REPERCUSIONES LEY LINCE Y MOD LSOTEX - Cumbres - Secretario

REPERCUSIONES DE LA LEY LINCE Y MODIFICACIÓN DE LA LSOTEX EN LA FINANCIACIÓN LOCAL
REPERCUSIONES DE LA LEY LINCE Y MODIFICACIÓN

DE LA LSOTEX EN LA FINANCIACIÓN LOCAL
I. Introducción.
II. Repercusiones de la Ley 12/2010, de 18 de noviembre, de Impulso al

Nacimiento y Consolidación de Empresas en la Comunidad Autónoma de
Extremadura.
III. Repercusiones de la Ley 9/2010, de 18 de octubre, de modificación de la

LSOTEX en la financiación local.
IV. Repercusiones de la Ley 12/2010, de 16 de noviembre, (ley LINCE) en la

LSOTEX previamente modificada por la ley 9/2010, de 18 de octubre.
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REPERCUSIONES DE LA LEY LINCE Y MODIFICACIÓN

DE LA LSOTEX EN LA FINANCIACIÓN LOCAL
I. INTRODUCCIÓN.
El nuevo modelo de organización territorial del Estado español establecido en el Título

VIII de nuestra Constitución de 1978 consagra la autonomía de municipios y provincias
y determina el principio de suficiencia financiera de las Entidades locales en su artículo
142.
Hay que dejar patente una vez más, la escasez endémica de financiación que aqueja a
las Entidades locales, aun pendientes de una modificación de la Ley estatal de
Haciendas Locales que haga realidad ese mandato constitucional.
Es conocida, porque trasciende a los medios de comunicación continuamente, la

dificultad que tienen los Ayuntamientos para afrontar el pago de gastos que en
muchas ocasiones corresponden a competencias que no le son propias, pues
conforme al reparto constitucional, están atribuidas a otras Administraciones de nivel
territorial superior.
En este marco de escasez de recursos, especialmente puesto de manifiesto en la

actualidad a consecuencia de la atonía de la actividad económica y el pinchazo en la
burbuja inmobiliaria, cualquier cambio legislativo es examinado detenidamente en la
esfera local por las consecuencias que puede deparar en la financiación municipal.
En este sentido, por un lado, el mundo local debe hoy mostrar su satisfacción por la
promulgación de la Ley Orgánica 1/2011, de 28 de enero, de Reforma del Estatuto de
Autonomía, que reconoce la autonomía política y la suficiencia financiera de las
entidades locales y establece la previsión de un fondo de finalidad incondicionada para
articular la participación de los municipios en los ingresos tributarios de la Comunidad
Autónoma de Extremadura.
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Pero, también es justo reconocer, que otras medidas legislativas de nuestra Comunidad
Autónoma, en concreto las que hoy aquí nos ocupan, pudieran incidir en las Haciendas
Locales, minorando los recursos de los que hasta ahora disponían nuestros
Ayuntamientos.
Se trata, pues, de abordar el examen de esta normativa para ver si en realidad se va a

producir o no este efecto perjudicial para la financiación local, y, si se obtiene la
conclusión de que, efectivamente, las normas a las que nos vamos a referir son lesivas
para los intereses financieros municipales habrá, lógicamente, que demandar de los
poderes públicos correspondientes medidas compensatorias adecuadas.
A tal efecto, vamos a considerar por separado, con este objetivo, las Leyes 12/2010, de
18 de noviembre, de Impulso al Nacimiento y Consolidación de Empresas en la
Comunidad Autónoma de Extremadura (ley LINCE) y Ley 9/2010, de 18 de octubre;
modificadoras ambas de la Ley del Suelo y Ordenación del Territorio de Extremadura
15/2001, de 14 de diciembre.
II. Repercusiones de la Ley 12/2010, de 18 de noviembre, de Impulso al

Nacimiento y Consolidación de Empresas en la Comunidad Autónoma
de Extremadura.
Como veremos con más detenimiento en la correspondiente ponencia, la Ley LINCE

establece en su Disposición Adicional Segunda, que la misma tiene por objeto,
implementar en el ámbito de la Comunidad Autónoma de Extremadura, las previsiones
de la Directiva Comunitaria 2006/123 CEE. Y esta finalidad se trata de conseguir
modificando los artículos 172, 180 y 184 de la LSOTEX, para sustituir determinados
supuestos antes sujetos a licencia urbanística por el régimen de comunicación previa, y
simplificando trámites en los procedimientos administrativos correspondientes.
En definitiva, aunque el artículo 2.3 de la citada Directiva de Servicios establece “la

presente Directiva no se aplicará a la fiscalidad”, resulta indudable que la fiscalidad
municipal queda afectada por esta Ley autonómica de transposición toda vez que la Ley
de Haciendas Locales, hoy Texto Refundido RDL 2/2004, de 5 de marzo, menciona las
“licencias” o “autorizaciones” hasta en trece preceptos:
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Artículo 20.4. letras b) c) h) e i)

Artículo 23.2. letra b)
Artículo 76 puntos 2 y 3.
Artículo 100.1.
Artículo 101 puntos 2 y 4.
Artículo 102.4
Artículo 103 puntos 1, 3 y 5.
La Ley LINCE, a consecuencia de su objeto antes expresado, va a afectar a las tasas

municipales contempladas en las letras h) e i) del artículo 20.4 de la Ley de Haciendas
Locales, por cuanto su hecho imponible va ligado a determinadas actividades
administrativas de competencia local cuyo régimen esta Ley modifica, en concreto:
Otorgamiento de las licencias urbanísticas exigidas por la legislación del suelo y

ordenación urbana, artículo 20.4.h).
Otorgamiento de las licencias de apertura de establecimiento, artículo 20.4.i).
Indirectamente, quedará afectado el Impuesto sobre Instalaciones, Construcciones y

