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Derecho Administrativo I Ana Diego Cobo
EL PRINCIPIO DE LEGALIDAD
1. El principio de legalidad: visión general
En virtud del principio de legalidad todos los poderes públicos se encuentran sujetos a
la Ley, elaborada por la representación popular constituida en el Parlamento.
En el principio de legalidad encuentran los poderes públicos al mismo tiempo un
principio de legitimidad, en cuanto su actuación queda apoyada en un Derecho
democráticamente consentido, y un principio de limitación formal o jurídica, en cuanto
que su actividad tiene en tal Derecho la frontera de su obrar legítimo. Como ha
afirmado el Tribunal Constitucional, el principio de legalidad es un dogma básico del
sistema liberal democrático.
Nuestra Constitución en su artículo primero configura al Estado español como Estado
Social y Democrático de Derecho, acuñando en esta fórmula, que debe interpretarse
de forma integrada y no según cada elemento que la conforma por separado, la
cristalización del Estado liberal de Derecho en Estado democrático y sumado.
El principio de legalidad informa, por tanto, todo el texto constitucional y por ende
todo nuestro ordenamiento jurídico. Desde su Preámbulo a sus distintos artículos. En
concreto, el art. 9 dispone en su apartado primero que los ciudadanos y los poderes
públicos están sujetos a la Constitución y al resto del ordenamiento jurídico. En su
apartado tercero dispone que la Constitución garantiza el principio de legalidad, la
jerarquía normativa, la publicidad de las normas, la irretroactividad de las
disposiciones sancionadoras no favorables o restrictivas de derechos individuales, la
seguridad jurídica, la responsabilidad y la interdicción de la arbitrariedad de los
poderes públicos. El art. 97 recuerda al Gobierno que debe ejercer sus funciones de
acuerdo con la Constitución y las leyes. Abundando en el principio de legalidad,
también podemos citar el art. 10 (“Las normas relativas a los derechos fundamentales
y a las libertades que la Constitución reconoce se interpretarán de conformidad con
la Declaración Universal de Derechos Humanos y los tratados y acuerdos
internacionales sobre las mismas materias ratificados por España”).
Pero el principio de legalidad cobra una gran importancia en el ámbito penal y en el
ámbito de actuación de la Administración. En el ámbito penal se manifiesta en el
aforismo nullum crimen nulla poena sine lege, que se traduce en la imposibilidad de
que los poderes públicos puedan aplicar sanciones cuando no están reconocidas en
una ley. La garantía de los ciudadanos se basa en conocer qué actuaciones están
prohibidas para saber a qué atenerse, aunque el desconocimiento de la ley no exima
de su cumplimiento. Este principio básico del Derecho penal se recoge por
la Constitución en su art. 25 (“Nadie puede ser condenado o sancionado por acciones u
omisiones que en el momento de producirse no constituyan delito, falta o infracción
administrativa, según la legislación vigente en aquel momento”).
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En el ámbito administrativo, es necesario que nos refiramos al art. 103.1 CE (“La

Administración Pública sirve con objetividad los intereses generales y actúa de acuerdo
con los principios de eficacia, jerarquía, descentralización, desconcentración y
coordinación, con sometimiento pleno a la ley y al Derecho”). La sumisión a la ley de la
actividad administrativa supone, de un lado, la sumisión de los actos administrativos
concretos a las disposiciones vigentes de carácter general, y de otro, la sumisión de los
órganos que dictan disposiciones generales al ordenamiento jerárquico de las fuentes
del Derecho.
El Tribunal Constitucional se ha apoyado en la cláusula del Estado de Derecho y en
el principio de legalidad para rechazar las vías de hecho de los poderes públicos, para
exigir la motivación de las sentencias judiciales o para imponer el carácter obligatorio
de su cumplimiento.
El principio de legalidad se ve garantizado, además, por el papel de los Tribunales, de
un poder judicial independiente que controla el acatamiento a la ley de los poderes
públicos. Concretamente, es necesario referirnos al art. 106.1 CE (“Los Tribunales
controlan la potestad reglamentaria y la legalidad de la actuación administrativa, así
como el sometimiento de ésta a los fines que la justifican”). La fundamental tutela
judicial efectiva a que todas las personas tienen derecho se consagra en el art. 24.1.
Además, se prohíbe la arbitrariedad de los poderes públicos y se establece la
responsabilidad de la Administración Pública cuando en su actuación no se someta a la
ley, respondiendo de los daños y perjuicios que cause con su actuación. Así lo refleja
el art. 106.2 (“Los particulares […] tendrán derecho a ser indemnizados por toda lesión
que sufran en cualquiera de sus bienes y derechos, salvo casos de fuerza mayor […]”.
El principio de legalidad hoy significa, además:
a) Que no sólo la Administración Pública sino todos los poderes públicos, en su más
amplio sentido, están sujetos a la Ley. No hay espacios exentos a la acción del
Derecho.
b) Que por Ley no debe entenderse sólo, como en los orígenes del Estado liberal, la
emanada del Parlamento, sino también y por supuesto la Constitución, norma
suprema del ordenamiento jurídico, las normas del Gobierno con rango de Ley
(Decretos Leyes y Decretos legislativos), los Tratados y Convenios Internacionales,
la costumbre y los principios generales del Derecho, e igualmente los Reglamentos
o normas dictadas por la propia Administración, y todo ello en el marco del Estado
autonómico y en el ámbito de las respectivas competencias.
Finalmente, hemos de referirnos a la doble vinculación del principio de legalidad. La

vinculación positiva implica que lo que no está permitido está prohibido y la
vinculación negativa implica que lo que no está prohibido está permitido. El principio
de legalidad, proyectado sobre las Administraciones Públicas, se traduce en el llamado
principio de vinculación positiva. Tal principio no implica otra cosa que las
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Administraciones Públicas no son como las personas, que pueden hacer todo lo que las
leyes no prohíban, sino justamente al contrario: que sólo pueden hacer las cosas que
las leyes les han encargado.
En realidad, el principio de legalidad opera fundamentalmente a través del principio de
reserva de ley que nuestra Constitución acoge con carácter disperso y fragmentado. La
Constitución remite en numerosas ocasiones determinadas materias como los
derechos y libertades o las instituciones fundamentales del Estado a su regulación por
ley, orgánica u ordinaria, estatal o autonómica, pero norma con rango de ley.
2. Las potestades administrativas; potestad reglada y potestad discrecional
Las potestades administrativas, incluida la autotutela, las otorgan las Leyes. La Ley es la
que posibilita la acción de la Administración, porque sin ella no hay posibilidades de
actuar. Así como los ciudadanos tenemos libertad y podemos hacer todo lo que la Ley
no prohíba, la Administración tiene más bien sometimientos porque sólo puede hacer
lo que la Ley le autoriza a hacer.
Esta idea, propia de una concepción liberal del Derecho, está en la base de la posición
equilibrada que se defiende acerca del Derecho Administrativo. La Ley otorga
potestades a la Administración para que cumpla su función servicial de interés general,
pero no son ilimitadas, pues están dirigidas a un fin concreto previsto por la Ley, y
tienen, además, como límite la Constitución y la idea de libertad que de ella se deriva
en los artículos 14 a 30.
Ese otorgamiento de potestades la Ley lo puede hacer fijando todos los presupuestos
de la acción pública de manera que la Administración se limita a verificar que esas
circunstancias se dan o no en la realidad (potestades regladas), o fijando los
presupuestos de la acción pública pero dejando un margen de apreciación a la
Administración a la hora de aplicar las previsiones legales en cada caso concreto
(potestades discrecionales).
Hoy, la mayor parte de las potestades tienen un componente discrecional; pero es
necesario decir que discrecionalidad no equivale a arbitrariedad, que es algo prohibido
por la propia Constitución en su artículo 9.3 (“La Constitución garantiza el principio de
legalidad, la jerarquía normativa, la publicidad de las normas, la irretroactividad de las
disposiciones sancionadoras no favorables o restrictivas de derechos individuales, la
seguridad jurídica, la responsabilidad y la interdicción de la arbitrariedad de los
poderes públicos)”.
“No hay discrecionalidad al margen de la ley, sino en virtud de la Ley” (García de
Enterría).
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3. El control de la discrecionalidad administrativa
La lucha contra las inmunidades del poder consiste, fundamentalmente, en el control

de la actividad discrecional. Obviamente no es posible un control absoluto, objetivo,
porque estamos en presencia de valoraciones con cierto grado de subjetividad que la
Ley contempla. Hasta la ley reguladora de la jurisdicción contencioso-administrativa de
1956 no fue posible el control de la discrecionalidad. Esas técnicas o métodos del
control de la discrecionalidad se pueden sintetizar de la siguiente manera:
a) No hay potestades absolutamente discrecionales porque en todas ellas existen
elementos reglados. Por tanto, la primera manera de controlar la discrecionalidad
es el control de los elementos reglados siempre presentes.
b) En segundo lugar, se trata de controlar el fin. Todo acto tiene una finalidad prevista
en la Ley. El fin es un elemento reglado al que debe dirigirse la actividad, de modo
que la utilización de potestades administrativas para fines distintos de los previstos
en el Ordenamiento es un vicio que hace anulable el acto. Ésta es la definición que
hace el artículo 70.2 LJCA de la desviación de poder, un vicio de legalidad, un vicio
del fin que conlleva la anulabilidad del acto de que se trate (artículo 48.1 Ley
39/2015).
c) “Hechos determinantes”. Toda potestad parte de presupuestos fácticos, por lo que
probar que hubo o no hubo infracción, que existían o no existían los requisitos o
presupuestos para dictar el acto es una manera indirecta de controlar también el
ejercicio de la potestad discrecional.
d) Principios generales del Derecho, gran parte de los cuales tienen hoy plasmación
constitucional. El criterio de la igualdad o el principio de proporcionalidad, entre
otros, pueden servir para verificar la corrección de una determinada decisión que
se muestra desproporcionada o irrazonable.
Como ya hemos visto, las potestades que atribuyen las Leyes a la Administración
podrán ser controladas y, en hipótesis, la Administración puede hacer un mal uso de
ellas incurriendo en vicios de ilegalidad (nulidad y anulabilidad, arts. 47 y 48,
respectivamente). Pero puede haber un supuesto límite: que la Administración actúe
al margen por completo de las potestades, es decir, que actúe sin potestad, sin
competencia, sin seguir procedimiento alguno, por lo que decimos que está utilizando
una vía de hecho, esto es, que actúa al margen por completo del Derecho Público,
careciendo entonces de los privilegios posicionales propios de la Administración.
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4. Los conceptos jurídicos indeterminados y sus diferencias con la potestad

discrecional
Por su proximidad aparente a las potestades discrecionales, conviene traer los

conceptos jurídicos indeterminados en estos instantes a un primer término y cotejar
unos y otras realidades.
La distinción entre ambos queda clara en una Sentencia del Tribunal Supremo que
concreta la naturaleza de las potestades discrecionales en la existencia de facultades
de opción o decisión legítimas y la de los conceptos jurídicos indeterminados en la
integración intelectiva de los supuestos legales.
La discrecionalidad es, esencialmente, una libertad de elección entre alternativas
igualmente justas o entre indiferentes jurídicos no incluidos en la ley y remitidos al
juicio subjetivo de la Administración, y los conceptos jurídicos indeterminados, cuyos
límites no se dejan bien precisados en su enunciado pero los intenta delimitar un
supuesto concreto, cuya aplicación es un caso de aplicación de la ley que trata de
subsumir en una categoría legal unas circunstancias reales determinadas.
En la potestad discrecional existen, además, una pluralidad de posibilidades de
decisión igualmente legítimas. Si sólo hay una opción, no hay discrecionalidad. En los
conceptos jurídicos indeterminados existe, sin embargo, siempre según la mejor
doctrina, una unidad de solución justa; entendido esto en el sentido de que una cosa
no puede ser y no ser al mismo tiempo. Un precio no puede ser justo e injusto al
mismo tiempo (o es justo o es injusto) de la misma manera que una conducta no
puede ser simultáneamente diligente y negligente. La discrecionalidad permite
posibilidades diversas, los conceptos jurídicos indeterminados una sola.
5. La autotutela administrativa y sus límites
De entre todos los privilegios de la Administración, destaca el privilegio de la

autotutela, contemplado en los artículos 38 (“Los actos de las Administraciones
Públicas sujetos al Derecho Administrativo serán ejecutivos con arreglo a lo dispuesto
en esta Ley”) y 39 (“Los actos de las Administraciones Públicas sujetos al Derecho
Administrativo se presumirán válidos y producirán efectos desde la fecha en que se
dicten, salvo que en ellos se disponga otra cosa […]”) de la Ley 39/2015. Como regla
general, cualquier persona que quiera hacer efectivo su derecho frente a otra que no
se le reconozca, ha de acudir a los Tribunales para que éstos le otorguen la tutela
correspondiente. La Administración, sin embargo, no ocupa respecto de los Tribunales
la misma posición que cualquier otra persona. A diferencia de éstos, está capacitada
como sujeto de derecho para tutelar por sí misma sus propias situaciones jurídicas sin
necesidad de recabar la tutela judicial; es más, el Juez no puede interferir salvo cuando
la autotutela se ha producido y precisamente para verificar si se ajusta o no al derecho
material aplicable. La autotutela podría definirse como la innecesariedad de que la
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Administración acuda al juez para obtener su protección y aplicación o eficacia del

Derecho; lo que significa que las decisiones de la Administración se presumen válidas,
son eficaces y su ejecución se puede imponer de manera forzosa. La dos
manifestaciones de la autotutela son, por tanto, la presunción de validez de los actos
administrativos (art. 39.1 Ley 39/2015) y la potestad de ejecución forzosa de esos
mismos actos [arts. 38, 98 (“Los actos de las Administraciones Públicas sujetos al
Derecho Administrativo serán inmediatamente ejecutivos...”) y 99 (“Las
Administraciones Públicas, a través de sus órganos competentes en cada caso, podrán
proceder, previo apercibimiento, a la ejecución forzosa de los actos administrativos,
salvo en los supuestos en que se suspenda la ejecución de acuerdo con la Ley, o
cuando la Constitución o la Ley exijan la intervención de un órgano judicial”)]. La
Administración no necesita, pues, de ordinario, acudir al juez preventivamente.
Para el Tribunal Constitucional, el fundamento de la autotutela se encuentra en la
necesidad de una eficaz gestión de los servicios públicos confiados a la Administración
y tiene su respaldo constitucional en el art. 103.1 CE.
Se suelen diferenciar dos clases de autotutela: declarativa y ejecutiva. La autotutela
declarativa supone que todos los actos administrativos -que, no se olvide, son
decisiones unilaterales de la Administración- tienen fuerza ejecutiva, salvo cuando
expresamente la Ley lo niegue. Es decir, la declaración administrativa que define una
situación jurídica nueva, crea inmediatamente esta situación. Se encuentra
actualmente recogida en los arts. 39.1 y 98.1 LPAC.
Como presupuesto lógico de la ejecutividad aparece la presunción de legalidad de las
decisiones administrativas, por el cual los actos de las Administraciones Públicas
sujetos al Derecho administrativo son ejecutivos, se presumen válidos y producen
efectos desde la fecha en que se dicten.
Ahora bien, la autotutela declarativa presenta varios límites:
- En primer lugar, el dimanante de la vinculación de la Administración a sus propios
actos declarativos de derechos, que le impide formalmente volver contra ellos
mediante otros de signo de contrario (para ello deberá acudir a su impugnación
contencioso administrativa, previa declaración de lesividad, salvo si se trata de
actos nulos de pleno derecho).
- En segundo lugar, puede que la ejecución del acto haya sido suspendida en vía de
recurso administrativo o de recurso contencioso-administrativo. La posibilidad de
dejar en suspenso la eficacia de los actos de la Administración responde, entre
otras, a la idea de que si esos actos se han llevado a cabo sin posibilidad de vuelta
atrás o, al menos, cuando resulta difícil la reparación de los perjuicios causados,
parece inútil verificar la adecuación al Derecho del acto en cuestión. A ello se
añade que la autotutela no parece un principio general que exprese valores
fundamentales, sino una regla general excepcionable ante determinados derechos
o potenciales agresiones a esos derechos de carácter irreversible, o ante simples
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garantías de cumplimiento futuro prestadas por el ciudadano obligado a cumplir en

el acto.
- En tercer lugar, y enlazando con lo anterior, ha de recordarse que las resoluciones
sancionadoras sólo son ejecutivas cuando ponen fin a la vía administrativa,
mientras tanto, carecen de tal cualidad.
- Finalmente, no ha de olvidarse que la autotutela administrativa no impide ni
excluye en ningún caso la tutela jurisdiccional, sólo que la primera actúa
inicialmente, mientras que la segunda revisa la legalidad de lo cumplido por la
primera, es decir, actúa a posteriori, para comprobar si la actuación de la
Administración se ha ajustado o no a la legalidad.
La autotutela ejecutiva faculta a la Administración para el uso de sus propios medios y

sistemas de coacción, sin necesidad de acudir a los Tribunales. Se refiere normalmente
a la ejecución forzosa de los actos administrativos cuyos destinatarios, previamente
apercibidos, se resisten al cumplimiento, sirviendo el propio acto administrativo de
título ejecutivo. Esta ejecución forzosa procede salvo en los supuestos en que, de
acuerdo con la Ley, se haya suspendido o cuando la Constitución o la Ley exijan la
intervención de los Tribunales.
En todo caso, se trata de una autotutela previa, no definitiva, pues su aplicación no
excluye, al igual que la declarativa, el eventual conocimiento ulterior por parte de los
Tribunales, comprensivo de la validez del acto que ha servido de título ejecutivo y de la
misma ejecución forzosa; en ese sentido, la presunción de legalidad alcanza también,
en los términos antes indicados, a las ejecuciones administrativas.
Estos privilegios exigen como contrapartida mecanismos de control. La jurisdicción
contencioso-administrativa es el más destacado de ellos que, para evitar su utilización
ilegal, actúa como un control a posteriori, como un recurso regulado en la Ley
29/1998, de la jurisdicción. Pero el procedimiento administrativo es también un
mecanismo de control, puesto que éste permite verificar desde el principio la legalidad
de la decisión de que se trate.
Hay una segunda consecuencia de la autotutela administrativa: los conflictos
jurisdiccionales que existen porque los poderes de la Administración pueden entrar en
colisión con los poderes del juez (del juez civil, normalmente). La solución a este
problema la proporciona la Ley orgánica 2/1987, que prevé la existencia de un órgano
externo ajeno a los dos –el Tribunal de Conflictos– que decida a quién corresponde, en
cada caso, la competencia.
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EL PROCEDIMIENTO ADMINISTRATIVO
6. Concepto y significado del procedimiento administrativo, referencias

constitucionales
El procedimiento podría definirse como un conjunto de trámites o actuaciones
formales seguidos con el fin de dictar un acto o expresar la voluntad de la
Administración. El artículo 105 c) CE remite a la ley la regulación del “procedimiento a
través del cual deben producirse los actos administrativos, garantizando, cuando
proceda, la audiencia del interesado”. Rige en este punto, por tanto, una garantía de
procedimiento, lo que no sólo comporta que para que las Administraciones actúen lo
deben hacer a través de un procedimiento, sino, más allá, que lo deben hacer en la
precisa forma y con los concretos trámites que las leyes establecen.
La garantía de procedimiento, la reserva de ley de procedimiento administrativo, tiene
unas evidentes finalidades suplementarias, como son:
- Eficacia administrativa. Es claro que si no hubiera procedimientos organizados,
prefijados, establecidos para fijar -con el auxilio de la ciencia de la organización- de
entre todas las alternativas de funcionamiento posibles cuál es la más eficaz, las
Administraciones vivirían en el más absoluto desorden.
- Naturalmente ese mismo desorden no sólo se traduciría en ineficacia sino que
también lo haría en indefensión para los ciudadanos. Estos no sabrían cuál sería el
estado de su asunto, qué trámite abordar o cuándo resolvería la Administración
(que a falta de norma que les obligase bien pudieran no hacerlo nunca).
Manifestación del principio de igualdad.
- Además, la existencia de un procedimiento administrativo legalmente articulado
garantiza el respeto a los trámites, calificables a veces de verdaderos derechos
fundamentales procedimentales, como la publicidad, la contradicción, el derecho
de defensa, el derecho a la práctica de los medios probatorios adecuados y
pertinentes para defensa, etc. Pensemos por ejemplo en los procedimientos
administrativos sancionadores, que participan de la misma sustancia que los
procedimientos judiciales penales (ambos son manifestaciones del ius puniendi del
Estado). En unos y otros, tales trámites de audiencia, contradicción o defensa, son
también verdaderas garantías procesales o procedimentales, según los casos.
7. Ley 39/2015, del Procedimiento Administrativo Común: ámbito de aplicación y

principios generales
El objeto de la Ley 39/2015, según su artículo 1, es el procedimiento administrativo

común, así como el sancionador y el de reclamación de responsabilidad patrimonial de
la Administración.
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- La sanción se entiende como un castigo, una medida punitiva o una multa. Se

reconoce a la Administración un poder para sancionar, ya que esto no sólo lo
pueden hacer los jueces. La despenalización no implica que ausencia de sanción,
sino que lo que antes lo sancionaba el juez penal, ahora lo hace la Administración.
La Constitución reconoce la existencia de este poder sancionador en su art. 25.1 o
“infracción administrativa”. No obstante, el art. 25.3 CE establece una prohibición
de sanciones privativas de libertad por parte de la Administración.
Desde 1981, el TC dice que es cierto que la CE admite la sanción administrativa,
pero tanto las sanciones administrativas como el propio procedimiento deben
inspirarse en los principios del Derecho penal. Así, la LPAC regula un procedimiento
sancionador específico.
- Con la responsabilidad patrimonial de la Administración se persigue el
resarcimiento económico (art. 106.2 CE).
La Ley 39/2015 es una de las Leyes más importantes del Derecho Administrativo, y
regula la actividad y el funcionamiento de las Administraciones Públicas, esto es, su
régimen jurídico y, en particular, el procedimiento a través del cual se adoptan las
decisiones de la Administración. Esta Ley, desde octubre de 2016, fecha de su entrada
en vigor, sustituye a la anterior Ley 30/1992, que salvo la modificación llevada a cabo
por Ley 4/1999 y algunas otras de menor entidad, ha estado en vigor prácticamente 25
años, sustituyendo a su vez a la Ley de Procedimiento de 1958.
Sustituye también la nueva Ley 39/2015 a la Ley 11/2007, de acceso electrónico de los
ciudadanos a los servicios públicos, cuyos postulados básicos se incorporan a la nueva
norma que pretende, entre otras cosas, generalizar la llamada Administración
electrónica y el procedimiento electrónico.
Tanto la Ley 30/1992 como la 39/2015, hallan su anclaje constitucional en el art.
149.1.18ª CE, según el cual el Estado tiene competencia exclusiva sobre “las bases del
régimen jurídico de las Administraciones Públicas, […]; el procedimiento administrativo
común […] y el sistema de responsabilidad de todas las Administraciones Públicas”. Ese
carácter básico pretende garantizar la igualdad de condiciones jurídicas iniciales de
todos los ciudadanos.
Aunque la actual Ley no contiene previsiones sobre la potestad sancionatoria y el
sistema de responsabilidad, que pasan a ser contemplados en la Ley 40/2015, la Ley
39/2015 regula el núcleo central del Derecho Administrativo.
La Ley contiene dos novedades importantes. En cuando al enfoque de las normas, el
legislador ha optado por separar y regular en dos Leyes diferentes, la Ley 39/2015 y la
40/2015, aspectos que antes se contenían en una sola. Así, en la primera se contienen
los aspectos ad extra (actividad y procedimiento administrativo) y en la segunda las
cuestiones ad intra (cuestiones organizativas que afectan internamente a la
organización). Se trata, sin embargo, de una dicotomía discutible, porque con
frecuencia unos y otros aspectos se entremezclan.
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La otra cuestión importante es la pretensión de generalizar los supuestos de gestión

