SUPERACIÓN DE LA TEORÍA DE LOS MÓVILES Y LAS FINALIDADES

PRONUNCIAMIENTOS DEL CONSEJO DE ESTADO FRENTE A LA

NULIDAD Y RESTABLECIMIENTO DEL DERECHO

PRESENTADO POR:
VERÓNICA AGUIRRE GUTIÉRREZ
YULI MILENA PEREIRA

UNIVERSIDAD MILITAR NUEVA GRANADA

FACULTAD DE POSTGRADOS
ESPECIALIZACIÓN DERECHO ADMINISTRATIVO
METODOLOGÍA DE LA INVESTIGACIÓN
BOGOTÁ, D.C.
2013

1
SUPERACIÓN DE LA TEORÍA DE LOS MÓVILES Y LAS FINALIDADES
PRONUNCIAMIENTOS DEL CONSEJO DE ESTADO FRENTE A LA
NULIDAD Y RESTABLECIMIENTO DEL DERECHO

ARTÍCULO DE REFLEXIÓN PARA OPTAR POR EL TÍTULO DE

ESPECIALISTA EN DERECHO ADMINISTRATIVO

PRESENTADO POR:
VERÓNICA AGUIRRE GUTIÉRREZ
YULI MILENA PEREIRA

PRESENTADO A:
DIEGO ESCOBAR -TUTOR METODOLÓGICO
JAIRO SANDOVAL- TUTOR TEMATICO

UNIVERSIDAD MILITAR NUEVA GRANADA

FACULTAD DE POSTGRADOS
ESPECIALIZACIÓN DERECHO ADMINISTRATIVO
METODOLOGÍA
BOGOTÁ D.C.
2013

2
 RESUMEN

Se disertará sobre el Acto ABSTRACT

administrativo y sus medios de
He will speak on the administrative
control, para abordar la Teoría de
act and its means of control, to
Móviles y Finalidades. La pregunta
address Mobile Theory and
problémica plantea ¿la Teoría de los
Purpose. The question arises if?
Móviles y las Finalidades es tema
Problemic Theory of Mobile and is
superado por parte del Consejo de
subject Purposes exceeded by the
Estado, en lo pertinente a los
Council of State, as appropriate to
medios de control de simple nulidad
the control means simple nullity and
y restablecimiento del derecho?
restoration of the right? To solve the
Para resolver la pregunta
question problemic is necessary to
problémica es necesario establecer
establish whether the Theory of
si la Teoría de los Móviles y las
Mobile and Aims applied to the
Finalidades aplicada a los medios
control means has been overtaken
de control ha sido superada por el
by the State Council. This will wing
Consejo de Estado. Esto dará la
pattern to analyze this important
pauta para analizar este importante
issue raised for the first time in
tema planteado por primera vez
Colombia in 1961, by Carlos
en Colombia en el año 1961, por
Gustavo Arrieta.T his in order to
Carlos Gustavo Arrieta.
clarify the topic for the first time in
1961 by Carlos Gustavo Arrieta.
PALABRAS CLAVES: Control,
Derecho, Estado Finalidades,
KEYWORDS: Control, Law, State
Móviles, Teoría.
Purposes, Phones, Theory

3
 INTRODUCCIÓN susceptibles de ser investigadas y
que nos condujeron a la
El artículo pretende establecer sí la elaboración de una perspectiva de
Teoría de los Móviles y las un acercamiento al tema propuesto,
Finalidades aplicada a los medios luego se formularon orientaciones
de control ha sido superada por el concretas de investigación.
Consejo de Estado, para ello es
preciso aclarar que las acciones de Después de la etapa de
1
simple nulidad y de nulidad y interrogación tentativa y
2
restablecimiento del derecho documentación preliminar se
pretenden declarar la nulidad de formularon ciertas ideas bastante
Actos Administrativos que infringen precisas, y se hizo un razonamiento
normas de carácter superior y en ordenado de la información
ocasiones el resarcimiento de un recolectada.
derecho lesionado.

Las preguntas que estructuraron

Como estrategia metodológica se
este éste razonamiento fueron:
acudió a las pautas dadas por
¿Cuál es el tema inicial? ¿Qué
Jocelyn Letorneau en lo
problemas sugiere? ¿Cuál es el
concerniente al análisis de textos3 .
aporte de otros investigadores al
Se partió de una inquietud personal
estudio de este tema? ¿Cómo se
frente al tema, luego nos
pueden hacer avanzar los
documentamos y se formularon
conocimientos relacionados con
ciertas preguntas preliminares
este tema? ¿Qué razones justifican
1
Ley 1437 de 2011. El artículo 137. el interés y la importancia de la
Regula la nulidad de los Actos
administrativos de carácter general. Y las contribución? Se formuló un título
excepciones donde podrá pedirse la
nulidad de actos administrativos de preliminar y se fue tratando
contenido particular gradualmente el tema.
2
Ley 1437 de 2011. El artículo 138 regula la
nulidad y restablecimiento del derecho del
acto administrativo particular, expreso o
presunto, y las causales en las que Se plantean los siguientes objetivos
procede.
3
Létourneau Jocelyn - Caja de específicos:
herramientas del joven investigador.
Medellín. Colombia. La carrera editores.
2007.

