CAPÍTULO I: EL CICLO DE LAS POLÍTICAS PÚBLICAS

Eliseo R. López Sánchez

Fue Harold Laswell en 19511 quien conceptualizó tanto las políticas públicas como
fenómeno, como el análisis de las mismas. La aportación fundamental de Laswell era
incorporar un nuevo enfoque a la ciencia política. Hasta entonces, la ciencia política se
enfocaba al estudio de la relación entre la sociedad y los poderes públicos, como por
ejemplo el acceso al poder o las políticas públicas. Con la ciencia de las políticas de
Laswell, se incorporó un enfoque sobre la actividad y resultados de la acción pública, y
lo hacía desde una perspectiva dinámica, que buscaba analizar el incremento de funciones
estatales que se produjo inmediatamente antes y después de la II Guerra Mundial. Las
funciones estatales ya no solo eran reguladoras, sino también funciones asistenciales y
prestadoras de servicios, y requerían de un marco analítico que permitiera mejorar la
calidad del ejercicio de la propias políticas públicas.

La visión de las políticas y su análisis de Laswell se basada en un proceso más que en un

ciclo. Su intención era analizar el proceso de la decisión pública y las etapas eran hitos
para la comparación de casos, cada etapa o fase:

 Inteligencia
 Promoción
 Prescripción
 Invocación
 Aplicación
 Terminación
 Evaluación

Estas fases fueron simplificadas por Brewer, discípulo de Laswell, en los años 70
(DeLeon, 1997) y el marco de fases de análisis quedó en:

 Iniciación
 Estimación

1Lasswell, Harold D. (1951), "The Policy Orientation", en Daniel Lerner y Harold D. Lasswell (eds.), The
Policy Sciences, Stanford, CA, Stanford University Press.

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  Selección
 Implementación
 Evaluación
 Terminación

La fase de terminación nos daba la idea de que la política pública tenía un fin temporal,
tras lo que se iniciaba un nuevo proceso. No obstante, diversos autores fueron
desarrollando su propio marco de fases, desarrollando su modelo adaptado a los análisis
de casos y modelos que se presentaban. En este sentido, el propio Brewer, junto a DeLeon
desarrollaron y justificaron el modelo de etapas anterior (Brewer y DeLeon, 1983). A
pesar de que este desarrollo ponía en cuestión la lineabilidad de la realización de las
políticas públicas, pues no siempre las etapas son secuenciales, pudiendo producirse de
manera paralela, o pudiendo volver de una etapa a otra anterior, como la estimación, que
puede llevar de nuevo a la iniciación en vez de la selección, la interpretación en muchos
estudios fue de una rigidez del modelo y la secuencia de etapas, incluso en la propia
práctica de la políticas.

Aunque la idea y utilidad analítica de los procesos de políticas articulado en fases ha sido
puesta en cuestión por algunos autores, como Paul Sabatier (Sabatier y Jenkins-Smith,
1993), esto no significa que se haya dejado de usar y de que hayan existido desarrollos.
Más aún, parece que los diferentes autores desarrollan sus propios modelos de procesos
de políticas para el estudio de sus casos. En este sentido, es frecuente que se contemple
la continuidad de los procesos, no incluyendo la fase de terminación, sino incorporando
la idea de ciclo, esto es, de la sucesión de procesos de una misma política. En este sentido,
una aportación fundamental fue la de Charles Lindblom (1959) que, además de cuestionar
las bases del modelo de elección racional imperante y proponer el modelo de racionalidad
limitada del incrementalismo, planteó que la política pública en la práctica era un
quehacer constante en el que se producían permanentes ajustes y aproximaciones
sucesivas a objetivos que también cambiaban. De esta forma, las políticas no tenían
realmente una fase de terminación, sino que casi todas las políticas se basan en decisiones
previas. Al margen de la polémica sobre su modelo, la visión de que el proceso de la
política es continuo, y se convierte en un ciclo pasa a ser asumida por la mayor parte de
los autores. Lo que se discute y analiza es la continuidad y el cambio de las políticas, más
que su ocasional terminación.

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En este contexto de proceso de elaboración de políticas y ciclo de políticas hemos de
considerar las aportaciones del modelo secuencial, desarrollados en los años 70, en los
que las fases o etapas no se distinguen tanto por su función, como proponía Laswell, sino
por las actividades que se desarrollan, siendo las actividades más concretas que las
funciones. Siguiendo a Alejandro Estévez (2000) los modelos secuenciales como el de
Jones y el de Anderson dejarían, de forma simplificada, un proceso como el que sigue:

 Agenda
 Formulación
 Adopción de la política o decisión
 Implementación
 Evaluación

Ahora bien, este proceso ideal puede modificarse, ya que algunas etapas se superponen,
como la de formulación y decisión, u otras se pueden incorporar, como la presupuestación
(Estévez, 2000). Así pues, se asume que las etapas de los procesos de adaptan y son
flexibles.

