración propia basada en OCDE/BID/Banco Mundial, 2015; CEPAL, 2017; FMI, 2017; SSA-ISSA,
2018.

a. Pensión de vejez ordinaria y pensión de vejez reducida

proporcional

Hay 17 tipos de pensiones de vejez (ver Apéndice 4), aquí solo trataremos las dos principales: vejez ordinaria
y la pensión de vejez reducida proporcional.

Para tener derecho a la “ordinaria” se requiere primero tener 60 años de edad sin distinción de género;
hay tres países en la región que requieren 65 años para ambos sexos (incluyendo Costa Rica), y once países
que fijan una edad mayor para el hombre (incluyendo Guatemala, Honduras y Panamá, los dos primeros con
una población más joven que la nicaragüense). Otros dos países fijan las mismas edades que Nicaragua
(entre ellos Paraguay que tiene una población menos envejecida); por último, Haití y Bolivia, países con un
nivel menor de desarrollo que Nicaragua fijan edades inferiores (Cuadro 9).
Diagnóstic
o
El segundo requisito es tener 750 semanas cotizadas
(15 años), el período de aportes más bajo junto
con Honduras y Venezuela en toda la región, por
debajo de los 20 a 30 años requeridos en países
centroamericanos como El Salvador, Guatemala
y Panamá, así como en Haití y la República
Dominicana. Más aún, el salario base promedio
se basa en los últimos cinco años (250 semanas)
cotizados o en los cinco años anteriores, según
resulte mejor al asegurado, o sea, que es el período
en que el salario es el mayor durante la vida
activa.21
De los diez países que tienen esta información,
siete tienen un período mayor: Brasil todos los
ingresos en la vida activa, Costa Rica 20 años,
Honduras
15 años, y Argentina, Haití, Panamá y Venezuela
10 años; dos, Cuba y Guatemala, requieren 5 años
como Nicaragua, y sólo Paraguay requiere menos: 3
años (SSA-ISSA, 2018).
Tercero, la tasa máxima bruta de reemplazo
nicaragüense es 86.37%,22 la cuarta mayor en la
región después de Paraguay, Ecuador y Venezuela,
con creces superior a las de los otros países
centroamericanos. La referida tasa es un cálculo
hecho por Ruiz (2019) basado en la ley
nicaragüense, pero la OECD/BID/Banco Mundial
(2015:55), en su cuadro comparativo para América
Latina y el Caribe, da para Nicaragua una tasa de
94.2% para ingresos de 0.5 y 1 salarios mínimos, la
que sería la más alta después de Paraguay y
empatada con Ecuador y Venezuela. Y cuarto, el
gasto de la pensión sobre el PIB es el mayor entre
los siete países para los que se ha podido conseguir
ese dato y que incluyen todos los centroamericanos
(Cuadro 9).
Estos cuatro factores combinados colocan a
Nicaragua entre los países con condiciones de
acceso más laxo a la pensión de vejez en la región,
sin embargo, se verá que la pensión promedio de
IVM solo alcanza a financiar alrededor de dos
tercios de la canasta básica de alimentos (ver
sección de abajo).
21
Si el asegurado tiene 19 años cotizados se utilizan los últimos cuatro años y si tiene 24 años los últimos tres años (art. 58 del
Reglamento). Se ha probado en la región que esto estimula aumentos de salarios en los últimos años de trabajo para
acrecentar la pensión; a menor el período legal para calcular el salario base, mayor es el incentivo para esta triquiñuela
(Mesa-Lago, 2012).
22
Tasa máxima de reemplazo, requiere 1,500 semanas cotizadas (34 años) y una remuneración básica media igual o superior a
dos salarios mínimos de la industria manufacturera.
La pensión ordinaria se calcula por dos fórmulas
basadas en el salario promedio y el número de
semanas de contribución: una con el salario básico
que es menor de dos salarios mínimos, que abarca
el
70% del total de pensionados, y otra con los que
tienen un salario base mayor de dos salarios
mínimos que comprende el restante 30%. Todos
los pensionados también reciben una pensión anual
extra (aguinaldo). La reforma de 2019, cambió la
fórmula de cálculo lo cual resulta en una pensión
menor:
• Base imponible de la
remuneración
Antes: a. si eran 750 semanas se basaba en el
valor mayor de las últimas 250 semanas y las 250
anteriores; b. si eran más de 1,000 y menos de 1,250
semanas se usaban las últimas 200 semanas, y si
eran más de 1,250 se basaba en la últimas 150
semanas. Ahora: son las últimas 375 semanas—este
promedio se divide entre 375 y se multiplica por
4.33. Resultado: se amplió la base de imponible
a 375 semanas (siete años) para todos, sin
distinción por semanas cotizadas, lo cual
disminuye el promedio.
• Cálculo de la pensión
(fórmula)
Antes: Se usaban dos fórmulas: a. si el salario era
dos veces el salario mínimo: factor base 0.45, factor
anual 0.001591, tasa máxima de reemplazo 1; b.
si el salario era superior a dos salarios mínimos:
factor base 0.20, factor anual 0.01 y tasa máxima de
reemplazo 0.7.
Resultado:Disminuye los porcentajes básicos y
de crecimiento anual así como la tasa máxima de
reemplazo (esta se corta en 0.3, por ejemplo, si era
antes C$32,000 se reduce a C$22,400).
• Otros
beneficios
Antes: al trabajador que cumplía 60 años y
continuaba trabajando se le adicionaba 0.01 por
cada año hasta
0.05; por asignación familiar la esposa recibía 15% y
cada hijo 10%.
Diagnóstic
o
Ahora: se aumenta el máximo adicionado hasta
0.10, pero se rebaja la asignación a la esposa a
13,5%
y cada hijo
9%.
Resultados: mixtos, pues aumenta 0.5 el
máximo
adicionado, pero rebaja 1.5 puntos a la asignación
de
la esposa y 1 punto a la de los hijos (INIET-Báez,
2019)
La pensión ordinaria debe ser al menos 100% del
salario mínimo del sector industrial
manufacturero (alrededor de US$200); desde
septiembre de 2014 esta norma dejó de ser
aplicada por el INSS, sin un cambio legal, a fin
de reducir los gastos (Ruiz,
2018); sin embargo, se verá que la pensión
ordinaria de IVM promedio sigue estando por
encima de dicho salario mínimo (sección e abajo).
La pensión máxima total con sus asignaciones
familiares no podrá exceder el 100% del salario
base respectivo, ni la cantidad en córdobas
equivalente a US$1,500 mensuales (art. 50 Ley de
Seguridad Social; ratificado por Decreto No. 06-
2019).
La reforma de 2013 (Decreto 28-2013) estableció
la “pensión de vejez reducida proporcional” (en
adelante “pensión reducida”) y los montos fueron
fijados por el Decreto No. 12-15. Los asegurados
que han cumplido 60 años de edad, no tengan las
Gráfico 5. Nicaragua, Incremento de Pensionados IVM
(con y sin Pensión Reducida), 2007 a 2017
Fuente: Acevedo, 2018c.
750 semanas requeridas para acceder a una pensión
IVM, pero hayan cotizado al menos 250 semanas,
tendrán derecho a la pensión reducida
proporcional al tiempo cotizado: 250 hasta 349
semanas C$1,910;
350 a 449 semanas C$2,356; 450 hasta 549 semanas
C$2,884; 550 a 649 semanas C$3,290; y 650 hasta
749 semanas C$3,656. Una vez que el beneficiario
recibe la pensión de vejez reducida, se le ajusta el
30 de noviembre de acuerdo con la devaluación del
córdoba respecto al dólar de EEUU.
En 2013 se estimó que el número de beneficiarios
de dicha pensión sería 8,000 pero había 51,208 en
2017 (25% del total de pensionados). El Gráfico 5
exhibe la curva de la pensión ordinaria sin la
pensión reducida (en azul) y, a partir de 2013,
como aumenta al agregar la pensión reducida; en
2013 el aumento era de 17% y en 2017 de 26%
con una tendencia ascendente. La pensión
reducida ha jugado un papel crucial en acelerar
el desequilibrio-financiero y actuarial, además, de
reducir la relación afiliados activos por un pasivo,
al incentivar el retiro de muchos asegurados con
bajo ingreso (ver sección E-5). Según el FMI
(2016), el costo de esta pensión oscila entre 0.33% y
0.5% del PIB con una tendencia
ascendente.
La pensión reducida promedio en relación a la
pensión ordinaria promedio sin la reducida era de
38.7% en 2013, alcanzó una cima de 49.8% en
2015— al tiempo que se fijaron los montos
proporcionales a las semanas cotizadas—y bajó a
41.9% en 2017 (INSS,
2014 a 2018; para poder adquisitivo ver d
abajo).
No hay la data necesaria para comparar las
pensiones de IVM ordinarias (substrayendo la
reducidas) por departamentos, así que hubo que
hacerlo con todas las pensiones; como las reducidas
son más bajas funcionan como un igualador y
merman las diferencias en los montos. La pensión
total promedio (incluyendo reducidas) anual en el
Departamento Managua es 51% superior que la de
Río San Juan; estos departamentos respectivamente
tienen la mayor y la menor cobertura (cálculos
basados en INSS, 2018).
b. Pensiones de invalidez, viudez, orfandad y
ascendencia
La pensión de invalidez no derivada de riesgos
profesionales puede ser total o parcial, ambas
requieren tener menos de 60 años y haber cotizado
como mínimo 150 semanas dentro del período de
seis años anteriores al siniestro. La total se paga
cuando el discapacitado no pueda ganar una
remuneración mayor del 33% que percibe
actualmente, y la parcial una remuneración
superior del 33% pero inferior al
50% de su salario habitual. El monto de la pensión
depende de los años de cotización, la parcial debe
ser la mitad de la total. Al cumplir el beneficiario
60 años de edad y si tiene 750 semanas cotizadas,
su pensión de invalidez se convierte en pensión de
vejez; si la parcial no tiene el período de cotización
requerido se convierte en pensión de invalidez
total.
Las pensiones causadas por la muerte del
asegurado activo son: viudez a la cónyuge o
compañera y el viudo que es inválido y dependía
de la esposa, y orfandad a los hijos discapacitados
o hasta los 15 años o 21 si estudian. La viuda
recibe la mitad de la
pensión de vejez o invalidez que hubiera recibido
el esposo, si es menor de 45 años se le concede
una pensión por dos años (al cumplir 60 años se
le reactiva siempre que permanezca viuda); si es
mayor de 45 años la pensión es vitalicia. El
huérfano recibe 25%, si es huérfano de padre y
madre recibe
50%, si concurren varios hijos hay un tope de
100%. En defecto de viuda e hijos, se concede una
pensión a los ascendientes y otros dependientes
del fallecido que sean mayores de edad o inválidos,
esta última prestación es muy generosa.
c. Pensiones de víctimas de guerra y
especiales
Las pensiones de víctimas de guerra no
contributivas y se financian por contribuciones de
empleadores y asegurados en el régimen
obligatorio de IVM-RP (ver sección E-1); se
otorgan por incapacidad total y parcial, viudez,
orfandad y ascendencia; están separadas de las de
IVM y RP, aunque son administradas por el
INSS. Un pensionado por víctima de guerra
tiene derecho a recibir una pensión del INSS si
cumple los requisitos para ello. El número y
monto de estas pensiones continúa creciendo
pues cada año se aprueban nuevas. Las pensiones
especiales también son no contributivas y se
otorgan por IVM y riesgos profesionales.
d. Comparación del monto de las pensiones
La distribución de las pensiones mencionadas es
como sigue: 63.7% ordinarias, 21.8% reducidas,
13.7% víctimas de guerra y 0.8% especiales. El
Cuadro 10 compara los promedios de todos los
tipos de pensiones descritas. El promedio total de
las pensiones reducidas equivale a 41.2% del
promedio total de las pensiones ordinarias, la
pensión de vejez reducida es 33.9% de la
ordinaria. El promedio total de las pensiones de
víctimas de guerra es 37.6% del promedio total de
las pensiones ordinarias, pero la de orfandad en
víctimas de guerra es un 3% mayor que la
correspondiente en ordinaria y la de
ascendencia es 90% de la ordinaria. Aunque las pensiones de víctimas de guerra tienen su propio
financiamiento (ver sección E-1), resulta extraño que una pensión no contributiva pueda tener un monto
mayor que una pensión contributiva.
Cuadro 10. Nicaragua, Monto Mensual Promedio de Pensiones por Tipo, 2017
Tipo de pensión Monto (C$) Tipo de pensión Monto (C$)
Ordinaria 6,044 Reducida 2,492
Vejez 7,495 Vejez 2,538
Invalidez total 6,388
Invalidez parcial 3,665
Orfandad 1,466
Viudez 2,809 Viudez 1,272
Ascendencia 2,502 Orfandad 660
No. pensiones 149,400 No. pensiones 51,208
Víctimas de guerra 2,274 Especiales 1,375
Incapacidad total 3,478 IVM 1,408
Incapacidad parcial 1,720 RP 831
Viudez 1,717 No. pensiones 1,969
Orfandad 1,510
Ascendencia 2,247
Fuentes: Elaboración propia
No. Pensiones 31,757 basada en INSS, 2018.

e. Ajuste de las pensiones

Siete países latinoamericanos ajustan las pensiones al IPC o al costo de la vida o al salario; en el resto queda
a discreción del gobierno o/y cuando haya recursos para hacerlo. La Ley de 1982 y su Reglamento
dispusieron que las pensiones nicaragüenses se ajustasen cuando lo permitiesen las finanzas del INSS, o sea,
era discrecional, pero se garantizaba (y continúa) una pensión mínima igual al salario mínimo de la industria
manufacturera. Sin embargo, en 2007 se dispuso que las pensiones se ajusten en noviembre 30 de cada año,
de acuerdo con la tasa de cambio oficial del córdoba respecto al dólar de Estados Unidos (Ley 607, 2007).
Además, las pensiones cuya base de cálculo inicial fue un salario promedio de dos salarios mínimos o
menos, se ajustan en julio en base al aumento del salario medio de los cotizantes en el previo mes de
julio. Por tanto, en el contexto regional, Nicaragua está bien colocada en cuanto al ajuste de las pensiones.
La reforma de 2019, suprimió el segundo ajuste.

La pregunta es cuál es el poder adquisitivo de las pensiones.23 El Cuadro 11 presenta la pensión promedio
nominal mensual de IVM entre 2006 y 2017 y la ajusta anualmente con base al IPC. A partir de 2013 se
agregaron las pensiones reducidas de vejez, viudez y orfandad, las cuales son menores, por lo cual se han
extraído del promedio. Mientras que la pensión nominal creció 254%, la 24pensión real (ajustada al IPC)
creció 90%, de manera que la pensión real casi duplicó su poder adquisitivo. Por otra parte, según la ley, al
ajustar la pensión promedio en córdobas al dólar de Estados Unidos, el aumento fue de 107%, o sea, 17
puntos porcentuales más que la ajustada al IPC, por lo cual hubo un incremento considerable, no frecuente
en la mayoría de la región, pero costoso financieramente hablando.

23
Entre 1980 y 1988, la pensión real cayó en 93% pero fue parcialmente compensada con un programa de alimentos y bonos
de transporte; en 1994 la pensión real casi había recuperado el nivel de 1980 (Mesa-Lago y otros, 1997).
24
En 2017, la pensión promedio sin la reducida en el programa de vejez era la mayor (25% por encima de la promedio general),
seguida de la pensión de invalidez total (3% más), mientras que las de viudez y orfandad eran respectivamente 54% y 77% del
promedio general. Además la pensión promedio de riesgos profesionales era 48% a la promedio en IVM (basado en INSS,
2018).
 Cuadro 11. Nicaragua, Pensión Promedio IVM Ordinaria Mensual Ajustada al IPC y a
la Tasa de Cambio y como Proporción de la Canasta Básica de Alimentos, 2006 a
2017a
Canasta básica de alimentos
Pensión
Pensión
Años promedio Pensión en US
C$ (2) (%) 1/2 (3) IPC (índice 2006=100)(4) promedio real
nominal (C$) dólaresb (6)
(C$)(5)
(1)

2006 1,722 1,744 98.7 100.0 1,722 95.7

2007 1,943 4,494 43.2 116.2 1,672 102.8
2008 2,448 5,249 46.6 118.2 2,071 123.3
2009 2,756 5,198 53.0 127.2 2,167 132.3
2010 3,106 5,465 56.8 129.0 2,408 141.9
2011 3,498 6,068 57.6 140.1 2,496 152.2
2012 3,936 6,544 60.1 150.0 2,624 163.1
2013 4,401 7,043 62.5 158.1 2,784 174.0
2014 4,718 7,890 60.0 168.3 2,803 177.4
2015 5,179 8,214 63.0 173.1 2,991 185.6
2016 6,638 8,400 67.1 178.5 3,178 192.4
2017 6,109 8,591 71.1 186.7 3,272 198.3
Cambio 254% 393% X= 62 90% 107%
a
Excluye pensiones reducidas. b Basada en tasa de cambio C$ por 1 dólar de EEUU (Cuadro
2).
Fuentes: Elaboración propia basada en: columna 1 de INSS, 2007 a 2018 (restando pensiones reducidas); columna 2 de Banco Central
2018b;
columna 4 de Cuadro 2; columnas 3, 5 y 6 cálculos
propios.

Además, la pensión promedio mensual IVM (excluyendo la reducida) de C$6,109 en 2017 era 30%
superior al salario mínimo pagado en el gobierno central y municipal de C$4,706, y 20% mayor al salario
mínimo en la industria manufacturera que es la base; solo quedaba por debajo del salario mínimo en la
minería (-10%); servicios públicos, comercio, transporte y comunicaciones (-12%); y construcción, finanzas
y seguros (-27%) (http://www.wageindicator.org/main/salary/minimum-wage).

Sin embargo, la pensión promedio nominal, sin la reducida, estuvo por debajo del valor de la canasta básica
de alimentos a partir de 2007 (43.2%) y después aumentó hasta 71% en 2017; el promedio del período fue
62% (Cuadro 11). Cuando se toma la canasta básica total (que comprende 53 productos) el porcentaje de
la pensión es todavía más bajo y promedió 38.4% del valor de la canasta total (cálculos propios basados en
INSS, 2018 y Banco Central, 2018b). Entre 2009 y 2015, las necesidades básicas insatisfechas (NBI) a nivel
nacional aumentaron; en 2015 eran: 48% ninguna, 34.2% una y 17.8% dos (FIDEG, 2016). Infortunadamente,
las medidas son diferentes para hacer una comparación de los pensionados con los niveles nacionales de
NBI.

En 2017 el monto de la pensión reducida era de C$2,723, equivalente al 31% del valor de la canasta básica de
alimentos de C$8,591 y al 21% de la canasta básica total de C$12,988 (INSS, 2018 y Cuadro 11). Recuérdese
que el monto proporcional de dicha pensión fue fijado en 2015 por el decreto regulador, por ello su
porcentaje de la pensión ordinaria sin la reducida se redujo de 49.8% en 2015 a 44.6% en 2017.25

25
La ley debería haber fijado proporciones con respecto al monto de la pensión promedio sin la reducida, pero esto
hubiese aumentado el costo de la primera y acelerado aún más el desequilibrio financiero-actuarial de programa IVM.
2. Salud
Nicaragua tiene un sistema tripartito de salud: a.
público a través del Ministerio de Salud
(MINSA) al que tiene acceso legal toda la
población (incluso los que no tienen seguro)
pero sus instalaciones usualmente no disponen
de suficientes recursos o son percibidas como de
calidad menor a las del INSS; b. el seguro de EM
para los asegurados del INSS, el cual contrata con
proveedores privados y públicos (Instituciones
Proveedoras de Servicios de Salud: IPSS), y c.
privados para los no asegurados en el INSS que
tienen recursos. EM se maneja con un sistema
financiero de reparto anual; los ingresos
provenientes de las contribuciones de empleadores,
asegurados y el Estado no están administrados de
manera patrimonial como demanda el Reglamento
Financiero del INSS; desde 1993, carece de una
ley que lo regule y su gestión se maneja de manera
discrecional (Ruiz, 2019). EM opera mediante
una separación funcional entre financiamiento-
compra y provisión de servicios: El INSS recauda
las cotizaciones para EM y con ellas compra la
prestación de una canasta básica de servicios
de salud a las IPSS que son las encargadas de
suministrar los servicios.
Un estudio sobre la política de salud en tres
países centroamericanos (El Salvador, Guatemala
y Nicaragua), analiza la evolución de variables
como la universalidad en la cobertura y el acceso,
el gasto, la suficiencia en los servicios y la equidad.
Plantea que en Nicaragua han ocurrido “retrocesos
importantes” relativos a los avances logrados
durante el período revolucionario, por ejemplo,
la creación del Sistema Nacional Único de Salud
que consolidó las funciones de la seguridad social
y el MINSA; bajo la presidencia de Chamorro los
asegurados en el INSS pasaron a recibir servicios
comprados por este a entidades privadas (primero
las EMP y después las IPSS), aunque también
públicas; además se habilitó la práctica privada en
los hospitales públicos (se recortaron los recursos
para el MINSA) y se revirtió la política de la
compra
centralizada de medicamentos que abarató el
precio, la cual fue desmantelada y reemplazada por
el sector privado lo que resultó en aumento de
precios. Con la llegada del FSLN al poder en
2007, se cambió el discurso fortaleciéndose la
concepción de la salud como derecho, sin
embargo “se han dado pocos pasos para poner
este principio en la práctica” y restituir las
mejoras realizadas en los ochenta. También es
complicado obtener datos de acceso, pero se nota
un estancamiento en Nicaragua (Sánchez-
Ancochea y Martínez Franzoni, 2015, p. 47-49).
Otro aspecto relevante es la distribución del gasto
de salud entre los sectores público y privado. Los
citados autores argumentan que ha ocurrido un
traslado del primero al segundo. En 2015, 4.4%
del PIB iba al sector público y 3.0% al sector
privado (Acevedo, 2018); según una comparación
en la región, el último era solo superado por
Guatemala, Honduras y Paraguay, y empataba
con Chile (OPS-OMS, 2017).
a. Indicadores de Salud Comparados en
América Latina
El Cuadro 12 selecciona doce indicadores de
salud de la región para determinar la posición de
Nicaragua. Se ha procurado evitar, lo más posible,
la duplicación del mismo indicador, así como
aquellos que son uniformes entre los países (por
ej., en el número 5 se usa acceso mejorado a agua
potable en las zonas rurales, porque dicho acceso
en zonas urbanos es muy similar). El orden se
estima en base al promedio de los ordenamientos
de los 20 países en los doce indicadores (puntos,
última columna). En los indicadores del 1 al 4 y el
12, a menor el puntaje mejor es el desempeño (por
ej., menor mortalidad infantil), mientras que en
los indicadores del 5 al
11, a mayor el puntaje mejor es el desempeño (por
ej., mayor la proporción de médicos por 10,000
habitantes). Este es un ejercicio aproximado con el
objetivo de colocar poco más o menos a Nicaragua
en la región, pero la selección de otros indicadores
pudiera cambiar algo el ordenamiento.
Nicaragua se coloca en decimoquinto lugar; en Centroamérica es superada por Costa Rica, El Salvador y
Panamá y queda por encima de Honduras y Guatemala. El mejor desempeño nicaragüense es en gasto de
salud/PIB, mortalidad materna y mortalidad por enfermedades contagiosas (el primero en quinto lugar y los
dos últimos en sexto lugar) y el peor desempeño es en acceso mejorado a agua potable y saneamiento (puesto
18). Aunque en el gasto de bolsillo Nicaragua se sitúa en decimocuarto lugar (un puesto por debajo del
orden promedio), aun así, es
37.5% del gasto total de salud, una pesada carga especialmente para los grupos de bajo
ingreso.
Cuadro 12. Comparación de Indicadores de Salud en América Latina y Ordenamiento de
Países, 2013-2016