Obras, cuyo hecho imponible va ligado a la obtención de licencias para la realización de
éstas.
Vamos a examinar la incidencia en estas tasas y en el impuesto, por separado, sin

perjuicio de señalar la transversalidad de su régimen jurídico.
a) El Impuesto sobre Construcciones, Instalaciones y Obras (ICIO).
Para comprender la incidencia de la Ley LINCE hay que hacer una breve
aproximación a este tributo.
La jurisprudencia y la doctrina han señalado que este impuesto desde su origen va

ligado indefectiblemente a las licencias de obras. Cuando se incorporó como nueva
figura tributaria a la Ley de Haciendas Locales, en su redacción de 1988, se justificó
en el mal hábito que hasta entonces habían seguido los Ayuntamientos, que al
amparo del hecho imponible de la tasa por otorgamiento de licencia urbanística
habían aprobado en las ordenanzas fiscales cuotas tributarias que no guardaban
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relación alguna con el coste del servicio. En la mentalidad de los Ayuntamientos de

la época, éstos actuaban como si la tasa realmente fuera un impuesto y trataban de
cobrar lo máximo posible, olvidándose del principio de provocación de gastos.
La Ley de Haciendas Locales, en 1988, da respuesta al problema, creando el ICIO y

configurando adecuadamente ambas figuras tributarias:
• Se configura la tasa por licencias urbanísticas ceñida a su exacta configuración

legal, conforme al principio de equivalencia entre cuantía y coste del servicio.
• Se crea el ICIO para gravar el hecho imponible que inadecuadamente antes se

incluía en la tasa. Es decir, el exceso sobre el coste del servicio. Añadiéndose la
consideración de que este impuesto sería de establecimiento voluntario para los
Ayuntamientos. De tal forma que, cuando los Ayuntamientos decidieron gravar
las construcciones, obras o instalaciones más allá del coste del servicio derivado
de la actividad administrativa desarrollada con ocasión de la solicitud de la
licencia de obras, podían voluntariamente establecer este impuesto.
En la configuración legal del hecho imponible del impuesto, artículo 100.1 de la Ley
de Haciendas Locales, se exige la concurrencia de dos presupuestos mutuamente
condicionados:
- La realización de cualquier construcción, instalación u obra.
- La exigibilidad para ella de licencia de obras o urbanísticas.
La abundante jurisprudencia producida para interpretar correctamente el hecho

imponible, ha venido a establecer dos ideas que la doctrina considera esenciales:
La mera necesidad de licencia urbanística no basta para identificar el hecho

imponible del ICIO, puesto que éste requiere que la licencia se refiera
precisamente a la realización de una instalación, construcción u obra (STS de
15 de noviembre de 1999).
Las autorizaciones para el funcionamiento de industrias y las de apertura y

funcionamiento de empresas y locales, no determinan las sujeción al ICIO,
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aunque estén implicadas consideraciones urbanísticas (STS de 28 de junio

de 1996).
Una vez realizada la aproximación al ICIO, si ponemos en relación su regulación en

la Ley de Haciendas Locales con a LSOTEX tras la reforma operada por la Ley
LINCE, podía llevarnos a las siguientes conclusiones:
Continúan sujetos a licencias de obras, edificación e instalación la mayor parte

de éstas, conforme al régimen del artículo 180 de la LSOTEX después de la Ley
LINCE, por lo que, continuarán estas obras sujetas al ICIO, siempre que el
Ayuntamiento tenga establecido este impuesto y su ordenanza, y se trate de
supuestos establecidos en el artículo 180 cuando, además de la licencia,
comprendan la ejecución material de obras, edificaciones e instalaciones.
Por lo que respecta a aquéllas obras de índole menor sin implicaciones

estructurales, hoy incorporadas al artículo 172 de la LSOTEX, donde se sustituye
la licencia por el régimen de la comunicación previa, el nuevo régimen no supone
en modo alguno que por ello van a quedar excluidas del hecho imponible del
ICIO, cuando concurran los demás presupuestos del impuesto. No va a ser
necesario, aunque se juzga conveniente para el futuro, por las razones que
después expondremos, modificar el artículo 100.1 del Texto Refundido de la Ley
de Haciendas Locales.
A esta conclusión podemos llegar realizando una interpretación del artículo 100.1
indicado, yendo más allá del sentido literal o propio de las palabras para buscar, como
ordena el artículo 3.1. del Código Civil, una interpretación que atienda al contexto, a los
antecedentes históricos y legislativos, y a la realidad social del tiempo en que ha de ser
aplicado, atendiendo, sobre todo y fundamentalmente, al espíritu y finalidad del
precepto.
Es decir, cuando en la Ley de Haciendas Locales, se menciona la exigencia de licencias

de obra o urbanísticas, se está delimitando el hecho imponible en el sentido de que sea
necesaria una intervención administrativa, de naturaleza urbanística y relacionada con
la construcción, instalación u obra. Pero este dato no puede hacernos olvidar que en
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artículo 100.1 de la Ley de Haciendas Locales se utiliza el término licencia por el simple
hecho de que, cuando esta norma se promulgó, todos los actos de edificación exigía la
licencia como técnica de intervención: TRLS de 1976, Reglamento de Disciplina
Urbanística de 1978, TRLS de 1992.
Sin embargo, el artículo 8 del vigente Texto refundido de la Ley del Suelo aprobado por
RDL 2/2008, de 20 de junio, sustituye la expresión “licencia” por un concepto más
amplio como es el de “acto de conformidad, aprobación o autorización”. Es decir, la Ley
estatal de contenido básico entronca perfectamente con la normativa estatal y
autonómica que, al implementar la Directiva de Servicios, sustituye la licencia por otro
sistema de control previo.
Lo definitorio aquí, es que la construcción, instalación u obra, esté sometido a cualquier

régimen de intervención, se preventivo o represivo. La realidad social de nuestro tiempo
hace que el significado, espíritu y finalidad del hecho imponible del ICIO se refiera al
sistema de control e intervención urbanística que sea aplicable en cada momento, sin
que el único instrumento deba ser la licencia.
En este sentido, para aquellos Ayuntamientos que tengan establecido el impuesto y su

ordenanza, y en general para cualquiera que quiera establecer y ordenar el impuesto en
su municipio, bastaría que en la ordenanza reguladora del mismo se indicara que en el
hecho imponible del impuesto queda incluido las obras, construcciones e instalaciones
sujetas al deber de comunicación previa del artículo 172 de la LSOTEX.
Esta interpretación que no supone aplicación analógica, que prohíbe la normativa

tributaria, sino interpretación hermenéutica del artículo 100.1 de la Ley de Haciendas
Locales, se abre paso en su aplicación por los Ayuntamientos. En este sentido puede
examinarse la Ordenanza Fiscal número 2 del Ayuntamiento de Barcelona para el año
2011, correspondiente al ICIO:
Art. 2n. Fet imposable. 1. Constitueix el fet imposable la realització de qualsevol