A este respecto debemos añadir que el resultado de una política pública es una
intervención en la sociedad, por lo que lógicamente no existe la misma situación de
partida y no todas las políticas tienen por qué desembocar cíclicamente en un nuevo
proceso. Por eso, además de determinadas propuestas teóricas que no le dan tanta
importancia a los procesos y sus etapas, como la mencionada de Sabatier, existen otras
que mantienen el planteamiento procesal sin darle tanta importancia al aspecto cíclico.
Estas propuestas teóricas suelen buscar analizar los cambios de políticas, frente a la visión
incrementalista que prefiere ver la continuidad de las políticas, como por ejemplo la de
corrientes múltiples de Kingdom (1984) y Zahariadis (2007), o la de equilibrio
interrumpido de Baumgartner y Jones (2007)2. No obstante, no son propuestas
necesariamente opuestas a las de ciclo o proceso de políticas, ya que su foco de atención
se centra en la formación de las agendas y, si acaso, en la formulación de la política
pública, sin que esto impida incorporar al análisis otras fases como la implementación
que ayuden a analizar los procesos de ruptura e innovación de las políticas.

2Todos estos enfoques se pueden ver con más detalle en la obra: Sabatier, Paul (coord.) (1999 y 2007-
2º Edición). Theories of the Policy Process, Boulder (Colorado, EE.UU.) Westview Press.

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En cualquier caso, hay que destacar que el enfoque de análisis de las políticas públicas
como procesos y como ciclos es algo instrumental, que busca ser útil para la elaboración
de políticas y para su análisis. En definitiva, las políticas públicas son algo práctico, y el
enfoque de procesos ha de tener aplicación en la realización de políticas concretas y en el
análisis de las misma, y dado que la práctica de elaboración de las políticas públicas está
cambiando constantemente, debido a las transformaciones de la sociedad y sus conflictos,
y a las transformaciones del propio Estado y de la Administración pública, la manera de
hacer políticas evoluciona, y con ello también evolucionan las propuestas de etapas de
fases y ciclos. En última instancia, la finalidad de los modelos de fases y ciclos es
encontrar grandes elementos comunes o patrones de comparación (Estévez, 2000).

Si tuviéramos que elegir un modelo ideal totalmente completo de políticas públicas

podríamos considerar algo así:

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 Problemas

Re-
estructura Prospectiv
ción de a
problemas
Consecue
ncias

Rendimiento
Resultados Alternativas

Evaluación

Implemen Análisis de
tación efectos

Decisión

Fuente: Dunn, W. (1981) Public Policy Analysis, en Subirats, J. (1989) “Análisis de

Políticas Públicas y Eficacia de la Administración”. INAP. Madrid.

Realmente este es un modelo complejo, que responde a un mundo ideal en el que los
flujos de la política pública tienen más de un circuito, en el que existen retornos entre las
fases y en el que se plantean todas las fases posibles, así como los pasos intermedios que
en la práctica se saltan. Desde un punto de vista normativo, este ciclo (Subirats, 1989) se
basa en:

 La identificación de los problemas públicos

 El estudio de las alternativas de acción posibles
 Fijación de objetivos y toma de decisiones

5
  Implementación
 Evaluación

Este ciclo, que podría ser entendido como una adaptación de los modelos secuenciales de
Jones o de Anderson, sobre el que se diferencia la identificación de problemas y el estudio
de alternativas, que también podríamos entender como elementos de la fase de agenda.
El propio Subirats ha ido perfilando el modelo:

 Identificación del problema e inclusión en la agenda

 Formulación de la política y toma de decisiones
 Implementación
 Evaluación

No obstante, más allá de las denominaciones y adaptaciones, podemos considerar un

conjunto de elementos constantes en el ciclo de políticas públicas: actores, problemas
públicos, agendas, alternativas, objetivos, seguimiento, ejecución... Elementos como los
actores, la definición de problemas o los tipos de agenda se han visto en el módulo
anterior. Los elementos vinculados a la formulación y a la decisión los veremos en las
sucesivas lecciones de este módulo, y la evaluación también tiene su módulo específico,
teniendo en cuenta que en la actualidad se considera que se puede evaluar cualquier fase
de las políticas, con lo que la evaluación podría ser concebida como un ciclo paralelo. En
este punto nos interesa recordar los elementos iniciales con los que da comienzo la
política, vistos en el módulo 1.

La dinámica del ciclo de las políticas

¿Cómo nace una política? Toda política pública necesita de un promotor, que la impulsa
políticamente. Ante una demanda o conflicto social, los diferentes actores que se
involucran en la política pública asumen diferentes roles, según sus posiciones, intereses
y recursos, sean estos económicos, de movilización social, legales, conocimientos
técnicos, información, etc. La involucración de los actores en el conflicto o demanda
social implica que definen su visión del problema o se posicionan respecto a la definición
que hacen otros actores. De esta manera, los actores asumen roles respecto al caso:
oponente, colaborador o habilitador (gatekeeper), aliado, mediador, filtrador, director,
promotor… El más importante para iniciar la política es el de promotor o emprendedor
(Meny y Thoenig 1992) de la misma. En cualquier caso, cada actor elige su estrategia y
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su táctica, con el fin de satisfacer sus intereses, que puede ser de confrontación,
negociación, consenso, etc.