4
 Realizar un marco teórico sobre 1. El acto administrativo
el acto administrativo y sus
Para iniciar con el tratamiento del
mecanismos de control.
tema es imprescindible partir de la
 Determinar los precedentes
definición de acto administrativo,
jurisprudenciales sobre dicha
para lo cual se refiere a algunos
Teoría
autores como Libardo Rodríguez R.
 Ilustrar sobre la posición del
en su obra Derecho Administrativo
Consejo de Estado.
general y colombiano establece que
 Establecer la aplicación de esta
el acto administrativo son “(…) las
teoría en la actualidad y su
manifestaciones de voluntad de la
posible superación en el Consejo
administración tendentes a
de Estado.
modificar el ordenamiento jurídico,
es decir, a producir efectos
El trabajo es pertinente en cuanto
jurídicos”.4 El tratadista explica que
se refiere a un asunto de constante
se trata de “(…) toda declaración
discusión en el ámbito del derecho,
unilateral proferida en ejercicio de la
generando diferentes posturas al
función administrativa, que produce
respecto en las altas cortes.
efectos jurídicos directos y
definitivos sobre un determinado
El tema se presenta en tres partes:
asunto.”5
inicialmente, se hace una
fundamentación teórica sobre el
En el ámbito internacional se
acto administrativo y los medios de
encuentran definiciones que
control. La segunda parte presenta
destacan la importancia del acto
la Teoría, determinando los
administrativo dentro de la
fundamentos jurisprudenciales y la
expresión de voluntad de la
posición de la Corte Constitucional y
administración. En este sentido,
el Consejo de Estado. Finalmente,
Georges Dupuis, señala que “(…)
se analiza la aplicación de esta
4
teoría en la realidad jurídico- RODRÍGUEZ RODRÍGUEZ, Libardo,
Derecho administrativo, General y
administrativa, y su posible Colombiano, Décima Edición, Editorial
Temis, Bogotá, 2001, P. 195.
superación en el Consejo de 5
BERROCAL, Enrique, Manual del acto
Estado. administrativo, Séptima Edición, Bogotá.
Librería del Profesional, Bogotá D.C.,
2001, P. 121.
5
es un acto normador de carácter efectos subjetivos”.8 En el mismo
unilateral”6. Raúl Bocanegra, sentido manifiesta que: “...para
enseña que “(…) es toda decisión o lograr la realización de sus fines
resolución administrativa, de propios, las entidades estatales
carácter regulador y con efectos actúan mediante actos jurídicos y
externos, dictada por la operaciones materiales... Las
administración en el ejercicio de una entidades estatales realizan esos
7
potestad administrativa…” actos y operaciones en virtud de los
poderes jurídicos que el derecho
Sayagués Laso, catedrático objetivo establece (...)”9
universitario y de gran relevancia
en el mundo del derecho, quien Se puede concluir que el acto
definió principios y conceptos administrativo es toda manifestación
jurídicos- administrativos básicos, unilateral de voluntad de quien está
reconocido por su participación en habilitado para ejercer la función
la actividad del Estado y organismos administrativa, con el fin de producir
públicos y en la interpretación de efectos en derecho. Y debería
sus normas, objetivos y fines agregarse que, la expedición de
institucionales, autor de los estos actos, está regulada por
institutos autónomos en la normas de derecho público y en
Constitución de Venezuela (1961), consecuencia, sometidas al control
del proyecto de Ley Orgánica de legalidad, por la Jurisdicción
Municipal de Uruguay (1956), entre Contenciosa Administrativa.
muchos otros aportes en su
condición de jurista; define al acto En este orden de ideas al analizar
administrativo como “toda los componentes de la definición de
declaración unilateral de voluntad acto administrativo, se advierte que
de la administración, que produce es una declaración jurídica, porque
el acto administrativo es una
manifestación eminentemente
6
DUPUIS, Georges, L´Acte Administratif
Unilateral, Recherches, Université de Paris
Troisiéme tirage, 1976, P. 3
7 8
BOCANEGRA, Raúl, Lecciones sobre el SAYAGUÉS LASO, Enrique Tratado de
acto administrativo, primera edición, Derecho Administrativo, Montevideo,
Editorial, Civitas, Madrid-España, 2002, P. Editorial Barreiro, 2ª ed., 1963. 323.
9
29 Ibíd.; p. 34.
6
jurídica de la voluntad y de la precisar los siguientes momentos
inteligencia de la administración que históricos del acto jurídico:
se exterioriza en distintas formas;
además, debe cumplir algunos A) En la época antigua, la
requisitos como la manifestación de organización estatal, entendida
la voluntad, la competencia: el como el aparato oficial por medio
ejercicio de la facultad que concede del cual el rey gobernaba, era
la ley. Objetivo lícito cumplir con la totalmente irresponsable de los
ley, Formalidades: paso a paso, perjuicios que causara a las
causa lícita: debe tener una causa personas en razón de su actividad.
de legitimidad. En esta misma época se dan los
antecedentes del Derecho
Administrativo, específicamente en
Toda la administración pública se
Roma con la institución llamada
desenvuelve por medio de actos
Concilius cuyos miembros eran
administrativos y éstos forman parte
considerados consejeros del
de las normas jurídicas por lo tanto,
emperador, quienes adquirieron
se entiende por acto administrativo
importancia en la medida en que la
un hecho jurídico que por su
perdió el senado de la época.
procedencia emana de un función
administrativa, lo que viene a ser
B) En la edad moderna y con la
resoluciones verbales o escritas que
revolución francesa se da el punto
imparte el administrador y que
de partida del Estado de corte
involucra la idea de orden, mando e
liberal que propende por la
imperio, sobre derechos y
consagración de derechos sociales
obligaciones de los administrados
e individuales. En 1791, se prohíbe
dentro de un ámbito determinado.
expresamente la intervención de los
En la intención de reconocer la
jueces en asuntos de
contextualización del acto
administración. En 1799, se crea el
administrativo se debe identificar la
Consejo de Estado (similar a la
evolución de dicho acto y su control,
figura del consejo del rey)
a la luz del marco histórico del
encargado de apoyar al emperador
mismo. En efecto, se pueden
francés en la elaboración de

7
proyectos, como órgano consultor administración y eran resueltas por
del gobierno. ella misma. Al Consejo de Estado
se le asignó competencia para
En 1806, el Consejo de Estado tiene pronunciarse en asuntos
la atribución de resolver conflictos determinados, entre ellos el recurso
entre la administración y los de anulación interpuesto por los
particulares, aunque no lo hacía demandantes contra las decisiones
directamente. Solo proyectaba administrativas; se establece el
decisiones para que las firmara el principio según el cual cualquier
emperador, es decir el Consejo de decisión de una autoridad
Estado no tenía autonomía, esto se administrativa debe ser impugnada
conoció como Justicia retenida. ante un juez que permanezca en la
base del derecho administrativo.
De 1849 a 1852 se produjo un Esta decisión marcó la culminación
cambio importante, que consistió en de un proceso histórico de continuo
darle al Consejo de Estado la fortalecimiento de la jurisdicción
función de administrar conflictos contencioso-administrativa.
entre el Estado y los particulares, se
dio autonomía para juzgar y tomas C) En el siglo XIX se consideraba
decisiones, y firmar directamente a que el Estado no tenía
lo que se conoció como justicia responsabilidad, basados en la
delegada. soberanía del Estado sobre los
sujetos de la sociedad debido a las
A pesar de este avance, el Consejo teorías teológicas del poder del
de Estado sólo conocía de los soberano; si el Rey obtenía su
asuntos que la ley le otorgara; en poder de Dios, era a él a quien
otras palabras, tenía una exclusivamente debía responder;
competencia de carácter especial y adicional a este pensamiento se
no general, ya que los demás encontraba el carácter de
asuntos los conocía la infalibilidad que cubría al soberano,
administración-juez, que consistía lo que generaba la casi
en que las reclamaciones que se imposibilidad de que un soberano
presentaban contra la llegara a equivocarse. Así mismo, la

