Cuarto Curso Centroamericano en Gestión Urbana y Municipal

Ciudad de Guatemala, Guatemala, mayo 9 al 19, 2004

Módulo 7 - Transporte

MODELO OPERACIONAL Y FINANCIERO DE SISTEMAS INTEGRADOS

DE TRANSPORTE MASIVO EN LA CIUDAD DE BOGOTA 1
Edgar Enrique Sandoval
Bogotá, Mayo de 2004
ANTECEDENTES

La historia de la movilidad en la ciudad de Bogotá empieza con la llegada de los primeros

caballos como medio de transporte individual para aquellos que podían tener su propio ejemplar.
Posteriormente llegan los carruajes tirados por animales para pequeños grupos que igualmente
contaban con los mayores niveles de ingreso de la ciudad. A finales del siglo XIX empieza el
transporte público con vehículos de tiro animal, siguiendo el crecimiento de la ciudad y prestando
el servicio desde los barrios en ese momento periféricos hacia el centro de la ciudad. Al
momento que llegaban los primeros automóviles importados para unas pocas familias, el servicio
público cambio su fuente de locomoción hacia el tranvía eléctrico; primero operado por empresas
privadas y luego por empresas públicas.

Con el rápido crecimiento de la ciudad, la demanda de servicio de transporte público aumentó,

con lo que prontamente surgió competencia privada al tranvía estatal, con los primeros buses de
transporte público de combustión. Desde mediados del siglo XX se impuso en la ciudad una
dicotomía entre el transporte particular individual y el transporte público dominado por empresas
privadas, solamente modificado por la entrada en operación del Sistema TransMilenio en el año
2000.

Pero desafortunadamente la respuesta de las empresas privadas a la prestación del servicio

público durante el siglo XX, pese a que han contado con más del 70% de la demanda, no fue en
términos de calidad, sino por el contrario en términos de la explotación total del mercado, al dejar
de lado la propiedad de las flotas y promover los regímenes de afiliación de propietarios
transportadores individuales y de remuneración al conductor y dueño del bus por el número de
pasajeros que recogen. Este sistema denominado la Guerra del Centavo, llevó consigo
adicionalmente el deterioro total del servicio, la sobreoferta, la piratería y el envejecimiento
paulatino de todo el parque de servicio público colectivo de la ciudad.

La organización de transporte tradicional de Bogotá se puede agrupar en tres niveles. Los

propietarios individuales o por grupo familiar de hasta dos los vehículos, las empresas afiliadoras
y los gremios; estos últimos reúnen en su mayoría a las empresas afiliadoras y algunos a
propietarios y/o conductores. Los gremios en muchos casos han ejercido un papel contrario al de
los intereses del conjunto de los otros dos niveles del transporte y de la población, en el sentido
que si mejora el servicio y las relaciones con la autoridad, sus cabezas pierden en gran medida

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“Derechos de propiedad 2004, Banco Mundial. Se puede fotocopiar este material para
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sujetos a revisión. Las opiniones e interpretaciones que aparecen en este documento son
las del autor, y no deben atribuirse a las organizaciones para las cuales el autor trabaja”.
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Edgar Enrique Sandoval

su capacidad de convocatoria y de hacerse indispensables para la solución de conflictos, sin

mencionar la perdida de poder político individual de algunos líderes, quienes siempre han visto
en los gremios del transporte un trampolín con mucho reconocimiento para aspiraciones a
cargos de elección popular.

El sistema tradicional de transporte ha llegado a sus mas degenerados escenarios como

industria. La razón de ser del negocio del transporte es transportar el mayor número de personas
al menor costo posible; esto significa con el menor número de bienes de capital, es decir, buses,
sin descuidar por supuesto unos niveles mínimos de calidad de servicio para los usuarios. Sin
embargo, la industria del transporte ha logrado romper este principio básico del negocio, en
detrimento de si misma.

El esquema tradicional entre las empresa y los propietarios individuales es el siguiente: La

autoridad de transporte ha otorgado o otorgó inicialmente, por mecanismos de dudosa
transparencia en algunos casos, permisos para prestar el servicio en rutas por las vías públicas
de la ciudad a las empresas de transporte previamente habilitadas por la misma autoridad. Esto
llevó a que en principio se crearan empresas propietarias de grandes flotas de buses. Sin
embargo, las aspiraciones e influencia política que llegaron a tener los dueños de estas
empresas, pudo mas que el deseo de optimizar la industria. Fue así como desde altos cargos de
elección popular a nivel local, ejercieron presión sobre las autoridades de transporte para lograr
más rutas y aumentar el número de buses autorizados por flota, para así llegar a los nuevos
barrios de la ciudad, donde el servicio con buses de propiedad pública era imposible atender por
la ineficiencia de la empresa pública, mientras existió.

Sin embargo, los bajos niveles de capacitación industrial y la proliferación de la competencia, así
como las ansias de mayor poder político, llevaron a muchos de esos empresarios a dar un giro
equivocado a la industria, pero muy rentable económica y políticamente para ellos: se dieron
cuenta que era más cómodo, efectivo y rentable en vez de tener una flota grande y empleados,
que cada día les cuidaban menos sus buses y reportaban menos ingresos diarios, así los buses
fueran completamente llenos, convertirse en afiliadores de miles de propietarios individuales, a
los que se les cobra un cánon fijo por el uso de la ruta autorizada. De esta manera, en el caso
más extremo, convirtieron el negocio de transportar pasajeros, en un negocio de afiliar buses y
cobrar por un derecho que no había costado. Esto llevó rápidamente a un aumento
indiscriminado de la flota y al lanzamiento a la guerra total del centavo al propietario y/o
conductor que debe primero conseguir de los escasos usuarios los recursos para pagar la
afiliación, luego para el combustible, para comer y educar a la familia y nunca alcanza para el
mantenimiento preventivo o la depreciación del vehículo, escasamente para el mantenimiento
correctivo de lo estrictamente necesario.