construcció, instal·lació o obra que exigeixi l’obtenció de la corresponent llicència
d'obres o urbanística, s’hagi obtingut o no la llicència esmentada, sempre que
l'expedició correspongui a l’Ajuntament. Resten incloses en el fet imposable de
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l'impost els supòsits en què les Ordenances municipals d'aplicació autoritzin la

substitució de la llicència urbanística per la comunicació prèvia, a l'empara del que
disposa l'article 179è.4 del text refós de la Llei d’urbanisme, aprovat pel Decret
Legislatiu 1/2005, de 26 de juliol, o que les construccions, instal·lacions o obres es
realitzin en compliment d'una ordre d'execució municipal.
Y en cuanto a la liquidación del Impuesto, obviamente, si aplicamos esta medida en

nuestras ordenanzas municipales no podemos olvidar que en estos supuestos del
artículo 172 de la LSOTEX, donde se ha sustituido la licencia por la comunicación
previa como técnica de control no podrá girarse en estos supuestos ninguna liquidación
provisional o exigirse ninguna autoliquidación antes del inicio de la construcción,
instalación u obra, es decir, antes del devengo del impuesto, conforme al artículo 102.4
de la Ley de Haciendas Locales.
La conclusión aquí sería que no hace falta la modificación del artículo 100.1 de la Ley
de Haciendas Locales para que pueda seguirse cobrando el ICIO, de acuerdo con las
consideraciones antes expresadas.
Esta interpretación es, además, congruente con el régimen jurídico general de este
impuesto. Conforme al artículo 101 puntos 1 y 2, de la Ley de Haciendas Locales, el
sujeto pasivo del impuesto es el dueño de la obra, y no el titular de la licencia, que,
como mucho, llegará a ser sujeto pasivo cuando sin ser dueño de la obra, solicite la
licencia.
Ahora bien, sí que sería deseable, como ya propuso la Comisión de Expertos para la
reforma de la Ley de Haciendas Locales que se llevó a cabo por la Ley 51/2002, sin que
su propuesta fuera estimada entonces, que en la definición del hecho imponible del
impuesto se suprimiera la referencia a la exigibilidad de licencia, con el objeto de evitar
que una cuestión no tributaria causara indefinición en la determinación de la sujeción al
impuesto. Así nos lo recuerda el Magistrado de lo Contencioso-Administrativo del
Tribunal Superior de Justicia de Cataluña D. Emilio Aragonés Beltrán, en su excelente
trabajo “Incidencia de la tributación local de la Directiva de Servicios”, de cuyos
planteamientos soy deudor en esta ponencia.
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b) Las tasas por expedición de licencias.
De acuerdo con lo antes expuesto, las letras h) e i) del artículo 20.4 de la Ley de
Haciendas Locales, permiten a las Haciendas Locales el establecimiento de tasas por :
Otorgamiento de las licencias urbanísticas exigidas por la legislación del suelo y

ordenación urbana, artículo 20.4.h).
Otorgamiento de las licencias de apertura de establecimiento, artículo 20.4.i).
Se trata aquí de examinar las incidencias de la Ley LINCE en estos tributos.
Por lo que respecta a los actos de aprovechamiento y uso del suelo contemplados
ahora en los artículos 180 y 184 de la LSOTEX, se sigue produciendo un adecuado
encaje entre estos supuestos y el hecho imponible de las letras h) e i), respectivamente
del artículo 20.4 de la Ley de Haciendas Locales, no hay, pues, ninguna novedad.
No obstante, en relación con los actos hoy enumerados en el artículo 172 de la Ley,
existen supuestos antes vinculados a la licencia urbanística previa, de edificación, obras
o instalación, o de licencia de usos y actividades que requieren un examen más
detallado, ya que aquí se ha sustituido la licencia por la comunicación como técnicas de
control preventivo.
A tal efecto, y si partimos de la idea de que el listado de supuestos incardinados en el

artículo 20.4 de la Ley de Haciendas Locales no tiene un carácter cerrado, sino
meramente enunciativo o ejemplificativo como se reconoce expresamente en dicho
precepto, debe estimarse que sin necesidad de alterar el texto legal, nada impide la
concurrencia del hecho imponible también en los casos en los que, tras la comunicación
previa, los Ayuntamientos realicen una actividad administrativa para comprobar, en
primer lugar si hay que emitir o no resolución obstativa, y con posterioridad verificar el
cumplimiento de los requisitos exigidos a las actividades comunicadas.
Desde esta perspectiva, la modificación de este precepto de la Ley de Haciendas

Locales por el artículo 42 de la Ley 2/2011, de Economía Sostenible, aunque da más
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seguridad a los operadores jurídicos, al permitir el establecimiento de tasas en estos

supuestos, consideramos que tampoco añade nada nuevo, dado el carácter abierto que
ya tenía el artículo 20.4 de la Ley.
En este sentido, no hay obstáculo alguno para incorporar al hecho imponible de una
ordenanza reguladora de la tasa de servicios urbanísticos, supuestos distintos al mero
otorgamiento de licencias como pudieran ser la inspección de obras, la tramitación de
comunicaciones previas, el control inicial de actividades y el control periódico.
Estableciéndose adecuadamente el momento del devengo en cada caso y la
correspondiente cuantificación en tarifas anexas.
Sí que estimo que técnicamente debería existir una adecuada interconexión entre la
ordenanza fiscal correspondiente y la no fiscal que, desarrollando el artículo 172 de la
LSOTEX, establezca el desglose de actividades comunicadas, para sujetar a tributación
en la ordenanza fiscal cada uno de los supuestos contemplados en la ordenanza
general; la ordenanza fiscal se limitaría tan solo a fijar los aspectos tributarios de los
supuestos contenidos en la ordenanza general, a cuyas determinaciones se remitiría.
El régimen de comunicación previa en la LSOTEX debe configurarse a tenor del