8
falta de división de los poderes, jurisdicción ordinaria y jurisdicción
quedando en cabeza del soberano administrativa; se abandonan las
las decisiones ejecutivas y normas civiles para el derecho
judiciales, hacía incompatible la administrativo que tiene sus propias
posibilidad de llevar a juicio al normas; se diferencia si el Estado
soberano. actúa por medio de actos de poder
o actos de gestión. En el Fallo
Solamente a través de los procesos Blanco surge el concepto de Estado
que fueron consolidando la creación deudor, Estado responsable, hoy
del Estado como ente abstracto, consagrado en el artículo 90 de
racional y autónomo, y en la nuestra carta política.10
consolidación de gobiernos
democráticos, es que se comienzan En Colombia el acto administrativo
a dar las necesidades y es importante para el estudio del
posibilidades de hallar la derecho administrativo. Se sabe que
responsabilidad del Estado. El se está frente a un acto
Estado de Derecho permitió la administrativo porque deben estar
evolución del concepto de sometidos al principio de legalidad,
Responsabilidad del Estado; además el control de estos actos lo
reconociendo que los particulares, realiza la jurisdicción de lo
perjudicados por la Administración contencioso administrativo.
en ejercicio de sus funciones
públicas, pueda ser indemnizado. Es de anotar que la justicia
contencioso administrativa ha sido
En Francia es donde por primera diseñada para dilucidar los
vez, se reconoce la responsabilidad conflictos entre órganos del Estado
de la administración por sus actos y
10
hechos administrativos. El 8 de CONSTITUCIÓN POLÍTICA COLOMBIA.
ARTÍCULO 90. El Estado responderá
febrero de 1873 se expide el célebre patrimonialmente por los daños
antijurídicos que le sean imputables,
Fallo Blanco, que se constituye en causados por la acción o la omisión de las
autoridades públicas.
la piedra angular del derecho En el evento de ser condenado el Estado a
la reparación patrimonial de uno de tales
administrativo, y se dirime el daños, que haya sido consecuencia de la
conflicto de competencias entre conducta dolosa o gravemente culposa de
un agente suyo, aquél deberá repetir contra
éste.
9
y los particulares; en cuanto al señaló la posibilidad de que los
denominado control de los actos individuos pudieran acudir a la
administrativos consagra la ley por jurisdicción ordinaria a cuestionar
la vía jurisdiccional contencioso los actos de las autoridades
administrativa y en aras de la administrativas: “Todo individuo que
defensa de los derechos e intereses se crea agraviado por actos de las
particulares y generales asambleas, por considerarlos
conculcados por la actividad de la contrarios a la Constitución o la ley,
administración, las acciones de que violen derechos civiles, puede
nulidad y de nulidad y pedir su anulación ante el tribunal
restablecimiento del derecho, entre del respectivo distrito judicial…”11
otras, respecto de las cuales
conviene precisar algunos aspectos 2.1.2 La Ley 130 de 1913, primer
importantes, teniendo en cuenta que Código Contencioso Administrativo,
la naturaleza y objetivos que ellos consagra en sus artículos 52 y 72 la
persiguen son diferentes. “acción pública” que permite
cuestionar ante la jurisdicción
2. Acción de nulidad simple y contencioso administrativa las
nulidad con restablecimiento del ordenanzas y otros actos de las
derecho. asambleas departamentales por ser
violatorios de la Constitución o de la
2.1 Evolución histórica de los
ley; los acuerdos y otros actos de
medios de control sobre la acción
los concejos municipales por ser
de la administración. Los medios de
violatorios de las normas
control no tienen otra razón de ser
superiores. En el mismo sentido y
que la de someter a la
con las modificaciones introducidas
administración al imperio de la ley;
por las leyes 25 de 1928 y 80 de
su evolución histórica se ha dado de
1935, creó la “acción privada” de la
la siguiente forma:
cual es titular la persona interesada

