LecturaDiplomadoPolPub Sesion08

II
Una mirada organizacional al Sector Público

Cinco grandes ideas en la Administración Pública Americana
8
Marc Holzer, Vache Gabrielyan, & Kaifeng
Yang
Tomado de: Handbook of Public Administration, J. Rabin,
W.B, Hildreth & G, Miller (eds.), (CRC Press, 2007)
Traducción: Neri D. Martínez, 2019.
8.1. Introducción*
L
� ��Ó� �Ú�� Í�� . La administra-
ción pública es una inquietud humana con raíces antiguas. Contrario a la práctica actual, los
antiguos estaban preocupados por la gobernanza pública como asuntos, no como negocios.
En la antigua Grecia, desdeñaron el comercio y la gestión de la empresa. Los imperios de la antigüe-
dad crearon estructuras estatales elaboradas y operaron efectivamente aparatos para la supervisión
de enormes territorios.
China le dio al mundo el primer sistema de servicio civil hace unos dos mil años, y el Imperio
Romano estableció las estructuras de gobierno (por ejemplo, la organización del poder ejecutivo en
cinco agencias principales) que muchos de los estados europeos modernos tomaron prestados para
su desarrollo (por ejemplo, Heady 1996; Wren 1994).
*
Nota del compilador: Debido a restricciones de espacio, pertinencia de la discusión y la extensión del artículo original;
se han omitido párrafos para esta compilación.
Se señalan los puntos donde comienza una omisión con el siguiente marcador: §.
Si el lector se encuentra interesado en obtener una versión digital del artículo original; puede solicitarla en el siguiente
correo: cllaapp.gt@gmail.com
8.1 Introducción 161
El estudio y el desarrollo sistemático de la administración pública en América, sin embargo, es

un fenómeno con poco más de cien años. Es un campo de estudio que se adapta continuamente,
tanto en la teoría como en la práctica, a la naturaleza cambiante del gobierno y de la sociedad. A
menudo, la administración pública es caracterizada como una aplicación de las ciencias sociales a
los problemas públicos, lo que le permite tender puentes entre disciplinas (Frederickson 1976, 152).
Intentando constantemente definirse, la administración pública recurre a múltiples fuentes con un
esfuerzo por reconciliar a menudo puntos de vista contradictorios.
Lidiando con la perpetua “crisis de identidad” del campo (como lo acuñó Dwight Waldo en los
años 60) y en busca de respuestas que estén en sintonía con los tiempos, académicos y profesionales
de la administración pública reflexionan constantemente sobre varios temas clave: ¿Dónde termina
la política y la administración comienza? ¿Cómo pueden los empleados ser dirigidos, motivados y
protegidos de los excesos políticos ¿Qué tan diferente es la gestión pública de la gestión privada?
¿Cuál es el alcance necesario de los servicios del gobierno? ¿Qué, y cuánto, debe estar centralizado o
descentralizado? ¿Cómo puede el sector público lograr eficiencia y efectividad mientras equilibra
esas preocupaciones con equidad en la prestación de servicios? ¿Quién debe gobernar, y cuál es el
papel de los expertos y la pericia en el proceso de gobernanza? ¿Cuál es la naturaleza del interés
público ,si existe alguno?Algunas preguntas se refieren al ámbito de la teoría política que subyace
en el campo, y otras se refieren a preocupaciones más pragmáticas de la práctica aplicada de la
administración pública.
Durante la evolución histórica de la administración pública estadounidense, estas preguntas a

menudo se enmarcaban en el discurso público en un patrón mucho más simple, más agudo y, a
veces, conflictivo. Los discursos a menudo rechazan las puntos de vista establecidas y se expresan en
términos dicotómicos (por ejemplo, la administracion es diferente de la política, la gestión pública
es diferente de la gestión privada). Y fueron utilizados a menudo como una retórica poderosa para
avanzar en el desarrollo del campo (Roberts 1994).
De alguna forma, se ha logrado un siglo, de desarrollo en la teoría de la administración públi-

ca estadounidense, en el que las cuestiones clave han sido articuladas por los estudiosos de la
administración desde diferentes perspectivas.
Muchas de esas ideas captaron el espíritu de los tiempos, aunque nunca recibieron respuestas sim-
ples o definitvas en los estudios administrativos. Catalizado por eventos y problemas que atrajeron
la atención del público, dichas ideas fueron capaces de obtener cantidades importantes de esfuerzo
científico y apoyo político. Cada una de estas ideas, marcó una era en la evolución del campo. Por
ejemplo, el sistema de gestión industrial de Frederick Taylor fue visto por progresistas como Louis
Brandeis (quien acuñó el término “administración científica”[scientific management ]) como un
medio para mejorar la productividad de los ferrocarriles, y ayudar a evitar aumentos de tarifas.
([…cont.])
162 Cinco grandes ideas en la Administración Pública Americana
Como un campo aplicado relativamente nuevo, la gestión y la administración pública siempre

se están adaptando a las cambiantes condiciones sociopolíticas y económicas. Como resultado,
se vuelven difíciles de clasificar. El enfoque más popular y fructífero para enseñar la teoría de la
administración pública es rastrear su evolución a través del tiempo y localizar a las diferentes teorías
en su contexto histórico. Como Gulick comenta, “el contenido global del campo de la administración
pública está establecido por el medio ambiente, no por la lógica; si el gobierno lo realiza, es «adminis-
tración pública»”(1990, 602). La búsqueda de una administración efectiva del sector público puede
explicarse como una serie de ideas, donde cada una representa un paso o un incremento hacia
una teoría mejor acabada de la administración pública. Ninguna idea es comprensiva o completa.
Tomadas en su conjunto, no anticipan posibles perspectivas futuras, pero con cada énfasis, limitado
y sucesivo, la administración pública se va aproximando de manera cada vez más cercana a una
administración deseable. Tomados por separado, cada énfasis puede considerarse más como un
complemento a, en lugar de una sustitución por, otro. Vistos a lo largo del tiempo, han contribuido a
construir una reserva de conocimiento sustancial. Aunque la historia de los conocimientos sobre
la administración pública está claramente dividida en períodos discretos, esa limpieza puede ser
innecesariamente arbitraria, pareciendo confinar cualquier idea o perspectiva dentro de cierta
temporalidad. Por ejemplo, los siguientes enfoques son a menudo limitados a ciertas fechas (ver,
McCurdy 1972; Nigro y Nigro 1973):
Movimiento de Reforma Administrativa: 1870–1926
Periodo Ortodoxo; “Movimiento de la Administración Científica”: 1906-1952
Periodo “Político”: 1936-1967
Relaciones Humanas y Ciencias del Comportamiento: 1933-Actualidad
Efectividad de los programas: 1964-Actualidad
Las divisiones duras y apresuradas también son engañosas si los estudiantes asumen que cada
sucesión de escuelas desplazó a su predecesora, basándose en la idea central de una nueva escuela
emergente. La administración pública podría describirse más claramente como una serie de ideas
y descubrimientos superpuestos sin ninguno que haya sido suplantado. Desde el surgimiento del
Estado administrativo a la fecha, la gobernanza de la sociedad se ha vuelto cada vez más y más
compleja, con viejos problemas sin resolver y nuevos temas que aparecen. Las nuevas ideas y teorías
de la administración pública se construyen para reflejar nuevos aspectos de la cambiante práctica
administrativa. Trabajando en conjunto, logran mostrar un retrato de una administración pública
real y completa.
([…cont.])
Para una mejor comprensión de las diferentes teorías de la administración pública y las razones
por las que fueron capaces de atraer tanta atención, es importante situar las teorías en su contexto
histórico. Muy a menudo, mirando más allá de las características inmediatas de las teorías, se pueden
ver qué eventos las configuraron. Por ejemplo, a pesar de una corriente de pensamiento legalista
siempre existente en los Estados Unidos, la administración pública en este país nunca adquirió
una inclinación legalista (como en Francia) por varias razones: 1) La ausencia de una tradición
de “Estado” en los Estados Unidos, (Stillman, 1991); 2) la inclinación americana hacia el universa-
lismo (Hampden-Turner y Trompenaars 1993), que en esta situación particular dio lugar a tratar
la administración pública como gestión genérica; 3) Un gobierno limitado y descentralizado. El
derecho administrativo en los Estados Unidos comenzó a surgir como una disciplina bien desarro-
llada hasta el siglo veinte, como resultado de las tensiones entre un estado administrativo moderno
y una democracia constitucional (Rosenbloom, 1989). Cualesquiera que sean las razones de este
desarrollo, el argumento es que aunque algunos de ellos pueden ser analizados a través de uno de
los marcos propuestos, distinguiendo sus diferencias en la teoría (por ejemplo, gobierno limitado
y descentralizado como una forma de estructura política), fenómenos como la ausencia de una
tradición de “Estado” (en el sentido europeo) solo puede evaluarse a través del análisis histórico.
Por lo tanto, es importante discutir las teorías e ideas (es decir, sus principios) de la administración
pública, no sólo desde el punto de vista de su rigor y carácter teórico, sino también desde el punto de
vista de su impacto en el desarrollo del campo, la retórica que justificó su abrazo por parte del público,
y los factores que le dieron forma. Por esta razón nos resulta útil presentar cinco grandes ideas que
dieron forma al campo en el siguiente marco, combinando sus importancia histórica y su distinción
teórica. Se destacarán varias ideas, mientras que otras apenas serán mencionadas. Por ejemplo, los
tratamientos subjetivos de las cuestiones organizativas (por ejemplo, los estudios fenomenológicos,
críticos), aunque sean teóricamente rigurosos y distintivos. A pesar que han crecido rápidamente
desde la década de 1970, todavía no tienen el mismo impacto en el campo de la administración
público, comparable al de las escuelas de gestión científica y relaciones humanas. Por supuesto, son
posibles las yuxtaposiciones, pero creemos que este marco es muy útil para presentar las ideas que
han tenido un impacto duradero en el campo.
Cinco grandes ideas (o conjuntos de ideas) en la administración pública estadounidense, basadas

en criterios espistemológicos y en su contenido se han identificado en nuestro doble esquema de
clasificación y se distinguen a continuación. Basado en el vínculo sugerido entre la epistemología y
el contenido, es posible mostrar que las preocupaciones teóricas que se expresan en términos más
pragmáticos (por ejemplo, control frente a flexibilidad) fueron capaces de captar no solo de capturar
la atención de los estudiosos de la administración pública, sino también la imaginación del público.
Convertiéndose en parte de la retórica pública en ciertos períodos de la historia, estas cinco grandes
ideas dieron forma al campo.
Primero, Está la idea de un gobierno honesto y profesional. Se asume que las reglas del juego y los
objetivos de los actores son ciertos y estables: todos saben que las personas, funcionarios públicos,
y los políticos deben esforzarse en este ambiente político. Luego está la idea de la administración
eficiente de una organización. Las tareas y roles son claros y seguros nuevamente, y el sistema
está cerrado: la interacción con el mundo exterior a menudo está fuera del foco. El tercer enfoque
sostiene que la estructura política y los objetivos cambian, y al igual que los políticos, las agencias
públicas tienen que responder y adaptarse al cambio. El cuarto enfoque se refiere a la interacción
humana al interior de las organizaciones: cómo las personas concilian múltiples perspectivas e
intereses en persecución de los fines organizativos. Finalmente, la última idea se refiere a la eficacia
general de los programas, reconociendo las limitaciones de los enfoques anteriores e integrando
todas las perspectivas. El supuesto aquí es que la realidad tiene varios principios, y cada uno debe ser
abordado con un enfoque diferente y empleando distintas herramientas analíticas; sin embargo, esto
no debe ser a expensas de los demás. Para tener éxito, las organizaciones públicas deben sobresalir
en todas las direcciones: ejecutar funciones dentro de estructuras y reglas aceptadas; adaptarse a
estructuras e intereses políticos emergentes; motivar y liderar a los empleados; y luchar por el más
eficiente uso de los recursos internos. Las cinco ideas que conforman este marco de analisid y que
servir de basamento para la administración pública moderna son:
1. Gobierno honesto, neutro y empresarial: La idea de una administración gubernamental

honesta, eficiente, libre de partidos es el concepto más importante en el establecimiento del
ámbito de la administración pública estadounidense. Esta corriente de pensamiento se basa en
dos supuestos básicos: que hay claras “leyes divinas de orden social y bienestar” (G.L. Prentiss
1877, citado en Waldo 1984, 28), y hay principalmente dos funciones últimas del gobierno:
“la expresión y ejecución de esa voluntad”” (Goodnow 1900, 22). En otras palabras, existe un
marco político establecido y estable en el cual, la administración pública debe ser asignada en
su lugar adecuado e inequívoco. El movimiento progresista no solo separó la administración
de la política, sino que también le adjuntó la etiqueta de “notabilidad” a prácticamente todo
lo político, y también comenzó el implacable impulso de mirar hacia el sector privado para
buscar las mejores prácticas. Dejando de lado la gestión legalista por ser demasiado engorrosa,
y la administración pública no se desarrolló dentro de un marco legal. Una razón para esta
indiferencia era su angustia respecto a los procedimientos engorrosos, y otra razón fue la
jurisprudencia, que difiere grandemente de la tradición continental de los códigos de derecho
europeos (como Francia). Como demuestran los llamados actuales por la privatización y una
mayor estructura del mercado en la provisión de servicios públicos , este impulso a tomar
“préstamos” del sector privado no está limitado a los procesos organizativos internos, sino
también se relacionan con las estructuras políticas y económicas. Curiosamente, el análisis de
las teorías de la administración pública desde esta perspectiva (basado en un enfoque externo y
de objetividad) trae a la teoría de Wilson de la administración pública y a la teoría de la elección
pública bajo el mismo paraguas conceptual, por extraño que pueda parecer.
2. Modelo clásico de la gestión: Después que la administración fuera legítimamente aceptada

como separada de la política y funcionalmente idéntica a los negocio, el ideal dominante se
convirtió en buscar una eficiencia similar a la de máquina, al realizar el trabajo con un mínimo
de energía desperdiciada. El enfoque cambió de la cuestion política del lugar que ocupa la
administración pública en la sociedad a una micro-preocupación — La gestión efectiva de una
organización basada en la idea de leyes científicas claramente reconocibles que describen la
realidad. Esta dirección se basó en gran medida en la escuela de administración científica y
alcanzó un pico en los análisis más sofisticados de la toma de decisiones administrativas. Los
estudios de la organización empresarial dieron lugar a una serie de leyes o principios, supues-
tamente universales, de la administración y a un procedimiento, la gestión científica, mediante
la cual la eficiencia óptima podría ser logrado. No era más que lógico tomar “prestados” estos
descubrimientos para su aplicación a la gestión de organizaciones del sector público; como tal,
la gestión se definió dentro de un modelo cerrado.
3. Política y diseño de políticas: Después de que el campo de la administración pública ya estaba