También hay que considerar que el promotor de una política puede ser una coalición de
actores (Sabatier y Jenkins-Smith, 1999) que comparten intereses e intercambian recursos
de manera estable. Independientemente de que la iniciativa de la política sea de uno o de
varios, cada política sectorial establece un entramado o red de actores (policy network)
en la que estos interactúan.

Según cuál sea el tipo del actor o actores promotores podemos tener políticas:

 Top-down, de arriba hacia abajo, desde las élites políticas a lo largo de una
estructura estatal burocratizada. El actor promotor suele ser gubernamental

 Buttom – up, si nace desde abajo, recogiendo las propuestas de los niveles
inferiores de la administración (aquellas más próximas con los
usuarios/beneficiarios de las políticas) o de actores sociales, como grupos de
representación social, empresarial, partidos políticos, etc.

Las políticas cuyo inicio es top-down se suelen situar en un marco más legalista y formal,
un alcance más general, mientras que las políticas buttom-up suelen tener un componente
más informal y un alcance mucho más concreto.

Según Cobb y Elder (citados por Meny y Thoenig 1992), los emprendedores políticos se
pueden clasificar en diversos en función de sus objetivos, cada uno de los cuales induce
un proceso de acción particular:

a) El reajuste: buscan un beneficio propio, a través de que la autoridad pública corrija

una situación propia, que les afecta directamente, y que identifican como
problema.

b) La explotación: el emprendedor sociopolítico actúa para otros, que son los que
sufren el problema. Existe un beneficio personal en la medida en que los
defendidos reconocen el proyecto o la organización del emprendedor.

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 c) La mejora: el emprendedor no se beneficia, e interviene en nombre del interés
público. Con el objetivo de evitar desequilibrios en la comunidad, o hacer triunfar
una opción ideológica.

d) La reacción circunstancial: no existe un emprendedor líder, porque el problema

surge por un accidente o un desafía espontáneo.

En función de sus objetivos, el actor promotor ha de tener clara su estrategia para

conseguir introducir su problema en la agenda pública, o incluso directamente en la
agenda gubernamental. Para ello es importante entender cómo define el problema y su
solución. Hay que tener en cuenta que cuando un actor promueve una política, plantea su
definición de un problema público, que no es neutral, y normalmente al hacerlo plantea
su alternativa de solución. Más aún, puede ocurrir que el actor o coalición promotora
tenga una solución, debido a sus intereses, a sus oportunidades o a su ideología, a la que
le busca un problema público. De todos modos, el problema y su solución tienen que tener
una referencia en los hechos, en las demandas sociales y en los conflictos entre grupos
sociales, algo que permita contrastar la definición del problema con las evidencias.

También el actor promotor ha de tener capacidad de prospectiva, o encargar un estudio

que calcule las posibles consecuencias de su definición del problema, tales como la
magnitud de la demanda o conflicto, las evidencias y pruebas objetivas del mismo, el
posicionamiento de otros actores y qué pasaría si no se actúa sobre el fenómeno.

La estrategia del actor promotor también ha de tener en cuenta que la definición de un

problema no permanece estable e invariable, sino que va cambiando sobre la marcha. Se
reajusta, porque la definición es un desafío político, y en el conflicto/colaboración entre
los actores, es necesario reajustarlo. Hay que tener en cuenta que el emprendedor de
políticas públicas, sea social, político o funcionarial, es el que tiene que movilizar a favor
para conseguir un cambio.

Un elemento básico para entender cómo y por qué los actores de políticas redefinen sus
problemas es el liderazgo de de las organizaciones políticas y sociales involucradas en el
caso. El estilo de liderazgo influye en:

 Cómo se tratan los problemas, cómo se establecen estrategias y objetivos y en

cómo se redefinen.

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  Cómo lo perciben los demás actores y cómo lo percibe el público objetivo.

Uno de los motivos fundamentales para que los actores, tanto los políticos como los
sociales, redefinan sus definiciones de problemas es que buscan ampliar su base de apoyo
social, por lo que tienden a ensanchar los públicos afectados por una política pública
concreta redefiniendo el problema (Meny y Thoenig 1992). Este reajuste se enfrenta a un
doble reto:

 Los actores cambian de postura, se coaligan entre sí, se enfrentan por otros
conflictos, etc.

 Aparece nuevos actores, bien porque en la redefinición del problema se acaba

afectando a nuevos grupos sociales, bien porque los que no estaba organizados
encuentran un liderazgo y una organización que los moviliza.