Por supuesto que las condiciones de seguridad, salubridad y calidad del servicio para los
ciudadanos no pueden llegar a niveles mas bajos de los que aún persisten en la mayoría de las
ciudades colombianas y latinoamericanas.

Por su parte las administraciones desconocieron permanentemente el problema de la mayoría

de la población usuaria de este servicio, prefiriendo desarrollar un mal sistema vial destinado a la
inmensa minoría más acaudalada de la población que tiene acceso al vehículo particular. Lo
anterior llevó a que los estudios sobre la competitividad de la ciudad colocarán la movilidad como
uno de los dos factores críticos para el desarrollo de la ciudad, junto con la seguridad.

Aunque mucho se habló de una solución por medio de un sistema de transporte masivo tipo
Metro, los costos totales de la obra, la evaluación costo-benefecio, no solo de inversión sino
hasta operativa, y sobre todo la evaluación social, al tener que excluir de su participación al

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transporte tradicional en todos sus niveles, lo desecharon completamente del panorama de la

ciudad.

El anterior escenario fue el que se encontró al momento del montaje del Sistema TransMilenio,
cuyas características persisten aún fuera de él en Bogotá y en las otras ciudades del país.

OBJETIVOS DEL SISTEMA TRANSMILENIO

Al iniciar el siglo XXI entró en operación el Sistema TransMilenio; este priorizó el transporte
público sobre el particular, con un sistema integral, que al darle en primer lugar la oportunidad al
sector tradicional de las empresas afiliadoras de modernizar su industria y a los propietarios de
mejorar sus condiciones de empleo como conductores y, en los recientes desarrollos
participación directa en capital social de las nuevas empresas a los propietarios trnasportadores
individuales, bajo el estricto control de la operación por parte del gobierno municipal, el Sistema
acabó con la Guerra del Centavo y el régimen de afiliación, ofreciendo un servicio de transporte
masivo que hoy es ejemplo a nivel mundial por su bajo costo y alta eficiencia; además, logró una
disminución en el uso del vehículo particular por más del 15% de los 900 mil usuarios que a
diario se movilizan en TransMilenio.

Para obtener estos resultados, desde su inicio el sistema se trazó los siguientes premisas y
objetivos a lograr:
1. Calidad: Prestación del servicio en las mejores condiciones de desplazamiento, aseo,
seguridad y mantenimiento de los buses como de las estaciones.
2. Consistencia: Prestación del servicio con garantía de horarios pre-establecidos todos los días
del año.
3. Costeabilidad: Prestación del servicio a una tarifa accesible para los usuarios de menores
ingresos, rentable para los operadores privados y financiable para el Estado.
4. Respeto a la vida: Reducción de la accidentalidad y de la emisión de partículas
contaminantes en el aire de la ciudad.
5. Respeto al Tiempo: Reducción de los tiempos de viaje de los ciudadanos en un 50%.
6. Respeto a la Diversidad Humana: Acceso equitativo sin contar con condición física, edad,
sexo e ingresos.

EL MODELO DE TRANSPORTE

Los sistemas de transporte masivo organizados en el mundo se caracterizan por tener un

conjunto de componentes que interactúan para lograr prestar un servicio unificado, los cuales se
podrían agrupar en cinco: La regulación y control, la operación por medio de diferentes tipos de
vehículos, el recaudo de la tarifa, la administración de los recursos y la infraestructura. En el
Sistema TransMilenio de la ciudad de Bogotá, los cinco componentes básicos se encuentran así:
1- El estado regulador y controlador de la prestación de este servicio público, representado por la
empresa 100% pública de la Alcaldía de Bogotá, denominada TransMilenio S.A. 2- Las
empresas prestadoras del servicio de transporte, conocidas como concesionarios u operadores,
quienes se agrupan en 7 empresas troncales y 6 empresas alimentadoras. 3- Las 2 empresas
encargadas del recaudo de los pasajes. 4- El encargo fiduciario destinado a la administración y
pagos de los recursos recibidos por concepto de los pasajes. 5- La infraestructura especialmente
construida para el Sistema, donde no solo se encuentran las vías troncales, las estaciones y los
patios de mantenimiento, sino las vías paralelas, los andenes y las CicloRutas cercanas al
Sistema.

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Desde el punto de las fuentes y usos de los recursos involucrados, los sistemas de transporte
masivo tienen tres tipos de modelo económico: los que incluyen subsidios en operación y
infraestructura, que son la gran mayoría de los sistemas de transporte masivo; los que no tienen
ningún tipo de subsidio, los cuales no deben existir muchos en el mundo; y un grupo muy
reducido, que solo tienen subsidio en la infraestructura, pero que cubren su operación
autónomamente con el valor del pasaje. El Sistema TransMilenio (TM) se ubica en el último
modelo económico, y parte de su éxito a nivel mundial es haber logrado ser uno de los muy
pocos sistemas que muestra un equilibrio operativo, al no requerir subsidios para la operación, y
adicionalmente, generar un subsidio cruzado entre sus usuarios en favor de las personas de los
barrios periféricos donde llega el servicio alimentador; de tal forma que a diferencia de lo que
ocurre en el transporte tradicional (TT), les ahorra recursos a los usuarios al permitir un
trasbordo sin tener que pagar un nuevo tiquete.