establecido y el estado de bienestar emergente comenzó sus extensos programas, se hizo
evidente que la dicotomía entre política y administración ya no era realista. Como gobiernol la
intervención se hizo común y, a medida que el liberalismo de los grupos de interés se afianzó, se
hizo evidente que las agencias públicas estaban llegando a diferentes grupos, influenciandolos,
y adaptándose a sus necesidades. Esto significó un cambio en uno de los supuestos sobre los
cuales el campo había fundado: leyes claras y fijas de estructura democrática donde a cada
institución se le asigna su papel específico y exclusivo. Se reconoció que no existe un rol fijo
para la administración pública en un sistema político democrático; Más bien, la administración
pública refleja cambios en la sociedad y al mismo tiempo les da forma. Así, una tendencia
importante en la administración pública ha sido la de alejarse de la idea de neutralidad y mo-
verse hacia la idea de política. Aunque temprano los defensores de la neutralidad dministrativa
argumentaron que los administradores simplemente implementan las políticas, ese supuesto
ahora era visto como ingenuo. Se reconoció que los valores se entrometen en la administración
de muchas fuentes externas y también están presentes incluso en objetivos supuestamente
objetivos. Decisiones internas en cuanto a la implementación de políticas. También se recono-
ció la idea de que los burócratas son necesariamente los responsables políticos tanto como
cualquier otro participante en el proceso.
4. Modelos del comportamiento humano: La escuela clásica de administración tuvo sus raíces
en la administración científica de Taylor. La escuela y una concepción de la eficiencia de
la ingeniería: hacer el trabajo con un mínimo de energía desperdiciada Aunque las teorías
de gestión derivadas principalmente del sector privado sí proporcionan una comprensión
del esqueleto organizativo, resultaron ser inadecuados para Explicando el comportamiento
en organizaciones públicas o privadas. En particular, no tuvieron en cuenta La complejidad
de la naturaleza humana o el impacto de un entorno incierto y cambiante. Siguiendo los
experimentos muy publicitados de Hawthorne (es decir, Western Electric) a finales de la
década de 1920 y la década de 1930, así como la introducción de un enfoque sociológico a

las organizaciones (organizaciones como sistemas sociales), se formó una nueva escuela de
pensamiento gerencial. El modelo de comportamiento destaca la importancia de las relaciones
humanas y los objetivos personales. Si el modelo cerrado se concentra principalmente en un
sistema técnico de organización, un sistema que produce productos o servicios o que mantiene
las operaciones, entonces el modelo de comportamiento reconoce la igual importancia para
el sistema social que está constituido por no institucionalizado, redes multidimensionales y
nebulosas de relaciones entre individuos o grupos dentro de una organización. Al tiempo que se
mantiene el enfoque en la gestión intraorganizativa, escuela enfocada en múltiples significados
e incertidumbres que las personas tienen para hacer frente a cualquier organización humana.
5. Efectividad de los programas: como resultado del crecimiento de los programas gubernamen-
tales con nuevas misiones, combinadas con los rápidos cambios tecnológicos y demográficos
experimentada desde principios del siglo XX, y la reducción de los recursos públicos (en dólares
constantes), la efectividad o productividad de las organizaciones públicas se ha convertido en
un La principal preocupación del público estadounidense. Las nociones de la mejor forma de
administración tienen ha sido criticado, y se han promovido enfoques de administración más
inclusivos. Esta es verdad no solo de las herramientas y técnicas prácticas, sino también de una
comprensión teórica de la campo. En general, la administración pública comenzó a verse a sí
misma como un campo sintético que debe equilibrar los valores que compiten, y a menudo
contradictorios, y que está abierto a una adaptación continua. y mejora en la búsqueda del
desempeño productivo.
8.2. Gobierno Honesto, Neutro y Empresarial
Uno de los continuos tira y afloja en la administración pública estadounidense ha sido el de las
“credenciales” (que implican competencia) versus “representatividad” (que implica responsabilidad
política). Incluso en las burocracias relativamente pequeñas encabezadas por presidentes desde
George Washington hasta John Quincy Adams, las calificaciones eran muy valoradas. Aunque cierta-
mente existió el patrocinio político, tal patrocinio no se elevó al nivel de filosofía política. George
Washington afirmó que se deberían dar puestos de trabajo en el gobierno a “aquellos que parecen
tener la mayor aptitud para un cargo público” (Tolchin y Tolchin 1971, 323). Pero en 1828, con la
irrupción política de masas de no-propietarios previamente privadas de derechos y tras el ascenso
de Andrew Jackson a la presidencia, se inició una nueva filosofía administrativa: el sistema de botín
(spoils system). A diferencia del gobierno de la élite, ese sistema enfatizó la rotación en el cargo como
un medio para lograr una administración políticamente responsable. Casi cualquier ciudadano se
consideraba apto para desempeñar las simples funciones de la gestión pública, que, después de
todo, era sólo una cuestión de sentido común. En su primer mensaje anual al Congreso en 1829,
Jackson declaró: “Los deberes de todos los cargos públicos son tan simples y llanos que los hombres
inteligentes pueden calificarse fácilmente para su desempeño; y no puedo dejar de creer que con la
8.2 Gobierno Honesto, Neutro y Empresarial 167
larga permanencia de los mismos hombres en el cargo se pierde más de lo que generalmente se gana
con su experiencia, pues suelen adquirir la costumbre de mirar con indiferencia el interés público
(Hofstadter 1954, 51).
Desafortunadamente, el precio de la responsabilidad política fue alto. Aunque el ofrecimiento

de obsequios y sobornos corruptores es una práctica que se remonta al establecimiento de las
primeras organizaciones públicas antiguas, fue particularmente rampante bajo el sistema de botín
de Jackson. Durante gran parte del siglo XIX, en todos los niveles de gobierno, la corrupción fue
generalizada; los escándalos eran frecuentes. No era raro que un funcionario público recibiera sumas
muy elevadas por motivos de influencia, o amistad. Este comportamiento todavía no es inusual en
muchas sociedades en desarrollo. Pero la corrupción tiene altos costos indirectos. La ineficiencia se
volvió endémica; injerto generalizado; Los escándalos eran frecuentes, no solo a nivel federal sino
también a nivel estatal y municipal donde prevalecía el sistema de botín. Una nación grande, cada
vez más industrializada y más compleja no podía tolerar una administración de servicios públicos
tan deficiente justo cuando el gobierno estaba asumiendo nuevas responsabilidades. Los municipios
tenían que suministrar agua, garantizar la seguridad pública, mantener calles tranquilas, combatir
incendios y, para fines de siglo, brindar educación pública y regular los servicios privados o los
sistemas de transporte público.
Había que frenar el despilfarro y la deshonestidad para que el gobierno y una sociedad en cre-
cimiento pudieran funcionar de manera eficiente. En el período posterior a la Guerra Civil, los
movimientos de reforma apelaron directamente al público en busca de eficiencia y honestidad tanto
en la política como en la administración. Un tema común de reforma surgió en la década de 1870
y dominó la política durante medio siglo. Conocida como la Era Progresista, las reformas traerían
consigo cambios significativos en las funciones administrativas del gobierno. Entre 1875 y 1920, el
progreso económico y las turbulencias sociales cambiaron el contexto de la política, moviendo a los
ciudadanos a reemplazar las máquinas corruptas con administradores que mejorarían la atmósfera
de las ciudades para el comercio y la calidad de vida. Se culpaba a la vieja maquinaria política y
al sistema de botín por todos los males de la sociedad: ineficiencia, injusticia, corrupción y pros-
titución (Kaufman 1965, 129). Atacando el sistema de botín, los reformadores lograron definir el
conflicto de intereses como una situación inmoral. Ahora es común encontrar tales restricciones en
los funcionarios desde la prohibición de tener un interés financiero en cualquier empresa que su
agencia regula o con la que tiene tratos comerciales. Situaciones similares que se consideran éticas
dentro del texto de la ley, son cada vez más cuestionadas por motivos morales.
La reacción —la primera gran piedra de toque de la teoría de la administración pública estadounidense—
fue un movimiento de reforma que pedía eficiencia y honestidad en el gobierno. La Ley de Servicio
Civil Pendleton de 1883 creó una Comisión de Servicio Civil bipartidista y neutral, el comienzo del
sistema que ahora cubre a más del 90 % de los empleados públicos. El establecimiento de un sistema
de servicio civil en medio de una atmósfera imperante de reforma proporcionó tanto los medios
como el ímpetu para hacer el trabajo con un mínimo de desperdicio de esfuerzos.
Como función del movimiento de reforma, las jurisdicciones dentro de los Estados Unidos comen-
zaron a establecer códigos de ética, que se convirtieron en leyes; hoy en día, esas leyes generalmente
requieren que los servicios públicos se brinden de manera honesta, abierta, justa y sin discrimina-
ción. En resumen, los ciudadanos esperan que los burócratas actúen dentro de la ley, no como una
ley en sí mismos. Aunque el cumplimiento de la ley es a menudo engorroso, los miembros de una
sociedad están dispuestos a aceptar cierta ineficiencia como precio de la libertad. Reconocen que
una de las fortalezas básicas de la democracia es la preocupación tanto por los medios como por los
fines del gobierno. Para el público y la prensa, sin embargo, las reglas y regulaciones que resultan
de la necesidad de administrar las leyes de manera equitativa se manifiestan simplemente como la
pesada burocracia de la que tan a menudo se burlan.
La clara separación entre política y administración fue exigida por reformadores como Woo-
drow Wilson (1887) (en su rol de profesor), quien sugirió una dicotomía entre: (1) determinación
de políticas por la vía política y (2) implementación de políticas por la vía de la administración.1
La implementación de la política pública en el gobierno, según Wilson, seguiría los principios de
gestión más empresarial. Para hacerlo, quienes administran los gobiernos deben dedicar mayor
atención a la ciencia de administrar el gobierno (es decir, principios administrativos y buena gestión).
Según Wilson, “La organización y los métodos de gobierno deben determinar primero qué puede
hacer el gobierno de manera adecuada y exitosa, y en segundo lugar, cómo puede hacer estas cosas
con la máxima eficiencia. Estados Unidos necesita desarrollar una organización administrativa y
habilidades para una administración adecuada”(Wilson 1887). Sólo a través de una administración
competente e incorrupta, el gobierno podría llevar a cabo los deseos del pueblo y los de sus repre-
sentantes. Los servidores públicos serían percibidos como profesionales, la administración como
eficiente y el gobierno como digno de confianza. Esto reflejaba una segunda característica distintiva
del movimiento: la creencia en una ciencia de la administración (o la mejor forma de hacer las cosas),
además de la creencia en la experiencia, que los servidores públicos no políticos debían representar.
Más tarde, Frank Goodnow (1900, 22) reforzó los puntos de Wilson, interpretando la Constitución
como una declaración de ”dos funciones distintas del gobierno”. La política estaba centrada en los
poderes legislativo y judicial, y debía ser administrada únicamente por el ejecutivo. La política fue
una expresión de la voluntad del Estado, la administración despolitizó la ejecución de esa voluntad.
El impulso del movimiento reformista de principios de siglo quedó plasmado en el dicho: No hay
una manera demócrata ni republicana de construir una carretera, sino la manera correcta. Por tanto,
el Movimiento de Reforma evolucionaba en dos direcciones principales: (1) neutralidad del personal
y (2) mejora de la eficiencia, principalmente a nivel local. En 1894, la Primera Conferencia Anual
para el Buen Gobierno de la Ciudad organizó l como foro y organismo coordinador con el objetivo
de formular un plan que pudiera ser apoyado a nivel nacional (Shafritz y Hyde 1991). Doscientas
sociedades afiliadas desarrollaron una teoría del buen gobierno que descansaba en cuatro elementos
fundamentales y reformas asociadas que sostenían:
1
Para conocer el papel de Wilson en la formación de la administración pública en los Estados Unidos, véase Cook
(1995), Stillman (1973) y Van Riper (1984).
La prestación eficiente de servicios públicos es fundamental para el interés público.
La administración de los servicios públicos debe estar separada de la política y operaría a través
de juntas y comisiones elegidas de manera independiente.
Los expertos con formación especializada, nombrados según un sistema de méritos de la

función pública, formarían una función pública permanente y podrían implementar métodos
científicos.
El gobierno funcionaría como una empresa aplicando principios de gestión científica, incluidos
procedimientos adecuados de presupuestación y contabilidad y licitaciones competitivas.
Para el cambio de siglo, el Movimiento de Reforma había logrado cambios significativos en la

práctica de la administración pública, particularmente en las áreas de gestión fiscal y de personal.
Galveston, Texas, por ejemplo, se convirtió en la primera ciudad en operar bajo un “modelo de
negocio”, y este modelo fue adoptado posteriormente por más de 450 municipios antes de la Primera
Guerra Mundial (ICMA 1994). El modelo de administrador de la ciudad (city manager) se implementó
en la primera década del siglo en varios municipios. Con el avance de las reformas, la retórica de la
reforma también comenzó a cambiar. Si la reforma del personal fue vista por muchos en la década
de 1880 como un gran esfuerzo moral, a principios de siglo, fue vista principalmente como una
“cuestión de mejorar la calidad de la administración”, una cuestión más pragmática (Waldo 1984,
29).
Durante el siglo transcurrido desde el llamado de Wilson a una administración pública más empre-
sarial, el sector público ciertamente ha adoptado muchas técnicas del sector privado. Sin embargo,
tales mejoras en la administración pública han tenido un objetivo final: mejorar la productividad.
Sin embargo, el servicio público ha perdido gran parte de la confianza del público. A pesar de un
siglo de esfuerzos sistemáticos para mejorar la prestación de servicios gubernamentales y a pesar
del gran progreso, el público está frustrado y enojado, y continúa exigiendo que el personal del
gobierno sea más inteligente y trabaje más duro. La falta de confianza, evidente en el último tercio
del siglo XIX no se ha disipado. En 1926, Leonard D, White (1979), un destacado analista del gobierno
estadounidense, observó que
El contribuyente estadounidense sostiene ampliamente dos ideas. Él cree que hay un

número extraordinario de funcionarios públicos inútiles o sobrepagados y está conven-
cido de que la mayoría de los empleados del gobierno son vagos e incompetentes. El
empleado municipal, estatal o federal. piensa en los años de servicio fiel que ha realizado,
bien escondido de las ventanas donde .el público”se asoma. Y no es improbable que se
encoja de hombros, pensando: ”¿De qué sirve?”.
Y casi seis décadas después, Kaufman (1981) llegó a la conclusión de que la administración pública
no había hecho ningún avance con la población.
A lo largo de más de un siglo, la idea de un gobierno honesto, neutral y empresarial no murió

en los estudios de administración pública ni en la retórica popular. Aunque muchos conceptos
preocuparon a generaciones de académicos, como la perspectiva más receptiva, justa y basada en