Cobb y Elder (citados por Meny y Thoenig 1992) consideran varias condiciones en las
que aumenta la probabilidad de incorporar nuevos grupos sociales, cuyas organizaciones
se convierten en actores:

 Ambigüedad en la definición del problema. Un problema definido en términos

ambiguos facilita formar alianzas amplias.

 Simplicidad. Un problema definido en términos simples es comprendido por más

gente.

 Novedad. Un problema nuevo engancha más que un tema recurrente.

 Carácter imperfecto de los problemas. Los públicos son más sensibles a iniciativas
que no están perfectamente pulidas y acabadas (en las que no pueden opinar ni
aportar su solución).

La redefinición de los problemas, y de los conflictos políticos, se produce además en el

campo cultural: símbolos, valores, identidades, que son compartidas por ciertos medios y
grupos sociales. Cuanto más emocional sea la definición de un problema, más creíble es
y más movilización activa conseguirá. No obstante, si el referente cultural emotivo es
demasiado intenso, el capital movilizado se desplifarra.
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Los medios de comunicación desempeñan un papel fundamental en este contexto, pues
en los mismos se entabla el debate público. Por ejemplo:

 Provocan acontecimientos para que determinados grupos sociales entren en

escena.

 Persuaden en los medios para atraer nuevos públicos.

Otro componente básico para entender cómo y por qué los actores de políticas redefinen
sus problemas son los líderes de las organizaciones políticas y sociales. El estilo de
liderazgo influye en cómo se tratan los problemas, cómo se establecen estrategias y
objetivos y en cómo se redefinen.

En muchos casos la clave reside en la política de comunicación (el marketing público y

el marketing político) de los grupos que lo llevan a cabo. Cada problema requiere de una
estrategia, un plan de comunicación, si se quiere incidir en la agenda de las políticas
públicas de manera eficaz. En esa estrategia tenemos:

a) Una parte discreta, (informes técnicos, envío de cartas, reuniones con los
dirigentes políticos, creación de plataformas, participación en los numerosos
órganos consultivos de la administración pública, etc.)

b) Otra parte abierta, en los medios de comunicación. Respecto a la misma,

podríamos contemplar diferentes aspectos clave:

o El objetivo en la parte abierta es llegar a las autoridades, de la misma

manera que en la discreta es hacerles ver el beneficio que reporta colaborar
con su grupo y su visión de la construcción del problema.

o Otro objetivo es llegar a una masa crítica de población, haciéndoles ver en

qué medida sus intereses personales se vinculan a los colectivos. Muchos
ciudadanos no ven hasta qué punto sus intereses personales dependen de
que se solucionen los colectivos porque nadie se lo explica o porque están
convencidos de que no pueden hacer nada.

o Las preferencias de los ciudadanos son cualitativas, aunque cuando las

manifiestan, por ejemplo con el voto, se convierten en cuantitativas. Es a

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 través de la acción pública y la participación política cuando se
manifiestan cualitativas, ya que los problemas aparecen ante el público,
que opina sobre los mismos.

Este último aspecto nos lleva al concepto de la formación de la agenda, tratado en el

módulo primero, y sobre la formulación de alternativas. Se puede decir que cada
definición de cada problema por parte de cada actor es una alternativa, ya que al definir
los problemas de definen en sus soluciones. Por tanto, el proceso de asentamiento de la
agenda (agenda setting) implica un filtrado no sólo de los problemas, sino de las
alternativas de posible solución de los mismos. Así, en cuanto que el proceso del
asentamiento de la agenda y definición de problemas acaba dejando una única definición
del problema y muy pocas alternativas de solución, incluida la de no actuar, este proceso
es en si mismo la decisión.

No obstante, los enfoques clásicos del ciclo de políticas que hemos visto al principio de
la lección suelen tener una fase de toma de decisiones, o de selección, separada. De hecho
es un punto crucial del ciclo, no ya de las políticas públicas, sino de la política en general.
Se entiende en estos enfoques que la toma de decisiones es un momento crítico en el que
hay que elegir una opción en una situación de incertidumbre. Todos los estudios de
políticas públicas tratarían de aportar conocimientos sobre cómo reducir la incertidumbre,
particularmente en la toma de decisiones. Sin embargo, teniendo en cuenta el proceso,
conviene no perder la perspectiva de que a lo largo de las fases que hemos visto, los
actores han estado tomando decisiones. Lo hacen cada vez que manifiestan su postura,
que definen su problema, que intercambian posturas, recursos y definiciones de
problema…

Dentro de estos enfoques clásicos, podemos señalar tres grandes modelos teóricos sobre
la toma de decisiones, que han analizado las decisiones según la estrategia de los decisores
que intervienen y la naturaleza de los problemas. Son modelos secuenciales, enfocados al
ciclo de políticas.

 La clásica racional-exhaustiva (irse a la raíz), desde los años 30 a los 50 y se

caracteriza por emplear técnicas de planificación estratégica.

11
  Comparaciones limitadas sucesivas, irse por la ramas, e incrementalismo, llamada
la técnica de salir del paso (Lindblom) supone una aproximación progresiva a los
problemas, sin abordar el problema en su raíz de fondo.

