LA REFORMA MUNICIPAL DE MENDOZA

Síntesis Propositiva desarrollada por el Equipo de Campaña Montbrun

Diputado nacional 2007 - 2011

Desde hace años el Dr. Alberto Montbrun investiga y desarrolla los temas
municipales junto a un equipo profesional de primer nivel, persiguiendo el
fortalecimiento de esta institución clave de la democracia, no tanto en términos
de “poder” para los gobernantes como de capacidad de operar del colectivo
social local. En la bibliografía reseñada al final del trabajo se encuentran las
bases doctrinarias y científicas de la propuesta

Objetivos de una reforma municipal para Mendoza

Los objetivos que guían nuestra propuesta de reforma del Régimen Municipal son
los siguientes:

a) Avanzar hacia mayores niveles de autonomía municipal, tanto en su aspecto

político como en el económico financiero y administrativo.
b) Permitir y facilitar la recuperación por parte de los municipios de
competencias, funciones y recursos absorbidos por la Provincia.
c) Recrear mayores niveles de autonomía administrativa en las ciudades, pueblos
y villas que no son cabecera departamental.
d) Clarificar y modernizar el marco legal de nuestros municipios a fin de aventar
dudas sobre la vigencia y aplicabilidad de sus normas.
e) Encarar, sobre reglas consensuadas y de amplia base de legitimación política,
la estrategia de descentralización y reforma del Estado.
f) Encuadrar el conjunto de propuestas de reforma en el marco de las
disposiciones de la Constitución de 1916, a fin de avanzar substancialmente
hacia un municipio más autónomo hasta tanto se produzca la reforma
constitucional.

TEMAS A REFORMAR

A. Reforma del Padrón Electoral Municipal.

Se propone una revisión, actualización y modernización de las disposiciones del

Titulo II, Capítulos I, II y III de la ley 1079, ya que sus anacronismos son
notorios y su complicado funcionamiento no garantiza un verdadero canal de
participación electoral. Por otra parte se refuerzo la potestad autonómica del
municipio en temas electorales y un régimen más actualizado del padrón de
extranjeros.
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B. Un tratamiento analítico para las competencias municipales

La formalización o el diseño normativo de las competencias de un órgano o

poder del Estado presenta, invariablemente - en todos los textos constitucionales
y leyes orgánicas - problemas de ambigüedad e imprecisión. Ello ocurre porque
no siempre se hace un riguroso tratamiento analítico de los conceptos
involucrados en el tema, tales como "asuntos o materias", "atribuciones" y
"funciones", lo cual conduce a considerarlos indistintamente.

La ambigüedad e imprecisión se producen porque los "asuntos o materias" son

generalmente comunes a las competencias de más de un órgano; lo diferente es la
"atribución" que cada órgano puede tener sobre dicho asunto o materia. Por otra
parte es la conjunción de atribuciones sobre un conjunto de materias especificas
lo que determina una función.

La distinción entre los conceptos señalados es importante para el diseño

normativo de las competencias de cualquier órgano o poder del Estado, porque
permite darle racionalidad, claridad y precisión a la norma, pero lo es más aun en
el caso de los municipios porque en ellos se ha producido - como se ha señalado
otras veces - un proceso de absorción de atribuciones por parte del poder central.

Por tales razones, el proyecto de reforma, en el Capítulo especifico de

"Competencias y funciones del Municipio" determinalas materias sobre las
cuales el municipio tiene competencia, agrupadas en las funciones que el mismo
desarrolla, para luego, en cada uno de los órganos del gobierno municipal,
definir las Atribuciones específicas relativas a cada materia.

Por otra parte, el Proyecto incorpora competencias sobre materia en las que
aparece una cada vez más significativa injerencia municipal. Más allá de las
mencionadas especialmente en los puntos siguientes, pueden destacarse aquí las
relacionadas con la creación de Consejos de Niñez y Adolescencia; la mediación
no judicial de conflictos; capacitación laboral; programas educativos; régimen de
loteos; régimen de uso del suelo y otros. (TITULO IV)

C. Reformas del régimen de los Concejos Deliberantes

Las distorsiones y problemas en el funcionamiento de esta institución han sido

numerosas en los últimos años. Creemos que el presente texto resuelve la mayoría
de los posibles casos de dudas, aún reconociendo que la imaginación de las
dirigencias políticas para generar problemas en materia de interpretación de la ley
es ilimitada.