2.1.1 El Acto legislativo 3 de 1910 11

dispuso que la ley establecería la
jurisdicción
Administrativa. La Ley 88 de 1910,
Colombia. Congreso de la República. Ley
88 de 1910.Ley por la cual se asigna a las
Asambleas Departamentales la facultad de
Contencioso optar por ejercer el monopolio sobre la
producción, introducción y venta de licores
destilados ,
10
estableciendo la obligación de los administrativas, por motivos de
tribunales de determinar “(…) con la inconstitucionalidad o ilegalidad…”12
debida precisión la manera cómo Los artículos 63 y 64 consagran
debe restablecerse el derecho mecanismos equivalentes para
violado, si fuere el caso y siempre todos los actos provenientes de los
que se haya solicitado”. Estatuye niveles departamentales y
por primera vez la justicia de lo municipales. El artículo 66 faculta a
contencioso administrativo en toda persona para solicitar, por si o
Colombia y habló de acciones: por medio de representante, la
nulidad de cualquiera de los actos a
 Acción de simple nulidad: El juez que se refieren las anteriores
de lo contencioso administrativo disposiciones, por los motivos en
rompe la presunción de legalidad ellas expresados. Esta acción se
con la que nace el acto llama de nulidad y procede contra
administrativo y lo declarara los actos administrativos, no sólo
nulo. por estos motivos, sino también
 Acción de plena Jurisdicción: cuando han sido expedidos en
Tenía como consecuencia de la forma irregular, o con abuso de las
nulidad el amparo del derecho atribuciones propias del funcionario
civil vulnerado con el propio acto o corporación que las profiere.
administrativo.
Dicha ley también estableció
2.1.3 La Ley 167 de 1941, reguló los mecanismos de defensa judicial; en
siguientes mecanismos de defensa el artículo 67 indica que la persona
judicial: artículo 62: “Podrán ser que se crea lesionada en un
acusados ante el Consejo de derecho suyo establecido o
Estado o ante los tribunales reconocido por una norma de
administrativos, según las reglas de carácter civil o administrativo, podrá
competencia señaladas en los dos pedir que, además de la anulación
anteriores capítulos, los decretos,
resoluciones y otros actos del 12
Colombia. Congreso de la República. Ley
167 de 1941. Bogotá 1941. Sobre
gobierno, los ministerios y demás organización de la jurisdicción
funcionarios, empleados o personas Contencioso-administrativa. Se encuentra
en el Diario Oficial número 24853 de
Colombia.
11
del acto, se le restablezca en su
derecho…; en el mismo sentido el
artículo 68 recalca que también
puede pedirse el restablecimiento
del derecho cuando la causa de la
violación es un hecho o una
operación administrativa. En este
caso no será necesario ejercitar la
acción de nulidad, sino demandar
directamente de la Administración
las indemnizaciones o prestaciones
correspondientes.
En el mismo sentido, reguló la
acción de nulidad y la de de plena
jurisdicción o indemnizatoria,
través de la cual podía pedirse el
restablecimiento del derecho como
consecuencia de la declaración de
nulidad de un acto o cuando la
violación proviene de un hecho o
una operación de carácter
administrativo. De la misma forma
se regularon acciones especiales
como los conflictos
competencias administrativas,
conflictos de competencia
jurisdicción, revisión de cartas de
naturaleza, revisión de pensiones,
juicios electorales y juicios
revisión de impuestos.
El Decreto 01 de 1984, Decreto
2304 de 1989 y Ley 446 de 1998,
prevén las acciones de nulidad y
acción de nulidad y restablecimiento
del derecho, al igual que la acción
de reparación directa y la acción
contractual.
2.1.4 El Título III de la Ley 1437 de
2011, alude a los medios de control
como acciones de nulidad, nulidad y
restablecimiento del derecho;
reparación directa, controversias
contractuales y nulidad electoral.
Igualmente, incluye otro tipo de
a pretensiones como nulidad por
inconstitucionalidad (prevista en el
artículo 237-2 de la Constitución
Política) ; el control inmediato de
legalidad (conforme al artículo 20 de
la ley 137 de 1994), la repetición (de
acuerdo con el artículo 2 de la Ley
678 de 2001), la pérdida de
investidura (prevista en la Ley 144
de de 1994), la protección de intereses
y derechos colectivos y la
de reparación del daño causado a un
grupo (previstas en la Ley 472 de
1998), y el cumplimiento de normas
de con fuerza de ley o de actos
administrativos, según la Ley 393 de
1996.
12
Para efectos de tratar los medios de En cuanto a la titularidad es una
de control establecidos en el nuevo acción popular abierta a todas las
código, se hace necesario personas, cuyo ejercicio no necesita
mencionarlos, estos son: Nulidad del ministerio de un abogado.
por inconstitucionalidad (artículo Cualquier persona natural o jurídica,
135), Control inmediato de legalidad nacional o extranjera tiene sin
(artículo 136), Nulidad (artículo limitación alguna, legitimidad para
137), Nulidad y restablecimiento y la ejercerla. No tiene por lo general
Nulidad electoral (artículo 139). Solo término de caducidad, de manera
nos centraremos en explicar las que puede incoarse en cualquier
acciones de nulidad simple y tiempo. El juez estudia dos
nulidad con restablecimiento del extremos: La norma transgredida y
derecho, acciones que se el acto transgresor y la sentencia
comprometen en la Teoría de los tiene efectos Erga Omnes, si la
Móviles y las Finalidades. decisión es anulatoria. En caso
contrario, cuando no se accede a
2.2 La acción de nulidad simple. La las pretensiones de la demanda,
Acción de nulidad simple debe esos efectos se limitarán a los
ejercerla aquella persona ajena a motivos de nulidad.
intereses puramente individuales,
que persigue por este medio No es desistible, por lo tanto
restablecer el imperio de la cualquier persona puede coadyuvar
legalidad. La manifestación de o impugnar la demanda y no opera
voluntad expresada por un sujeto el fenómeno de la perención.
procesal, legitimado para ello, que
se formula ante la autoridad En lo referente al Petitum de la
jurisdiccional retire del demanda es necesario aclarar que
ordenamiento jurídico de la totalidad solamente se pide que el acto sea
o una parte de un acto declarado nulo total o parcialmente.
administrativo. Procede contra los Admite intervención de terceros, por
actos de carácter general. cuanto cualquier persona podrá
solicitar que se le tenga como
impugnante.

13
Se puede presentar en cualquier sido lesionado y es necesario para
tiempo, solo basta que el acto esté ello la intervención de abogado;
vigente. Para que proceda la debe ser presentada en un término
suspensión provisional basta de 4 meses, o de 2 años cuando se
demostrar que el acto es trata de acción indemnizatoria. En
flagrantemente violatorio de la relación con los efectos de la
norma superior de derecho, pero sin sentencia tiene efectos inter partes
elucubración alguna. respecto de terceros interesados.
Además es desistible, con el
2.3 Acción de nulidad con cumplimiento de los requisitos de
restablecimiento del derecho. Esta ley, y solamente a los terceros
“acción- pretensión”, es interesados les es permitido
“históricamente primero que la participar en el proceso. La
denominada objetiva y, entonces perención opera en esta acción y se
como ahora, consistía en la distingue de la de simple nulidad en
posibilidad de obtener en sede relación con su procedibilidad, la
judicial, la declaratoria de nulidad de cual se vincula con la teoría de los
un acto administrativo violatorio de motivos y finalidades.14
una norma jurídica que protegía un
derecho particular y concreto y, de La titularidad de la pretensión está
esa manera, obtener el condicionada a la existencia de un
restablecimiento del mismo.”13 interés. Podrá ejercerla quien
considere que su derecho ha sido
“La acción de nulidad y lesionado. Es necesario un
restablecimiento de derecho se profesional del derecho. Sólo inicia
caracteriza, porque su ejercicio está la acción la persona destinataria del
condicionado a la existencia de un acto administrativo, es decir aquella
interés, por lo que podrá ejercerla a quien se le notifica el acto.
quien considere que su derecho ha