En conclusión, el Sistema TransMilenio funciona con subsidios en la infraestructura, como el

resto de transporte público de la ciudad, con el objeto de beneficiar al 80% mas pobre de la
población no tiene carro particular, pero sin subsidios en la operación y además cubre algunos
costos de mantenimiento y los costos de la empresa reguladora estatal, lo cual muestra una
clara diferencia socio-económica con el TT, sin entrar a detallar la diferencias en el prestación
del servicio y en la edad de los vehículos.

Los subsidios al transporte público por medio de la infraestructura están presentes en la

economía colombiana en todas las ciudades y en la mayoría de ciudades del mundo; llámese
TT, TM o Metro de Medellín, y está plenamente justificado en el hecho que la mayor parte de la
población habita en las ciudades y solo una inmensa minoría muy exclusiva tienen vehículo
particular. Bogotá en materia de transporte se divide en dos grupos sociales: Los que tienen
carro (20%) y los que no (80%), donde el 70% del total usa el transporte público colectivo.

Distribución de Modos de Viaje en la Ciudad

6% 3%
15%
1% Coche conductor
Coche acompañante
5%
Taxi
5%
Bus
Bus empresa
Bus escolar
Otros
65%

Cuando en Bogotá se planteó la posibilidad que con el 50% de la sobretasa a los combustibles,
quienes usan un millón de vehículos subsidiaran la infraestructura del Sistema de Transporte
Masivo donde se movilizan prioritariamente las personas que no tienen vehículo particular y
donde muchos deben pagar dos buses para llegar a sus lugar de trabajo o estudio, no faltaron
las voces de protesta de los pocos pero influyentes propietarios de vehículos particulares, pues
eso significaba ni mas ni menos dar prioridad al interés general de manera efectiva y real sobre
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el particular, lo cual es muy común de decir, pero muy escaso de lograr. No hay alternativa
diferente para lograr un sistema de transporte eficiente y costeable, sino aquella en la que se
asignan subsidios al transporte público por medio de la infraestructura y se sostiene su
operación con la tarifa.

Cuando se subsidió en el pasado la operación del TT, las fallas e ineficiencias del mercado, mas
la imposibilidad de mantener esos subsidios recurrentes con impuestos, acertadamente
terminaron con esa práctica. Por lo anterior no deja de causar sorpresa y preocupación que
siempre hayan propuestas que pretendan quitar el subsidio a los usuarios del Sistema de
Transporte Masivo, con lo cual la consecuencia matemática elemental del un aumento en las
tarifas. Y además se proponga recurrentemente que los recursos que hoy se destinan para el
transporte de las personas de menores recursos, se inviertan en la mejora de las calles que usan
la inmensa minoría que tiene vehículo particular. Es decir, las políticas neoliberales a ultranza,
donde se acaban los subsidios a los pobres, se les aumenta la tarifa del servicio público y se le
traslada ese mismo subsidio a los mas ricos, es algo realmente curioso de contemplar ante una
realidad de los países en vía de desarrollo, donde la mayoría mas pobre de la población se
moviliza en transporte público. Sin mencionar que incluir en la tarifa la construcción de estas
vías, tendría como medio un proceso de privatización de las vías urbanas de la ciudad.

El sistema TM es igual al sistema de TT en cuanto a que la regulación y el control es total de la

Alcaldía de Bogotá, por medio de entidades completamente públicas. Ahora, el servicio en TT y
en TM también se presta por un número plural de empresas privadas, en el TT: 67 y en TM: 13,
donde concurren como socias mas de 80 empresas de transporte de pasajeros, 60 de Bogotá y
20 del resto del país.

Pero los dos sistemas se diferencian múltiples temas que se reflejan en la organización del
servicio: En TM de la misma tarifa se paga el funcionamiento de la empresa pública que regula y
controla; se hace el mantenimiento, aseo y parcialmente la vigilancia de las estaciones; se paga
un recaudo independiente de los conductores y el manejo de todos los recursos por medio de
una fiduciaria; se subsidia a los usuarios (50%) que usan los buses alimentadores y que no
tienen que pagar un nuevo pasaje por el trasbordo; y ante todo, se acaba con la guerra del
centavo, al pagar a las empresas de transportadores por kilómetro recorrido y no por pasajero
recogido. En el TT de la tarifa no hay aportes al sostenimiento de la autoridad reguladora, no
existen paraderos o estaciones, el conductor es el mismo recaudador y administrador de los
recursos, cada trasbordo debe ser cancelado como un nuevo viaje y el hecho que el
transportador reciba su ingreso según el número de pasajeros que recoja, genera la guerra del
centavo y las pésimas condiciones de seguridad y calidad en la prestación del servicio, tanto
para los usuarios como para los conductores mismos.

EL MODELO TARIFARIO

Dejando a un lado los costos de la infraestructura, por cuanto estos se consideran una inversión
social del Estado para mejorar las condiciones de movilidad en transporte público de la ciudad y
en el Sistema TransMilenio, para entender como se logra el equilibrio entre el costo por pasaje y
los ingresos del sistema de tal forma que no requiera subsidios en la operación, es necesario
conocer como se hace el cálculo de la tarifa para que el valor del pasaje cubra en su totalidad los
costos de los primeros 4 componentes del Sistema.