régimen jurídico de la misma, establecido en el artículo 173 como un sistema de control
previo atenuado. Los Ayuntamientos deben realizar una actividad administrativa anterior
al inicio de la actividad comunicada para determinar si la misma reviste obstáculos
legales o necesita licencia urbanística, e incluso, cuando se dé el caso, si también va a
ser necesaria la previa calificación urbanística.
Las consideraciones que anteceden nos obligan a tener una nueva perspectiva. A partir
de ahora, ya no vamos a operar con una ordenanza fiscal reguladora de la tasa por
expedición de licencia urbanística y otra por expedición de licencia de apertura. La
modificación de la LSOTEX a la que nos hemos venido refiriendo y por las razones
apuntadas, nos va a obligar a establecer y aprobar en una ordenanza en la que se
incorporen todos los distintos supuestos que configuran el hecho imponible. Esta
ordenanza fiscal pudiera incluso denominarse de tasa por actividades o servicios
urbanísticos; comprendiéndose en su ámbito los supuestos incardinados en licencia
urbanística de obras y usos, y aquellos otros vinculados a la comunicación previa. En la
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ordenanza, lógicamente, se determinarán las cuestiones particulares de cada uno de

los supuestos, pensemos por ejemplo en el momento de devengo de la tasa o en las
tarifas que a cada uno correspondan.
En esta nueva perspectiva debemos abandonar el planteamiento tradicional que

entendía que en el hecho imponible de estas tasas debían concurrir dos elementos: el
material, puesto de manifiesto por la actividad administrativa municipal realizada al
respecto, y por el formal, consistente en el acto administrativo expreso de concesión de
la licencia correspondiente.
Al respecto, considero de enorme interés examinar la doctrina que contiene la sentencia

del Tribunal Supremo, Sala Tercera, de 5 de febrero de 2010, ponente Juan González
Martínez Picón, dictada en recurso de casación formulado por la Federación de
Empresas de la Construcción de Zaragoza contra la aprobación de la Ordenanza del
Ayuntamiento de Zaragoza, reguladora de la tasa por prestación de servicios
urbanísticos.
Estos pronunciamientos, suficientemente ilustrativos de cuanto venimos exponiendo,

son del siguiente tenor literal:
“La configuración de las tasas que diseña el artículo 26,a) de la Ley General Tributaria
230/1963, y hoy el artículo 2.2,a) de la Ley 58/2003, de 17 de diciembre, y el artículo
20.1 del Texto Refundido de la Ley Reguladora de las Haciendas Locales, aprobado por
el Real Decreto Legislativo 2/2004 de 5 de marzo, en los que se previene la posibilidad
de exigir este tributo en los supuestos de prestación de servicios públicos o realización
de actividades (de competencia local) en régimen de derecho público que se refieran,
afecten o beneficien de modo particular a los sujetos pasivos, nos lleva a entender que
en las tasas por prestación de servicios urbanísticos, el hecho imponible viene
determinado por la realización, por los servicios municipales correspondientes, de la
actividad municipal de estudio precisa para la determinación de la adecuación o
inadecuación a la legalidad urbanística del proyecto presentado, con independencia del
resultado de tal estudio, y consiguientemente, con independencia de que el solicitante
obtenga finalmente la licencia pretendida, o no la obtenga porque se ajuste en este
último caso a la legalidad urbanística.
Desde el punto de vista tributario, lo mismo da que el servicio o actividad prestado por la
Administración Municipal, termine en un acto de concesión de la licencia, como en un
acto declarativo de que el proyecto no es conforme con los Planes, Normas u
Ordenanzas aplicables. Debe concluirse, por tanto, que el gravamen de la tasa lo es en
función de la actividad administrativa realizada, debiendo ser satisfecha incluso en los
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casos de denegación de la licencia porque la tasa por la tramitación de licencias

urbanísticas, no puede ser considerado como un tributo de resultado, que solo devenga
cuando la resolución administrativa que recaiga sea estimatoria del otorgamiento de
licencia solicitado.
Esta Sala entiende superando concepciones, como la mantenida por la sentencia

dictada de 19 de enero de 2000, y las que la recurrente invoca (8 de julio de 1996, 18
de diciembre de 1995 y 11 de febrero de 2005), que no es aceptable, como ha puesto
de manifiesto la doctrina más reciente, exigir la concurrencia de un beneficio particular
para el contribuyente, en el sentido de que se satisfagan las pretensiones ejercitadas, al
instar la puesta en marcha de la actividad administrativa de que se trate. En otras
palabras, siendo cierto que la efectiva realización de la actividad o del servicio, es
requisito fundamental para que se entienda realizado el hecho imponible de la tasa, no
lo es menos que esa actividad administrativa no tiene por qué finalizar con un acto, en
que se acceda a las pretensiones del solicitando, ya que el hecho imponible se articula
en el aspecto material de su elemento objetivo, en torno ala realización de la actividad
administrativa, o la prestación del servicio más allá de cuales sean sus resultados.
La existencia de la actividad o del servicio, legitiman pues la exigencia de la tasa,

incluso aunque como resultado de la misma, no se produzca un acto administrativo
formal, que dé fin al procedimiento correspondiente, según tiene dicho la sentencia de
esta Sala de 27 de mayo de 1977, que estimó correcta la liquidación de la tasa
correspondiente a una licencia que resultó otorgada en virtud de silencio positivo”.
La doctrina de esta Sentencia es plenamente aplicable a la comunicación previa, donde

si no hay resolución municipal obstativa, no habrá resolución ni expresa ni determinada
por silencio administrativo.
Otra idea a resaltar es la relativa a la cuestión a que el expediente de la nueva

ordenanza de servicios urbanísticos debe reflejar una adecuada cuantificación de las
cuotas tributarias de las tasas. Partimos del principio esencial establecido en el artículo
24.2 de la Ley de Haciendas Locales, relativo a las cuotas tributarias que determina que
las Entidades locales no pueden recaudar por una tasa una cantidad superior, en su
conjunto, al coste real. Esto nos obligará a que en el correspondiente informe técnico-
económico que, con arreglo al artículo 25 de la misma, debe realizarse, se justifique
adecuadamente el coste real o previsible del servicio que ahora, con arreglo a las
nuevas determinaciones de la LSOTEX, puede incrementarse o minorarse, aceptando
que si en realidad el nuevo sistema previsto en la LSOTEX implica una reducción de los
servicios municipales y su coste, esta liberación de cargas administrativas para la
Administración también deben repercutir fiscalmente y de modo favorable para los
ciudadanos. La Directiva de Servicios nos obliga a ser restrictivos en cuanto a las
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cantidades a percibir de los ciudadanos como contraprestación de autorizaciones. En