Se recepta entonces, el funcionamiento de los Concejos durante la mayor parte del

año, ampliando el período de sesiones ordinarias y tornando más amplio y flexible
el régimen de convocatoria a sesiones extraordinarias y de prórroga; se elimina la
alzada administrativa; se incorporan mecanismos de tratamiento y aprobación
de ordenanzas más ágiles y eficaces; la organización de la representación
funcional de intereses y una más desagregada enumeración de sus atribuciones.

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Al mismo tiempo se normativiza la cuestión vinculada a las autoridades de los

cuerpos y la acefalía del Intendente. (TITULO V, Capítulo I)

D. La cuestión de la acefalía del Intendente

No pocas controversias y disputas ha generado en los últimos años la cuestión

vinculada a la cesación definitiva en el cargo de intendente y su sucesión legal. Si
bien no se nos escapa que axiológicamente es preferible, para el caso, optar por
una nueva elección directa del cargo, es evidente también su complicación cuando
el mandato corriente pendiente es relativamente breve.

Por ello se ha optado por una solución en función de la cual el Presidente del
Concejo asume el cargo en forma definitiva, produciéndose al mismo tiempo el
acceso al cargo de concejal del suplente en la lista. En caso de ser mayor a dos
años el período restante, se opta sí por una rápida convocatoria a elecciones.
(TITULO V, Capítulo II, artículos 87 y 88). La duración del Presidente del
Concejo como Intendente definitivo solo queda limitada por su propio período
original como concejal.

E. Las Comisiones Municipales.

Ha generado alguna crítica, principalmente por parte de algunos intendentes

municipales, la idea propiciada en nuestro proyecto de avanzar – a través de las
Comisiones Municipales – a genuinos procesos de descentralización
intradepartamental de atribuciones y recursos.

Se debe tener presente una cuestión fundamental respecto a la articulación de

procesos como el que proponemos: la decisión de su implementación está en
manos de los Concejos deliberantes e Intendentes municipales. Bajo ningún punto
de vista se busca “puentear” su poder decisorio y sólo se articula una instancia
participativa de iniciativa popular – reconocida en cuanto nuevo ordenamiento
constitucional existe en Argentina – para solicitar la constitución de una
Comisión. Repetimos que en nuestro diseño la última palabra la tienen siempre los
órganos políticos del municipio.

En segundo lugar no nos parece adecuado reglamentar la figura del “delegado

Municipal”, ya que la misma se contrapone al más elemental principio de
“autonomía municipal” cual es: que cada comunidad pueda atender
“autónomamente” lo que le es propio. Si todavía no están dadas las condiciones
para encarar procesos vigorosos de descentralización interna, tampoco resulta
conveniente profundizar el actual esquema de poder centralizado. (TITULOV,
Capítulo IV, artículos 110 y ss.)

F.- La Justicia municipal de faltas.

Impulsamos una propuesta claramente encaminada a una recuperación progresiva

de la materia justiciable local por parte de los municipios y a su judicialización,
poniéndola en manos de jueces y no funcionarios políticos o administrativos.

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Esta justicia tendrá características especiales en el sentido de ser restaurativa,

amigable, componedora y solucionadora de conflictos y de carácter marcadamente
informal.

G. La justicia en materia tributaria

La imposibilidad fáctica que encuentran los municipios en la actualidad para

acceder con celeridad y eficacia al cobro judicial de sus recursos, llevó al
Congreso de Municipalidades de 1998 a plantear como Recomendación n° 11,
también la de la necesidad de articular una justicia en materia tributaria de base
municipal o intermunicipal.
Entendemos que en estado actual de la evolución de la autonomía municipal, y
siempre que se garanticen principios esenciales de un régimen jurisdiccional, tales
como la independencia del juzgador, la transparencia y competitividad en el
acceso a los cargos y condiciones objetivas de capacidad para el ejercicio de la
función, no hay impedimentos para la solución que el Proyecto articula, que es
similar a la de la Justicia Municipal de Faltas. (TITULO V, Capítulo VI, artículos
134 a 136)

H. Mecanismos de control: Instancia consultiva al Tribunal de Cuentas

Dentro de los mecanismos de control de la gestión municipal, y con un carácter

eminentemente preventivo, surge la posibilidad de satisfacer un antiguo y
permanente reclamo de los municipios, cual es el de la posibilidad de generar una
instancia de carácter consultivo ante el Tribunal de Cuentas de la Provincia.