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Es así como para el cálculo de la tarifa se utiliza en todos los contratos (Concesionarios
Troncales, Concesionarios Alimentadores, Concesionarios de Recaudo y Encargo Fiduciario)
una misma fórmula, como la siguiente:

Tt = Sum Kmi x $ Kmi + Sum CRi x $ CRi + Sum CAi x $ CAi / Pasajeros
( 1 - %TM - %Fid)

Donde,

Tt = Tarifa Técnica.
Kmi = Kilómetros recorridos por el operador i.
$Kmi = Valor por Kilómetro pagado por el operador i.
CRi = Número de pasajes vendidos por el recaudador i.
$Kmi = Valor por pasaje vendido al operador i.
CAi = Pasajeros y/o Kilómetros recogidos y/o recorridos por el alimentador i.
$Kmi = Valor por Pasajero y/o Kilómetros pagado por al alimentador i.
%TM = Porcentaje del pasaje que recibe TransMilenio S.A.
%Fid = Porcentaje del pasaje que recibe la Fiduciaria.

En esta fórmula se observa que la Tarifa Técnica, es la sumatoria de los costos en que incurren
los diferentes agentes que se ven involucrados en la prestación del servicio, dividido por el
número de pasajeros movilizados. Es decir, para que no haya necesidad de usar subsidios en la
operación, el total de costos se divide en el total de pasajeros. Si se incluyera una variable mas a
los costos, como por ejemplo la infraestructura, la tarifa tendría que subir necesariamente.

Ahora bien, los contratos mencionados tienen unas fórmulas prestablecidas de indexación con
variables objetivas, que en ningún caso dependen de la Alcaldía de Bogotá, como lo son el
precio de combustibles o el IPC. Esto conlleva a que mensualmente se calcula la Tarifa Técnica
vigente para el mes correspondiente, a partir de variables sucedidas en meses anteriores. El
resultado puede subir o bajar, bien sea por cambios en los costos de los agentes, a partir de
esas fórmulas prestablecidas de indexación, o a partir del aumento o disminución en los
pasajeros transportados. Sin embargo, sería muy engorroso para el Sistema y para los usuarios
que esa Tarifa Técnica fuera la misma que se les cobrara, pues entonces cambiaria de mes a
mes y en muchos casos, resultaría en cifras con denominaciones de monedas que no circulan.
Por tanto la solución adoptada fue determinar una Tarifa Técnica diferente a al Tarifa al Usuario,
con las siguientes características: Por ejemplo, en el mes A la Tarifa Técnica es igual $1.060;
quiere decir esto que la suma que le cuesta a los componentes del Sistema movilizar a un
pasajero es exactamente $1.060; pero como es difícil conseguir monedas de $10 o $20, la Tarifa
al Usuario la fija por Decreto el Alcalde, a partir de un estudio hecho por TransMilenio S.A. en
$1.100. Quiere decir esto, que el usuario está pagando $40 pesos mas de los que le cuesta al
Sistema movilizarlo. Esos $40 pesos de más, no le corresponden a ninguno de los componentes,
pues ellos solo tienen derecho a recibir sus costos, es decir, $1.060; entonces esos $40 se
guardan en un Fondo de Contingencias, para casos como el siguiente: en el mes B, bien sea por
un aumento en el costo de los insumos predeterminados en los contratos o por una disminución
en el número de pasajeros movilizados, la Tarifa Técnica puede llegar a $1.115; luego, lo que
hay que pagarles a los componentes del Sistema por la movilización de una persona es $1.115;
pero el pasajero solo paga $1.100, es decir la Tarifa al Usuario. Entonces, esos $15 de
diferencia salen del Fondo de Contingencia, que no es otra cosa que un ahorro que hacen los
usuarios cuando la Tarifa Técnica es inferior a la Tarifa al Usuario, para cuando la Tarifa Técnica
es superior a la Tarifa al Usuario. Ese Fondo de Contingencias tiene una reglamentación y
límites en su uso en los contratos, a partir de cálculos de ingresos y demandas futuras. Es decir,
no podría en ningún momento, salvo una violación por parte de la administración del contrato,

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agotar los recursos del Fondo de Contingencias para cubrir diferencias negativas entre la Tarifa
Técnica y la del Usuario indefinidamente. Por tanto, en la medida en que se de un manejo
acorde a los contratos a este Fondo de Contingencias, y se den los incrementos o decrementos
en la Tarifa al Usuario, no debe haber ningún tipo de vulnerabilidad financiera por este concepto
en el Sistema TransMilenio.

Hasta la fecha y como se ve en la gráfica siguiente, se ha mantenido un equilibrio entre los

ahorros y los gastos y entre la Tarifa Técnica y al Usuario, con una tendencia al crecimiento del
Fondo de Contingencias.
Evolución Tarifaria

1200
1100
1000 Tarifa
Técnica
900
800 Tarifa
J F M A M J J A S O ND J F M A M J J A S O ND J F M A M J J AS O N D
Usuario

Así las cosas, la Tarifa Tácnica se distribuye entre los 4 primeros componentes del Sistema a
razón del precio por kilómetro que se paga a los concesionarios troncales, de una combinación
entre un pago por kilómetro y un pago por pasajero a los concesionarios alimentadores, de un
pago por pasaje vendido a los concesionarios de recaudo, un porcentaje para el administrador
fiduciario y un porcentaje para la empresa pública. Como se ve en el gráfico siguiente, y se
deduce de la formula mencionada previamente, esos pagos corresponden a los gastos en que
incurren los componentes del Sistema para la prestación del servicio, sin contar la
infraestructura. Los mayores costos y por tanto los mayores ingresos corresponden a los
concesionarios troncales, luego a los alimentadores, luego a los recaudadores, después a la
empresa pública y por último a la fiduciaria.