esta materia no podemos olvidar tampoco que las tasas no son impuestos.
En cualquier caso, lo decisivo en esta materia será que, efectivamente, se lleve a cabo
una actividad administrativa de competencia local que justifique el cobro de una tasa,
sea por el otorgamiento de la licencia o por el ejercicio, igualmente efectivo, de las
facultades de control, comprobación, edificación, inspección e investigación en los
casos de comunicación previa para justificar el hecho imponible de la tasa.
La actividad administrativa a la que nos referimos, puede tener variado carácter:

administrativo, jurídico y técnico, y siempre va a ser previa al otorgamiento de la
licencia, en su caso, o a la declaración obstativa en la comunicación previa. Pero
incluso en este último supuesto y cuando no sea necesario emitir declaración obstativa,
a esa conclusión debe llegarse mediante la consiguiente actividad administrativa,
jurídica y técnica, y así debe constar en el correspondiente expediente administrativo.
En este orden de cosas conviene examinar también, aunque sea un tema colateral al
de la financiación, si con la modificación de la LSOTEX por la Ley LINCE ha
desaparecido la necesidad de emitir informe jurídico o no. Comparando la regulación
anterior y la nueva, parece que ahora solo va a ser necesario un informe técnico que
constituirá la base de la motivación de la resolución; sin que se aluda para nada al
informe jurídico que el derecho urbanístico tradicional español siempre implementaba,
con carácter preceptivo en esta materia. Nuestra opinión es que continua siendo
necesario y puede ser obligatorio cuando las ordenanzas municipales así lo
establezcan, pues la LSOTEX en el artículo 176 se limita a establecer trámite
imprescindibles del procedimiento que deben regular los Ayuntamientos en ordenanzas,
por lo que éstos puede perfectamente incardinar el informe jurídico en el procedimiento
respectivo, estableciéndolo así en su ordenanza, sin perjuicio de la competencia legal
del Alcalde para recabar el informe jurídico de los correspondiente servicios propios o
de otra Administración de nivel territorial superior.
Como las actividades comunicadas, conforme al artículo 173 de la LSOTEX, el
Ayuntamiento puede dictar o no resolución obstativa en plazo, la decisión que se adopte
debe ser acorde con el ordenamiento jurídico, por lo que, en la actividad administrativa
interna que se genere, y que es la que configura el hecho imponible de la tasa en este
supuesto, deberá examinarse la actuación del ciudadano con arreglo a criterios
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jurídicos, pues no va a ser el Alcalde el que, por sí mismo adopte la decisión. En

definitiva en estos supuestos también va a ser necesario un informe jurídico.
III. REPERCUSIONES DE LA LEY 9/2010, DE 18 DE OCTUBRE, DE

MODIFICACIÓN DE LA LSOTEX EN LA FINANCIACIÓN LOCAL.
Conforme a su Exposición de Motivos, la Ley 9/2010, al modificar la LSOTEX, lo hace

con una doble finalidad:
a) Adecuar en el detalle las prescripciones de la Ley del Suelo de Extremadura a la

Ley estatal del Suelo, Texto Refundido vigente aprobado por RDL 2/2008, de 20
de junio.
b) Actualización y adecuación a la realidad de sus normas y la aclaración de sus

disposiciones.
En consecuencia, procede examinar la cuestión que nos ocupa, su incidencia en la

financiación local, en cada uno de estos bloques.
a) Adecuación de las prescripciones de la Ley del Suelo de Extremadura a la

Ley estatal del Suelo, Texto Refundido vigente aprobado por RDL 2/2008,
de 20 de junio.- Los convenios urbanísticos.
La ordenación urbanística y su gestión constituyen una función pública, sin que por
ello se deba desconocer sino, por el contrario, facilitar la participación de la iniciativa
privada, tanto reconociendo la iniciativa privada para la promoción del planeamiento,
como para su ejecución.
Es tradición en nuestro ordenamiento jurídico urbanístico, tras la consideración de

esta institución en la jurisprudencia y en la legislación urbanística, que esta
participación se haya articulado en ocasiones a través de los convenios urbanísticos,
tendentes tanto a la modificación del planeamiento, como a su ejecución.
A diferencia de otras leyes autonómicas urbanísticas, la LSOTEX en su redacción

inicial había considerado el convenio urbanístico exclusivamente desde la óptica de
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la gestión o de la ejecución del planeamiento. En diversos preceptos se alude a

ellos: artículos 119.2, 130.1, 135.10, 155.2 y 159.3.2 c).
Por ello constituye novedad la regulación que se incorpora a la LSOTEX por la Ley
9/2010, consistente en la incorporación al artículo 7 relativo la participación
ciudadana de la figura de los convenios preparatorios del planeamiento, junto con
los convenios relativos a su ejecución.
Esta incorporación implica el desarrollo normativo autonómico extremeño que se

contiene en el artículo 16.3 de la Ley estatal del Suelo de 2008, dado el carácter
básico de dicho precepto. La consecuencia no puede ser otra, se incorpora a la
regulación extremeña la importante determinación de la Ley estatal relativa a que
estos convenios “no podrán establecer obligaciones o prestaciones adicionales o
más gravosas que las que procedan legalmente en perjuicio de los propietarios
afectados. La cláusula que contravenga estas reglas será nula de pleno derecho”.
Y es aquí donde emerge un efecto importante en la financiación local, pues hasta

ahora, en muchas ocasiones los convenios urbanísticos preparatorios de la
modificación del planeamiento habían supuesto un instrumento práctico al que
muchos Ayuntamientos acudieron para paliar su falta de recursos.
Hay que reconocer, que la figura de los convenios urbanísticos preparatorios de la