 Exploración combinada (Etzioni), busca reducir los riesgos de la toma de

decisiones incorporando investigaciones aplicadas en los aspectos clave de los
problemas y soluciones.

La teoría racionalista fue la adoptada por los pioneros de las políticas públicas, como
Merrian y Lasswell (1951), cuya pretensión era desarrollar una ciencia de la acción
basada en una teoría de la decisión y para ello buscaban metodologías que sistematizaran
la toma de decisiones. Por tanto, el punto culminante de su proceso de políticas era en
realidad la fase de decisión, aspecto este que queda difuminado en las teorías actuales de
Kingdom o Sabatier citadas anteriormente, en el que todo el proceso es la decisión.

Para entender el enfoque racionalista hay que tener en cuenta que los conceptos surgieron
en el contexto de la II Guerra Mundial y el inicio de la Guerra Fría, con el objetivo de
racionalizar los recursos. Lo que observaron de las decisiones es que en momentos de
urgencia, los políticos acuden a aquellas disciplinas que utilizan un método más claro, y
se propusieron llevar este método “científico” a la Administración Pública.

El método decisorio en concreto se basaba en herramientas de la ciencia económica, como

el análisis de cálculo coste-beneficio, con maximización de las alternativas, y un intento
de cuantificación de la realidad, con medidas supuestamente objetivas y estáticas, y el
establecimiento de inferencias y relaciones de causalidad aplicadas a la realidad.

El paradigma racionalista fue muy criticado por las teorías de las ciencias sociales de la
década de los años 60 y 70. La teoría racional distaba mucho de poder aprender el
conjunto de la realidad social porque nunca se podrían alcanzar niveles de información
satisfactorios, aspecto que era especialmente crítico en la toma de decisiones de las
políticas públicas. Al final, se decía, el racionalismo suponía un mundo ideal que no
existía en la práctica y sus métodos no eran capaces de afrontar los grandes conflictos
sociales del momento, particularmente en EE.UU., como la ineficacia e ineficiencia de
los programas sociales. Con todo, este enfoque ha vuelto en parte desde las perspectivas
más economicistas de las políticas públicas desde los años 80.

12
Las primeras críticas a la aproximación racionalista produjeron modelos como los de
racionalidad limitada de Herbert Simon (Aguilar Villanueva 1992b). Partía de que la
teoría racionalista tenía:

 Sesgos cognitivos: El ser humano no puede manejar toda la información que exige
un análisis racional y las instituciones públicas no tiene las capacidades que se les
suponen.

 Sesgos informativos: El decisor no tiene toda la información que exige la

elaboración racional de escenarios.

Al final, los actores decisores actúan y deciden en función de sus experiencias anteriores,
y de los particularismos y rutinas de la organización. En realidad no buscan la eficiencia
ni la eficacia, sino una solución meramente satisfactoria que resuelva el problema dentro
del abanico de respuestas que la organización maneja habitualmente.

Como desarrollo de esta teoría de racionalidad limitada, y de manera más específica en

el análisis de políticas públicas, se desarrolló un modelo secuencial de comparaciones
limitadas o modelo de “salir del paso” (Lindblom 1959, 1979) basándose en estudios
empíricos de cómo se tomaban en realidad las decisiones en el sistema político
estadounidense. La conclusión es que las decisiones se toman por aproximación, teniendo
en cuenta:

 Las opciones de decisión reflejan los valores de los actores, por lo que no existen
objetivos neutrales.

 Todo interés está respaldado por un grupo organizado, que busca en la política sus
deseos ontológicos.

 Las alternativas están limitadas por los conocimientos de los actores, las
organizaciones, y sus rutinas.

 Las decisiones se adoptan por negociación y consenso entre los actores miembros
de las coaliciones ganadoras, que en realidad también están en conflicto entre los
actores. Se va produciendo un ajuste mutuo, difícil, entre intereses diferentes.

13
  Las decisiones se toman en función de lo que ya existe. Se hace un cambio
pequeño, si funciona, se mantiene, pero se crean garantías para las políticas
puedan ser reversibles.

Se ha acusado a este enfoque de ser conservador, no ideológicamente, sino porque los

análisis favorecen3 el estudio de la continuidad de las políticas, pero no explican el
cambio, ni tampoco de forma completa cómo surgen políticas totalmente nuevas. Por otro
lado, su enfoque plantea la inevitabilidad de la victoria de los poderosos, y la
imposibilidad de establecer si una política o una decisión es buena o mala, ya que es
relativa a los valores de los decisores.