Distribución Tarifa Técnica Sistema TransMilenio- SEM I Año

2003

TM: 4,34%
RECAUDOR FIDUCIA
7,56% 0.04%

ALIMENTACIÓ
N
16,34%
OPERADORES
TRONCALES
71.73%

Aumentar la participación de la empresa pública, equivale en este modelo, a aumentar los costos
de dicha empresa y necesariamente aumentar la tarifa al usuario; No es muy justificable pensar
en el Sistema de Transporte Público una inversión financiera del Estado donde se recupera su

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inversión en la infraestructura, pues como se mencionó previamente, el esfuerzo en tarifa de los

usuarios de menores recursos no justificaría la mínima recuperación de la inversión estatal, con
lo que probablemente esos pequeños recursos frente a la inversión, pero enormes recursos
frente a los gastos de funcionamiento de la empresa pública, podrían llegar a generar ineficiencia
y crecimiento burocrático del ente regulador. La vía para correcta del Estado para participar de
las utilidades generadas por el sistema no es subiéndole al pasaje del transporte público, sino
aplicando eficientemente los impuestos generales las sociedades privadas. Aumentar los costos
de operación de la empresa pública reguladora, con las consecuencias explicadas en la tarifa al
usuario y el riesgo de burocratización y ineficiencia, es lo mismo que poner un impuesto a los
pobres por no tener carro particular.

EL MODELO OPERATIVO

El servicio en los sistemas de transporte masivo no son obras públicas de las que se pueda
predicar en un momento dado que están terminadas; la infraestructura es un elemento
necesario, mas no esencial dentro del sistema. Por tanto, el servicio prestado por medio de los
otros cuatro componentes requiere permanentes ajustes y mejoras que llegan con su
crecimiento y a medida que se estabiliza la demanda. Las bases de operación del Sistema
TransMilenio de Bogotá son muy sólidas y su ejemplo a nivel mundial en ese sentido lo
respaldan. Movilizar diariamente cerca de 900 mil personas todos los días, requiere de una
organización logística para operar y lograr sus objetivos, en constante disposición de adaptarse
a las necesidades del servicio. Una variación del 2,5% de la demanda entre un día y otro, lo cual
es normal en este tipo de sistemas, requiere de flexibilidad y adaptación veloz en el corto y
mediano plazo; más en los primeros años de operación cuando el crecimiento de kilómetros se
da regularmente. Entre diciembre del año 2000 y diciembre del año 2005 la flota de buses
articulados habrá pasado de 24 a 880 y el número de kilómetros en operación de 18 a 83. Esto
trae desarrollos tecnológico interesantes para el servicio como control de peso para los buses
nuevos, cámaras de televisión e informadores de llegada de próximos buses para que los
usuarios tengan mayor información que les ayude a escoger en tiempo real uno u otro servicio.

Para entender la operación de un sistema complejo como este es necesario conocer el modelo
operativo en conjunto con el modelo financiero que los desarrolla. La respuesta general a los
problemas de congestión en los buses de la mayoría de las personas, por ejemplo, se remite a
que la solución está en ingresar mas buses. Sin embargo la respuesta no es así de simple, pues
algo un poco mas complejo existe para que esa solución que parece evidente no se haga
efectiva de entrada. Para entender la respuesta a este ejemplo, es necesario volver sobre el
modelo económico en lo referente a que no hay subsidios a la operación, luego es necesario que
la tarifa pague todos los costos operativos. Y si a esto el sumamos que el pago a las empresas
operadoras es por kilómetro, se debe entender que antes de pensar que la solución está en
ingresar mas buses, esta pasa primero por programar mas kilómetros, que eventualmente puede
significar la necesidad de incluir mas buses para las horas pico.

Pero lo difícil de la decisión es que si se programan más kilómetros, bien sea porque se ponen
circular mas los buses que ya operan o se traen nuevos buses, pero los pasajeros no crecen en
una proporción suficiente, el mayor costo que toca pagar por los mayores kilómetros recorridos,
toca dividirlo por igual numero de pasajeros, luego la tarifa tenderá a subir. La fórmula es: más
gente, más buses; alterar el orden puede ser muy popular, pero se verá reflejado en la tarifa al
mes siguiente

No en pocas ocasiones se han llevado una cara de sorpresa las personas que al entender el
sistema operacional y el modelo económico de TM concluyen que a diferencia del TT, por recibir

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sus ingresos por kilómetro recorrido y no por pasajero recogido (Fin de la Guerra del Centavo),
las empresas operadoras tienen una utilidad marginal menor si los buses van llenos que si van
desocupados, pues independientemente del nivel de ocupación su ingreso es el mismo, pero el
costo operativo tiende a aumentar si el bus va lleno. Lograr el equilibrio entre el nivel de
ocupación, que se traduce en calidad del servicio, y la tarifa, es una tarea compleja para este
tipo de sistemas de transporte, pues implica mantener lo mas estable posible el índice de
ocupación de pasajeros por kilómetro, lo cual no es tan fácil de lograr en un sistema que ha
permanecido en crecimiento de demanda permanente desde su creación. Las demandas de los
4 eneros que ha tenido el sistema desde su puesta en funcionamiento han tenido variaciones en
promedio del 250%.