modificación del planeamiento se han venido utilizando para la modificación de la
ordenación vigente en el Plan, bien para atribuir una nueva clasificación objeto del
convenio (suelo urbanizable o urbano), o para otorgar una calificación más favorable
que la preexistente en el Plan (suelo lucrativo en vez de dotacional; mayor
edificabilidad; uso distinto; etc). En contraprestación el particular suscriptor del
convenio se veía obligado a realizar prestaciones siempre más gravosas que las
que inicialmente le correspondían según la normativa en vigor. Éstas se
concretaban en muchas ocasiones, en mayores cesiones de suelo lucrativo o
dotacional; la entrega al Ayuntamiento de una cantidad en metálico para fines
públicos; así como la asunción de compromisos de variado tipo.
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Esta vía de financiación local a la que la nueva normativa pone coto, produjo en el
mejor de los casos, por no aludir a otro tipo de connotaciones, a un desarrollo
urbano no siempre racional y acorde con un modelo territorial correcto, y a un
encarecimiento de los precios finales de las viviendas, por la repercusión en ellos del
exceso de costes sobre los costes legales.
La Disposición Adicional Novena del Texto Refundido de la Ley estatal del Suelo, en
aras de la debida publicidad y la participación de todos los integrantes de la
Corporación municipal en la decisión municipal sobre estos convenios, vino a
modificar la Ley de Bases de Régimen Local, para reservar al Pleno del
Ayuntamiento la eventual aprobación de esta modalidad de convenios urbanísticos.
Es decir, que debe ser este órgano el que se pronuncie acerca de si un convenio de
este tipo contiene o no, en cada caso concreto, obligaciones o prestaciones más
gravosas para los propietarios afectados que las que procedan legalmente, y si esto
es así deberá respetarse la voluntad del legislador estatal y autonómico, de no
utilizar la potestad de planeamiento como fuente de ingresos atípicos municipales.
b) Actualización y adecuación a la realidad de sus normas y la aclaración de

sus disposiciones (calificación urbanística y canon urbanístico).
La Ley 9/2010 modifica también algunos preceptos de la LSOTEX relacionados con

la financiación local, concretamente en los artículos 18, 19, 23, 26 y 27 relativos a el
suelo no urbanizable.
La LSOTEX en su redacción inicial, y conforme a su Exposición de Motivos, asumió

una concepción positiva del suelo no urbanizable, superando su tradicional
condición como puramente residual, sujeto a solo a prohibiciones, para otorgar a sus
propietarios una serie de derechos y obligaciones. La Ley 9/2010 continúa esa
perspectiva, y en la modificación de estos preceptos antes referidos profundiza en
esta idea y, como aportación, toma en consideración los principios establecidos en
los artículos 2, 10 y 13 de la Ley estatal, señalando el desarrollo del medio rural
como principio que deben respetar la ocupación y el uso de esta clase de suelo.
17
La modificación del artículo 18.1 de la LSOTEX va en esta dirección. Dicho precepto

sigue distinguiendo entre aquellos usos tradicionalmente acordes con la naturaleza
del suelo no urbanizable, que ahora se contienen en el artículo 18.2.2. que enumera
una serie de usos de estas características que pueden estar perfectamente
permitidos por el planeamiento territorial y urbanístico.
En el artículo 18.3, antes artículo 18.2. la Ley regula la posibilidad de que se

conceda un aprovechamiento urbanístico al suelo no urbanizable mediante la
institución de la calificación urbanística. La doctrina define la calificación urbanística
como “acto administrativo de carácter constitutivo o atributivo por el que el órgano
competente concede de forma discrecional unos aprovechamientos del suelo no
urbanizable que, sin ella, no serían posibles, en los casos en los que la ordenación
territorial y urbanística no lo prohíban, y previo pago del denominado canon
urbanístico”.
El canon urbanístico por su parte, la doctrina y la jurisprudencia lo consideran como

una prestación patrimonial de carácter público, no tributaria, que perciben los
Ayuntamientos en concepto de participación en el aprovechamiento urbanístico que
ellos mismos han otorgado mediante la calificación urbanística.
Desde la aprobación de la LSOTEX, el canon urbanístico se ha convertido en una

importante fuente de recursos para los Ayuntamientos. Podemos ahora examinar si
su nueva regulación va a suponer una merma o no de los ingresos percibidos por
los Ayuntamientos.
En este sentido, debemos pensar que no se va a producir una minoración por las
siguientes razones:
• El artículo 27.1.4. en relación con el artículo 18.3. de la LSOTEX, después de la

reforma operada, sigue cuantificando el importe mínimo de canon en un 2% del
importe total de la inversión a realizar para la ejecución de las obras,
construcciones e instalaciones e implantación de las actividades y los usos
correspondientes. Se podía, por ejemplo, haber incidido en estos recursos
públicos municipales, estableciendo diversas regulaciones obligatorias para los
18
Ayuntamientos que pudieran mermar su importe: el establecimiento de un tope

como porcentaje máximo, la regulación de supuestos de fraccionamiento o
aplazamiento de pago, la distinción de porcentajes en función del tipo de
aprovechamiento, la reducción de la base o la exención para las actividades
benéfico-asistenciales y sin ánimo de lucro, etc.
• Como queda dicho, no se modifica el porcentaje ni la base del canon, sino que
además se modifica, estimo que favorablemente, la propia naturaleza del canon,
ya no va a ser una prestación patrimonial sino fundamentalmente dineraria. El
artículo 27.1.4. viene a establecer que la calificación urbanística concretará el
canon urbanístico a satisfacer al municipio, y solo con carácter sustitutivo, previa
autorización del Pleno del Ayuntamiento, la concreción podrá realizarse en
entrega gratuita de terrenos. Esta medida es profundamente favorable para los
Ayuntamientos que difícilmente van a preferir terrenos en vez de dinero.
Bien es verdad que el importe del canon no puede destinarse a cualquier gasto
corriente, ni siquiera a cualquier obra pública de infraestructura, sino que, por su
carácter finalista, va a integrarse en el patrimonio público municipal del suelo, así
lo establece el artículo 92 de la LSOTEX, pero ya no tendrá el Ayuntamiento la
obligación de monetarizar el canon vendiendo los terrenos, conforme a la rígidas
reglas de enajenación contenidas en este artículo. A partir de ahora, el importe
del canon, percibido directamente en dinero, se destinará a cualquiera de los
fines que, conforme al ya citado artículo 92, debe cumplir esta masa patrimonial
separada.
Supone para el Ayuntamiento economía en los costes de gestión administrativa,

e incluso, probablemente, una cuantía más elevada que si se hubiera percibido
el canon en terrenos. En cualquier caso, el Ayuntamiento tendrá la última palabra
sobre la alternativa que considere preferente.
• Pero es que, además, la reforma legal viene a ampliar los supuestos sujetos a
canon urbanístico. Hay que partir de la idea de que la LSOTEX en su redacción
inicial no sujetaba al deber de abono de canon a todos lo supuestos necesitados
de calificación urbanística. En el sistema anterior se vinculaba el canon, en
19
cuanto participación municipal, en el aprovechamiento urbanístico concedido a

los planes de restauración de obras o trabajos para la corrección de efectos, por
un lado; y por otro, además, se limitaba a determinados supuestos. El artículo
27.1.4. quedaba pues vinculado al artículo 27.1.3.
Esto significaba que, en la práctica, quedaban al margen del canon determinados