El Proyecto actualizado recepta dicha posibilidad habilitando al Concejo o al

Intendente para hacerlo, cuando una circunstancia de necesidad fundada así lo
justifique. (TITULO V, Capítulo III, artículo 109)

I. Mecanismos de democracia semidirecta y otras formas de participación.

Impulsamos en el proyecto la incorporación de mecanismos de democracia

semidirecta. Nos parece importante destacar que además de los mecanismos
clásicos – iniciativa popular y la consulta – incorporamos la posibilidad de
reglamentación por parte de los Concejos Deliberantes de otros, como la audiencia
pública, la banca del vecino, las oficinas de denuncia pública, las oficinas de
defensa de usuarios y consumidores de servicios, etcétera, siempre que no afecten
la forma representativa y republicana de gobierno. (TITULO III, Capítulos I, II y
III)

J. La regulación del vecinalismo

El proyecto incorpora un importante capítulo encaminado al fortalecimiento y el

fuerte posicionamiento del vecinalismo en el municipio, retomando contenidos de
una ley aprobada por la Legislatura en 2005 pero increíblemente vetada por el
Gobernador Cobos (Expediente H. Senado, 24385). Las uniones vecinales no
pueden ser consideradas como entes “privados” sino como “públicos no estatales”
y así lo promovemos. El texto actualizado incorpora las atribuciones y funciones

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que deben garantizarse a las uniones vecinales, así como la posibilidad de que el
municipio colabore con las mismas en orden a equipamiento y capacitación.
(TITULO V, Capítulo IV, artículos 121 a 124)

K. Intermunicipalismo y regionalización

Hemos tenido ocasión de señalar en numerosas oportunidades que la promoción

del intermunicipalismo es un reclamo de la realidad y debe ser efectuada a través
de normas y regulaciones legales que fomenten la relación entre municipios. Las
relaciones intermunicipales han generalmente libradas a la buena o mala voluntad
de los Intendentes Municipales y no existen prácticamente carriles legales que las
promuevan y faciliten.

Por ello, proponemos mecanismos para que las comunas con características
similares regulen en conjunto determinadas materias, como las relativas al
tránsito, el transporte, la contaminación, las faltas y contravenciones, la
recolección de residuos, el cirujeo, el desarrollo de áreas metropolitanas, la
cooperación intermunicipal, etc.

Por otra parte, el intermunicipalismo es una herramienta útil para la planificación

técnica y urbanística, y para la promoción de los intereses económicos de la
región.

Es un requisito esencial para el funcionamiento de institutos vinculados a esta

problemática, contar con la participación y la voluntad de los municipios
involucrados, ya que si las decisiones son impuestas verticalmente por la
Provincia, estas carecen de viabilidad política.

Al proyecto original agregamos ahora la facultad expresa de los municipios de

crear organismos “supramunicipales” o “regionales” con poder suficiente para el
cumplimiento de sus fines. (TITULO IX, Capítulo II)

L. La gestión municipal en el desarrollo económico

Hemos sostenido desde siempre que integra el más elemental principio de la

autonomía municipal el relativo a la participación de los municipios en el proceso
de desarrollo económico.

Debido a que la cuestión generó últimamente algunas dudas, el Congreso de

Malargüe de 1998, se expresó categóricamente a favor de la incorporación, a la
legislación pertinente, de disposiciones que fortalezcan la efectiva injerencia
municipal en materia capacitación, empleo y desarrollo económico (Resolución
15). El Proyecto actualizado recepta esta recomendación que, por otra parte, se
vincula también a políticas intermunicipales y regionales. (Artículos 44 y 98 y
TITULO IX, Capítulo II, entre otras disposiciones).

M. Reforma en lo relativo a recursos municipales.

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En materia de recursos municipales se ha buscado, en primer lugar, una más

precisa definición de los mismos, evitando largas enumeraciones y adecuando la
materia al marco constitucional. (TITULO VI, Capítulo I).

Así mismo, se diseña un marco legal que facilite la posibilidad del cobro, por
parte de los municipios, de los impuestos de naturaleza propiamente local -
inmobiliario y automotores - participando a la provincia su parte. Este es un
reclamo largamente explicitado por muchas intendencias.