Países 1 2 3 4 5 6 7 8 9 10 11 12 Puntos
1. Cuba 4.3 41.9 5.0 43.4 90 94 99.9 76.6 81.3 14.9 11.1 4.4 3.1
2. Uruguay 8.0 19.1 5.4 41.5 94 97 99.6 47.9 18.9 14.5 8.6 15.6 3.4
3. Chile 6.9 15.5 4.1 32.3 93 100 99.7 21.5 22.0 10.0 7.8 31.5 3.8
4. Costa Rica 7.9 27.1 4.5 31.6 92 95 98.7 22.8 24.4 9.3 9.4 24.9 3.9
5. Argentina 9.7 38.7 5.6 84.9 100 96 99.7 4.8 30.7 7.3
6. México 12.5 34.6 5.6 50.8 92 88 94.2 21.2 25.1 1.0 6.0 44.0 8.5
7. Panamá 12.3 52.7 5.1 74.5 89 84 94.8 16.0 13.6 3.1 8.1 22.3 8.6
8. Paraguay 14.2 81.8 6.7 75.6 95 96 97.0 15.8 14.6 7.0 9.8 49.4 8.8
9. Colombia 17.2 53.7 6.4 65.7 74 85 98.8 18.5 10.8 9.1 7.2 15.4 9.5
10. Brasil 15.1 59.9 6.2 91.6 87 88 98.4 15.1 7.1 5.5 8.3 25.5 9.9
11. El Salvador 9.8 27.4 7.1 112.9 87 82 99.0 15.5 11.2 5.3 6.8 28.9 9.9
12. Ecuador 8.9 44.6 5.6 76.6 76 87 94.3 20.4 10.1 2.8 9.2 48.4 10.2
13. Venezuela 14.0 68.7 6.7 70.7 78 98 96.2 13.0 8.0 5.2 64.3 10.9
14. R. Dominicana 22.2 90.0 6.6 93.5 82 86 97.9 21.2 3.8 1.7 4.4 21.1 12.4
15. Nicaragua 17.0 37.8 6.2 63.0 69 77 88.5 9.0 6.3 0.5 9.0 37.5 12.7
16. Perú 15.0 93.0 6.0 138.5 69 83 91.9 11.9 12.7 1.9 5.5 28.6 13.1
17. Honduras 24.0 74.0 84 87 79.0 10.0 3.8 0.3 8.7 43.5 14.1
18. Guatemala 21.0 113.4 7.5 147.5 87 78 66.0 7.5 6.0 1.4 6.2 52.2 15.2
19. Bolivia 50.0 160.0 76 61 71.4 8.9 5.1 0.8 6.4 23.1 15.5
20. Haití 59.0 48 34 50.0 2.3 3.5 0.1 7.6 34.8 17.8
Notas: 1. Mortalidad infantil (1,000). 2. Mortalidad materna (100,000). 3. Mortalidad general (1,000). 4. Enfermedades contagiosas. 5.
Población con acceso mejorado a agua potable rural (%). 6. Población con acceso mejorado a saneamiento urbano (%). 7. Nacimientos
en hospitales (%). 8. Médicos (10,000). 9. Enfermeras (10,000). 10. Dentistas (10,000). 11. Gastos de salud respecto al PIB (%). 12.
Gastos de salud de bolsillo (% gasto total). Puntos: a menor el puntaje mejor está el país.
a
El ordenamiento de la OMS, 2017 (“tendencia 1990 a 2015”) es diferente que el de OPS-OMS (“2016”); por ejemplo, en la
mortalidad
materna ordena a Nicaragua en el 18 puesto (150) en vez del sexto en el cuadro (37.8); se decidió usar la segunda fuente porque usa
un
año especifico y es más reciente.
Fuente: Elaboración propia basado en OPS-OMS,
2017.

b. La expansión de la cobertura y las prestaciones de

EM

La cobertura de EM se otorga a los asegurados activos en el régimen obligatorio integral, el régimen

facultativo integral y el régimen facultativo EM; además se concede al cónyuge o compañera del asegurado
activo, pero solo en maternidad, y a los hijos menores de 12 años en atención pediátrica y preventiva.
Para recibir los servicios, el INSS dispone (no la Ley) que los asegurados contribuyan dos meses sucesivos
(período de espera).
Los asegurados activos tienen derecho a independientemente de que se atienda o no en
prestaciones económicas y atención de salud. Entre una IPSS y negocia previamente tarifas por
las primeras están los subsidios por enfermedad, procedimientos específicos a par que los
maternidad, lactancia e incapacidad por riesgo asegurados abonan un copago. Para ser
laboral, así como el descanso pagado de sostenible, los costos unitarios de atención médica,
maternidad (60% del salario por 4 semanas antes tratamientos y subsidios por afiliado deben ser
del parto y ocho semanas después). Las incrementados, a lo largo del tiempo, con el per
prestaciones de salud incluyen atención primaria, cápita promedio asignado, resultante de prorratear
curativa y hospitalaria. entre los afiliados el producto de la cotización de
esta rama. La extensión de la cobertura a los
Originalmente no se daba cobertura de salud pensionados y a las patologías complejas son las
a los pensionados. El “Programa de Atención a causas principales del fuerte crecimiento en los
los Adultos Mayores” fue creado en 2002 costos de EM lo cual ha ido aumentando de
como programa piloto para atender las manera fuerte y rápida los costos promedio por
necesidades de salud de los pensionados, sin afiliado de la misma, mientras la tasa de cotización
establecer una fuente de financiamiento propia por se mantiene invariable (ver sección E-7).
lo que se financia con las contribuciones de los
asegurados activos. En Por otra parte, aún continúan excluidos de
2006 este programa tenía una cobertura geográfica protección de salud los beneficiarios de una
limitada y solo cubría un listado de patologías pensión reducida y los pensionados de invalidez
básicas, excluyendo las patologías más complejas, desde noviembre de 1993 (antes tenían derecho).
típicas de las edades más avanzadas, como Las normas de cobertura son confusas y dejan sin
enfermedades crónicas y degenerativas, las cuales atención de salud a parte de la población cubierta
requieren técnicas de diagnóstico y tratamiento más por IVM. Además, no se sabe que parte de la
costosas. Debido a la transición epidemiológica, la población es efectivamente atendida por el
demanda para cubrir estas patologías se ha MINSA.
incrementado con rapidez, ya se sitúan entre las
principales causas de mortalidad y continuarán
ascendiendo (Acevedo, 2017a). c. Evolución de servicios de salud del
INSS/IPSS
En el seguro EM, el INSS paga a las IPSS un per
cápita fijo por cada persona asegurada en el El Cuadro 13 compila cifras de servicios de salud
régimen integral, publicadas en el Anuario Estadístico del INSS
entre 2006 y 2017, a fin de evaluar el desempeño
en este período.
Cuadro 13. Nicaragua, Servicios de Salud del INSS, 2006 a 2017 (en miles)
Consultas Exámenes Defunciones
Años Hospitalizaciones Imagenología Partos Atendidos
médicas laboratorio en IPSS
2006 3,136 1,595 51 177 13
2007 3,485 1,759 58 204 15
2008 3,940 2,062 65 239 16 0.17
2009 4,432 2,500 99 300 16 0.18
2010 4,849 2,845 75 405 17 0.27
2011 4,980 3,210 82 503 18 0.46
2012 5,174 3,884 81 558 20 0.68
2013 5,458 4,593 92 573 21 0.84
2014 5,621 5,137 95 627 22 0.93
2015 5,851 6,173 99 717 22 1.03
2016 5,965 6,780 111 729 23 1.14
2017 5,956 6,074 107 784 23 1.12
Fuentes: Elaboración propia basada en INSS, 2016 y 2018.
Todos los servicios de salud aumentaron de forma
constante entre 2006 y 2016, salvo
hospitalizaciones que se estancaron entre 2009 y
2014. Sin embargo, en 2017 hubo una disminución
o estancamiento en todos salvo en
hospitalizaciones e imagenología, posiblemente
debido a la grave crisis financiera del INSS (ver
sección E). Las defunciones en el IPSS aumentaron
6.7 veces entre 2008 y 2016, mientras que las
hospitalizaciones crecieron 1.7 veces, lo que
indica un aumento en las tasas de defunción
quizás aupadas por la extensión de la cobertura a
los pensionados y a las patologías complejas. Una
evaluación adecuada de estas estadísticas requiere
tasas por asegurados, pero ese cálculo es difícil de
hacer debido a que los Anuarios del INSS no dan
las cifras absolutas de la población cubierta por
EM, sino sólo el porcentaje de cobertura. No
obstante, si tomamos las cifras deducidas del
Cuadro 3, podemos hacer unos estimados
gruesos (si se usan los estimados en el Apéndice
1, que dan una población cubierta menor, las
tasas serían mayores).
Entre 2006 y 2017, el promedio de consultas
médicas anuales por asegurado mermó de 3.3 a
2.9; la tasa de hospitalizaciones se estancó en 0.05,
y el promedio de partos atendidos por 1,000
mujeres aseguradas activas se estancó en 0.02;26
y los exámenes de laboratorio crecieron de 1.7
a 3.0 , mientras que la imagenología lo hizo de
0.19 a 0.38. Por otra parte, las defunciones por
1,000 hospitalizaciones aumentaron de 2.7 a
11.3. Aunque se requieren cálculos más precisos
e investigación, este análisis preliminar ofrece un
resultado mixto en base a
las tasas en relación con los asegurados activos y
pasivos, e indica que la tasa de defunción por
1,000 hospitalizaciones ha crecido
substancialmente.
Nicaragua está entre los dos países en la región
que vacunan en 100% a grupos de riesgo de la
población, especialmente niños, contra
enfermedades contagiosas: BCG, antipolio,
petavalente, rotavirus, neumococo en niños y
adultos, tétanos, influenza, rubeola, sarampión y
dT. Infortunadamente, las tasas de esas
enfermedades por 100,000 habitantes no son
publicadas en el país ni por OPS-OMS (2017),
lo cual permitiría evaluar los27 resultados de la
inmunización (MINSAP, 2018). Según MINSA,
las causas principales de hospitalización son
neumonía (7.3%), y diarrea y gastroenteritis
(2.8%), mientras que la octava es dengue (1.6%),
afecciones típicas de países en desarrollo, mientras
que en enfermedades hipertensivas se ordena
décima tercera (0.4%). En 2016-2017 se reportaron
epidemias y sus tasas en: malaria vivax (14.22),
dengue (10.45), leishmaniasis28(6.78), malaria
falciparum (2.9%) y leptospirosis29(1.21, con once
fallecidos), la mayoría creciendo. Por lo menos en
el caso de dengue, la tasa está seriamente
subestimada: MINSAP (2018) reportó 6,624 casos
de dengue en
2016 y una tasa de 10.47 por 100,000 habitantes,
mientras que OPS-OMS (2017) reportó 88,323
casos que por 100,000 habitantes sería una tasa de
1,395.7, la mayor en América Latina después de
Paraguay (2,554.5). Por otra parte, las causas
principales de muerte son tumores malignos
(4,2%) e infarto agudo de miocardio (4.2%) típico
de países desarrollados.

26
Un cálculo adecuado debería basarse en las mujeres aseguradas activas y las cónyuges o compañeras en edad fértil, pero esto
no fue posible por falta de información.
27
Por el contrario, MINSAP publica las tasas por 100,000 habitantes de las enfermedades crónicas.
28
Causadas por parásitos que portan mosquitos y provocan úlceras cutáneas que pueden dañar el vaso y el hígado, características
de pobreza y malnutrición.
29
Causada por orine de ratas, provoca fiebre, dolor de cabeza y, si no se trata, fallo de órganos vitales y muerte, es característica de
saneamiento inadecuado y pobre vivienda agravados por lluvia e inundaciones.
C. SOLIDARIDAD SOCIAL Y EQUIDAD DE
GÉNERO

1. Solidaridad Social

Aunque han ocurrido avances importantes en los últimos tres decenios, el sistema de seguridad social de
Nicaragua tiene un nivel bajo de solidaridad social por las razones siguientes: a. la cobertura de la población
es la más baja en la región, mientras que la de la PEA se encuentra entre las cuatro inferiores; b. no se
otorgan actualmente pensiones sociales focalizadas en los pobres a pesar de tener la décima incidencia de
pobreza mayor en la región; 16 países otorgan esas pensiones (excepciones son Haití, Honduras, Nicaragua
y República Dominicana—en este país está estipulada en la ley pero aún no implementada); c. el Estado
contribuye a EM, el cual cubre alrededor de un tercio de la población que es asegurada, financiada
mayormente por impuestos al consumo que paga la mayoría de la población que está desprotegida30; d. el
resultado es un impacto regresivo en la distribución tanto por el lado del ingreso como el del gasto.

El Gráfico 6 ordena a 18 países latinoamericanos basado en un índice de multidimensional en protección

social que combina indicadores de cobertura, solidaridad social y gasto social; Nicaragua se coloca entre los
tres países con el índice menor (Sistema de Protección Social Limitado: SPS). El gasto en protección social
(programas no contributivos más salud) respecto al PIB nicaragüense, es 3.99%, el decimoquinto entre 19
países, solo menor en Haití, Honduras y República Dominicana (OIT, 2018).

Gráfico 6. Ordenamiento de 18 Países en la Región por índice Multidimensional de

Protección Social, 2002 y 2012

Fuente: OIT, 2018

30
El 40.7% del ingreso tributario de Nicaragua procede del IVA, el mayor porcentaje después de El Salvador (FMI, 2016).
2. Equidad de género

El mercado laboral y el sistema de seguridad social con frecuencia discriminan a las mujeres respecto a su
cobertura y prestaciones en comparación con los hombres. En el mercado laboral, un porcentaje mucho
menor de mujeres que de hombres participa en la PEA total y ocupada,31 además tienen menor participación
en los empleos más productivos y mejor pagados, por lo que se concentran en los empleos de menor
productividad, informales y en servicios: en 2015, la informalidad femenina era de 76.7% y la masculina
de 69.6 (FIDEG,
2016). Por último, las mujeres reciben un salario inferior y sufren una tasa de desempleo mayor que
los hombres (CEPAL, 2016; OIT, 2018). En la composición de la fuerza laboral por ocupación en 2015,
Nicaragua se colocaba en el último lugar de 19 países de la región (Gráfico 7): el 18 lugar en el sector
privado asalariado y el 16 en sector público asalariado, pero primera en el mayor porcentaje de trabajo por
cuenta propia y en familiares no remunerados.

Gráfico 7. Distribución de las Mujeres por Tipo de Ocupación en 19 Países Latinoamericanos, 2015

Fuente: OIT, 2018

31
Es usual que la tasa de actividad laboral femenina sea menor que la masculina; en 2015, en Nicaragua, las tasas respectivas eran
43.5% y 76.4% y la brecha era creciente (FIDEG, 2016).
Las mujeres son mayormente aseguradas como Cuadro 14. Nicaragua, Distribución Porcentual de
familiares dependientes de un asegurado directo,
lo cual implica que la mujer puede quedar la
sin cobertura si se divorcia del cónyuge. También Población y los Asegurados por Género, 2006 a
ellas pueden perder su cobertura por abandono 2017
temporal o permanente de la fuerza laboral para
criar a los hijos o cuidar a familiares ancianos o Población total Asegurados activos
enfermos, lo cual hacen sin remuneración. En Años
Hombre Mujer Hombre Mujer
América Latina y el Caribe, la cobertura activa
masculina promedia 38.5% versus 37.4% la 2006 49.6 50.4 50.7 49.3
femenina, mientras que la cobertura pasiva es 2007 49.7 50.3 55.1 44.8
62.3% y 52.4% respectivamente (Mesa- Lago, 2008 49.6 50.4 56.0 44.0
2017). Por todo lo anterior, las mujeres aportan
menores cotizaciones, tienen una probabilidad 2009 49.5 50.5 56.3 43.7
inferior de calificar para una pensión y cuando la 2010 49.5 50.5 56.6 43.4
reciben es mucho menor que la del hombre. 2011 49.5 50.5 57.1 42.9
2012 49.4 50.6 57.6 42.4
En Nicaragua, la equidad de género hasta 1979 49.4 50.6 57.7 42.3
era extremadamente baja, pues sólo el 10% de 2013
los asegurados eran mujeres y una proporción 2014 49.4 50.6 57.6 42.4
aún inferior eran pensionadas. Ha habido 2015 49.3 50.7 56.9 43.1
avances posteriores: el seguro de maternidad cubre
el embarazo, el parto y la lactancia; se otorga 2016 49.3 50.7 56.2 43.8
un subsidio de 60% del mejor salario que ha 2017 49.3 50.7 56.2 43.8
devengado la mujer que al dar a luz esté sola y se Fuentes: Elaboración propia, basada en INDE, 2016; INSS, 2008 a
obliga a su empleador a pagar el otro 40%; se 2018.
concede un subsidio de lactancia por seis meses
por cada hijo nacido, que se aumenta a dos años Segundo, el número de mujeres que recibe
si son gemelos o trillizos. También se reconoce a la pensiones respecto al total en vigor exhibe un
compañera los derechos de cónyuge siempre que promedio inferior al del hombre en todos los tipos,
la separación de la esposa haya ocurrido a menos salvo en viudez y ascendencia. Por otra parte, el
cinco años antes. Por último, se hizo un esfuerzo monto promedio de las pensiones femeninas es
para extender la cobertura a las trabajadoras menor que las masculinas, salvo en ascendencia.
domésticas, pero esto se interrumpió a partir de Una comparación entre 2013 y 2017 muestra
1990, después se retomó en el primer quinquenio una clara mejoría en cuanto a la proporción del
del siglo y se llegó a inscribir número de mujeres en vejez y ligera mejoría en
invalidez parcial, pero una caída en invalidez total
5,000 de dichas trabajadoras, luego se abandonó y ascendencia, y estancamiento en los otros dos
(Ruiz, 2010, 2018). tipos. No obstante, la brecha en el monto mengua
en cinco tipos y solo se expande en uno, viudez
Cuatro indicadores apuntan que todavía hay (Cuadro 15).
mucho por hacer: Primero, entre 2006 y 2017, la
proporción de la población femenina fue Tercero, las pensiones no contributivas
ligeramente mayoritaria y con una tendencia establecidas en la mayoría de los países de la
ascendente (de 50.3% al 50.7%), pero la región, se otorgan a más mujeres que hombres
proporción de las aseguradas sobre el total porque ellas tienen una incidencia de pobreza
disminuyó en el período (de 49.3% al 43.8%), mayor, pero no se conceden actualmente en
mientras que lo opuesto ha ocurrido con los Nicaragua.
hombres (Cuadro 14).
Cuarto, en la cobertura de la población en salud,
todos los países latinoamericanos muestran una
cobertura mucho mayor de las mujeres que la de
los hombres; en Nicaragua las proporciones
respectivas son 30.2% y 48.3%, pero ambas son las
inferiores en América Latina y muy por debajo de
los promedios regionales de 65.2% y 71.6% (Cuadro
5).
Cuadro 15. Nicaragua, Número y Monto de Pensiones Ordinarias Mensuales de IVM por
Tipo y Género, 2013 y 2017
2013a 2017
Tipo de pensión Número (%) Monto (C$) Número (%) Monto (C$)
Hombre Mujer Hombre Mujer Hombre Mujer Hombre Mujer
Vejez 65.1 34.9 4,813 4,004 59.6 40.4 8,230 6,745
Invalidez total 49.5 50.5 5,437 4,261 55.1 44.9 6,750 5,770
Invalidez parcial 52.8 47.2 3,126 2,417 52.4 47.6 3,700 3,070
Viudez 0.5 99.5 1,820 2,058 0.4 99.6 2,814 2,807
Orfandad 51.3 48.7 1,674 1,083 51.5 48.5 1,406 1,394
Ascendencia 9.5 90.5 1,579 1,900 10.5 89.5 1,895 2,502
a
Esta serie comenzó a publicarse en 2013. Fuentes: Elaboración propia, basada en INSS, 2014 y 2018.
D. ADMINISTRACIÓN Y EFICIENCIA
Un aspecto positivo es que el INSS tiene la
obligación, que cumple, de llevar la cuenta
individual digitalizada para cada asegurado, la
cual contiene los registros, con mes, año, semanas
cotizadas, salarios, y nombre del empleador. Se
trata de uno de los mejores registros que opera el
INSS, y cuando el asegurado lo solicita, se le
entrega de manera inmediata (Ruiz, 2018).
Además, como en la gran mayoría de los sistemas
públicos de reparto colectivo, la administración
del INSS (Consejo de Dirección) es tripartita:
dos representantes de los trabajadores (elegidos
por sus agrupaciones); dos de los empleadores
(de los sectores público y privado), y dos del
Estado (que son el Presidente y el Vicepresidente
Ejecutivo).
El último Anuario Estadístico del INSS (2017) tiene
un total de 312 cuadros y gráficos, pero solo cinco de
ellos son dedicados a la administración (empleados
y sus salarios), equivalente al 1.6% del total de
cuadros. Las series históricas excluyen a empleados y
salarios.
Acevedo (2018c) estima que, entre 2006 y 2016,
los gastos generales y administrativos aumentaron
de 7.2% de los ingresos por cotización a 12.9%, un
incremento de 5.7 puntos porcentuales.
32
No existe una norma internacional sobre el ideal de la relación empleados por 1,000 asegurados. Lo más importante en
Nicaragua es el aumento tan rápido en la relación que además sobrepasa la extensión de la cobertura.
El Reglamento Financiero del INSS (1983)
establece un 6.5% sobre los ingresos para gastos
administrativos (art. 10), por lo que duplicaban
dicho tope en 2016. Por otra parte, el FMI (2017)
calcula que dichos gastos como porcentaje del
PIB se triplicaron en el mismo período: de 0.3%
a 0.9%. Aquí nos concentramos en el tamaño
del personal, sus salarios y otros beneficios
que son bien específicos, pero debe tenerse en
cuenta que, si se usa el total de gastos generales
y administrativos, los costos y porcentajes son
mayores. Otro punto importante es que el INSS
no presta los servicios de salud directamente,
sino a través de las IPSS, por lo que el costo de
administración del INSS debería ser más bajo. No
obstante, entre 2015 y 2017, el INSS compró
cinco IPSS y construyó el Hospital Solidaridad.
1. Empleados, salarios y otros beneficios
El Cuadro 16 usa dos indicadores para medir la
eficiencia y el costo del personal del INSS. Entre
2006 y 2017, el número de empleados ascendió
236%, mientras que el número de asegurados
aumentó 108%; la relación de empleados por 1,000
asegurados activos, subió de manera consistente de
2.8 a 4.6 (bajó a 4.4% en 2017).32Entre 2006 y 2016,
el costo de los salarios del personal creció de 5.9%
a 7.4% del total de gastos del
INSS;33 en 2017 ocurrió un descenso a 6.7%, debido a que el ritmo de aumento salarial mermó de 28% en
2016 a 4% en 2017. Mientras que el salario medio real en el país creció 9% en el período (CEPAL, 2017), el
salario promedio real de los empleados del INSS aumentó casi cinco veces (Cuadro 2). Esto se corresponde
con lo que discutimos a continuación.
Cuadro 16. Nicaragua, Indicadores de Eficiencia Administrativa del INSS, 2006 a 2017v
Gastos (millones C$) Índice de Empleados
Salarios Asegurados
Años salarios Empleados x 1,000
Totales Salarios gasto total (%) (miles)
reales asegurados
2006 3,339.1 197.8 5.9 197.8 1,208 439 2.8
2007 3,979.2 215.3 5.4 185.3 1,543 476 3.2
2008 5,467.6 363.0 6.6 307.1 2,107 496 4.2
2009 6721.2 460.9 6.8 362.3 2,266 516 4.4
2010 7,922.6 529.2 6.7 410.2 2,398 547 4.3
2011 9,211.1 588.9 6.4 420.6 2,524 596 4.2
2012 11,138.1 734.0 6.5 489.3 2,938 644 4.5
2013 13,494.6 874.9 6.5 553.3 3,084 687 4.5
2014 16,394.0 1,114.1 6.8 662.0 3,353 725 4.6
2015 19,347.6 1,332.8 6.9 770.0 3,686 810 4.6
2016 22,959.1 1,705.5 7.4 955.5 4,090 878 4.6
2017 26,414.8 1,781.3 6.7 954.1 4,060 914 4.4
Fuentes: Elaboración propia basado en Banco Central, 2018a (gastos y salarios); empleados de INSS, 2007 a 2018; cálculo del salario real
en el INSS basado en el IPC del Cuadro 2.