electrónica de los procedimientos hasta el punto de afirmar que dicha cuestión “debe
constituir la actuación habitual de las Administraciones”. La nueva ley contempla
también la obligación de que determinados colectivos se relacionen obligatoriamente
con la Administración a través de medios electrónicos, entre ellos los abogados. Hay
que tener en cuenta, sin embargo, que el llamado paquete electrónico pospone su
vigencia hasta 2018. Exceptuadas estas dos grandes cuestiones, el contenido de la Ley
es muy parecido al de su antecesora.
Las novedades más destacables en materia procedimental se refieren a la regulación
de los plazos por horas, la consideración de los sábados como días inhábiles, la
ratificación expresa de la jurisprudencia mayoritaria en el cómputo de los plazos por
meses, etc.
8. Los sujetos del procedimiento administrativo, en particular el interesado
Los interesados en un procedimiento son quienes lo promuevan “como titulares de

derechos o intereses legítimos individuales o colectivos”, pero también los que, sin
haber iniciado el procedimiento “tengan derechos que pueden resultar afectados por
la decisión que en el mismo se adopte” y, finalmente, quienes como titulares de
intereses legítimos puedan resultar afectados por la resolución que se adopte “y se
personen en el procedimiento en tanto no haya recaído resolución definitiva” (art.
4.1).
Existen dos categorías de interesados:
- Necesarios: quienes promuevan el procedimiento administrativo como titulares de
derechos o intereses legítimos individuales o colectivos y los que, sin haberlo
iniciado, tengan derechos que puedan resultar afectados por la decisión que en el
mismo se adopte [art. 4.1 a) y b)]. Si no aparece un interesado necesario, el
procedimiento es nulo de pleno derecho.
- Voluntarios: aquéllos cuyos intereses legítimos, individuales o colectivos, puedan
resultar afectados por la resolución y se personen en el procedimiento en tanto no
haya recaído resolución definitiva [art. 4.1 c)].
En este artículo 4 se establece una diferencia entre interesado y ciudadano, pues el

primero es un término más reducido, y para poder ser interesado en un
procedimiento, se necesita capacidad de obrar (art. 3).
Los derechos de los interesados se contemplan, particularmente, en los artículos 13
(derechos de cualquier ciudadano) y 53 de la Ley 39/2015, entre los que destaca el
derecho a ser notificados.
Importa, finalmente, una referencia al artículo 16 relativo a los Registros y en el que se
regula la importante cuestión del lugar donde presentar los escritos dirigidos a las
Administraciones Públicas. Además de en los Registros electrónicos de la
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Administración u Organismo al que se dirijan, se podrán presentar también “en los

restantes registros electrónicos” de cualquier Administración, e igualmente en las
representaciones diplomáticas y oficinas consulares en el extranjero, así como en las
oficinas de Correos (art. 16.4).
9. Términos y plazos en el procedimiento administrativo: su cómputo
La Ley 39/2015 contempla únicamente los plazos administrativos, esto es, los que
rigen en las relaciones con las Administraciones Públicas.
Los plazos pueden venir señalados por horas, por días o por meses, y la forma de
computarlos, que es diferente en cada caso, se contiene ahora en el artículo 30 de la
Ley.
a) En el caso de los plazos señalados por horas y según el art. 30.1, se entiende que
“son hábiles todas las horas del día que formen parte de un día hábil”, es decir,
todos los días excepto sábados, domingos y festivos. Los plazos así expresados “se
contarán de hora en hora y de minuto en minuto desde la hora o minuto en que
tenga lugar la notificación o publicación del acto de que se trate”.
b) En el caso de los plazos señalados por días (art. 30.2) se considera que son hábiles
todos los días excepto “los sábados, domingos y los declarados festivos”, para lo
cual se publica cada año el calendario de días inhábiles de ámbito estatal y
autonómico.
La consideración de los sábados como día inhábil es una de las modificaciones
prácticas más destacadas de la Ley 39/2015.
c) Cuando los plazos vengan señalados por meses o por años, se computarán de
fecha a fecha empezando el cómputo al día siguiente a aquel en que tenga lugar la
notificación o publicación del acto de que se trate, y “concluirá el mismo día en
que se produjo la notificación, publicación o silencio administrativo en el mes o el
año de vencimiento. Si en el mes de vencimiento no hubiera día equivalente a
aquel en que comienza el cómputo, se entenderá que el plazo expira el último día
del mes” (art. 30.4). Cuando “el último día del plazo sea inhábil, el plazo se
entenderá prorrogado al primer día hábil siguiente” (art. 30.5).
10. Iniciación e instrucción del procedimiento administrativo
Los procedimientos podrán iniciarse de oficio o a solicitud del interesado.

Información y actuaciones previas. Con anterioridad al inicio del procedimiento, el
órgano competente podrá abrir un período de información o actuaciones previas con
el fin de conocer las circunstancias del caso concreto y la conveniencia o no de iniciar
el procedimiento. En el caso de procedimientos de naturaleza sancionadora las
actuaciones previas se orientarán a determinar, con la mayor precisión posible, los
hechos susceptibles de motivar la incoación del procedimiento, la identificación de la
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persona o personas que pudieran resultar responsables y las circunstancias relevantes

que concurran en unos y otros. Las actuaciones previas serán realizadas por los
órganos que tengan atribuidas funciones de investigación, averiguación e inspección
en la materia y, en defecto de éstos, por la persona u órgano administrativo que se
determine por el órgano competente para la iniciación o resolución del procedimiento.
Iniciado el procedimiento, el órgano administrativo competente para resolver, podrá
adoptar, de oficio o a instancia de parte y de forma motivada, las medidas
provisionales que estime oportunas para asegurar la eficacia de la resolución que
pudiera recaer, si existiesen elementos de juicio suficientes para ello, de acuerdo con
los principios de proporcionalidad, efectividad y menor onerosidad. Antes de la
iniciación del procedimiento administrativo, el órgano competente para iniciar o
instruir el procedimiento, de oficio o a instancia de parte, en los casos de urgencia
inaplazable y para la protección provisional de los intereses implicados, podrá adoptar
de forma motivada las medidas provisionales que resulten necesarias y
proporcionadas. Las medidas provisionales deberán ser confirmadas, modificadas o
levantadas en el acuerdo de iniciación del procedimiento, que deberá efectuarse
dentro de los quince días siguientes a su adopción, el cual podrá ser objeto del recurso
que proceda. En todo caso, dichas medidas quedarán sin efecto si no se inicia el
procedimiento en dicho plazo o cuando el acuerdo de iniciación no contenga un
pronunciamiento expreso acerca de las mismas. No se podrán adoptar medidas
provisionales que puedan causar perjuicio de difícil o imposible reparación a los
interesados o que impliquen violación de derechos amparados por las leyes. Las
medidas provisionales podrán ser alzadas o modificadas durante la tramitación del
procedimiento, de oficio o a instancia de parte, en virtud de circunstancias
sobrevenidas o que no pudieron ser tenidas en cuenta en el momento de su adopción.
En todo caso, se extinguirán cuando surta efectos la resolución administrativa que
ponga fin al procedimiento correspondiente.
La instrucción no es otra cosa que la realización de actividades y trámites
racionalmente necesarios en cada caso para poder tomar una decisión. El art. 75 Ley
39/2015 establece en este sentido que los actos de instrucción necesarios “para la
determinación, conocimiento y comprobación de los hechos en virtud de los cuales
deba pronunciarse la resolución” (éste es, por tanto, el contenido propio de la
actividad de instrucción), esos trámites, decimos, se realizarán de oficio por el órgano
que tramite el procedimiento, sin perjuicio del derecho de los interesados a proponer
aquellas actuaciones que requieran su intervención o constituyan trámites legal o
reglamentariamente establecidos.
La instrucción es entonces un trámite abierto, o mejor un conjunto abierto de trámites
(con informes, recabado de documentación, remisión de escritos) cuyo contenido
preciso no se acota de manera más detallada en la ley por la obvia imposibilidad de
sujetar ex ante todas y cada una de las actividades que pueden aparecer como
racionalmente necesarias en todos y cada uno de los expedientes.
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En la Ley 39/2015, no se regula el de alegaciones como un trámite preciso o único que

deba tener lugar después de finalizada la instrucción, sino como una oportunidad de
intervención que puede tener lugar en cualquier momento antes de la audiencia. De
esto deducimos que alegaciones y audiencia son pues, aunque actividades de los
interesados ambas y en la mayor parte de los casos por escrito las dos, son, decimos,
conceptualmente diferentes.
La oportunidad de alegar debe ser tenida por otra parte como un verdadero derecho
fundamental de carácter procedimental, vinculado a los principios de audiencia,
contradicción y, acaso, el de defensa; esto último al menos para los procedimientos
administrativos sancionadores pero también puede que para todos los restrictivos de
derechos.
El art. 76 Ley 39/2015 dispone a este respecto que: “los interesados podrán, en
cualquier momento del procedimiento anterior al trámite de audiencia, aducir
alegaciones y aportar documentos u otros elementos de juicio”, y que “unos y otros
serán tenidos en cuenta por el órgano competente al redactar la correspondiente
propuesta de resolución”.
El siguiente trámite de interés es el de la prueba. A este respecto la Ley
39/2015 contiene dos cosas distintas: el derecho a la prueba y el preciso trámite
probatorio.
El derecho a la prueba se contiene en el artículo 77.1 en el que se indica que: “los
hechos relevantes para la decisión de un procedimiento podrán acreditarse por
cualquier medio de prueba admisible en Derecho”. Luego, el apartado 3 de este mismo
artículo establece que el instructor del procedimiento “sólo podrá rechazar las pruebas
propuestas por los interesados cuando sean manifiestamente improcedentes o
innecesarias, mediante resolución motivada”.
Existe pues un derecho a la prueba o un derecho a la práctica de los medios
probatorios pertinentes y adecuados para la defensa del interés de cada cual, pero no
un derecho a "todos los medios probatorios", incluidos los que la imaginación o el
capricho de ese interesado, o los que su voluntad de entorpecer el funcionamiento del
aparato administrativo, pudiera idear.
En cuanto al trámite probatorio, la ley indica que cuando la Administración no tenga
por ciertos los hechos alegados por los interesados o la naturaleza del procedimiento
lo exija (pues en caso contrario la práctica de la prueba es superflua), “el instructor del
mismo acordará la apertura de un período de prueba por un plazo no superior a treinta
días ni inferior a diez, a fin de que puedan practicarse cuantas juzgue pertinentes”.
El trámite de informes no es obligado y de inexorable práctica, sino que se producirá
cuando la ley lo prevea de esa manera. Por ejemplo en el caso de reclamaciones de
responsabilidad patrimonial administrativa de la Administración General del Estado es
necesario que se emita un informe de la reclamación por el Consejo de Estado. Estos
informes serán evacuados en el plazo de diez días, salvo que una disposición o el
13
cumplimiento del resto de los plazos del procedimiento permita o exija otro plazo
mayor o menor.
Ya se dejó constancia más arriba de que las alegaciones y la audiencia, aunque
consistentes ambas en actividades de los interesados, eran, en realidad, trámites
distintos y que las alegaciones podrían producirse en cualquier momento –y cuantas
veces el interesado reputase necesario– antes de la audiencia. Pues bien, este otro
trámite de audiencia, al que ahora nos referimos, sí se produce en un momento y con
un contenido concreto. Para ello art. 82 Ley 39/2015 establece que “instruidos los
procedimientos, e inmediatamente antes de redactar la propuesta de resolución, se
pondrán de manifiesto a los interesados o, en su caso, a sus representantes”. Éstos, “en
un plazo no inferior a diez días ni superior a quince, podrán alegar y presentar los
documentos y justificaciones que estimen pertinentes”.
Este trámite específico de audiencia es sin embargo prescindible en los casos en los
que: “no figuren en el procedimiento ni sean tenidos en cuenta en la resolución otros
hechos ni otras alegaciones y pruebas que las aducidas por el interesado”.
11. La finalización del procedimiento administrativo
Finalmente, una vez realizados los trámites indicados se produce la finalización del
procedimiento. Esa finalización puede tener lugar por resolución, por desistimiento,
por renuncia al derecho en que se funde la solicitud, cuando tal renuncia no esté
prohibida por el Ordenamiento Jurídico, y por declaración de caducidad.
• Resolución. Acto administrativo que pone fin al procedimiento administrativo,
decidiendo todas las cuestiones que en el mismo se susciten. Resulta necesaria
para poder poner fin al procedimiento y dictar el acto que con el mismo se
pretendía. De esa exigencia se deja constancia en art. 21 Ley 39/2015, cuando
declara que la Administración está obligada a dictar resolución expresa y a
notificarla en todos los procedimientos cualquiera que sea su forma de iniciación;
estableciendo el mismo precepto y los siguientes las consecuencias de la falta de
resolución que es, en caso de omisión, la figura del silencio.
Siendo la resolución el acto por el que se pone fin al procedimiento, deberá
dictarse como el último de los trámites del mismo una vez que se ha concedido el
trámite de audiencia a los interesados tras la práctica de las pruebas y formulada la
propuesta de resolución por el instructor con elevación del procedimiento con su
propuesta, al órgano encargado de resolver y que, normalmente, será el que
acordó la iniciación del procedimiento. Así pues, la competencia para dictar la
resolución será, en todo caso, no de quien instruyera el procedimiento, sino de
quien tenga atribuida legalmente la competencia sobre el derecho reclamado o la
decisión que deba adoptarse.
La resolución deberá dictarse antes de que transcurra el plazo máximo fijado para
toda su tramitación. En este sentido, debe señalarse que el art. 21.2 Ley 39/2015,
14
establece que el plazo máximo en que debe notificarse la resolución expresa será
el fijado por la norma reguladora del correspondiente procedimiento, plazo que no
podrá exceder de seis meses, salvo que una norma con rango de Ley establezca
uno mayor o así venga previsto en el Derecho de la Unión Europea; así pues será
necesario que exista una Ley, con ese rango formal, la que señale un plazo superior
al establecido en el precepto.
Dispone el art. 88.1 Ley 39/2015 que la resolución decidirá todas las cuestiones
planteadas por los interesados y aquellas otras derivadas del mismo. Pese a la
posibilidad de resolver cuestiones no plateadas por las partes, y como
consecuencia del principio de congruencia, se impide que en los procedimientos de
oficio la resolución pueda agravar la situación inicial del interesado. Ahora bien, en
cuanto que la Administración está obligada a actuar sometida, en todo caso, al
principio de legalidad, si la norma aplicable permite ese tipo de decisiones que
puedan agravar la situación del interesado en un concreto procedimiento, deberá
proceder a la apertura de un nuevo procedimiento, en este caso ya de oficio, en el
que podrá decidir sobre esa cuestiones que agravan la situación del solicitante en
el previo procedimiento.
• Desistimiento. El desistimiento es la declaración unilateral del interesado de

abandonar el procedimiento ya iniciado. Es un modo anormal de terminación del
procedimiento que consiste en el abandono de la pretensión en el procedimiento,
es decir, sus efectos se limitan al procedimiento y no a la pretensión que se
formula. De este modo, solicitado el desistimiento y finalizado el procedimiento
nada impide formular de nuevo la solicitud siempre que no haya prescrito el plazo
para la formulación de la pretensión.
La LPAC exige como requisitos del desistimiento la solicitud del particular que inicia
el procedimiento, la práctica del desistimiento en cualquier momento por
cualquier medio que permita su constancia (siempre que incorpore las firmas que
correspondan) y la declaración del o de los interesados dirigida al órgano
administrativo competente para resolver el procedimiento.
El particular puede desistir en cualquier momento del procedimiento antes de que
recaiga la resolución administrativa que lo pone fin. En cuanto a la forma el
desistimiento, ha de ser expreso, como se deduce de la expresión por cualquier
medio que permita su constancia, es decir, que revele de forma inequívoca su
intención de poner fin al procedimiento.
No obstante, si la cuestión suscitada por la incoación del procedimiento entrañase
interés general o fuera conveniente sustanciarla para su definición y
esclarecimiento, la Administración podrá limitar los efectos del desistimiento al
interesado y seguirá el procedimiento.
Además, como novedad frente a la regulación del desistimiento, el art. 93 LPAC
regula también la posibilidad de terminación del procedimiento por desistimiento
15
de la Administración, en los procedimientos iniciados de oficio, en los supuestos y

con los requisitos previstos en las Leyes. El desistimiento debe ser motivado.
• Renuncia. Implica el abandono definitivo de la pretensión que ya no podrá

ejercitarse de nuevo a diferencia del desistimiento, que opera únicamente sobre el
procedimiento y no afecta al posible nuevo ejercicio del derecho. Podrá hacerse en
cualquier momento del procedimiento y por cualquier medio que permita su
constancia, siempre que incorpore las firmas que correspondan, y no esté
prohibida por el ordenamiento jurídico. La Administración Pública, una vez
formulada la renuncia, debe aceptarla sin más. La renuncia declarará concluso el
procedimiento, salvo que:
- se personen terceros interesados que insten su continuación en el plazo de diez
días desde que fueron notificados de la renuncia.
- la cuestión suscitada por la incoación del procedimiento entrañase interés
general o fuera conveniente sustanciarla para su definición y esclarecimiento,
la Administración podrá limitar los efectos de la renuncia al interesado y seguir
el procedimiento.
• Caducidad. Supone la finalización anormal del procedimiento administrativo,

porque se ha paralizado por causa imputable al interesado y no se ha reanudado
en el plazo fijado en el art. 95.1 Ley 39/2015, una vez advertido al interesado de
ello o porque la Administración no ha dictado resolución expresa o no se ha
notificado ésta dentro del plazo máximo para resolver y notificar.
La perención extingue el procedimiento por inactividad procesal, pero no el
derecho que le sirve de base. La caducidad, o decadencia del derecho, es la
extinción del derecho temporal cuyo ejercicio aparece indisociablemente vinculado
desde su nacimiento, a un plazo legal o convencionalmente preestablecido. La
perención supone la muerte del procedimiento por inactividad de las partes que,
como óbice procesal, no excluye el reinicio del mismo, siempre que no haya
prescrito el derecho o caducado la acción.
La caducidad-perención constituye un modo anormal de terminación del
procedimiento administrativo como consecuencia del vencimiento del plazo
máximo de duración del mismo fijado en la norma sin haberse dictado resolución
expresa por el órgano competente. Desde la perspectiva del administrado la
perención dota de un mayor grado de certeza su relación con la Administración, ya
que se trata de una respuesta del ordenamiento con la que se pretende poner fin a
una situación jurídica de pendencia que se ha dilatado excesivamente en el tiempo.
Así, dentro del procedimiento administrativo, debemos efectuar una nueva
distinción, pues la no resolución de un procedimiento iniciado a instancia del
interesado genera el denominado “silencio” (art. 24), en tanto que la falta de
16
resolución en un expediente iniciado por la propia Administración, lo que genera es

la “caducidad” (art. 25).
Otras maneras de terminación del procedimiento administrativo distintas de las

indicadas son la imposibilidad material de continuarlo por causas sobrevenidas y la
terminación convencional. Refiriéndose a esta terminación convencional, el art. 86 Ley
39/2015 establece que las Administraciones Públicas “podrán celebrar acuerdos,
pactos, convenios o contratos con personas tanto de derecho público como privado,
siempre que no sean contrarios al Ordenamiento Jurídico ni versen sobre materias no
susceptibles de transacción y tengan por objeto satisfacer el interés público que tienen
encomendado, con el alcance, efectos y régimen jurídico específico que en cada caso
prevea la disposición que lo regule, pudiendo tales actos tener la consideración de
finalizadores de los procedimientos administrativos o insertarse en los mismos con
carácter previo, vinculante o no, a la resolución que les ponga fin”.
EL ACTO ADMINISTRATIVO
12. Concepto de acto administrativo; distinción entre acto y reglamento
El acto administrativo es una declaración de voluntad, deseo, juicio o conocimiento

realizada por una Administración pública que ejerce una potestad administrativa
distinta de la reglamentaria.
- Decimos que es una declaración puesto que no se trata de una actuación, sino de
una mera manifestación intelectual (alguien declara formalmente algo). La
declaración de voluntad es la resolución típica, y sí decide, mientras que las de
deseo, juicio y conocimiento, no. Ejemplo de la última es un certificado de
matrícula.
- Declaración realizada por una Administración pública; pues los particulares no
dictan actos administrativos, como tampoco lo hacen los entes públicos al no ser
Administraciones públicas.
- Es una declaración emitida en el ejercicio de una potestad administrativa, pues no
hay actos administrativos sometidos al Derecho privado, sino sólo al Derecho
administrativo.
- Y decimos, por último, que se emite en el ejercicio de una potestad administrativa
distinta de la reglamentaria porque si hay reglamento (norma jurídica), no hay acto
administrativo (herramienta de aplicación).
El reglamento, aunque subordinado a la ley, es una norma. Lo que plantea el problema

de distinción entre reglamentos (normas que innovan el ordenamiento jurídico y
subsisten mientras no sean derogadas) y actos administrativos (que no son normas,
17
sino supuestos de aplicación de las normas a casos concretos y se agotan con su

ejercicio: una orden, una sanción, un nombramiento, una autorización, etc.).
Para distinguir acto y reglamento, hay distintos criterios. El primero y más sencillo es el
de la generalidad. El reglamento es siempre general; no caben nunca reglamentos
singulares dictados para una sola persona y, de hecho, está prohibida la derogación
singular de un reglamento (art. 37.1 LPAC). El reglamento ha de tener alcance general.
Por el contrario, lo normal es que el acto administrativo sea singular, esto es, dirigido a
una persona concreta. Sin embargo, este criterio no siempre es suficiente porque a
veces, por excepción, hay actos administrativos generales, dirigidos a una pluralidad
indeterminada de personas (p. ej., una convocatoria de oposiciones). En tales casos, el
criterio de la generalidad como elemento de distinción no basta, siendo preciso un
segundo criterio.
Ese segundo criterio es lo que se suele denominar criterio ordinamental. El
reglamento se integra en el ordenamiento jurídico, no se agota con su aplicación,
subsiste, tiene vocación de permanencia mientras no sea derogado y sustituido por
otro. El acto administrativo, por el contrario, no se integra en el ordenamiento: lo
aplica, se agota con su cumplimiento (p. ej., una convocatoria de becas o de
oposiciones sólo sirve para esa ocasión en la que se fijan los detalles: es un acto; pero
la normativa general en virtud de la que se convocan esas becas o plazas subsiste para
ocasiones posteriores: es un reglamento).
La distinción entre actos administrativos y reglamentos no es meramente teórica, pues
tiene, entre otras, las siguientes consecuencias:
• El reglamento sólo lo puede dictar quien tiene la potestad reglamentaria (el
Gobierno –art. 97 CE– y por delegación, los Ministros; en las CCAA lo que digan sus
normas), mientras que los actos administrativos los dictan todos los órganos que
tienen competencia para resolver una determinada cuestión en aplicación del
ordenamiento.
• El reglamento puede ser derogado en cualquier momento por quien lo dictó o
sustituido por otro. El acto, por el contrario, no puede ser libremente modificado
de oficio (la Administración no es libre de retirar una beca o de cesar un
funcionario, p. ej.). Los actos no se derogan, se revocan, y esa revocación sólo es
posible o bien porque alguien recurra los actos y se estime el recurso, o bien
porque la propia Administración, de oficio, revise su decisión rodeándose de un
conjunto de garantías y criterios restrictivos en aras del principio de seguridad
jurídica (art. 106 y ss. LPAC).
• La sanción de los reglamentos ilegales es siempre la nulidad.
• Finalmente, el procedimiento de aprobación del reglamento se halla en la Ley
50/1997, del Gobierno, y ahora también en los arts. 127 y ss. LPAC, así como en las
Leyes autonómicas de Gobierno y Administración. El procedimiento de los actos se
regula, en principio, por la Ley 39/2015 (arts. 53 a 105) y por la legislación sectorial
aplicable a cada caso.
18
13. Los llamados actos políticos o de gobierno
Los denominados actos políticos o de gobierno son actos de naturaleza política