13
Mora Osejo Humberto, ora Osejo
Humberto, Acciones Contencioso
Administrativa, comentarios al Código
Contencioso Administrativo, Biblioteca de la
Cámara de Comercio de Bogotá,1.986,
P.125
14
14
Colombia. Consejo de Estado. Sala
Plena de lo Contencioso Administrativo
Fallo 30 de 2003 Consejero ponente:
Manuel Santiago Urueta Ayola, Bogotá 4
de marzo de 2003
Procede contra los actos de le de capacidad de coadyuvante o
carácter particular. impugnante. El particular solo tiene
4 meses para interponer la acción,
Debe ser presentada ante el juez en contados desde la notificación del
un término no mayor a 4 meses, o acto. Para que proceda la
2 años cuando se trata de acción suspensión provisional se requiere
indemnizatoria, y la sentencia tiene que el actor o demandante
efectos interpartes y respecto de demuestre siquiera que
terceros interesados. sumariamente el acto administrativo
le está causando perjuicio.
Tiene calidad de desistible, con el
cumplimiento de los requisitos de No debe perderse de vista el hecho
ley, y solamente a los terceros de que la acción de nulidad y
interesados les es permitido restablecimiento exige que sea
participar. Opera el fenómeno de la instaurada por quien se crea
perención. lesionado en un derecho amparado
por una norma jurídica, es decir, por
Además de la de nulidad, se pide el titular del derecho subjetivo
que como consecuencia de la desconocido por el acto
15
misma se restablezca el derecho administrativo.
vulnerado o conculcado, del cual es
titular el destinatario del acto. Se 3. La teoría de los móviles y las
puede pedir que se declare nulo el finalidades.
acto y además solicitar al juez que
3.1 Fundamentación teórica. En
redacte o reconstruya el nuevo acto,
aras de investigar el desarrollo del
es decir, hay capacidad de reforma
tema y de entender la estudia la
del juez en esta demanda.
realidad jurídica de la Teoría
tratada, al hacer una pesquisa
En lo referente a Intervención de
documental se encuentra que es
terceros, se debe aclarar que
15
solamente la persona que BETANCURT JARAMILLO Carlos.
Derecho Procesal Administrativo, Señal
demuestra interés en las resultas Editora, Sexta Edición, 2002.En
books.google.com.co/books?isbn=95882
del proceso, podrá solicitar que se 98407. Consultado el 28 de agosto de
2013
15
indispensable hacer mención de la particulares, y otra especializada en
teoría del derecho en lo conflictos con el Estado.”17
concerniente al derecho de acción.
De acuerdo con los doctrinates Cuando se consagra un control
españoles se concibe como el judicial de la acción administrativa,
derecho a la justicia, En se entiende que se reconoce de
Latinoamérica se concibe el alguna manera la ineficacia del
derecho de acción desde dos control administrativo o gubernativo
aristas: como un derecho concreto y sobre la actividad de la
como un derecho abstracto. Es administración y, la necesidad de
decir de que se tenga o no razón en someter a la administración al
la demanda. En el campo imperio de la ley. A partir de ello es
administrativo vale la pena que en nuestro ordenamiento
mencionar, como partidarios de la jurídico se estableció la jurisdicción
tendencia abstracta de la acción, a Contenciosa Administrativa, y donde
Humberto Mora Osejo, Carlos los medios de control se denominan
Ramírez Arcila, Miguel González “acciones”, públicas y privadas
Rodríguez16, entre otros. siguiendo muy de cerca a la
doctrina francesa. De allí que se
En el derecho comparado existen puede aseverar que la denominada
dos grandes sistemas para conocer acción pública o de nulidad simple,
de los asuntos en los que se guarda similitud con el llamado
enjuicia a la administración, a saber: “recurso” por exceso de poder de
“(i) el de common law, en donde es los franceses, especialmente en lo
el juez ordinario quien conoce de relacionado con el control
esos conflictos y, (ii) el del civil law o jurisdiccional de los actos de la
continental europeo, donde existe administración.Con las acciones de
doble jurisdicción, es decir una que nulidad y nulidad con
conoce los conflicto entre restablecimiento del derecho se
pretende someter a la

17
VÉLEZ GARCÍA Jorge, los dos sistemas
16
AZULA CAMACHO Jaime, Teoría del Derecho Administrativo. Institución
General del Proceso, 9ª edición. Bogotá. Sergio Arboleda. 2006.
Temis 2008. P 111-131.
16
administración al gobierno de las la “acción” a ejercitar era la
leyes y, en casos específicos, objetiva y que tratándose de
obligarlo a responder por los daños actos particulares, era la
ocasionados a los administrados. subjetiva. Esta tesis se conoció
igualmente por la doctrina como
Surge la Teoría de los Móviles y la tesis material.
Finalidades que ha tenido diferentes
interpretaciones; entre ellas las A partir de 195919, el Consejo
siguientes Teorías: de Estado, comenzó a cambiar
 Teoría Tradicional o material la denominada tesis tradicional o
que no acude al concepto de la material, sosteniendo que no era
naturaleza de los actos de la la naturaleza del acto
administración, para deducir de demandado lo que determinaba
ahí la procedencia de las la procedencia de la acción sino,
“acciones contenciosas”. solo el interés afectado por el acto.
acudió a criterios como el “fin”;
las personas que las ejercitan; el  Teoría Subjetiva o de Móviles y
procedimiento a emplear y la Fines. En 1961, la Sala
18
oportunidad de hacerlo . para Contenciosa Administrativa del
así deducir la procedencia de Consejo de Estado, varia su
determinada acción. posición y explicó en relación
con las “acciones” contencioso
Entre los años 1941 a 1959, el administrativas, que su
Consejo de Estado concibió la procedencia no dependía de la
denominada teoría tradicional de naturaleza del acto impugnado,
la procedencia de las acciones sino de los móviles y finalidades
contenciosas, sosteniendo que señalada en la ley para cada una
la “acción” dependía de la de ella, la violación del
naturaleza del acto cuya ordenamiento constitucional y
legalidad se cuestionaba,
tratándose de actos generales, 19
CONSEJO DE ESTADO. Sentencia de
20 de Agosto de 1959, citada por
Arciniegas José Antonio, Jurisprudencia
18
PAREJA Carlos H, Curso de Derecho Administrativa, Ediciones Rosaristas
Administrativo Teórico y Práctico, Volumen l.979.Pág.7.
dos, editorial Andes, 1940, P.100
17
 legal, serían los móviles de la
acción de nulidad simple, y su
finalidad, el sometimiento de la
administración al imperio de la
legalidad.
En este orden de ideas la
nulidad procedía contra toda
clase de actos, generales o
particulares, y que los móviles y
fines del demandante debían
coincidir con los de la ley.
 La Nueva Teoría Subjetiva o
Restrictiva a partir de agosto de
1990, se introdujo,
modificación a la doctrina o
teoría de Móviles y Finalidades,
al expresar que la “acción” de
nulidad contra
administrativos de
particular, se circunscribe a los
que expresamente ha señalado
y señale en el futuro la Ley.
fines y la teoría restrictiva de esos
móviles y fines.
3.2 Desarrollo de la Teoría de los
Móviles y Finalidades. “La teoría de
los móviles y las finalidades, ha
sostenido que la acción de nulidad
procede contra actos creadores de
situaciones jurídicas individuales y
concretas, “cuando esa situación
conlleve un interés para la
comunidad en general de tal
naturaleza e importancia que
desborde el simple interés de la
una legalidad en abstracto, por afectar
de manera grave y evidente el
orden público social o económico”20.
actos La Teoría de los Móviles y las
carácter Finalidades -Los Idus de Agosto-
elaborada por la jurisprudencia del
Consejo de Estado puede resumirse
en los siguientes términos:

Es así como se encuentran en la 1. La generalidad del acto no es el

teoría del derecho a lo largo de la elemento que determina la
historia del procesal administrativo viabilidad del contencioso
colombiano tres corrientes que popular de anulación.
definen las diferentes posturas de la 2. En ciertos eventos puede
Teoría de los Móviles y Finalidades. instaurarse una acción de simple
En resumen ellas son: la que
sostiene la teoría material o 20
Colombia. Consejo de Estado, Sala de lo
Contencioso Administrativo, Sección
tradicional; la teoría de móviles y
Primera, 20 de octubre de 2011.

18
 nulidad contra un acto de exclusivo de legalidad. Se
contenido particular. desenvuelve en dos extremos:
3. Los motivos y finalidades del  La norma infringida
acto deben estar en consonancia  El acto trasgresor.
con los que la ley asigna para la La nulidad y restablecimiento del
acción. derecho se desarrolla en tres
4. Cuando la simple nulidad se elementos:
dirige contra un acto particular,  La norma infringida.
opera en dos formas:  El derecho subjetivo
 Si la nulidad no conlleva el tutelado.
restablecimiento del derecho,  El acto violador de aquella
la acción de simple nulidad y esta.
puede incluso ejercitarse por
el titular del derecho, y Esta doctrina se expresa desde el
 Si la sentencia es favorable a 19 de agosto de 1961 y a partir de
las pretensiones del acto y lo este año ha quedado definido que
restablece automáticamente, no es la generalidad del acto
el recurso no es admisible, impugnado el elemento que
salvo que la acción determina el ejercicio de la simple
correspondiente no haya nulidad, sino los motivos
caducado. determinantes de la acción.
5. El motivo determinante de la Conforme a esta doctrina es viable
pretensión de nulidad y ejercer la acción de simple nulidad
restablecimiento del derecho, es en cualquier tiempo contra actos de
el quebrantamiento de un carácter particular, siempre y
estatuto civil o administrativo y cuando la declaratoria de nulidad no
sus finalidades propias son el conlleve el restablecimiento del
restablecimiento del derecho derecho lesionado, pues si la
quebrantado, reparándole daño sentencia es favorable a las
o proveyendo un perjuicio peticiones y le determina el
eventual. restablecimiento automático, el
6. En contencioso popular de recurso objetivo no es admisible
anulación es el contencioso salvo que la acción se haya