El Gráfico 8 exhibe el notable incremento del número de empleados y de sus salarios como porcentaje del
gasto total del INSS entre 2006 y 2017.
Gráfico 8. Nicaragua, Número de Empleados y Salarios como Porcentaje de
Gastos Totales del INSS, 2006 a 2017

Fuente: Cuadro 16.

33
Si se hace el cálculo del costo salarial respecto a los ingresos, el porcentaje es menor que respecto a los gastos hasta 2014, a
partir de entonces es mayor, por causa de la caída de los ingresos (en 2017: 6.7% de los gastos y 7.2% de los ingresos).
Como puede apreciarse en el Cuadro 17, entre 2011
y 2017 ocurrió un movimiento del personal hacia
puestos más altos: desde servicios y, especialmente
administración (ambos -40 puntos porcentuales),
hacia profesionales/técnicos y dirección (+40
puntos). Esto implica un personal más calificado,
mediante contratación de empleados con más
títulos universitarios o técnicos, así como el
entrenamiento in situ del personal existente (ver
INSS, 2007 a
2018). Por otra parte se traduce en un incremento
considerable de los salarios, que son menores en el
primer grupo y mayores en el segundo grupo. Así
en el período 2011-2017, los salarios de C$20,000
y más aumentaron 53 puntos porcentuales, desde
12.4% a 65.4% del personal. En 2017, sólo 8.6%
de los asegurados en el INSS ganaba C$20,000 y
más (INSS,
2018), mientras que el 65.4% de los empleados del
INSS ganaba por encima de C$20,000.
Por su parte, el FMI (2017) estima que en 2016
el salario promedio anual de los empleados del
INSS era C$417,000 (US$14,570), equivalente a 3.2
veces el salario promedio en el gobierno central,
un notable aumento sobre la relación de 1.9 veces
en 2007. Regresar a la relación en 2007 constituiría
una reducción de 0.2 puntos del PIB, equivalente
a disminuir en 5% la pensión promedio o a un
0.75% de incremento en la tasa de contribución.

Cuadro 17. Nicaragua, Empleados por Ocupación, Concentración y Nivel

Salarial, 2011-2017
Empleados (%) 2011 2012 2013 2014 2015 2016 2017 2017/2011
Grupos ocupaciones
Dirección 0.4 2.6 10.6 20.7 21.0 19.7 16.8 16.4
Profesionales/técnicos 24.0 23.7 42.4 43.9 43.8 45.1 48.4 24.4
Administrativos 52.0 50.4 35.5 20.7 18.1 17.7 17.9 -34.1
Servicios 23.3 23.3 11.5 14.8 17.1 17.5 16.9 -6.4
Concentrados Managua 52 52 53 54 53 54 54 2
Nivel salarial
C$ 20,000 y más (%) 12.4 19.3 23.4 28.9 62.1 64.6 65.4 53.0
Fuentes: Elaboración propia basado en INSS, 2012 a 2018; esta información no estuvo disponible hasta 2011.

Por último, el personal del INSS recibe beneficios
superiores a los de los asegurados activos,
como dos aguinaldos, en vez de uno en el sector
público. Aún más importante es que por un
convenio de los empleados con el INSS firmado en
2010 y ratificado en 2012 (Cláusula 44), esta
institución abona un complemento para
garantizar una pensión igual al
100% del salario a sus trabajadores. Por ejemplo,
un empleado con derecho a pensión basada en una
tasa de reemplazo de 50% recibirá otro 50% por
el INSS para llegar a 100%. Este complemento no
se financia por la contribución de los empleados,
sino que se saca de los recursos del INSS. No hay
respaldo jurídico a esta práctica y no se hicieron
estudios actuariales para determinar los impactos
financieros de dicho beneficio (Ruiz, 2018).
2. Administración de las IPSS y
eficiencia hospitalaria
En 2018 hay 38 IPSS con 740,593 asegurados, de las
cuales 21 son privadas y 17 son públicas. Entre las
17 públicas están el Hospital Militar-PAME, el
Hospital del Ministerio de Gobernación y H.
Solidaridad que abarcan 26% del total de afiliados.
Entre las 21 IPSS privadas, cinco de ellas
comprenden el 24% de los afiliados (Ruiz,
2018).La concentración, por tanto, no prevalece,
puesto que la mitad de los asegurados está afiliada
en 30 IPSS. Algunas instituciones privadas,
como resultado de convenios de beneficios al
personal, han celebrado contratos de atención
médica con las IPSS al margen de los derechos que
dichos trabajadores tienen por su afiliación al INSS.
En 1997 fue posible analizar varios indicadores de eficiencia hospitalaria entre 1980 y 1994, porque el
MINSA publicaba las estadísticas necesarias para hacer los cálculos: porcentaje de ocupación hospitalaria
y días de estadía en centros de salud, hospitales agudos y hospitales crónicos (Mesa-Lago y otros, 1997).
Infortunadamente, el MINSA ha dejado de publicar los anuarios estadísticos (las últimas cifras disponibles
son de 2007 y no incluyen34data sobre ocupación y estadía hospitalaria) de manera que es imposible
desarrollar esos indicadores. Lo que regularmente publica el MINSA son las enfermedades y sus causas
(MINSA, 2018) que ya han sido analizadas.

E. FINANCIAMIENTO

El Anuario Estadístico del INSS 2017 tiene un total de 312 cuadros y gráficos, pero solo tres dedicados al
financiamiento (1% del total). Además, esta data comenzó en 2008 con un solo cuadro, dos en 2009, y tres
en 2012. No se incluye el financiamiento en las series históricas. Esto constituye una falta notable sobre
un tema fundamental para la institución y los asegurados.

El costo de las pensiones sobre el PIB en Nicaragua (3.1%) es el más alto entre siete países en que se dispone
de este dato (Cuadro 9). Entre ellos está Costa Rica (2.8%) que tiene un sistema más antiguo, con mayor
cobertura y mucho más avanzado que Nicaragua a más de una población más envejecida; también está
Panamá (3%) que se coloca en sexto lugar en cuando al desarrollo de su sistema de seguridad social, por
encima del de Nicaragua. Países centroamericanos como Guatemala y Honduras tienen un costo muy
inferior (0.9% y 0.2% respectivamente) y también la República Dominicana (0.1%). El altísimo costo
nicaragüense no se compagina con la cuarta cobertura regional más baja de la PEA por pensiones, la
cobertura inferior en salud y la penúltima inferior de los adultos mayores; así como pensiones insuficientes y
prestaciones de salud restringidas. La sección siguiente mostrará que Nicaragua tiene la sexta carga
contributiva más alta de la región.

1. Contribuciones

Las contribuciones de empleadores y trabajadores (en algunos35casos el Estado como tal) son usualmente la
principal fuente de ingresos del sistema de seguridad social y determinan la carga sobre el salario. El
Cuadro
18 presenta las tasas de cotización a los varios programas de de seguridad social de Nicaragua, antes y
después de la reforma del Decreto Presidencial No. 06-2019.

34
Se reporta también la extracción de data del Internet (Munguía,
2018).
35
La otra importante fuente de ingresos es la inversión, pero esta ha caído fuertemente en años recientes (ver sección 4
abajo).
 Cuadro 18. Nicaragua, Tasas de Cotización a los Programas de IVM, EM, RP y VG, antes y después de
la
Reforma de 2019 (% del salario imponible) a
Programas Empleador Trabajador Estado Total
ANTES DE LA REFORMA
Régimen integral
Enfermedad-Maternidad 6.00 2.25 0.25 8.50
Pensiones IVM 10.00 4.00 14.00
Riesgos Profesionales 1.50 1.50
c
Víctimas de guerra 1.50 c
1.50
Total régimen integral 19.00 6.25 0.25 25.50
d
Régimen facultativo 18.25 18.25
integral
d
Régimen facultativo IVM 10.00 10.00
Régimen facultativo EM 8.25 0.25 8.50
DESPUÉS DE LA REFORMA
Régimen integral
Enfermedad-Maternidad 6.00 2.25 1.75 10.00
b
Pensiones IVM 12.5/13.5 4.75 17.25/18.25
Riesgos Profesionales 1.50 1.50
c
Víctimas de guerra 1.50 c
1.50
Total régimen integral 21.50/22.5 7.00 1.75 30.25/31.25
d
Régimen facultativo 22.25 22.25
integral
Régimen facultativo IVM 14.00 14.00
Régimen facultativo EM 8.25 1.75 10.00

a b
La reforma expandió la base de cotización a todo el salario imponible. Empresas de 50 y más
trabajadores 13.5%, empresas de menos de 50 trabajadores 12.5%.c En el régimen integral el trabajador
d
no paga 0.25% para Víctimas de Guerra pero si no hace en el régimen obligatorio IVM-RP. En
el régimen facultativo integral, antes de la reforma, 10% para IVM y 8.25% para EM; después de
la reforma, 14% y 8.25% respectivamente.
Fuentes: Ley 1982 actualizada; Decreto Presidencial No. 06-2019.

En resumen, la reforma incrementó con la cotización en 4.75 a 5.75 puntos porcentuales (sobre el total de la
remuneración, sin tope), distribuidos así:

• Empleador, 2.5 a 3.5 puntos para IVM

• Trabajador, 0.75 puntos para IVM
• Estado, 1.5 puntos para EM

El Cuadro 19 compila la información sobre tasas de cotización en América Latina. Aunque no todos los
países son comparables (como se explicará luego) nos da una idea general de la referida carga y la
factibilidad de aumentarla para enfrentar un desequilibrio financiero o actuarial.
Cuadro 19. Comparación de Tasas de Contribución a la Seguridad Social en América Latina, 2015-
2016 (% del salario imponible)a

a
Excluye desempleo, asignaciones
familiares y aportes estatales, en
Nicaragua excluye también
b
contribuciones para víctimas de guerra.
c
Financiado por otros programas.
Financiado por el empleador, la tasa
puede
d
 Países IVM EM RP Total
Haití
Asegurado 6.00 0.00 6.00
Empleador 6.00 2.00 8.00
Total 12.00 2.00 14.00
Honduras variar en algunos países. Implantación
gradual. e En el sector estatal, 14.5% en
Asegurado 2.50 2.50 0.00 5.00
Países IVM EM RP Total el sector privado. f Régimen integral; los
Empleador 3.50 5.00 c 8.50 regímenes facultativo integral y facultativo
Argentina IVM, tienen un total menor enteramente
Total 6.00 7.50 c 13.50
Asegurado 11.00 b 0.00 11.00 financiado por el trabajador; un par de
México cotizaciones han sido actualizadas. Fuentes:
Empleador 10.17 b c 10.17
Asegurado 1.75 0.25 0.00 2.00 Elaboración propia basada en SSA-ISSA,
21.17 b c 21.17
Total
Empleador 6.90 0.70 0.50 8.10 2018; Nicaragua del Cuadro 18.
Bolivia Total 8.65 0.95 0.50 10.10
Asegurado 12.21 0.00 0.00 12.21 Nicaragua
Empleador 3.00 10.00 1.71 14.71 Asegurado 4.00 2.25 6.25
Total 15.21 10.00 1.71 26.92 Empleador 10.00 6.00 1.50 17.50
Brasil 14.00 8.25 1.50 f
Total 23.75
Asegurado 8.00 b 0.00 8.00
Panamá
Empleador 20.00 b 1.00 21.00 Asegurado 9.25 0.50 0.00 9.75
28.00 b 1.00 29.00 c
Total Empleador 4.25 8.00 12.25
Chile Total 13.50 8.50 c

Asegurado 11.41 7.00 0.00 18.41 Paraguay

Empleador 1.41 0.00 0.94 2.35 b b
Asegurado 9.00 9.00
Total 12.82 7.00 0.94 20.76
Empleador 14.00 b b 14.00
Colombia
Total 23.00 b b 23.00
Asegurado 4.00 4.00 0.00 8.00
Empleador 12.00 8.50 0.48 20.98 Perú

16.00 12.50 0.48 28.98 Asegurado 13.00 0.00 0.00 13.00

Total
Empleador 0.00 9.00 0.63 9.63
Costa Rica
4.34 5.50 0.00 9.84 Total 13.00 9.00 0.63 22.63
Asegurado
c R. Dominicana
Empleador 8.33 9.25 17.58
Asegurado 2.87 3.04 0.00 5.91
Total 12.67 14.75 c 27.42
Empleador 7.10 7.09 1.20 15.39
Cuba
Total 9.97 10.13 1.20 21.30
d b b
Asegurado 5.00 5.00
Uruguay
e b b
Empleador 12.50 12.00 Asegurado 15.00 b 0.00 15.00
Total 17.50 b b 17.00 Empleador 7.50 b c 7.50
Ecuador 22.50 b c 22.50
Total
Asegurado 6.74 0.00 0.00 6.74
Venezuela
Empleador 1.16 9.00 0.20 10.36
Asegurado 4.00 b 0.00 4.00
Total 7.90 9.00 0.20 17.10
Empleador 9.00 b 0.75 9.75
El Salvador
Total 13.00 b 0.75 16.25
Asegurado 7.25 3.00 0.00 10.25
Empleador 7.75 7.50 c 15.25
Total 15.00 10.50 c 25.50
Guatemala
Asegurado 1.83 2.00 1.00 4.83
Empleador 3.67 4.00 3.00 10.67
Total 5.50 6.00 4.00 15.50
La contribución total, antes de la reforma, colocaba
a Nicaragua en sexto lugar con la mayor carga entre
los 20 países: 23.75%, superior que en los pioneros
que tienen más amplia cobertura y madurez del
sistema, como Argentina, Chile, Cuba y Uruguay,
y entre tres y cuatro veces respecto a los países
centroamericanos. Sin embargo, cuando nos
concentramos en el programa IVM, Nicaragua
se ordena en noveno lugar (14%), aun así, por
encima de Chile y Costa Rica (12.82% y 12.67%
respectivamente), y más del doble que en países
centroamericanos como Guatemala y Honduras
(5.5% y 6%). Esta diferencia en los ordenamientos
la explica el programa de salud, porque el Cuadro
19 no distingue entre sistemas públicos financiados
por el Estado, como Brasil y Cuba, o por entidades
corporativas como Argentina y Uruguay, de ahí
que en estos países no aparece una contribución.
Dentro de este programa, Nicaragua, con 8.25%, se
ubica en el noveno puesto, por encima de países
financiados por contribuciones como el pionero
Chile (7%) así como sobre Guatemala y Honduras
(6% y 7.5%). El empleador en Nicaragua paga 1.5%
para el programa de Victimas de Guerra y el
trabajador 0.25% (si está en el régimen obligatorio
IVM-RP), pero estas no se han incluido en el
Cuadro 19, tampoco se ha incluido el 1.75%
pagado por el Estado para EM, porque los aportes
estatales se excluyen del cuadro. Teniendo en
cuenta lo dicho, en IVM Nicaragua ha llegado a
un nivel en que es difícil aumentar las
contribuciones; en EM hay algún espacio para
subirla (por ejemplo, El Salvador tiene 10.5%) y
este programa sufre un desbalance financiero. Por
otra parte, el aporte del empleador de 1.5% para RP
no se cambiado desde 1959 y se argumenta que es
insuficiente para financiar los capitales
constituidos y la labor de prevención de accidentes
y enfermedades profesionales (Ruiz, 2018).
36
Hay una fuerte y no zanjada discusión en la literatura sobre si la contribución la paga realmente el empleador o este la traslada
hacia el consumidor o el trabajador; economistas neoliberales apoyan fuertemente la última posición, mientras que la OIT
toma una postura más ecléctica (ver Mesa-Lago, 2012).
37
En 2018, el número total de asegurados mermó en 17%, los del régimen obligatorio en 8% y los del régimen facultativo en
62%, mientras que los nuevos afiliados declinaron en 32% (cálculos del investigador principal basados en INSS, 2019).
La reforma aumentó la contribución total de
Nicaragua a 27.25/28.25%, la cual saltó del sexto al
tercer lugar en la región, sólo excedida por Brasil y
Colombia. Respecto a IVM (17.5/18.5%) subió del
noveno al quinto lugar, solo superado mayormente
por países con sistemas de pensiones más antiguos
como Argentina, Brasil y Uruguay (empatada con
Cuba en la franja menor).
La mayor aportación la hace el empleador, por
ejemplo, en IVM en 14 países, salvo en Chile y
Perú (porque solo aporta el asegurado a los
sistemas privados), y otros como en Ecuador y
Panamá en que el asegurado paga más porque el
programa de EM es financiado solo por el
empleador. La proporción pagada por el
empleador respecto a la sufragada por el
asegurado generalmente fluctúa entre dos y cuatro
veces.36 En Nicaragua, era 2.5 veces en IVM, y con
la reforma subió a 2.6/2.8 veces. Por otra parte, el
trabajador afiliado al régimen facultativo integral
voluntario paga tres veces lo que aporta el
trabajador en el régimen integral obligatorio
(22.5% versus 7%), el trabajador en el facultativo
IVM paga tres veces lo que abona el que está en el
obligatorio IVM (14% versus 4.75%) y el
trabajador en el facultativo EM paga casi cuatro
veces lo que abona en el obligatorio EM (8.25%
versus 2.25%), todo lo cual es una carga substancial
y un obstáculo para la afiliación.
El incremento de la contribución, especialmente
la del empleador, tendrá un impacto adverso en el
empleo formal; ya se informó que hubo 453,000
despidos en 2018 por efectos de la crisis y antes del
aumento de dicha contribución; en octubre de 2018
el empleo formal se contrajo en casi 16% respecto a
marzo de 2018 (FUNIDES, 2019); por otra parte,
los asegurados en el INSS disminuyeron en
157,923 en
2018 por lo que debe haber ocurrido una mengua
en la cobertura de la PEA (INSS, 2019).37
La reforma abortada de 2018, estableció una
cotización de 5% a los pensionistas para financiar
EM, lo cual contribuyó a las fuertes protestas y
demonstraciones a fines de abril y mayo de 2018.
En el contexto de América Latina, once de 19 países
no cobran dicha contribución, mientras que ocho
lo hacen: desde 3% de la pensión en Bolivia, hasta
12% en Colombia (SSA-ISSA, 2018). El Decreto de
2019, eliminó dicha cotización, obviamente para
evitar nuevas demonstraciones populares.
Los institutos del Ministerio de Gobernación y del
Ejército, que disfrutan condiciones de acceso,
cálculo de pensiones y otras prestaciones más
generosas que las del INSS, son subsidiados por el
Estado, pero se carece de información precisa sobre
esto.
2. Evasión y mora
En 1964, el INSS introdujo la planilla electrónica,
llenada por el empleador, de afiliación, facturación
y pago de contribuciones sobre la nómina, y
aquélla mejoró notablemente en la década de los
90s; esto debería reducir la evasión y,
principalmente, la mora. Pero no se ha podido
encontrar 38 estadísticas sobre evasión en
Nicaragua. Sin embargo, la experiencia
regional indica que, en aquellos países donde
predomina el sector informal y las
microempresas, existe una significativa evasión
por las dificultades inherentes en detectar
las empresas y trabajadores independientes,
registrarlos y cobrarles las cotizaciones; es usual
en
38
González (2018) estima que 70% de los nicaragüenses entre 40 y 59 años de edad no cotiza al INSS; la proporción de
los hombres que cotiza es de 30.5% y entre las mujeres baja a 23.9%. Este cálculo se basó en la distribución por edades
de la población total y debió ser hecho con la PEA.
estos países que las entidades de seguridad social
se concentren en las empresas grandes porque la
inspección es más fructífera y el costo de hacerla
en empresas pequeñas es muy alto respecto a sus
resultados (Mesa-Lago, 2012).
La evasión puede ser absoluta cuando el empleador
no registra a sus trabajadores y evade el pago de
la cotización, ya sea por su propia decisión o de
acuerdo con el trabajador que busca cobrar su
salario sin deducciones. La evasión es parcial
cuando el empleador registra al trabajador y sub-
declara su salario a fin de ahorrarse ambos una
parte de la cotización (Ruiz, 2017).
La mora puede estimarse por los estados
financieros publicados por el Anuario entre
2009 y 2017. Bajo “adeudos patronales por
cobrar” se reportan “cotizaciones por cobrar” y
“convenios” firmados por el INSS con
empleadores para el pago de adeudos; la cifra
combinada se presenta en la primera columna de
los adeudos. En 2009 apareció una segunda
categoría llamada “adeudos patronales incobrables”
pero a partir de 2011 se cambió a “cobro dudoso
de cotizaciones”, la cual se entra en la segunda
columna. Esta categoría es marcada por INSS con
signo negativo, la substrae de la categoría “por
cobrar” y estima el neto residual. No tenemos
clara esta operación, por lo que decidimos hacer
cálculos de la mora, desglosando a las de pago
incobrable o dudoso y comparándolas con los
ingresos. Los resultados se muestran en las dos
últimas columnas del Cuadro 20.
Cuadro 20. Nicaragua, Estimados de la Mora Patronal, 2010 a 2017 (en millones de C$ y porcentajes)
Adeudos patronales Porcentaje sobre ingresos
Años Ingresos
Por cobrar Incobrables Por cobrar Incobrables
2009 7,782.8 1,701.2 219.6 21.8 2.8
2010 9,626.7 1,053.6 206.7 10.9 2.2
2011 10,875.1 1,802.7 216.8 16.5 2.0
2012 11,941.3 1,926.8 221.9 16.1 1.8
2013 13,954.2 1,907.5 218.3 13.7 1.5
2014 16,235.5 1,928.1 500.0 10.1 3.0
2015 19,145.0 1,444.2 191.2 7.5 1.0
Fuentes: Los ingresos del Banco
2016 22,337.8 1,693.2 201.8 7.6 0.7 Central, 2018a (flujo de caja), el
resto del INSS, 2010 a 2018.
2017 24,337.8 2,112.7 222.1 8.8 0.9
Entre 2009 y 2015, el porcentaje por cobrar
desciende de 21.8% a 7.5%, con un repunte en
2016-
2017. Por otra parte, la deuda incobrable mengua
de
2.8% a 1.5% entre 2009 y 2013, pero en 2014 da
un
salto a 3% (C$500 millones). En 2015 el porcentaje
baja a 1% y a 0.9% en 2017. Pueden extraerse tres
conclusiones tentativas: a. la mora es considerable
y parte de ella es incobrable; b. hay una tendencia
decreciente en la proporción de la deuda por
cobrar
hasta 2015, con un leve repunte en 2016-2017; c. la
deuda incobrable-dudosa promedia C$223
millones
anuales. La situación debe haberse deteriorado en
2018 debido a la crisis económica y lo será
mucho
más en 2019 por causa del incremento de las
contribuciones impuesto por el Decreto 06-
2019.
Al iniciar la actividad, el empleador debe presentar
al INSS una planilla con todos sus trabajadores y
sus salarios que sirve de base a la facturación;
además, todo cambio en la planilla debe
comunicarse en los tres días siguientes; si no se
cumplen estas normas se impone al empleador un
recargo de 2% sobre el monto entero del pago
mensual. Si no se informan los ingresos de
nuevos trabajadores, se aplican recargos desde
C$10 hasta C$500 de acuerdo con el período de
atraso (entre 4-5 días y 121 y más días). Si el
empleador presenta la información después de
tres días, se aplica un recargo de 10% sobre sus
débitos que no puede ser inferior a C$250. Por
los atrasos en los pagos se impone un recargo de
3%
por el primer mes, y a partir de entonces se cobra
el interés corriente y el interés moratorio hasta
que se haga el pago, a más de los costes judiciales
(Reglamento, art. 20). La fijación de montos en
córdobas por la ley tiene el serio inconveniente de
la devaluación de la moneda (pero véase después).
Por ejemplo, en abril de 2018, la multa de C$10
equivalía a US$0.33 centavos, y la mínima de
C$250 a US$8.33, una suma minúscula, por
ello sería mejor fijar porcentajes como en otros
casos hace el Reglamento. No obstante, si el
empleador moroso firma un convenio de pago con
el INSS, el adeudo se dolariza (se paga al tipo de
cambio al tiempo del abono) y se cobra interés si
se incumple el convenio.
El Código Penal (2008), en sus arts. 313-314,
dispone sanciones más fuertes a los “delitos contra
la seguridad social”. Al empleador que deduce y
retiene la cotización de su empleado y no la paga a
la institución correspondiente, se le imponen entre
4 y 8 años de prisión, y cuando cometa fraude y
no entere el debido aporte, una pena de entre 1 y 4
años de prisión; si el empleador es un ente público,
al funcionario responsable se le inhabilita entre 6 y
10 años, a más de las penas anteriores. Se
establecen exenciones cuando el violador de la ley
pague la deuda antes de la sentencia firme, y
cumpla otras normas. No se tiene esta
información sobre la ejecución de las sanciones
del Código Penal.
Los empleadores morosos no sólo causan serios daños financieros al INSS sino también a sus trabajadores,
pues estos no tienen cobertura de EM; por el contrario, las prestaciones económicas deben ser otorgadas al
trabajador cuando este ha pagado sus cotizaciones, sin importar si el patrono las ha ingresado en caja. La
mayoría de la legislación en la región garantiza el derecho a las prestaciones de salud a los trabajadores
cuyos empleadores no ha pagado sus cotizaciones y le carga los costos al empleador.