emitidos por el Gobierno –Consejo de Ministros en el Estado y Consejos de Gobierno
en las Comunidades Autónomas– en su función de dirección política que, a diferencia
de los actos administrativos, se dictan en su condición de órganos de gobierno y no
como Administración pública. A título de ejemplo, son actos políticos los referentes a
las relaciones con otros órganos constitucionales, las decisiones de remisión de los
proyectos de ley a las Cortes, los de carácter internacional, etc. Estos actos no pueden
ser controlados ante la jurisdicción contencioso-administrativa, salvo en la protección
de derechos fundamentales, en sus elementos reglados y en la determinación de las
indemnizaciones que fueren procedentes [art. 2.a) LJCA].
Llamados también actos de gobierno son las resoluciones de la Administración del
Estado que quedan excluidas del control judicial y que, por tanto, no se incluyen entre
los actos administrativos. Ocupan un espacio progresivamente reducido, quedando en
la actualidad circunscritos a las cuestiones que afecten a la defensa del territorio
nacional, las relaciones internacionales, seguridad interior del Estado y mando y
organización militar. En cualquier caso, sólo se considera acto político el emanado del
Consejo de Ministros.
14. Elementos de los actos administrativos: subjetivos, objetivos y formales; la

motivación
Elemento subjetivo. El sujeto del que emana la declaración de voluntad en que el acto
administrativo consiste es siempre una Administración Pública, pero actúa siempre a
través de una persona física, titular de un órgano. Por eso, el elemento subjetivo del
acto administrativo comienza por el estudio de los requisitos y condiciones que en este
titular deben concurrir.
La regularidad en la investidura de quien figura como titular del órgano es la primera
cuestión que se plantea sobre el elemento subjetivo. Cabe que el nombramiento de la
autoridad o funcionario no sea válido porque éste se haya anticipado o haya sido ya
cesado, porque el órgano este ocupado fraudulentamente, o porque se haya hecho
cargo del mismo una persona ajena a la administración.
La actuación regular del titular del órgano implica su imparcialidad, es decir, la
ausencia de circunstancias que puedan provocar la parcialidad de la autoridad o
servidor y que la Ley 40/2015 (LRJSP) concreta en las llamadas causas de
abstención (art. 23) que son las siguientes:
• Tener interés personal en el asunto de que se trate o en otro en cuya resolución
pudiera influir la de aquel.
• El parentesco de consanguinidad hasta el cuarto grado o de afinidad dentro del
segundo con cualquiera de los interesados o representantes de sociedades
19
interesadas y también con los asesores, representantes legales o mandatarios que

intervengan en el procedimiento, así como compartir despacho profesional o estar
asociado con éstos para el asesoramiento, la representación o el mandato;
• Tener amistad íntima o enemistad manifiesta con alguna de las personas
mencionadas en el apartado anterior (interesadas).
• La relación de servicio con persona natural o jurídica interesada directamente en el
asunto, o haberle prestado en los 2 últimos años servicios profesionales de
cualquier tipo y en cualquier circunstancia y lugar.
Son elementos formales de los actos administrativos: el procedimiento, la forma de la

declaración y la motivación cuando es legalmente exigible.
El procedimiento es el conjunto de actuaciones preparatorias y conducentes al acto o
resolución final cuya finalidad es asegurar el acierto y la eficacia de la Administración
Pública, además de garantizar los derechos y libertades de los particulares. Es un
requisito esencial, que cumple una función análoga al proceso judicial.
La esencialidad viene impuesta por la LPAC (“los actos administrativos se producirán
por el órgano los competente mediante el procedimiento que, en su caso, estuviese
establecido”) con sanción de nulidad de pleno derecho para “actos que fueren
dictados prescindiendo total y absolutamente del procedimiento legalmente
establecido”.
La regla general sobre la forma de declaración es la exigencia de forma escrita en
términos análogos a los exigidos en los actos judiciales. Se justifica esta regla debido a
que los actos administrativos son actos recepticios, que deben documentarse,
notificarse o publicarse, porque son creadores de derechos y deberes, dotados de
fuerza ejecutoria (lo que exige una constancia y prueba indubitada) y, también, porque
al integrarse en los actos administrativos un conjunto de voluntades exteriorizadas a lo
largo del procedimiento hay que dejar constancia fidedigna de esa participación.
Al respecto, la LPAC establece que los actos administrativos se producirán por escrito a
través de medios electrónicos, a menos que su naturaleza exija otra forma de
expresión y constancia. La forma escrita como garantía mínima es la regla general
cuando se trata de resoluciones, es decir, de actos administrativos.
El contenido de la declaración en que los actos consisten, deberá siempre recoger
algunos datos que permitan la identificación del acto mismo, como la autoridad que lo
dicta, mandato o resolución y la fecha, así como la motivación en los casos que es
preceptiva.
Por último y de manera fundamental, el acto debe contener la decisión, que deberá
ser motivada (art. 35) en los casos que proceda, y expresará, además, los recursos que
contra la misma procedan, órgano administrativo o judicial ante el que hubieran de
presentarse y plazo para interponerlos, sin perjuicio de que los interesados puedan
ejercitar cualquier otro que estimen oportuno.
20
Prácticamente siempre las resoluciones han de estar motivadas porque de esa manera
se explicita la vinculación del acto en sí a la Ley que prevé la potestad. Se justifica así
su causa, y se facilita, en su caso, la verificación judicial de si es o no es conforme con
el ordenamiento jurídico y los fines de éste (art. 34.2 “El contenido de los actos se
ajustará a lo dispuesto por el ordenamiento jurídico y será determinado y adecuado a
los fines de aquéllos”). Precisión importante porque el fin de los actos es una
determinación normativa, de manera que “el ejercicio de potestades administrativas
para fines distintos de los fijados por el ordenamiento” (art. 70.2 LJCA) constituye un
vicio de anulabilidad denominado desviación de poder (art. 48.1 Ley 39/2015).
Los elementos objetivos de los actos administrativos, por su parte, obedecen a un
presupuesto de hecho y constituyen el fin al que sirve la potestad.
15. Clases de actos administrativos: singulares y generales, definitivos y de trámite,

favorables y de gravamen
Los actos pueden ser singulares, que es lo normal, puesto que se dirigen a una persona
concreta, o generales, los que se dirigen a una pluralidad indeterminada de personas.
Estos últimos, al ignorarse sus destinatarios (p. ej., una convocatoria de oposiciones),
deben ser publicados [art. 45.1.a)]. Y es en relación con este tipo de actos generales
respecto de los que se plantea el problema de su distinción con los reglamentos.
Los actos pueden ser también definitivos, (o sea, pueden ser resoluciones), y de
trámite. Los primeros son los que ponen fin a un procedimiento (art. 88). Los
segundos, por el contrario, se insertan en el procedimiento principal. Normalmente,
son los actos definitivos los que se pueden recurrir. Los de trámite sólo en
determinadas circunstancias (arts. 112.1 LPAC y 25 LJCA).
Desde otra perspectiva, los actos pueden ser, desde luego, favorables (declarativos de
derechos) o de gravamen. Los primeros se supone que amplían de alguna manera la
esfera de acción o de intereses de las personas afectadas (un nombramiento, el
otorgamiento de una concesión, de una licencia... de un beneficio cualquiera). Los
segundos, por el contrario, restringen el círculo de intereses del afectado
(paradigmáticamente una sanción, una prohibición, una limitación...). La consecuencia
más destacada es que los actos favorables pueden ser retroactivos, mientras que los
desfavorables no pueden serlo (art. 39.3 “Excepcionalmente, podrá otorgarse eficacia
retroactiva a los actos cuando se dicten en sustitución de actos anulados, así como
cuando produzcan efectos favorables al interesado, siempre que los supuestos de
hecho necesarios existieran ya en la fecha a que se retrotraiga la eficacia del acto y
ésta no lesione derechos o intereses legítimos de otras personas”). Y, además, por
elementales razones de seguridad jurídica, los actos favorables no pueden ser
revocados de oficio por la Administración, sino cuando ésta entienda que son nulos y
siguiendo un procedimiento que incluye el dictamen favorable del Consejo de Estado
(art. 106); en los demás casos en que la Administración entienda que un acto suyo es
21
anulable no puede revocarlo, debe acudir al juez de lo contencioso recurriendo ella

misma su propio acto, declarándolo lesivo previamente lesivo al interés público; lo
que, además, sólo puede hacer si no han transcurrido cuatro años (art. 107). Los actos
desfavorables pueden ser revocados no de forma absolutamente libre, pero desde
luego sí con más libertad porque no están en juego intereses protegibles de los
interesados (arts. 109 “1. Las Administraciones Públicas podrán revocar, mientras no
haya transcurrido el plazo de prescripción, sus actos de gravamen o desfavorables,
siempre que tal revocación no constituya dispensa o exención no permitida por las
leyes, ni sea contraria al principio de igualdad, al interés público o al ordenamiento
jurídico. 2. Las Administraciones Públicas podrán, asimismo, rectificar en cualquier
momento, de oficio o a instancia de los interesados, los errores materiales, de hecho o
aritméticos existentes en sus actos” y 110 “Las facultades de revisión establecidas en
este Capítulo, no podrán ser ejercidas cuando por prescripción de acciones, por el
tiempo transcurrido o por otras circunstancias, su ejercicio resulte contrario a la
equidad, a la buena fe, al derecho de los particulares o a las leyes”).
16. Clases de actos administrativos: firmes y no firmes, actos que agotan la vía
administrativa y actos que no la agotan
Así como los actos nacen siendo definitivos o de trámite, favorables o de gravamen,
que ponen fin o no a la vía administrativa, la idea de firmeza es una idea dinámica. Los
actos no nacen firmes, sino que devienen firmes, se convierten en firmes. En principio,
acto firme significa acto irrecurrible. Todos los actos devienen firmes, ganan firmeza,
cuando pudiendo ser recurridos, el interesado deja pasar los plazos para hacerlo y no
lo hace. En este sentido, acto firme equivaldría a acto consentido.
Conviene aclarar que frente a un acto administrativo no es siempre posible acudir
directamente a la jurisdicción contencioso-administrativa, pues a veces, cuando el acto
no pone fin a la vía administrativa, es obligatorio interponer antes un recurso
administrativo, es decir, un recurso ante la propia Administración, el recurso de alzada.
Otras veces, cuando el acto pone fin a la vía administrativa, sí es posible acudir
directamente a los tribunales e interponer el recurso contencioso-administrativo.
La verdadera firmeza del acto es la que podemos calificar como firmeza absoluta, es
decir, la que hace al acto irrecurrible absolutamente, incluido el recurso judicial. Y eso
es sólo posible cuando el interesado haya dejado transcurrir los plazos para recurrir.
Hay que añadir, no obstante, que los actos firmes pueden ser objeto de un recurso
excepcional, limitado en las causas y motivos, que es el recurso extraordinario de
revisión (arts. 125 y 126 Ley 39/2015).
Pero la clasificación más importante, la que es decisiva porque de ella depende el tipo
de recursos que se pueden o que se deben interponer frente a un acto administrativo
es la que distingue entre actos que ponen fin o agotan la vía administrativa y actos que
no agotan la vía administrativa.
22
Las consecuencias que se derivan de esta clasificación son fundamentales y hay que
tenerlas absolutamente claras. Los actos que ponen fin a la vía administrativa pueden
ser recurridos directamente ante los tribunales de la jurisdicción contencioso-
administrativa (aunque, potestativamente, quepa interponer antes un recurso
administrativo, el recurso de reposición: arts. 123 y 124). Por el contrario, los actos
que no ponen fin a la vía administrativa deben obligatoriamente recurrirse ante la
propia Administración (recurso de alzada: arts. 121 y 122), de manera que sólo
después de la respuesta desestimatoria a dicho recurso o del correspondiente silencio
administrativo es posible interponer el recurso judicial (contencioso-administrativo).
Saber cuándo un acto pone o no fin a la vía administrativa es, pues, fundamental
porque de ello depende el recurso a interponer. La respuesta a esta cuestión está en el
art. 114 de la Ley 39/2015. Con carácter general, ponen fin a la vía administrativa las
resoluciones de los recursos de alzada, y una serie de actos enumerados en el art.
114.1. Sentados estos criterios comunes o básicos, la concreta previsión está en las
Leyes de organización de cada Administración. Así, en el ámbito de la Administración
General del Estado, la propia Ley 39/2015 prevé que ponen fin a la vía administrativa
los actos y resoluciones de los miembros y órganos del Gobierno, los emanados de los
Ministros y Secretarios de Estado, etc.
En el ámbito de las Comunidades Autónomas son sus Leyes de organización las que
hay que tener en cuenta. En las Administraciones locales, la enumeración concreta se
contiene en el art. 52 de la Ley 7/1985.
En los Organismos públicos y entidades derecho público vinculados o dependientes de
la Administración General del Estado, los emanados de los máximos órganos de
dirección unipersonales o colegiados, de acuerdo con lo que establezcan sus estatutos,
salvo que por ley se establezca otra cosa.
17. La obligación de resolver y el problema de la inactividad de la Administración: el

silencio administrativo y la caducidad
La Administración está obligada a dictar resolución expresa en todos los

procedimientos, cualquiera que sea la forma de su iniciación. Así, el punto de partida
es la obligación administrativa de resolver siempre y en todo caso. Una obligación que
enfatiza el art. 21.1 (“La Administración está obligada a dictar resolución expresa y a
notificarla en todos los procedimientos cualquiera que sea su forma de iniciación. En
los casos de prescripción, renuncia del derecho, caducidad del procedimiento o
desistimiento de la solicitud, así como de desaparición sobrevenida del objeto del
procedimiento, la resolución consistirá en la declaración de la circunstancia que
concurra en cada caso, con indicación de los hechos producidos y las normas
aplicables. Se exceptúan de la obligación a que se refiere el párrafo primero, los
supuestos de terminación del procedimiento por pacto o convenio, así como los
procedimientos relativos al ejercicio de derechos sometidos únicamente al deber de
23
declaración responsable o comunicación a la Administración”) y reitera también el art.

88.5 (“En ningún caso podrá la Administración abstenerse de resolver so pretexto de
silencio, oscuridad o insuficiencia de los preceptos legales aplicables al caso, aunque
podrá acordarse la inadmisión de las solicitudes de reconocimiento de derechos no
previstos en el ordenamiento jurídico o manifiestamente carentes de fundamento, sin
perjuicio del derecho de petición previsto por el artículo 29 de la Constitución”).
Establecido el principio general, lo importante es saber qué plazo tiene la
Administración para resolver y qué sucede si incumple dicha obligación. Estamos,
pues, en presencia de las consecuencias de la ausencia de resolución, que se regulan
en los arts. 24 y 25.
El citado art. 21, en el apartado 2, contiene un conjunto de medidas que pueden
sistematizarse de la siguiente manera:
a. En principio, el plazo máximo para resolver lo fija la norma reguladora del
procedimiento del que se trate.
b. Pero ese plazo no podrá exceder de seis meses: plazo que es, por tanto, el límite
máximo con el que puede operar la norma procedimental sectorial de la
Administración, tope que sólo podrá ser superior si así se prevé en una norma con
rango de Ley o en el Derecho de la Unión Europea.
c. Si la norma procedimental no prevé ningún plazo, se establece como plazo residual
común y máximo el de tres meses.
d. El cómputo de los plazos se llevará a cabo en los procedimientos a instancia de
parte desde la fecha en que la solicitud haya tenido entrada en el registro
electrónico de la Administración u organismo competente para su tramitación, y en
los procedimientos iniciados de oficio desde la fecha del acuerdo de iniciación.
e. En el caso de recursos interpuestos contra actos administrativos, los plazos para
resolver y notificar la resolución son 3 meses en el caso del recurso de alzada (art.
122.2), 1 mes en el de reposición (art. 124.2) y 3 meses en el de revisión (art.
126.3).
¿Qué sucede si la Administración incumple el plazo, cualquiera que sea, para resolver?
Empezaremos el análisis de este importante tema con los procedimientos iniciados a
instancia del interesado.
Ante una solicitud o un recurso frente a un acto administrativo previo, la
Administración tiene, como ya sabemos, el deber de resolver, y de hacerlo en un plazo.
Pero puede suceder que la Administración no conteste a la solicitud, a lo que hay que
atribuir unos efectos positivos o negativos. Hablamos en estos casos del silencio
administrativo en vía de petición. Pero puede suceder también que el silencio se
produzca tras la interposición por el interesado de un recurso frente a un acto
administrativo previo, hablando entonces de silencio administrativo en vía de recurso.
Cabe aquí destacar el art. 21.2, que dispone que “la estimación por silencio
administrativo tiene a todos los efectos la consideración de acto administrativo
24
finalizador del procedimiento. La desestimación por silencio administrativo tiene los

solos efectos de permitir a los interesados la interposición del recurso administrativo o
contencioso-administrativo que resulte procedente”.
• En vía de petición, lo normal ahora es que el silencio tenga efectos positivos, esto
es, estimatorios. Producidos los efectos estimatorios de la falta de resolución
expresa, se plantea el problema de las resoluciones tardías: si la Administración
contesta a la petición inicial, denegándola, cuando ya han pasado los plazos
previstos para que se produzca el silencio administrativo, ¿qué prima? La respuesta
está hoy clara: la Administración no puede resolver expresamente sino en el
mismo sentido estimatorio del silencio [art. 24.3.a) “En los casos de estimación por
silencio administrativo, la resolución expresa posterior a la producción del acto
sólo podrá dictarse de ser confirmatoria del mismo”]. Así pues, una resolución
tardía que no confirmara el sentido estimatorio del silencio sería una revocación
ilegal por no seguir los cauces previstos de los arts. 106 y 107 de la Ley.
La Ley, no obstante, prevé algunas excepciones al supuesto general del silencio
positivo. La falta de resolución expresa de una solicitud puede tener efectos
desestimatorios, fundamentalmente, en los siguientes casos (art. 24.1):
a. Cuando así lo prevea una norma con rango de Ley o una norma de Derecho de
la Unión Europea o de Derecho Internacional aplicable en España.
b. En los supuestos del ejercicio del derecho de petición del art. 29 CE.
c. También en aquellos casos cuya estimación tuviera como consecuencia que se
transfieran al solicitante o a terceros facultades relativas al dominio público o al
servicio público, impliquen el ejercicio de actividades que pudieran dañar al
medio ambiente y en los procedimientos de responsabilidad patrimonial de las
Administraciones públicas.
En todos los casos en los que, por excepción, se prevean los efectos
desestimatorios del silencio ante la falta de resolución expresa, si se quiere
obtener lo pretendido no hay más remedio que recurrir. La desestimación aquí lo
es a “los solos efectos de permitir a los interesados la interposición del recurso
administrativo o contencioso-administrativo que resulte procedente” (art. 24.2).
Así pues, una vez transcurrido el plazo del silencio (art. 24), se abre la posibilidad
del recurso. Para saber qué recurso cabe, hay que distinguir en función de que el
órgano al que se le hizo la petición sea o no de los que ponen fin a la vía
administrativa. Para saberlo será necesario acudir, con carácter general, al art. 114
y a las demás indicaciones que allí constan.
- Si se trata de un órgano cuyos actos no ponen fin a la vía administrativa, habrá
que interponer recurso de alzada ante el superior jerárquico, en los términos
de los arts. 121 y 122. Interpuesto el recurso, puede suceder que la
Administración conteste o que no conteste. En el primer caso, si la respuesta
25
sigue siendo negativa, se podrá ir ya a la jurisdicción contenciosa en el plazo

normal de dos meses (art. 46 Ley 29/1998). En el segundo, si la Administración
no contesta en el plazo de tres meses, estamos en presencia del silencio
administrativo en vía de recurso de alzada, que, por excepción, tiene efectos
positivos (siempre que no se refiera a las materias antes enumeradas en las que
el silencio es siempre negativo).
- Si se trata de un órgano cuyos actos ponen fin a la vía administrativa, se puede
acudir directamente ya a la jurisdicción contenciosa, aunque la Ley permite la
interposición potestativa del recurso de reposición (art. 123). Si se opta por
interponer directamente el recurso contencioso, el plazo para interponerlo no
es de seis meses como parece decir el art. 46.1 LJCA, sino que hay que
entender, con la última jurisprudencia (STC 52/2014), que el plazo se mantiene
abierto en tanto la Administración no cumpla con su obligación de responder,
es decir, no hay plazo. Si se opta por interponer el recurso de reposición
potestativo puede pasar que la Administración conteste denegándolo (en cuyo
caso el plazo para acudir al contencioso es el normal de dos meses: art. 46
LJCA) o que no conteste, en cuyo caso, transcurrido un mes, el silencio sigue
teniendo efectos negativos y, en consecuencia, habrá que acudir a la
jurisdicción contencioso-administrativa, reiterando la misma doctrina expuesta
más arriba a propósito del plazo abierto hasta que la Administración conteste al
recurso.
En el caso del silencio negativo, si la Administración contesta fuera de plazo, no

estará vinculada al sentido desestimatorio del silencio [art. 24.3.b) “En los casos de
desestimación por silencio administrativo, la resolución expresa posterior al
vencimiento del plazo se adoptará por la Administración sin vinculación alguna al
sentido del silencio”]. La razón es sencilla: la desestimación por silencio de una
petición no se considera un acto sino una ficción legal para permitir a la ciudadanía
el acceso al recurso. Así, la respuesta desestimatoria tardía no modifica las cosas,
sino que obliga a recurrir, y la respuesta estimatoria tardía lo que supone es evitar
un pleito.
• En vía de recurso, lo normal es que la falta de resolución expresa tenga efectos

desestimatorios. El momento en que se producen dichos efectos depende del
recurso de que se trate: 3 meses en el recurso de alzada (art. 122), 1 mes en el de
reposición (art. 124.2) y 3 meses en el de revisión (art. 126.3).
En todos estos casos hay que partir de un presupuesto implícito: un acto expreso
que el particular recurre y cuyo recurso no es contestado. He ahí el supuesto
mismo del silencio desestimatorio en vía de recurso. Pero hay una excepción ya
mencionada y que contempla el inciso final del art. 24.1: “cuando el recurso de
alzada se haya interpuesto contra la desestimación por silencio administrativo de
26
una solicitud por el transcurso del plazo, se entenderá estimado el mismo si,
llegado el plazo de resolución, el órgano administrativo competente no dictase
resolución expresa”.
18. La eficacia de los actos administrativos
La presunción de legalidad permite al acto desplegar sus efectos de forma inmediata

en tanto no se demuestre su invalidez y traslada, de este modo, al administrado la
carga de impugnarlo, bien en la vía administrativa o bien en la contencioso-
administrativa, si desea obtener su anulación y suspender temporal o definitivamente
su eficacia.
La razón última de esta presunción la encontramos en la necesidad que tiene el Estado
de ejecutar aquello que le ha sido encomendado por el legislador en aras al interés
general. Por ello, la Ley 39/2015 busca proveer al acto administrativo producido en las
condiciones exigidas de una presunción de validez y obligación de cumplimiento
inmediato.
Sentada la regla general de la eficacia inmediata de los actos administrativos, el inciso
final art. 39.1 Ley 39/2015, contiene excepciones que concreta diciendo “salvo que en
ellos se disponga otra cosa”. Esto es, la posibilidad de que el propio acto
administrativo, provisto de la presunción de legalidad, aplace el comienzo de sus
efectos, sometiéndose a un plazo, o bien condicionando la producción de los mismos a
un hecho futuro. En el apartado segundo, el citado art. 39 nos señala que la eficacia
quedará demorada cuando así lo exija el contenido del acto o esté supeditada a su
notificación, publicación o aprobación superior. Y, en el tercero que,
excepcionalmente, podrá otorgarse eficacia retroactiva a los actos cuando se dicten en
sustitución de actos anulados, y, asimismo, cuando produzcan efectos favorables al
interesado, siempre que los supuestos de hecho necesarios existieran ya en la fecha a
que se retrotraiga la eficacia del acto y ésta no lesione derechos o intereses legítimos
de otras personas.
19. La notificación y la publicidad del acto administrativo
La notificación consiste en la comunicación formal del acto administrativo de que se