19
instaurado dentro de los cuatro Se dijo que si lo que motivaba a una
meses. persona a demandar un acto
administrativo era la protección de
Mediante la sentencia del 10 de la integridad del orden jurídico,
agosto de 1961 del Consejo de procedía la acción de nulidad y si lo
Estado con ponencia del Doctor que movía a la persona a
Carlos Gustavo Arrieta21, proferida demandar un acto administrativo era
en la Sala de lo Contencioso su inconformidad con el mismo por
Administrativo se adoptó la doctrina una lesión a un derecho suyo y
que a partir de entonces, se conoció buscaba el restablecimiento de
como aquella de los “móviles y aquel, entonces la acción
motivos determinantes”. Así, no precedente era la de plena
sería ya la naturaleza propia del jurisdicción.22 Es decir, que el móvil
acto la que servirá para precisar la del actor debe coincidir con el objeto
pretensión procedente, sino que de la acción y que su finalidad debe
deberá indagarse en el texto de la estar conforme con aquella prevista
demanda cuáles fueron los motivos por la ley en cada una de las
o finalidades queridos o deseados acciones. Esta postura daba
por el actor, bien el simple explicación a los artículos 66 y 67
mantenimiento del orden jurídico, la de la Ley 67 de 1941. “No es la
protección o defensa de un interés o generalidad del ordenamiento
un hecho particular. Entonces se impugnado el elemento que
debería tener en cuenta dos determina la viabilidad del
factores: los móviles y las contencioso popular de anulación.
finalidades que la ley le asigna a Son los motivos determinantes de
cada acción. la acción y las finalidades que a ella
ha señalado la ley, los elementos
que sirven para identificarla
21
En esa providencia el consejo de Estado
a instancias del agente del Ministerio
22
público (Fiscal Vladislao Domínguez), se “En este sentido se dijo que el móvil del
revaluó la tesis hasta entonces operante, y actor guardaba concordancia con el objeto
perdió vigencia el concepto meramente de la acción y su finalidad coincidía con la
objetivo y relativo a la naturaleza del acto, establecida en la ley” VERBA IURIS
por un criterio subjetivo, pero traducido en Número 15, año XI. I semestre de 2006.
forma real y expresa a través de la “Los móviles y las finalidades una
demanda, relativo al deseo o voluntad del concepción conflictiva” Néstor Raúl
actor. Sánchez Batista.
20
jurídicamente y para calificar su que la acción se intente dentro de
procedencia. Los únicos motivos los cuatro meses (…)”23.
determinantes del contencioso
popular de anulación son los de Como consecuencia se aclaró que
tutelar el orden jurídico y la al acto administrativo de carácter
legalidad abstracta contenida en particular sólo puede ser
esos estatutos superiores, y que sus demandado por cualquier persona,
finalidades son las de someter la con petición de simple nulidad y en
administración pública al imperio del interés de conservar la integridad
derecho objetivo. del ordenamiento jurídico, si con la
nulidad no se produce el
La Ley 67 de 1941, en sus artículos restablecimiento automático del
66 y 67, expresa que las finalidades derecho. En caso afirmativo la
del actor deben estar claramente en acción sólo la tiene el titular del
en consonancia con los motivos y mismo, cumpliendo las condiciones
finalidades que las normas legales legales, en particular las de actuar
asignan a la acción. Cuando el dentro del término de caducidad de
recurso se dirige contra actos la plena jurisdicción.
particulares, la doctrina de los
Móviles y Finalidades opera en dos Ahora bien, en principio, la
formas: “si la declaratoria de naturaleza del acto administrativo es
nulidad solicitada no conlleva el lo que define el tipo de acción que
restablecimiento del derecho debe ejercerse. Por ejemplo, si se
subjetivo, el contencioso popular trata de un acto administrativo de
puede ejercitarse inclusive por el contenido particular y concreto, la
titular de ese derecho; pero si la acción apropiada sería la de nulidad
sentencia favorable a las y restablecimiento del derecho. Sin
pretensiones del actor determina el embargo, en el entendido de la
restablecimiento automático de la Teoría de los Móviles y las
situación jurídica individual afectada Finalidades, se ha considerado que
por la decisión enjuiciada, el recurso
objetivo no será admisible, salvo 23
Colombia. Congreso de la república. Ley
67 de 1941. Sobre organización de la
jurisdicción Contencioso-administrativa.
Artículos 66 y 67
21
la acción de simple nulidad también luego, que, en ese caso, la
procede excepcionalmente contra sentencia solamente producirá el
los actos particulares y concretos en efecto buscado por el actor y
los casos en que “la situación de querido por la acción, esto es, la
carácter individual a que se refiere restauración del orden jurídico en
el acto, comporte un especial abstracto y nunca podrá producir el
interés, un interés para la restablecimiento del derecho
comunidad de tal naturaleza e subjetivo que se hubiera afectado.
importancia, que vaya aparejado La restauración del orden jurídico en
con el afán de legalidad, en especial abstracto puede implicar el
cuando se encuentre de por medio restablecimiento de derechos
un interés colectivo o comunitario, vinculados directamente al interés
de alcance y contenido nacional, público y no de derechos vinculados
con incidencia trascendental en la a la esfera patrimonial de quien no
economía nacional y de innegable e demandó en la acción pertinente y
incuestionable proyección sobre el de manera oportuna. Si el
desarrollo y bienestar social y restablecimiento de derechos
económico de gran número de subjetivos fuere automático, por el
colombianos. Se permite demandar solo efecto de la nulidad, la acción
en acción de simple nulidad los de simple nulidad no procede, a
actos administrativos de contenido menos que se hubiere interpuesto a
particular cuando representen un tiempo para tramitarse como acción
interés superior y significativo para de nulidad y restablecimiento del
la comunidad en general, porque derecho.”24
amenacen el orden público, social o
económico del país. 3.3 Derecho comparado.

“Es decir, en esos casos, la acción En España la Ley 27 de diciembre

de nulidad contra actos de 1956 precisó la existencia de dos
administrativos particulares se mira clases de pretensiones
apropiada para preservar
exclusivamente la legalidad y la 24
Colombia. Consejo de Estado. Sala de lo
integridad del orden jurídico. Desde Contencioso Administrativo, Sección
cuarta. Hugo Fernando Bastidas Bárcenas
Presidente de la Sección. 2011.
22
administrativas la primera es la Dentro de las pretensiones se
declaración de nulidad de un acto y encuentran la posibilidad de
la segunda es la solicitud de demandar la anulación de una
reconocimiento de la situación decisión administrativa, solicitar el
jurídica individualizada donde se restablecimiento de derechos y
busca el reconocimiento de una condenar al ente administrativo por
situación particular y la adopción de su actuación.
medidas para hacer efectivo el
restablecimiento. En cuanto a Alemania vale decir
que su derecho administrativo está
Pueden hacer uso de estos configurado con base a la teoría de
recursos todas las personas los derechos subjetivos, existen dos
naturales o jurídicas que posean un recursos tendientes a analizar la
derecho o interés legítimo el cual ha legalidad de los actos
sido lesionado con la actuación de administrativos. Estos son el
la administración. Anteriormente se recurso de anulación y el recurso de
decía que solo podían demandar carencia, el primero tiene como
quienes tuvieran un derecho finalidad anular el acto
subjetivo y que debía estar probado administrativo, la acción de carencia
dentro del proceso, “hoy se ha es utilizada cuando la
ampliado el derecho a todas las administración se ha rehusado a
personas que tengan o no un tomar una decisión.
interés directo, sino un interés
legítimo en la contestación de actos Son titulares de los recursos de
administrativos. Lo importante es el nulidad en Alemania las personas
interés que tenga el ciudadano y no lesionadas por sus derechos con la
la calidad del acto particular o emisión de un acto, “es decir que
general.“25 recaen solo sobre decisiones que
alteran situaciones particulares pero
existe la posibilidad de que terceros
25
BAUTISTA B. Diana Margarita. Límites
del ejercicio de las acciones de nulidad y que hayan sufrido daños con dichos
restablecimiento del derecho . análisis
jurisprudencisal y doctrinal y de derecho actos exijan la anulación para evitar
comparado. Universidad industrial de o dar fin a los perjuicios que han
Santander. Bucaramanga 2009. Página
200.
23
recibido”.26 Este aspecto subjetivo fallos de la Corte Suprema se hace
debe ser planamente demostrado esta distinción. Es decir, entre
dentro del proceso en aras de acciones ejercidas sólo para
reconocer algún derecho. obtener la nulidad del acto
administrativo y acciones que
Según lo consultado en el artículo además persiguen la declaración de
nuevas restricciones a la nulidad de un derecho. Así por ejemplo, en
derecho público como proceso sentencia de fecha 28 de junio de
administrativo: una jurisprudencia 2007; "Que el análisis del recurso,
interesante, pero inconsistente de habida cuenta del contenido
Juan Carlos Ferrada. En Chile, en el complejo de la demanda planteada
ámbito de la nulidad de derecho en estos antecedentes, según se
público, la legitimación activa para dejó constancia en el basamento
demandar está dada por la octavo anteprecedente, conduce a
titularidad de un derecho subjetivo o dejar formulada una necesaria
un interés cualificado. Así, podrían distinción entre las acciones
demandar la nulidad de un acto encaminadas únicamente a
administrativo no solo aquellos que conseguir la nulidad de un acto
se vean privados de un derecho administrativo y aquéllas que miran
subjetivo por un acto ilegal, sino a la obtención de algún derecho en
aquellos cuya actuación atente favor de un particular. Las primeras
contra un interés cualificado. pueden interponerse por cualquiera
que tenga algún interés en ello,
presentan la particularidad de hacer
A pesar de que en el Derecho
desaparecer el acto administrativo
administrativo chileno no se
con efectos generales, "erga
distingue entre acciones de nulidad
omnes” y requieren de una ley
y plena jurisdicción, en este caso, el
expresa que las consagre, como
derecho a la indemnización de
ocurre con el artículo 140 de la Ley
perjuicios. Se trata de una
Nº 18.695, Orgánica Constitucional
clasificación que ha ido ganando
de Municipalidades, que instituye el
terreno en la jurisprudencia del
reclamo de ilegalidad contra las
máximo tribunal. Así en una serie de
resoluciones u omisiones ilegales
26
Ibid, página 186.
24
de los órganos municipales. En casos que se detente un derecho
cambio, las segundas presentan la subjetivo sino también un interés
característica de ser declarativas de general. De esta forma la titularidad
derechos, perteneciendo a esta de la acción para impugnar los
clase la que se ha entablado en actos administrativos es la
autos, en que la nulidad del acto existencia de un interés procesal.
administrativo se persigue con el Así mismo también estarán
propósito de obtener la declaración habilitados los ciudadanos que se
de un derecho en favor del han afectado por una regulación
demandante, la indemnización de pública que les provoque
perjuicios, en lo específico”27. eventualmente un perjuicio.