No está claro sin las deudas del Estado se incluyen en las contribuciones de cobro dudoso. El gobierno
paga puntualmente su contribución como empleador. Respecto al 0.25% destinado a EM, en 2010-2013 no
realizó dicho pago, pero lo está haciendo desde 2014. El 17 de diciembre de 2014 el gobierno firmó un
convenio con el INSS (Ley 239) fijando los atrasos en US$500 millones (alrededor de C$15,000 millones) a
pagar en 50 años, a razón de US$8,3 millones anuales. Sin embargo, el gobierno no cumplió dichas
obligaciones en 2014-2016, lo que dio lugar a la emisión de títulos de deuda que se han entregado al INSS
en 2017 y 2018, y que este puede transar en el mercado de valores. El Estado no paga intereses por su deuda
al INSS.
 Diagnóstic
o

3. Balance financiero

El Cuadro 21 resume toda la información disponible sobre el balance financiero. Hay una serie para 1980-
2000 pero sigue una metodología diferente que la segunda serie de 2001-2017 que aparece en el cuadro.
Los ingresos a precios corrientes aumentaron 973% pero los gastos saltaron en 1,428%; el superávit alcanzó
su cima en 2007 y en 2013 arrojó el primer déficit, el cual se expandió con rapidez y se aceleró en 2016
llegando a C$1,581 millones.39 A pesar de la disminución del superávit y su conversión en déficit en 2013-
2016, la adquisición de activos no financieros (como edificios de atención 40de salud, administrativos y
viviendas), se incrementó en 37 veces, contribuyendo al aumento del déficit. En 2017, el déficit escaló a
C$2,371.8 millones, y la compra de activos financieros disminuyó a la mitad, pero aun así fue C$452
millones. Además, a pesar del salto del déficit, en los dos últimos meses de 2017 se pagó el doble aguinaldo
a los empleados del INSS y el tercer mes que se abona a los pensionados (Álvarez, 2018). Como resultado
del desequilibrio financiero, la inversión del INSS decayó desde 2013 (ver sección 4 abajo).
Cuadro 21. Nicaragua, Balance Financiero del INSS, 2001 a 2017 (en millones de córdobas)
Resultado Superávit Superávit
Adquisición
operativo o déficit o déficit
a Ingresosb Egresosc neto
activos no
operativo Donacionese global
f
Años financierosd
(1) (2) (1-2) (3-4) (6) (5+6)
(4)
(3) (5) (7)
2001 2,281.9 1,728.0 553.9 25.5 528.3 0.0 528.3
2002 2,451.6 1,958.8 492.9 31.3 461.6 0.0 461.6
2003 2,740.3 2,137.7 602.6 4.7 597.9 0.0 597.9
2004 3,227.5 2,400.2 827.3 10.7 816.7 0.0 816.7
2005 3,657.2 2,753.4 903.8 4.2 899.6 0.0 899.6
2006 4,535.2 3,339.1 1,196.1 12.3 1,183.8 0.0 1,183.8
2007 5,681.8 3,979.2 1,702.7 11.7 1,691.0 0.0 1,691.0
2008 7,128.5 5,467.6 1,660.9 121.5 1,539.4 0.0 1,539.4
2009 7,782.8 6,721.2 1,061.6 275.5 786.1 0.0 786.1
2010 9,626.7 7,922.6 1,704.2 207.5 1,496.7 0.0 1,496.7
2011 10,875.1 9,211.1 1,664.0 226.7 1,437.2 14.1 1,451.4
2012 11,941.3 11,138.1 803.2 427.2 376.0 9.8 385.7
2013 13,954.2 13,494.6 459.6 660.7 -201.1 8.9 -192.1
2014 16,235.5 16,394.0 -158.5 731.2 -889.7 2.8 -886.9
2015 19,145.0 19,347.6 -202.7 721.1 -923.7 2.7 -921.1
2016 22,337.8 22,959.1 -621.2 960.2 -1,581.4 2.2 -1,579.2
2017 24,493.8 26,414.8 -1,920.0 452.9 -2,373.8 2.0 -2,371.8
a
NOTA: La serie delb Banco Central se basa en flujos de caja (ver Apéndice 3). La serie anterior a 2001 sigue una metodología diferente y no
puede empatarse. Contribuciones,
c
rendimiento de la inversión y transferencias estatales (estas dos últimas no están desglosadas, como se
hacía en la serie anterior). Remuneraciones a empleados, compra de bienes y servicios (de los cuales, 91% son de atención médica a
entidades
d
médicas previsionales públicas y privadas), transferencias corrientes,
e
prestaciones sociales (pensiones y riesgos profesionales), y
otros. Principalmente instalaciones de salud, administrativas y viviendas. f Donaciones son las recibidas por el INSS (para EM) del Fondo
Mundial de Naciones Unidas para combatir VIH y enfermedades palúdicas. Los déficits se financian mediante un aumento de los pasivos y/o
con una disminución de los activos, que se registran como créditos y, por tanto, muestran signo positivo. Fuentes: Banco Central, 2018a (ver
Apéndice 3).

39
Entre 2006 y 2016, el pago por prestaciones creció de 73.2% al 94.9% de los ingresos por cotización, más de 20 puntos porcentuales
(Acevedo, 2018c).
40
Las inversiones en instalaciones de salud han ampliado la atención, pero no son financieramente rentables.
El balance financiero del Banco Central para 2018 no estaba disponible cuando se terminó la última revisión
de este estudio. En agosto de 2018, el INSS mostró un déficit de efectivo de C$539 millones (INSS, 2018b).
A fines de 2018, dicho déficit había crecido a C$4,655 millones (INSS, 2019), se proyecta que se agravará en
2019 a C$8,772 millones (FUNIDES, 2019) y se juzga que se acabarán las reservas en 2019 (Olivares,
2018b). El financiamiento de dicho déficit fue cubierto por transferencias crecientes del Estado mediante
extracciones del Banco Central, lo cual ha contribuido al declive en las reservas internacionales notado en la
sección I.

El Gráfico 9, visualiza las tendencias del flujo de caja y de los superávits y déficits, así como la adquisición
de activos no financieros entre 2001 y 2017.

Gráfico 9. Nicaragua, Superávit y Déficit Operativos y Globales, y Adquisición de Activos no

Financieros del INSS, 2001 a 2017 (en millones de C$)

Fuentes: Cuadro 21.

Factores que han contribuido al desequilibrio son: a) el crecimiento de la base fiscal sobre la que descansa la
recaudación de los ingresos del INSS está limitada porque la economía genera de forma predominante empleo
precario e informal de bajísima productividad e ingresos (analizado en la sección A-4; ver también
Acevedo,
2019a); b) el otorgamiento de la pensión reducida (discutido en sección B-1-2); c) la ampliación de los
servicios de salud a los pensionados y a las patologías complejas y costosas; d) la inversión en
instrumentos que congelan el fondo y que usualmente tienen bajo rendimiento (sección 4 siguiente); f) el
crecimiento acelerado de los gastos administrativos (discutido en la sección D-1); g) la evasión y la mora
(examinado en la sección E-2); y h) el envejecimiento de la población (ver sección 6 abajo). En el futuro se
agravará el problema con el arribo a la edad de jubilación de nuevos afiliados en el decenio de los 80.
 Diagnóstic
o

El rendimiento real de la inversión del INSS fue fuertemente negativo en 1991 (-88%) debido a la
superinflación y también lo fue en 1993 aunque menor, después hubo una mejoría con 11.9% en 1995
(Mesa-Lago y otros,
1997, basado en información del INSSBI e INSS). Hay una importante falta de transparencia en los datos
sobre inversiones, un cambio en la metodología, y la ausencia de estadísticas sobre el rendimiento.

La antigua serie de operaciones financieras del INSS (1980-2000) desglosaba los ingresos y los dos
principales eran por contribuciones y producto de inversiones. Otras categorías de ingreso o bien
reportaban cero (como ingresos de capital y transferencias de capital del gobierno central) o los ingresos
eran mínimos desde comienzos del decenio de los 90 (como transferencias corrientes de otras instituciones,
otros ingresos corrientes y transferencias corrientes del gobierno central). La nueva serie (2001-2017) deja
solo dos categorías: contribuciones y otros ingresos (sin desglose); como los otros ingresos no eran
significativos se asume que esta categoría fundamentalmente es el producto de las inversiones. Las cifras
absolutas de 2001 concuerdan con las de 2000. El Cuadro 22 estima el producto de las inversiones como
porcentaje del total de ingresos entre 1990 y 2017.
Cuadro 22. Nicaragua, Ingresos por Inversiones como
Porcentaje del Total de Ingresos del INSS, 1990 a 2017
Años Porcentaje Años Porcentaje
1990 0.8 2004 11.0
1991 0.6 2005 8.0
1992 5.9 2006 8.5
1993 6.5 2007 13.4
1994 12.4 2008 15.5
1995 12.1 2009 12.6
1996 11,4 2010 16.0
1997 13.7 2011 13.4
1998 16.8 2012 7.8
1999 10.7 2013 8.2
2000 8.4 2014 6.6
2001 8.2 2015 5.0
2002 9.5 2016 4.7
2003 9.9 2017 2.6
Fuentes: Elaboración propia basada en Mesa-Lago y otros, 1997; Banco Central, 2018a.
4. Inversiones de la
Al tiempo de la hiperinflación en 1990, las
inversiones
cartera disminuyeron drásticamente y el
porcentaje fue menor de un dígito, después ocurrió
una recuperación y ascendió a dos dígitos, con una
cima de 16.8% en 1998. A partir de 2000 ocurrió
un declive-estancamiento hasta 2006, seguido de
una recuperación hasta alcanzar otra cúspide de
16% en 2010 (similar a la de 1998). Desde entonces
(paralelamente al descenso del superávit en
efectivo, aumento del déficit financiero, y
disminución de la
inversión y de las reservas), hay un drástica caída
del porcentaje hasta llegar a 2.6% en 2017, el
inferior en 26 años.
Apartirde2010,elAnuariodelINSS,publicaelmonto
de la inversión y su distribución por instrumento.
La inversión menguó 32% entre su cima en 2012
y 2017, lo cual afecta negativamente a los ingresos
del INSS y es un indicador de empeoramiento del
desequilibrio financiero (Cuadro 23 y Gráfico 10).
 Diagnóstic
o

Cuadro 23. Nicaragua, Distribución por Instrumentos de la Cartera de Inversiones del INSS, 2010 a
2017 (en miles de C$ y porcentajes)
Instrumentos a 2011 2012 2013 2014 2015 2016 2017 2017/10
2010
b
Total (miles de C$) 12,150 13,617 14,556 4,315 3,611 12,813 1,787 9,792 4,764
Distribución (%)
Títulos valores 65.7 57.9 68.1 56.8 43.5 35.3 18.6 6.2 -59.5
Certificados de depósitos 19.0 20.2 7.7 6.3 0.7 0.0 0.0 0.0 -19.0
Fondo hipotecario 0.8 3.9 1.9 3.0 4.0 5.6 6.7 9.7 8.9
Cuentas de ahorro 5.4 6.1 1.7 5.0 12.5 7.5 9.0 1.4 -4.0
Préstamos construcción 7.3 8.4 16.0 19.2 24.9 27.3 28.5 26.0 18.7
Participaciones 1.8 3.5 4.6 9.7 14.4 24.3 37.2 56.7 54.9
Total 100.0 100.0 100.0 100.0 100.0 100.0 100.0 100.0 0.0
a
En 1995 los depósitos contaban 77.4% de la cartera, los bienes
b inmuebles 5.6%, los títulos valores y las acciones 3%, y
los préstamos hipotecarios 0.3% (Mesa-Lago y otros, 1997). Entre la cima de C$14,556 en 2012 y C$9,792 millones en
2017, un descenso de 32%. Fuentes: Elaboración propia basada en INSS, 2011 a 2018.
La distribución experimentó un cambio substancial en esos siete años (Cuadro 23): una caída de 82.5
puntos porcentuales en: títulos valores emitidos por el Banco Central y el Ministerio de Hacienda (-59.5),
certificados bancarios de depósitos (-19), y cuentas de ahorro (-4). Por el contrario, ocurrió una subida de
82.5 puntos en: a. “participaciones” que son inversiones en acciones o compra de clínicas, hospitales y
empresas privadas que fabrican medicinas (54.9 puntos); b. préstamos a la construcción de edificios de
apartamentos, oficinas y centros residenciales (18.7); 41 y c. fondo hipotecario para viviendas populares a los
afiliados con salarios bajos, a través de bancos que determinan la capacidad de pago, con un interés
“social” o por debajo del interés de mercado (8.9). Sobre este último, el INSS hizo un aporte de US$50
millones (C$1,500) a la banca nacional. Ver Gráfico 10.

Gráfico 10. Nicaragua, Distribución de la Cartera de Inversiones por Instrumentos, 2010 a

2017 (en millones de dólares)

Fuentes: Elaboración propia

basada en INSS, 2011 a 2017 y
tasa de cambio de córdobas por
dólar.
41
También en la rehabilitación del Centro de Convenciones Olaf Palme que es patrimonio del INSS y es administrado por
una empresa privada, la cual paga réditos al INSS pero se desconoce su monto y periodicidad.
 Gráfico 11. Nicaragua, Evolución del Fondo de Inversión y Distribución de la Cartera por
Instrumentos de Mayor y Menor Liquidez/Riesgo, 2010 a 2017 (en millones de dólares)

Fuentes: Ibid al Gráfico 10.

El fondo de inversiones se redujo debido a la necesidad de liquidar los instrumentos más líquidos (títulos
valores, certificados y cuentas de ahorro), un 69% del total, para financiar los crecientes déficit de efectivo del
INSS.

El INSS no publica cifras sobre un elemento crucial: el rendimiento nominal (menos aún el real), de la
cartera en general y de sus instrumentos en particular. El plan del FMI de 2012 estableció criterios para la
inversión basados en su rendimiento que incluía publicar estas cifras, pero no se ha hecho. Esta información
es vital para juzgar la eficiencia de las inversiones, en las que hay que balancear dos aspectos usualmente
opuestos: rendimiento real y riesgo. La merma de casi 60% en la inversión en valores públicos, la mayor en
el período, implica alejarse de instrumentos de menor riesgo y mayor liquidez (el rendimiento puede ser
menor pero es más estable). Según la experiencia de la región, los depósitos bancarios y cuentas de ahorro
usualmente tienen muy bajo rendimiento (incluso negativo si la inflación es alta) además, el Cuadro 2
muestra que ha caído la tasa de interés en depósitos a corto plazo, lo cual indica que respecto al rendimiento
el paso es adecuado, pero no en cuanto a la liquidez mínima que requiere la institución. Las participaciones
en acciones se hacen en empresas de atención médica y farmacéutica y es una inversión social que no
genera retornos financieros y congela estos fondos que son imposibles o muy difíciles de vender (aunque
esta inversión es para EM, se saca de la reserva del IVM). Se ignora si la inversión en préstamos a la
construcción es rentable.42 El financiamiento de créditos hipotecarios es otra inversión social pero, como se
hace a tasas de interés subsidiadas, debe generar rendimientos negativos a más de que congela esta inversión
(Baca Castellón, 2017a, 2017b; Acevedo, 2017d, 2018e; Ruiz, 2018).43

42
Se reportan unos US$15 millones para financiar proyectos inmobiliarios como edificios de apartamentos y condominios de
lujo, entre ellos un préstamo de US$1.2 millones a la empresa Teleconstrucciones Guillén S.A., y el edificio Planes de Altamira
construido por la empresa Desarrollos Inmobiliarios de un directivo representante del COSEP en el INSS (Baca Castellón,
2017).
43
Los programas IVM y RP conceden préstamos a jubilados y pensionados, con un tope de US$200; el cobro se hace
automáticamente por descuento de la pensión mensual (Conferencia, 2018).
 Diagnóstic
o

5. Reserva técnica

La reserva técnica en 1981 era de C$1,277 millones, pero ajustada a la inflación (con 1992 como año base) fue
de C$639 millones. En 1989 la reserva nominal saltó a C$3,169 millones pero ese año la inflación se disparó
y en términos reales era solo de C$2 millones. Después descendió en términos nominales a C$647 millones
en
1995 pero aumentó a C$470 millones en términos reales, debido al control de la inflación. En 1995, la reserva
nominal era 49% del nivel de 1981 y 74% en términos reales (Mesa-Lago y otros, 1997).

Entre 2001 y 2006, la reserva técnica aumentó de C$1,686 millones a C$5,775 millones (Ruiz, 2018 basado en
INSS 5 enero 2007). En 2009, el Anuario del INSS recomenzó a publicar regularmente data sobre las reservas.
El Cuadro 24 muestra la evolución de dichas reservas a precios corrientes y constantes (en base al año
2009) entre 2009 y 2018. En términos nominales la reserva alcanzó su cénit en 2014 (C$11,015 millones) y
después descendió hasta C$3,063 millones en 2018 para una caída de 72.2% desde la cima. En términos
reales, la reserva llegó a la cúspide de C$9,201 millones en 2012 y menguó de manera constante hasta C$1991
millones en 2018, una merma de 78.4% desde la cima. Al ritmo de disminución anual de las reservas
registrado en 2015-
2018, se estima que estas se agotarán en 2019.

