Se me pide que les hable a ustedes, brevemente dado el poco tiempo del que

disponemos, sobre las implicaciones de la LINCE en el régimen urbanístico del SNU y,

en particular, sobre las afecciones que dicha norma pueda tener sobre la figura de la
calificación urbanística.

Pues bien, en lo que afecta al SNU, de la lectura de la LINCE creo que merece la pena
destacar 2 aspectos (hay muchos más pero el tiempo de las intervenciones no da para
más). Como decía, podemos destacar 2 aspectos, que serán sobre los que centraré mi
intervención:

- En primer lugar, el art. 10 LINCE, que prevé un singular régimen de

habilitación urbanística del SNU para la implantación de empresas. En particular,
interesa resaltar algunos aspectos del informe urbanístico que prevé dicho
precepto.

- En segundo lugar, el régimen de la CP cuando los actos sujetos a la misma

pretendan desarrollarse sobre SNU. Desde esta perspectiva abordaré 2 cuestiones:

Las relaciones de la calificación urbanística con la CP.

El, análisis de algunos supuestos controvertidos contemplados por el art. 172

(casas prefabricadas, instalaciones y obras provisionales y segregaciones de
terrenos rústicos).

Antes de nada, me gustaría señalar que, en relación con estas dos cuestiones, no
podemos decir que nos encontremos ante medidas innovadoras o completamente
desconocidas en el ámbito de la CAEx.

Así, respecto del art. 10 LINCE, nos encontramos con un procedimiento similar
aplicable en la autorización de parques eólicos.

Por su lado, respecto de la CP, tampoco podemos concluir que nos encontremos ante
una institución nueva en el derecho urbanístico de Extremadura. En este sentido,
conviene señalar que la CP ya se recogía en la redacción original de la Ley del Suelo (si
bien sin el grado de detalle que introde la LINCE). Es más, ya en el año 2000, con
ocasión del Libro Blanco del Proyecto de Ley del Suelo de Extremadura, se destacaba la
figura como una “novedad flexibilizadora en la intervención administrativa previa”.

Dicho esto, y centrándome en la primera cuestión, el art. 10 LINCE que, como

hemos dicho, prevé un régimen especial de habilitación urbanística del SNU para la
implantación de empresas, debemos empezar resaltando que, de acuerdo con la LINCE,
no nos encontramos con un precepto que derive directamente de la necesidad de
implementar la DS, sino que, más bien, nos encontramos con una medida independiente
de aquellas otras que sí traen causa directa de la DS.

El régimen especial que se instaura a través del art. 10 LINCE se centra básicamente en
sustituir los efectos propios de la calificación urbanística del art. 18 LSOTEX por la

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F. Javier Machacón Díaz Página 1
declaración que resulte de la EA pero exclusivamente, y esto conviene resaltarlo,
respecto de un objeto bien determinado por la norma: los proyectos de instalación de
empresas.

En suma, se prevé un mecanismo de subsunción de la calificación urbanística en la

declaración de EA integrándose, al mismo tiempo, en el procedimiento ambiental un
trámite de informe urbanístico.

Pues bien, del contenido del art. 10 LINCE, interesan destacar algunas cuestiones
relacionadas con el informe urbanístico que prevé la norma ya que será el elemento
determinante para que la DIA pueda producir los efectos propios de la calificación
urbanística, es decir, atribución de aprovechamiento urbanístico y control de legalidad
de la actuación.

Sobre esta cuestión, entiendo que pueden realizarse 3 consideraciones de importancia:

En primer lugar, en cuanto su contenido ya que hay que tener en cuenta que aunque la
LINCE prevea que el informe se referirá “a la no prohibición de usos y a los
condicionantes urbanísticos que la instalación deba cumplir”, entiendo que dicho
contenido debería complementarse con el contenido propio de toda calificación
urbanística. Es decir, el previsto por el art. 27 LSOTEX: reforestación, restauración, etc.

La segunda consideración que puede hacerse se refiere a la duración de la DIA y del

informe urbanístico asociado a ella ya que esta cuestión resulta de suma importancia en
SNU.

A este respecto, conviene señalar que la calificación urbanística atribuye

aprovechamientos urbanísticos sobre SNU si bien dicha atribución se realiza, con
carácter general, por tiempo determinado y sujeta a un canon compensatorio para
impedir que dicha atribución se convierta en una especie de reclasificación encubierta
del suelo.