La anterior explicación pretende mostrar lo complejo del sistema de interacción entre la

operación y tarifa de TM, a partir de un modelo económico de intervención del Estado en la
prestación de un servicio publico por parte varias empresas privadas, donde se destaca un
subsidio por medio de la infraestructura. Esto frente a los riesgos que podría llegar a tener dar un
giro al modelo de corte intervencionista a uno neoliberal, donde se privaticen las vías públicas al
entregar al mismo empresario la construcción y la operación de una troncal. Hoy por las
troncales de propiedad de la Alcaldía pasan al mismo tiempo buses de 7 empresas que agrupan
a mas de 60 empresas de transporte de Bogotá y 20 de todo el país, pues el pago por kilómetro,
controlado por la Alcaldía a través de su autoridad denominada TMSA evitan que se privatice la
propiedad de la vía, se suba la tarifa del transporte público y se le quiten los subsidios las
personas de menores recursos para entregárselos a las personas de mayores recursos.

Este modelo económico y político de intervención del estado en la reorganización y regulación

del transporte público ha generado más de 6 mil empleos directos en la operación, sin contar con
los ensambladores y carroceros colombianos de estos vehículos, articulados y alimentadores,
que hoy se exportan a países lationamericanos. También ha significado una disminución en los
índices de accidentalidad de mas del 90%, en las emisiones contaminantes del 35% y en el
ingreso a la economía por la formalización de la industria de mas de US$ 110 millones anuales.

Todo el anterior modelo operativo y financiero también se ha hecho con el objetivo de incluir en
las actividades diarias de la ciudad a personas con diferentes condiciones físicas. Es así como
se destaca el enorme esfuerzo del Sistema TransMilenio que lo ha convertido en pionero en
accesibilidad para las personas con diferentes tipos de discapacidad. Para las personas con
limitación en su movilidad existen rampas en las estaciones y en los accesos a las mismas, bien
sea por la vía desde el anden mas cercano, como en los puentes peatonales. En los accesos
donde la geometría urbana no lo permite o el diseño arquitectónico de las estaciones terminales
o intermedias no lo contempla, se instalaron ascensores para su movilidad. El acceso a nivel por
la puerta delantera a los buses troncales, les permite acceder con facilidad al espacio destinado
para ellos en cada bus, el cual cuenta con un cinturón de seguridad. Los buses alimentadores,
hasta ahora en algunas rutas, ofrecen dispositivos especiales para su ingreso al bus o se
contemplan otras alternativas para garantizar su movilidad. Para las personas con limitaciones
auditivas y el público en general, se contemplan informadores electrónicos en las estaciones que
anuncian sobre los servicios en camino; esos mismos informadores en los buses de la última
vinculación cuentan con sintetizadores de voz para las personas invidentes, quienes igualmente
encuentran en el piso de algunas estaciones y en las aceras diferentes texturas en el piso que
les permiten identificar el lugar donde se encuentran. Igualmente todos los buses cuentan con
sillas preferenciales para el uso de personas con discapacidad, adultos mayores, mujeres
embarazadas o con niños de brazos.

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VINCULACION DEL TRANSPORTE TRADICIONAL

Los 7 contratos de concesión se firmaron luego de sendas licitaciones en los años 1999-2000 y
2002-2003. Para presentarse a estas licitaciones, era necesario que los oferentes conformaran
sociedades anónimas o promesas de sociedad de este tipo; los oferentes se comprometerían a
comprar un número determinado de vehículos en caso de ser ganadores para la prestación del
servicio. A cambio de esto, de acuerdo a su oferta económica, ellos recibirían un pago por
kilómetro recorrido. Es dec ir, la concesión les da derecho a recorrer kilómetros por las vías
espaciales construidas para el Sistema y con el pago por kilómetro, cubrir sus costos de
adquisición de bienes de capital, depreciación de los mismos, compra de los vehículos a
chatarrizar, pago de conductores en condiciones laborales formalizadas, mecánicos, insumos,
obtener una utilidad y por supuesto, pagar los impuestos correspondientes a la Alcaldía y al
Gobierno Nacional. La diferencia entre los 4 primeros concesionarios y los segundos 3, consiste
en que con el valor recibido del pago por kilómetro, estos últimos deben asumir costos de aseo y
vigilancia de estaciones, un mayor número de buses a chatarrizar y además transferir un
porcentaje de sus ingresos por kilómetro a favor de la empresa TransMilenio S.A., que se agrega
al 4% que siempre recibe la empresa pública.

Como el ingreso es por kilómetro, no es posible dejar que los concesionarios recorran libremente
el número de kilómetros, pues si el número de kilómetros recorridos supera el monto que pagan
los usuarios que hacen uso del Sistema, necesariamente, de acuerdo a lo explicado
anteriormente, la tarifa tendería a subir a favor de los concesionarios, que recorrerían y recibirían
mas recursos por recorrer más kilómetros. De tal manera que es la empresa pública,
TransMilenio S.A., la que decide y controla el número de kilómetros a recorrer por los 7
concesionarios, buscando el equilibrio entre la oferta y la tarifa.

Generalmente se evalúa en los proyectos la viabilidad técnica, financiera, económica, ambiental

y hasta social, pero en muchos casos se deja de lado la viabilidad política. En un proyecto como
TRANSMILENIO, mas del 90% de éxito radica en la decisión política de los gobernantes locales
para llevarlo a cabo y en la capacidad de lograr la vinculación en condiciones de competencia a
la industria tradicional del transporte urbano.