Cuadro 24. Nicaragua, Reservas Técnicas del INSS, 2009 a

2018 (en millones de C$ a precios corrientes y constantes)

Años Precios corrientes IPC Precios constantes

2009 7,613.7 100.0 7,613.7
2010 7,816.1 101.4 7,708.1
2011 9,944.5 110.1 9,032.2
2012 10,848.1 117.9 9,201.1
2013 9,169.0 124.2 7,382.4
2014 11,015.3 132.3 8,326.0
2015 9.677.2 136.1 7,110.3
2016 7,296.4 140.3 5,200.5
2017 5,391.9 146.8 3,673.0
2018 3,063.2 153.8 1,991.6
Cambio
a -59.7% -73.8%

Cambio
b -72.2% -78.4%
a b
Entre 2009 y 2018. Desde la cima a 2018. Fuentes: Elaboración propia basada en INSS, 2010 a 2019; IPC de Cuadro 2.
El Gráfico 12, muestra la caída de las reservas técnicas en 78%, entre 2009 y 2018, medidas en miles de
córdobas a precios constantes de 2009.

Gráfico 12. Nicaragua, Caída de la Reserva Técnica del INSS, 2009 a

2018 (en miles de C$ a precios constantes)

´
Fuentes: Cuadro 24.

De acuerdo con la ley, en función de una mayor transparencia, las reservas de IVM, EM y RP deben estar
separadas. En 1984, el INSS (1984) aprobó el reglamento financiero (art. 7) que separaba los recursos por
programa: IVM método de primas escalonadas; RP método de reparto de capitales; y EM reparto, pero en
1993 la provisión de servicios de salud se pasó a las IPSS. En 2012-2013, el actuario de la OIT Sergio Velasco
recomendó separar las reservas técnicas para IVM y RP, y también los fondos de EM y del programa de
Víctimas de Guerra. En la práctica no hay tal separación, como se vio en la inversión de la reserva de IVM en
empresas de salud que son para EM. Es esencial ejecutar la ley y publicar la información para verificar la
separación de las reservas.

6. El impacto del envejecimiento

El envejecimiento de la población nicaragüense agravará el desequilibrio financiero y actuarial del INSS.

Según el Cuadro 25, la población de 60 y más años respecto a la población total aumentó de 5.2% en 1995 a
7.8% en 2015 y se proyecta que crecerá a 33.3% en 2090. A medida que esta cohorte se expanda, el número
de jubilados y pensionados subirá, mientras que la cohorte productiva de 15 a 59 años se contraerá (como
ya ocurre en Cuba y Uruguay). Por ello los activos por un pasivo en IVM eran 5.6 en 2011 pero habían
bajado a 4.6 en 2015. La proyección de los activos por un adulto mayor indica que entre 2015 y 2050 esa
relación se reducirá de 7.8 a 2.7. En 2017 el monto anual de todas las pensiones era de C$14,372 millones,
para 2030 se proyecta un alza a C$75,000 millones (Funides, 2018).
 Diagnóstic
o

Cuadro 25. Nicaragua, Impacto del Envejecimiento en Financiamiento del INSS, 2015-2050

Proyecciones
Cohorte 60+/ Activos por un
Años Años Cohorte 60+/ Pob. Activos por un
Pob. Total pasivo (INSS) a
(%) Total (%) adulto mayor
1995 5.2 4.3 2015 7.8 7.8
2000 5.6 4.7 2025 10.8 6.0
2005 6.1 4.8 2035 14.5 4.5
2010 6.5 5.5 2045 19.8 3.2
2011 6.7 5.6 2050 22.6 2.7
2015 7.8 4.6 2090 33.3

a
Nótese que no se trata de la relación activos por un pasivo dentro del INSS, sino de los activos por
un adulto mayor en la población total, de ahí que la última relación sea más alta que la primera.
Fuentes: Elaboración propia basado en INSS, 2007 y 2016; proyecciones de Acevedo, 2017a.

Otro impacto económico adverso del envejecimiento y el crecimiento de la esperanza de vida (aunque
tiene efectos beneficiosos para la población), es que la mayor proporción de adultos mayores provocarán
gastos muy superiores en la atención de la salud: las enfermedades crónico-degenerativas, catastróficas y/o
terminales se acentuarán, ellas están cubiertas por EM y son más costosas que las aquejan a los jóvenes.
Además, el proceso de desarrollo conlleva a la transición epidemiológica: las enfermedades predominantes
en el subdesarrollo (respiratorias, digestivas, inmuno-contagiosas, etc.), serán eventualmente reemplazadas
por enfermedades típicas de los países desarrollados (cardiovasculares, tumores, cáncer) y las segundas son
mucho más caras de tratar que las primeras (Mesa-Lago, 2012; Ruiz, 2018; Acevedo, 2018c, 2019). La
Comisión Técnica Interinstitucional indicó en 2006 que la tasa de cotización para EM de 8.5% era
insuficiente para brindar una cobertura integral sin exclusiones (CTI, 2006); trece años después la tasa de EM
se aumentó en 1.5 puntos porcentuales aportados por el Estado, mientras que la de IVM se subió en
4.75/5.75 puntos por la reforma de 2019.
El Gráfico 13 compara el incremento de la expectativa de vida de mayores de 60 años en 19 países de
América Latina y el Caribe entre los quinquenios 1995-2000 y 2020-2050, proyectando que Nicaragua
tendrá la segunda mayor expansión: 5.3% los hombres y 3.8% las mujeres.

Gráfico 13. Aumento de la Expectativa de Vida de Mayores de 60 años entre 1995-2000 y 2020-2025

Fuente: OIT, 2018.

7. Proyecciones actuariales

Varios estudios actuariales hechos entre 1995 y 2017 han pronosticado la insolvencia del INSS (la mayoría
para entre 2019 y 2024) y recomendado 44una serie de reformas para conseguir una extensión del equilibrio, las
cuales generalmente han sido ignoradas.

El estudio actuarial de IVM hecho en 1997 por Fabio Durán, actual jefe de la Unidad de Finanzas
Públicas y Servicios Actuariales y Estadísticas de la OIT, comenzó por revisar los previos estudios
actuariales efectuados por la OIT en 1991 y por el INSS en 1995. El primero encontró una grave crisis
financiera que comprometía el futuro de la institución así como altos costos administrativos, e hizo
varias recomendaciones, entre ellas: no tomar decisiones sin antes efectuar un estudio actuarial
para evaluar sus repercusiones en el corto, mediano y largo plazos; evitar que los programas de
pensiones especiales consuman las reservas de IVM; y reducir y racionalizar los costos
administrativos (muy pocas de las recomendaciones fueron implementadas y la situación se deterioró
entre 1992 y 1997).

44
Aunque no se pudo obtener información sobre la situación financiera- actuarial de los institutos independientes de seguridad
social
(Gobernación y Ejército), la vasta experiencia de la región indica que sufren de un severo desequilibrio actuarial (Mesa-Lago,
2008).
Diagnóstic
o
El estudio de 1995 fue revisado y ajustado y se
encontró que había una situación apremiante de
IVM en el corto plazo, pues en 1995 los gastos
superaron a los ingresos por contribuciones y se
estaban usando los rendimientos de las reservas
para cubrir el déficit. El estudio actuarial de 1997
proyectó la situación financiera y actuarial hasta
2020, concluyendo que los costos crecerían a un
nivel difícil de financiar mediante el esquema
vigente, pronosticando que la reserva se agotaría
en 2002; esto se agravaría por el proceso de
envejecimiento en el largo plazo. Para paliar esta
situación se recomendó, entre otras medidas,
aumentar paulatinamente las cotizaciones
comenzando en 1997 hasta 4.3 veces en 2020;
pero no se implementó, demorando el aumento
hasta cuando ya era mucho más difícil enfrentar el
problema (Mesa-Lago y otros, 1997).
Se informa que no se han publicado los estudios
actuariales realizados desde 1997, pero el equipo
logró conseguir información y se afirma que todas
las proyecciones actuariales del programa IVM
proyectan un “crecimiento explosivo” de su déficit
(Acevedo, 2017a, 2018b, 2018c).
Una Comisión Interinstitucional fue creada en
2003 para evaluar los efectos de la Ley 340 de
2000,
Sistema de Ahorro de Pensiones (SAP) que
privatizó
el sistema público, y su informe fue publicado en
Gráfico 14. Nicaragua, Proyección de Ingresos, Egresos y Saldo en IVM, 2009-2073
Fuente: Comisión Técnica Interinstitucional, 2006.
2004 (CIT, 2004). Este estimó que la carga fiscal
de implementar dicha Ley sería insostenible y
generaría un déficit de US$128 millones en 2025,
por lo cual aconsejó derogar dicha ley; así lo hizo el
Congreso por Ley 568 de 2006. El informe también
recomendó crear una comisión técnica nacional de
carácter consultivo fin de hacer recomendaciones
para la reforma de IVM pero nunca se estableció.
La transformación de los superávits financieros
del INSS en déficits crecientes (como se apreció
en el Cuadro 21) estaba también prevista por
varios estudios. El segundo fue comisionado
en 2006 por el Presidente Bolaños que para ello
estableció otra Comisión Interinstitucional. La
causa del desequilibrio fue atribuida a que las
tasas de reemplazo eran muy altas (ver sección
B-1-A) en relación con las cotizaciones, lo cual
sería agravado por el declive en la relación entre
asegurados activos por un pensionado (Cuadro
25).
Según este estudio, la ley establece una tasa de
reemplazo promedio de 62.9% para el período
2005-2075, pero los ingresos de IVM solo podrán
financiar una tasa de reemplazo de 45% hasta 2025.
El Gráfico 14 exhibe la proyección hecha en 2006,
en la cual los gastos totales (curva rosa) superan a
los ingresos que se estancan (curva azul) y ocurre
un saldo negativo alrededor de 2024 (curva
amarilla).
Para mejorar la solvencia del INSS se recomendó:
subir gradualmente la edad de retiro de 60 hasta
63 años; incrementar las semanas de cotización
de 750 hasta 1,000; aumentar el salario promedio
base para el cálculo de la pensión de cinco años a
diez; y reducir el factor básico de reemplazo en
los
primeros 15 años y aumentar gradualmente los
años
de cotización de forma que para alcanzar la misma
tasa que antes se requiriesen 15 años adicionales.
Ninguna de estas recomendaciones se llevó a
efecto.
La referida Comisión también estudió la
sostenibilidad del programa EM y encontró que la
tasa de cotización del 8.5% resultaba insuficiente
para ampliar la cobertura de los servicios de salud
a las patologías complejas y costosas, así como a
los pensionados. Además, la rápida extensión de la
cobertura de los afiliados a EM indujo que sus
costos totales—número de afiliados por el gasto
promedio en prestaciones de salud por afiliado—
creciesen con mayor rapidez que los de IVM: entre
2000 y 2016, el
Gráfico 15. Proyección de Ingresos, Egresos y Fondo de Reserva entre 2010 y 2030
Fuentes: Troncoso, 2019
costo por afiliado saltó 162%, de US$134 a US$352,
sin incrementarse la cotización. La Comisión
recomendó que la cobertura de los pensionados,
financiada con los aportes de los asegurados activos,
fuese financiada con contribuciones sobre las
pensiones, así como que el aporte estatal del 0.25%
sobre la nómina salarial de los afiliados activos
para EM, se incrementase progresivamente hasta
alcanzar el 1% en los próximos cinco años
(Acevedo, 2017a). Ninguna de estas
recomendaciones se llevó a cabo.
En 2010, la empresa Troncoso Consulting hizo
otro estudio actuarial que proyectó que las
reservas del INSS se agotarían en 2018 y la
institución sería insolvente a partir de 1919. El
Gráfico 15, presenta una proyección de las
reservas del programa IVM entre 2010 y 2030
hecha por el referido estudio. El fondo reserva
(curva verde) declina en todo el período; en
2018 los gastos totales (curva roja) superan a
los ingresos totales (curva azul) y el fondo se
agota alrededor de 2021.
Diagnóstic
o
En 2010, a fin de extender el período de equilibrio,
el Consejo Directivo del INSS propuso una serie
de reformas que habían sido recomendadas por
Troncoso: incrementar la tasa de cotización;
aumentar la edad de jubilación de 60 a 65 años
(dos años más que lo recomendado en 2006);
extender el período de semanas cotizadas de 750 a
1,500 (500 semanas más que el estudio de 2006);
estimar el salario promedio en base a toda la vida
laboral (en vez de los diez años aconsejados en
2006); reducir el monto de las futuras
pensiones modificando la fórmula de cálculo; y
modificar el ajuste de las pensiones. Nótese que
mientras más tiempo se espera, más duras son
las medidas para extender el período de equilibrio.
No fue hasta diciembre de 2013, cuando ya el
INSS sufría déficit financiero (Cuadro 21), cuando
se aprobaron, por acuerdo entre el gobierno y el
Consejo Superior de la Empresa Privada (COSEP),
varias medidas recomendadas en 2010: a) aumento
gradual de la cotización del empleador de 7% a
10% entre 2014 y 2017; b) incremento del salario
máximo imponible; c) pensiones mínimas
ajustadas según el aumento de los salarios y
ajuste de las pensiones de al menos dos salarios
mínimos según la tasa de cambio C$ por 1 US$; d)
reconocimiento por el gobierno de una deuda de
US$500 millones acumulados en el pago del
0.25% a EM, a ser abonada en 50 años. Se
predijo que estas medidas extenderían la
solvencia del INSS hasta 2033.
Obsérvese que no se aumentó la edad de
jubilación, ni se duplicó el número requerido
de semanas cotizadas, ni tampoco se extendió
el cálculo del salario promedio a toda la vida
laboral del asegurado; además el pago anual de
US$10 millones no se efectuó en varios años.
Aunque temporalmente el INSS experimentó un
aumento significativo de ingresos, estos fueron
en parte compensados por las nuevas pensiones
45
Respecto a la reciente reforma tributaria, el FMI (2016) consideró que, si bien había aumentado los ingresos fiscales,
subsistían demasiadas exenciones especialmente al ingreso sobre la renta y al IVA (así como subsidios de electricidad que no
beneficiaban
a una parte considerable de la población pobre), las cuales deberían ser gradualmente suprimidas. La OIT (2018) recomienda
una estrategia para incrementar el espacio fiscal y financiar la protección social, crecientemente basada en impuestos
generales.
reducidas, de forma que el paquete de medidas no
resolvería el problema a mediano y largo plazo.
Tres años más tarde, el FMI (2016) ratificó que, si
bien los ingresos habían crecido por el aumento
de la cotización del empleador en 2013, esto había
sido superado por un incremento mayor de
los gastos debido a tres razones: a) la
introducción de la pensión reducida y su
incremento en 2015; b) gastos de servicios de
salud, bienes de capital y gastos administrativos
del INSS superiores a los límites establecidos en
el presupuesto; y c) rendimientos bajos de la
inversión del fondo de reserva (temas discutidos
antes en este estudio). Como resultado, en vez de
extender su solvencia hasta 2031 (o 2033), como
se había proyectado, el INSS comenzaría a
sufrir déficit en 2017 y el fondo de reserva se
extinguiría en 2024. Las autoridades nicaragüenses
reconocieron el riesgo que sufría el INSS, pero
no incluyeron en el presupuesto transferencias
para asegurar su sostenibilidad futura, porque
consideraron que las reformas se implementarían
antes de surgiesen los déficits. El Fondo aconsejó,
a corto plazo, controlar los gastos de salud y otros
servicios, a par que, a mediano plazo, introducir
reformas que fortaleciesen las finanzas del INSS.45
Estasrecomendacionesnofuerontomadasencuenta.
En la última visita del FMI (2017) este cambió el
período de solvencia anterior y proyectó que las
reservas líquidas del INSS se agotarán en 2019
(algo que ocurre ahora) en vez de en 2024 como
había estimado antes, por lo que no habrá recursos
para pagar las prestaciones y salarios del personal,
que tendrá que ser asumido por el presupuesto
del Estado. . Las causas de esta aceleración han
sido: a. la pensión reducida que tomó 0.6% del
PIB en 2016; b. la duplicación del número de
pensiones ordinarias unida a los incrementos en
el salariomínimo, al cual se ajustan las pensiones;
c. el gasto de pensiones casi se duplicó (de 1.4% a
3% del PIB en 2006-2016) y se proyecta que el gasto
del programa IVM alcance 5.9% del PIB en 2040;
d. el número de asegurados en EM también se
duplicó desde 2006 mientras que el gasto de salud
aumentó casi seis veces (por la extensión de la
cobertura y del tratamiento de enfermedades
catastróficas) y ha excedido el ingreso por
contribuciones desde 2015;46 e. la continuación de
las inversiones en activos reales que reducen el
fondo líquido de la institución; y f. el proceso de
envejecimiento. El Fondo ofreció diversas opciones
para la reforma de pensiones47 y advirtió que “no
hay mucho espacio para incrementar las
contribuciones” ya que esto sería “difícil de
aceptar por el sector privado” (FMI, 2017: p. 14).
Una proyección hecha a mediados de abril de
2018 sobre los meses que quedan de solvencia al
INSS, se basa en dos escenarios. 1. El “realista”
supone que los ingresos y los gastos crecen a la
misma tasa que en 2017 y que la adquisición de
activos financieros cesa; calcula un déficit de
C$3,433.8 millones que se financiaría con la
reserva líquida del INSS más los títulos emitidos
por Hacienda a ser transados en el mercado de
valores (asumiendo que no experimentan un
gran descuento); la solvencia del INSS se
extendería hasta junio 2018. 2. El “más
optimista” supone que los ingresos crecerán a una
tasa mayor que en 2017 con el resto de las
premisas igual que en el escenario 1; calcula un
déficit de C$2,576.5 millones a ser financiados de
igual forma; la solvencia del INSS se extendería
hasta agosto de 2018 (Acevedo, 2018f). Como se
ha visto, el déficit global en 2017 fue de C$2,373
millones, en 2018 ascendió a C$4,655 millones
y para 2019 se proyecta en C$8,772 millones.
Estimados hechos para el período 2006-2018,
muestran que el superávit, antes de los ingresos
financieros netos, desde 2013 se convirtió en déficit
y este aumentó seis veces en 2018 (Acevedo,
2019b).
46
No se ha hecho proyecciones actuariales del programa EM pero sus costos están creciendo más rápido debido a la rápida
expansión de las patologías crónico-degenerativas (Acevedo, 2018a).
47
Sobre opciones de reforma ver sección V.
48
Una versión preliminar de la reforma de 2018 establecía un tope al gasto administrativo de un 5% sobre los ingresos del INSS,
menor al actual 6.5% que se ha infringido (Acevedo, 2018d).
Varias entidades y expertos advirtieron al gobierno
y al INSS de la urgencia de la reforma. En 2018,
el INSS retiró a 100 empleados que reunían los
requisitos para jubilarse, pero pagó el segundo
aguinaldo a todo su personal.48 Además recortó el
gasto social, como cesar el suministro de medicinas
a los jubilados cuyo costo había crecido en 20.4%
en 2017 sobre 19.1% en 2016, y generar retrasos
de meses en las citas médicas (Acevedo, 2018c).
También descartó, por el temor a la presión social,
medidas recomendadas como el aumento de la
edad y de las semanas cotizadas. El ex gerente
de estudios actuariales de la Superintendencia
de Pensiones y del INSS exhortó a realizar una
reforma integral mediante una comisión técnica
que adoptase medidas a largo plazo (Álvarez,
2018).
Pero el gobierno y el INSS continuaron la política
de negociar a puertas cerradas con el COSEP; este
planteó una serie de medidas para restructurar la
seguridad social y hacerla sostenible a largo plazo,
así como una reforma fiscal paralela, y se opuso
al proyecto oficial de un nuevo aumento de las
cotizaciones y recorte de las pensiones. EL INSS
rechazó la propuesta del COSEP y este se retiró
de las negociaciones (COSEP, 2018; González y
Torres, 2018). El INSS promulgó la reforma el 16
de abril (INSS, Resolución 1-317, 2018a) sin la
presencia de los dos delegados de los empleadores,
y dos días después la refrendó el gobierno (Decreto
Presidencial 03-2018). Así se ignoraron las
llamadas a una reforma integral y a un
diálogo social amplio, se recurrió al parche
manido del aumento de las contribuciones,
agregando recortes en las pensiones, y se provocó
una explosión social, la cual indujo la derogación
del Decreto de 2018. No obstante, en enero, el
gobierno promulgó de nuevo la reforma por
Decreto 06-2019, el cual es más duro que el
Decreto 03-2018, como ya se ha explicado.
IV CONCLUSIONES
Conclusione
s
E
n esta sección se resumen las conclusiones del que en diez países, y las NBI se han expandido.
estudio y se extraen lecciones que servirán de La
base a las recomendaciones de la sección siguiente.
Se estructura en las cinco secciones del diagnóstico, grave crisis político-económica que comenzó en
precedidas por una breve discusión sobre el diálogo abril
social, un principio fundamental de la OIT,49 y la de 2018 y continuaba en marzo de 2019, al
disponibilidad y confiabilidad de las estadísticas de
seguridad social. tiempo
de terminar este estudio, ha tenido
La economía nicaragüense creció 5.3% anual repercusiones
entre negativas severas en la economía y se proyecta
2011 y 2017, mientras que el desempleo declarado una
cayó después de la recesión, y el balance fiscal mayor caída en el PIB en
generó 2019.
un pequeño superávit, aunque decreciente.
Sin
embargo, la crisis político-económica de 2018
resultó
en un descenso del PIB en 5%, no se ha
publicado
la cifra de desempleo ese año pero
probablemente
creció, y ocurrió un déficit fiscal, el primero
desde
2009. Otros indicadores macroeconómicos y
sociales también se deterioraron. Además,
Nicaragua
disfruta un bono demográfico, pero para 2070
será el
segundo país más envejecido de la región,
afectando
adversamente la seguridad social. La
incidencia
de pobreza bajó de forma constante desde 2005 y
en 2015-2016 era de 39% o 25% (pero aumentó
en
2018), la decimoquinta u octava mayor en la
región,
el índice Gini de desigualdad menguó entre 2001
y
2009 pero repuntó en 2015 y es el octavo mayor.
Por
otra parte, el INP per cápita es el tercero inferior
y
su IDH es el quinto menor, el IPC creció 86% en
el
período, el salario medio real ha aumentado
menos
 Conclusione
s

A. Diálogo social No hubo un estudio actuarial que proyectase

la extensión de la solvencia del INSS con la
reforma de 2018; el proyecto aparentemente fue
En el decenio del noventa hubo un debate público preparado por una comisión del Ministerio de
profundo y múltiples proyectos de reforma de la Hacienda con el objetivo central de demorar
seguridad social que fueron analizados en detalle, el colapso financiero del INSS y el rescate
tres de ellos 50con estudios actuariales (Mesa-Lago y inmediato por Hacienda. Lo mismo se hizo con la
otros, 1997). La reforma de la seguridad social en reforma de 2019.
2013, fue un acuerdo entre el gobierno y COSEP,
sin debate nacional, sin consultar a sindicatos
independientes y a profesionales en la materia. B. Legislación fragmentada y
compleja
La reforma abortada de 2018 fue aprobada por
el Consejo Directivo del INSS, sin el voto de los La Ley de 1982 y su Reglamento ha sido
dos delegados empresariales, pero con los votos de enmendada y adicionada muchas veces,
los dos 51delegados del FNT y de los delegados especialmente en
estatales. No hay información sobre si se consultó 2013, por lo que es un laberinto legislativo,
a los sindicatos para esta decisión, mientras que la con lagunas y contradicciones, difícil de
negociación con COSEP fracasó. La reforma de entender. La actualización de dicha legislación,
2019 se dictó por decisión del Consejo Directivo acometida por el doctor Manuel Israel Ruiz Arias
del INSS, después calcada por el Ejecutivo, sin y publicada por INIET, contiene 309 notas
consulta alguna. explicativas, obviamente, imposible de seguir por
un lego en la materia.