También ha merecido recepción en la normativa lo vinculado a la administración,

por parte de los Intendentes, de fondos provenientes de programas nacionales o
provinciales, que deberán necesariamente ser autorizados por el Concejo
Deliberante para su disposición.

En materia presupuestaria, a fin de un mejor seguimiento y evaluación de la

ejecución por los ciudadanos, se contempla la obligatoriedad de una más
desagregada discriminación de las partidas de gastos.

N.- La cuestión de la coparticipación

La cuestión vinculada a la coparticipación de impuestos ha sido una materia

altamente conflictiva en la provincia y entre los municipios en los últimos años.

La sanción de la ley 6396 permitió a algunos municipios aliviar su situación

financiera pero no habilitó un debate profundo y científico del tema y no se
avanzó en el incremento de la coparticipación primaria, algo reclamado con
justicia y desde hace mucho tiempo.

Por ser materia de una legislación específica, el texto actualizado de nuestro

proyecto se limita, en primer lugar, a receptar normativamente lo resuelto en el
Congreso de Malargüe, en orden a un incremento de la coparticipación primaria y
a la utilización de criterios objetivos de reparto en la secundaria. Al mismo tiempo
propone, entre las disposiciones transitorias, que el dictado del nuevo régimen no
afecte los niveles de percepción efectiva promedio de los últimos años. (TITULO
VI, Capítulo I, artículos 143, 144 y 217)

O. Operaciones con títulos municipales

Las operaciones con títulos municipales son parte de una nueva experiencia que
vienen desarrollando algunos municipios en el país - Río Cuarto, Bariloche - y
también de Mendoza, como es el caso de Guaymallén.

El Congreso de Municipalidades 1998 recomendó concretamente a la Legislatura

la incorporación a la legislación orgánica de mecanismos que faciliten las
operatorias municipales con títulos públicos para la realización de obras públicas
sin depender de autorización legislativa. La propuesta tiene sentido toda vez que
los bonos municipales están ahora sujetos a legislación nacional - leyes 23576 y
23962 - y con un fuerte control para su emisión. Para los empréstitos sin emisión

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de títulos se mantiene la autorización de la Legislatura, por imperio del artículo

202 inciso 3 de la Constitución provincial. (TITULO VI, Capítulo I, artículo 142).

P. Establecimiento de reglas jurídicas claras que permitan encarar un

sostenido proceso de descentralización.

Los ejes centrales de la estrategia descentralizadora son, por una parte, la

autonomía municipal; esto significa que no puede haber descentralización sin
acuerdo previo con el municipio y que el proceso debe respetar las naturales
asimetrías y diversidades que presenta la realidad municipal. Un segundo eje es el
de la asignación de recursos y que significa que toda competencia que se
transfiere, libera fondos que deben ser reorientados hacia el ente local que la
asume. Un tercer eje central es el control: mientras más acentuada es la
descentralización, más intensos deben ser los mecanismos de control.

En cuanto a los principios y pautas operativas que a nuestro juicio deben regir la
articulación de competencias entre provincia y municipios, podemos señalar entre
otras:

1. Se debe buscar la máxima proximidad entre el ciudadano y el ámbito de

ejercicio de la gestión político - administrativa.
2. En principio, y salvo impedimentos constitucionales, las prestaciones y los
servicios territorialmente divisibles deben corresponder a las administraciones
locales, según las particularidades de cada provincia.
3. Todo lo que puede ser eficazmente realizado por las administraciones locales,
o debería estar a cargo del gobierno central.
4. Se debe establecer una más directa relación entre las cargas fiscales y la acción
pública.
5. Las relaciones del municipio con la provincia son de coordinación y no de
subordinación.
6. Se deben prever mecanismos de carácter judicial que preserven a los
municipios en el ejercicio de sus competencias propias.

El modelo propuesto formula un esquema de políticas a seguir en el tema que, por

una parte, faculta Poder Ejecutivo provincial a descentralizar servicios, funciones
y obras actualmente a su cargo y, por la otra, establece que la descentralización se
realizará mediante convenios suscritos entre el Poder Ejecutivo y los municipios y
que los convenios deberán establecer como mínimo:

a. Modo de participación de los mismos en la organización, planificación y

fiscalización de los servicios, obras y funciones que les sean transferidos o
que se transfieran a entes privados y que les afecte en razón de la zona.
b. Los costos de los servicios, obras y funciones objeto de descentralización y su
funcionamiento.
c. Las demás condiciones reguladoras de la transferencia.