valores de la Nueva Administración Pública en la década de 1970 (Frederickson 1971; Marini 1971),
la idea de situar la administración pública dentro de una noción objetiva y clara de gobernanza
no desapareció. Un importante desarrollo intelectual en el campo de la administración pública a
principios de la década de 1970 fue el surgimiento de la escuela de pensamiento de la elección pública.
El énfasis metodológico de la teoría de la elección pública está en un conocimiento más o menos
objetivo y estable del cual obtener insumos y una preocupación por el lugar de la administración
pública en el gobierno constitucional. Partiendo de la escuela de elección pública en economía,
Ostrom (1989b, 16) aboga por un nuevo concepto en la administración pública estadounidense que
se base en la teoría de los bienes públicos más que en la teoría de la burocracia por la que, sugiriendo,
la administración pública estadounidense estaba comprometida. La escuela de elección pública
se puede caracterizar mejor por sus focos de estudio propuestos (Ostrom 1989a, 876): “múltiples
niveles, facetas y focos de análisis que se relacionan con: (1) valoración humana, (2) posibilidades
de producción, (3) conjuntos de bienes y servicios, (4) relaciones orientadas a reglas y (5) niveles
compartidos de entendimiento común que permiten a las personas comunicarse y actuar de manera
significativa entre sí”. Como explica Vincent Ostrom (1977, 1510), “el tema de la investigación
política es la asignación, el ejercicio y el control de las capacidades de toma de decisiones entre las
personas en las sociedades humanas. Las decisiones se ordenan por referencia a las reglas”. Esta
atención a las reglas se enmarca directamente en la tradición de la elección pública. Después de
que Arrow (1951) demostrara que en un sistema colectivo de voto racional es posible no lograr una
elección colectiva que sea consistente con las diversas preferencias de los individuos que componen
el colectivo, el proceso de indagación se centró en hacer que el proceso sea justo. Buchanan y
Tullock (1962) cambiaron el análisis a las reglas del juego en lugar del resultado, porque algunos
inevitablemente ganarían y otros perderían, como demostró Arrow. Este tipo de análisis ha prestado
atención a las reglas de agregación de preferencias en la sociedad. Elinor Ostrom (1991) llevó el
análisis de este modo más lejos, basándose en tradiciones teóricas de juegos, e identificó un conjunto
mínimo de reglas que son importantes para la gobernanza de sociedades democráticas, que incluye
reglas de información, reglas de límites, reglas de alcance, reglas de autoridad, etc. y reglas de
agregación. En cuanto a todos los logros intelectuales importantes, es difícil colocar el trabajo
de Vincent y Elinor Ostrom y otros representantes de la escuela de elección pública en celdas
procustoanas de esquemas de clasificación. Con base en los principios de la teoría de la elección
pública, como los acuerdos múltiples de prestación de servicios, la importancia de votar por la
prestación de servicios y la flexibilidad en su enfoque, muchos pueden ver la escuela de elección
pública como más cercana a la categoría de adaptación política. Este puede haber sido el enfoque si
la clasificación siguió el nexo flexibilidad-control en lugar del nexo subjetividad-objetividad. Pero,
como se mencionó anteriormente, estas clasificaciones no se traducen entre sí directamente. En este
caso, la clasificación sobre la naturaleza objetiva del conocimiento se basa en la teoría de la elección
pública. La importancia de la escuela de elección pública también se basa en el hecho de que, en un
nivel teórico, reintrodujo y facilitó la idea de múltiples arreglos para la provisión de bienes públicos,
incluyendo, entre otros, la privatización. Estas ideas se han convertido en un tema político tan fuerte
que el campo de la administración pública se ha visto obligado a acceder a una prisa casi irracional
hacia la privatización. Sin embargo, la naturaleza perdurable del movimiento de privatización sigue
siendo cuestionada, en la medida en que las consecuencias imprevistas, ya menudo negativas, de
un cambio tan fundamental en la provisión de servicios se hacen evidentes.
Las ideas de neutralidad, competencia y comportamiento empresarial tienen sus manifestaciones

y críticas en términos contemporáneos. La desconfianza de los ciudadanos hacia el gobierno, la-
mentada por White (1979) y Kaufman (1981), no se ha aliviado. En cambio, ha empeorado. Desde
la década de 1950, ha habido un aumento en la desconfianza hacia el gobierno (Kass y Newton
1995; Nye et al. 1997) y una disminución en la participación de votantes debido a un creciente
sentimiento de alienación por parte de la gente. El aumento de la desconfianza ha sido utilizado por
muchos políticos para promover una agenda gubernamental más pequeña o antigubernamental.
Cualesquiera que sean las razones de la desconfianza, el gobierno enfrenta cada vez más presión en
términos de su desempeño y responsabilidad. Como evalúa Gulick (1990, 602): .el cambio de siglo al
siglo XXI necesita gran parte de la misma energía reformadora que generó el cambio de siglo al XX”.
En los programas de reforma actual se prescribe un gobierno empresarial que se guía por la filosofía
de la Nueva Gestión Pública. Un aspecto de la idea, el préstamo de prácticas de gestión del sector
privado, ha sido evidente durante las últimas dos décadas. Por ejemplo, la planificación estratégica,
especialmente el modelo de Harvard Business School, ha sido ampliamente adoptado en agencias
públicas. Las técnicas de medición del desempeño también se han implementado ampliamente. De
particular interés ahora es el modelo de cuadro de mando integral (balancede score card model) que
se popularizó en el sector privado. La idea general de reinventar el gobierno se originó en el modelo
de reingeniería de procesos empresariales que se popularizó a fines de la década de 1980. La nueva
fanfarria del comercio electrónico se ha extendido a las operaciones gubernamentales, a las que los
gerentes de TI deben desarrollar el gobierno electrónico.
La práctica y la teoría de la privatización y la subcontratación pueden relacionarse con esta idea

de un gobierno empresarial desde un supuesto aparentemente compartido: las organizaciones em-
presariales se gestionan mejor con un mayor nivel de eficiencia, economía y eficacia. La diferencia
con el gobierno es que los defensores de la privatización van mucho más allá que los reformadores
progresistas: debido a que las organizaciones empresariales presuntamente generan una mayor
eficiencia, déjelas hacer el trabajo y encoja el gobierno. La idea de un gobierno empresarial per-
manece activa; sin embargo, junto con el entorno político y las ideologías actuales, su significado
práctico ha cambiado de reformar el gobierno a hacerlo funcionar para reducir el gobierno. Los
reformadores progresistas de principios del siglo XX valoraban la eficiencia, pero la colocaban en
un marco democrático que apoyaba la ciudadanía activa. Como explica Sayre (1958, 103), ”La res-
ponsabilidad de las agencias administrativas en el control popular era un valor que se daba por
sentado”. White (1926, 419) reconoce que se deben encontrar los medios para .asegurar que los
actos de los funcionarios administrativos sean consistentes no solo con la ley sino igualmente con
los propósitos y el temperamento de la masa de ciudadanos”. Para Willoughby está claro que “la
burocracia eficiente era una solución a los múltiples problemas de la gobernabilidad democrática”
(Lynn 2001, 149). Los reinventores contemporáneos, sin embargo, tienden a lograr la eficiencia al
precio de la responsabilidad democrática y la gobernabilidad.
La perseverancia de la vieja idea y el cambio de su significado práctico también se aplican a otros

aspectos del gobierno neutral como un negocio: la experiencia y la competencia. Estos aspectos pue-
den ser más importantes que ser empresarial porque, como dice Gulick (1990, 600), “el impulso por
la especialización y profesionalización de la gestión provino primero de las fuerzas de investigación
y reforma municipales, mucho antes de que se iniciaran las escuelas de gestión para empresas priva-
das”. La demanda de más experiencia profesional nunca ha disminuido en los Estados Unidos, pero
el dominio de la experiencia también ha sido cada vez más criticado por ignorar a los ciudadanos y su
conocimiento local. Por un lado, la observación de Dewey en la década de 1920 de que el problema
del público es el dilema entre la creciente complejidad de la sociedad y la limitación de los seres
humanos sigue siendo válida en la actualidad. El gobierno necesita profesionales más calificados
para resolver complejos problemas cambiantes. Por otro lado, desde la década de 1920, las políticas
gubernamentales han sido formuladas cada vez más por una red de élites políticas, investigadores y
administradores con el advenimiento de una tecnocracia dominada por una visión del mundo a
favor del conocimiento objetivo positivista sobre el entendimiento subjetivo local (Fischer 1995). La
consecuencia inesperada es que los ciudadanos promedio quedan fuera del proceso de decisión
administrativa debido a la falta de conocimiento profesional (Hummel y Stivers 1998; Zanetti 1998).
Otro principio importante asociado con esta primera idea, la dicotomía política-administrativa,
también sigue viva. Aunque atacada con vehemencia por los defensores de una teoría política de
la administración pública como se ilustra más adelante en la tercera idea, ha sido reinterpretada
como un estándar profesional (Rosenbloom 1993), una prohibición institucional del particularismo
(Montjoy y Watson 1995), una doctrina ideológica ( Lee 1995), una tensión estructural (Skok 1995),
una complementariedad (Svara 2001) y un tipo ideal (Rutgers 2001). En la práctica, la política y la
administración todavía se consideran formas separadas de pensar y tomar decisiones (Klingner et al.
2002), lo que diferencia a los ejecutivos de carrera y no profesionales (Dolan 2000). En los estudios de
capacidad gerencial, Ingraham y Donahue (2000, 294) diferencian las funciones administrativas y la
implementación de políticas, un movimiento que parece revivir la dicotomía política-administración.
Aunque argumentan que su intención no es revivir la dicotomía, su declaración atestigua la relevancia
analítica de la dicotomía: “las funciones de personal y las funciones de programa-política también
tienen efectos independientes sobre el desempeño del gobierno y, por lo tanto, deben distinguirse
para desarrollar una comprensión más rica de gestión gubernamental”.
Se han hecho más esfuerzos para investigar a escritores tempranos como Wilson y Goodnow
sobre el significado de la dicotomía con el supuesto de que sus seguidores y críticos los han malin-
terpretado o distorsionado. Lynn (2001) hace una contribución significativa al argumentar que el
pensamiento tradicional muestra un gran respeto por la ley, la política, los ciudadanos y los valores.
Por ejemplo, a menudo se considera a Goodnow como un defensor de una dura dicotomía entre
política y administración, pero, como lo interpreta Merriam (1926, 142), Goodnow “trazó una línea
entre los funcionarios políticos, que son propiamente electivos y los funcionarios administrativos,
8.3 Modelos Clásicos de Gestión 173
que son debidamente designados. La ”política”debe supervisar y controlar la .administración”, pero

no debe extender este control más allá de lo necesario para el propósito principal”. Esta idea es
resumida por Van Riper (1983): “Como todos sabemos ahora, la política y la administración están
inextricablemente entremezcladas. Ambos son fundamentales para una acción eficaz. Un proble-
ma es reunirlos en una asociación simbiótica y mantener cada uno en su lugar apropiado. La otra
es comprender que el “lugar adecuado” de cada uno variará con el tiempo. No hay una solución
permanente, un paradigma fijo, para este o cualquier otro fin, significa un continuo”.
Para muchos escritores contemporáneos, la relectura de esta primera idea y su contexto histórico es
de gran relevancia. Por ejemplo, la Oficina de Investigación Municipal de Nueva York se consideraba
tradicionalmente como un importante implementador de los principios de gestión científica en el
gobierno. Un reexamen muestra que lo que representa el centro es profesionalización y ciudadanía
informada (Schachter 1997; Stivers 2000). Un estudio rastrea hasta el centro el uso de técnicas de
medición del desempeño para mejorar la capacidad de respuesta del gobierno y la gobernabilidad
democrática (Williams 2003). Estos estudios no anulan la importancia de la primera gran idea; por el
contrario, lo hacen más útil en la actualidad al demostrar su contexto y al equilibrar la eficiencia y la
neutralidad con valores democráticos como responsabilidad y ciudadanía.
8.3. Modelos Clásicos de Gestión
El establecimiento de un sistema de servicio civil en medio de una atmósfera imperante de reforma

proporcionó tanto los medios como el ímpetu para un gobierno más empresarial. Siguiendo a Wilson
y otros reformadores que sugirieron que el funcionamiento del gobierno debía ser más empresarial,
el ideal dominante se convirtió en la eficiencia mecánica para hacer el trabajo con un mínimo de
energía desperdiciada. Aunque los críticos del gobierno a menudo señalaban al sector empresarial
como un modelo de eficiencia, ni la gestión empresarial ni el sentido común constituían una guía
adecuada en estos complejos asuntos. El modelo de negocio (ya sea aplicado por organizaciones
públicas o privadas) todavía se quedó corto; la forma correcta de dirigir una organización no era
evidente ni intuitiva. El sentido común honesto resultó inadecuado como una guía eficiente y
productiva para administrar sistemas complicados en organizaciones complejas. Se necesitaban
paradigmas.
Los estudios de la organización empresarial habían dado lugar a una serie de leyes o principios de
administración universales y a un procedimiento, la gestión científica, mediante el cual se podía
lograr una eficiencia óptima. Era lógico tomar prestados estos descubrimientos para aplicarlos a la
gestión de las organizaciones del sector público, y dicha gestión se definió dentro del modelo cerrado.
O, como escribe Willoughby (1927), .en la administración, hay ciertos principios fundamentales de
aplicación general análogos a los que caracterizan a cualquier ciencia que deben observarse si se
quiere asegurar el fin de la administración, la eficiencia en la operación”. Urwick (1937, 49) coincide:
Hay principios a los que se puede llegar inductivamente a partir del estudio de la
experiencia humana de la organización, que deberían regir los arreglos para la asociación
humana de cualquier tipo. Estos principios pueden ser estudiados como una cuestión
técnica, independientemente de su finalidad, o de cualquier teoría constitucional, política
o social subyacente a su creación.
Los principios u organización genéricos se consideraron aplicables a la gestión de las organi-