49
Sobre los principios de la OIT y su aplicación en América Latina ver Mesa-Lago, 2012.
50
Hubo, al menos, seis propuestas de reforma: OIT (1990), conjunta de OIT/AISS/CISS/OISS (1995), dos del INSS (1992, 1996), del
consultor chileno Julio Bustamante y de la Fundación Friedrich Ebert. Se aprobó por el congreso una versión de la propuesta
Bustamante (sistema mixto) pero después fue derogada.
51
José Espinoza, dirigente de la Central de Unidad Sindical (CUS) argumenta que la propuesta de reforma debe ser discutida de
manera tripartita: “si no están los trabajadores a la hora de discutir, nosotros no reconoceremos ningún acuerdo entre el COSEP y
el
gobierno… el dueño del seguro social es la clase trabajadora, no los empresarios ni el gobierno” (Olivares, 2018).
71
 Conclusione
s
C. Estadísticas
Una seria dificultad para el análisis y la evaluación
de la seguridad social nicaragüense es la falta de
estadísticas clave o, a veces, su escasa confiabilidad.
Por ejemplo, hay dos cifras sobre incidencia de
pobreza, con una brecha de 14 puntos porcentuales
entre ellas. La serie de cobertura en salud omite las
cifras absolutas de la población cubierta y nuestros
estimados, basados en todos los grupos cubiertos
por EM, resultan en una cobertura menor en 7
puntos porcentuales como promedio. Se ignora
cual es la población efectivamente atendida por
el MINSA, este ha dejado de publicar los anuarios
estadísticos y no ofrece información sobre
ocupación y estadía hospitalaria por lo cual es
imposible evaluar la eficiencia hospitalaria. El
número de casos de dengue reportado oficialmente
es 7.5% del publicado por la OPS-OMS en el
mismo año, y la mortalidad materna es el 25%.
De un total de 312 cuadros y gráficos en el
Anuario Estadístico, solo tres se dedican al
financiamiento (1% del total); no hay información
sobre el rendimiento de las inversiones.
D. Cobertura
Aunque ha mejorado desde 2015, la cobertura de
la PEA por pensiones en 2017 estaba tres puntos
porcentuales por debajo de la cima alcanzada en
1985 y, en una comparación regional de 2015, se
situaba entre las cuatro inferiores en la región.
La cobertura de la población en salud avanzó
después de alcanzar la cúspide en 1985 y había
sobrepasado a esta por nueve puntos porcentuales
en 2017 (lo opuesto a pensiones) pero en el
ordenamiento regional se coloca última y alrededor
de la mitad del promedio latinoamericano.
El INSS no provee el número absoluto de la
población que está cubierta por salud; un
estimado nuestro, basado en todos los grupos
cubiertos por EM, resulta en
7 puntos porcentuales promedio menor al
porcentaje de cobertura oficial.
72
Las normas de cobertura de EM son confusas y
excluyen de la atención de salud a parte de la
población cubierta por IVM; no se sabe que parte
de la población está efectivamente atendida por el
MINSA.
La cobertura de adultos mayores casi se duplicó
entre 2007 y 2016, pero en la comparación regional
de 2014-2015 se ubicaba entre las cinco más bajas,
debido a que, actualmente, no se otorga la pensión
no contributiva.
En las tres comparaciones, los países que están
por debajo de Nicaragua son: Bolivia (menos en
adultos mayores en la que se coloca al tope),
Guatemala, Honduras y Paraguay (la República
Dominicana en adultos mayores), todos ellos
menos Bolivia no otorgan una pensión no
contributiva.
Las causas de la baja cobertura y su relativo lento
crecimiento son externas e internas. Entre las
primeras está el alto grado de informalidad de la
fuerza de trabajo, la cual aumentó entre 1994 y
2016, ordenando a Nicaragua entre los dos países
con el mayor sector informal en la región.
Otras causas externas son el tamaño de la empresa,
el ingreso y la educación de los asegurados, y el
grado de ruralidad: la empresa pequeña tiene una
cobertura de
2% y la grande de 83%; el primer quintil está
cubierto en 3.9% y el quinto en 33.8%; los que
tienen hasta 8 años de escolaridad están cubiertos
en 10.3% y los que tienen más de 14 años de
escolaridad en 56.4%; el departamento más rural
tiene una cobertura de
0.8% y el menos rural de 50%. Los no cubiertos son
los más pobres, de menor ingreso y educación, los
empleados en las empresas pequeñas, lo que residen
en los departamentos más rurales, y, posiblemente,
las poblaciones autóctonas.
Las causas internas son la reducida capacidad
del sistema para adaptarse a la transformación del
mercado laboral y afiliar a los grupos difíciles de
incorporar, así como el incumplimiento por los
empleadores del pago de las cotizaciones.
73
 Conclusione
s
La cobertura facultativa voluntaria como
proporción del total de asegurados activos creció de
1.2% a 17% entre 2010 y 2017, mediante una
campaña agresiva de afiliación, una importante
experiencia en la región, pero mermó a 7.8% en
2018 por causa de la crisis, revirtiendo la tendencia
anterior. Además, el sector informal representa
72% de la fuerza laboral y menos del 6% estaría
cubierto.
El trabajador en el régimen facultativo voluntario,
paga entre 3 y 4 veces más de lo que aporta el
trabajador en el régimen obligatorio, lo cual es
un peso enorme y un obstáculo para su afiliación.
La crisis de 2018 resultó en una disminución de
17% en el número total de afiliados (-157,923),
con caídas muchos mayores entre los asegurados
facultativos y los nuevos afiliados, por lo que debe
haber ocurrido una merma en la cobertura de la
PEA.
E. Prestaciones
El programa de pensiones nicaragüense es de
beneficio definido, administración por el seguro
social y régimen de reparto. En el contexto
regional, dicho programa se encuentra entre los
más laxos, por la baja edad de jubilación respecto a
la esperanza de vida, el corto período de cotización
requerido, la alta tasa de reemplazo máximo, el
generoso ajuste de la prestación y el pago de un
mes de pensión extra anual, todo lo cual resulta en
el gasto de pensiones sobre el PIB más elevado en la
subregión centroamericana.
La pensión mínima debe ser al menos 100% del
salario mínimo del sector manufacturero y la
pensión máxima el equivalente en córdobas de
US$1,500 mensuales.
La reforma de 2019, endureció el cálculo de la
pensión, expandiendo el período del salario base,
así como la tasa máxima de reemplazo y las
asignaciones familiares, resultando en una pensión
menor.
Los asegurados que no cumplan los requisitos para
la pensión ordinaria, pero tengan 60 años y al
menos
74
250 semanas de contribución, reciben una pensión
reducida proporcional al tiempo cotizado.
La pensión promedio IVM (sin la reducida) supera
al crecimiento del IPC, al cambio del
córdoba/dólar y al salario mínimo base, pero
financia menos de dos tercios de la canasta básica de
alimentos y algo más de un tercio de la canasta
básica total. Este último punto es crucial y debería
ser investigado con más profundidad
Los beneficiarios de la pensión reducida han
crecido con rapidez (eran 51,208 en 2017, 25% del
total) y su monto equivale a 45% del promedio de
la pensión ordinaria, no se ajusta al IPC, y financia
menos de un tercio de la canasta de alimentos y un
quinto de la canasta total, pero toma entre 0.3 y
0.5% del PIB.
Nicaragua tiene un sistema tripartito de salud:
público (MINSA) al que legalmente tiene acceso
toda la población, pero sus instalaciones carecen de
suficientes recursos o son percibidas como de
menor calidad a las del INSS; seguro EM para los
asegurados del INSS, el cual contrata con
proveedores privados y públicos (IPSS), y privado
para los no asegurados en el INSS que tienen
recursos.
Basado en 12 indicadores clave de salud, Nicaragua
se coloca en decimoquinto lugar entre los 20 países
de la región; su mejor desempeño es en el gasto de
salud/PIB, la mortalidad materna y la mortalidad
por enfermedades contagiosas, mientras que su
peor desempeño es en el acceso mejorado a agua
potable y a saneamiento.
La extensión de la cobertura de EM a los
pensionados (sin crear una fuente de
financiamiento propia) y a las patologías complejas,
son las causas principales del fuerte crecimiento en
los costos de EM el cual ha aumentado con
rapidez los costos promedio por afiliado, mientras
la tasa de cotización no ha cambiado.
Todos los servicios de salud aumentaron de forma
constante en 2006-2016 con una excepción,
pero usando las tasas de servicios relativas a la
población cubierta, mermaron las consultas, se
estancaron las
75
 Conclusione
s
hospitalizaciones y los partos atendidos, y
crecieron los exámenes de laboratorio y de
imagenología, mientras que la tasa de defunciones
aumentó cuatro veces.
Nicaragua es uno de dos países en la región que
vacunan en 100% a grupos de riesgo de la
población, especialmente niños, contra
enfermedades contagiosas, pero las tasas de esas
enfermedades por 100,000 habitantes no son
publicadas, lo cual permitiría evaluar los
resultados de la inmunización.
La tasa de dengue está seriamente subestimada,
mientras MINSAP reportó 6,624 casos y una tasa
de 10.47 por 100,000 habitantes, OPS-OMS reportó
88,323 casos y una tasa de 1,396, la segunda mayor
en la región.
F. Solidaridad social y equidad de
género
Aunque en los últimos tres decenios ha habido
avances importantes en la solidaridad social,
Nicaragua se sitúa entre los tres países con menor
protección social en la región.
Ello se debe a la baja cobertura de la PEA y la
población, al no otorgamiento de una pensión
no contributiva enfocada en los pobres, y al
impacto regresivo del sistema de financiamiento.
Además, hay dos sistemas separados (Gobernación
y Ejército) con prestaciones mucho más generosas
que en el INSS y con subsidios fiscales.
También ha habido progreso en la equidad de
género (por ej., la cobertura en salud es mayor
entre las mujeres que entre los hombres), pero los
retos pendientes son serios: en el mercado laboral
Nicaragua tiene la peor distribución en la región
de las mujeres por tipo de ocupación, con
participación muy baja en el trabajo asalariado,
pero la mayor proporción de trabajadoras por
cuenta propia y familiares sin remuneración.
Mientras el porcentaje de mujeres en la población
total creció, lo opuesto ocurrió con la proporción
de aseguradas en el total asegurado.
76
El número de mujeres pensionadas respecto al
total es inferior al del hombre en la mayoría de los
tipos de pensiones, así como el monto promedio
de la pensión, aunque se aprecia una mengua en
la brecha.
La cobertura de salud se otorga a la esposa o
compañera del asegurado en maternidad, pero no
en enfermedad, una excepción en la región junto
con Ecuador y Honduras.
G. Gastos administrativos y eficiencia
El gasto general y administrativo aumentó 5
puntos porcentuales entre 2006 y 2016 (en el
último año duplicaba el tope legal de 6.5%), y se
triplicó como porcentaje del PIB llegando hasta
0.9%.
El número de empleados del INSS creció entre
2006 y 2017 a más del doble que el número de
asegurados activos, un indicador de exceso de
personal e ineficiencia.
El salario real promedio del personal aumentó
casi cinco veces en el período versus un 9% de
incremento del salario real promedio de la fuerza
laboral; 65.4% de los empleados del INSS gana
C$20,000 y más mensual, comparado con 8.6% de
los asegurados activos; el salario promedio de los
empleados en 2016 era 3.2 veces el salario
promedio en el gobierno central y esa relación
creció 68% respecto a 2007.
Los empleados reciben un segundo aguinaldo y el
INSS les abona la diferencia necesaria para que su
pensión iguale 100% del salario base promedio;
estos gastos se financian con los recursos de los
asegurados.
Lo anterior es inequitativo con los asegurados,
constituye un gravamen para la institución y ha
contribuido al déficit financiero y actuarial, por lo
cual es fundamental reducir dichos costos.
No fue posible analizar indicadores de eficiencia
hospitalaria, como porcentaje de ocupación
hospitalaria y días de estadía en centros de salud y
77
 Conclusione
s
hospitales, porque MINSA ha dejado de publicar
las estadísticas necesarias para hacer los cálculos.
Positivos en la eficiencia son la cuenta individual
digitalizada para cada asegurado; mermas ligeras
en 2017 en el número de empleados por 1,000
asegurados y el porcentaje del salario respecto
al gasto total; y la no concentración entre las
proveedoras, porque la mitad de los asegurados
está afiliada a 30 IPSS.
H. Financiamiento
Las estadísticas del INSS sobre financiamiento son
muy escasas y falta información fundamental que
debería ofrecerse anualmente de forma
transparente con el objeto de evaluar el estado de
la institución.
El costo de las pensiones sobre el PIB es 3.1%, el
mayor entre los siete países centroamericanos,
superior a los de Costa Rica y Panamá que tienen
sistemas de seguridad social más avanzados.
Antes de la reforma de 2019, la cotización global
al INSS era la sexta más alta de la región y la
correspondiente a IVM era la novena superior,
por encima de Chile y Costa Rica y más del doble
de la de los países centroamericanos.
La reforma de 2019, catapultó a Nicaragua
respectivamente al tercero y quinto lugar en
la región. Esta carga es excesiva y una reforma
adecuada no puede solo centrarse en esta medida
para lograr unos años extra de solvencia financiera,
sin enfrentar otros problemas clave del sistema.
La alta y creciente tasa de cotización provoca
resultados adversos. A fin de evadir o reducir la
carga, las empresas grandes y medianas recurren a
la tercerización de servicios o a despidos (lo que
aumenta el desempleo), mientras que las
empresas pequeñas luchan por sobrevivir y
confrontan otro desincentivo para su
formalización, todo lo cual agrava la informalidad,
un problema económico central del país y una
barrera para la extensión de la cobertura.
78
El incremento de la cotización al régimen
facultativo integral e IVM (ya muy alta a nivel
regional) hace mucho más difícil la afiliación de
trabajadores por cuenta propia y otros informales.
Por otra parte, la cotización de EM es insuficiente
para financiar los costos del programa.
Los empleadores tratan de evitar aumentos
salariales para compensar el aporte patronal y hay
una mayor motivación para la evasión y la mora.
La mora patronal es substancial y parte de ella
es incobrable; hay una tendencia decreciente en la
proporción de la deuda por cobrar hasta 2015,
pero un repunte en 2017, y la deuda incobrable-
dudosa promedia C$223 millones anuales.
Las multas en córdobas fijadas en la ley a los
infractores se devalúan y pueden resultar
minúsculas; las sanciones del Código Penal son
mucho más fuertes, pero se necesita información
sobre su ejecución.
Los empleadores morosos no solo causan serios
daños financieros al INSS sino también a sus
trabajadores que quedan sin protección de EM.
El gobierno paga puntualmente su contribución
como empleador, pero no el 0.25% para EM; el
acuerdo de 2013 para devolver US$500 millones en
atrasos no se cumplió en 2014-2016, después se ha
zanjado con la entrega de títulos de deuda al INSS,
pero sin pago de intereses.
El superávit financiero del INSS alcanzó su cima
en
2007 y en 2013 arrojó el primer déficit, el cual se
expandió con rapidez y llegó a C$4,655 millones
en
2018 y se proyecta a C$8,772 millones para
2019.
En términos nominales, la reserva alcanzó su cénit
en 2014 y había caído 72% en 2018; en términos
reales, la reserva mermó 78% desde la cima.
Los determinantes del desequilibrio son: a) el
crecimiento de la base fiscal sobre la que descansa
la
79
 Conclusione
s
recaudación de los ingresos del INSS está limitada
porque la economía genera de forma predominante
empleo precario e informal de bajísima
productividad e ingresos; b) el otorgamiento de la
pensión reducida y su incremento; c) la ampliación
de los servicios de salud a los pensionados y a las
patologías complejas y costosas; d) la inversión en
instrumentos que congelan el fondo y usualmente
tienen bajo rendimiento; e) el crecimiento
acelerado de los gastos administrativos, f) la
evasión y la mora; y g) el envejecimiento de la
población.
El envejecimiento agravará el desequilibrio
financiero-actuarial del INSS. La cohorte de 60 y
más años respecto a la población total aumentó de
5.2% a 7.8% entre en 1995 y 2015 y crecerá a
33.3% en
2090. El número de jubilados y pensionados
subirá, mientras que la cohorte productiva de 15 a
59 años se contraerá; por ello los activos por un
pasivo en IVM cayeron de 5.6 a 4.6 entre 2011 y
2015.
Aunque no hay cifras sobre el rendimiento en
general y por instrumento de la cartera, se intuye
que es muy bajo o negativo; este pobre desempeño
reduce substancialmente la segunda mayor fuente
de ingresos del sistema y es un determinante clave
en la merma de la reserva técnica.
El cambio drástico en la composición de la cartera
ha tenido un impacto adverso al congelar al menos
dos tercios de la inversión, lo que ha acelerado el
déficit financiero.
La inversión de los fondos de seguro social debe ser
hecha en instrumentos de relativo alto
rendimiento y bajo riesgo; la experiencia regional
demuestra que las inversiones de tipo “social”
(construcción de viviendas subsidiadas, préstamos
hipotecarios) no son rentables y merman el fondo.
Legalmente los fondos de los diversos programas
del INSS han de estar completamente separados y
ha habido varias recomendaciones en ese sentido,
en la práctica esto no ocurre, así fondos de IVM
se han invertido en EM y también se han tomado
recursos de RP para otros programas.
80
La inversión de los fondos de seguro social debe ser
hecha en instrumentos de relativo alto
rendimiento y bajo riesgo; la experiencia regional
demuestra que las inversiones de tipo “social”
(construcción de viviendas subsidiadas, préstamos
hipotecarios) no son rentables y merman el fondo.
Legalmente los fondos de los diversos programas
del INSS han de estar completamente separados y
ha habido varias recomendaciones en ese sentido,
en la práctica esto no ocurre, así fondos de IVM
se han invertido en EM y también se han tomado
recursos de RP para otros programas.
Los estudios/actualizaciones actuariales en los
últimos tres decenios, predijeron la insolvencia del
INSS e hicieron recomendaciones para extender el
período de equilibrio, pero fueron ignorados por
las autoridades o su ejecución fue tardía y
parcial, evitando las medidas más difíciles como el
aumento de la edad de jubilación, del período de
cotización y del cálculo del salario promedio base a
toda la vida activa.
Cada estudio actuarial ha encontrado una situación
peor al anterior y, por tanto, las opciones
han sido cada vez más duras. En vez de acometer
una reforma integral y profunda que abarque
todos los problemas existentes, el gobierno ha
recurrido a “parches” que no resuelven la
situación.
En 2019, el gobierno aprobó otra elevación de la
cotización que ha catapultado a Nicaragua al tercer
país con la carga mayor en la región, al nivel de
los países pioneros que cubren a toda la
población y a la gran mayoría de la PEA, con
programas mucho más envejecidos que los del
INSS.
El Cuadro 26 resume los principales indicadores de
la seguridad social en Nicaragua y compara varios
de ellos con los de los países de la región,
mostrando una situación grave que debe ser
resuelta de manera integral, profunda y urgente, a
través de un diálogo social amplio en que
participen todos los sectores involucrados con el
fin de lograr el máximo consenso viable.
 Conclusione
s

Porcentaje de la población cubierta por salud (2017) 32

Ibid, ordenamiento de Nicaragua en la región (16 países, 2013) 16
Porcentaje de la PEA cubierta por pensiones (2017) 26.6
Ibid, ordenamiento de Nicaragua en la región (15 países, 2014-15) 12
Porcentaje de adultos mayores cubiertos por pensiones (2014) 24
Ibid, ordenamiento de Nicaragua en la región (14 países, 2014-15) 14
Relación extrema en distribución de asegurados activos por departamento (2017) 0.8/50.5
Cuadro 26. Indicadores Clave de la Seguridad Social en Nicaragua y Orden en la Región, 2014-

Porcentaje de la PEA ocupada urbana en sectores de baja productividad (2014) 58

Ibid, ordenamiento de Nicaragua en la región (18 países, 2014-15) 1-2
Cobertura facultativa en INSS como porcentaje del total de asegurados activos (2017) 17
Porcentaje aproximado del sector informal no cubierto (2017) 66
Ordenamiento por índice multidimensional de protección social (19 países) 16
Edades de retiro: 60 para ambos sexos, ordenamiento en la región (entre 20 países, 2015-16) 11/14
Años de cotización: 750 semanas, ordenamiento en la región (entre 20 países, 2015-16) 20
Tasa bruta máxima de reemplazo (2016) 86.4
Ibid., ordenamiento en la región (19 países, 2015) 4
Porcentaje de la pensión IVM (sin reducidas) respecto a la canasta básica de alimentos (2017) 71
Porcentaje de la pensión reducida respecto a la canasta básica de alimentos (2017) 31
Porcentaje de ajuste de la pensión IVM (sin reducidas) al cambio C$ por 1US$ (2006 a 2017) 107
Porcentaje de cobertura de canasta básica alimentos por pensión IVM—sin reducidas (2017) 71
Ibid, de la pensión reducida (2017) 31
Esperanza de vida al nacer (2016) H 72.6/M 78.6
Ibid, ordenamiento de Nicaragua en la región (20 países, 2016) 9/11
Tasa de mortalidad infantil (2016) 17
Ibid, ordenamiento de Nicaragua en la región (20 países, 2015-16) 15
Médicos por 10,000 habitantes (2016) 9
Ibid, ordenamiento de Nicaragua en la región (20 países, 2014-16) 16
Porcentaje de cobertura de la mujer en pensiones respecto al total (2017) 43.8
Porcentaje de la pensión promedio de vejez femenina respecto a la del hombre (2017) 82
Cobertura de la cónyuge del asegurado por enfermedad (la hay en once países) NO
Gasto administrativo como porcentaje de los ingresos--tope de 6.5% (2017) 12.9
Empleados por 1,000 asegurados (2006 y 2016) 2.8/4.6
Porcentaje de empleados del INSS que ganan C$20,000 y más mensual (2017) 65.4
Porcentaje de asegurados del INSS que ganan C$20,000 y más mensual (2017) 8.6
Gastos de seguridad social como porcentaje del PIB (2016) 3.1
Ibid, ordenamiento de Nicaragua en la región (seis países centroamericanos, 2015-16) 1
Cotización salarial total, excluye aportes estatales (2019) 23.75
Ibid, ordenamiento de Nicaragua en la región (20 países, 2014-15) 3
2017a