Frente a estas limitaciones han surgido otros modelos secuenciales, como el tercero que
citábamos. El modelo de Etzioni (1967) de la exploración combinada plantea una salida
intermedia para la acción, partiendo de que la racionalidad es limitada y de que se pueda
cambiar una política, sin una mera resignación incrementalista. Se basa en que los
decisores exploren y obtengan información objetiva y datos mensurables de una situación,
utilizando tantos recursos (dinero, tiempo, materiales, personal…) como importante o
arriesgada se considere la decisión. Este método impulsa que una parte de la exploración
sea el análisis de los actores, más aún, la exploración para la obtención de información se
basa en muchos casos en las aportaciones de los actores, lo que por otro lado permite al
decisor conocer los intereses e ir estableciendo cierto consenso. En este sentido, la
propuesta de Etzioni pretende asumir la coherencia interna de los modelos racionales,
junto a la coherencia externa del modelo incrementalista. Su modelo es el de políticas y
decisiones de abajo hacia arriba, buttom up, con prácticas deliberativas, aunque este tipo
de desarrollo enlaza con la formulación, como veremos en la próxima lección. Este
modelo, al igual que los dos anteriores modelos secuenciales, también es más una
propuesta de acción que una teoría, dentro del mismo caben opciones de participación
social y la deliberación, como formas de exploración combinada de información e
intereses.

En estos modelos clásicos, pues son más bien modelos de acción que meros marcos
teóricos, la decisión involucra fundamentalmente a las élites políticas en su rol de

3Su artículo está traducido al castellano en: Etzioni, Amitai (1967): “La exploración combinada, un tercer
enfoque en la toma de decisiones”, en: Aguilar Villanueva, L. (1992) “La hechura de las Políticas
Públicas”. Colección Antologías de Política Pública. México D. F. Miguel Ángel Porrúa.

14
decisores, “las autoridades públicas”, aunque menor medida el de Etzioni. En realidad
toman parte en ellas más actores involucrados en la política, como beneficiarios,
funcionarios, financiadores, representantes de la oposición o de otras opciones políticas,
etc. En este sentido hemos de tener en cuenta que:

 La forma del nacimiento de la política y el planteamiento de las soluciones

condicionan el proceso de decisión

 En el proceso decisorio intervienen variables como el papel que desempeña el

decisor, los procesos que intervienen y las relaciones de influencia y de poder
entre los actores.

El decisor, la autoridad pública, es el órgano, sea unipersonal o colegiado, al que le

corresponde ser titular último de una decisión, según la competencia que tenga. Es el
responsable de la decisión, y en un sistema democrático, debería ser el órgano que, de
una forma u otra, responde ante los ciudadanos en unas elecciones. En una política de
iniciativa to-down, el decisor y el promotor de la política suelen coincidir.

Para sintetizar desde el punto del análisis de las políticas como se desarrolla la fase de
decisión podemos seguir a Meny y Thoenig (1992), para quienes tiene dos grandes tipos
de enfoques sobre el decisor, que hemos apuntado anteriormente:

 Pluralista: la decisión es un compromiso entre múltiples actores

interdependientes. No hay un único decisor libre, como argumentó Robert Dahl
en New Haven4 y también los estudios de Lindblom. El poder político es difuso y
el sistema político es pluralista.

 Elitista: No hay un momento concreto de toma de decisión, sino que las decisiones
son consecuencia de los intereses de los grupos más poderosos, que no intervienen
directamente, sino que “mueven los hilos”.

El punto de diferencia principal entre ambas concepciones es que el pluralismo considera

que los actores a veces colaboraran y a veces compiten, pudiendo entrar nuevos actores
con intereses en el proceso de la política; mientras que el elitismo considera que en

4Dahl, Robert (1961): Who Governs? Democracy and Power in an American City, New Haven (Connecticut,
EE.UU.), Yale University Press.

15
realidad las elites tienen más intereses en común que en conflicto, por lo que llegan
fácilmente a acuerdos y no permiten que entren nuevos actores.

Sea desde el punto de vista elitista o desde el pluralista, hay que destacar como actores
relevantes en los procesos decisorios a los partidos políticos. Entre las funciones de los
partidos son especialmente relevantes para las políticas públicas la de selección de las
elites políticas y la de agregación de intereses. Los partidos, al agregar intereses,
incorporan redes de actores a los procesos de políticas, y estas redes de actores pretenden
tomar parte en las decisiones, además de en la formulación y la implementación.

Analizando más en profundidad la fase de decisión, Meny y Thoenig (1992) diseccionan

este momento y consideran como subfases:

 Formulación: cómo llega a la agenda gubernamental, y es lo que hemos visto hasta

ahora. Lo fundamental sería la última parte que hemos visto, la selección de una
alternativa.

 Legitimación: es la fase en la que el o los responsbles institucionales resuelven:

la autoridad. Quien decide puede ratificar o no el proceso de formulación llevado
a cabo hasta entonces, pero hay que tener en cuenta que quien firma, se puede
encontrar con las siguientes circunstancias:

o Ha delegado funciones en colaboradores y asesores que anticipan sus

intereses y preferencias, que no puede comprobar.

o Ni el decisor ni su equipo tienen siempre influencia para destruir

compromisos que neutralizan o movilizan hoy o mañana a otros actores
calve que cuentan.

o Tampoco tienen tiempo para re-hacerlo todo y adquirir el conocimiento e

información necesarias para sobre las potenciales alternativas. La
información es cara, por lo que siempre es incompleta. Hay que pagarla
en términos económicso, si hay que hacer una investigación, o políticos,
si hay que devolver el favor. Además, el factor tiempo que se tarda en
adquirirla es fundamental, y cabe la posibilidad de que no sea tomada en
cuenta una nueva inforamción si socaba la visión del mundo del decisor.