supuestos, en concreto los contenidos en las letras a), d), e), g) y h) del artículo
23 (esta última añadida por el artículo 18 de la Ley 6/2002 de 27 de junio de
2002, de Medidas de Apoyo en materia de Autopromoción de Viviendas,
Accesibilidad y Suelo); algunos de alto poder recaudatorio y valor simbólico,
como las viviendas unifamiliares aisladas.
Ahora con la nueva regulación del artículo 23 solamente quedan sin vinculación
al canon urbanístico las calificaciones correspondientes a los servicios integrados
en áreas de servicios de carreteras, así como las construcciones destinadas a
equipamientos públicos. Es decir, que el canon urbanístico a partir de ahora
queda potenciado por ser de aplicación a mayor número de supuestos que los
anteriormente permitidos. Entre estos supuestos, además de la vivienda familiar
aislada, hay también que agradecer, por razones de seguridad jurídica, que en el
artículo 23 se incorpore el establecimiento de instalaciones destinadas a la
obtención de energía mediante los diversos sistemas generadores que, en la
práctica, ha supuesto para muchos Ayuntamientos importantísimos recursos
derivados del canon. En la nueva Ley es ésta directamente, sin necesidad de
desarrollo reglamentario, la que sujeta la calificación urbanística al canon. Basta
recordar al respecto que el TSJ de Extremadura, en Sentencia 173/2010,
ponente Manuel Ruiz Ballesteros, estimó ajustada a Derecho Resolución del
Ayuntamiento de Badajoz sujetando al pago del canon urbanístico la ejecución
de una central solar termoeléctrica, amparándose en la interpretación de que, en
los artículo 18 y 23 de la LSOTEX, se contemplaban como sujetos al canon la
ejecución de todo tipo de obras. Con la reforma legal, se establece
específicamente el supuesto dentro del artículo 23, con lo que se gana en
seguridad jurídica.
20
IV. REPERCUSIONES DE LA LEY 12/2010, DE 16 DE NOVIEMBRE, (LEY

LINCE) EN LA LSOTEX PREVIAMENTE MODIFICADA POR LA LEY
9/2010, DE 18 DE OCTUBRE.
La Ley LINCE ha tenido la repercusión en la financiación local respecto a las tasas y

al ICIO que antes hemos examinado. Se trata ahora de determinar si existe alguna
particularidad para cuando nos refiramos al suelo no urbanizable común. En este
sentido podemos considerar lo siguiente:
• Aquellos actos que por venir establecidos en el artículo 18.2.2. de la LSOTEX

que no necesitan calificación urbanística se ajustarán al nuevo régimen de los
artículos 172, 180 y 184, según necesiten comunicación o licencia, y
consecuentemente, se le aplicará el régimen antes indicado para las
correspondientes tasas de servicios urbanísticos e ICIO. Así, por ejemplo, los
vallados en general quedan sujetos a la comunicación previa, y solo a la
calificación urbanística cuando no se realicen exclusivamente con setos, mallas o
soportes metálicos. Las construcciones vinculadas a explotaciones agrícolas,
aunque no necesiten calificación urbanística, quedarán sujetas al deber de
obtener previa licencia de obras. En cualquier caso se podrá sujetar a tasa toda
la actividad administrativa conducente al control de los actos, con indiferencia,
como venimos manteniendo, que el régimen sea comunicación previa o licencia.
Igual ocurrirá con el ICIO.
• Los actos sujetos a calificación urbanística, artículos 18 y 23 de la Ley también

quedarán o no sujetos a las tasas de servicios urbanísticos o ICIO con
indiferencia de su carácter de suelo no urbanizable común, conforme al régimen
expuesto con anterioridad. Pensemos, por ejemplo, en un edificio en suelo no
urbanizable destinado a un uso industrial. Si en ese edificio, sin necesidad de
hacer obra, se desea realizar un cambio de uso a uso terciario, probablemente
quedará sujeto a calificación urbanística, aunque no sea necesario la licencia de
obras, sino que bastará la comunicación previa.
• El aprovechamiento urbanístico en suelo no urbanizable no lo otorga la licencia

sino la calificación urbanística. Son dos actos administrativos diferentes y la
calificación precede a la licencia, así nos lo dice el artículo 26.1. 2 de la LSOTEX.
21
Por lo que, a efectos del canon, va a ser irrelevante el hecho de que el acto
correspondiente necesite licencia o comunicación previa.
• En cuanto al ICIO, basta recordar que no todas las obras sujetas a calificación
urbanística van a quedar sujetas al deber de obtener licencia, pensemos por
ejemplo en las obras públicas estatales o autonómicas excluidas de esta
intervención municipal conforme a la legislación sectorial, que están exentas
precisamente del pago del ICIO conforme al artículo 100.2 de la Ley de
Haciendas Locales.
En consecuencia, en la práctica nos vamos a encontrar con variadas interrelaciones

entre actos sujetos o no calificación urbanística, y éstos a su vez, sujetos o no a canon
urbanístico y, en cualquier caso, también sujetos o no al deber de obtener licencia, y
eventual pago del ICIO.
Por muchas interrelaciones que encontremos las modificaciones legales examinadas, al

hilo de los expuesto, no van a ser perjudiciales en materia de financiación local, en el
sentido de no suponer un detrimento de los ingresos públicos provenientes del
urbanismo.
22
BIBLIOGRAFÍA UTILIZADA PARA LA REDACCIÓN DE LA

PONENCIA
• Emilio Aragonés Beltrán: “Incidencia en la Tributación Local de la Directiva de

Servicios”. Puede consultarse a través de la página de la Fundación Democracia
y Gobierno Local, de las Diputaciones provinciales, en la siguiente URL
http://www.gobiernolocal.org/pdf/03_EmilioAragones.pdf
• David Ordóñez Solís: “La Incidencia de la Directiva de Servicios En las