Mora patronal por cobrar (C$ millones, 2017) 2,112

Deuda del Estado al INSS (C$ millones, 2017) 15,000
Balance financiero del INSS (millones C$, 2018) -4,655
Ibid, porcentaje respecto al PIB -0.6%
a
Ingresos por inversiones como porcentaje del ingreso total (2010 y 2017) 16.0 y -2.6 Orden de mayor a
menor.
Porcentaje de cambio en reservas técnicas del INSS a precios constantes (entre 2013 y 2018) -78 Fuentes: Texto del
estudio.
Relación de trabajadores activos por un adulto mayor (2015 y 2050) 7.8 y 2.7
Año proyectado en 2017 para insolvencia de IVM 2019

81
V
RECOMENDACIONES
PARA LA REFORMA
DEL SISTEMA
 Recomendaciones para la reforma del
sistema
E
n esta sección, se presentan las
recomendaciones para la reforma del sistema de
seguridad social nicaragüense, específicamente en
pensiones IVM y EM; no se hacen en RP porque
este no ha sido un tema analizado a fondo. Se
tienen en cuenta varias propuestas e ideas recientes
sobre la reforma, pero la mayoría de las
recomendaciones son del investigador principal,
basadas en el estudio, las peculiaridades del caso
nicaragüense y la experiencia de países similares en
la región. Dichas recomendaciones deben ser
discutidas por todos los sectores involucrados a fin
de maximizar el consenso. La sección se estructura
de la misma forma que se hizo en las conclusiones
y basada en los problemas encontrados, iniciando
la sección con
un tema importante que es el modelo de la
reforma.
Es imposible acometer la reforma mientras dure la
severa crisis política, económica y social que sufre
el país. Después podría hacerse en dos etapas. La
primera de suma urgencia para parar el creciente
deterioro del INSS incluiría acciones estatales para
ser implementadas de inmediato, tales como, la
derogación del Decreto 06-2019, el restablecimiento
de la autonomía administrativa y financiera del
INSS, el pago por el Estado de la pensión de vejez
reducida proporcional y de las pensiones no
contributivas, y la reducción de los gastos
administrativos (Ruiz, 2019). Estas medidas
permitirían avanzar en una segunda etapa como se
describe a continuación.
A. El modelo de reforma: paramétrica o
estructural
En 2000 se aprobó una reforma estructural
(privatización) al estilo chileno la cual fue abolida
en 2006 (Navarro, 2018). Esta fue una decisión
acertada porque Nicaragua carecía y carece de
muchos requisitos presentes en Chile, por ejemplo,
la mayoría de la PEA es informal mientras que
en Chile es formal, por lo cual la extensión de la
cobertura sería mucho más difícil; el mercado de
asegurados es relativamente pequeño por lo cual
no habrían más de dos administradoras (sólo hay
dos en El Salvador que tiene un mercado parecido
al nicaragüense); no hay un mercado de capitales
en Nicaragua mientras que en Chile la bolsa de
Santiago fue establecida en 1898, de ahí que no
habría instrumentos suficientes para invertir los
fondos de pensiones y se concentrarían en deuda
estatal; el Estado ha jugado un papel positivo en
Chile, financiando con superávits fiscales el alto
costo de la transición que llegó a 6% del PIB,
mientras que en Nicaragua han sido más
frecuentes los déficits y el Estado ha sido un
deudor al sistema (Mesa-Lago,
2012; Mesa-Lago y Valero, 2019). Más aún, una
comisión interinstitucional en 2004 demostró que
el sistema privado sería insostenible fiscalmente.
Incluso en Chile, a pesar de características
facilitadoras del sistema, este ha enfrentado
serios problemas que forzaron la creación de una
comisión de pensiones en 2006, nombrada por
la Presidenta Michelle Bachelet en su primer
mandato y que resultó en la pionera re-reforma en
2008, la cual: reforzó el poder estatal; infundió la
solidaridad social que faltaba; mejoró la inequidad
de género que había sido acentuada por la reforma
estructural; intentó aumentar la competencia (que
no ha funcionado en la mayoría de los nueve
países con reformas estructurales), a fin de
reducir los altos costos administrativos que paga
el asegurado; estableció el derecho a una pensión
no contributiva solidaria focalizada en el 60%
de los hogares de menor ingreso, y mejoró las
bajas pensiones contributivas con un aporte
estatal solidario. En
2014-2015, la Presidenta Bachelet, en su segundo
mandato, nombró otra comisión de pensiones que
acordó 56 recomendaciones para mejorar más
el sistema aunque no llegaron a aprobarse por el
Parlamento (Mesa-Lago y Bertranou, 2015).
Algunos países que copiaron el modelo chileno
sin tener las condiciones básicas para que
funcionase, como El Salvador, han enfrentado
problemas mucho más severos obligando a re-
reformas para posponer la falta de sostenibilidad
(Mesa-Lago y Rivera, 2017). Bolivia también
cometió el error de seguir el modelo chileno sin
las precondiciones y en 2010 aprobó una re-
reforma que lo abolió y en gran medida regresó al
sistema público de reparto (Mesa-Lago, 2018).
79
 Recomendaciones para la reforma del
sistema
En su último informe, el FMI (2017: p. 16) afirmó
que una reforma estructural en Nicaragua para
establecer un modelo de contribución definida
(como en Chile), “no es apropiado en la coyuntura
actual” debido a que los costos de transición
“serían inmanejables”, una de las razones que
determinó derogar la reforma de
2000. Sin embargo, sugirió que después de
apuntalado el actual sistema de reparto pudiese
considerarse un sistema mixto con un
componente de contribución definida introducido
lentamente para evitar costos de transición
inmanejables.
En vista a todo lo anterior, se aconseja hacer una
reforma paramétrica integral (no más parches
legales que buscan añadir algunos años de
solvencia) que mejore los principios
fundamentales de seguridad social y logre
restablecer el equilibrio financiero y actuarial del
sistema. La discusión de un modelo mixto (como
en Costa Rica o Uruguay) tendría que aplazarse
hasta que se lograrse equilibrar el actual sistema
y habría que tener en cuenta los serios
problemas explicados al comienzo de esta sección.
B. Diálogo social y busca de
consenso
Opuesto a la conducta previa de los gobiernos
de decretar reformas de seguridad social en
secreto, a puertas cerradas y sin consultar a los
sectores involucrados, es fundamental llevar a cabo
un diálogo social amplio en que las propuestas
de reforma sean publicadas y discutidas con los
sindicatos, los empresarios, las asociaciones de
pensionados, los académicos, las universidades, y
la ciudanía en general, así como entre
generaciones (OIT, 2018).
La participación de los medios masivos de
comunicación es esencial, con entrevistas en la
prensa y la televisión a funcionarios, expertos,
proponentes de reformas, así como sesiones en que
se discutan las propuestas por grupos con puntos
de vista diversos, y preguntas de los periodistas.
Aunque no es fácil lograr un consenso en un
52
Se había planeado y anunciado publicamente la presentación de este estudio en Managua para el 24 de abril de 2018, pero hubo
que cancelarla por la crisis política.
53
La autonomía la establece el artículo 3 de la Ley, pero en la práctica no lo ha sido.
80
tema tan complejo y polarizado, debe hacerse un
esfuerzo para conseguir lo más posible. Este
estudio sería publicado, circulado y discutido en
un amplio fórum público.52 Ver también en
sección D, la educación pública.
C. Unificación de la legislación, real
autonomía del INSS
Se reportan 33 leyes, 50 decretos, 12 acuerdos y 400
resoluciones relativas a la seguridad social, lo cual
es confuso y la mayoría de la gente desconoce
(Ruiz, citado por Torres, 2016; Báez, citado por
Olivares,
2018). Es urgente, por tanto, hacer una revisión
de toda la legislación existente, unificándola,
integrándola adecuadamente e incluyendo la
necesaria reforma paramétrica del sistema de
seguridad social. La Ley y el Reglamento de 1982
no regulan el programa de EM y esto debería ser
parte de la reforma.
El INSS es autónomo, pero no goza de real
independencia financiera y administrativa, por
lo que los diversos gobiernos han utilizado sus
recursos para fines distintos a los establecidos
en la Ley.53 De ahí que hay que garantizar una
real autonomía y profesionalidad frente al poder
ejecutivo y la política, comenzando por cambiar el
artículo 12 de la Ley que nombra a los dos
delegados del gobierno como el Presidente
Ejecutivo y el Vicepresidente Ejecutivo de la
institución. El cargo de Presidente y
Vicepresidente Ejecutivo deberían ser por un
período que no coincida con el término del
presidente de la República, con el nombramiento
hecho por mayoría de la Asamblea Nacional
basada en una terna propuesta por los
organismos representativos de los trabajadores y
los empresarios y la universidad más prestigiosa del
país (Ruiz, 2017, 2018; Acevedo, 2019a).
D. Publicación de estadísticas
transparencia y educación pública
El INSS debería de inmediato comenzar a trabajar
para extender las estadísticas financieras en el
Anuario Estadístico 2018, por ejemplo, publicando
el destino de las reservas técnicas, el rendimiento
real de la inversión, en general y por instrumentos,
lo que permitiría el control por los miembros
sindicales y empresariales del Consejo Directivo,
así como por los asegurados, los académicos y el
público. Esto contribuiría a una mayor
transparencia de la cual está muy necesitada la
institución.
En materia de salud, el INSS debería publicar la
población cubierta en salud, por grupos
incluidos siguiendo el modelo desarrollado en
este estudio (Apéndice 2), así como estimar las
tasas por población cubierta por los servicios y las
tasas de enfermedades contagiosas por 100,000
habitantes. El MINSA tendría que estimar cual
es la población efectivamente atendida mediante
encuestas de hogares y por otros medios, así
como reanudar la publicación de su anuario
estadístico, incluyendo información sobre
ocupación y estadía hospitalaria para poder
evaluar la eficiencia, así como generar información
completa y fidedigna sobre indicadores como las
tasas de enfermedades contagiosas por 100,000
habitantes con series homologadas a través de
tiempo.
Las encuestas en diversos países de América
Latina han demostrado la considerable falta de
conocimiento de la población sobre el sistema de
seguridad social. Para educar a la ciudadanía se
aconseja: efectuar campañas utilizando todos los
medios, incluyendo electrónicos y redes sociales;
estudiar cómo se informan los ciudadanos, y
a través de ello difundir información sobre los
sistemas previsionales; la información debe ser
fácil de entender, con mensajes cortos, certeros e
instruyendo de los pasos necesarios para afiliarse
54
La OIT (2018) reconoce este problema, pero informa de importantes avances en la cobertura contributiva promedio en la región:
36.6% en 2005, 41.9% en 2010 y 44.4% en 2015, incluyendo países similares a Nicaragua como Ecuador y la República Dominicana.
faltantes, y aportar al sistema; los procesos de inscripción,
y de cotización tienen que ser
extraordinariamente sencillos, y utilizando los
medios que los ciudadanos usen con
habitualidad. A nivel educacional, son
prioritarios los programas de formación
financiera básica en la escuela, enseñando las
ventajas del ahorro.
E. Extensión de la cobertura
Existe un consenso entre los expertos en que la
barrera primordial para extender la cobertura del
sistema es la estructura del mercado laboral, de ahí
que haya que hacer54 un gran esfuerzo por
cambiar esta situación. Debido a que el sector
informal es alrededor del 72% de la PEA en
Nicaragua (uno de los mayores en la región), es
crucial ofrecer incentivos para la formalización,
por ejemplo: para las empresas pequeñas,
simplificar la declaración del impuesto a la renta
o ganancias y pagarlo conjuntamente con la
cotización al seguro social (“monotributo”,
practicado con éxito en Argentina y Uruguay);
otorgando deducciones de impuestos (diferidos)
por sus cotizaciones; y promulgando legislación
estricta para obligar la firma de contratos de
trabajo.
La cobertura de comunidades indígenas debería
recibir prioridad, focalizando las áreas geográficas
o comunidades donde ellos se concentran y
asignándoles los fondos fiscales necesarios (ver en
F, la pensión no contributiva).
Se ha demostrado que la obligatoriedad de
afiliación en grupos con baja cobertura aumenta
esta, pero ello usualmente ocurre en los países
en que el sector informal es menor y hay un
considerable desarrollo de la seguridad social, lo
cual no es el caso nicaragüense.
Además, la obligatoriedad legal por sí sola no
puede resolver el problema de la baja cobertura en
estos grupos. El subsidio fiscal a los
independientes ha aumentado la cobertura
(Brasil, Costa Rica, Uruguay); habría que
calcular el costo eventual futuro de sufragar una
pensión no contributiva a este grupo versus el
costo de un subsidio fiscal para estimular la
afiliación y contribución.
Nicaragua ha conseguido cierta adaptación de
la seguridad social al mercado de trabajo a través
de la extensión de la cobertura voluntaria en el
régimen facultativo (aunque la tendencia se
revirtió en 2018 debido a la crisis económica); es
esencial estudiar quienes y que características
tienen los asegurados actuales a fin de continuar
expandiendo este programa a la mayoría del
sector informal que aún está desprotegido. Para
ello debería fijarse un cronograma en la ley de
reforma, haciendo responsable al Consejo
Directivo de diseñar la incorporación de los
grupos difíciles de acuerdo con sus características.
La alta cotización que deben pagar los afiliados al
régimen facultativo, especialmente en el integral
(tres veces el aporte laboral en el obligatorio) es
un serio obstáculo a la afiliación, por lo cual
debería considerarse una cotización ajustada a la
capacidad de pago con pensiones actuarialmente
proporcionales.
La incorporación de los informales, incluyendo
independientes, trabajadores agrícolas y máxima de reemplazo. Estos ajustes tendrían que
domésticos, se facilitaría cuando estén organizados
en sindicatos, gremios o asociaciones y podrían
cotizar sobre un ingreso no menor al salario
mínimo; como incentivo para afiliarse, el Estado
podría aportar una contribución.
Además habría que otorgar mayor flexibilidad al
sector informal: permitir los pagos en periodos más
cortos o más largos (semanal, trimestral o anual)
55
Funides (2018) sugiere que el aumento se haga solo para los asegurados menores de 45 años, a fin de aliviar la preocupación de
los que están en la edad cercana al retiro, pero es mejor hacer el aumento gradualmente en un período de varios años que
comenzaría a contarse un año después de entrar la ley en vigor, lo cual daría tiempo para que se jubilasen los cercanos al retiro.
que un mes; facilitar los pagos a través de bancos, de
correos o medios electrónicos; obligar a las
empresas que contratan a trabajadores
independientes a retener sus cotizaciones; asegurar
la portabilidad de las cotizaciones pagadas cuando
los independientes trabajen en el sector informal y
formal; descentralizar las oficinas y hacerlas
móviles; enviar mensajes periódicos a los
afiliados, por teléfonos móviles, correos
electrónicos, etc., con proyecciones de la
pensión que recibirán; estimular a sindicatos,
cooperativas o asociaciones de estos trabajadores
para que actúen como agentes intermedios, afilien
a sus miembros, cobren sus cotizaciones y las
transfieran al seguro social (Costa Rica y México).
Sobre la reducción de la evasión y la mora de los
empleadores ver sección I.
El INSS debería publicar las cifras absolutas del
total de la población cubierta en salud a fin de
comprobar los porcentajes de cobertura oficiales.
F. Condiciones de acceso más viables
y prestaciones suficientes
Cuatro parámetros del sistema actual de pensiones,
que son los más laxos en la región, deberían ser
ajustados para garantizar la estabilidad financiera-
actuarial del sistema: 1) la edad de retiro, 2) el
período requerido de cotización, 3) el número
de años para calcular el salario base y 4) la tasa
ser sometidos previamente a un estudio actuarial
(así como a un diálogo social) para determinar
cuánto extenderían la sostenibilidad de IVM, qué
combinación sería más factible económica y
políticamente, y cuál sería su impacto en el monto
promedio de las pensiones. Los ajustes tendrían
efectos diversos, por ejemplo, un aumento de la
edad y el período de cotización mejorarían la
pensión, mientras que la extensión de semanas
para el cálculo del salario base y el ajuste
 Recomendaciones para la reforma del
sistema
de la tasa de reemplazo reducirían la pensión. En
todo caso, antes de introducir los ajustes que se
decidan, es necesario primero resolver otros
problemas financieros y administrativos, como la
deuda y el cumplimiento estatal de sus
obligaciones, así como el excesivo personal y su
alta paga y beneficios (Ruiz,
2018; ver acápites H e
I).
Se ha visto que el ajuste de las pensiones resultó
en notables ganancias entre 2006 y 2017: 90% por
encima del IPC, 107% sobre la tasa de cambio
y 30% superior al salario mínimo en el sector
manufacturero. El FMI (2017) sugiere eliminar el
último ajuste y dejar el basado en la tasa de cambio
o en la inflación (el que resulte más beneficioso) lo
cual reduciría los gastos. No obstante, el Cuadro
11 mostró que la pensión promedia ordinaria (sin
la reducida) sólo cubre el 71% de la canasta básica
de alimentos. Se aconseja realizar una investigación
sobre este último punto antes de cambiar el ajuste.
Las pensiones reducidas, enfrentan el problema de
los asegurados que teniendo la edad de jubilación
no contaban con los 15 años de cotización
requeridos para recibir una pensión. Sin embargo,
ya se ha visto que estas pensiones son un factor
determinante en el desequilibrio de IVM.
Además, el FMI (2017) estima que las
contribuciones hechas por estos asegurados
tienen un “valor neto presente” (VNP)
substancialmente inferior a los beneficios que ellos
reciben, de manera que implica un subsidio de los
otros asegurados, por lo cual se aconseja re-escalar
dichos beneficios, o sea, reducir las proporciones
actuales de la pensión basada en los años de
cotizaciones aportados para que se equiparen con el
VNP. Habría que considerar si dicho ajuste se
aplique solo a las futuras pensiones reducidas, pues
hacerlo retroactivamente generaría una fuerte
oposición.56
La principal razón que los adultos mayores tienen
muy baja cobertura en Nicaragua es porque la
pensión no contributiva que se estableció, dejó
de otorgarse y habría que restablecerla; a medida
que la población envejezca se hará más necesario
proteger a los adultos mayores con estas pensiones
que se conceden en 16 países en la región, con
prueba de ingreso y focalizadas en los pobres, que
se concentran en las zonas rurales, los menos
educados, y los pueblos indígenas. Esta política
conseguiría reducir la pobreza a un costo
relativamente bajo del PIB, por ejemplo, una
pensión mensual de C$700 equivalente a 15% del
salario mínimo, otorgada a un cuarto de la
población adulta mayor costaría 0.2% del PIB
(FMI, 2017).
Las pensiones universales uniformes (solo existentes
en Bolivia en la región) son más fáciles de
administrar que las pensiones focalizadas y no
tienen estigma, pero son más caras y generalmente
son regresivas; en los países de bajo desarrollo,
como Nicaragua, es muy difícil establecer un
impuesto a la afluencia para revertir dicha
regresividad.
Para evitar desincentivos a la afiliación en las
pensiones contributivas, es esencial mantener una
relación adecuada entre el monto de la pensión no
contributiva y los montos de la pensión
contributiva mínima y la promedio.
En las prestaciones de salud, se aconseja reforzar el
nivel primario, dotándolo de los recursos y
personal necesario, por ejemplo, mejorar el
acceso a agua potable y saneamiento, seguir
con la vacunación al 100% de los grupos de riesgo
y publicar las tasas de enfermedades transmisibles
para evaluar los resultados de la inmunización.
La OIT (2018) recomienda garantizar el acceso de
la población a un piso de protección social en
salud.
Las enfermedades catastróficas eran asumidas en
100% por el INSS a todos los asegurados, pero a
partir
del 18 de abril de 2018 el INSS ha recortado los
gastos
en la rama de salud y afectado a los asegurados que
padecen enfermedades catastróficas. En todo caso,
se
aconseja estimar el costo de este beneficio y hacer
una
decisión sobre que es más importante para el país,
si
la extensión de la cobertura primaria y secundaria
o la
cobertura de las patologías complejas y más
costosas.
56
Ruiz, 2017 recomienda pasar las pensiones de vejez y viudez reducidas al presupuesto estatal; el FMI (2017) aconseja
reemplazar la pensión reducida con una pensión no contributiva enfocada en la pobreza.
G. Reforzamiento de la solidaridad social y la
equidad de género
Varias de las medidas recomendadas en otras
secciones contribuirían a mejorar la solidaridad
social, como la extensión de la cobertura, el
re-otorgamiento de la pensión no contributiva, y la
suavización de la discriminación de género.
Además, los subsidios fiscales concedidos a los
esquemas privilegiados de pensiones para
Gobernación y el Ejército Nacional que son
regresivos, deberían eliminarse o reducirse y los
recursos, así ahorrados, asignarse a la extensión de
la cobertura en INSS a los grupos excluidos.57
La discriminación femenina por el mercado de
trabajo se demuestra porque las mujeres tienen
la peor distribución en la región por tipo de
ocupación, con participación muy baja en el
trabajo asalariado, pero la mayor proporción de
trabajadores por cuenta propia y familiares sin
remuneración. La discriminación por el sistema se
prueba porque la proporción de las mujeres en el
total de las pensiones disminuye a par que aumenta
su participación en la población total y además
tienen pensiones inferiores a las de los hombres.
La doble discriminación femenina debería
confrontarse con medidas dirigidas a sus dos
causas. En cuanto al mercado laboral,
promoviendo el empleo asalariado de la mujer,
creando guarderías infantiles, e invirtiendo más en
el entrenamiento femenino a niveles nacional y de
empresa. Respecto al sistema mismo, extendiendo
la cobertura a las ocupaciones donde se
concentran las mujeres, y ejecutando la
cobertura obligatoria del empleo doméstico. El
re-otorgamiento de las pensiones no contributivas
focalizadas favorecerá a las mujeres porque ellas
sufren mayor pobreza.
Como en 17 países en la región, debería darse
cobertura en EM a las cónyuges/compañeras de los
asegurados
57
La OIT (2018: p. 103) recomienda evitar “inequidades” reformando los “regímenes preferentes y de privilegio” que conllevan
un gran costo económico y social.
58
Por ejemplo, Chile y Uruguay conceden un bono o un año de cotización por cada hijo nacido vivo.
masculinos; si hubiera problemas para financiar
este beneficio podría explorarse cargar una cuota
adicional a los hombres que tengan esposa
dependiente.
Debería encomendarse un estudio sobre la forma
de reconocer el trabajo de cuidado no remunerado
hecho por las mujeres en los hogares
(CEPAL,
2018), lo cual las hace salir del mercado de trabajo
y dejar de cotizar a la seguridad social, por lo cual
sus contribuciones son menores a los de los
hombres y también lo son sus pensiones.58
H. Reducción de gastos administrativos
y mayor eficiencia
El estudio actuarial debería determinar si el actual
6.5% del gasto total asignado al gasto
administrativo
es adecuado y una vez determinado el porcentaje
establecerlo en la ley de reforma, haciendo
responsable al Presidente Ejecutivo y al Consejo
Directivo de cumplir esta obligación; una violación
acarrearía pena de destitución. En todo caso, el
gasto
administrativo actual de 12% debe ser reducido de
inmediato al 6.25% legal.
Basado en el análisis documentado en este estudio
se recomienda la reducción de la empleomanía del
INSS y el ajuste de los salarios a un nivel
aproximado a los salarios del gobierno central. El
FMI ha estimado que si se reducen los salarios del
INSS a 1.9 veces el promedio salarial del gobierno
central, esto sería una alternativa muy superior a
la de reducir la pensión promedio en 5% para
equilibrar el sistema; de manera que, si se
equiparasen los salarios en ambos sectores, sería
aún más beneficioso que la alternativa de reducir
dichas pensiones en 10%.
El segundo aguinaldo y el financiamiento por el
INSS de las pensiones de los empleados para
equipararla a 100% del salario base serían
suprimidos para reducir los gastos
administrativos y mejorar la equidad con los
asegurados.
Recomendaciones para la reforma del
sistema
La sección de administración del Anuario
Estadístico tendría que incorporar indicadores
desarrollados en este estudio, como número de
empleados por 1,000 asegurados activos y salarios
como porcentaje del gasto total, a fin de que el
público pueda saber cuál es el costo
administrativo y su evolución, lo cual sería un
freno para el empleo excesivo de personal y su
remuneración desproporcionada.
Otras medidas de eficiencia recomendadas
son delegar el pago de las pensiones a bancos
y otras entidades financieras que ya tienen una
infraestructura establecida en vez del INSS invertir
en esta y dotarla de equipo y personal (Baca
Castellón, 2017; FMI, 2017). Otros países usan las
estaciones de correos.
La recomendada publicación anual de la
ocupación y estadía hospitalaria, permitiría
evaluar si hay hospitales con una ocupación y
estadía prolongada excesivamente, reducir esta y
pasar el excedente de equipo y personal a
hospitales que confrontan una seria necesidad y
demanda insatisfecha. También es crucial juzgar la
situación actual de la atención primaria, si tiene
los suficientes recursos a fin de que los pacientes no
se salten este nivel y acudan al segundo o tercer
nivel, abarrotando la consulta externa.
I. Sostenibilidad financiera y actuarial
La cotización para todos los programas de
seguridad social en Nicaragua es la tercera más
alta en la región y la de IVM la quinta superior, lo
cual tiene consecuencias adversas para la
formalización, las pequeñas empresas y el empleo.
Por otra parte, hay que estudiar si la cotización
para EM es suficiente.
Las siguientes políticas estatales reducirían la
evasión y la mora: investigar la evasión; usar la
misma base de datos para los seguros de
pensiones y salud; cruzar información del sistema
tributario con el de pensiones; unificar el pago de
impuestos con la contribución de seguridad
social; exigir el pago al día de las contribuciones
para poder contratar con el Estado, obtener
certificados del registro público y recibir
incentivos fiscales; fortalecer la inspección y
dotar de recursos adecuados a las entidades
fiscalizadoras; agilizar el trámite judicial de
ejecución contra infractores; reemplazar por
porcentajes las multas fijadas en córdobas en la
Ley; implementar sanciones de prisión a los
infractores y publicar listas de los deudores. Los
asegurados y sindicatos deberían jugar un papel
activo en denunciar la retención y no traspaso o
demora en el pago de sus contribuciones por los
empleadores.
Los trabajadores de empresas que están en mora,
mantendrían su derecho a las prestaciones de EM,
y el empleador tendría que hacer los pagos
atrasados con intereses y multas, así como
sufragar las costas judiciales de la reclamación.
El Estado debería acortar el período de pago de la
deuda de US$500 millones al INSS, de 50 años a
10 o 15 años y pagar el interés de mercado anual.
Para evitar seguir generando deuda en el futuro, el
gobierno tendría que incluir el pago del 0.25% en
los presupuestos anuales.
Una meta fundamental en la reforma59 ha de ser
aumentar el rendimiento de las inversiones, que
constituyen el ingreso más importante del sistema
después de las cotizaciones y, en el largo plazo,
pueden sobrepasarlas. El objetivo clave de las
inversiones es financiar mejores pensiones, de ahí
que propósitos diferentes como los de tipo “social”
(que no sean adecuadamente rentables) conspiran
contra aquel.