16
 o Los métodos para objetivas las decisiones son escasos y subjetivos: lo
vimos en la identificación y selección de alternativas con las tablas.

o Importan las cualidades individuales para trabajar con situaciones

complejas, y se capaz de simplificarlas en alternativas posibles.

o La toma de decisiones desencadena tensión en los individuos que deciden

(la soledad del poder), porque en la práctica no siempre se puede contantar
a todo el mundo.

Al final las decisiones se basan en datos que provienen de:

 Paradigmas y datos falsamente científicos o poco comprovados.

 La autoridad y el incrementalismo “de toda la vida”.

 Se toman decisiones intermedias, no se decide o simplemente, se aplaza.

Meny y Thoenig (1992) también señalan que el contexto en el que se produce el proceso
decisorio influye en su contenido, identificando cuatro factores principales. En los dos
primeros, el decisor es clave, mientras que en los dos segundos, el que decide es el
contexto:

 El papel desempeñado por el decisor. Un papel está compuesto por las

expectativas y los valores con los que un medio presiona sobre una jerarquía, una
función pública, un mandato electivo: el jefe, el alcalde, el ministro. La persona
que ocupa esta posición tiene que adaptarse necesariamente a las esperanzas y
valores de esa presión, salvo que se arriesgue a perder su credibilidad. Este
mecanismo induce comportamientos conservadores y limita la elección de
alternativas. Un ministro o un alcalde pasa demasiado tiempo en actos
protocolarios que legitiman su posición ante la opinión pública.

 Los procedimientos que intervienen en el proceso. Se pueden definir 3 tipos de

procedimientos clave:

o Las reglas: el sistema de reparto de competencias, por ejemplo, fija el

derecho a decidir de quien, sobre qué y cómo. Existen plazos, organismos
colegiados, formas de transmisión, medios de control de las normas…

17
 o Los circuitos de comunicación: quien presenta la información influye
sobre la misma. Normalmente los asesores del alto cargo tienen como
función simplificar la enorme cantidad de información del entorno, y la
información no circula libremente, ya que el circuito de comunicación
brinda la solución.

o La división de tareas: los organigramas, la estructura, no son inocuos. El

grado de especialización de los distintos organismos que toman parte en
la decisión y el conocimiento técnico de su personal condiciona las
mismas. Por ejemplo, un Ministerio de Hacienda o de Finanzas tiene un
punto de vista fiscal, y uno de Agricultura, agrario.

 Las relaciones de influencia y de poder que intervienen entre los actores. Cada
organismo público y cada actor social persigue sus intereses sectoriales y
manifiesta su propia visión de lo que es eficaz y racional, teniendo en cuenta que
la capacidad de decidir está repartida desigualmente.

o Los ajustes entre actores se practican en torno a las relaciones de poder

que se tejen entre ellos.

o Los actores que controlan poderosas incertidumbres de las que dependen

terceros, hacen que estos terceros dependan de su negociación e imponen
sus reglas y criterios.

o Los niveles de base ejecutan las decisiones y las adaptan a sus

circunstancias locales y controlan una información que no comparten con
los demás porque no tienen interés en perder su margen de autonomía. Con
ello, la decisión se separa de la ejecución.

o La clave es saber quién tiene el poder para anticipar el proceso. En un

universo plural, la decisión depende del orden de los compromisos. El
decisor no tendrá verdaderamente margen, si además, no ocupa una
posición de poder frente a aquellos cuya adhesión y ayuda moviliza. Si no
es así, el decisor no pasa de ser un mero decisor pasivo de los compromisos
tolerables para la organización, que le impone una relación de fuerzas.

18
 o Ante esta situación se plantea la estrategia del incrementalismo disjunto
(Lindblom, 1979): lo posible es una estrategia para la acción. Un universo
plural se presenta como una caja negra en las que no existe ningún
consenso posible sobre el problema, las soluciones, las alternativas y los
criterios de elección. Por tanto, el cambio sólo puede ser inducido al
margen, de forma indirecta. Para el decisor, el incrementalismo disjunto
se caracteriza por:

 No identificarse con una visión del problema o con una alternativa,

para ser aceptado por todas las partes interesadas.

 Actuar cada vez que se pueda y se presente una ocasión, son forzar
las decisiones.

 Aceptar el tratamiento de los problemas anodinos, alejados del

problema central.

 Estar dispuesto a intercambiar concesiones con los jugadores con

los cuales se trata de actuar.