zaciones del sector público dentro del modelo cerrado (administrativo, burocrático, mecanicista)
que describe las organizaciones donde los intereses organizacionales dominan los intereses del
individuo. Los intereses de estas organizaciones se concentran en la eficiencia y eficacia, así como
en la especialización y obediencia a la autoridad. El modelo cerrado de organizaciones se describe
con términos tales como burocracia, jerarquía, pirámide o vertical, formal, racional y mecanicista.
Bajo la rúbrica de gestión científica, los trabajos de Taylor (1903, 1911, 1923) y sus seguidores
demostraron la eficacia de hacer que la dirección estudie, identifique y enseñe a los trabajadores
la mejor manera de realizar cada tarea. Sin embargo, estas teorías de gestión demostraron ser
inadecuadas para explicar las organizaciones. No tuvieron en cuenta la complejidad de la naturaleza
humana o el impacto de un entorno incierto y cambiante. Pero si omitieron el músculo y la carne,
lo que sí proporcionaron fue una comprensión del esqueleto: las organizaciones están formadas
por ciertas partes y procesos que deben administrarse. Taylor asumió que el trabajo de un gerente
es el resultado de la división del trabajo y que es un trabajo separado de tiempo completo para
administrar. Por lo tanto, el marco teórico de Taylor incluyó la noción de que la gerencia tiene: (1)
las responsabilidades de descubrir las mejores formas de planificar y realizar todos los aspectos de
las operaciones y (2) está a cargo de seleccionar, capacitar, desarrollar y monitorear a cada individuo
en el establecimiento [organización] para permitirle al trabajador hacer la clase más alta de trabajo
hasta el límite de sus habilidades naturales.
Aunque sus principios fueron resistidos por el trabajo organizado dentro del gobierno, el trabajo
de Taylor ayudó a establecer un modelo para el gobierno al definir el modelo formal de organización
como una relación racional, legítima e institucionalizada de personas administradas o coordinadas
formalmente desde un centro para lograr ciertas metas predeterminadas comunes, objetivos o
propósitos.
Según Fayol (1949) y otros, al trabajar en un contexto industrial, los elementos básicos de la
organización formal o administrativa son la especialización, la autoridad, la jerarquía, la división del
trabajo, la comunicación, los procedimientos estándar de operaciones y la gestión. La combinación
de estos elementos y las relaciones entre ellos define la estructura organizativa.
Dentro del sector público, los tipos de organizaciones que Taylor y Fayol ayudaron a definir, en
términos industriales, encajan dentro del modelo burocrático definido por el sociólogo y politólogo
alemán Max Weber. Weber describió el prototipo básico de tal modelo como una burocracia de “tipo
ideal” (1958). El tipo ideal de Weber, o modelo de burocracia, describe una disposición de posiciones
que él consideró como el ”medio más racional conocido”para lograr objetivos. Según Weber, la
forma burocrática rutiniza el proceso de administración exactamente como la máquina rutiniza la

producción. La eficiencia se logra mediante la creación de una división fija de tareas, una jerarquía
de autoridad bien definida, impersonalidad y reglas y regulaciones detalladas. Weber consideraba
que la burocracia se basaba en un tipo de autoridad más progresista que las formaciones históricas
anteriores. A diferencia de los reyes que tenían el poder tradicional y los líderes extraordinarios que
ejercían un poder carismático, la burocracia se basaba en una autoridad legal-racional. Este enfoque
lo hizo más vital y más eficiente, aunque la comprensión popular de la burocracia se asocia con la
falta de respuesta, la burocracia y la ineficiencia.
Las principales características del modelo de Weber incluyen reglas universales ejecutadas imper-
sonalmente, uso de registros escritos, división de funciones en esferas de competencia, capacitación
para cada puesto, selección en función de la competencia, ordenamiento jerárquico de cargos,
salario en función del puesto y tenencia del cargo. Estas características hacen que la máquina sea
duradera, predecible, eficiente y organizada. En una burocracia bien dirigida, de la cual las mejores
divisiones y agencias militares son los ejemplos más apropiados, las operaciones se gestionan de
manera que el mejor cumpliniento sea preciso como un reloj. A menudo es el modelo más eficiente
en términos de lógica, costo, velocidad, control y estabilidad operativa. Las características básicas de
este modelo incluyen metas claramente establecidas y políticamente predeterminadas, autoridad
centralizada, una cadena de mando estricta y un conjunto prescrito de regulaciones impersonales e
interconectadas para todos los aspectos de las actividades de la organización (derechos y deberes de
la gerencia y los empleados, castigos y beneficios), procedimientos operativos y de gestión, etc.). El
elemento central de la estructura de toda burocracia pública es una jerarquía estricta con un solo
director ejecutivo en la parte superior.
Cada puesto está bajo el control administrativo directo del supervisor de un nivel superior. Las
funciones, derechos y deberes se asignan a los cargos, no a las personas. Cada miembro de la
organización tiene derechos, deberes, poderes y experiencia limitados y claramente definidos, fijados
en instrucciones escritas. Las vacantes se llenan y los ascensos se logran debido a calificaciones
técnicas formales (certificados, títulos), antigüedad o logros.
Mientras que Taylor (un estadounidense) enfatizó más una comprensión de ingeniería de la
eficiencia, al realizar un trabajo en particular de la mejor manera científica para producir el máximo
rendimiento de cada trabajador, Fayol (un francés) y Weber (un alemán) pusieron más énfasis en
la coordinación y control para producir el máximo rendimiento de una organización. A menudo
se argumenta que esta diferencia fue el resultado de diferentes experiencias estadounidenses y
europeas (Hofstede 1993).
Basándose en el tipo de trabajo y los principios que Taylor, Fayol y otros desarrollaron en el
contexto industrial, Gulick y Urwick (1937) identificaron un conjunto de procesos que tienen lugar
en cada organización. Usaron el acrónimo POSDCORB (Planificación, Organización, Dotación de
personal, Dirección, Control, Informes y Presupuesto). Cada uno de estos procesos estaba vinculado
a reglas para su conducta saludable. Por ejemplo, Gulick y Urwick identificaron y avanzaron el
concepto de especialización para utilizar mejor las diferentes habilidades y aptitudes de los diferentes
trabajadores. Con el avance de la especialización, también reconocieron una mayor necesidad de

coordinación del trabajo. La coordinación se lograría mediante (1) una estructura de autoridad
jerárquica y (2) el desarrollo de una unidad de propósito en las mentes y voluntades de quienes
trabajan juntos. Las organizaciones siempre deben adherirse al principio (escalar) de una cadena de
mando con unidad de mando. Los Diez Principios de Urwick (1952) describen las pautas para el
diseño organizacional que deben usarse en la construcción de cualquier organización formal:
1. Principio del objetivo: Cada organización y cada parte de cada organización debe ser una
expresión del propósito de la empresa en cuestión, o no tendrá sentido y será redundante. La
organización no se puede encontrar en el vacío; debe ser por algo.
2. Principio de especialización: Las actividades de cada miembro de cualquier grupo organizado

deben limitarse, en la medida de lo posible, al desempeño de una única función.
3. Principio de coordinación: El propósito de la organización, a diferencia del propósito de la

empresa, es facilitar la coordinación o la unidad de esfuerzos.
4. Principio de autoridad: En todo grupo organizado, la autoridad suprema debe descansar en

algún lugar. Debe haber una línea clara de autoridad desde la autoridad suprema hasta cada
individuo del grupo.
5. Principio de responsabilidad: La responsabilidad del superior por los actos de su subordinado

es absoluta.
6. Principio de definición: La función de cada puesto, los deberes involucrados, la autoridad y la

responsabilidad contemplada, y las relaciones con otros puestos deben definirse claramente
por escrito y publicarse para todos los interesados.
7. Principio de correspondencia: En cada puesto, la responsabilidad y la autoridad deben corres-

ponder.
8. El alcance del control: Ninguna persona debe supervisar a más de seis subordinados directos
cuyo trabajo se entrelaza.
9. Principio de equilibrio: Es fundamental que las distintas unidades de una organización se

mantengan en equilibrio.
10. Principio de continuidad: la reorganización es un proceso continuo; en toda empresa conviene

prever una disposición específica.
En 1937, el presidente Roosevelt acusó al Comité Brownlow de asegurarse de que la democracia

estadounidense pueda hacer de manera eficiente el trabajo que se le exige. El Informe Brownlow
(Comité Brownlow 1937), bajo la dirección de Gulick, representa el punto culminante de un impulso
para la gestión científica en el gobierno. A diferencia de los Papers on the Science of Administration
(1937), que no profundizaban en los supuestos políticos y las implicaciones de la ciencia admi-
nistrativa genérica (Golembiewski 1989), el Informe Brownlow fue más comunicativo sobre este
tema. Según Rohr (1986), ïntenta fundamentar la gestión científica en la teoría constitucional y los
principios fundamentales del gobierno estadounidense”.
Hay que reconocer que los principios de gestión no se aceptaron ingenuamente como absolutos
universales. Simon (1946) desafió el concepto de principios en la administración, comparándolos
con los proverbios. Identificó contradicciones y sugirió que estos supuestos principios deberían
tratarse como posibles prescripciones, según la situación. En su estudio histórico, Simon (1997 [1947])
reorientó la investigación en el campo de la administración pública y la ciencia organizacional en
general, hacia la toma de decisiones. A partir de la filosofía del positivismo lógico, Simon distinguió
entre valores y hechos, e identificó una cadena de valor-hecho como base de conocimiento para
diferentes niveles de la organización, donde los medios para un nivel superior podrían interpretarse
como fines para los niveles inferiores. Esto conduce a una toma de decisiones racional basada
en un conocimiento limitado, pero más o menos inequívoco. La racionalidad no es integral, sino
limitada, tanto por las capacidades cognitivas humanas como por los costos relacionados con la
adquisición de ese conocimiento. Al analizar el proceso de toma de decisiones, Simon demostró
que las decisiones humanas no se basan en el principio de maximizar los resultados; sería una tarea
demasiado ambiciosa y costosa. Más bien, la gente ”satisface”(satisfice) (un término acuñado por
Simon, que proviee de satisfacer (satisfy) y ser suficiente (suffice)). El trabajo de Simon y sus colegas
(por ejemplo, March y Simon 1958; Simon et al. 1950) se considera el pico de la escuela clásica o,
como a menudo se le llama, constituye la escuela neoclásica en administración.
Los modelos de gestión clásicos sientan las bases para muchas técnicas de gestión modernas,
como la gestión por objetivos (MBO / management by objectives) y los sistemas de planificación,
programación y presupuestación (PPBS). Pero también han sido criticados por subestimar los
aspectos humanos y los entornos inciertos de una organización, por dar lugar a una burocracia
sin sentido y deshumanizar a los seres humanos, y por respaldar el monopolio del conocimiento
para controlar la ejecución. Una visión de contingencia considera, en el mejor de los casos, que
los modelos funcionan bien solo en situaciones con un entorno estable, tareas fáciles, producción
estándar y donde la precisión y la eficiencia son primordiales.
Hasta cierto punto, las limitaciones de los modelos clásicos son las limitaciones de la modernidad y
la racionalidad. La mecanización de la vida y la burocratización de la organización fue, y sigue siendo,
una tendencia social amplia o una fuerza social subyacente. No se pueden escapar de la modernidad
y la racionalidad por el momento, y los modelos clásicos no se pueden desechar. Un hecho simple
es que las terminologías utilizadas en los modelos siguen siendo la base de la comunicación sobre
gestión y organización. Algunos investigadores han intentado recuperar una cierta dignidad ética
para las burocracias, contrarrestando las críticas románticas de los humanistas radicales y las acusa-
ciones ahistóricas de los nuevos administradores (por ejemplo, Du Gay 2000). En la investigación
organizacional, Scott (1996) muestra que el legado y el mandato de Weber todavía se respetan en el
campo. Sharp y Housel (2004) validan el enfoque de Fayol y Gulick con un estudio de caso sobre
el Departamento de Salud de Oklahoma. Taylor, por ejemplo, ha sido descrito como autoritario y
reduccionista, equiparando empleados con el homo oeconomicus y la motivación con incentivos
salariales. Pero su teoría sigue siendo relevante, mucho más allá del campo de fútbol, el gimnasio y
McDonald’s (por ejemplo, Morgan 1997). Taylor tenía muchos partidarios a principios del siglo XX y
tiene muchos defensores modernos (Drucker 1976; Fry 1976; Hodgetts y Greenwood 1995; Martin
1995). Drucker (1976) da la bienvenida al redescubrimiento de la gestión científica, argumentando
que las estrategias motivacionales de Taylor proporcionaron al trabajador una oportunidad para el
desarrollo completo de la personalidad. Hodgetts y Greenwood (1995) encuentran que los principios
de gestión científica de Taylor están vivos, bien y listos para el siglo XXI, y las organizaciones que
adoptan prácticas de gestión de la calidad total (TQM - Total Quality Management) están empleando
conceptos propuestos por Taylor. Este último punto también es confirmado por Martin (1995) quien
ve mucha continuidad entre la gestión científica y la TQM moderna en términos de cuestiones
fundamentales (satisfacer las necesidades de los clientes externos e internos) y métodos de toma de
decisiones (investigación grupal y mejora continua) e implementación.
En la administración pública, Schachter (1989) muestra que la pérdida de autonomía en un lugar

de trabajo, una crítica común al taylorismo, ocurrió antes de que Taylor naciera; Taylor no era ajeno
a las relaciones sociales, pero tenía una preocupación innata por mejorar la participación de los
trabajadores. Schachter identifica una apreciación de Taylor antes de la guerra en los reformadores
locales asumiendo que “adaptar sus metodologías a las burocracias de las ciudades puede aumentar
su capacidad de respuesta y responsabilidad” (111). La denigración de Taylor se debe en parte a una
mala interpretación que “se centra en una gama estrecha de citas o confunde sus propias ideas con
su supuesta aplicación por parte de personas a las que él repudió específicamente” (Schachter 1989,
1). Esta mala interpretación manifiesta la debilidad del campo de teorizar, escribir y enseñar.
Otra poderosa defensa de la gestión científica proviene de una publicación de Van Riper (1995) que
presenta el único discurso conocido de Gulick (en 1931) sobre el lugar de la gestión científica en la
administración pública. En este discurso, Gulick admite que es más difícil aplicar la gestión científica
en el gobierno que en la industria debido a la presencia de la política, la democracia controlada por
la mayoría, el entorno complejo, la autonomía en los asuntos locales y el enigma teleológico del
gobierno. Pero Gulick continúa defendiendo la gestión científica: “Es por todas estas dificultades
que la gestión científica en los asuntos públicos es de suprema necesidad. El mero hecho de que las
empresas gubernamentales tengan más mano de obra y funciones más complejas que las industrias
privadas hace que la gestión científica sea más esencial” (en Van Riper 1995, 7). En una línea similar,
se revisa la concepción de Weber de los administradores como servidores neutrales de los señores
políticos para examinar su relevancia para la administración pública estadounidense (Fry y Nigro
1996).
8.4. Política y Diseño de Políticas
La Idea Uno subrayó la competencia enfatizando la competencia que se basaba en la neutralidad,