trate. Constituye, pues, una garantía tanto para la Administración como para los
administrados. Es, por tanto, una cuestión fundamental y, como tal, está sometida a
prescripciones detalladas que regulan los arts. 40 a 46 de la Ley 39/2015.
Normalmente la ausencia de notificación o una notificación defectuosa no produce
efectos y, en consecuencia, el interesado, si quiere, puede no darse por notificado.
Pero, ¿qué hay que entender por notificación defectuosa? La respuesta están en la
propia Ley, en cuyo art. 40.2 se dice que la notificación “deberá contener el texto
íntegro de la resolución, con indicación de si pone fin a la vía administrativa o no, la
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expresión de los recursos que procedan […], el órgano ante el que hubieran de
presentarse y el plazo para interponerlos”. Así, toda notificación que no reúna estos
requisitos es una notificación defectuosa. Ahora bien, no toda notificación defectuosa
conlleva los mismos efectos, pues si ésta contiene el texto íntegro del acto pero omite
alguno de los demás requisitos, sí surte un limitado efecto “a partir de la fecha en que
el interesado realice actuaciones que supongan el conocimiento del contenido y
alcance de la resolución” o si interpone “cualquier recurso que proceda” (art. 40.3).
Esta regulación detallista responde al principio de buena fe en las relaciones de las
Administraciones públicas con los ciudadanos.
❖ ¿Qué actos se deben notificar? La respuesta a este interrogante se halla en el art.
40.1: las resoluciones y actos administrativos que afecten a los interesados. Siendo
como son las resoluciones actos administrativos definitivos (art. 88), esto es, actos
que terminan un procedimiento, la referencia adicional a los “actos
administrativos” supone que se incluyen también como objeto de la notificación
los actos no definitivos, es decir, los actos de trámite. En general, puede concluirse
que hay que notificar todos aquellos actos con incidencia externa a la propia
organización que afecten a derechos o intereses de la persona de que se trate.
❖ ¿A quién se debe notificar? “A los interesados” (art. 40.1), lo que remite a lo
dispuesto en los arts. 4 a 8, donde se alude a la posibilidad de un representante
(art. 5), se prevé el supuesto de pluralidad de interesados (art. 7) y se contempla el
caso de que aparezcan otros nuevos (art. 8). Cuando se trate de actuaciones que
afecten a una pluralidad de interesados, se debe notificar a todos ellos, salvo el
supuesto de una “pluralidad indeterminada de personas” [art. 45.1.a)], en cuyo
caso la notificación es sustituida por la publicación.
❖ ¿Cuál debe ser el contenido de la notificación? Como ya hemos dicho, la
notificación deberá contener el texto íntegro de la resolución, indicación de si
dicho acto pone fin o no a la vía administrativa o, lo que es lo mismo, si frente al
acto en cuestión cabe o no el recurso de alzada. Deberá indicar, asimismo, los
recursos que procedan, órgano ante el que hayan de presentarse y plazo para
interponerlos.
❖ ¿Cómo ha de practicarse la notificación?
En los procedimientos iniciados a solicitud del interesado, la notificación se
practicará por el medio señalado por aquél, salvo cuando se trate de supuestos o
personas que tienen la obligación de relacionarse electrónicamente con la
Administración (art. 41.3). Cuando no fuera posible realizar la notificación de
acuerdo con lo señalado en la solicitud del interesado, aquélla se practicará “en
cualquier lugar adecuado a tal fin, y por cualquier medio que permita tener
constancia de la recepción por el interesado o su representante, así como de la
fecha, la identidad y el contenido del acto notificado”. El lugar “adecuado” ha sido
tradicionalmente una cuestión controvertida, por lo que, en todo caso, debe
28
postularse que se intente lo primero en el domicilio personal (o social, en el caso

de personas jurídicas) de no haberse indicado antes otra cosa.
En los procedimientos iniciados de oficio, el criterio del domicilio para las
notificaciones convencionales debería primar y a eso parece apuntar ahora el art.
41.4 de la Ley.
Las notificaciones convencionales se pueden realizar por cualquier medio que
permita tener constancia de su envío, recepción o acceso, fecha, identidad y
contenido del acto notificado (art. 41.1).
En cuanto al tiempo, toda notificación “deberá ser cursada dentro del plazo de diez
días a partir de la fecha en que el acto haya sido dictado” (art. 40.2). En la
interpretación de un precepto similar de la Ley anterior, el incumplimiento de
dicho plazo no ha solido tener excesiva importancia habida cuenta de que no ha
sido considerado determinante de la nulidad del acto. Sólo tendrá trascendencia si
se pudiera demostrar que la dilación ha perjudicado algún otro derecho y, por eso,
incide en la producción de un daño indemnizable. O en la medida, poco probable,
que afecte al plazo máximo para resolver y tenga consecuencias desde el punto de
vista de caducidad del procedimiento o de la producción del silencio
administrativo.
En cuanto a la manera concreta de practicar la notificación, que es la cuestión
fundamental, hay que estar a la regulación contenida en los arts. 42 y 43,
distinguiendo el supuesto de las notificaciones en papel y las notificaciones
electrónicas:
En el caso de notificaciones en papel que se practiquen en el domicilio del
interesado, la notificación deberá efectuarse personalmente. De no estar el
interesado, se podrá hacer cargo de ella cualquier persona mayor de catorce años
que se encuentre en el domicilio y haga constar su identidad. El art. 42.2 añade en
términos muy detallados que “si nadie se hiciera cargo de la notificación, se hará
constar esta circunstancia en el expediente, junto con el día y la hora en que se
intentó la notificación, intento que se repetirá por una sola vez y en una hora
distinta dentro de los tres días siguientes […]. Si el segundo intento también
resultara infructuoso, se procederá en la forma prevista en el art. 44”, es decir, la
notificación se efectuará por medio de anuncio publicado en el BOE.
En el caso de notificaciones electrónicas, éstas “se practicarán mediante
comparecencia en la sede electrónica de la Administración u Organismo actuante,
a través de la dirección electrónica habilitada única o mediante ambos sistemas,
según disponga cada Administración u Organismo” (art. 43.1).
La Ley contempla expresamente el supuesto de rechazo de la notificación y el más
frecuente de que nadie se haga cargo de la notificación convencional efectuada en
el domicilio. En este segundo caso se llevarán a cabo los intentos de notificación a
que se refiere el art. 42.2 y en última instancia la notificación se hará mediante
anuncio en el BOE. En caso de rechazo de la notificación, se hará constar en el
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expediente y se tendrá por efectuado el trámite siguiéndose el procedimiento.

Pero si no es el interesado o su representante quienes rechazan la notificación, no
se seguirá la consecuencia prevista en el art. 41.2 (tener por efectuado el trámite).
De modo que si quienes rechazan hacerse cargo de la notificación son otras
personas que se hallen en el domicilio estaremos ante el supuesto general del
intento frustrado de la práctica de la notificación, que se sustituirá mediante
anuncios en el BOE en los términos del art. 44.
En cuanto a la notificación mediante anuncios publicados en el periódico oficial, en
efecto, la Ley 39/2015 contempla la publicación en el BOE como alternativa
obligatoria a la notificación en una serie de supuestos, que son los siguientes:
- Cuando los interesados en un procedimiento sean desconocidos.
- Cuando se ignore el lugar de la notificación.
- Cuando, intentada la notificación de acuerdo con el art. 42.2, no se hubiera
podido practicar.
Con independencia de los supuestos mencionados en los que la notificación

infructuosa tiene como alternativa el anuncio en el BOE, la Ley contempla la
publicación como alternativa directa a la notificación y surtiendo sus mismos efectos
en los siguientes casos:
- Cuando así se establezca en las normas que regulen un determinado
procedimiento o “cuando lo aconsejen razones de interés público apreciadas por el
órgano competente” (art. 45.1). Este último supuesto plantea la duda de si
también entonces la publicación surte los efectos de la notificación. Entendemos
que no, porque si el acto debe notificarse, la publicación no excluye ni sustituye a
la notificación personal.
- Cuando el acto tenga por destinatarios una pluralidad indeterminada de personas
[art. 45.1.a)]. Se trata de los llamados actos generales.
- Deben también publicarse los actos integrantes de procedimientos selectivos o de
concurrencia competitiva de cualquier tipo (oposiciones, concursos, etc.).
La Ley explicita que la publicación deberá contener los mismos elementos que se
prevén para la notificación según el art. 40.2. Además, la publicación no debe hacerse
necesariamente, como en el caso del art. 44, en el BOE. Se realizará “en el diario oficial
que corresponda, según cual sea la Administración de la que proceda el acto a
notificar”.
Cabe añadir ahora la precisión del art. 47, según el cual cuando el interesado fuera
notificado por distintos cauces, “se tomará como fecha de notificación la de aquélla
que se hubiera producido en primer lugar”.
30
20. La suspensión de los actos administrativos
Uno de los privilegios con que cuenta la Administración es el conocido como

autotutela ejecutiva, lo que significa que la Administración puede llevar a la
práctica sus decisiones –ejecutar sus actos– desde el momento en que se dictan, salvo
que una norma establezca lo contrario. La ejecución de los actos se puede llevar a cabo
aún con la oposición de sus destinatarios, mediante los medios de ejecución forzosa.
La justificación de ello, a falta de un respaldo constitucional más explícito, puede
encontrarse en el principio de eficacia como directriz de actuación de la
Administración en su servicio a los intereses generales (art. 103.1 CE). La ejecución de
los actos es, además, independiente de que se encuentren recurridos en la vía
administrativa o en la jurisdiccional, a fin de comprobar su adecuación a la legalidad.
La excepción a la ejecución inmediata viene determinada por los supuestos de
suspensión de la ejecutividad de los actos administrativos, que puede producirse
cautelarmente tanto en la vía administrativa de recurso como en la jurisdiccional
contencioso-administrativa.
La eficacia de un acto cesa definitivamente cuando dicho acto es anulado, pero la
eficacia puede cesar también de manera provisional, es decir, puede quedar
suspendida mientras se tramita un recurso o se lleva a cabo una revisión de oficio. La
razón de esa posibilidad es múltiple y va desde la necesidad de garantizar que el objeto
del recurso siga existiendo cuando éste se resuelva hasta ponderar los beneficios que
para la Administración supone la ejecución del acto.
La regla general es que la interposición de un recurso administrativo (o, en su caso,
judicial), no supone la suspensión automática del acto recurrido, pero la suspensión es
posible: la puede decidir la Administración (art. 117) o los tribunales si se ha
interpuesto el recurso contencioso.
Así, la Administración podrá suspender la ejecución del acto impugnado cuando de la
ejecución pudiesen derivarse perjuicios para el particular que sean de imposible
reparación, o cuando el recurso se funde en alguno de los motivos de nulidad de pleno
derecho de los referidos en el art. 47 LPAC.
En cualquier caso, si la Administración no resuelve la petición de suspender en un
plazo de 30 días, se entiende suspendida la ejecución por silencio administrativo
positivo.
En la vía jurisdiccional de recurso contencioso-administrativo es posible también que
se acuerde la suspensión de la ejecución de los actos administrativos, como una de las
medidas cautelares que posibilita la LJCA, cuando la ejecución del acto pudiera hacer
perder al recurso su finalidad legítima.
Tanto en la vía administrativa como en la jurisdiccional, puede supeditarse la medida
de suspensión a la prestación de caución o garantía suficiente, para cubrir los
perjuicios que pudiesen causarse al interés público o de terceros, o para asegurar
debidamente el pago de lo debido.
31
21. La ejecución forzosa de los actos administrativos: régimen general
La consecuencia última de la autotutela es el privilegio de la Administración de poder

obligar a ejecutar el acto administrativo de manera forzosa. Así pues, salvo que se
suspenda la eficacia del acto en los términos que ya se han expuesto, la autotutela
conlleva no sólo la presunción de validez de los actos, sino también, como decimos, la
posibilidad de su ejecución forzosa. La Ley regula en detalle la ejecución y explicita los
distintos medios que se prevén (arts. 97 a 104) y que la Administración utilizará, en su
caso, en función del tipo de actos de que se trate.
De acuerdo con el artículo 97, “las Administraciones Públicas no iniciarán ninguna
actuación material de ejecución de resoluciones que limite derechos de los
particulares sin que previamente haya sido adoptada la resolución que le sirva de
fundamento jurídico”. Por su parte, el art. 98, dispone establece unos supuestos que
constituyen excepciones al principio de ejecutoriedad de los actos administrativos:
“Los actos de las Administraciones Públicas sujetos al Derecho Administrativo serán
inmediatamente ejecutivos, salvo que:
a) Se produzca la suspensión de la ejecución del acto.
b) Se trate de una resolución de un procedimiento de naturaleza sancionadora
contra la que quepa algún recurso en vía administrativa, incluido el potestativo
de reposición.
c) Una disposición establezca lo contrario.
d) Se necesite aprobación o autorización superior”.
Y, finalmente, el art. 99 establece que, previo apercibimiento, “las Administraciones

Públicas, a través de sus órganos competentes en cada caso, podrán proceder a la
ejecución forzosa de los actos administrativos, salvo en los supuestos en que se
suspenda la ejecución de acuerdo con la Ley, o cuando la Constitución o la Ley exijan la
intervención de un órgano judicial”.
22. Los medios de ejecución forzosa de los actos administrativos
La Ley regula en detalle la ejecución y explicita los distintos medios que se prevén
(arts. 97 a 104) y que la Administración utilizará, en su caso, en función del tipo de
actos de que se trate. Son los siguientes:
1. Apremio sobre el patrimonio (art. 101). Éste es un medio aplicable a los casos en
los que el cumplimiento del acto que se ejecuta consista en satisfacer una cantidad
líquida. Es, en definitiva, el embargo de los bienes del deudor siguiendo el
procedimiento de apremio que regula hoy la Ley General Tributaria y el
Reglamento de recaudación, y conduce, pues, a la posterior venta de esos bienes
por parte de la Administración para cubrir la deuda y sus eventuales intereses. Una
32
vez conseguido eso –en definitiva, ejecutado el acto inicial–, se levantará el

embargo.
2. Ejecución subsidiaria (art. 102). Es el medio a seguir cuando se trate de la
ejecución de actos que, por no ser personalísimos, puedan ser realizados por
sujeto distinto del obligado, supuesto en el que las Administraciones Públicas
realizan el acto, por sí o a través de las personas que determinen (p. ej., una
empresa privada), a costa del obligado y el importe de los gastos, daños y
perjuicios se exige mediante apremio sobre el patrimonio. Ejemplo típico es el acto
consistente en la orden de derribo de una vivienda que el interesado no lleva a
cabo.
3. Multa coercitiva (art. 103). Es un medio específico para ejecutar obligaciones
personalísimas y otros supuestos tasados que enumera el precepto mencionado.
Para poder aplicar este medio es preciso que lo autoricen las leyes sectoriales
reguladoras de un concreto ámbito material, que fijarán también la cuantía de las
multas. Estas multas no son multas sancionatorias, sino medios para obligar al
interesado que debe cumplir el acto. Pueden ser reiteradas e incluso crecientes,
hasta que éste se convenza de que tiene que cumplir el acto so pena de seguir
recibiendo multas cuya ejecución se podrá llevar a cabo mediante el apremio sobre
el patrimonio.
4. Compulsión sobre las personas o utilización de la fuerza física (art. 104). Es propia
de los actos que supongan una obligación personalísima de no hacer. Es, en
definitiva, la utilización de la coacción física para retirar una pancarta, disolver una
manifestación ilegal, expulsar a una persona de un determinado lugar, etc. Todo
ello, claro, después de darle la oportunidad de hacerlo voluntariamente y “en los
casos en que la ley expresamente lo autorice, y dentro siempre del respeto debido
a su dignidad y a los derechos reconocidos en la Constitución”.
23. La nulidad del acto administrativo
La Administración puede actuar ilegalmente. Puede dictar actos administrativos que

estén viciados, que sean contrarios a la Ley, que no hayan seguido el procedimiento
previsto, que no hayan respetado el orden competencial, que incurran en desviación
de poder, etc. La Ley 39/2015, siguiendo la pauta de lo que sucede también en el
ámbito del Derecho privado, diferencia y clasifica todos esos vicios o irregularidades en
dos grandes tipos: los supuestos de nulidad (art. 47) y anulabilidad (art. 48).
“1. Los actos de las Administraciones Públicas son nulos de pleno derecho en los casos
siguientes:
a) Los que lesionen los derechos y libertades susceptibles de amparo
constitucional [es decir, arts. 14 a 29 CE].
b) Los dictados por órgano manifiestamente incompetente por razón de la materia
o del territorio [no por razón de la jerarquía].
33
c) Los que tengan un contenido imposible. [No es muy frecuente encontrar

ejemplos reales de actos “de contenido imposible”, que suelen predicarse de
raros supuestos de imposibilidad física].
d) Los que sean constitutivos de infracción penal o se dicten como consecuencia
de ésta.
e) Los dictados prescindiendo total y absolutamente del procedimiento legalmente
establecido o de las normas que contienen las reglas esenciales para la
formación de la voluntad de los órganos colegiados.
f) Los actos expresos o presuntos contrarios al ordenamiento jurídico por los que
se adquieren facultades o derechos cuando se carezca de los requisitos
esenciales para su adquisición.
g) Cualquier otro que se establezca expresamente en una disposición con rango de
Ley. [Cláusula abierta].
2. También serán nulas de pleno derecho las disposiciones administrativas que

vulneren la Constitución, las leyes u otras disposiciones administrativas de rango
superior, las que regulen materias reservadas a la Ley, y las que establezcan la
retroactividad de disposiciones sancionadoras no favorables o restrictivas de derechos
individuales”.
En cuanto a los efectos de la nulidad, éstos son ex tunc, es decir, se retrotraen al
momento en que el acto se dictó (aunque los arts. 50 y 51 de la Ley contemplan la
posibilidad de conservar ciertas consecuencias, derivaciones o trámites del acto
viciado). Es razonable que así sea, que se conserven actos derivados de otro que,
tiempo después, es declarado nulo. Piénsese en un supuesto extremo: que se anula el
nombramiento de un Catedrático porque se descubre que no era doctor, requisito
imprescindible, y que la Administración procede a revisar de oficio el citado
nombramiento. ¿Deberían anularse, por consecuencia de tal anulación, todos los
aprobados con que dicho profesor ha calificado a sus alumnos a lo largo de los años?
La naturaleza de las cosas y el sentido común imponen una respuesta negativa a pesar
de que nos hallemos ante un supuesto de nulidad con efectos, teóricamente, ex tunc.
En todo caso, la nulidad o la anulabilidad deben ser declaradas, bien por la
Administración (a su iniciativa mediante la llamada revisión de oficio, o al estimar un
recurso administrativo interpuesto frente al acto), bien por los tribunales de la
jurisdicción contencioso-administrativa una que se interponga, cuando proceda, el
correspondiente recurso. Porque si la supuesta nulidad no se declara, funciona la
autotutela, es decir, el acto se presume válido, es eficaz y puede, teóricamente, ser
ejecutado de manera forzosa (arts. 38, 39 y 98).
Hay que hacer, finalmente, una precisión más. En teoría, los vicios de nulidad no se
sanan por el transcurso del tiempo, lo que postularía que el plazo para recurrir este
tipo de actos estuviera permanentemente abierto. Pero como eso choca con el
principio de seguridad y, además, implicaría que no hubiera plazos para recurrir
34
porque, a priori, no se sabe si el juez declarará el acto nulo, anulable o perfectamente

legal, la reacción frente a todos los actos presuntamente ilegales está sometida a
plazos rigurosos. De modo que si no se recurre el acto en plazo se pierde la posibilidad
de hacerlo. Esto no supone que el acto nulo se convalide o sane por el transcurso del
tiempo porque hay todavía una última posibilidad: la Administración podrá anularlo en
cualquier momento (art. 106: revisión de oficio) y el interesado, que ya no puede
recurrir porque se le han pasado los plazos, podrá pedirle a la Administración que
ponga en marcha sus facultades revocatorias (art. 106.1: “a solicitud del interesado”,
lo que se suele denominar “acción de nulidad”).
24. La anulabilidad del acto administrativo
La Administración puede actuar ilegalmente. Puede dictar actos administrativos que

estén viciados, que sean contrarios a la Ley, que no hayan seguido el procedimiento
previsto, que no hayan respetado el orden competencial, que incurran en desviación
de poder, etc. La Ley 39/2015, siguiendo la pauta de lo que sucede también en el
ámbito del Derecho privado, diferencia y clasifica todos esos vicios o irregularidades en
dos grandes tipos: los supuestos de nulidad (art. 47) y anulabilidad (art. 48).
“1. Son anulables los actos de la Administración que incurran en cualquier infracción
del ordenamiento jurídico, incluso la desviación de poder [véase art. 70.2 LJCA].
2. No obstante, el defecto de forma sólo determinará la anulabilidad cuando el acto
carezca de los requisitos formales indispensables para alcanzar su fin o dé lugar a la
indefensión de los interesados.
3. La realización de actuaciones administrativas fuera del tiempo establecido para ellas
sólo implicará la anulabilidad del acto cuando así lo imponga la naturaleza del término
o plazo”.
Los efectos de los vicios de anulabilidad se producen ex nunc, es decir, desde ahora,
desde el momento en que se declaran, lo que supone la conservación de todos los
efectos que con anterioridad se hubieran podido producir.
En todo caso, importa destacar que la nulidad o la anulabilidad deben ser declaradas,
bien por la Administración (a su iniciativa mediante la llamada revisión de oficio, o al
estimar un recurso administrativo interpuesto frente al acto), bien por los tribunales
de la jurisdicción contencioso-administrativa una que se interponga, cuando proceda,
el correspondiente recurso. Porque si la supuesta nulidad no se declara, funciona la
autotutela, es decir, el acto se presume válido, es eficaz y puede, teóricamente, ser
ejecutado de manera forzosa (arts. 38, 39 y 98).
Hay que hacer, finalmente, una precisión más. En teoría, los vicios de nulidad no se
sanan por el transcurso del tiempo. Sin embargo, para los vicios de anulabilidad, el art.
52 se refiere a la convalidación, estableciendo lo siguiente:
“1. La Administración podrá convalidar los actos anulables, subsanando los vicios de
que adolezcan.
35
2. El acto de convalidación producirá efecto desde su fecha, salvo lo dispuesto en el

artículo 39.3 para la retroactividad de los actos administrativos.
3. Si el vicio consistiera en incompetencia no determinante de nulidad, la convalidación
podrá realizarse por el órgano competente cuando sea superior jerárquico del que
dictó el acto viciado.
4. Si el vicio consistiese en la falta de alguna autorización, podrá ser convalidado el
acto mediante el otorgamiento de la misma por el órgano competente”.
LOS CONTRATOS DEL SECTOR PÚBLICO
La actividad de las Administraciones públicas se clasifica en formalizada (la aprobación