 Multiplicar las coaliciones con numerosos jugadores con múltiples

puntos, sin crear divergencias radicales entre dos campos opuestos.

 Gestionar el tiempo como un recurso del juego.

 La ambigüedad y el malentendido como factores de acción. Las decisiones se

toman sin que nadie se dé verdaderamente cuenta, sin que se identifique quién,
cuándo y por qué. Se produce una especie de anarquía organizada, según el
modelo de Cohen, March y Olsen (1972), una organización del desgobierno. Las
grandes organizaciones son opacas y el equívoco está generalizado respecto a:

o Los fines y las preferencias: se formulan de forma abstracta y coexisten

competitivamente.

o Las actividades y a las tareas: se caracterizan por la ambigüedad y la

vaguedad.

19
 o A los procedimientos y las maneras de hacer: son intercambiables y
equívocas.

o A los participantes y a los actores: algunos no están presentes cuando

deberían estarlo y otros aparecen sin invitación.

o En el proceso decisorio intervienen variables como el liderazgo del

decisor, los procesos y las relaciones de influencia y de poder entre los
actores.

o Siguiendo a Cohen, March y Olsen (1972) una decisión sólo existe porque
ciertos actores o terceros la perciben como tal. En una anarquía organizada
tienen lugar tres procesos de encadenamiento decisional:

 La elección final realizada responde a un problema social

claramente identificable, el inicial o su redefinición en el proceso.

 La opción no responde a un problema o ya no responde a un

problema con la redefinición. La ausencia de problema real hace
posible la elección de un acto.

 El problema ha sido descartado y no se ha producido elección.

o El resultado final es anárquico en la medida en que no hay reglas ni

obligaciones a todos y los actores modifican sin cesar su definición de su
problema y su solución.

o El directivo lo que hace es delegar, fomentar la competencia interna entre

los cargos intermedios para tener un margen, para lo cual lo que hacen es
remover los cargos intermedios de vez en cuando.

Meny y Thoenig (1992) resumen que la sustancia de las decisiones dependen de la

estrategia de los decisores que intervienen y de la naturaleza de los problemas, lo que nos
dejaría tres modelos:

 El modelo de incrementalismo disjunto de Lindblom se adapta a los escenarios de

acción fragmentados y pluralistas.

20
  El modelo de la tiranía de los procedimientos muestra el comportamiento de
quienes deciden haciendo frente a medios burocráticos centralizados,
estratificados y sumergidos en el formalismo de estructuras.

 La presión de la conformidad con el papel se encuentra generalmente en contextos

cuyas normas adscriptivas (estatutos, partidos, etc.) desplazan las consideraciones
adquisitivas, y los criterios de eficiencia y de eficacia, como es el caso en medios
muy integrados y socialmente protegidos.

Las herramientas de análisis para averiguar cuál predomina son las que expuso Allison
(1969)5 en su crisis de los misiles, con tres enfoques básicos:

 Un enfoque en términos racionales, que llevado al extremo podría significar teoría

de juegos. La investigación demuestra que no se usó por los decisores en el caso
de los misiles, aunque lo sea por los analistas.

 Un enfoque en términos de sociología de las organizaciones, basado en la

racionalidad limitada, y limitada por las organizaciones en las que está inmersos
los decisores.

 Un enfoque en términos de mercado político, en el que además de las

circunstancias intraorganizativas, hay que tener en cuenta que Kennedy se
enfrenta a un entorno electoral.

 Se ha sugerido una cuarta perspectiva basada en el enfoque decisional por

objeciones, por exclusión, para explicar esta misma crisis. Los actores interactúan
en una dinámica de objeciones a las potenciales opciones.

Al final, Meny y Thoenig (1992) concluyen que hay dos parámetros que dejan más huella
en el proceso decisional:

 El grado de acuerdo o desacuerdo existente entre los que participan en la decisión

acerca de los objetivos y los valores ligados al problema que se considera.

5
Publicado en castellano, Allison, Graham (1969), “Modelos conceptuales y la crisis de los misiles cubanos”,
en Aguilar Villanueva, L. (1992), La hechura de las Políticas Públicas, Colección Antologías de Política
Pública. México, Miguel Ángel Porrúa. Grupo Editorial.

21
  El grado de certeza o incertidumbre que prevalece entre los actores en cuanto a
los medios que deben utilizarse, al conocimiento de los hechos y a la eficiencia de
las soluciones. Los hechos y los métodos para tratarlas ¿son claros o son
indefinidos o de incertidumbre?

Una vez adoptada la decisión, ha de formularse e implementarse, las dos fases siguientes.
En muchos casos la formulación se hace mediante la forma de una ley y sus normas
complementarias, pero sobre todo lo que más importa es la programación, que sirva de
referente a la administración en su papel de implementadora. Estas dos fases las veremos
con más detalle en el capítulo siguiente.

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Antologías de Política Pública. México D.F. Ed. Miguel Ángel Porrúa.

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23