En la primera licitación del Sistema TransMilenio se establecieron criterios de calificación de

forma que dieran confianza a los transportadores locales para presentarse con las mejores
posibilidades de ganar. Más del 60% del puntaje se otorgó de acuerdo a la experiencia en
transporte público en Bogotá, de acuerdo a dos categorías: la primera buscaba dar mayor
puntaje al proponente que acreditara tener entre sus socios el mayor número de vehículos
afiliados; esto es, la experiencia se podía acreditar por medio de la experiencia de los socios del
proponente, buscando con eso que para obtener los mayores puntajes se hacía necesario y
lógico que las empresas de transporte se unieran para presentar ofertas competitivas.

El segundo factor era la experiencia específica, entendida esta como el puntaje obtenido por el
proponente que demostrara, a través de sus asociados, que tenía el mayor número de rutas
autorizadas en las vías que se estaban transformando para ser troncales del Sistema
TransMilenio. Estos criterios le demostraron a los transportadores tradicionales de Bogotá que
era imposible que alguien diferente a ellos pudiera ganar la licitación y que era mejor agruparse
para presentarse a alguna de las cuatro flotas en juego en la primera licitación; si se presentaban
individualmente las 64 empresas legalmente autorizadas, probablemente habrían 60 perdedores.

El resultado final fue que se firmaron cuatro contratos de concesión donde se reunieron más del
90% de las empresas de transporte. De esta manera se dio participación real a la mayoría de las
empresas de transporte tradicional. Posteriormente en el desarrollo de los contratos, esta

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Edgar Enrique Sandoval

participación se redujo al 85% de las empresas, por cuanto en procesos de capitalización interna
de los concesionarios, algunas empresas transportadoras redujeron su participación dentro de
las sociedades o vendieron sus acciones, obteniendo eso si, una buena valorización a sus
inversiones.

La primera fase de TransMilenio creó 4.500 empleos directos, más de los empleos perdidos por
la salida de circulación de vehículos viejos en reposición por la entrada de los buses articulados,
que fue del orden de los 1.300. Sin embargo, en un mercado laboral abierto es imposible
garantizar, ni tampoco el gobierno debe intervenir, que la persona que pierde el empleo es
exactamente la misma persona que ocupa el nuevo puesto de trabajo.

Pese a lo anterior, durante la primera fase se observó en algunos pocos casos la siguiente
situación, a iniciativa de los transportadores ya agrupados como concesionarios: ellos
necesitaban adquirir 2.7 buses viejos como requisito para matricular cada bus articulado. Como
ellos eran una reunión de empresas afiliadoras, no tenían vehículos; debían comprarlos.
Cuando fueron a adquirirlos para cumplir el requisito contractual se encontraron con propietarios
conductores angustiados porque veían en esta la oportunidad de vender su viejo bus por algún
valor, pues en la realidad no existen en la industria tradicional procesos de depreciación y cada
día el vehículo tiene un menor valor, sin contar con la sobre oferta e ilegalidad que están
acabando con lo poco que queda del negocio tradicional.

La gran mayoría de los propietarios recibieron el pago por el vehículo de acuerdo con los precios
del mercado. Sin embargo unos pocos, muy hábilmente y usando buenas relaciones con los
afiliadores solicitaban, no estaban en condiciones de condicionar, que a cambio de la venta los
consideraran como candidatos para ser conductores de las nuevas empresas.

A eso, en muy pocos casos, la respuesta de los concesionarios fue aún más hábil e ingeniosa:
Yo le doy a usted o a alguien de familia cercana la oportunidad laboral de trabajar con nosotros,
pero usted me acepta que yo no le pague su bus viejo en efectivo sino con acciones porque
estoy muy endeudado y necesito todo mi capital para que los bancos me presten plata para
poder comprar los buses articulados. Una transacción económica perfecta, sin intercambio de
dinero: el conductor cambia su trabajo irregular por un contrato laboral con tiempo fijo y
prestaciones sociales; El propietario cambia su propiedad de un vehículo viejo por una acción
rentable en el mediano plazo, pero soluciona su problema de ingreso inmediato con el contrato
laboral con el concesioanrio; El empresario adquiere los vehículos viejos sin desembolsar
recursos. El valor del vehículo viejo es una enésima parte del valor accionario autorizado de la
sociedad.

Para la licitación de la segunda fase se quizo dar una participación y una oportunidad real de
obligatorio cumplimiento a los propietarios y/o conductores dentro de los oferentes a la licitación
para la adjudicación de tres nuevas flotas. Lo primero que se creó fue una nueva definición para
estos grupos a efectos de la licitación: Se introdujo el concepto de Propietarios Transportadores;
entendiéndose por estos aquellas personas naturales que son propietarias de hasta 2 vehículos
de transporte público. Entre estos se encuentran más del 98% de los propietarios de la ciudad.