y la Idea Dos, en la eficiencia. Sin embargo, la adherencia inflexible a los supuestos de neutralidad,
gestión empresarial y la mejor manera deja poco margen para el compromiso entre los valores en
8.4 Política y Diseño de Políticas 179
competencia que caracterizan el entorno en el que trabajan las agencias públicas. La administración
pública contemporánea debe enfatizar la interacción de los valores políticos y la administración: el
ejercicio de la discreción administrativa en la interpretación de las directivas políticas, la necesidad
de decidir entre valores e intereses contrapuestos, y la relación entre los defensores externos y
administrativos de las políticas. La Idea Tres critica cada aspecto del proceso político: la necesidad
de decidir, la necesidad de información y el papel del experto, y los estilos de decisión racionales e
incrementales.
A diferencia de las suposiciones relativamente ingenuas de los reformadores del siglo XIX, los ana-
listas del siglo XX aceptan la realidad de que los principales funcionarios administrativos designados
a menudo toman la iniciativa en la formulación de políticas, y los funcionarios de niveles inferiores
deben participar en la interpretación de las políticas. Las políticas del siglo XIX eran predominan-
temente distributivas —en el marco de un gobierno limitado— y no requerían tanta interpretación
como las políticas regulatorias y redistributivas que prevalecieron con el estado de bienestar.2 Con
el advenimiento del gran gobierno de la era de la Depresión, con el florecimiento de los programas
del New Deal, la administración pública ha reconocido que la supuesta dicotomía entre política y
administración no es realista. Una tendencia importante ha sido el alejamiento de la preocupación
por la neutralidad y la realización del aspecto político de la administración. Aunque los primeros
defensores de la neutralidad administrativa argumentaron que los administradores simplemente
implementan políticas públicas, esa suposición ahora parece ingenua. Ahora se reconoce la idea
de que los valores se inmiscuyen en la administración de muchas fuentes externas y también es-
tán presentes en decisiones internas supuestamente objetivas en cuanto a la implementación de
políticas. Los burócratas son los encargados de formular políticas tanto como otros participantes
en el proceso. Un concepto más realista es que la administración pública es igual a política más
administración.
Aunque siempre hubo voces en contra de la ingenuidad de considerar a los administradores

públicos como neutrales, el asalto frontal sobre el tema comenzó en serio en la década de 1940,
cobrando impulso al final de la Segunda Guerra Mundial. Appleby (1949, 43) argumentó que ”los
argumentos sobre la aplicación de políticas son esencialmente argumentos sobre políticas”. Waldo
(1984) encontró que los estudios de la administración pública se basan en la teoría política. Long
(1949) argumentó que .el alma de la administración es el poder”, y llamó la atención de todos
sobre aspectos de las agencias administrativas como la supervivencia política y el cultivo de la
clientela. Selznick (1949) mostró cómo la Autoridad del Valle de Tennessee (TVA), una agencia
pública independiente, pudo sobrevivir y lograr su misión adaptándose a los intereses locales. Simon
(1997) mostró que toda decisión se basa no solo en hechos derivados de realidades administrativas,
sino también en valores. Desarrollando esto más tarde, Simon (1967) declaró que el postulado de
Wilson “el campo de la administración es el campo de los negocios. Se aleja de las prisas y luchas
de la política”simplemente es erróneo y no solo en el presente, sino también en el pasado. Simon
insistió en que el postulado de Wilson es más normativo que descriptivo, y debe entenderse como .el
2
Para conocer la tipología de las políticas públicas, véase Lowi y Ginsberg (1992).
campo de la administración debe ser un campo de negocios”. Simon propuso discutir las cuestiones
de poder de una oficina burocrática no en términos de neutralidad, sino en términos de autonomía,
previsibilidad y fiabilidad. Simon propuso que cuando se discute la neutralidad, se debe tener en
cuenta la previsibilidad de los valores que se lograrán con acciones imparciales de la burocracia.
Mientras no se cuestionen los valores, se puede insistir en la neutralidad. Pero cuando los valores
cambian, no se puede asegurar que la rutina neutral de la burocracia esté llevando a la sociedad a
los valores sociales predecibles, confiables y que respalda.
En 1957, Glendon Schubert (1957) mató la idea del interés público, mostrando que cada enfoque
del interés público que debería guiar a los servidores públicos neutrales en sus actividades tenía una
filosofía política subyacente (implicaciones).
Hay muchas teorías que prescriben diferentes roles a los administradores (burócratas) en un siste-
ma de gobierno (Hill 1991). Algunos argumentan que la burocracia es un instrumento (por ejemplo,
una herramienta de las élites económicas en la interpretación marxista), algunos argumentan que
es un actor importante en un proceso político (por ejemplo, en la ”poliarquía” de Dahl y Lindblom
(1953)), y algunos ven como actor predominante (por ejemplo, el modelo de política burocrática de
Allison (1971)). Particularmente popular es la literatura sobre subsistemas de políticas.
La imagen más común del subsistema es la de un triángulo de hierro donde los grupos de interés,
los comités o subcomités del Congreso y las agencias del poder ejecutivo deciden las políticas de
manera consensuada y cerrada. Pero esta es solo una conceptualización: la forma más simple de
subsistemas de políticas. Dichos subsistemas van desde (1) entidades cerradas que se denominan
triángulos de hierro 3 a (2) u marco para la formacion de coaliciones de defensa y promocion de
temas, pero más abierto y basado en el conocimiento, como propone Sabatier (1988) a (3) las redes
de temas de políticas estructuradas aún más flexibles de Heclo (1978) “donde es casi imposible
decir dónde una red se interrumpe y comienza su entorno”, a (4) el modelo del bote de basura
(trashcan model) de Kingdon (1984) donde las agendas de políticas públicas se forman mediante el
acoplamiento aleatorio de soluciones, problemas y participantes (con sus recursos) en un período
en el que las oportunidades de elección ocurrir. La descripción de las estructuras flexibles de los
procesos políticos, como el modelo de Kingdon, a menudo se critica sobre la base de que ignoran la
base institucional de la política porque ”las instituciones son más que simples espejos de las fuerzas
sociales” y que ”las instituciones políticas definen el marco dentro del cual la política tiene lugar”
(March y Olsen 1989, 18). A menudo se argumenta que los subsistemas de políticas difieren entre los
tipos de políticas (Ripley y Franklin 1991). Un aspecto importante de los modelos de subsistemas
de políticas más completos que el triángulo de hierro es su mayor atención al conocimiento y la
argumentación, y se basan en modelos de toma de decisiones más sofisticados que los enfoques
racionalistas e incrementalistas.
Por consideraciones de espacio y simplicidad del argumento, la atención se centrará en una

visión más equilibrada de la escuela política, argumentando que en un sistema político donde
3
El término ha sido utilizado desde 1964 por Douglas Cater (1964), pero ganó prominencia en la década de 1970 por el
estudio de Gordon Adams (1982) sobre contratistas de defensa.
muchos grupos tienen voz (pluralismo), los burócratas con una experiencia sustancial desempeñan
papeles clave. De hecho, la legislación es redactada con tanta frecuencia por burócratas como por
legisladores. La burocracia es tan capaz como cualquier otro participante en el proceso político
de movilizar apoyo para sus intereses, y es tan probable como cualquiera de convertirse en parte
de una coalición de formulación de políticas. Las leyes se interpretan administrativamente en su
ejecución. Escritos en unas pocas páginas, deben interpretarse en muchas situaciones específicas,
a menudo inesperadas. Por lo tanto, como paso final en el proceso de formulación de políticas, la
administración es la última oportunidad para influir en las políticas, que es el punto focal último del
proceso. La discreción administrativa, entonces, es un hecho necesario, más que excluido, por la ley.
De ello se desprende que las agencias administrativas son objeto de presiones externas, a menudo
de grupos de interés y legisladores, porque la iniciativa administrativa en la redacción de políticas y
la discreción administrativa en la interpretación de políticas incluyen inherentemente preferencias
de valor, e incluso las llamadas decisiones técnicas están cargadas de valor.
Una vez formulada una política, su implementación está lejos de estar asegurada. Los campos
de presión de interés también se encuentran dentro de las organizaciones públicas. Rourke (1984)
sostiene que los administradores deben desempeñar un papel activo en el desarrollo y la imple-
mentación de políticas; debido a su poder de discreción —creando actitudes favorables entre el
público, organizando la clientela y cultivando la buena voluntad con las legislaturas— las agencias se
convierten en objeto de preferencias políticas de fuentes externas —grupos de interés, legisladores,
medios de comunicación, individuos. Dentro de una agencia, los funcionarios se convierten en
defensores de las presiones externas a las que está sujeta la organización, argumentando a favor
o en contra de ciertas posiciones e interpretaciones, a favor o en contra de estándares estrictos,
abogando o menospreciando la necesidad de controles más estrictos. Habiendo obtenido victorias
políticas en las legislaturas y los tribunales, los representantes de esos grupos han cambiado sus
esfuerzos y tácticas a la burocracia menos glamorosa para lograr una implementación efectiva de las
políticas. Los grupos externos son cada vez más lo suficientemente sofisticados como para apreciar
la necesidad de apoyo político, la necesidad de movilizar fuerzas externas para supuestas decisiones
internas. Por supuesto, algunos grupos pueden trabajar para debilitar la implementación; después
de una decisión inicial de endurecer los estándares, una industria puede ejercer presión directa
sobre la burocracia para revertir o debilitar la decisión. Y, dentro de la burocracia, los funcionarios
de alto nivel pueden reflejar esos argumentos.
El presupuesto es un ámbito político particularmente importante. Es uno en el que los roles y

habilidades de los administradores son de vital importancia. Cada gobierno, ciudad, condado, estado
y nacional opera bajo un plan de gastos autorizado: un presupuesto. Debido a que los documentos
presupuestarios son tomos enormes llenos de cifras, comúnmente se piensa que son secos, aburridos
y poco interesantes. Pero nada podría estar más lejos de la verdad. El dinero es el elemento vital
de una agencia o un programa; su presupuesto determinará cuántas personas trabajarán y qué
instalaciones estarán disponibles para ellos. La lucha por tales asignaciones es una lucha de vida o
muerte y una lucha por los valores. ¿Deberían destinarse los dólares disponibles a patrullas policiales,
conductores de ambulancias o programas de lectura de recuperación? Como argumentó Key (1940),

la respuesta no es una cuestión de lógica, sino de preferencias y prioridades. Key (1940) planteó la
cuestión de la teoría presupuestaria normativa: ”¿sobre qué base se decidirá asignar X dólares a la
actividad A en lugar de la actividad B?” Su respuesta fue que en la presupuestación pública será difícil
encontrar tales criterios, porque se convierte en “una cuestión de preferencias de valor entre fines
que carecen de un denominador común. Como tal, la pregunta es un problema de filosofía política”.
Más tarde, elaborando esta cuestión, Wildavsky (1961, 184) concluyó que “una teoría normativa
de la presupuestación, por lo tanto, es utópica en el sentido más amplio de la palabra; su logro y
aceptación significaría el fin del conflicto sobre el papel del gobierno en la sociedad”.
Cualquier burócrata experimentado admitirá fácilmente que las decisiones burocráticas, pre-
supuestarias o de otro tipo, son a menudo decisiones políticas. Se contrata a los empleados para
apaciguar a una u otra persona influyente; los contratos se otorgan a familiares de altos funcionarios;
los exfuncionarios se convierten en consultores con salarios lucrativos. La complicidad en tales
acciones no es para beneficio personal sino para mantener la paz. Una de las primeras leyes de la
burocracia es no hacerse enemigos. A veces, los burócratas evitan hacerse enemigos al evitar decisio-
nes difíciles, aunque la decisión de no decidir sigue siendo una decisión, aunque una no-decisión. A
veces, sus intereses se ven tan amenazados, como en el punto álgido de las crisis financieras, cuando
les ha costado evitar recortes presupuestarios severos, que se vuelven abiertamente políticos. Para
demostrar la importancia de su programa y demostrar los costos políticos de recortar sus fondos,
reclutan a sus aliados naturales: organizaciones de trabajadores como un sindicato de bomberos,
grupos de clientes como los viajeros o un vecindario como el que rodea un hospital. Los represen-
tantes de grupos de intereses especiales presionan vigorosamente, y a menudo con la cooperación
activa de la burocracia involucrada, para restaurar los recortes presupuestarios propuestos por un
director ejecutivo o un comité legislativo. El documento presupuestario resultante refleja los éxitos y
fracasos relativos de los diversos contendientes. La misma dinámica está funcionando a nivel federal,
estatal y local.
A menudo se condena la discreción burocrática por permitir acciones incontroladas de la bu-

rocracia, acciones que los responsables políticos pueden considerar no intencionales o ilegales
por los tribunales. ¿Deberían los burócratas poder tomar decisiones con consecuencias políticas
potencialmente importantes? El poder político de la burocracia no solo ha sido reconocido como
real, sino que, en la tradición de Finer (1941), fue criticado con el argumento de que una asunción de
poder demasiado amplia a las agencias administrativas es inconstitucional. Un crítico importante
de la discreción administrativa demasiado amplia es Theodore Lowi (1979). Desde que apareció
por primera vez El fin del liberalismo a fines de la década de 1960, Lowi ha repetido que hasta el
surgimiento del estado administrativo, Estados Unidos era una república dominada por la legislatura.
Esta afirmación es fiel a la letra y la ideología de la Constitución, afirmando que todo el poder debe
residir en el Congreso (artículo I). Debido a que los nuevos programas intervencionistas del gobierno
dieron poderes discrecionales a la burocracia y se adaptaron a grupos específicos, pronto quedaron
cautivos de estos grupos de interés. Este nuevo fenómeno se denomina liberalismo de grupos de
interés y se basa en su optimismo, fe en el gobierno, fragmentación y proliferación de grupos de

interés. Dicho gobierno no es muy eficaz y la ideología solo es importante en la medida en que
muestra qué político está relacionado con qué grupo. Esta ”delegación de poder discrecional amplio
e indefinido de la legislatura a la rama ejecutiva” conduce al ”legiscidio” (Lowi 1991) y, en última
instancia, trastorna prácticamente todas las relaciones constitucionales e impide el logro del objetivo
constitucional de poder equilibrado, calculabilidad sustantiva y calculabilidad procesal. (Lowi 1993,
151). Lowi (1991) también criticó la legislación de titularidad abierta por motivos epistemológicos,
argumentando que en lugar de soluciones integrales y holísticas a los problemas que siempre dan
lugar a más legislación con un poder discrecional aún más amplio, se debe aplicar un enfoque
pragmático y fragmentado a cada problema. .
En respuesta a las críticas de Lowi y otros, también ha habido argumentos a favor de los poderes
discrecionales de las agencias públicas, para delegar autoridad a burócratas experimentados, para
implementar e interpretar la legislación bajo los principios del derecho administrativo. Por ejemplo,
dando un paso más allá de la tesis de Long (1952) de que la burocracia es la institución gubernamen-
tal estadounidense más representativa, John Rohr justifica la administración pública sobre la base
de una representación verdaderamente microcósmica del público estadounidense (debido a que
no hay elecciones, la administración pública puede ser racional e implementar políticas como la
acción afirmativa) (Rohr 1990, 72). Warren (1993) no ve ningún sentido en debatir la legitimidad
de la administración pública; es más que legítima. Warren considera que el estado administrativo
es legítimo por dos razones: es una respuesta a la demanda constante de servicios de la gente; su
legitimidad del estado administrativo fue confirmada por los tribunales. Brower y Abolafia (1996)
ofrecen una defensa de la discreción administrativa basada en evidencia empírica, quienes con-
sideran que el emprendimiento procedimental es una resistencia a las rutinas establecidas y la
promulgación de canales alternativos para realizar el trabajo de una organización. Consideran que
el emprendimiento procedimental es más que necesario para hacer frente a la tensión entre las
presiones normativas para la neutralidad administrativa y la presión para innovar para adaptarse a
las demandas cambiantes.
Una forma de hacer que este proceso de formulación de políticas sea más objetivo es hacerlo
más lógico. Además, las perspectivas sobre cómo se toman las decisiones suelen ser el marco para
modelos más completos de formulación de políticas. La escuela racional-comprensiva, por ejemplo,
sostiene que las mejores decisiones se toman de manera lógica. Los defensores de la toma de
decisiones racional e integral sostienen que se deben tener en cuenta todas las consecuencias de
una decisión y que la formulación de políticas en pedazos puede cegar a los responsables de la
formulación de políticas a las consecuencias generales de sus decisiones. Sin embargo, incluso
los defensores de esta escuela no hablan de una racionalidad absoluta y que lo abarca todo; más
bien, discuten el concepto de racionalidad limitada”(Simon 1997). Sostienen que aunque la toma de
decisiones racional e integral es imposible, uno debe abordarla lo más cerca posible.
Alternativamente, los incrementalistas defienden el proceso de confusión como más realista,