Ordenanzas Reguladoras de los Servicios.” Disponible en la página web del
Ayuntamiento de Gijón, http://www.ayto-
gijon.es/multimedia_objects/download?object_type=document&object_id=85111
• Mª del Milagro Pérez Pérez. “La nueva tasa por la actuación de control
posterior de aperturas de establecimientos sometidas al procedimiento de
comunicación previa y declaración responsable”. Publicado en la Revista
electrónica CEMCI número 7, abril-junio 2010, Disponible en internet en la
dirección URL http://www.cemci.org/revista/revista7/pdf/articulo3.pdf
• Torres Cobas, Ferrán: “Los desafíos de la “Directiva Bolkestein” para las

entidades locales: el adiós a las licencias y el posible renacer de las ordenanzas
locales” Revista electrónica CEMCI, número 4: julio-septiembre 09.
http://www.cemci.org/revista/revista4/pdf/articulo1.pdf
• Ángel Ballesteros Fernández: “Los Convenios Urbanísticos” en “Manual de

Administración Local”. Editorial Wolsters Kluber España, S.A. 2006.
• Enrique Sánchez Goyanes y otros: “Derecho Urbanístico de Extremadura”,

La Ley-Actualidad S.A., El Consultor de los Ayuntamientos y de los Juzgados
2004.
• Fernando Díaz Risco: “Aproximación al canon por calificación urbanística en

los municipios extremeños”. Revista de Derecho de Extremadura número 7,
enero-junio 2010. http://www.penjex.es/downloads/num_7.22.pdf
23

REPERCUSIONES LEY LINCE Y MOD LSOTEX - Cumbres - Secretario

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REPERCUSIONES DE LA LEY LINCE Y MODIFICACIÓN DE LA LSOTEX EN LA FINANCIACIÓN LOCAL

REPERCUSIONES DE LA LEY LINCE Y MODIFICACIÓN

II. Repercusiones de la Ley 12/2010, de 18 de noviembre, de Impulso al

III. Repercusiones de la Ley 9/2010, de 18 de octubre, de modificación de la

IV. Repercusiones de la Ley 12/2010, de 16 de noviembre, (ley LINCE) en la

REPERCUSIONES DE LA LEY LINCE Y MODIFICACIÓN

El nuevo modelo de organización territorial del Estado español establecido en el Título

Es conocida, porque trasciende a los medios de comunicación continuamente, la

En este marco de escasez de recursos, especialmente puesto de manifiesto en la

Se trata, pues, de abordar el examen de esta normativa para ver si en realidad se va a

II. Repercusiones de la Ley 12/2010, de 18 de noviembre, de Impulso al

Como veremos con más detenimiento en la correspondiente ponencia, la Ley LINCE

En definitiva, aunque el artículo 2.3 de la citada Directiva de Servicios establece “la

Artículo 20.4. letras b) c) h) e i)

La Ley LINCE, a consecuencia de su objeto antes expresado, va a afectar a las tasas

Otorgamiento de las licencias urbanísticas exigidas por la legislación del suelo y

Otorgamiento de las licencias de apertura de establecimiento, artículo 20.4.i).

Indirectamente, quedará afectado el Impuesto sobre Instalaciones, Construcciones y

Vamos a examinar la incidencia en estas tasas y en el impuesto, por separado, sin

a) El Impuesto sobre Construcciones, Instalaciones y Obras (ICIO).

La jurisprudencia y la doctrina han señalado que este impuesto desde su origen va

relación alguna con el coste del servicio. En la mentalidad de los Ayuntamientos de

La Ley de Haciendas Locales, en 1988, da respuesta al problema, creando el ICIO y

• Se configura la tasa por licencias urbanísticas ceñida a su exacta configuración

• Se crea el ICIO para gravar el hecho imponible que inadecuadamente antes se

- La realización de cualquier construcción, instalación u obra.

- La exigibilidad para ella de licencia de obras o urbanísticas.

La abundante jurisprudencia producida para interpretar correctamente el hecho

La mera necesidad de licencia urbanística no basta para identificar el hecho

Las autorizaciones para el funcionamiento de industrias y las de apertura y

aunque estén implicadas consideraciones urbanísticas (STS de 28 de junio

Una vez realizada la aproximación al ICIO, si ponemos en relación su regulación en

Continúan sujetos a licencias de obras, edificación e instalación la mayor parte

Por lo que respecta a aquéllas obras de índole menor sin implicaciones

Es decir, cuando en la Ley de Haciendas Locales, se menciona la exigencia de licencias

Lo definitorio aquí, es que la construcción, instalación u obra, esté sometido a cualquier

En este sentido, para aquellos Ayuntamientos que tengan establecido el impuesto y su

Esta interpretación que no supone aplicación analógica, que prohíbe la normativa

Art. 2n. Fet imposable. 1. Constitueix el fet imposable la realització de qualsevol

l'impost els supòsits en què les Ordenances municipals d'aplicació autoritzin la

Y en cuanto a la liquidación del Impuesto, obviamente, si aplicamos esta medida en

b) Las tasas por expedición de licencias.

Otorgamiento de las licencias urbanísticas exigidas por la legislación del suelo y

Otorgamiento de las licencias de apertura de establecimiento, artículo 20.4.i).

Se trata aquí de examinar las incidencias de la Ley LINCE en estos tributos.

A tal efecto, y si partimos de la idea de que el listado de supuestos incardinados en el

Desde esta perspectiva, la modificación de este precepto de la Ley de Haciendas

seguridad a los operadores jurídicos, al permitir el establecimiento de tasas en estos

El régimen de comunicación previa en la LSOTEX debe configurarse a tenor del

ordenanza, lógicamente, se determinarán las cuestiones particulares de cada uno de

En esta nueva perspectiva debemos abandonar el planteamiento tradicional que

Al respecto, considero de enorme interés examinar la doctrina que contiene la sentencia

Estos pronunciamientos, suficientemente ilustrativos de cuanto venimos exponiendo,

casos de denegación de la licencia porque la tasa por la tramitación de licencias

Esta Sala entiende superando concepciones, como la mantenida por la sentencia

La existencia de la actividad o del servicio, legitiman pues la exigencia de la tasa,

La doctrina de esta Sentencia es plenamente aplicable a la comunicación previa, donde

Otra idea a resaltar es la relativa a la cuestión a que el expediente de la nueva

cantidades a percibir de los ciudadanos como contraprestación de autorizaciones. En

La actividad administrativa a la que nos referimos, puede tener variado carácter:

jurídicos, pues no va a ser el Alcalde el que, por sí mismo adopte la decisión. En

III. REPERCUSIONES DE LA LEY 9/2010, DE 18 DE OCTUBRE, DE

Conforme a su Exposición de Motivos, la Ley 9/2010, al modificar la LSOTEX, lo hace