59
Se opina que todos los cambios para extender el período de equilibrio del sistema no lograrían este, si la productividad
media del trabajo en la economía no crece de manera acelerada a fin de crear empleo productivo y con mayor salario. Las
reformas podrían extender la solvencia del INSS por un período determinado, pero “reducirían a su más mínima expresión
el papel
del seguro social”, pues solo un número muy reducido de cotizantes llegaría a jubilarse y con una pensión muy modesta
(Acevedo, 2018c). No obstante, las reformas propuestas en este estudio ofrecen una alternativa para extender la cobertura
y la solvencia financiera-actuarial, combinando el seguro social (a cargo del INSS) y la protección social (a cargo del
Estado).
La actual estructura de las inversiones del INSS es
contraria a lo que debería ser: la construcción de
la infraestructura de salud es positiva desde el
ángulo de EM, pero no es rentable, o sea, no
produce un ingreso y tampoco se puede vender;
la entrega de préstamos “sociales” con una tasa de
interés inferior a la de mercado tiene una baja
rentabilidad, la vivienda social debe estar a cargo
de una entidad pública ad 60hoc y que no sea
subsidiada por las pensiones.
Ya se ha visto que el cambio de la composición de
la inversión del INSS en favor de activos no
financieros (dos tercios de la inversión total),
congeló la inversión y fue un factor
determinante en la aceleración del desequilibrio
financiero y el surgimiento del déficit. Es por ello
que se ha recomendado absoluta transparencia en
la inversión del fondo y publicación de los
rendimientos reales por instrumento. Además, es
aconsejable el reemplazo del Reglamento de
Inversiones de 2008, acordado por el Consejo
Directivo del INSS, por una ley que regule en
detalle las inversiones financieras y no financieras
(la última no lo está en detalle), fijando cuotas a
los instrumentos incluyendo los extranjeros, y
como controlar los riesgos asociados a la falta de
liquidez y a los mercados (Funides, citado por Baca
Castellón,
2017a; Ruiz, 2017). Se aconseja también la creación
de una comisión técnica autónoma que fiscalice las
inversiones, asegurando que se cumplan las leyes
y reglamentos y que se obtengan rendimientos
adecuados (Ruiz, 2018, 2019).
Las reservas y fondos de los diversos programas
deben estar separados como manda la Ley de
seguridad social (arts. 33 al 35) y su Reglamento
(art. 7) y exige la transparencia, esto implica que
hay que desglosar actuarial y patrimonialmente
las reservas por rama y según su método de
60
Hay una vasta experiencia negativa en América Latina sobre la inversión de los fondos de seguridad social en vivienda, ya sea
en construcción directa o en préstamos hipotecarios; el caso extremo es Ecuador cuyo fondo se evaporó debido a la
hiperinflación y devaluación del sucre que hizo propietarios instantáneos a los deudores (Mesa-Lago, 2012).
61
Debe recordarse que la fijación de una cuota a los pensionados fue una de las causas de las protestas de 2018; si dicha
contribución no fuese políticamente factible, el Estado tendría que financiar este programa.
financiamiento y prohibir el uso de recursos de
un fondo para otro, por ejemplo, de IVM para
EM o viceversa (FMI, 2017; Ruiz, 2019). Para
poder hacer esto sería necesario un previo
estudio actuarial que determinase que un
fondo tiene recursos excedentes a los que
necesita a largo plazo.
El programa de EM requiere un estudio actuarial
separado el cual debería determinar si la
contribución actual es suficiente o no y fijar un
porcentaje tope para sus gastos. Es esencial, como
ya se ha dicho, que se publiquen los ingresos del
8.5% y los gastos por prestaciones (Ruiz, 2017,
2018).
La cobertura de los pensionados en EM no tiene
fuente propia de financiamiento; en la mayoría de
la región, los pensionados pagan una contribución
para tener acceso a dicho beneficio; la CTI
recomendó en
2016: que el programa “actualmente financiado
por los asegurados activos, debe financiarse con
recursos provenientes de las pensiones de
jubilación” (citado por Acevedo, 2019a). El Estado
debería de asignar otro porcentaje.61
Las pensiones no contributivas de víctimas de
guerra, especiales y el restablecimiento de las
pensiones no contributivas focalizadas en los
pobres, no deben estar a cargo del INSS, pues se
trata de programas de protección social, que han
de estar directamente a cargo del Estado (Ruiz,
2016, 2018; Acevedo,
2018d). Este traspaso forzaría al gobierno a incluir
las partidas debidas en el presupuesto anual, de
no ser así confrontaría los reclamos y protestas de
los beneficiarios, además esto actuaría como un
freno para conceder nuevas pensiones. Mejor
aún, el programa de víctimas de guerra debería ser
cerrado para nuevos beneficiarios puesto que la
guerra terminó hace años (Ruiz, 2019).
Habría que evaluar si los ingresos generados por la APÉNDICE 1. Nicaragua, Características de la
actual contribución destinada a víctimas de guerra,
que pagan los empleadores y los trabajadores Cobertura, 2010 y 2014
afiliados al régimen obligatorio de IVM-RP,
deberían ser transferidos a programas del INSS Cobertura (%) 2010 2014
que sufren déficits. Para financiar la mayor carga Tipo de asegurado
al Estado, habría que eliminar muchas exenciones
actuales al IVA y el impuesto sobre la renta que Contribuyentes/PEA 17.3 22.3
constituyen un subsidio tributario a los que la Independientes 0.1 1.5
reciben (FMI, 2017). También se sugiere asignar al Pensionados/población 65+ 20.0 24.1
INSS todo o la mitad el impuesto del 1% sobre la
nómina que pagan los empleadores y se destina Género
a INATEC, porque el mismo no está siendo Contribuyentes/PEA
aprovechado por las empresas ni los trabajadores Hombre 16.8 20.0
(COSEP, 2018; Funides, 2018).
Mujer 18.0 25.9

Lo anterior indica que Nicaragua debe distinguir Pensionados/población 65+

la política de seguro social contributiva y una red Hombre 23.0 24.3
de protección social mínima, la primera debe ser
financiada por las contribuciones y la segunda Mujer 17.6 23.9
totalmente por el erario público mediante Zona de residencia
impuestos generales (Acevedo, 2019a). Contribuyentes/PEA
Rural 7.0 8.7
Por último, pero no menos importante, es que 23.8 30.8
toda propuesta de reforma que se presente debe ir Urbana
acompañada por un estudio actuarial que evalúe Pensionados/población 65+
cada parámetro, su impacto en las finanzas y, si Rural 8.1 4.4
estas son insuficientes, de donde se sacarán los
recursos y el período de sostenibilidad actuarial. A Urbana 27.8 36.2
los efectos de legitimidad y transparencia, dicho Tamaño de la empresa
estudio debería ser hecho por la OIT o por una Pequeña 2.0
forma internacional de reconocido prestigio. De
no hacer esto, se continuaría la práctica Mediana 42.2
consuetudinaria en Nicaragua, de aprobar Grande 83.3
beneficios sin asignarles recursos lo cual ha llevado Ingresos del hogar/PEA
al desastre que hoy sufre la seguridad social,
poniendo en peligro el bienestar social de los Quintil 1 1.2 3.9
ciudadanos. Quintil 2 8.8 17.5
Quintil 3 15.0 18.9
Quintil 4 22.2 25.1
Quintil 5 35.8 33.8
Educación
Contribuyentes/PEA
Baja (0-8 años) 8.0 10.3
Media (9-13 años) 23.2 26.7
Fuentes: Encuesta de hogares de 2014, BID/SIMS, 2018
Alta (14 y más) 50.0 56.4
Pensionados/población 65+
Baja (0-8 años) 46.8 19.0
Media (9-13 años) 16.8 42.9
Alta (14 y más) 70.6 80.8
APÉNDICE 2. Nicaragua, Estimados Alternativos de la Cobertura de la Población en Salud, 2006 a 2017
Régimen Régimen Hijos Porcentaje cubierto
Población Pensionados Cónyuges Población
Año Integral Integral hasta 12 Cálculo
Total de vejez maternidad Cubierta Este cálculo
obligatorio Facultativo años oficial
2006 5,522,600 381,781 1,999 43,575 12,867 191,890 632,112 11.45 17.2
2007 5,595.500 413,581 3,306 45,440 27,559 208,443 698,329 12.48 17.8
2008 5,668,900 430,633 2,253 47,620 44,293 216,443 741,242 13.08 18.9
2009 5,742,300 459,176 3,124 51,072 60,860 231,150 805,382 14.03 20.1
2010 5,815,600 491,182 4,827 55,102 77,723 248,004 876,838 15.07 21.3
2011 5,888,900 535,616 7,809 59,127 96,624 271,712 970,888 16.49 23.3
2012 5,962,800 569,260 15,218 63,938 116,904 292,239 1,057,559 17.73 24.8
2013 6,134,200 601,044 21,380 68,993 137,996 316,212 1,145,625 18.68 26.0
2014 6,198,100 628,757 32,045 74,802 159,573 330,401 1,225,578 19.77 27.3
2015 6,262,700 664,865 55,864 81,475 181,982 360,364 1,344,550 21.47 30.0
2016 6,327,900 684,296 71,607 88,530 205,029 377,951 1,427,413 22.56 32.4
2017 6,393,800 713,592 72,486 95,370 228,356 393,039 1,502,843 23.50 32.1
Fuentes: Estimados de Ruiz basados en INSS, 2007 a 2018.
Hay cuatro sujetos, con derecho a recibir los
servicios de EM
1. Asegurados activos en el Régimen Integral
(IVM-EM-RP), obligatorio y facultativo. Los
asegurados activos en el régimen integral, siempre
son más que los adscritos en las IPSS, porque
cierto porcentaje de asegurados, que están
cubiertos, no solicitan oportunamente su
adscripción a las IPSS.
2. Los hijos menores de 12 años de edad.
3. Las cónyuges o compañeras de vida de los
asegurados. Se consideran beneficiarias de los
asegurados, las mujeres, no cotizantes al INSS, que
legalmente gozan del derecho a recibir atención
médica en caso de embarazo. Composición
porcentual del total de los cotizantes en el régimen
integral obligatorio y facultativo: 55% hombres y
45% mujeres. Del total de los cotizantes hombres,
en el régimen integral, se hacen los desgloses
siguientes: a) el 15% de los hombres tiene entre 16 y
24 años, se consideran solteros y no tienen
cónyuges/ compañeras; b) el 35% de los hombres
son casados/ acompañados y ambos cotizan al
seguro social, las mujeres tienen derecho a EM y
se incluyen en la columna de régimen integral
obligatorio; y c) el
50% de los hombres son casados o acompañados, y
tienen registradas en el INSS a sus beneficiaras no
cotizantes, son los que se incluyen en la columna
cónyuges maternidad.
4. Los pensionados de vejez (salvo los que reciben
pensión de vejez reducida proporcional que
no tienen derecho a EM).
La diferencia entre 913,797 activos cotizantes
cubiertos en pensiones y los 713,592 en el
régimen integral obligatorio se debe a que los
127,719 asegurados en IVM no tienen derecho a la
atención médica
APENDICE 3. Explicación de los Flujos de caja
del
INSS (Cuadro 20).
Los flujos de ingresos y gastos del INSS,
publicados por el Banco Central, junto con el
déficit o superávit global de efectivo y su
financiamiento, a partir de 2001 utilizan la
“Metodología del Manual Estadístico de Finanzas
Públicas” (MEFP, marco analítico 2001).
De acuerdo con dicha metodología, se clasifican
como ingreso todas las transacciones que
incrementan el patrimonio neto, y como gasto
todas las transacciones que lo disminuyen. Los
principales ingresos del INSS están representados
por los ingresos por cotizaciones
y la renta de la inversión. Las donaciones que
reciba el INSS también representan un ingreso,
desde el punto de la metodología descrita (aunque
tanto el Ministerio de Hacienda como el BCN no
las registran así), lo mismo que cualquier otra
transacción que represente aumento del patrimonio
neto.
Las principales partidas del gasto o de los gastos
operativos como los denomina el BCN,
corresponden a la nómina salarial del INSS, el pago
de pensiones y prestaciones de las ramas IVM y RP,
y la compra de bienes y servicios, que en algo más
de un 90% está representada por la compra de
servicios médicos a las entidades médicas
previsionales públicas y privadas.
El ingreso menos el gasto equivale al resultado
operativo neto (que refleja la variación equivalente
en el patrimonio neto como resultado de ambos
tipos de transacciones).
La adquisición de activos no financieros (inversión
en activos reales) no se registra como gasto debido
a que no tiene efecto alguno en el patrimonio neto,
pues solo modifica la composición del balance,
sustituyendo un activo por otro (el activo no
financiero), o por un pasivo.
Deduciendo de este saldo la adquisición de activos
no financieros se obtiene el saldo global (déficit
o superávit) del INSS, y en la partida de
financiamiento se refleja resultado neto de dichas
operaciones la variación de los activos y pasivos
financieros.
En otros términos, los déficit o superávit globales
de efectivo equivalen a los superávit o déficit
operativos, menos los gastos netos en inversiones
en activos no financieros. El déficit o superávit
global se financia mediante la variación en los
activos o pasivos financieros.
Los déficits se financian mediante un aumento de
los pasivos y/o con una disminución de los activos,
que de acuerdo a los principios contables se
registran como créditos, y por tanto muestran
signo positivo. Los superávit se financian con un
aumento de los activos y/o una disminución de
los pasivos, que se registran como débitos (y su
signo es negativo).
Si se genera un superávit operativo que resulta ser
más que suficiente para sufragar la adquisición neta
de activos no financieros, se generara un superávit
global, que se reflejara en el aumento neto de los
activos financieros que integran el denominado
“fondo de inversiones” del INSS.
Lainversióndedichofondoendiferentesinstrumentos
– títulos de deuda pública, ya sea del Ministerio
de Hacienda o del Banco Central, certificados de
depósito, participación accionaria, u otorgamiento
de préstamos, en principio genera un rendimiento,
cuyo producto se adiciona a los ingresos de cada
año, en concepto de rentas de la propiedad.
Por otra parte, cuando existe un superávit
operativo, es decir un ingreso neto, y se
adquieren activos no financieros, pero el
superávit operativo no es suficiente para cubrir el
valor total de la inversión en activos no financieros,
se generará un déficit global, y se producirá la
disminución neta de los activos financieros que
integran el fondo.
Del mismo modo, si se generan déficits operativos,
pero al mismo tiempo se adquieren activos no
financieros, la reducción de activos financieros
deberá financiar tanto el monto del déficit
operativo, como la adquisición de activos no
financieros.
Fuente: Adolfo Acevedo Vogl, Managua, 9 de abril
2018.
 APÉNDICE 4. Nicaragua, 17 Tipos de Pensiones de Vejez, 2018

Tipos de pensiones de vejez Marco jurídico Requisitos

A. Por la edad de ingreso a cotizar al
1. Pensión de vejez ordinaria ArtículoINSS
55 a) RGLSS
2. Pensión de vejez básica Artículo 55 d) RGLSS
B. Por la profesión u ocupación
3. Pensión de vejez docente mujer Artículo 55 b) RGLSS
Artículo 55 b) RGLSS
4. Pensión de vejez hombre docente
750 semanas y 60 años edad
Mitad del tiempo calendario, con mínimo de
250 semanas. No se aplica desde 1994 hasta
la fecha
55 años y 750 semanas
55 años y 1,500 semanas ó 60 años y 750
semanas

5. Pensión de vejez minero Artículo 55 c) RGLSS 55 años y 780 semanas

6. Pensión de vejez anticipada
7. Pensión de vejez con monto mínimo
del 100% del salario mínimo industria
manufacturera
8. Pensión de vejez con monto máximo: US
1,500.00
9. Pensión de vejez con RBM
10. Pensión de vejez reducida
11. Pensión de vejez reducida proporcional
Artículo 57 RGLSS
C. Por la cuantía de la pensión
Artículo 85 numeral 1 RGLSS, y el artículo 2
Ley 160
Artículo 50 LSS, y 85 RGLSS
Artículo 85 numeral 2 literal e) RGLSS
Artículo 49 LSS
Artículo 56 RGLSS.
55 años y 780 semanas
750 semanas o más: Nota: esta pensión es la
que más impacto financiero causa al INSS
60 años de edad, y 750 semanas o más
750 semanas o más
250 semanas como mínimo, y 60 años
250 semanas y 60 años Nota: esta pensión es
la que más impacto financiero causa al INSS

D. Por no hacer uso del derecho a la pensión

Artículos 85 numeral 1 y 2 literal c del Cumplidos los requisitos de edad, y 780
12. Pensión de vejez postergada semanas cotizadas o más (15 años x 52= 780)
RGLSS
E. Por su estado de salud dependiente: ver en internet Índice de Barthel
Artículos 40, 47 LSS, y 86 RGLSS Cualquiera sea el tipo de pensión de vejez
13. Pensión de vejez con ayuda asistencia
(Invalidez, incapacidad)
F. Por derecho propio, dos pensiones directas
14. Pensión de vejez mixta: INSS-ISSDHU Artículo 92 Ley 872 de 2014
15. Pensión de vejez compatible con Artículo 89 RGLSS Que haya recibido pensión de discapacidad,
según los artículos 78 y 79 RGLSS
la discapacidad
16. Pensión de vejez compatible con Artículo 46 de la ley 830 de 2013
la pensión de víctima de guerra

G. Por derecho propio y derecho derivado, en la condición de beneficiario

17. pensión de vejez compatible con la Artículo 110 LSS Artículo 89 del RGLSS
de viudez y ascendencia
Fuentes: Manuel Israel Ruiz, Managua, 15 de mayo 2018.
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