como capaz de responder a los intereses de muchos grupos sin congelar ninguno, como capaz de
responder a las presiones y plazos de la crisis, y como que no requiere inversiones masivas de tiempo
y esfuerzo. que requieren las decisiones lógicas (Lindblom 1959). Las decisiones para implementar
políticas generalmente se toman en pequeños pasos, de manera incremental, en lugar de a través de
un plan racional que lo abarca todo. Los incrementalistas sostienen que las presiones de crisis y los
plazos limitan la cantidad de tiempo que se puede dedicar al análisis. El enfoque incremental consiste
en salir adelante, seleccionando alternativas que son simplemente satisfactorias y suficientes.
El incrementalismo es criticado desde muchos ángulos. A menudo se la ataca con el argumento

de que justifica el status quo e ignora la posibilidad de un cambio fundamental (Dror 1964). Los
críticos de la toma de decisiones incremental también cuestionan las consecuencias de tal modo de
acción. Preguntan: ¿Los programas que se desarrollan gradualmente tienden a persistir y crecer a lo
largo de los años sin ningún escrutinio real? ¿La formulación de políticas incrementales oscurece la
perspectiva general? Una respuesta al incrementalismo han sido las leyes de extinción que exigen
una evaluación periódica y la eliminación de programas. En la década de 1970, Colorado fue pionero
en aprobar una ley de extinción a instancias de la organización de ciudadanos, Common Cause.
Según la legislación de extinción, una agencia o programa cierra automáticamente al final de un
período determinado, a menos que la legislatura actúe específicamente para renovarlo o modificarlo.
Otra perspectiva sobre el proceso de toma de decisiones ha sido el enfoque de .análisis mixto” de
Amitai Etzioni, que trató de çombinar explícitamente (a) procesos fundamentales de formulación de
políticas de alto orden que establecen direcciones básicas y (b) procesos incrementales que preparan
decisiones y resolverlas después de que se hayan alcanzado” (Etzioni 1967, 385).
La toma de decisiones es mucho menos racionalista en el modelo de toma de decisiones del bote
de basura (garbage-can model), donde los problemas, las soluciones, los tomadores de decisiones
y las oportunidades de elección son corrientes independientes y exógenas que fluyen a través de
un sistema que se acopla al azar (Cohen et al. 1972). Como se argumentó anteriormente, estos
modelos de toma de decisiones a menudo sirven como marco para explicar el papel político de la
burocracia en el proceso de gobernanza. Por ejemplo, tanto el estudio de Kingdon (1984) sobre el
establecimiento de la agenda como el modelo neoinstitucionalista de política de March y Olsen
(1989) se basan en el modelo de la toma de decisiones del bote de basura (aunque con diferentes
lecturas); Asimismo, el modelo del triángulo de hierro se basa en el incrementalismo de Lindblom.
Teorizar la administración pública de manera más consciente en un marco político democrático

es el principal impulso de la Idea Tres, que ha ido ganando cada vez más atención en el campo.
Las grandes preguntas identificadas por Kirlin (1996, 2001) se enmarcan en esta línea de literatura
que contrasta con las grandes preguntas identificadas por Behn (1995) desde una perspectiva más
de gestión pública (microgestión, motivación y medición). Kirlin (1996) propone siete grandes
conceptos para el campo: (1) herramientas de acción colectiva que apoyan una política democrática;
(2) roles apropiados de la acción colectiva no gubernamental; (3) compensaciones entre diseños
basados en función versus geografía; (4) arenas políticas nacionales versus locales; (5) decisiones
aisladas de la política; (6) equilibrio entre competencia neutral, representatividad y liderazgo; y
(7) aprendizaje social. Cook (1998) sostiene, desde la creencia de que la administración pública
8.5 Modelos del Comportamiento Humano 185
es una institución política, que la concepción de la gestión pública debe basarse en la política del
régimen y que la educación y el liderazgo de los administradores públicos deben considerar este
estándar político. La voz de ”traer la política de vuelta”nunca ha desaparecido (por ejemplo, Mayer
y Khademian 1996).
8.5. Modelos del Comportamiento Humano
Los reformadores de principios de siglo estaban preocupados por los medios para la eficiencia:
hacer el trabajo con un mínimo de energía desperdiciada. Aunque las teorías de gestión derivadas
principalmente del sector privado proporcionaron una comprensión del esqueleto organizacional,
demostraron ser inadecuadas para explicar satisfactoriamente el comportamiento en las organiza-
ciones, públicas o privadas. En particular, no tuvieron en cuenta la complejidad de la naturaleza
humana o el impacto de un entorno incierto y cambiante.
Un principio importante del modelo de gestión era la suposición de que, a cambio de una paga
justa, siempre se podía encontrar a alguien competente para cubrir cualquier puesto vacante en la
organización o para completar cualquier tarea. La teoría administrativa clásica asumió que el único
factor que motivaba a las personas a trabajar era el dinero. El dinero sería un motivador suficiente,
mientras que la personalidad, la individualidad y los intereses sociales eran irrelevantes para el
desempeño laboral. Hoy en día, muchos gerentes todavía sostienen esa teoría.
Los teóricos del comportamiento humano sostienen que en sus acciones las personas se sienten
alentadas y desanimadas por muchos otros incentivos y estímulos en esta acción; tienen necesidades
distintas a la remuneración. Por ejemplo, en la teoría más popular de la motivación, Maslow (1943)
identificó cinco niveles de necesidades: (1) necesidades fisiológicas, como comida y refugio; (2)
necesidades de seguridad; (3) pertenencia o deseo de ser parte de un grupo social informal; (4) nece-
sidades de estima y estatus; y finalmente, más allá de estas necesidades, el motivador más poderoso
puede ser (5) una necesidad o deseo de autorrealizarse, de hacer un trabajo que sea personalmente
significativo o satisfactorio. De estas necesidades, se sugirió que la necesidad insatisfecha más baja
era la motivación más fuerte de un ser humano. Por supuesto, tanto las teorías de motivación de
Maslow como las de otros (p. Ej., Herzberg et al. 1959; McClelland 1961; Vroom 1964) no negaron
que el dinero motiva. Más bien, subrayaron la complejidad de la naturaleza humana y señalaron
muchos otros mecanismos de motivación.
El modelo de comportamiento enfatiza la importancia de las relaciones humanas y los objetivos

personales. Si el modelo cerrado se concentra principalmente en un sistema técnico de organización,
un sistema que produce productos o servicios o mantiene operaciones, el modelo de comporta-
miento reconoce la igual importancia del sistema social, un sistema compuesto por los empleados
que operan el sistema técnico. Este modelo es una modificación del modelo cerrado que llama la
atención de la gerencia sobre los aspectos sociales y psicológicos de la organización. El enfoque del
modelo todavía está dirigido internamente como en el modelo clásico en la medida en que se ocupa
principalmente de la gestión interna de una organización. Pero reconoce que las personas en las orga-
nizaciones a menudo interpretan las cosas de manera diferente y tienen diferentes preocupaciones
y preocupaciones. Entonces, en esencia, este enfoque es más flexible y complaciente.
La mayoría de las organizaciones de la sociedad moderna siguen este modelo. La mayoría de los
gerentes comprenden que, en primer lugar, tratan con personas; por lo tanto, se preocupan por
el bienestar emocional y psicológico de los empleados. Cualquier sistema técnico puede fallar, y a
menudo lo hace, cuando se descuidan las necesidades sociales y psicológicas de las personas que
operan el sistema. Es necesario mirar detrás de los gráficos estructurales formales de una organiza-
ción a la organización informal para comprender la complejidad del esfuerzo humano cooperativo.
Esta perspectiva se ha afianzado en la ciencia organizacional en los Estados Unidos desde la década
de 1940, especialmente cuando los Estudios de Hawthorne se publicitaron ampliamente antes de la
Segunda Guerra Mundial. 4 Esto se debió en parte a que las ciencias sociales se establecieron como
un campo de estudio legítimo, lo que facilitó una perspectiva más humana sobre cuestiones como
la eficacia organizacional.
El término organización informal fue introducido en la literatura sobre administración por Barnard
(1938), quien define las organizaciones formales como sistemas cooperativos y aprecia la importan-
cia del propósito común, la cooperación, la comunicación, la organización informal y el equilibrio
dinámico. El primer estudio documentado del fenómeno realizado por especialistas en gestión se
conoció como los “Estudios de Hawthorne”. En sus experimentos a finales de la década de 1920 y
1930, Mayo (1945) y Roethlisberger (1941) en la planta de Western Electric en Hawthorne, Illinois,
revelaron que el grupo de trabajo principal (o la disposición de las relaciones de trabajo cotidianas y
rutinarias en el grupo) era igualmente importante para la productividad como instalaciones físicas y
remuneración monetaria. Como indicaron los estudios de Hawthorne, un grupo tiene sus normas en
cuanto a las actitudes y el comportamiento apropiados por parte de sus miembros. Estas normas se
hacen cumplir mediante sanciones en forma de presiones sociales y otras presiones informales sobre
los miembros desviados. En general, los grupos sirven a la organización proporcionando satisfaccio-
nes sociales y control. Pero también puede suceder que los objetivos egoístas de un grupo desplacen
los objetivos de la organización en general. Como han señalado los críticos del modelo de Weber, el
funcionamiento real de una burocracia en la vida real conduce a situaciones de desplazamiento de
objetivos en las que los miembros tratan las reglas como si fueran fines importantes en sí mismos; a
veces, llevan el desplazamiento de metas hasta el punto de suboptimización, considerando que sus
intereses departamentales son más importantes que las metas organizacionales más amplias.
Barnard (1938) argumentó que la organización informal estaba cumpliendo las funciones nece-
sarias para la organización (que, en la definición de Barnard, es un esfuerzo cooperativo), es decir,
comunicar, mantener la cohesión en una organización formal y apoyar los sentimientos de autoesti-
ma de los empleados. e integridad. Barnard también argumentó que a medida que las organizaciones
formales crean organizaciones informales, las organizaciones informales dan lugar a alguna forma
4
Los estudios de Hawthorne no fueron aceptados por todos. El trabajo organizado fue descartado o se enfrento
oposicion durante mucho tiempo, y muchos estudios cuestionaron sus supuestos básicos. Véase Wren (1994) para más
detalles.
de organización formal que hace explícitas relaciones y actitudes que se han desarrollado de manera
informal.
Se considera que un sistema de organización informal cumple las siguientes funciones: (1) au-
mentar, interpretar, acelerar o alterar el sistema de comunicación formal (o cumplir esta funcion en
su ausencia); (2) regular el flujo, la extensión, la manera y el cumplimiento de la autoridad formal;
(3) humanizar la organización formal ayudando a mantener un sentimiento de individualidad de
los miembros al mismo tiempo que se proporciona cierta seguridad, unidad e integridad al mismo
tiempo; y (4) satisfacer las necesidades psicológicas y sociales relacionadas hasta el punto de dar la
impresión de ser una organización (Banki 1981).
Las organizaciones informales pueden aliviar las fricciones que surgen en las organizaciones
formales. Si bien, en función de la inercia, pueden resistir el cambio, las organizaciones informales
son agentes de cambio. Como tal, la organización informal puede considerarse como una forma
modificada y avanzada de fuerza de trabajo y como un conjunto de actividades de formación de
equipos. Se ocupa de aquellos problemas u oportunidades urgentes que afectan a la organización
en su conjunto y que involucran a más de una unidad de organización. Generalmente, estos son
problemas enfocados en el futuro; son nuevos en una organización y extremadamente complejos.
En la organización informal, las relaciones y actitudes basadas en la jerarquía se dejan de lado para
facilitar la resolución creativa de problemas (aunque los resultados no deseados pueden ser disfun-
cionales). En tal interpretación, la organización informal utiliza actividades de formación de equipos
orientadas a tareas que involucran un agente de cambio, recopilación de datos, retroalimentación
y consulta de procesos. Las organizaciones informales pueden identificar y resolver problemas
sistémicos que no han sido resueltos por la organización formal, completándola de manera creativa.
Ambas organizaciones contienen las mismas personas. El resultado de la organización informal
representa una entrada a la formal. El éxito del primero está vinculado al del segundo (Huczynski
1987; Zaud 1981).
El modelo de comportamiento también enfatiza la capacidad de respuesta de la organización a las

condiciones internas y al entorno externo. Subraya la necesidad de una mayor descentralización y
menos jerarquía, una cadena de mando más débil y más libertad para los gerentes de nivel inferior en
el proceso de toma de decisiones. Se espera que no solo los gerentes sino también otros empleados
formen parte de la toma de decisiones. Se les anima a trabajar en equipos de resolución de problemas
dirigidos por personas que no ocupan puestos altos en la jerarquía, pero que son reconocidos (debido
a sus logros y habilidades personales) como capaces de construir relaciones exitosas. Se supone que
la formación y el aprendizaje constantes tanto de los empleados como de los administradores es una
de las principales preocupaciones de la dirección. La idea de que el uso de estructuras informales
puede conducir a un mejor desempeño no es nueva. En 1951, investigadores del Instituto Tavistock
en Inglaterra estudiaron los problemas de ajuste de las organizaciones de trabajo informal cuando
la propiedad y la tecnología de las minas de carbón cambiaron (Trist 1963). Este estudio de cinco
años ilustró que grupos de trabajo informales considerables en varias minas, cuando se les permitía
autorregularse, eran más capaces de adaptarse a los cambios en la tecnología del trabajo.
El modelo de comportamiento es una transición de un modelo cerrado a abierto. El modelo

abierto (orgánico, sistémico) es un concepto que describe organizaciones donde la autoridad y la
experiencia se comparten, la jerarquía es menos importante, las líneas horizontales de comunicación
dominan y la respuesta inmediata al cambio ambiental es una de las estrategias administrativas
básicas. Esencialmente, la organización se ve como un sistema social de interacción humana más
que como un grupo de humanos unidos a una determinada tecnología. Aunque cierta rutinización
y estandarización son componentes esenciales de la eficacia en cualquier organización formal, el
modelo abierto da prioridad a la creatividad y la innovación.
En el modelo abierto, el proceso de toma de decisiones de una organización está totalmente