Por ello, en la medida en que la DIA e, indirectamente, el informe urbanístico produce

los efectos propios de la calificación urbanística, entiendo que su duración no puede ser
indefinida sino sujeta a plazo para así ajustarse a lo dispuesto por la LSOTEX.

En este sentido, entiendo que sería recomendable que se aclarara tal cuestión en sede
reglamentaria regulando las relaciones entre la DIA, el informe urbanístico y la licencia
correspondiente así como el carácter temporal de todas ellas.

La última de las consideraciones sobre el informe urbanístico viene referida también a

su contenido ya que podrían plantearse ciertas controversias al ponerse en relación con
la obligación de inscripción registral de la afección de la URAE con las obras y usos
autorizados, tal y como dispone el art. 26 LSOTEX.
No obstante, entiendo que la cuestión podría quedar debidamente salvada si tenemos en
cuenta el contenido del TRLS 2008 y el Reglamento sobre inscripción de actos
urbanísticos en el RP, que exigen la oportuna certificación administrativa expedida por
el órgano actuante.

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En este sentido, sin perjuicio de otras opiniones más autorizadas que la mía, entiendo
que podrían exigirse unos trámites similares a los exigidos por la normativa de otras
CCAA, es decir:

• Identificación de los terrenos mediante sus datos registrales.

• Solicitud por el titular registral o, cuando menos, con su autorización.
• Certificación administrativa del acuerdo correspondiente.

La segunda cuestión sobre la que quisiera centrar mi intervención se refiere al régimen

de la CP y a sus relaciones con la calificación urbanística cuando los actos sujetos a
CP pretendan realizarse sobre SNU.

En esta cuestión podemos plantearnos un interrogante básico: ¿los actos sujetos a CP

requieren calificación urbanística previa cuando ésta sea exigible según la LSOTEX? Y
si la requieren, ¿cómo y cuándo debe tramitarse?

Antes que nada, les adelanto que, según mi opinión y sin perjuicio evidentemente de
otras opiniones más autorizadas que la mía, entiendo que la calificación sigue siendo
necesaria cuando los actos sujetos a CP pretendan desarrollarse sobre SNU, siempre y
cuando, naturalmente, la calificación sea necesaria de acuerdo con el régimen jurídico
del SNU previsto por la LSOTEX.

En este sentido, entiendo que lo más adecuado desde un punto de vista urbanístico y de
ordenación territorial debe pasar por el mantenimiento del régimen concurrencial
impropio previsto por la LSOTEX si bien añadiendo al binomio calificación-licencia,
uno nuevo: calificación-CP.

Por tanto, para apreciar la necesidad de calificación urbanística, bastaría con cotejar los
actos sujetos a CP con aquellos que requieren calificación urbanística de acuerdo con la
LSOTEX deduciendo que cuando se produzca una coincidencia el acto ha de sujetarse
previamente a calificación. En este sentido la situación podría quedar aproximadamente
como se refleja en el cuadro que aparece en pantalla.

Art. 172 LSOTEX Asimilable a: Calificación

a. Las obras que modifiquen la disposición interior de las
edificaciones, cualquiera que sea su uso, y siempre que Art. 18.2.2.d NO
no afecten a la estructura
b. Las obras de mera reforma que no supongan alteración
estructural del edificio ni afecten a elementos catalogados Art. 18.2.2.d NO
o en trámite de catalogación
c. El cerramiento de fincas, muros y vallados. Art. 18.2.2.c NO
Casas prefabricadas: 23.g SI
d. La ubicación de casas prefabricadas e instalaciones
Instalaciones similares (por Depende del caso
similares, provisionales o permanentes.
ejemplo, naves con paneles concreto (uso,
prefabricados) envergadura, etc.)
e. La colocación de carteles y vallas de propaganda visibles
NO
desde la vía pública.

f. La instalación de invernaderos. Art. 18.2.2.b NO

g. El cambio de uso de los edificios, construcciones e

Usos vinculados: NO.
instalaciones cuando no comporten obras sujetas a Art. 18, 23 y 26.
Usos no vinculados: SI
licencia urbanística.

h. Las obras que hayan de realizarse con carácter Art. 187. Sólo sobre suelo
provisional. urbanizable o SNU común.

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F. Javier Machacón Díaz Página 3
 i. Las parcelaciones o cualesquiera otros actos de división
de fincas o predios en cualquier clase de suelo, no Art. 18.2.2.a NO
incluidas en proyectos de reparcelación.