Además, se establece la creación de un Fondo de Financiamiento de la

Descentralización Provincial y las modalidades de su distribución y un Consejo
Provincial de Descentralización a cuyo cargo estará el análisis de las propuestas

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de descentralización a implementarse y la eventual fijación de prioridades en su

ejecución

El modelo que hemos glosado, es importante porque cumple con algunos de los
prerrequisitos centrales para que la descentralización sea exitosa, como son la
participación municipal en la discusión de la estrategia, la formalización por
convenio individualizado (y no como resultado de una imposición de la provincia
a todos los municipios), el respeto a la diversidad (no todos los municipios son
iguales ni tienen la misma capacidad e infraestructura), el apoyo técnico y el
financiamiento con fondos específicos. (TITULO X)

Trabajos de Alberto Montbrun que dan base a la propuesta

• "La ley orgánica 1079 de municipalidades. Evolución histórica y situación

actual"; introducción a la edición del texto ordenado y actualizado de la ley
1079; Municipalidad de Mendoza, 1989.
• TESIS DOCTORAL; "Una propuesta de régimen municipal para la provincia de
Mendoza"; desarrollada bajo la dirección del Doctor Pedro J. Frías, en la
Facultad de Derecho y Ciencias Sociales de la Universidad Nacional de Córdoba,
1994.
• "Desarrollo histórico-normativo de las administraciones locales de la provincia
de Mendoza"; Serie Breve, EDIUNC, Mendoza, 1996.
• "Investigación sobre regímenes municipales comparados e instituciones
aplicables para transformarlos en agentes del desarrollo local autónomo"; con
Jorge Douglas Price (UNCom) y Agustín Zbar (CFI-RN). Consejo Federal de
Inversiones, 1996.
• “Recursos municipales”; Capítulo del libro Derecho Público Provincial; Tomo I,
2° Edición Actualizada; Instituto Argentino de Estudios Constitucionales y
Políticos. LA LEY, Buenos Aires, 2003.
• "Fortalece la Suprema Corte de Justicia la autonomía municipal"; en LA
REVISTA DEL FORO DE CUYO, Tº 2; Mendoza, agosto de 1991.
• "Algunas consideraciones en torno a la cuestión territorial en el Derecho
Municipal argentino"; publicado en el Boletín Informativo de la Asociación
Argentina de Derecho Constitucional, Año VIII, Nº 76, agosto de 1992.-
• "La naturaleza "política" del municipio como presupuesto fáctico para el
reconocimiento de su autonomía"; EL DERECHO, Tomo 149-1992-759.
• "Las bases para una reforma integral de la ley orgánica de municipalidades";
CUADERNOS DEL SENADO, Año I, Nº 2, Mendoza, setiembre de 1992.
• "La autonomía municipal en Europa e Iberoamérica"; informe al Primer
Congreso Regional Argentino - Chileno; San Rafael, Mendoza, 16, 17 y 18 de
diciembre de 1993; publicado en LA REVISTA MUNICIPAL, Año 1, Nº 2, ene-
feb 1994; CEPES, San Rafael, Mendoza.
• "Coparticipación municipal: Nuevos prorrateadores: formalización legal y
funcionamiento simulado"; con Marcelo Japaz y Enrique Vaquié, 28º Jornadas de
Finanzas Públicas, Córdoba, Setiembre de 1995.
• “Justicia municipal de faltas: su perfil en el derecho argentino"; LA LEY, Tomo
1996-A, pag. 1126.
• “Inmunidad de concejales: Una doctrina judicial aún en desarrollo"; Revista
VOCES JURIDICAS, Nº 3, pag. 144, Mendoza, 1996.
• “Inmunidad de concejales: La Suprema Corte de Justicia de Mendoza limita su
extensión a opiniones y votos”; LA LEY, 1997 - E - 715.

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• “Potestades municipales de imposición sobre empresas telefónicas”; Revista

VOCES JURIDICAS, 1998 – 2.
• “Participación ciudadana en el nivel local”, en colaboración con la Lic. Liliana
Porras, paper preparado para el Seminario de Capacitación de Concejales,
FAVIM, 2002
• “Recursos municipales”; Capítulo del libro Derecho Público Provincial; Tomo I,
2° Edición Actualizada; Instituto Argentino de Estudios Constitucionales y
Políticos. LA LEY, Buenos Aires, 2003.