descentralizado y es por consenso más que por juicio individual del líder formal (o incluso informal);
casi se eliminan las reglas e instrucciones formales; las habilidades interdisciplinarias amplias son
de gran importancia; y el número de niveles gerenciales se mantiene al mínimo.
Los estudios de comportamiento dentro de las organizaciones han encontrado constantemente

que los empleados más productivos no funcionan de manera óptima bajo un modelo de hombre-
como-máquina que presume pereza e irresponsabilidad y prevalece en muchas áreas del mundo.
Los salarios y el miedo son motivadores obvios y se utilizan ampliamente. Pero son productivos
solo en límites relativamente bajos. La investigación y la experiencia encontraron que incluso las
organizaciones con empleados bien remunerados no podían esperar una alta productividad a
menos que tuvieran en cuenta las necesidades psicológicas de orden superior. Las suposiciones
simples basadas en el miedo no eran válidas; las personas siguen siendo individuos, incluso en el
lugar de trabajo, y se ven afectadas y movidas por muchas fuerzas. El dinero es solo uno. Como
individuos, pueden ser activados o desactivados por sus roles organizacionales, dependiendo de lo
que la situación les ofrezca psicológicamente y si la organización los trata como adultos maduros y
vibrantes o como drones dependientes y perezosos. Los teóricos de la administración se han dado
cuenta de que las personas tienden a unirse a grupos sociales en el trabajo, y estos grupos desarrollan
normas propias orientadas a la producción a las que se espera que el individuo se adhiera. En
particular, los servidores públicos pueden tener más motivaciones intrínsecas que sus contrapartes
del sector privado con motivaciones extrínsecas. El comportamiento humano, por lo tanto, refleja
no solo presiones organizacionales sino también personales y grupales.
Douglas McGregor, Rensis Likert y Chris Argyris contribuyeron a definir la teoría del humanismo
organizacional. A diferencia de las perspectivas más simples de la gestión científica y la escuela de
relaciones humanas, sostuvieron que el trabajo podía servir como fuente de motivación y satisfacción
para el trabajador. Sobre la base de la teoría de las necesidades humanas de Maslow, McGregor (1960)
clasificó los supuestos gerenciales sobre la naturaleza humana en Teoría X y Teoría Y: la jerárquica y
la interpersonal. La teoría X asume que a las personas no les gusta el trabajo, evitan la responsabilidad
y prefieren ser dirigidas. La motivación es una respuesta a una amenaza o un castigo. La teoría Y
sostiene que las personas están intrínsecamente motivadas, tienen el potencial de autodesarrollo y la
capacidad de asumir responsabilidades. Prefieren y pueden proporcionar autocontrol para lograr los
objetivos de la organización. Según McGregor, las prácticas de gestión están determinadas en gran
medida por estos puntos de vista diametralmente diferentes. Dependiendo de las circunstancias, se
puede lograr el éxito con cualquiera de los enfoques. Sin embargo, a medida que las organizaciones
se vuelven más complejas, la gestión se vuelve más complicada. Los supuestos de la Teoría X son
menos útiles; Los estilos de gestión de la Teoría Y reconocen que la delegación de autoridad, la
ampliación del trabajo y la participación deben obtener un mayor reconocimiento.
El modelo de estructura organizativa eficaz, desarrollado por Likert (1961), consta de grupos de
trabajo participativos como fuente importante de satisfacción de las necesidades de los individuos.
Al crear relaciones de apoyo, los gerentes pueden facilitar la productividad de dichos grupos. Likert
también construyó una tipología de liderazgo organizacional. Distinguió cuatro tipos de estilo
de liderazgo: (1) explotador autoritario, (2) benevolente autoritario, (3) participativo consultivo y
(4) sistemas de gestión participativos. La investigación encontró que los sistemas 3 y 4 son más
productivos (Hollway 1991). Por otro lado, los críticos de esta teoría argumentan que mientras que las
preferencias de los gerentes son invariablemente con el sistema 4 (gestión participativa democrática),
en realidad, la mayoría de las organizaciones practican el autoritarismo benevolente del sistema 2
con éxito (Perrow 1987).
Argyris (1957) también enfatiza la importancia de la condición humana donde el individuo y la

organización formal como dos elementos a menudo están en conflicto, buscando metas separadas.
Argyris (1957) sostiene que ”la organización formal crea en un individuo sano sentimientos de
fracaso y frustración, perspectiva de corto plazo y conflicto”. La cadena de mando, la unidad de
dirección, el alcance del control y la especialización de tareas del modelo de gestión son dispositivos
represivos y restrictivos que son disfuncionales en la medida en que privan a los individuos de su
potencial de crecimiento y autorrealización. Argyris sugiere que la participación de los individuos en
las decisiones que afectan su trabajo les dará una mayor satisfacción laboral y generará una mayor
productividad.
Sin embargo, desde una perspectiva sistémica, los factores motivacionales individuales son nece-
sarios, pero insuficientes. Reconociendo esa insuficiencia, la escuela de Desarrollo Organizacional
tiene como meta la integración de los objetivos individuales y organizacionales en ün esfuerzo a
largo plazo para mejorar los procesos de renovación y resolución de problemas de una organización,
particularmente a través de una gestión más eficaz y colaborativa de la cultura organizacional”.
Toma el “equipo de trabajo continuo, incluidos el supervisor y los subordinados” como base y “pone
un énfasis primordial en las relaciones humanas y sociales” (French y Bell 1973, 15-20).
En función de la Idea Tres, estas teorías del comportamiento individual y grupal se enseñan
ampliamente en los programas de administración pública y se adoptan en muchas agencias guber-
namentales. Los motivadores psicológicos son particularmente importantes en un ámbito en el que
la remuneración está por detrás del sector privado. Para muchas personas, el gobierno es donde está
la acción significativa, no necesariamente donde está el pago. Los funcionarios públicos a menudo
sienten que son parte, aunque pequeña, de algo que vale la pena (Rainey 1997).
Pero el gobierno también ha comenzado a reconocer que una consecuencia inesperada de las
burocracias establecidas para servir al público es su flaco favor a sus propios empleados. En lugar de
incentivos para producir, a menudo hay presiones para ser mediocres. De alguna manera, un servidor
público nuevo, brillante y ansioso recibe rápidamente mensajes para que no trabaje demasiado,
no supere a sus superiores y no se tambalee. Se convierte en un individuo que ha cambiado su
conciencia por seguridad, un superviviente, un producto anónimo de la necesidad de seguir adelante
para llevarse bien. En resumen, son burócratas exitosos que maximizan sus beneficios individuales
mientras prestan una atención mínima a las responsabilidades del cliente. Una actitud indiferente a
menudo se ve reforzada por el conocimiento de que rara vez se despide a los que no se desempeñan.
Siguiendo esta línea de razonamiento, Merton (1940) analiza el impacto de la estructura bu-
rocrática en la personalidad y señala algunas disfunciones burocráticas: incapacidad entrenada,
desplazamiento de objetivos, exceso de conformidad e impersonalidad. Hummel (1994) describe
varios efectos de la organización burocrática en las personas:
La estructuración de arriba-hacia-abajo del trabajo crea el tipo de pasividad en la que los

empleados esperan a que la jerarquía les diga qué hacer.
El autoconcepto del funcionario en la burocracia se desarrolla en términos de identidad organi-

zacional, integración y similitud con el resto de la organización. De esta manera, la burocracia
crea dependencia del yo individual de las estructuras de la organización.
Las personas son vistas como elementos funcionales e intercambiables de un sistema y las
diferencias cualitativas entre ellos no hacen una diferencia funcional. La medición cuantitativa
es un estándar para lo que es real.
Al inculcar la práctica del pensamiento análogo, los burócratas están capacitados para actuar
solo cuando reconocen aspectos de la realidad que coinciden con modelos predefinidos de
acción.
Varios otros teóricos han analizado la experiencia humana en las organizaciones desde pers-
pectivas interpretativas subjetivas. Denhardt (1981) aplicó una perspectiva crítica para analizar la
existencia humana a la sombra de la organización, refiriéndose a impulsos y deseos no reconocidos
o no deseados como el otro lado del ego consciente. El enfoque fenomenológico se ha aplicado
al estudio de los aspectos políticos de la vida burocrática (Harmon 1981; junio de 1986) y el fun-
cionamiento interno de la burocracia. A menudo descubre los patrones de control organizacional
que atrapan a las personas en modos de existencia insatisfactorios. Centrándose en los procesos
cognitivos relacionados con la muerte, la familia, la sexualidad, la ansiedad, la codicia, el miedo, el
odio y los impulsos libidinales, esta línea de investigación ilustra que la racionalidad es irracionalidad
disfrazada y los seres humanos a menudo están atrapados en un mundo de su propia creación. como
lo etiqueta Morgan (1997) con una metáfora de ”prisión psíquica”.
Los teóricos del aprendizaje organizacional y la organización del aprendizaje han construido un
modelo conductual contemporáneo del desempeño humano. Según Chawla y Renesch (1995, 243):
8.6 Efectividad de los Programas 191
“La capacidad de una organización para sobrevivir y prosperar en nuestra turbulenta era requiere
nuevas formas de pensar y organizarse. Exige la confluencia de dos corrientes de pensamiento:
mejora continua (Kaizen) y aprendizaje continuo”. El concepto de aprendizaje fue popularizado
por Argyris y Schön (1974) y Argyris y Schön (1978). Diferencian el aprendizaje de ciclo único,
refiriéndose a la detección y corrección de errores dentro de un conjunto dado de normas operativas,
del aprendizaje de ciclo doble, refiriéndose a cuestionar la relevancia de las normas operativas.
Su trabajo muestra que las organizaciones burocráticas, debido a la fragmentación y los sistemas
burocráticos de rendición de cuentas, tienden a crear rutinas defensivas que obstruyen el proceso
de aprendizaje. Senge (1990) populariza el concepto de .organizaciones de aprendizaje” desde una
perspectiva no lineal de la dinámica de sistemas y la teoría de la complejidad. Él insta a las personas
a renovar su visión y compromiso, reexaminar su relación con el medio ambiente y desarrollar la
capacidad de cuestionar, desafiar y cambiar las normas y suposiciones operativas. Estos conceptos
se han adoptado en la investigación de la administración pública (Brown y Brudney 2003; Leeuw et
al. 1994; Little y Cayer 1996).
Se han realizado esfuerzos para demostrar la diferencia en los comportamientos organizacionales

entre organizaciones públicas y privadas. En general, muchos estudios encuentran una menor
valoración de los incentivos monetarios y un mayor nivel de motivación por el servicio público en
los empleados públicos. Muchos estudios también encuentran que los empleados públicos tienen
niveles más bajos de satisfacción laboral y compromiso organizacional que sus contrapartes privadas
(Rainey 1997). Sin embargo, los estudios sobre publicidad de este tipo suelen tener resultados mixtos
debido a cuestiones relacionadas con el muestreo y la medición. Una teoría significativa se refiere
a la motivación del servicio público propuesta por Perry y Wise (1990), quienes sostienen que las
personas con una alta motivación por el servicio público tienen más probabilidades de elegir trabajos
gubernamentales, desempeñarse mejor en el trabajo y responder más a incentivos no utilitarios.
Aunque Alonso y Lewis (2001) encuentran resultados mixtos en términos de la teoría de Perry y Wise,
Brewer et al. (2000) identifican cuatro concepciones distintas de la motivación del servicio público
en la práctica: samaritanos, comunitarios, patriotas y humanitarios. Si el concepto de motivación del
servicio público es válido parece ser una cuestión discutible, pero es cierto que la misión distintiva,
la orientación de valores y el control democrático de las organizaciones públicas influyen en las
emociones, cogniciones, actitudes y comportamientos de los empleados públicos. Esta perspectiva
de comportamiento puede proporcionar información valiosa para los investigadores y profesionales
de la administración pública (Denhardt et al. 2002).
8.6. Efectividad de los Programas
En la era de Weber y Taylor, el entorno en el que funcionaba una organización era relativamente
estable y las tareas del gobierno eran limitadas y más sencillas que en la actualidad. En los años
transcurridos desde entonces se han producido cambios rápidos y las demandas al gobierno se
han vuelto multidimensionales. Aunque no siempre muy oportuna y de vanguardia, la respuesta
de la administración pública ha sido más que adecuada; mediante la construcción y el refuerzo de

múltiples capacidades, ha gestionado con éxito el estado de bienestar estadounidense. La Segunda
Guerra Mundial dio lugar a la investigación de operaciones, una ciencia de maximizar la asignación
de recursos limitados para lograr el máximo beneficio que surgió como una herramienta política
útil para coordinar los esfuerzos logísticos a gran escala de las fuerzas armadas. Desde la década de
1950, el enfoque de sistemas se ha convertido en un marco para analizar los programas públicos.
Las versiones de este enfoque incluyen el análisis de costo-beneficio, cuyo uso institucionalizado,
en los Estados Unidos, a menudo se remonta a la Ley de Control de Inundaciones de 1936 (Hatry
1982, 167). En la década de 1950, se había convertido en una característica establecida de la política
de recursos hídricos. El análisis de costo-efectividad ganó impulso en el Departamento de Defensa a
principios de la década de 1960 cuando el Secretario de Defensa Robert McNamara inició el Sistema
de Planificación, Programación y Presupuesto (PPBS), un enfoque programático de comparación
sistemática de diferentes programas en términos de sus costos unitarios o efectividad por dólar
gastado. Para poner el esfuerzo gubernamental masivo de la Guerra contra la Pobreza sobre rieles
científicos y responder preguntas sobre la efectividad y eficiencia de los programas de la Gran
Sociedad, el presidente Johnson ordenó el uso de PPBS para todas las agencias ejecutivas en 1965
(oficialmente se terminó en 1971). Surgió toda una industria artesanal de análisis de políticas y
evaluación de programas.
Se han propuesto una variedad de enfoques para la evaluación de programas (por ejemplo, Che-
limsky 1989). Aunque estos estudios se han formulado en gran medida en términos de eficiencia y
efectividad económicas, también incorporaron algunas perspectivas de la sociología organizacional
y otras disciplinas relacionadas. Un influyente estudio de la implementación de políticas públicas
en Oakland, California, realizado por Pressman y Wildavsky (1984) dio lugar a otra corriente en esta
dirección para la administración pública: cómo se implementan los programas y los obstáculos
de estos procesos. En su análisis, Pressman y Wildavsky (1984) no solo prestaron atención a los
beneficios económicos del programa, sino que también subrayaron la importancia de la complejidad
de la acción conjunta. Desde entonces, han proliferado los estudios de implementación y se han
propuesto muchos marcos (por ejemplo, Alexander 1985; McLaughlin 1976; Sabatier y Mazmanian
1979).
La expansión de los servicios gubernamentales después de la Segunda Guerra Mundial y el cre-