Un ejemplo evidente lo podrían constituir la ubicación de casas prefabricadas en SNU

dado que, de acuerdo con la última reforma del artículo 18.2 de la LSOTEX todas las
viviendas, vinculadas o no, es decir, todo uso residencial, debe sujetarse a calificación
urbanística (y al correspondiente canon compensatorio).

Con independencia de estos ejemplos, y volviendo al régimen de la CP de la LINCE en

relación con la calificación, entiendo que la justificación del mantenimiento de la
calificación urbanística en los actos sujetos a CP, cuando proceda, puede basarse en
las siguientes consideraciones:

En primer lugar, desde la concepción de la calificación urbanística como acto

atributivo o constitutivo de aprovechamiento, porque, una vez superado el coeficiente
de edificabilidad que estableció en su día la LS 56, debemos partir de la base de que el
SNU carece de aprovechamiento urbanístico. Por ello, con carácter previo a la
autorización de actos no vinculados al destino natural del suelo, se hace necesaria la
previa atribución de dicho aprovechamiento (ya se denomine urbanístico – según los
términos de la LSOTEX- o cuasi-urbanístico –en la terminología empleada por parte de
la doctrina-).

Pues bien, la supresión del trámite previo de calificación en los actos sujetos a CP –
cuando la precisen- podría interpretarse en el sentido de entender que los efectos
constitutivos propios de la calificación (es decir, la atribución de aprovechamiento) se
están trasladando de la calificación a la CP, en contra, evidentemente, de los postulados
de la LSOTEX y excediendo con mucho la naturaleza jurídica de la CP que, no
olvidemos, no es más que un “acto jurídico del administrado” sin aptitud para producir,
por sí mismo, efectos jurídicos, según la definición ofrecida por el profesor García de
Enterría..

En segundo lugar, atendiendo a la segunda vertiente que presenta la naturaleza jurídica

de la calificación. Es decir, la calificación, además de un acto atributivo de
aprovechamiento urbanístico, constituye un acto por el que se realiza un control de
legalidad de lo que puede concluirse que nos encontramos ante una autorización previa
(sobre esta cuestión ya ha tenido ocasión de pronunciarse el TS, si bien respecto de las
calificaciones territoriales de Canarias que tienen un régimen jurídico similar. En este
sentido, el TS ratifica la naturaleza de las calificaciones autonómicas sobre SNU como
acto de naturaleza autorizatoria descartando que nos encontremos ante una disposición
administrativa que complete el planeamiento).

Por tanto, en su vertiente de acto autorizatorio, no puede olvidarse que la LINCE

mantiene el régimen jurídico de la calificación, de lo que podría deducirse que ello es
así porque se ajusta a las determinaciones previstas por la DS y ley ómnibus para el
mantenimiento de autorizaciones previas. Es decir:

Porque constituye una medida no discriminatoria.

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 Porque se ampara en la concurrencia de una razón imperiosa de interés
general según la definición y enumeración que realiza al efecto la
jurisprudencia del TJCCEE (la última del jueves pasado día 24/III en
relación con la ley de comercio de Cataluña). Entre tales razones imperiosas
de interés general se contemplan la protección del medio ambiente, del
entorno urbano y la ordenación territorial. Además hay que tener en cuenta
que el sentido del silencio de la calificación urbanística no ha resultado
afectado, y sigue siendo desestimatorio de acuerdo con el art. 27 LSOTEX lo
que, ya de por sí, permitiría apreciar la concurrencia de una razón imperiosa
de interés general a la vista de lo dispuesto por la Disposición Adicional
Cuarta de la Ley Ómnibus según la cual “se entenderá que concurren
razones imperiosas de interés general en aquéllos procedimientos que,
habiendo sido regulados con anterioridad a la entrada en vigor de esta Ley
por normas con rango de ley o de Derecho comunitario, prevean efectos
desestimatorios a la falta de notificación de la resolución expresa del
procedimiento en el plazo previsto”.

Y, por último, porque resulta una medida proporcionada, es decir, adecuada para
conseguir el objetivo que se pretende evitando con ello los riesgos y peligros que
se derivarían de la inexistencia de un control a priori. En esta cuestión debemos
destacar lo que ya ha advertido la doctrina cuando afirma que la inoperancia de
las medidas de control a posteriori (en particular, la demolición) podría terminar
por consolidar muchas edificaciones por la vía de los hechos consumados.