de disposiciones reglamentarias, el dictado de actos administrativos y la celebración de
contratos) y no formalizada (actuaciones puramente materiales, como la disolución
policial de una manifestación que genera problemas de seguridad u orden público o la
prestación de la asistencia sanitaria a los usuarios de un hospital público). Mientras
que las primeras son fruto de un procedimiento, las segundas no son el resultado de
un procedimiento pautado legalmente, si bien es evidente que están sometidas al
ordenamiento jurídico y obedecen a ciertas reglas cuyo cumplimiento es susceptible
de control jurisdiccional.
El régimen de los contratos del sector público es en buena parte consecuencia de la
acción legislativa de la Unión Europea, que en los últimos tiempos ha aprobado una
serie de directivas cuyo plazo de transposición concluyó el pasado abril de 2016.
España no las ha transpuesto hasta la Ley 9/2017, de Contratos del Sector Público,
norma muy extensa y de elevada dificultad.
La tardanza ha obedecido a razones estrictamente políticas (disolución Cortes
Generales, Gobierno en funciones durante muchos meses, etc.). Cabe recordar, así,
que sin la tarea estatal de transposición, las directivas no producen, en principio,
efectos jurídicos, aunque el Tribunal de Justicia de la Unión Europea ha establecido
que, expirado el plazo de transposición sin que el Estado las haya incorporado a su
ordenamiento interno, las directivas surten efecto directo y pueden ser invocadas por
los ciudadanos ante las jurisdicciones nacionales si se dan ciertas condiciones.
Corresponde en exclusiva al Estado la competencia sobre la materia legislación básica
sobre contratos y concesiones administrativas (art. 149.1.18ª CE). Que la competencia
estatal se refiera a la legislación básica sugiere que las comunidades autónomas
disponen de margen para el desarrollo normativo de la materia, pero lo cierto es que
apenas han legislado sobre ella.
La Ley 9/2017 entró en vigor, salvo excepciones muy específicas, el 9 de marzo de
2018. Vamos a referirnos a ella prescindiendo de la regulación de numerosos aspectos
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cuya comprensión requiere un elevadísimo grado de especialización en la materia, de

ahí que nos limitemos a lo realmente esencial.
Antes de entrar en materia, debemos señalar un punto de máxima importancia: vamos
a hablar de contratos, figura central del Derecho privado. Los contratos que celebran
las diversas administraciones públicas, y en general los diversos entes públicos,
obedecen genéticamente a la esencia de la institución contractual: son negocios
jurídicos bilaterales en virtud de los cuales las partes consisten en obligarse a dar o
hacer algo (art. 1254 CC). Ahora bien, la contratación pública obedece a reglas
institucionales propias y distintas de la civil. Si hablamos de contratos celebrados entre
un ente público y un particular (generalmente una empresa), es evidente que la
condición jurídico-pública de una de las partes repercute sobre el régimen de la
relación contractual, que no puede obedecer a la autonomía de la voluntad en la
medida en que ésta no puede predicarse de la Administración, sometida al principio de
legalidad y constitucionalmente obligada a satisfacer los intereses generales (art. 103.1
CE).
Pero tal circunstancia no impide afirmar que los contratos públicos sean auténticos
contratos; la presencia de una Administración pública introduce elementos de Derecho
público muy considerables, pero la esencia de la figura contractual permanece: las
prestaciones a que se obligan las partes que, voluntariamente, entran en relación. El
contratista a dar o hacer algo conforme a lo pactado (construir una obra, suministrar
bienes, gestionar un servicio público, etc.) y la Administración a retribuirle.
Finalmente, debemos también aludir a las razones que justifican la existencia de esta
figura jurídica. La Administración celebra contratos por motivos de orden práctico; la
satisfacción efectiva de muchos fines de interés público o general requiere tareas,
operaciones y actividades materiales altamente especializadas para cuya ejecución las
Administraciones públicas no están capacitadas, pues carecen de medios para ello.
También sucede que en ocasiones los servicios públicos pueden prestarse más
eficazmente a través de un contratista interpuesto, etc. Son estas necesidades
fundamentales las que han justificado históricamente y justifican hoy en día el recurso
a la contratación por parte de los entes públicos.
25. Objeto y finalidad de la LCSP
La LCSP tiene por objeto regular la contratación del sector público a fin de “garantizar
que se ajusta a los principios de libertad de acceso a las licitaciones, publicidad y
transparencia en los procedimientos y no discriminación e igualdad de trato entre los
licitadores” y “asegurar una eficiente utilización de los fondos públicos […]” (art. 1.1).
Tales objetivos son difícilmente cuestionables. El primero conecta con los
procedimientos de selección de los contratistas, que deben ser transparentes y estar
presididos por la libre concurrencia. El segundo se relaciona con la racionalización del
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gasto público (principios de eficiencia y economía del art. 31.2 CE), que debemos
relacionar actualmente con las reglas de la estabilidad presupuestaria (art. 135 CE).
Ahora bien, conviene mencionar que el precio en sí no es el único factor que se
considera. Por lo pronto, la Ley desconfía de las llamadas “ofertas anormalmente
bajas” (art. 149), lo que es una sabia actitud, pues pueden ocultar defectos o encubrir
el ahorro por parte del empresario de costes laborales o sociales.
Además, la LCSP no es insensible a la incorporación de criterios sociales y
medioambientales en términos generales. El factor principal de adjudicación es el de la
mejor relación calidad-precio, pero a la hora de señalar los criterios cualitativos
pueden incluirse aspectos medioambientales o sociales. Se trata de un aspecto
importante, pues en el Derecho de la Unión Europea se ha instalado la idea de que la
contratación pública no constituye únicamente un modo de adquirir bienes y servicios,
sino que también ha de ser una herramienta para la consecución de fines públicos de
relevancia como los de orden social, ambiental o de investigación.
Junto a lo dicho, la Ley tiene igualmente por objeto “la regulación del régimen jurídico
aplicable a los efectos, cumplimiento y extinción de los contratos administrativos, en
atención a los fines institucionales de carácter público que a través de los mismos se
tratan de realizar” (art. 1.2). Adviértase ya que los contratos administrativos son una
subespecie de los contratos del sector público, y que desde la perspectiva del Derecho
administrativo dicho régimen jurídico es en extremo relevante.
26. Ámbito subjetivo de aplicación de la LCSP
El ámbito subjetivo de aplicación de la Ley se delimita a partir de tres conceptos

distintos: sector público, Administraciones públicas y poderes adjudicadores.
1. A los efectos de la Ley, forman parte del sector público una pluralidad de
entidades enumeradas en el art. 3.1; de entrada, las Administraciones públicas
territoriales, pero también las entidades gestoras de la Seguridad Social, los
organismos autónomos, las universidades públicas, y otras más.
Los contratos onerosos que celebren estas entidades son contratos del sector
público y están sometidos a la LCSP.
2. A los efectos de la Ley, tienen la consideración de Administraciones públicas la
Administración General del Estado, las administraciones de las comunidades
autónomas, las ciudades autónomas de Ceuta y Melilla, las entidades que integran
la Administración local, los organismos autónomos, las universidades públicas, etc.
Los contratos que celebren estas entidades que son Administraciones públicas son
los contratos administrativos propiamente dichos, sin perjuicio de que puedan
concertar contratos de Derecho privado en los términos que más adelante
expondremos.
3. Junto al sector público (art. 3.1) y a las Administraciones públicas, que forman
parte de él (art. 3.2), el apartado 3 del mismo artículo alude a los poderes
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adjudicadores. Es una noción cuyo origen se encuentra en el Derecho de la Unión

Europea y en la que se incluyen las Administraciones públicas y otras entidades
diversas, como las fundaciones públicas, las entidades con personalidad jurídica
(pública o privada) creadas para satisfacer necesidades de interés general, los
partidos políticos, sindicatos, etc.
Antes que identificar con exactitud cuáles son estos poderes adjudicadores
conviene comprender la funcionalidad del concepto. La idea a la que obedece es la
siguiente: es obvio y no se discute que deben estar sujetas a las normas de la
contratación pública las Administraciones públicas propiamente dichas, pero se
considera que también han de estarlo las organizaciones que, aun independientes
de aquéllas, cumplen funciones de interés general o están sometidas a control
público. El motivo de dicha sujeción es que estos sujetos desarrollan tareas que
trascienden de las de naturaleza privada y están vinculados al ejercicio de
funciones públicas o bajo la influencia de Administraciones públicas.
Desde luego, no todos los poderes adjudicadores son Administraciones públicas,
aunque todas las Administraciones públicas son poderes adjudicadores.
27. Ámbito objetivo de aplicación de la LCSP
La legislación reguladora de los contratos de la Administración ha basculado

tradicionalmente sobre una sencilla clasificación: los contratos son administrativos o
son privados, estando los primeros regulados por el Derecho administrativo y los
segundos por el Derecho privado, sin perjuicio de que ciertos aspectos de éstos vengan
disciplinados por las normas administrativas (los llamados actos separables). Y entre
los contratos administrativos, se ha distinguido entre los nominados o típicos (obra
pública, gestión de servicios públicos y suministros) y los innominados o atípicos
(cualesquiera otros que una ley declare que son administrativos por su vinculación al
desenvolvimiento de un servicio público o por estar directamente relacionados con la
satisfacción de intereses públicos).
Esos criterios clasificatorios siguen siendo válidos y conservan su utilidad, pero no son
los únicos a considerar, puesto que el legislador utiliza otros que se yuxtaponen a ellos:
• Según el art. 2.1, “[s]on contratos del sector público y, en consecuencia, están
sometidos a la presente Ley […], los contratos oneroso, cualquiera que sea su
naturaleza jurídica, que celebren las entidades enumeradas en el art. 3”, de donde
deducimos lo siguiente:
o Contrato del sector público es la denominación de todos los onerosos que
celebren las entidades a las que nos hemos referido anteriormente (entidades
del sector público, entidades del sector público que son, además,
Administraciones públicas, y poderes adjudicadores).
o Es requisito esencial que el contrato sea oneroso, es decir, que el contratista
obtenga algún tipo de beneficio económico.
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o Que el contrato sea del sector público y esté sometido a la LCSP no prejuzga su
naturaleza jurídica. Según cual sea ésta, la sujeción a la Ley será mayor o
menor, pero del hecho de tratarse de un contrato del sector público no se sigue
que sea administrativo; podrá serlo o no.
• También están sujetos a la LCSP los llamados contratos subvencionados, que se
caracterizan por lo siguiente:
o Son contratos de obras o de servicios celebrados por personas físicas o jurídicas
a las que no se aplica la LCSP porque no están incluidas en el art. 3.
o Pero la LCSP se aplica si concurren dos condiciones (art. 23):
▪ Cuando al menos el 50% de su importe sea subvencionado de forma directa
por alguna entidad que tenga consideración de poder adjudicador.
▪ Cuando los contratos pertenecen a la categoría de los sujetos a una
regulación armonizada porque alcanzan un valor económico determinado.
No son contratos del sector público porque el sujeto contratante es una persona
física o jurídica que no figura en el elenco de entidades del art. 3, pero como un
poder adjudicador subvenciona directamente una parte notable de su importe,
están sujetos a una Ley como la de Contratos del Sector Público.
• A la inversa, la Ley relaciona las relaciones, contratos y negocios jurídicos
excluidos de su ámbito de aplicación (arts. 4 a 11). El criterio de la exclusión se
funda en la materia, no en que el contratante pertenezca al sector público. Así,
destacan los contratos relativos a la defensa y la seguridad, los negocios jurídicos
sobre bienes públicos, etc. Es importante precisar que, según el art. 4, tales
relaciones, contratos y negocios jurídicos se rigen por sus normas especiales; no
obstante, los principios de la LCSP se aplicarán “para resolver las dudas y lagunas
que pudieran presentarse”, de modo que pueden ser de utilidad hermenéutica.
• Los contratos del sector público (es decir, los onerosos, sea cual sea su naturaleza
jurídica, que realicen las entidades del art. 3) más importantes son los típicos o
nominados, a los que se refiere el art. 12 LCSP:
o Los contratos de obras tienen por objeto la construcción de un inmueble o su
demolición, o la ejecución de trabajos sobre bienes de aquella naturaleza.
También la realización de trabajos que modifiquen la forma o sustancia del
terreno o de su vuelo o la mejora del medio natural.
o Los contratos de concesión de obras tienen por objeto la realización de la
prestaciones características del contrato de obras, pero se distinguen de éstos
en la forma de remunerar al contratista. En el contrato de obras el empresario
percibe una cantidad a cambio de la ejecución de la obra, mientras que en el
contrato de concesión de obras la contraprestación consiste o en el derecho a
explotar la obra o en el derecho a explotarla acompañado de un precio. Un
ejemplo ayuda a comprender la cuestión: la construcción de una carretera es
una actividad típica de obra pública; si el contratista se limita a ejecutarla a
cambio de un precio, el contrato será de obras, pero si la remuneración
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consiste total o parcialmente en el derecho a explotar la vía, será un contrato

de concesión de obras, lo que sucede cuando los usuarios de la vía pública
abonan un peaje cada vez que acceden a ella (autopistas).
o Los contratos de concesión de servicios tienen por objeto la gestión de un
servicio a cambio de una explotación del mismo o de ella y el abono adicional
de un precio. Por ejemplo, la gestión por una empresa del servicio público de
transportes urbanos o del de recogida de basuras. El servicio sigue siendo de
titularidad administrativa, pero su prestación a los ciudadanos se hace a través
de un concesionario interpuesto.
o Los contratos de suministro tienen por objeto la compra o arrendamiento de
productos o bienes muebles. Así, p. ej., los ordenadores que adquiere una
Universidad para su instalación en las aulas, los vehículos del cuerpo de policía
local, etc.
o Los contratos de servicios tienen por objeto prestaciones de hacer, que el
contratista realiza a favor de la Administración. Por ejemplo, el contrato por el
que una empresa se ocupa de la limpieza de los edificios de las facultades de
una Universidad, o de preparar la comida que se sirve a los pacientes en el
hospital.
No sin mencionar que hay contratos mixtos en la medida en que contienen
prestaciones correspondientes a más de uno de los citados, debemos insistir ahora
en que estos contratos del sector público pueden ser de naturaleza administrativa
o no.
• Existen los llamados contratos sujetos a una regulación armonizada (SARA). Son,
siempre, contratos de obras, de concesión de obras, de concesión de servicios, de
suministro o de servicios, cuando concurran las dos circunstancias siguientes (art.
19):
- que la entidad contratante sea un poder adjudicador en el sentido del art. 3
LCSP.
- que su valor estimado alcance o supere la cuantía señalada legalmente.
Que un contrato pertenece a la categoría de los sujetos a regulación armonizada
significa que le son de aplicación las directivas comunitarias sobre contratación del
sector público y, por tanto, la LCSP que las transpone al ordenamiento nacional.
Ello no predetermina su naturaleza jurídica (administrativa o no), pero supone que
están concernidos por las reglas legales (y europeas) que disciplinan la
contratación del sector público. No obstante, los contratos de escasa cuantía
(entiéndase la expresión en términos relativos) no requieren la atención del
legislador europeo.
• Por último, los contratos del sector público pueden estar sometidos a un régimen
jurídico de Derecho administrativo o de Derecho privado (art. 24), es decir,
pueden ser contratos administrativos o contratos privados.
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Ya hemos advertido en varias ocasiones que el hecho de que un contrato sea del
sector público depende únicamente de su carácter oneroso y de que lo celebre
alguna de las entidades enumeradas en el art. 3 de la Ley. Además, debemos
considerar si está o no sujeto a regulación armonizada. Pues bien, ahora se trata de
delimitar cuál es el régimen jurídico del contrato, lo que está en función de su
naturaleza administrativa o privada. La LCSP va a ser siempre aplicable, pero no en
la misma medida, pues a los contratos administrativos se aplica íntegramente
mientras que a los contratos privados sólo parcialmente. Así, un contrato SARA de
naturaleza administrativa se rige por la LCSP en todos sus aspectos, mientras que
un contrato SARA de naturaleza privada se rige por esa Ley pero sólo en algunos de
sus aspectos; por lo mismo, un contrato administrativo que no esté sujeto a la
regulación armonizada está completamente sujeto a la LCSP, precisa y
exactamente porque es administrativo.
28. Contratos administrativos y contratos privados
El art. 24 LCSP dispone que “[l]os contratos del sector público podrán estar sometidos
a un régimen jurídico de Derecho administrativo o de Derecho privado”.
• Para que un contrato sea administrativo es requisito sine qua non que se celebre
por una Administración pública [art. 25.1.a)], es decir, por una de las entidades
que forman parte del sector público a efectos de la LCSP pero que, además, tienen
la consideración de Administración pública en el sentido del art. 3.2.
Supuesta la presencia de una Administración pública, el contrato ha de ser de obra,
de concesión de obra, de concesión de servicios, de suministro o de servicios,
siendo indiferente que el contrato esté sujeto a regulación armonizada o no.
Además, dice el art. 25.1.b), son administrativos “los contratos declarados así
expresamente por una Ley, y aquellos que tengan naturaleza administrativa
especial”.
En consecuencia, los contratos administrativos pueden ser nominador o típicos
(obras, concesión de obra, concesión de servicio, suministros, servicios) o atípicos,
categoría tradicional en nuestro Derecho y que no deja de ser una especie de cajón
de sastre en que se incluyen cualesquiera contratos que no tienen un objeto
predeterminado por la Ley pero que están vinculados al giro o tráfico
administrativo.
• Los contratos privados (art. 26) son:
- Los que celebren las Administraciones públicas cuyo objeto sea distinto de los
administrativos.
- Los que celebren las entidades del sector público que siendo poder adjudicador
no sean Administraciones públicas.
- Los que celebren las entidades del sector público que no sean poder adjudicador.
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Establecida la diferencia entre contratos administrativos y contratos privados, la

misma tiene una importante traducción jurídica (arts. 25 y 26 LCSP).
a. Los contratos administrativos típicos se rigen por la LCSP y sus disposiciones de
desarrollo; supletoriamente, se aplicarán las restantes normas de Derecho
administrativo y, en su defecto, las normas de Derecho privado.
b. Los contratos administrativos innominados se rigen, en primer término, por sus
normas específicas, y después por las aplicables a los contratos administrativos
típicos.
c. Los contratos privados que celebren las Administraciones públicas se rigen, en
cuanto a su preparación y adjudicación, en defecto de normas específicas, por la
LCSP; pero en cuanto a sus efectos, modificación y extinción, están sujetos al
Derecho privado.
d. Los contratos privados que celebren poderes adjudicadores que no sean
Administraciones públicas se rigen por la LCSP en lo concerniente a su preparación
y adjudicación, y por las normas de Derecho privado y otras especiales en todo lo
demás.
e. A los contratos privados que celebren entidades del sector público que no sean
poderes adjudicadores únicamente se aplica la LCSP en dos aspectos concretos,
regulándose todo lo demás por el Derecho privado.
De este modo, la aplicación de la LCSP es desigual, en función de cuál sea la naturaleza

jurídica del contrato y la entidad contratante. Este panorama es aparentemente
complejo, pero se resumen con relativa facilidad:
- Los contratos administrativos se rigen íntegramente por el Derecho administrativo.
- Los demás contratos se rigen parcialmente por el Derecho administrativo, unos en
más aspectos que otros, pero nunca íntegramente.
Cuando el contrato no es administrativo, la aplicación parcial de la LCSP a ciertos
aspectos da lugar a los llamados actos separables. La presencia de una Administración
pública determina que tales actos se enmarquen en el principio de legalidad, motivo
por el que se rigen por el Derecho administrativo aun cuando la regulación material del
fondo del contrato sea de Derecho privado, lo que tiene consecuencias
jurisdiccionales.
Si los contratos son administrativos, la jurisdicción competente para conocer de las
cuestiones que se susciten en relación con los mismos es siempre la contencioso-
administrativa. Por lo que hace a los demás contratos, esa jurisdicción conocerá
únicamente de los actos separables, pues para conocer de todo lo demás la
jurisdicción competente será la civil. Y así, en la medida en que estos actos separables
se rigen por el Derecho administrativo a pesar de insertarse en un contrato cuyo fondo
se rige por el Derecho privado, las divergencias jurídicas que se susciten en relación
con ellos se canalizan a través de los procedimientos mediante los cuales se controla la
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legalidad de cualquier acto administrativo (revisión de oficio, recursos administrativos,

recurso contencioso-administrativo).
En este punto conviene quizá hacer una aclaración: la jurisdicción contencioso-
administrativa conoce de las pretensiones que se deduzcan en relación con la
actuación de las Administraciones públicas sujeta a Derecho administrativo. En
cualquier caso, es una actuación unilateral. En cambio, cuando hablamos de contratos
administrativos hablamos de relación bilateral, de un acuerdo de voluntades por el
que dos partes consienten en obligarse a dar o hacer algo; el contratista a cumplir con
el objeto del contrato y la Administración contratante a pagar el precio de
adjudicación.
29. El recurso especial en materia de contratación
Desde la perspectiva de las categorías tradicionales del Derecho administrativo, una de

las grandes singularidades que presenta la legislación de contratos del sector público
es la previsión de un recurso administrativo especial y distinto por tanto a los de alzada
y reposición.
En rigor, la existencia de una vía administrativa especial de impugnación alternativa a
la general está contemplada abstractamente en la propia Ley de Procedimiento Común
de 2015. Estas vías de reclamación alternativas al recurso administrativo tradicional no
abundan, pero hay algunos ejemplos. El más destacado es el previsto en la legislación
de contratos del sector público, cuya existencia viene impuesta por el Derecho de la
Unión Europea. Veamos los principales aspectos de la regulación:
❖ El órgano llamado a resolver el recurso especial en materia de contratación se
denomina habitualmente tribunal, pero no es un tribunal en el sentido que la
palabra tiene en el Derecho procesal. Al igual que otros órganos que se llaman de
la misma forma, los tribunales que regula la LCSP son órganos de la propia
Administración, no del Poder Judicial.
Los miembros de estos tribunales son inamovibles, característica importante en la
medida en que es garantía de la independencia funcional.
❖ En cuanto a los actos recurribles, la Ley delimita en primer lugar los contratos
dentro de los cuales pueden dictarse, que no son todos, sino los que concierten las
Administraciones públicas o las restantes entidades que ostenten la condición de
poder adjudicador y sean contratos de obras, concesiones de obras y de servicios
cuyo valor supere los 3.000.000 de euros.
❖ Está legitimada para interponer este recurso especial cualquier persona física o
jurídica cuyos derechos intereses legítimos se hayan visto perjudicados o puedan
resultar afectados por las decisiones objeto del recurso. También lo están las
organizaciones empresariales sectoriales representativas de los intereses afectados
y las organizaciones sindicales, en ciertos casos.
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❖ Antes incluso de la interposición del recurso es posible solicitar la adopción de

medidas cautelares. Interpuesto el recurso, queda en suspenso la tramitación del
procedimiento si se impugna el acto de adjudicación, sin perjuicio de que en otro
caso puedan adoptarse medidas cautelares.
❖ La resolución del recurso es “directamente ejecutiva”, y frente a ella cabe recurso
contencioso-administrativo en el plazo general de dos meses. Transcurridos dos
meses contados desde el día siguiente a la interposición del recurso especial sin
que se haya notificado la resolución, el interesado podrá considerarlo
desestimado.
❖ La LCSP precisa que no procede la revisión de oficio de la resolución ni de ninguno
de los actos dictados por los tribunales administrativos de recursos contractuales,
pues la atribución a la Administración de esta potestad supondría arruinar esa
independencia funcional.
30. Aspectos fundamentales del régimen jurídico de los contratos del sector público
Todos los contratos del sector público están sujetos a unos elementos estructurales o
reglas comunes, entre las que destacan las siguientes:
- La necesidad de que los contratos sean precisos para el cumplimiento y realización
de los fines.
- La existencia de un plazo de duración.
- La libertad de pactos siempre que no sean contrarios al interés público, al
ordenamiento jurídico y a los principios de la buena administración.
- La prohibición de contratar verbalmente.
- La prohibición de contratar con el sector público a las personas físicas o jurídicas en
que concurra alguna de las circunstancias enumeradas legalmente (p. ej.,
condenadas por terrorismo).
- Las exigencias de solvencia económica, financiera, profesional y técnica que todo
contratista debe acreditar.
- La determinación del objeto del contrato y de un precio cierto.
Además, los contratos que celebren las Administraciones públicas (administrativos o