cimiento del conocimiento en la administración pública y en el campo de las ciencias sociales en
general se estaban produciendo en el contexto de un rápido cambio en la sociedad: tecnológico,
social y legal. Un cambio tan rápido significa menos previsibilidad en la vida de las agencias gu-
bernamentales. Las habilidades y expectativas de los trabajadores han cambiado; la tecnología
ha cambiado; los barrios y las ciudades han cambiado; y las necesidades de los clientes cambian
constantemente. Es posible que las políticas, programas o procedimientos que eran apropiados
incluso hace cinco años ya no se adapten a la clientela de una agencia en la actualidad. Actualmente,
no es posible desarrollar lentamente la mejor manera y luego continuar usándola de esa manera
sin dudarlo. En cambio, las actividades deben ser monitoreadas y cuestionadas constantemente en
términos de su efectividad.
En respuesta a este cambio y armados con una amplia gama de teorías existentes de la adminis-
tración pública (que, como se argumentó anteriormente, generalmente se concentran en aspectos
limitados de preocupaciones), los administradores públicos han tratado de desarrollar enfoques
más holísticos que aborden los problemas públicos en su complejidad. y de manera sistémica desde
finales de los sesenta y principios de los setenta. La idea de la eficacia del programa se basó no solo
en el movimiento de la productividad, sino también en otros enfoques integradores. En particular,
la noción de eficacia se ha expandido para incluir preocupaciones como las consecuencias no de-
seadas, el mal uso y abuso de poder, y las paradas éticas que van desde el control interno hasta las
denuncias. Uno de esos intentos de tener una ciencia de la administración más holística y ética fue
la Nueva Administración Pública (NPA), que nació en la Conferencia Minnowbrook I celebrada por
la Universidad de Syracuse en 1968 (y reevaluada veinte años después en Minnowbrook II), y otros
simposios que ayudó a desarrollar un concepto de eficacia vinculado a la ética y la capacidad de
respuesta.
Respondiendo al malestar social y al cambio político durante la década de 1960, NPA enfatizó la
participación, la descentralización y la burocracia representativa. El NPA, tal como lo definieron los
jóvenes académicos de la administración pública, tenía sus raíces en la experiencia de la década
de 1960 y, en particular, en la creencia de que los administradores públicos podían resolver los
problemas tecnológicos y sociales del país (LaPorte 1971; Marini 1971). Se argumentó que los admi-
nistradores públicos deberían y podrían actuar como agentes de cambio (Crenson 1971). Tal como
se conceptualiza, la “Nueva Administración Pública busca no solo llevar a cabo los mandatos legisla-
tivos de la manera más eficiente y económica posible, sino también influir y ejecutar políticas que
mejoren en general la calidad de vida de todos” (Paynter 1971). Frederickson (1971, 1976) argumentó
que, “Está muy claro que los administradores no son neutrales. Deben estar comprometidos tanto
con la buena gestión como con la equidad social como valores, cosas por lograr”. El NPA sostuvo
que (Marini 1971):
La ética, la honestidad y la responsabilidad en el gobierno habían vuelto a la vanguardia de

la administración pública. Los burócratas de servicios profesionales ya no se consideraban
meramente implementadores, sino que tenían la confianza del público para brindar el mejor
servicio público.
La equidad social complementaba cada vez más la eficiencia y la economía como fundamento
o justificación de las posiciones políticas.
Las cuestiones de política pública se estaban volviendo tan importantes como las de gestión
pública.
El modelo racional y la utilidad del concepto estricto de jerarquía fueron severamente desafia-
dos.
El gobierno debe responder a las necesidades del público. Las organizaciones o programas
innecesarios e ineficaces deben interrumpirse.
La administración pública efectiva debía definirse en el contexto de una ciudadanía activa y

participativa.
Se apoyó la participación como proceso político y organizativo. La participación política fue vista
como un mecanismo para dispersar el poder y aumentar la participación ciudadana en el gobierno
(Waldo 1984). La participación organizacional iba a ser un medio para lograr el cambio y dispersar
el poder dentro de la organización. La burocracia representativa estaba destinada a producir una
administración centrada en el cliente y la representación de los intereses de la clientela por parte de
los administradores.
El movimiento para revitalizar el gobierno y revertir las presiones hacia la centralización del poder,
la pasividad y la mediocridad se desarrolló dentro del gobierno federal. Una década después de
Minnowbrook I, el presidente Carter inició reformas importantes en el sistema de servicio civil
federal en 1978, incluidas disposiciones para incentivos individuales y una mayor responsabilidad.
Se instituyen programas similares a nivel estatal y local. Las comisiones de servicio público han
seguido impulsando su revitalización. La Comisión Nacional del Servicio Público Estatal y Local,
presidida por el ex gobernador William Winter, siguiendo el ejemplo de la Comisión Volcker (1989),
presentó Hard Truths/Tough Choices: An Agenda for State and Local Reform (invierno de 1993). Los
informes de la Comisión Volcker y Winter definen una agenda ambiciosa: docenas de cambios
básicos para mejorar el gobierno federal, estatal y local.
Las recomendaciones de la Comisión de Invierno presentan una agenda fundamental para cambiar
la forma en que los gobiernos estatales y locales se relacionan y brindan servicios a sus ciudadanos.
Según el presidente Winter:
Hacer que la democracia funcione es de lo que debe tratarse el servicio público estatal
y local. Es aquí donde tiene lugar la entrega real de los servicios más básicos y esenciales.
Una parte obvia del proceso de abordar los problemas que enfrentamos como sociedad
es examinar la estructura del gobierno y determinar cómo puede organizarse mejor
para hacer su trabajo de manera más eficiente. Esta debe ser una actividad continua y
suficientemente dinámica y de base amplia para resistir a los defensores del territorio
político que abogarían por mantener el status quo. Pero hay otra medida del desempeño
gubernamental que es aún más importante: las dimensiones humanas del servicio público
(invierno de 1993, vii).5
Al comentar el informe, se argumenta que hay cinco valores centrales que los reinventores gu-
bernamentales deberían perseguir en la década de 1990: (1 ) promover la responsabilidad política y
la capacidad de respuesta a los ciudadanos; (2) fortalecer la capacidad del gobierno para tomar e
implementar decisiones difíciles; (3) proporcionar nuevos talentos al gobierno; (4) reducir el poder
5
Los comentarios de Richard Nathan se hicieron durante la Conferencia Anual del Centro Nacional de Productividad
Pública en Scottsdale, Arizona 1993.
malsano de los grupos de intereses especiales; y (5) propiciar un diálogo más honesto entre los
ciudadanos y sus gobiernos.
Sin embargo, los simposios y los informes crearon un impulso insuficiente para mantener el apoyo
al gobierno al nivel de los programas del New Deal y de la Gran Sociedad. Desde la perspectiva de
los ciudadanos, en la base de la estructura política, el sector público tenía que cumplir lo prometido.
Simultáneamente con el desarrollo de las teorías de la capacidad de respuesta y la implementación
de las reformas del servicio civil, el movimiento de productividad se desarrolló como un medio
para integrar e implementar todas las ideas (es decir, las Ideas 1 a 4) iniciadas en el desarrollo de la
administración pública hasta la fecha. Su objetivo era lograr mejoras tangibles en la prestación de
servicios, especialmente en los resultados en lugar de un énfasis en los productos.
La mejora de la productividad del sector público, de modo que las organizaciones públicas pu-
dieran alcanzar más fácilmente sus objetivos, se convirtió en una preocupación interdisciplinaria.
La necesidad de mejorar la productividad es un tema recurrente en los argumentos económicos,
tecnológicos y sociales, ya que son enfatizados por directores ejecutivos (electos y designados),
medios de comunicación, corporaciones, economistas, administradores públicos y ciudadanos.
La mejora de los niveles de vida y la estabilidad sociopolítica están estrechamente vinculados a la
mejora de la productividad.
En este contexto, la mejora de la productividad se entiende como la creación de capacidad (es decir,
la infraestructura y el conocimiento que son los requisitos previos para el desempeño esperado) y
la mejora del desempeño real. La mejora de la productividad es una empresa compleja. La gestión
productiva, pública y privada, ha evolucionado desde el simple sentido común a finales del siglo
XIX hasta sistemas complejos a finales del siglo XX. Para producir servicios públicos, las mejores
organizaciones públicas han desarrollado múltiples capacidades de refuerzo, integrando técnicas
de gestión avanzadas, aplicando principios de gestión de calidad, utilizando la medición como
herramienta para la toma de decisiones, trabajando duro para motivar a los empleados, adaptando
nuevas tecnologías y desarrollando público-privado. asociaciones.
En la Figura 2.6 se propone un esquema sistemático de diagnóstico de mejora productiva. Es un

marco integral donde puede comenzar la identificación de problemas y oportunidades críticos. Los
cuatro elementos principales del marco son informativos, sociales, tecnológicos y de gestión. Político
(en términos de la Idea 3), aunque no es uno de estos cuatro elementos, no debe descartarse como
una preocupación pertinente. Más bien, es una condición ambiental permanente que impregna o
rodea a los otros cuatro.
En cada uno de los cuatro elementos, surgen cuatro bandas categóricas de la literatura:
1. Constantes o factores que no se pueden cambiar a corto plazo (uno a tres años). Estos incluyen:
demandas de productividad; diferencias culturales; prioridades estatales; y alcance de la gestión
pública.
2. Problemas u obstáculos para el desarrollo de capacidades que deben abordarse en un pro-

grama integral de productividad. Estos incluyen: percepciones erróneas de la productividad;
patologías burocráticas; la gestión del capital; y la rigidez estereotipada de las grandes organi-
zaciones.
3. Oportunidades o enfoques positivos para la creación de capacidad. Estos incluyen: intercam-

bio de información; cooperación entre la administración y la fuerza laboral; Transferencia
tecnológica; y estructuras, sistemas o controles organizativos.
4. Acciones o programas específicos. Estos incluyen: mediciones de cantidad y calidad; incentivos

motivacionales; adaptaciones tecnológicas locales; y formación de personal directivo.
([…cont.])
§
Esta edición digital se completó en Santo
Domingo Xenacoj, Sacatepéquez, Guatemala.
C.A. el día 28 de abril de 2021.
Creative Commons V.2.5

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$
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Para fines de formación, capacitación,
investigación y docencia.
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II

Una mirada organizacional al Sector Público

El estudio y el desarrollo sistemático de la administración pública en América, sin embargo, es

Durante la evolución histórica de la administración pública estadounidense, estas preguntas a

De alguna forma, se ha logrado un siglo, de desarrollo en la teoría de la administración públi-

Como un campo aplicado relativamente nuevo, la gestión y la administración pública siempre

Movimiento de Reforma Administrativa: 1870–1926

Periodo Ortodoxo; “Movimiento de la Administración Científica”: 1906-1952

Periodo “Político”: 1936-1967

Relaciones Humanas y Ciencias del Comportamiento: 1933-Actualidad

Efectividad de los programas: 1964-Actualidad

Cinco grandes ideas (o conjuntos de ideas) en la administración pública estadounidense, basadas

1. Gobierno honesto, neutro y empresarial: La idea de una administración gubernamental

2. Modelo clásico de la gestión: Después que la administración fuera legítimamente aceptada

3. Política y diseño de políticas: Después de que el campo de la administración pública ya estaba

década de 1920 y la década de 1930, así como la introducción de un enfoque sociológico a

8.2. Gobierno Honesto, Neutro y Empresarial

Desafortunadamente, el precio de la responsabilidad política fue alto. Aunque el ofrecimiento

La prestación eficiente de servicios públicos es fundamental para el interés público.

Los expertos con formación especializada, nombrados según un sistema de méritos de la

Para el cambio de siglo, el Movimiento de Reforma había logrado cambios significativos en la

El contribuyente estadounidense sostiene ampliamente dos ideas. Él cree que hay un

A lo largo de más de un siglo, la idea de un gobierno honesto, neutral y empresarial no murió

preocuparon a generaciones de académicos, como la perspectiva más receptiva, justa y basada en

Las ideas de neutralidad, competencia y comportamiento empresarial tienen sus manifestaciones

La práctica y la teoría de la privatización y la subcontratación pueden relacionarse con esta idea

La perseverancia de la vieja idea y el cambio de su significado práctico también se aplican a otros

que son debidamente designados. La ”política”debe supervisar y controlar la .administración”, pero

8.3. Modelos Clásicos de Gestión

El establecimiento de un sistema de servicio civil en medio de una atmósfera imperante de reforma

Los principios u organización genéricos se consideraron aplicables a la gestión de las organi-

forma burocrática rutiniza el proceso de administración exactamente como la máquina rutiniza la

trabajadores. Con el avance de la especialización, también reconocieron una mayor necesidad de

2. Principio de especialización: Las actividades de cada miembro de cualquier grupo organizado

3. Principio de coordinación: El propósito de la organización, a diferencia del propósito de la

4. Principio de autoridad: En todo grupo organizado, la autoridad suprema debe descansar en

5. Principio de responsabilidad: La responsabilidad del superior por los actos de su subordinado

6. Principio de definición: La función de cada puesto, los deberes involucrados, la autoridad y la

7. Principio de correspondencia: En cada puesto, la responsabilidad y la autoridad deben corres-

9. Principio de equilibrio: Es fundamental que las distintas unidades de una organización se

10. Principio de continuidad: la reorganización es un proceso continuo; en toda empresa conviene

En 1937, el presidente Roosevelt acusó al Comité Brownlow de asegurarse de que la democracia

En la administración pública, Schachter (1989) muestra que la pérdida de autonomía en un lugar

8.4. Política y Diseño de Políticas

La Idea Uno subrayó la competencia enfatizando la competencia que se basaba en la neutralidad,

Aunque siempre hubo voces en contra de la ingenuidad de considerar a los administradores

Por consideraciones de espacio y simplicidad del argumento, la atención se centrará en una

El presupuesto es un ámbito político particularmente importante. Es uno en el que los roles y

conductores de ambulancias o programas de lectura de recuperación? Como argumentó Key (1940),

A menudo se condena la discreción burocrática por permitir acciones incontroladas de la bu-

interés y se basa en su optimismo, fe en el gobierno, fragmentación y proliferación de grupos de

Alternativamente, los incrementalistas defienden el proceso de confusión como más realista,

El incrementalismo es criticado desde muchos ángulos. A menudo se la ataca con el argumento

Teorizar la administración pública de manera más consciente en un marco político democrático

8.5. Modelos del Comportamiento Humano

El modelo de comportamiento enfatiza la importancia de las relaciones humanas y los objetivos

El modelo de comportamiento también enfatiza la capacidad de respuesta de la organización a las

El modelo de comportamiento es una transición de un modelo cerrado a abierto. El modelo

En el modelo abierto, el proceso de toma de decisiones de una organización está totalmente

Los estudios de comportamiento dentro de las organizaciones han encontrado constantemente

Argyris (1957) también enfatiza la importancia de la condición humana donde el individuo y la

La estructuración de arriba-hacia-abajo del trabajo crea el tipo de pasividad en la que los

El autoconcepto del funcionario en la burocracia se desarrolla en términos de identidad organi-