Por último, la tercera justificación para el mantenimiento del régimen de la

calificación urbanística podemos encontrarlo en el propio régimen urbanístico del
SNU configurado por la LSOTEX.

Es decir, este régimen se apoya en 5 pilares básicos:

Unos principios generales (la utilización del suelo conforme a su naturaleza y la

preservación del carácter rural del suelo).

Unas determinaciones de directa aplicación (art. 17.2), no limitar el paisaje ni el

campo visual, armonía e integración con el entorno, etc.

Una remisión genérica a la normativa medioambiental y sectorial.

Unas determinaciones de carácter subsidiario (17.3), proporcionalidad de la

edificación, carácter aislado, etc.

Y, por último, unas condiciones de aplicación en función de supuestos

particulares (necesidad de emplazamiento en SNU, finalidad urbanizadora, etc.).

Pues bien, del conjunto de estas previsiones podemos apreciar que no siempre se
utilizan conceptos jurídicos determinados sino que aluden más bien a conceptos
indeterminados que exigen una labor de concreción.

En este marco, la supresión de toda autorización previa con anterioridad a la

presentación de la CP, conllevaría que la apreciación de tales conceptos jurídicos

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indeterminados pasara a ser del comunicante y no, como sería deseable, de la
Administración en vía administrativa o del órgano judicial en vía contenciosa.

Podemos tomar como ejemplo, la determinación de carácter subsidiario prevista por el

art. 17.3 LSOTEX en relación con la altura de las edificaciones. El art. permite que se
excedan los 7 metros previstos siempre y cuando resulte justificado en atención a las
especiales características de la construcción y del uso propuesto. Si dichos actos, cuando
proceda, se sujetaran solo a CP, la apreciación de la excepción, es decir, la justificación
del exceso de altura, quedaría exclusivamente en manos del comunicante, corriendo el
riesgo de que, con el paso del tiempo, la excepción pueda llegar a convertirse en regla
general.

Por tanto, según lo expuesto, entiendo más que justificado el mantenimiento de la

exigencia previa calificación urbanística en relación con los actos sujetos a CP siempre
y cuando, evidentemente, la calificación sea necesaria de acuerdo con la LSOTEX, por
encontrarnos ante actos no vinculados al destino natural del suelo.

Además, hay que tener en cuenta que, dentro del procedimiento de CP, el art. 173 exige
que a la misma se acompañe de “fotocopia de las autorizaciones que legalmente sean
preceptivas”, entre las que podrían incluirse, en su caso, la calificación urbanística
cuando resulte procedente.

En suma, entiendo que, sin perjuicio de lo que se establezca en el desarrollo

reglamentario de la Ley, podría seguirse un trámite similar al previsto por el art. 44
LECA que prevé, en relación con la EIA, que la CP o DR no podrá presentarse hasta
haberse llevado a cabo la evaluación ambiental.

Así, trasladando este supuesto al ámbito del SNU, habría que entender que no cabría
presentar la CP hasta que se hubiera obtenido la previa calificación urbanística.
No obstante, la puesta en práctica de este supuesto requeriría abordar las necesarias
reformas procedimentales que habilitaran mecanismos adecuados tanto para que los
promotores pudieran presentar directamente las solicitudes de calificación urbanística,
como para asegurar la necesaria comunicación y coordinación con los Ayuntamientos.

Por último, y ya para terminar, me gustaría hacer referencia a algunos aspectos

particulares que presentan algunos de los actos sujetos a CP que enumera el art. 172, en
particular:

La ubicación de casas prefabricadas (ap. d).

Las obras que hayan de realizarse con carácter provisional (ap. i).

Las parcelaciones, divisiones y segregaciones (ap. j).

Respecto de la ubicación de casas prefabricadas, me gustaría apuntar dos reflexiones:

Deben sujetarse a calificación urbanística habida cuenta del uso residencial

que suponen y del hecho de que en la mayoría de los casos requieren obras de
cierta envergadura (explanación del terreno, taludes, etc.). No obstante, se

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F. Javier Machacón Díaz Página 6
 generan ciertas dudas habida cuenta del inciso final del supuesto en el que se
emplea el término “provisionales”, ya que no se sabe bien si el supuesto está
relacionado con las “obras provisionales” que contempla el supuesto siguiente o
si se refiere a otra cuestión.