no) deben ajustarse a una serie de reglas, hallándose aquí la cuestión de los actos
separables, entre las que destacan:
- Ha de existir un expediente de contratación, motivando la necesidad del contrato y
justificando los criterios de solvencia, el valor estimado del contrato, etc.
- Unos procedimientos tasados de adjudicación que giran en torno a los principios
de igualdad, transparencia y libre competencia.
- La adjudicación se realizará utilizando una pluralidad de criterios en base a mejor
relación calidad-precio.
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En relación con los contratos administrativos propiamente dichos, la LCSP contiene

una serie de normas relativas a sus efectos, cumplimiento y extinción. Este aspecto
constituye la singularidad más relevante del contrato administrativo, íntegramente
regido por el Derecho administrativo y no por las normas civiles o de Derecho privado.
Es justamente aquí donde aflora la cuestión, verdaderamente clásica, de las
prerrogativas de la Administración contratante, sobre la que convienen las siguientes
precisiones.
La LCSP enuncia las prerrogativas tradicionales de la Administración en el ámbito de
los contratos administrativos, cuyo ejercicio se traduce en el dictado de un acto o
resolución administrativa tras la tramitación del oportuno expediente contradictorio,
acto que pone fin a la vía administrativa y es inmediatamente ejecutivo.
a. Poderes de dirección, inspección y control. Vienen concretamente diseñados al hilo
de la regulación de cada tipo contractual, y su fundamento se encuentra en que,
aunque estemos ante verdaderos contratos, su objeto está directamente vinculado
a la satisfacción de fines de competencia administrativa.
b. Poder de interpretación unilateral. En la vida del contrato administrativo pueden
surgir dudas o divergencias referidas a determinados aspectos de la relación
contractual. En tal caso, es la propia Administración la que resuelve el problema
mediante la potestad de interpretación unilateral con la que determina el concreto
alcance de lo pactado.
c. Poder de modificación, también llamado ius variandi. Consiste en la posibilidad de
alterar los términos de lo pactado por razones de interés público, aunque sin que
ello suponga la ruptura del equilibrio o equivalencia de las prestaciones; es decir, la
Administración puede modificar el contrato, pero si de ahí se siguen perjuicios
económicos para el contratista, tiene el deber de compensarle por ellos de forma
que permanezca inalterada la ecuación financiera que está en la base del contrato.
También la posición general de la Administración ante el ordenamiento jurídico
(autotutela) sirve para explicar este poder de modificación unilateral.
d. Poder de resolución. Normalmente, los contratos administrativos se extinguen por
el cumplimiento de la prestación o, en el caso de los contratos de concesión de
obras y servicios, por el transcurso del plazo pactado. Pero el contrato puede ser
resuelto anticipadamente por la concurrencia de alguna de las causas que enumera
la Ley, que no son muy diferentes entre sí y obedecen a circunstancias dispares (p.
ej., muerte o incapacidad del contratista, mutuo acuerdo, incumplimiento de la
Administración en ciertos casos, incumplimiento del contratista, etc.). Cuando la
Administración da por resuelto un contrato, lo hace ejerciendo su poder de
decisión unilateral.
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LA REVISIÓN DE OFICIO Y LOS RECURSOS ADMINISTRATIVOS
31. La revisión de los actos nulos de pleno derecho
La revisión de oficio supone la retirada por la Administración de un acto suyo anterior

mediante otro acto de signo contrario, y está regulada en los arts. 106 a 110. Señala
el artículo 106 de la Ley 39/2015, de 1 de octubre, del Procedimiento Administrativo
Común de las Administraciones Públicas lo siguiente:
“1. Las Administraciones Públicas, en cualquier momento, por iniciativa propia o a
solicitud de interesado, y previo dictamen favorable del Consejo de Estado u órgano
consultivo equivalente de la Comunidad Autónoma, si lo hubiere, declararán de oficio
la nulidad de los actos administrativos que hayan puesto fin a la vía administrativa o
que no hayan sido recurridos en plazo, en los supuestos previstos en el artículo 47.1.
2. Asimismo, en cualquier momento, las Administraciones Públicas de oficio, y previo
dictamen favorable del Consejo de Estado u órgano consultivo equivalente de la
Comunidad Autónoma si lo hubiere, podrán declarar la nulidad de las disposiciones
administrativas en los supuestos previstos en el artículo 47.2.
3. El órgano competente para la revisión de oficio podrá acordar motivadamente la
inadmisión a trámite de las solicitudes formuladas por los interesados, sin necesidad
de recabar Dictamen del Consejo de Estado u órgano consultivo de la Comunidad
Autónoma, cuando las mismas no se basen en alguna de las causas de nulidad del
artículo 47.1 o carezcan manifiestamente de fundamento, así como en el supuesto de
que se hubieran desestimado en cuanto al fondo otras solicitudes sustancialmente
iguales.
4. Las Administraciones Públicas, al declarar la nulidad de una disposición o acto,
podrán establecer, en la misma resolución, las indemnizaciones que proceda
reconocer a los interesados, si se dan las circunstancias previstas en los artículos
32.2 y 34.1 de la Ley de Régimen Jurídico del Sector Público sin perjuicio de que,
tratándose de una disposición, subsistan los actos firmes dictados en aplicación de la
misma.
5. Cuando el procedimiento se hubiera iniciado de oficio, el transcurso del plazo de
seis meses desde su inicio sin dictarse resolución producirá la caducidad del mismo. Si
el procedimiento se hubiera iniciado a solicitud de interesado, se podrá entender la
misma desestimada por silencio administrativo”.
Además, la Ley precisa que la revocación será posible de oficio o “a instancia del
interesado”, esto es, lo que tradicionalmente ha venido llamándose “acción de
nulidad”, que consiste en una petición a la Administración autora del acto para que
ponga en marcha sus facultades revocatorias; una petición que planteará
normalmente el interesado cuando se le hayan pasado los plazos para recurrir.
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El sometimiento pleno de la Administración Pública a la Ley y al Derecho, impuesto por

el artículo 103.1 de la Constitución, exige, ante la presencia de los actos nulos de pleno
derecho, una reacción enérgica para depurar el ordenamiento. Como garantía de
legalidad, ya tradicional en la revisión de oficio de los actos nulos, la Ley establece el
dictamen previo y favorable del Consejo de Estado o del órgano consultivo de la
respectiva Comunidad Autónoma, si lo hubiere. Siendo de todo punto imprescindible
que al respecto haya informado el Consejo de Estado y que su dictamen sea favorable
a la nulidad, al extremo de vincular el informe contrario a la Administración, que no
podrá declararla cuando el órgano consultivo considere que el acto o disposición
son nulos de pleno derecho.
La revisión de oficio, como explica el artículo 106.1, alcanza a todos los actos
enumerados en el artículo 47.1 de la Ley. Por su parte, el artículo 106.2, al regular el
procedimiento de revisión de oficio, se remite al procedimiento general previsto en el
Título IV de la Ley. La resolución que recaiga que, en todo caso requiere el dictamen
previo del Consejo de Estado u órgano consultivo de la Comunidad Autónoma -
dictamen que ha de ser favorable-, no es susceptible de recurso administrativo alguno,
sin perjuicio de la competencia del Orden Jurisdiccional Contencioso-Administrativo.
En los casos en que proceda, las Administraciones Públicas, al declarar la nulidad de
un acto, podrán establecer en la misma resolución las indemnizaciones que proceda
reconocer a los interesados siempre que, conforme al artículo 32.2 de la Ley 40/2015,
de 1 de octubre, de Régimen Jurídico del Sector Público, el daño sea efectivo,
evaluable económicamente e individualizado y, además, éstos no tengan el deber
jurídico de soportar el daño de acuerdo con la ley.
32. La declaración de lesividad
Señala el artículo 107 de la Ley 39/2015, de 1 de octubre:

“1. Las Administraciones Públicas podrán impugnar ante el orden jurisdiccional
contencioso-administrativo los actos favorables para los interesados que sean
anulables conforme a lo dispuesto en el artículo 48, previa su declaración de lesividad
para el interés público.
2. La declaración de lesividad no podrá adoptarse una vez transcurridos cuatro años
desde que se dictó el acto administrativo y exigirá la previa audiencia de cuantos
aparezcan como interesados en el mismo, en los términos establecidos por el artículo
82. Sin perjuicio de su examen como presupuesto procesal de admisibilidad de la
acción en el proceso judicial correspondiente, la declaración de lesividad no será
susceptible de recurso, si bien podrá notificarse a los interesados a los meros efectos
informativos.
3. Transcurrido el plazo de seis meses desde la iniciación del procedimiento sin que se
hubiera declarado la lesividad, se producirá la caducidad del mismo.
48
4. Si el acto proviniera de la Administración General del Estado o de las Comunidades

Autónomas, la declaración de lesividad se adoptará por el órgano de cada
Administración competente en la materia.
5. Si el acto proviniera de las entidades que integran la Administración Local, la
declaración de lesividad se adoptará por el Pleno de la Corporación o, en defecto de
éste, por el órgano colegiado superior de la entidad”.
Ya no hay “revisión de oficio de los actos anulables”, y es que desde 1999, no hay
revisión administrativa sino impugnación ante la jurisdicción contenciosa. En el
supuesto de actos favorables a los particulares que no sean nulos sólo cabe, en efecto,
la declaración de lesividad del acto y la posterior impugnación judicial.
Así, lo que este precepto supone y significa es que en los casos de actos favorables que
potencialmente incurran en el vicio de anulabilidad, la Administración tiene que
declarar lesivo el acto a los intereses públicos y, después, recurrirlo ante la jurisdicción
contencioso-administrativa.
La declaración debe incluir la previa audiencia de los interesados y tiene como plazo
máximo cuatro años. Una vez efectuada la declaración, la Administración dispone del
plazo común de dos meses para acudir a la jurisdicción impugnando su propio acto
(art. 46 LJCA) y adoptando en el proceso la doble condición de demandante y
demandada de sí misma.
Iniciado el procedimiento de lesividad, si pasan 6 meses sin que se haya declarado la
lesividad, se produce la caducidad, pero puede reiniciarse otra vez si no ha
transcurrido el plazo general de 4 años.
Finalmente, la Ley parece excluir que la declaración de lesividad se haga “a instancia
de parte”, por eso el art. 107.3 habla sólo de caducidad al aludir al transcurso del plazo
para resolver sin aludir al silencio.
33. Características y principios generales de los recursos administrativos
Los recursos administrativos se configuran como elementos de control y garantía cuyo

objetivo es revisar un acto administrativo que, de otra manera, sólo en los supuestos
tasados de revisión de oficio podría revisarse.
Es importante distinguir los recursos administrativos de algunas otras figuras afines.
Así, no son propiamente recursos las peticiones del art. 29 CE ni las hojas de
reclamaciones existentes en algunos ramos o actividades, a través de los cuales la
ciudadanía colabora con la Administración en su actividad inspectora sobre los
mismos.
Las características generales de los recursos administrativos son las siguientes:
• La autoridad que resuelve es un órgano administrativo, es decir, la propia
Administración, con o sin un órgano especializado.
49
• El recurrente es el interesado, salvo en los supuestos previstos de acción pública en

que no se exige esta condición de legitimación especial. No podrán recurrir los
órganos de la propia Administración.
• Los actos recurribles son, en principio, los actos definitivos (resoluciones) y los
actos de trámite a que se refiere el art. 112.
• Los requisitos del escrito de interposición del recurso son los previstos en el art. 115
(nombre y apellidos del recurrente, firma, acto que se impugna y motivo, etc.). En
todo caso, téngase en cuenta el criterio antiformalista que el propio 115.2 apunta.
• En cuanto al cómputo de los plazos, la regulación general se contiene en los arts. 30
y 31 de la Ley [ver nº 9].
• La reformatio in peius no es posible. El art. 119.3 de la Ley dice que las resoluciones
administrativas serán congruentes con las peticiones formuladas por el recurrente,
“sin que en ningún caso pueda agravarse su situación inicial”.
• La interposición de un recurso no suspende la ejecución del acto. No obstante, el
art. 117 flexibiliza esta regla en los supuestos y sobre los criterios allí mencionados.
• Finalmente, hay que señalar que no caben recursos administrativos contra las
disposiciones de carácter general (art. 112.3).
34. La suspensión del acto en vía de recurso administrativo
En el ámbito del procedimiento administrativo común, la Ley 39/2015, de 1 de

octubre, del Procedimiento Administrativo Común de las Administraciones Públicas y
del Procedimiento Administrativo Común, parte de la ejecutividad de
los actos administrativos (artículo 38), son inmediatamente ejecutivos (artículo 98), si
bien el órgano competente para resolver podrá suspender la ejecución del acto,
cuando ésta pudiera causar perjuicios de imposible o difícil reparación (artículo 108).
En concreto, cuando se interponga un recurso administrativo el artículo 117 prevé
como regla general que no suspenderá la ejecución del acto impugnado, si bien el
órgano a quien competa resolver el recurso, previa ponderación, suficientemente
razonada, entre el perjuicio que causaría al interés público o a terceros la suspensión y
el ocasionado al recurrente como consecuencia de la eficacia inmediata
del acto recurrido, podrá suspender, de oficio o a solicitud del recurrente, la ejecución
del acto impugnado cuando concurran alguna de las siguientes circunstancias:
a) Que la ejecución pudiera causar perjuicios de imposible o difícil reparación.
b) Que la impugnación se fundamente en alguna de las causas de nulidad de pleno
derecho previstas en el artículo 47.1 de esa Ley.
A estos efectos se regula un silencio positivo en el artículo 117.3 pues la ejecución
del acto impugnado se entenderá suspendida si transcurrido un mes desde que la
solicitud de suspensión haya tenido entrada en el registro electrónico de la
Administración u Organismo competente para decidir sobre la misma, el órgano a
quien competa resolver el recurso no ha dictado y notificado resolución expresa al
50
respecto. Por otra parte, si de la suspensión pueden derivarse perjuicios de cualquier

naturaleza, aquélla sólo producirá efectos previa prestación de caución o garantía
suficiente para responder de ellos, en los términos establecidos reglamentariamente.
La suspensión podrá prolongarse después de agotada la vía administrativa cuando
exista medida cautelar y los efectos de ésta se extiendan a la vía contencioso-
administrativa. Si el interesado interpusiera recurso contencioso-administrativo,
solicitando la suspensión del acto objeto del proceso, se mantendrá la suspensión
hasta que se produzca el correspondiente pronunciamiento judicial sobre la solicitud.
35. El recurso de alzada
El recurso de alzada es un recurso obligatorio que se interpone ante el superior

jerárquico del órgano que dictó el acto recurrido, siempre que dicho acto no ponga fin
a la vía administrativa (art. 121). Si el argumento de oposición al acto es únicamente la
ilegalidad de una disposición de carácter general que aquél aplica (el llamado recurso
indirecto contra reglamentos) el recurso se podrá interponer directamente ante el
propio órgano que dictó la disposición (art. 112.3).
Tiene carácter jerárquico y sirve para agotar la vía administrativa respecto de
aquellos actos y resoluciones que por sí no la agoten, constituyendo un presupuesto
necesario o condición para poder interponer el recurso contencioso-administrativo.
Con carácter general, la Ley 39/2015, que es norma básica en esta materia (artículo
149.1.18 CE), establece en su artículo 121 que son recurribles en alzada las
resoluciones a las que se refiere el artículo 112.1, esto es, las resoluciones cuando no
pongan fin a la vía administrativa y los actos de trámite pero sólo si deciden directa o
indirectamente el fondo del asunto, determinan la imposibilidad de continuar el
procedimiento, producen indefensión o perjuicio irreparable a derechos e intereses
legítimos.
Son excepciones a las reglas generales la impugnación de inactividad material y vías de
hecho, en cuyo caso puede acudirse directamente a la jurisdicción contencioso-
administrativa de conformidad con los arts. 29 y 30 LJCA.
Así pues, el recurso de alzada cabe frente a resoluciones y actos que no pongan fin a la
vía administrativa (art. 121.1), lo que significa que para saber si procede o no el
recurso, es necesario conocer qué actos ponen fin a la vía administrativa, para lo que
basta remitirse al art. 114 de la Ley.
En cuanto al órgano competente para la interposición del recurso de alzada, tal como
establece el apartado 2 del artículo 121 LPACAP en primer término, éste “podrá
interponerse ante el órgano que dictó el acto que se impugna o ante el competente
para resolverlo”.
El plazo para interponer el recurso es de 1 mes si el acto fuera expreso (art. 122.1).
Transcurrido dicho plazo sin haberse interpuesto el recurso, la resolución será firme a
todos los efectos. Si el acto no fuera expreso, el recurso se podrá interponer “en
51
cualquier momento” a partir de que se hayan producido los efectos del silencio
negativo.
Las consecuencias de no interponer el recurso en el plazo legalmente establecido se
explicitan en el mismo párrafo 1 del artículo 122 LPACAP, pues “transcurrido dicho
plazo sin haberse interpuesto el recurso, la resolución será firme a todos los
efectos”. Así, en el caso de no interponer el recurso de alzada en plazo, el acto deviene
firme y consentido, y por lo tanto ya no es recurrible.
El plazo del silencio, es decir, el tiempo que tiene la Administración para resolver el
recurso, es de 3 meses (art. 122.2), pasados los cuales el silencio tiene efectos
desestimatorios.
Finalmente, debemos señalar que contra la resolución de un recurso de alzada ya no
cabe la interposición de más recursos en la vía administrativa, es decir, que queda
prohibida la doble alzada [arts. 114.1.a) y 122.3].
36. El recurso de reposición
Es un recurso siempre potestativo que cabe frente a los actos que pongan fin a la vía
administrativa y que se interpone ante el mismo órgano que dictó el acto (art. 123.1).
Las disposiciones de carácter general quedan excluidas.
El plazo para interponer el recurso es de 1 mes si el acto fuera expreso y si no lo fuera,
se podría interponer el recurso “en cualquier momento” (art. 124.1).
El plazo del silencio, que también tiene efectos desestimatorios, es de 1 mes (art.
124.2). Y no cabe segundo recurso de reposición (art. 124.3). A partir de la resolución
desestimatoria se abre el plazo para el recurso contencioso-administrativo.
Además, cabe decir que no cabe la doble reposición, esto es, que contra la resolución
de un recurso de reposición no podrá interponerse de nuevo dicho recurso.
37. El recurso extraordinario de revisión
Éste es un recurso extraordinario o excepcional que procede únicamente contra actos

administrativos firmes cuando quepa dudar de su validez en razón de documentos o
sentencias firmes de los Tribunales y que sólo cabe en los supuestos tasados del art.
125.1.
La relación de motivos tasados en cuya virtud puede interponerse el recurso
extraordinario de revisión son los siguientes:
• Que al dictarlos se hubiera incurrido en error de hecho, que resulte de los propios
documentos incorporados al expediente. [En este caso, el recurso se podrá
interponer dentro del plazo de cuatro años siguientes a la fecha de la notificación
de la resolución impugnada].
• Que aparezcan documentos de valor esencial para la resolución del asunto que,
aunque sean posteriores, evidencien el error de la resolución recurrida.
52
• Que en la resolución hayan influido esencialmente documentos o testimonios

declarados falsos por sentencia judicial firme, anterior o posterior a aquella
resolución.
• Que la resolución se hubiese dictado como consecuencia de prevaricación,
cohecho, violencia, maquinación fraudulenta u otra conducta punible y se haya
declarado así en virtud de sentencia judicial firme.
En los demás casos salvo el primero, el plazo es de 3 meses desde el conocimiento de

los documentos mencionados o desde la sentencia judicial firme. El plazo del silencio
negativo es de 3 meses (art. 126.3).
Pero se trata de un recurso que, siendo de por si ya excepcional, en la práctica lo es
más aún, porque normalmente el interesado habrá recurrido el acto desfavorable y
habrá obtenido una sentencia que, si es desestimatoria, puede ser recurrida en
prácticamente los mismos supuestos a que se refiere el art. 125 LPAC mediante un
recurso judicial del mismo nombre: el recurso de revisión (art. 102 LJCA). Será, pues,
ese recurso judicial el que se interpondrá cuando se den las circunstancias y causas
previstas si el interesado ha recurrido y ha obtenido ya una sentencia. El recurso
administrativo de revisión quedará, por tanto, limitado a los supuestos en que el
interesado no hubiera recurrido.
53
LA JURISDICCIÓN CONTENCIOSO-ADMINISTRATIVA
38. Planteamiento general; evolución histórica: de la Ley de 1888 a la Ley jurisdiccional

de 1956
El Derecho Administrativo es una disciplina que pivota en torno a un equilibrio de

potestades y privilegios que poseen las Administraciones públicas para ayudarles a
cumplir su papel de transformación social y el configurarse como un instrumento de
garantía de los ciudadanos y de control del poder. Ambas vertientes traen causa de la
Constitución, cuyos arts. 103 y 106 aluden al principio de eficacia pero también al de
control. Prescindiendo de otros tipos de control, aquí nos referimos al control
jurisdiccional, que está en manos de la jurisdicción contencioso-administrativa; un
control que es, además, consustancial al Estado de Derecho.
La Ley reguladora de la jurisdicción contenciosa constituye un verdadero pilar, y por
eso con frecuencia se identifica al Derecho Administrativo en lo esencial como un
conjunto de privilegios (en particular, la autotutela) y un fuero especial (el
contencioso).
El contencioso-administrativo es, en efecto, una institución nueva que apenas tiene
200 años. Surge a principios del siglo XIX y se afirma y consolida en el XX. Su razón de
ser tiene que ver con la implantación del principio de legalidad en la Revolución
Francesa y con la obra intelectual de la Ilustración.
La jurisdicción contencioso-administrativa nace en España en 1845, pero bien no pudo
existir porque no se deducía necesariamente del sistema político inaugurado por la
Constitución de Cádiz. Como en Francia, el órgano encargado de juzgar a la
Administración va a ser también el Consejo de Estado, pero no logró tener ni el
prestigio, ni la autoridad, ni la independencia de su homónimo francés, de modo que
durante el siglo XIX se sucedió una polémica política.
Se discutía entonces si quien debía juzgar a la Administración debía ser un órgano
administrativo, como el Consejo de Estado, o un órgano estrictamente judicial. En
general, liberales y progresistas fueron partidarios de la judicialización, mientras que
los moderados y conservadores lo fueron de las tesis administrativistas.
Una situación tan anómala dio lugar a un largo proceso que se inicia en 1881 y termina
en 1888, durante el “Parlamento largo” de Sagasta, cuando se llega a un pacto, a una
transacción política en la primera ley de lo contencioso: la Ley de 13 de septiembre de
1888, también llamada Ley “Santamaría de Paredes”, por se este autor su inspirador.
El sistema ideado por este Catedrático fue denominado sistema mixto o armónico, y
consistía en crear un Tribunal, separado formalmente del Consejo de Estado, que
juzgara con jurisdicción delegada (esto es, que el órgano que conocía de los litigios lo
hacía con plenitud y sin intervención después de la llamada “Administración activa”;
no tratándose de una mera propuesta de un órgano consultivo, sino de una auténtica
decisión) y que estuviera compuesto de forma mixta por jueces y funcionarios.
54
En los sucesivos trámites parlamentarios, el sistema se desnaturalizó inclinándose del

lado de las tesis conservadoras. Así, en 1894, la Ley de 1888 se modificó, acentuándose
aún más su carácter administrativo. Más tarde, la Ley Maura-Silvela de 1904,
conservando la composición mixta de los órganos de esta jurisdicción, la ubica, sin
embargo, en el Tribunal Supremo.
Para darse cuenta del camino recorrido en poco más de cien años, baste citar algunas
de las características de la Ley de la jurisdicción contenciosa de 1888 que, con no
excesivas modificaciones, ha estado vigente entre nosotros prácticamente hasta la Ley
de 1956. El texto en cuestión:
- no permitía impugnar los reglamentos;
- imposibilitaba el control de la potestad discrecional;
- no autorizada a litigar mediando simplemente un interés, pues para poder recurrir
era preciso que el acto recurrido violara un derecho subjetivo, y
- permitía, finalmente, al Gobierno suspender o inejecutar las sentencias con gran
facilidad.
Este estado de cosas desaparece en la Ley Jurisdiccional de 1956 que, en un solo tipo
de recurso, permite articular dos pretensiones distintas exigiendo una legitimación
diferente según la pretensión de que se trate. Pero la superación del exclusivo recurso
de plena jurisdicción se produce antes, vinculada al Derecho Local y es un episodio que
no suele mencionarse muchas veces: el Estatuto Municipal de 1924.
39. La incidencia de la Constitución
La aprobación de la Constitución tuvo una gran incidencia en el ámbito del

contencioso. En efecto, la nueva división territorial del Estado y el nacimiento de las
Comunidades Autónomas exigían modificar la planta jurisdiccional en cuanto que los
Estatutos de Autonomía preveían la existencia de TSJ. La creación de estos tribunales
se contempló en la LOPJ. Sin embargo, se siguió posponiendo la creación de los
Juzgados hasta la aprobación de una nueva Ley reguladora del proceso contencioso-
administrativo.
Asimismo, naturalmente el impacto directo de la Constitución afectó a la Ley de 1956.
Pero no tanto como pudiera pensarse, ni tanto como sucedió en otros ámbitos. Y es
que la Ley era una Ley moderna, redactada “como si” hubiera una Constitución.
Desde luego, toda la Ley había de reinterpretarse a la luz de los postulados
constitucionales, lo que produjo algún cambio significativo en la aplicación de varios de
sus preceptos. Pero, además, se planteó desde el principio la posible incompatibilidad
de otros aspectos de la Ley con la Constitución, sobre todo con el art. 24.1, que
propugna la tutela judicial efectiva y la prohibición de indefensión.
Desde estos planteamientos en todos estos años pasados, se fue asentando una
interpretación jurisprudencial superadora de algunas de las limitaciones de la LJ.
55
Así, el TC consideró derogadas todas las exclusiones al control judicial contenidas en la

Ley de 1956. Todo el sistema de ejecución de sentencias fue reinterpretado para
hacerlo compatible con el art. 117 CE en la medida en que éste encomienda a los
jueces juzgar y hacer ejecutar lo juzgado, mientras que en la LJ la ejecución de las
sentencias quedaba encomendada a la Administración autora del acto recurrido.
Muchos otros aspectos concretos de la LJ fueron rectificados por la jurisprudencia del
TC y TS a la luz de los criterios de la Constitución, realizando una labor depuradora y
superadora de algunas de sus limitaciones que conviene, en todo caso, tener presente.
De modo que, una vez reinterpretados algunos de sus escasos elementos disonantes y,
anulados otros por la doctrina del TC, la Ley se acomodó al texto constitucional y
convivió con él, sin problemas, durante veinte años, hasta 1998.
40. Órganos de la jurisdicción contencioso-administrativa (identificación y reparto de

competencias)
La organización de los Tribunales (arts. 6 a 17) es lo que se denomina la planta judicial.