Además de los criterios de experiencia usados en la primera licitación, salvo algunos cambios en
su formulación, se introdujo el criterio de evaluación, de obligatorio cumplimiento, denominado
Composición Societaria: Este consistió en que el oferente debía demostrar, para ser considerado
elegible, que dentro del proponente como mínimo habían 50 socios propietarios transportadores
y entre ellos se encontraba al menos el 10% del capital accionario del proponente. Y
adicionalmente, de acuerdo a unas curvas que otorgaban una mayor puntuación dentro de la
calificación de la licitación, quienes superaran ese mínimo de propietarios transportadores y de
participación accionaria, obtendrían más puntos en la licitación.
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Al respecto nuevamente los transportadores entendieron el mensaje de política del gobierno y lo

potenciaron en favor de los intereses de la industria y sus trabajadores directos. El primer puesto
de la licitación presentó 452 propietarios transportadores con el 20.22% de su capital y 19
empresas de transporte. La segunda flota tiene 16 empresas de transporte, 658 propietarios
transportadores y el 21.62% de la sociedad y el tercero abrió su sociedad con un 29.39% a 740
propietarios transportadores. Ahora ya se observa entre ellos un trabajo muy importante para
estas personas y grupos familiares, con el fin de facilitar su transición desde el recaudo diario
por pasajero, a dependientes de un trabajo formal y dividendos por acciones. Sin embargo, en
algunos casos acordaron acciones preferenciales con algún tipo de dividendo desde el primer
momento de operación, para garantizarles un flujo de caja necesario para vivir mientras llegan
las primeras distribuciones de utilidad, las cuales se estiman alrededor del tercer o cuarto año de
operación.

La anterior política se vio incentivada igualmente por otra modificación en los criterios de
evaluación. Como se mencionó anteriormente, en la primera licitación se debía cumplir con el
requisito previo a la vinculación del vehículo troncal, consistente en la chatarrización de 2.7
buses viejos. Esto en razón a que el bus articulado del Sistema TransMilenio tiene espacio para
160 pasajeros, lo cual, se consideró en su momento, era equivalente a 2.7 buses de 60
pasajeros. Ahora este requisito se volvió un criterio que otorgaba puntaje al oferente que se
comprometiera con un mayor número de vehículos a chatarrizar por cada articulado, a partir de
5.6, lo que equivale a la ocupación real comparada entre un bus articulado del Sistema
TransMilenio y un bus común de servicio público en Bogotá de 60 pasajeros. De esta forma la
tasa de chatarrización subió a un promedio cercano a 8. Así, mientras en la primera fase por 470
buses articulados se chatarrizaron cerca de 1.300 buses viejos, ahora por 335 saldrán de
circulación más de 2.580 buses.

En el mismo sentido, entendiendo que muchos de estos propietarios son ahora accionistas de
nuevos concesionarios, dada su poca experiencia en este tipo de sociedades, y ante la
experiencia previa en cuanto a los procesos de capitalización, se establecieron dos restricciones
de obligatorio cumplimiento por parte de los concesionarios. En ningún momento pueden reducir
el número de propietarios transportadores durante los primeros 5 años de vigencia del contrato;
y en segundo lugar, en caso de capitalizaciones y durante el mismo periodo anterior, la
participación societaria de los propietarios transportadores no puede reducirse en más de la
mitad de lo que se ofreció como composición inicial.

En la estructuración de las concesiones, y en particular en la de los concesionarios troncales,

además de definir la naturaleza jurídica de quienes podían participar, el mayor puntaje a calificar
siempre fue la experiencia en la prestación del servicio de transporte público en la ciudad de
Bogotá. Por eso no es extraño encontrar que en las 7 empresas troncales y en las 6
alimentadores, se encuentran ahora nuevamente como socios más del 95% de las empresas de
transporte de la ciudad, unas 20 empresas de transporte de pasajeros de fuera de Bogotá e
intermunicipales, además de al menos 6.000 propietarios de buses de Bogotá, que hoy son
socios como personas naturales de estas empresas, con promedio de participación en las
mismas del 24% en las 3 troncales de la segunda fase y mas del 34% en las alimentadoras de la
segunda fase.

La oferta económica a hacer por parte de los oferentes se limitaba al precio por kilómetro que
recibirían en caso de ser adjudicatarios. En ese sentido, la administración determinaba un piso y
un techo con el objeto de evitar una oferta por fuera de las posibilidades de operación real o una
oferta exageradamente alta que disparara la Tarifa Técnica y por ende, la Tarifa al Usuario. En
este cálculo se incluyen los costos de los concesionarios que mencionaron previamente,
buscando ubicar el piso y el techo como reflejo de un retorno de capital de entre el 13% y 16%.
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Las expectativas de participación en el sistema por parte de los pequeños transportadores ya se

han empezado a cumplir y seguramente con la experiencia adquirida en las empresas
operadoras del sistema podrán mantener sus actuales participaciones o buscar ampliarlas con el
apoyo de administraciones futuras, así como lo tuvieron en las anteriores; Sin embargo, esto
último podría llegar a ponerse en riesgo y reduciría sus opciones de estar en el Sistema ante la
posibilidad que tuvieran dentro de sus inversiones que apalancar la construcción de las vías y
recuperar su inversión vía tarifa, pues no están, ni estarán en condiciones al salir a un mercado
abierto y competitivo donde solo muy grandes capitales podrían ingresar.

CONCLUSIÓN

Finalmente es importante destacar que el esquema de prestación del servicio de transporte bajo
el sistema TransMilenio, conserva la relación público-privado que existe en el sistema tradicional,
pues bajo la regulación de un ente público, son empresas privadas, de hecho son prácticamente
las mismas y ahora con participación de los propietarios de los buses, las que prestan el servicio
por unas vías determinadas; pero se presentan claras diferencias en cuanto a que las
autorizaciones de rutas no se hacen por resolución que otorga la secretaría de tránsito, sino por
licitación pública, el servicio cubre los costos de operación de la autoridad pública que regula y
sobretodo se acaba la guerra del centavo al independizar el ingreso del transportador y del
conductor del número de pasajeros que recoge en la vía.

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