Si no se sujetaran a calificación urbanística podría generarse una situación

discriminatoria o de agravio comparativo respecto de la construcción de
viviendas “de obra” ya que éstas seguirían estando sujetas al procedimiento de
calificación urbanística y, por ello, sujetas al pago de canon urbanístico, aun
cuando su incidencia medioambiental y/o urbanística fuese menor que la de una
prefabricada. El diferente tratamiento de ambas actuaciones podría contravenir
la jurisprudencia del TJUE que, como hemos visto, exige, entre otros requisitos,
que la aplicación de regímenes de autorización previa no incurran en
discriminación.

Respecto de las obras que hayan de realizarse con carácter provisional, cabría
realizar las siguientes reflexiones:

En primer lugar, se generan dudas sobre si la intención de la LINCE es

conectar este supuesto con el art. 187 LSOTEX que contempla las “obras y
usos provisionales” pero restringidas al SUB y al SNU común. En este sentido,
llama la atención que el supuesto sujeto a CP sólo haga referencia a las “obras”
sin hacer referencia a los usos ni a los tipos de suelo en que podrán realizarse.

En segundo lugar, conviene tener presente el carácter con que

tradicionalmente se han configurado las obras y usos provisionales. Es decir,
nos encontramos ante un supuesto caracterizado por dos notas básicas:

o De acuerdo con la jurisprudencia del TS se trata de obras de fácil

desmontaje, traslado, e instalación de nuevo de sus elementos en otro
lugar y de escasa importancia económica.
o Se trata de un supuesto de carácter excepcional, y por ello de
interpretación restrictiva, por el que se pretende acometer una obra sobre
unos terrenos en los que, con carácter general, no existe una previsión
urbanística de alteración de la realidad y cuando la obra o el uso
pretendido sea contrario al planeamiento aprobado y no desarrollado.

Este punto de partida se compagina mal con el régimen de la CP ya que dada

su configuración legal se entiende que el promotor de la actuación ha
comprobado previamente que puede llevar a cabo las obras. Es decir, si partimos
de la idea de que las obras ya desde el principio no se ajustan al planeamiento,
difícilmente el promotor podrá justificar que dichas obras se adecúan al
planeamiento.

En esta línea, debe resaltarse la opinión de algún sector doctrinal que niegan
rotundamente que este tipo de obras puedan sujetarse a CP basándose en que en
tales casos se estaría dejando en manos de los promotores la ejecución del
planeamiento.

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Respecto de las parcelaciones y otros actos de división de fincas o predios, me
gustaría realizar una breve reflexión, si bien en lo que respecto a los actos que se
realicen sobre SNU, es decir, me estoy refiriendo a las parcelaciones rústicas. Todo ello
sin perjuicio de lo que se exponga en la ponencia específica sobre esta cuestión.

Pues bien, el punto de partida lo encontramos en el art. 24 de la Ley 19/1995 MEA en

cuya virtud sólo cabe realizar divisiones o segregaciones de terrenos rústicos respetando
la UMC.

Por excepción, el art. 25 de la misma norma establece una serie de excepciones cuya
apreciación permite la división o segregación por debajo de la UMC. En concreto,
resulta de especial interés el supuesto contemplado en la letra b), es decir, cuando la
porción segregada vaya a destinarse a una edificación de carácter permanente, siempre
que se haya obtenido la licencia prevista por la legislación urbanística.

Por su lado, en cuanto a la inscripción de dichos actos en el RP, el Reglamento sobre

inscripción de actos de naturaleza urbanística exige un acuerdo previo de la
Administración agraria competente sobre la apreciación de las citadas excepciones.
Acuerdo que no se ha visto modificado por las reformas operadas como consecuencia
de la DS.

Por tanto, aun cuando la LINCE sujete, con carácter general, las divisiones y
segregaciones a CP, la necesidad de obtener la previa autorización de la
Administración agraria debería seguir siendo exigible.

Lo contrario, es decir, no exigir dicha autorización dando por válida exclusivamente la

CP del particular, haría que la apreciación de tales excepciones se trasladara al
particular y no a la Administración agraria como sería de desear.

Todo ello, sin perjuicio de que, según el procedimiento de CP previsto por el art. 173
LSOTEX se exige que a la misma se acompañe de “fotocopia de las autorizaciones que
legalmente sean preceptivas”.

Muchas gracias por su atención.

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