Desde 1956 hasta 1998, la planta judicial en el ámbito contencioso-administrativo lo
integraban el TS, la AN y las Audiencias Provinciales, que son posteriormente
sustituidas por los TSJ en las CCAA. La Ley Jurisdiccional de 1998 añade una novedad
destacada: crea los Juzgados de lo contencioso, cuyas competencias obedecen a un
sistema de lista (art. 8). Con su puesta en funcionamiento en 1998, la planta judicial
queda configurad del siguiente modo: Sala de lo Contencioso-administrativo del TS,
Sala de lo Contencioso-administrativo de la AN, Salas de lo Contencioso-administrativo
de los TSJ de las CCAA, Juzgados Centrales de lo contencioso-administrativo y Juzgados
de lo contencioso-administrativo.
Los preceptos sobre distribución de asuntos son excesivamente complejos al combinar
diferentes criterios para distribuir las competencias: el origen del acto, la materia y la
cuantía. El resultado son unos preceptos (arts. 8 a 13) de no siempre fácil lectura.
Importa ahora aclarar simplemente que:
• Los Juzgados de lo contencioso conocen en primera o única instancia, esto es, con
posibilidad o no de interponer frente a sus sentencias recurso de apelación ante el
TSJ.
• Las Salas de lo contencioso-administrativo de los TSJ conocen en única instancia
con posibilidad en ciertos casos de recurso de casación ante el TS y en segunda
instancia, es decir, de recursos de apelación contra sentencias de los juzgados.
Conoce también de recursos de casación autonómica.
• La Sala de lo contencioso de la AN conoce en única instancia con posibilidad en
ciertos casos de casación ante el TS. En segunda instancia conoce de recursos de
apelación frente a sentencias de los juzgados centrales. Y de recursos de revisión
contra sentencias firmes de los juzgados centrales.
56
• La Sala de lo contencioso del TS conoce en única instancia recursos frente actos de

ciertas autoridades del Estado como los provenientes del Consejo de Ministros y de
los recursos de casación previstos en la Ley de la Jurisdicción, así como de recursos
de revisión.
Los artículos 8 a 14 de la Ley se refieren luego a la competencia territorial y a la

distribución de asuntos entre las distintas Salas o Secciones de un mismo Tribunal.
41. Naturaleza, extensión y límites
La Jurisdicción contencioso-administrativa es aquella, como ordena la Constitución

(arts. 103 y 153), que tiene por objeto controlar la potestad reglamentaria y la
legalidad de la actividad administrativa, así como el sometimiento de ésta a los fines
que la justifiquen. Así lo reitera la actual Ley reguladora de la jurisdicción contencioso-
administrativa, de 1998, conforme a la cual los juzgados y tribunales de esta
jurisdicción “conocerán de las pretensiones que se deduzcan en relación con la
actuación de las Administraciones Públicas sujetas al Derecho Administrativo, con las
disposiciones generales de rango inferior a la Ley y con los Decretos legislativos
cuando excedan los límites de la delegación”.
Al referirnos a la extensión de dicha jurisdicción, tendremos en cuenta los arts. 1 y 2 de
la Ley. Así, se puede hablar del objeto impugnable, que pueden ser:
a. Actos administrativos que hayan puesto a la vía administrativa.
b. Disposiciones de carácter general (reglamentos).
c. Decretos legislativos con vicio ultra vires.
d. Protección de derechos fundamentales, elementos reglados e indemnizaciones
en relación con los actos políticos del Gobierno.
e. Contratos administrativos y actos separables de los contratos privados.
f. Responsabilidad patrimonial de las Administraciones públicas.
g. Cuestiones prejudiciales no penales (art. 4 LJCA).
h. Otras materias atribuidas por ley.
Igualmente, se identifican las Administraciones impugnables:

1. Administraciones territoriales (AGE, CCAA, Local).
2. Organismos autónomos y Entidades públicas empresariales.
3. Actos “materialmente administrativos” de órganos constitucionales y del Poder
Judicial.
4. Actos de la Administración electoral.
5. Actos de las Corporaciones de Derecho público sujetos a Derecho
administrativo.
57
Los límites de la competencia de la jurisdicción contencioso-administrativa son los

siguientes:
a) Las pretensiones que se deducen contra actos del Poder ejecutivo con fuerza de
ley, ya que, al no ser disposiciones reglamentarias, corresponde su enjuiciamiento
al Tribunal Constitucional (art. 161 CE). Es decir, los Tribunales contencioso-
administrativos no pueden entrar a examinar el contenido de normas con rango
legal, función atribuida al Tribunal Constitucional como intérprete supremo de la
Constitución, con las salvedades siguientes:
- casos de ultra vires (extralimitaciones) en la realización de un Decreto-
Legislativo podrán ser enjuiciados por esta Jurisdicción ya que dicho exceso
tendrá rango puramente reglamentario;
- los casos de normas preconstitucionales dado que, como ha indicado el
Tribunal Constitucional los Tribunales pueden apreciar la derogación por la
Constitución de dicha norma preconstitucional, pudiendo también plantear, si
lo consideran necesario, una cuestión de inconstitucionalidad.
b) Las cuestiones que versen sobre asuntos penales, civiles o laborales, que deberán
ser resueltas por las respectivas Jurisdicciones. Por tanto, la Jurisdicción civil es
competente para entrar a resolver sobre los conflictos de propiedad entre
ciudadanos y la Administración, así como de los que se originen en el cumplimiento
de los contratos civiles en los términos ya descritos, advirtiendo que esta
Jurisdicción civil conoce «además de las materias que le son propias, de todas
aquellas que no estén atribuidas a otro orden jurisdiccional». La delimitación de la
jurisdicción penal no presenta especiales complicaciones, habida cuenta de la
definición de ésta en el Código Penal y en las leyes penales especiales. En cualquier
caso, la Jurisdicción contencioso-administrativa deberá abstenerse de conocer
sobre aquellas cuestiones prejudiciales penales de las que no pueda prescindirse
para la debida resolución o que condicionen el contenido de ésta, ya que estas
cuestiones prejudiciales se resolverán por los Tribunales penales a quienes
corresponda, salvo las excepciones que la ley establezca. Finalmente, respecto a la
Jurisdicción social, la competencia de la jurisdicción contencioso-administrativa
resulta delimitada por el propio contenido de aquélla, que conoce de las
pretensiones que se promuevan dentro de la rama social (laboral) del Derecho, así
como las reclamaciones en materia de Seguridad Social o contra el Estado cuando
la legislación laboral le atribuya responsabilidad. En todo caso, debe quedar claro
que compete a la jurisdicción laboral conocer de los conflictos entre la
Administración y sus trabajadores sujetos a relación laboral, en tanto que a la
jurisdicción contencioso-administrativa compete enjuiciar los asuntos que se
planteen entre aquélla y los empleados que tienen la condición de funcionarios
públicos;
c) El recurso contencioso-disciplinario militar.
58
d) La resolución de las cuestiones de competencia entre la Administración y las

Jurisdicciones ordinarias o especiales, así como las relativas a conflictos de
atribuciones.
42. Las partes en el proceso; requisitos: capacidad, representación, postulación y

legitimación
En el proceso contencioso-administrativo, una de las partes, la demandada, es siempre

una Administración. E recurrente, o sea, el demandante, puede ser un particular (es lo
normal), pero también puede ser otra Administración en los supuestos de conflictos
interadministrativos (una Administración recurre un acto de otra), e incluso en un
supuesto (el de lesividad a que se refiere el art. 43) la misma Administración que
pretende anular un acto suyo es, a la vez, demandante y demandada.
Como en el proceso civil, también en el contencioso-administrativo se distingue entre
capacidad para ser parte y capacidad procesal. Por regla general la capacidad para ser
parte la ostentan las personas físicas y jurídicas que tienen capacidad con arreglo al
Derecho civil y además los grupos de afectados, uniones sin personalidad o
patrimonios independientes o autónomos, entidades todas ellas aptas para ser
titulares de derechos y obligaciones al margen de su integración en las estructuras
formales de las personas jurídicas, las cuales también tendrán capacidad procesal ante
el orden jurisdiccional contencioso-administrativo cuando la Ley así lo declare
expresamente.
En el orden jurisdiccional contencioso-administrativo tienen capacidad procesal, esto
es, aptitud para participar en el juicio, además de que la ostenten con arreglo a la Ley
de Enjuiciamiento Civil, los menores de edad para la defensa de aquellos de sus
derechos e intereses legítimos cuya actuación les esté permitida por el ordenamiento
jurídico sin necesidad de asistencia de la persona que ejerza la patria potestad, tutela o
curatela (art.18) (pensemos, p. ej., en los mayores de dieciséis años para las cuestiones
relacionadas con la conducción de los ciclomotores que les permite el ordenamiento
jurídico).
La representación de las partes deberá conferirse a un procurador con poder al efecto
y la defensa encomendarse a un abogado. Pero cuando actúen ante los Juzgados
provinciales o centrales, las partes pueden otorgar la representación al mismo
abogado que lleva la defensa, en cuyo caso será a éste a quien se notifiquen las
actuaciones.
Constituye otro requisito de las partes la legitimación. Como regla, lo que se exige es
simplemente que haya un interés legítimo, sin más restricciones (art. 19). Por tanto,
ese interés no necesariamente tiene que ser directo. En dicho artículo se contemplan
los supuestos específicos de legitimación, entre ellos los casos en que no se exige
ningún interés: los casos de la llamada acción popular.
59
43. El objeto del recurso y las pretensiones procesales
El objeto del recurso es la actividad administrativa plasmada en reglamentos y actos

administrativos, aunque también se puede recurrir la inactividad y la vía de hecho.
Pero lo que se le pide al juez es lo que se denominan pretensiones. Esas pretensiones
son de cuatro tipos: pretensiones de anulación, pretensiones de reconocimiento de
una situación preexistente, pretensiones de condenas de hacer o de dejar de hacer.
Todo ello (arts. 1.1 y 25 a 29) en relación con la actividad, la inactividad y la vía de
hecho, los reglamentos o los Decretos legislativos.
Así pues, si se recurre un reglamento se pretenderá su anulación. Si se recurre un acto
también, pero cabe pretender además el reconocimiento de una situación
individualizada. Si se impugna una vía de hecho se pretenderá que se condene a la
Administración a que cese esa situación. Y si se impugna la inactividad, la pretensión
será una condena de hacer.
De modo que la jurisdicción contenciosa conoce de pretensiones relacionadas con la
actividad o inactividad de las Administraciones públicas, esto es, su ámbito se refiere a
la Administración. A estos efectos, la Ley precisa qué hay que entender por
Administraciones públicas (art. 1.2). Asimismo, la Ley atribuye competencia a esa
jurisdicción en algunos casos en que quien actúa no es propiamente una
Administración, como los supuestos de la Administración electoral; y precisa supuestos
de exclusión y excepciona el caso de las cuestiones prejudiciales.
El objeto del recurso (arts. 25 a 30) son, como ya se ha dicho, los actos, los
reglamentos, la inactividad y la vía de hecho. Si se trata de actos administrativos, han
de ser actos definitivos, aunque se pueden recurrir algunos actos de trámite
cualificados, que agoten la vía administrativa. Si se recurren reglamentos, cabe señalar
que es posible impugnarlos directa o indirectamente (cuestión de ilegalidad). Los
supuestos de inactividad que cabe impugnar los contempla el art. 29, y la vía de hecho
se regula en el art. 30.
44. El proceso contencioso ordinario: fases principales y desarrollo
El procedimiento contencioso-administrativo admite dos variantes: el procedimiento

ordinario (en primera o única instancia) y el abreviado (art. 78), de carácter
predominantemente oral e introducido como novedad por la LJ de 1998. El
procedimiento ordinario obedece a las siguientes pautas y fases:
• Ante un acto que haya agotado la vía administrativa (art. 114 Ley 39/2015) cabe
interponer recurso contencioso-administrativo. La interposición consiste en un
brece escrito (art. 45) en papel normal, en que el recurrente se limita a decir que
quiere recurrir y a identificar el acto o resolución que se recurre, con los
documentos que proceda de los enumerados en la Ley. El escrito lo firma el
procurador y el abogado o sólo el abogado.
60
Este planteamiento se excepciona en algunos casos en que el recurso puede

comenzar directamente con la demanda. Así pues, hay que distinguir escrito de
interposición y escrito de demanda, que normalmente es una fase posterior, salvo
en lo supuestos que acaba de indicarse.
En el escrito de interposición, además, se pueden solicitar medidas cautelares
como la suspensión de la eficacia del acto recurrido.
• El art. 46 prevé el plazo para recurrir. La regla general es la de 2 meses desde la
publicación de la resolución o desde la notificación del acto de que se trate. En el
caso de los llamados actos presuntos (en realidad, supuestos de silencio
administrativo negativo) la Ley habla de un plazo de seis meses, pero la
jurisprudencia constitucional y del TS ha señalado que hay que entender que no
hay plazo.
• Presentado el escrito, el Secretario reclama a la Administración el expediente de la
actuación recurrida (art. 48) y anuncia la interposición (art. 47). La Administración
envía dicho expediente y notificará-emplazará a otros posibles interesados en el
pleito por si quisieran personarse (art. 49).
• Cabe luego (aunque es excepcional) la inadmisión del recurso (art. 51).
• El recurso se numera y empieza un tiempo muerto, la espera a que le llegue el
turno de formalizar la demanda. En todo caso, cuando le llega el turno, se otorga
un plazo de 20 días a la representación del recurrente para formalizar la demanda,
que es el escrito básico donde se argumentará en contra del acto recurrido (arts.
52, 56 y 57). Recuérdese que en ciertos casos cabe iniciar el pleito con la demanda.
• Presentada la demanda se le dará el mismo plazo de 20 días a la Administración
para que la conteste y se oponga al recurso con sus propias razones y argumentos
(arts. 54, 56 y 57). Cabe la posibilidad de que la demandada efectúe las llamadas
alegaciones previas (arts. 58 y 59). El Secretario fijará la cuantía del pleito tras los
escritos de demanda y contestación (arts. 40 a 42), lo que tiene importantes
repercusiones a la hora de poder o no recurrir la futura Sentencia. Si no es posible
fijar una cuantía conforme a las reglas de la Ley, el pelito será de cuantía
indeterminada, concepto que tendrán siempre los supuestos del art. 42.2
(recursos contra reglamentos, sobre todo).
• Se concretarán y practicarán, en su caso, las pruebas genéricamente solicitadas en
los escritos de demanda o contestación (art. 60). La oportunidad de la prueba
dependerá, como es lógico, de lo que se discuta: a veces será determinante y otras
veces no hará falta.
• Finalmente, hay una fase de conclusiones o una vista oral (arts. 62 a 66). Si no hay
vista oral, el escrito de conclusiones es el momento en que el recurrente puede
resumir sus pretensiones, replicar y contradecir el escrito de contestación a la
demanda y, en su caso, comentar y valorar la prueba practicada. El demandado
reiterará su contestación a la demanda y valorará, en su caso, los aspectos de la
61
prueba que avalen su posición. La vista oral, de existir, viene a posibilitar lo mismo
de manera abreviada y concentrada en un acto público.
45. El proceso contencioso abreviado: fases principales y desarrollo
Al procedimiento ordinario se une ahora la novedad del llamado procedimiento

abreviado (art. 78), que crea la Ley de 1998. Se trata de un procedimiento
fundamentalmente oral y basado en el principio de concentración de trámites.
Empieza directamente con la demanda, tras lo cual el Secretario dará traslado a la
Administración y, en su caso, a los demás demandados, reclamará el expediente y
citará a las partes para la vista oral, donde se expondrán directamente por las dos
partes los fundamentos y alegaciones pertinentes, se practicarán las pruebas a que
hubiere lugar, se procederá un último turno de conclusiones y se tendrá por finalizada
la vista y el pleito concluso para sentencia, que tendrá que ser dictada en el plazo de
10 días desde la celebración de la vista. En determinados casos (cuando no se solicita
la prueba) es incluso posible la no celebración de vista.
El procedimiento abreviado rige para los juzgados en una serie de asuntos que no ha
hecho más que crecer: asuntos de personal, extranjería y, en general, aquellos cuya
cuantía no supere los 30.000 euros, que serán la mayoría.
46. La finalización del proceso: la sentencia y otras formas de terminación
Finalmente, se dicta sentencia, que pronunciará alguno de los fallos siguientes:

- Inadmisibilidad del recurso contencioso-administrativo. En los casos en que el
juzgado o tribunal carezca de jurisdicción, el recurso se hubiera interpuesto por
persona incapaz, no debidamente representada o no legitimada; tuviera por
objeto disposiciones, actos o actuaciones no susceptibles de impugnación;
recayera sobre cosa juzgada o existiera litispendencia; o se hubiera presentado el
escrito inicial fuera del plazo establecido, de acuerdo con el art. 69, el recurso será
inadmitido.
- Desestimación del recurso contencioso-administrativo. Según el art. 70, la
sentencia desestimará el recurso cuando se ajusten a Derecho la disposición, acto
o actuación impugnados.
- Estimación del recurso contencioso-administrativo. Dispone el art. 69 que la
sentencia estimará el recurso contencioso cuando la disposición, la actuación o el
acto incurrieran en cualquier infracción del ordenamiento jurídico, incluso la
desviación de poder (ejercicio de potestades administrativas para fines distintos de
los fijados por el ordenamiento jurídico). Si se estima el recurso, la sentencia
anulará el acto recurrido, reconocerá una situación jurídica individualizada,
condenará a hacer o a dejar de hacer, todo ello de acuerdo con las pretensiones
del recurrente (principio de congruencia: art. 33).
62
El pleito puede acabar también con el desistimiento del recurrente (art. 74), el
allanamiento de la Administración demandada (art. 75) y el reconocimiento
extraprocesal (art. 76) de lo pedido por la Administración.
• Desistimiento (art. 74). “El recurrente podrá desistir del recurso en cualquier
momento anterior a la sentencia”. El Secretario judicial dará traslado a las demás
partes por plazo común de cinco días. Si prestaren su conformidad al desistimiento
o no se opusieren a él, dictará decreto en el que declarará terminado el
procedimiento. En otro caso, o cuando apreciare daño para el interés público, dará
cuenta al juez o tribunal para que resuelva lo que proceda.
Si fueren varios los recurrentes, el procedimiento continuará respecto de aquellos
que no hubieren desistido.
• Allanamiento (art. 75). Los demandados podrán allanarse. Una vez producido
dicho allanamiento, el juez o tribunal, sin más trámites, dictará sentencia de
conformidad con las pretensiones del demandante, salvo si ello supusiere
infracción manifiesta del ordenamiento jurídico.
Si fueren varios los demandados, el procedimiento seguirá respecto de aquellos
que no se hubiesen allanado.
• Reconocimiento extraprocesal (art. 76). Si interpuesto el recurso contencioso-
administrativo la Administración demandada reconociese totalmente en vía
administrativa las pretensiones del demandante, cualquiera de las partes podrá
ponerlo en conocimiento del juez o tribunal, cuando la Administración no lo
hiciera. El Secretario mandará oír a las partes por plazo común de cinco días y el
juez o tribunal dictará auto en que declarará terminado el procedimiento.
Téngase en cuenta también que existen otros modos de terminar el proceso

anticipadamente que no están expresamente identificados en la sección de “otros
modos de terminación del procedimiento” sino en otros preceptos de la Ley. Así
ocurre, por ejemplo, cuando desaparece la parte demandante por fallecimiento o, en
el caso de personas jurídicas, por extinción.
Existe, además, otro supuesto que no cuenta con una regulación específica ni en estos
artículos ni en ningún otro de la Ley y que puede determinar la finalización del
proceso, y es la pérdida o desaparición sobrevenida del objeto del proceso.
47. La cuestión de ilegalidad
La cuestión de ilegalidad se introdujo como novedad en la Ley 29/1998, reguladora de

la jurisdicción contencioso-administrativa como un mecanismo de depuración del
ordenamiento jurídico al objeto de expulsar del mismo los reglamentos o los preceptos
de estos que resulten ilegales.
63
Su regulación se contiene en los artículo 123 a 126 de la Ley 29/1998. Su objeto son las
disposiciones reglamentarias, excluidas, por tanto, las Leyes controlables por el
Tribunal Constitucional y los actos administrativos o resoluciones. El punto de partida
se encuentra en lo dispuesto en el apartado 1 del art. 27 LJCA, que dispone que
“cuando un Juez o Tribunal de lo Contencioso administrativo hubiere dictado sentencia
firme estimatoria por considerar ilegal el contenido de la disposición general aplicada,
deberá plantear la cuestión de ilegalidad ante el Tribunal competente para conocer del
recurso directo contra la disposición […]”.
En esencia, significa que si un juez anula un acto administrativo por considerar que el
reglamento en que se basa es ilegal, una vez que ha dictado sentencia, le planteará al
juez que hubiera sido competente para conocer de un recurso directo la cuestión de si,
a su juicio, el reglamento es efectivamente ilegal. La sentencia que dicho Tribunal dicte
no afectará a la sentencia ya dictada que anuló el acto, incluso si el Tribunal que
conoce de la cuestión considera que el reglamento es legal. Si el órgano judicial
competente entiende que el reglamento es ilegal, dicha declaración tendrá efectos
generales y el reglamento se anula.
Si el órgano judicial que conoce del recurso contra el acto administrativo fuera el
competente para conocer del recurso directo contra el reglamento, la sentencia
primera se pronunciará también sobre la validez o nulidad del reglamento.
Se trata de un mecanismo que guarda cierta similitud con la cuestión de
inconstitucionalidad, aunque hay evidentes diferencias. Mientras el juez que plantea la
cuestión de inconstitucionalidad ante el TC lo hace antes de dictar sentencia,
paralizando el pleito, el que plantea la cuestión de ilegalidad ante otro tribunal de la
jurisdicción contencioso-administrativa lo hace después de dictar sentencia en relación
con el acto administrativo recurrido.
64
LA RESPONSABILIDAD PATRIMONIAL DE LAS

ADMINSITRACIONES PÚBLICAS
48. Características generales del sistema de la responsabilidad patrimonial de las

Administraciones públicas; aspectos constitucionales
La cuestión de la responsabilidad patrimonial de la Administración es un tema central

de la concepción liberal del Derecho Administrativo que puede sintetizarse así: que la
Administración actúe, pero que si lo hace mal o causa daño sea condenada a que sus
actos se anulen y sea condenada a indemnizar.
Hay, para empezar, una previsión constitucional. El art. 106.2 CE dispone que “los
particulares, en los términos establecidos por la ley, tendrán derecho a ser
indemnizados por toda lesión que sufran en cualquiera de sus bienes y derechos, salvo
en los casos de fuerza mayor, siempre que la lesión sea consecuencia del
funcionamiento de los servicios públicos”.
La Ley que contiene el régimen de este sistema de responsabilidad es, en sus aspectos
sustantivos, la Ley 40/2015 RJSP, y en los procedimentales la Ley 39/2015 PAC. La Ley
40/2015 contempla un régimen común básico en la medida en que dicha Ley se
fundamenta en el art. 149.1.18ª CE según el cual corresponde al Estado regular, con
dicho carácter básico, “el sistema de responsabilidad de todas las Administraciones
públicas”.
Interesa extraer y enunciar las principales características de ese régimen común de
responsabilidad, sencilla en apariencia y cuyas notas fundamentales son las siguientes:
• Se trata de un sistema unitario en la medida que rige para todas las
Administraciones públicas, y tanto si actúan en relaciones de Derecho público
como en el ámbito de su actividad privada.
• Es un sistema general, pues se refiere a toda la actividad o inactividad de la
Administración, y tanto a la actividad jurídica como a la pura actuación fáctica.
• Obedece a un criterio de responsabilidad directa, pues la Administración cubre
directamente la actividad dañosa de sus autoridades y funcionarios, sin perjuicio
de la posibilidad de ejercitar luego la acción de regreso cuando aquéllos hubieran
incurrido en dolo, culpa o negligencia graves.
• En teoría, es también un sistema de responsabilidad objetiva, o al menos la idea de
culpa no es determinante.
• Finalmente, el sistema se funda en un principio de unidad jurisdiccional: sólo es
competente la jurisdicción contencioso-administrativa (con la sola excepción de la
jurisdicción penal cuando la responsabilidad civil deriva de un delito cometido por
funcionarios).
65
Según este régimen general, las Administraciones públicas responden de toda lesión
que sufran los particulares en cualquiera de sus bienes y derechos que suponga un
daño efectivo, individualizado y evaluable económicamente; que sea imputable a una
Administración pública por el ejercicio de su actividad (por el funcionamiento normal o
anormal de los servicios públicos), siempre que medie una relación de causalidad entre
el hecho o acto y el daño producido y se reclame en el plazo de un año. En definitiva,
es un sistema sencillo, avanzado y, sobre todo, generoso. Pero es también un sistema
casuístico e inseguro.
El sistema pivota sobre la idea de lesión (art. 32.1 Ley 40/2015), definido en el art. 34.1
como el daño que el particular “no tenga el deber jurídico de soportar de acuerdo con
la Ley”, y no cabe soportar un daño cuando dicho daño haya sido causado mediando
culpa o negligencia de la organización administrativa o de sus agentes. Pero es más
difícil de precisar la existencia de lesión indemnizable cuando la Administración ha
actuado legalmente.
Cabe hablar, pues, de daño derivado de una actividad formalizada (daños que derivan
de un acto administrativo luego anulado: p. ej., la declaración de una ruina, la orden de
derribo anulada, etc.) o simplemente material directa e ilícita de la Administración
(funcionamiento anormal: por mala prestación del servicio, tardanza u omisión del
mismo), pero también de daño por la realización directa y a la vez legítima del mismo
(funcionamiento normal).
Por lo demás, entre el daño y su productor debe mediar una relación de causalidad.
49. Responsabilidad objetiva y directa
Una de las características fundamentales del sistema español de responsabilidad de las

Administraciones públicas es que parece prescindir de la idea de culpa para
fundamentar la consecuencia de la indemnización. Frente al tradicional criterio
subjetivo de la culpa o negligencia se alza, pues, un principio de responsabilidad
objetiva.
El sistema pivota sobre el concepto de lesión entendida ésta como un daño en sí
mismo antijurídico, esto es, un daño que el particular no está obligado a soportar.
• Responsabilidad directa. El ente público responderá del daño sin que sea
necesario que se identifique o reclame de forma previa a la autoridad, funcionario
o agente que con su conducta hubiera causado dicho daño. Se trata de una
responsabilidad directa por cuanto ha de mediar una relación de tal naturaleza,
inmediata y exclusiva de causa a efecto entre el actuar de la Administración y el
daño producido, relación de causalidad o nexo causal que vincule el daño
producido a la actividad administrativa de funcionamiento, sea éste normal o
anormal. Esta garantía directa de los ciudadanos frente a la Administración abarca
tanto aquellos daños causados por acciones imputables a agentes públicos
66
concretos, como a los producidos por el simple funcionamiento impersonal de la

Administración.
• Responsabilidad objetiva. El perjudicado tiene derecho a la indemnización de
todos aquellos daños que, provocados por la Administración, no haya razón para
soportarlos, de tal modo que no responderá la Administración sólo por aquellos
daños que tengan como raíz la realización de una actuación ilegal o culposa. Lo que
interesa por tanto es resarcir el daño causado y no sancionar una actividad
administrativa. Por tanto la culpa ya no es el fundamento del propio sistema de
responsabilidad, sino que ha pasado a ser un criterio jurídico de imputación de
daños a la Administración Pública.
No se requiere culpa o ilegalidad en el autor del daño, a diferencia de la tradicional
responsabilidad subjetiva propia del derecho civil ya que se trata de una
responsabilidad que surge al margen de cual sea el grado de voluntariedad y
previsión del agente, incluso cuando la acción originaria es ejercida legalmente, y
de ahí la referencia al funcionamiento normal o anormal de los servicios públicos
en la dicción del artículo 40 de la Ley, pues cualquier consecuencia dañosa
derivada de tal funcionamiento debe ser, en principio, indemnizada, porque de
otro modo se produciría un sacrificio individual en favor de una actividad de interés
público que, en algunos casos, debe ser soportada por la comunidad.
• Podemos resumir que no se trata de hacer una valoración de la existencia de
negligencia por parte de los servicios de la Administración, sino de tasar la real
existencia de un daño el cual pueda atribuirse al funcionamiento del servicio
público.
50. El título de imputación: funcionamiento normal o anormal de un servicio público;

la responsabilidad concurrente de dos o más Administraciones públicas
Para que exista responsabilidad debe haber una lesión imputable a las
Administraciones públicas subjetivamente consideradas mediando una relación de
causalidad. La imputación implica que el servicio o la persona causante del daño ha de
encontrarse integrado en la organización administrativa de que se trate (art. 36.2 Ley
40/2015). La cobertura de la Administración refiere no sólo a los funcionarios y demás
empleados públicos, sino también a las autoridades políticas. La imputación a la
Administración lo ha de ser por el funcionamiento normal o anormal de los servicios
públicos en sentido orgánico, es decir, en el sentido de actividad administrativa.
Al hablar de funcionamiento anormal de la actividad administrativa nos estamos
refiriendo a que el daño se deba a la conducta dañosa de un agente en la que se
aprecia algún elemento de ilicitud o culpabilidad, sea el grado que sea. Por tanto,
siempre que exista culpa en la conducta causante del daño, estaremos ante un
funcionamiento anormal de los servicios públicos.
67
Sin embargo, también podremos encontrarnos ante el funcionamiento anormal de los

servicios públicos en circunstancias en que no exista culpabilidad, sino que el daño se
deba a la ilegalidad de una actividad administrativa dañosa, sin que en la realización de
tal conducta se pueda apreciar culpabilidad.
La calificación que de la responsabilidad patrimonial de la Administración se hace al
establecer que es una responsabilidad objetiva supone que no será estrictamente
necesario que el daño a indemnizar sea realizado con culpa o ilegalidad; únicamente
será necesario que el perjudicado no esté obligado por norma alguna a soportar el
daño.
El funcionamiento normal de la Administración, totalmente ajustado a la legalidad y
sin presencia de atisbo alguno de culpabilidad en el agente público o funcionario, ni en
el conjunto de la organización, puede, sin embargo, provocar riesgos que
desemboquen en daños antijurídicos.
Esta responsabilidad por riesgo o por funcionamiento normal de los servicios públicos
cubre también los supuestos de caso fortuito y de sacrificio especial, pero excluye los
casos de fuerza mayor, por mandato constitucional del art. 106.2 CE y de la propia Ley.
El caso fortuito supone aquellos daños que están causados por hechos imprevisibles o
inevitables, pero que están producidos dentro de la prestación del servicio público o
de la organización administrativa. Por otro lado, la fuerza mayor es una causa extraña
que se refiere a hechos imprevisibles o irresistibles, pero que son ajenos por completo
a la actividad administrativa.
Tradicionalmente se había distinguido el caso fortuito (casus) de la fuerza mayor
(vis maior) y se habían mantenido dos criterios, el subjetivo y el objetivo. Según el
criterio subjetivo, caso fortuito es el suceso que no pudo preverse, pero que de
haberse previsto se hubiera podido haber evitado; fuerza mayor, sin embargo, es el
suceso inevitable, aun de haberse previsto. Según el criterio objetivo, caso fortuito es
el suceso que se produce en el círculo afectado por la obligación; la fuerza mayor se
produce fuera de este círculo y es de violencia insuperable.
La interacción entre las administraciones públicas determina la posibilidad de que, en
determinados supuestos, pueda existir un supuesto de responsabilidad patrimonial,
que dimane de la actuación conjunta de varias administraciones públicas, siendo
necesaria la determinación de la responsabilidad de cada una de ellas en el supuesto
concreto. “Cuando de la gestión dimanante de fórmulas conjuntas de actuación entre
varias Administraciones públicas se derive responsabilidad en los términos previstos
en la presente Ley, las Administraciones intervinientes responderán frente al
particular, en todo caso, de forma solidaria”; “en otros supuestos de concurrencia de
varias Administraciones en la producción del daño, la responsabilidad se fijará para
cada Administración atendiendo a los criterios de competencia, interés público e
intensidad de la intervención. La responsabilidad será solidaria cuando no sean posible
dicha determinación”. La LRJSP establece una modificación respecto de la anterior Ley,
y es que la Administración competente para instruir y resolver el procedimiento
68
administrativo para la determinación de la responsabilidad patrimonial concurrente ha

de consultar al resto de las Administraciones implicadas en la responsabilidad
colegiada de actuación o de gestión, plazo que se establece en quince días.
51. Bienes y derechos que pueden ser lesionados; concepto de lesión resarcible
El sistema pivota sobre la idea de lesión (art. 32.1 Ley 40/2015), definido en el art. 34.1
como un daño antijurídico, esto es, un daño que el particular “no tenga el deber
jurídico de soportar de acuerdo con la Ley”, y no cabe soportar un daño cuando dicho
daño haya sido causado mediando culpa o negligencia de la organización
administrativa o de sus agentes. Resulta más difícil de precisar la existencia de lesión
indemnizable cuando la Administración haya actuado legalmente.
El daño debe ser efectivo, evaluable económicamente e individualizado en relación a
una persona o grupo de personas (art. 32.2 Ley 40/2015).
- Que el daño sea efectivo implica la necesidad de probar su existencia; prueba que
debe ser convincente. En cualquier caso, se excluyen los daños futuros.
- Que sea individualizado significa que quedan excluidos los daños generales
(derivados de un cambio en el régimen de precios, p. ej.).
- Finalmente, ha de ser evaluable económicamente, pudiendo afectar a cualquier
tipo de bienes y derechos, incluyendo, pues, tanto los daños materiales como los
personales o morales. La inclusión del daño moral como daño indemnizable tardó
mucho en introducirse en el ámbito de la jurisdicción contencioso-administrativa.
No obstante, no siempre es fácil el deslinde entre daño moral y material,
especialmente en los casos de muerte donde, en teoría al menos, es posible
distinguir el daño moral propiamente dicho (incalculable y, en todo caso, igual para
todos) y el daño material que la muerte supone o puede suponer, que no es ya
necesariamente igual. La jurisprudencia, no obstante, no suele hacer ese distingo
que, guste o no, forma parte de la perspectiva económica de nuestra sociedad.
52. La relación de causalidad
Para que haya responsabilidad de la Administración es preciso que exista una relación
de causalidad entre el hecho o acto administrativo determinante del daño y éste
mismo.
La fijación del nexo causal es una cuestión esencial en el sistema de responsabilidad,
porque es uno de los elementos centrales a la hora de excluir o incluir la imputación.
En este aspecto, el TS ha cambiado su visión: de exigir una causalidad directa,
inmediata y exclusiva, ha pasado a una posición mucho más flexible admitiendo una
causalidad indirecta, mediata y concurrente.
La admisión de causas concurrentes supone que, junto a la Administración, concurran
en la producción del daño la propia víctima (p. ej., tuvo un accidente por los baches
69
que había en una carretera, pero iba a mayor velocidad de la permitida) o un tercero.
Si hay concurrencia de causas no por ello se rompe el nexo causal a efectos
indemnizatorios. Lo que sucede en esos casos es que se modula o matiza la cuantía de
la indemnización en la proporción correspondiente y atendiendo a la prueba
practicada.
Resta decir que la relación de causalidad se rompe, y por consiguiente no procede la
indemnización, en los casos de fuerza mayor. No así en los del caso fortuito, que sí da
lugar a indemnización. La diferencia entre los dos conceptos está en que, aunque
ambos apelan a un evento indeterminable e impredecible, el caso fortuito se refiere a
un suceso interno al servicio de que se trate, en tanto la fuerza mayor se interpreta
como algo exterior y ajeno al servicio (un rayo, un terremoto, un temporal o una
inundación excepcional, etc.).
53. La indemnización
A la indemnización derivada de la responsabilidad patrimonial de la Administración se

refiere el art. 34 Ley 40/2015, que establece, entre otras precisiones, que ésta se
calculará con arreglo a los criterios de valoración establecidos en la legislación fiscal,
de expropiación forzosa y demás normas aplicables, ponderándose, en su caso, las
valoraciones predominantes en el mercado.
Dentro del “concepto· de la responsabilidad patrimonial de la Administración, y
pudiera decirse que al mismo nivel del “daño”, se encuentra la indemnización al que
este podría dar lugar. Pues bien, de la indemnización, se ocupa el art. 34 Ley 40/2015,
que establece que sólo tendrá lugar frente a las lesiones producidas al particular
provenientes de daños que éste no tenga el deber jurídico de soportar de acuerdo con
la Ley. No serán indemnizables, por tanto, los daños que se deriven de hechos o
circunstancias que no se hubiesen podido prever o evitar según el estado de los
conocimientos de la ciencia o de la técnica existentes en el momento de producción de
aquéllos, todo ello sin perjuicio de las prestaciones asistenciales o económicas que las
leyes puedan establecer para estos casos.
Además, la indemnización se calculará con arreglo a los criterios de valoración
establecidos en la legislación aplicable.
Una de las notas específicas del sistema de responsabilidad de las Administraciones
públicas es la pretensión de que la indemnización cubra íntegramente el daño
efectivamente producido. Pero hay que tener en cuenta que en la extensión y alcance
de la reparación, los tribunales se mueven por aproximación.
En principio, pues, la indemnización incluye tanto el daño emergente como el lucro
cesante, aunque este último criterio no siempre se acepta por la exigencia de
demostrar la realidad del daño, que debe ser efectivo sin que quepa incluir eventuales
daños futuros o potenciales.
70
Hasta la actual regulación, no existía en nuestro ordenamiento un precepto claro que

regulara los criterios a manejar en el cálculo de la indemnización. De ahí el casuismo
en que se ha movido la jurisprudencia en este tema. Ahora, el art. 141.2 de la Ley
remite a criterios de la legislación de expropiación, legislación fiscal y otras normas
aplicables, ponderándolas con valoraciones de mercado. La jurisprudencia, en todo
caso, es muy rica y variada.
Finalmente, cabe decir que la indemnización en dinero puede sustituirse en
determinados casos por indemnizaciones en especie de acuerdo con lo previsto en el
art. 141.4 Ley 30/1992.
54. La acción de responsabilidad
La regulación vigente se contiene en los arts. 142 y 143 de la Ley 30/1992, según los
cuales hay que partir de una diferenciación inicial básica: que la responsabilidad
proceda de un acto administrativo o que traiga causa de un hecho, de una actividad.
1. En caso de que la responsabilidad proceda de un acto administrativo, el dañado
puede optar por recurrir ante la jurisdicción contencioso-administrativa el acto
administrativo lesivo con una doble pretensión: la anulación del acto y, al mismo
tiempo, la indemnización de los daños y perjuicios derivados de él.
2. En el supuesto de que la responsabilidad traiga causa de un hecho o de una
actividad –que será el habitual–, el procedimiento puede iniciarse de oficio o por
reclamación de los interesados (art. 142.1). Lo normal será que empiece con una
petición del dañado al órgano administrativo que corresponda. Entonces, la
Administración responderá y ese acto agota la vía administrativa y será recurrible
en sede jurisdiccional (art. 142.6). Si no hay resolución expresa, el silencio se
entiende negativo y no habrá más remedio que esperar una resolución o recurrir
esa desestimación presunta.
El plazo para reclamar, pues, prescribe al año de producido el hecho o acto que motive
la indemnización o desde que manifestase su efecto lesivo; plazo que cede en tres
supuestos:
- en caso de daños personales de carácter físico o psíquico, el plazo empieza a
computarse desde la curación o determinación del alcance de las secuelas;
- en el ya citado caso de daños producidos por actos cuando el dañado hubiera
optado por esperar una sentencia anulatoria de aquél, el plazo empieza desde
dicha sentencia, y
- cuando hubiera intervenido previamente la jurisdicción penal por revestir los
hechos indicios de delitos; supuestos en los que, si no hay condena, el plazo para
reclamar a la Administración comienza tras es el sobreseimiento o la sentencia
absolutoria del funcionario inculpado.
71
La Ley prevé también un procedimiento abreviado (art. 143), pero en todos los casos la
decisión final corresponde a la jurisdicción contencioso-administrativa, que ahora es la
única competente en materia de responsabilidad pública. Así pues, ya no es posible
utilizar la vía civil para demandar a la Administración.
55. La acción de regreso
El artículo 145.2 de la Ley 30/1992 contempla la llamada acción de regreso que la

Administración puede utilizar, mediante un expediente administrativo, para reclamar a
sus empleados cuando ella hubiera indemnizado a los lesionados, siempre que
aquellos hubieran incurrido en dolo, culpa, o negligencia grave. Esta acción de regreso,
que antes era una posibilidad, se contempla ahora –al menos en teoría– como una
exigencia obligada. Sin embargo, la tradición hace que esta acción apenas haya sido
utilizado, ni antes cuando era potestativa ni ahora cuando teóricamente es obligatoria.
En todo caso, el segundo párrafo del art. 145.2 matiza la obligatoriedad de ejercer la
acción de regreso tal y como se deduce del primero. En efecto, si para exigir la
responsabilidad se ponderarán criterios como los allí expuestos (resultado,
intencionalidad...) quiere decirse que dicha ponderación puede concluir en la no
exigencia de la responsabilidad o, al menos, la responsabilidad parcial, lo que
desmiente un tanto la “obligatoriedad” del primer enunciado.
Baste, pues, aludir al modo de activar la acción de regreso y a sus presupuestos. Estos
son la existencia de culpa o negligencia graves. Y el procedimiento es jurídico-público,
pero no se trata, ni es necesario, un expediente disciplinario, aunque la admisión de la
responsabilidad administrativa mediando culpa o negligencia puede constituir también
una falta grave.
La resolución final puede ser recurrida en vía contenciosa y allí, el afectado podrá
discutir tanto los presupuestos de hecho como la cuantía de la responsabilidad.
72

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Los interesados en un procedimiento son quienes lo promuevan “como titulares de

En este artículo 4 se establece una diferencia entre interesado y ciudadano, pues el

Administración u Organismo al que se dirijan, se podrán presentar también “en los

9. Términos y plazos en el procedimiento administrativo: su cómputo

10. Iniciación e instrucción del procedimiento administrativo

Los procedimientos podrán iniciarse de oficio o a solicitud del interesado.

persona o personas que pudieran resultar responsables y las circunstancias relevantes

En la Ley 39/2015, no se regula el de alegaciones como un trámite preciso o único que

11. La finalización del procedimiento administrativo

• Desistimiento. El desistimiento es la declaración unilateral del interesado de

de la Administración, en los procedimientos iniciados de oficio, en los supuestos y

• Renuncia. Implica el abandono definitivo de la pretensión que ya no podrá

• Caducidad. Supone la finalización anormal del procedimiento administrativo,

resolución en un expediente iniciado por la propia Administración, lo que genera es

Otras maneras de terminación del procedimiento administrativo distintas de las

12. Concepto de acto administrativo; distinción entre acto y reglamento

El acto administrativo es una declaración de voluntad, deseo, juicio o conocimiento

El reglamento, aunque subordinado a la ley, es una norma. Lo que plantea el problema

sino supuestos de aplicación de las normas a casos concretos y se agotan con su

13. Los llamados actos políticos o de gobierno

Los denominados actos políticos o de gobierno son actos de naturaleza política

14. Elementos de los actos administrativos: subjetivos, objetivos y formales; la

interesadas y también con los asesores, representantes legales o mandatarios que

Son elementos formales de los actos administrativos: el procedimiento, la forma de la

15. Clases de actos administrativos: singulares y generales, definitivos y de trámite,

anulable no puede revocarlo, debe acudir al juez de lo contencioso recurriendo ella

17. La obligación de resolver y el problema de la inactividad de la Administración: el

La Administración está obligada a dictar resolución expresa en todos los

declaración responsable o comunicación a la Administración”) y reitera también el art.

finalizador del procedimiento. La desestimación por silencio administrativo tiene los

sigue siendo negativa, se podrá ir ya a la jurisdicción contenciosa en el plazo

En el caso del silencio negativo, si la Administración contesta fuera de plazo, no

• En vía de recurso, lo normal es que la falta de resolución expresa tenga efectos

18. La eficacia de los actos administrativos

La presunción de legalidad permite al acto desplegar sus efectos de forma inmediata

19. La notificación y la publicidad del acto administrativo

La notificación consiste en la comunicación formal del acto administrativo de que se

postularse que se intente lo primero en el domicilio personal (o social, en el caso

expediente y se tendrá por efectuado el trámite siguiéndose el procedimiento.

Con independencia de los supuestos mencionados en los que la notificación

20. La suspensión de los actos administrativos

Uno de los privilegios con que cuenta la Administración es el conocido como

21. La ejecución forzosa de los actos administrativos: régimen general

La consecuencia última de la autotutela es el privilegio de la Administración de poder