En el derecho italiano el interés 3.4 Fundamentos Jurisprudenciales

legítimo es una categoría sustancial Teoría de los Móviles y las

distinta y diferenciada del derecho Finalidades. A partir del 1959 la

subjetivo. Este interés se relaciona jurisprudencia del Consejo de

con el ámbito administrativo, con la Estado introdujo una modificación

posición que tiene un individuo referente a la procedibilidad de las

frente a la actividad desplegada por acciones de simple nulidad, y

la administración frente a ciertas nulidad y restablecimiento del

normas. derecho, al considerar, en ese

momento, que el criterio del
legislador para distinguir las
El derecho francés tiene una
acciones de nulidad y de plena
tendencia especial y habilita a los
jurisdicción era el de la
particulares para actuar frente a la
preexistencia del derecho. Así se
administración no solo en aquellos
expresó en esa oportunidad que:
“La razonabilidad de esa diferencia
27
BERMÚDEZ SOTO Jorge. Estado actual
del control de legalidad de los actos está en relación directa con los
administrativos. ¿Qué queda de la nulidad objetivos y finalidades de las dos
de derecho público? Revista de Derecho,
Vol. XXIII - Nº 1 - Julio 2010, Páginas 103- acciones, ya que la primera sólo
123. Valparaiso Chile. En
http://dx.doi.org/10.4067/S0718- tiene por mira la restauración de la
09502010000100005. Consultado el 25 de
noviembre de 2013
legalidad y del orden jurídico

25
general al obtenerse por la tutelar el orden jurídico y la
jurisdicción … la nulidad del acto legalidad abstracta contenida en
jurídico que se dice causante del esos estatutos superiores y que su
respectivo quebrantamiento, y por el finalidad es las de someter la
contrario, la segunda, más que administración pública al imperio del
volver por el imperio de la derecho objetivo.”29
normalidad legal violentada, desde
un punto de vista genérico y Se reiteró y precisó la doctrina de
altruista, lo que procura dentro del 1961, al introducir la idea de
llamado por la ley ‘restablecimiento “pretensión litigiosa”, como
del derecho’, no es cosa distinta a la elemento de distinción entre las dos
de que se declare a cargo del acciones. Se dijo en esa
Estado una indemnización no oportunidad “que las acciones de
siempre de orden moral nulidad y de plena jurisdicción se
simplemente, sino de índole distinguían en el sentido de que la
patrimonial.” 28 primera buscaba la tutela del orden
jurídico abstractamente
Posteriormente, el 10 de agosto de
considerado, sobre la base del
1961, se aborda nuevamente el
principio de jerarquía normativa, lo
tema con ponencia del magistrado
cual originaba un proceso que, en
Carlos Gustavo Arrieta Alandete,
principio, no llevaba implicado un
precisando, en aquella oportunidad,
litigio o contraposición de
que son los motivos determinantes
pretensiones; en tanto que la
de la acción y las finalidades que a
segunda, tenía por objeto la
ella ha señalado la ley, los
garantía de derechos privados,
elementos que sirven para
vulnerados por actuaciones de la
identificarla jurídicamente y para
administración, lo cual se lograba
calificar su procedencia. En efecto,
mediante el restablecimiento del
señaló que “los únicos motivos
derecho o el resarcimiento del
determinantes del contencioso
daño”. 30
popular de anulación son los de
29
Colombia. Consejo de Estado sentencia
de agosto 10 de 1961. Magistrado Ponente
28
Colombia. Consejo de Estado. Sentencia Carlos Gustavo Arrieta Alandete.
30
del 1º de diciembre 1959. Magistrado Auto de 8 de agosto de 1972, Mag. Pon.
Ponente Carlos Gustavo Arrieta Alandete Dr. Humberto Mora“... la acción de nulidad
26
En el año 1972 la Sala Plena de lo procede contra los actos
Contencioso Administrativo, con particulares y concretos en
ponencia del Magistrado Humberto determinadas situaciones, según
Mora Osejo, se reafirma en sus palabras de Daniel Suárez
argumentos y agrega otro para Hernández, en sentencia de 29 de
distinguir la “acción” de plena octubre de 1996. Expresa que “la
jurisdicción de la de nulidad simple y situación de carácter individual a
es que en esta última no existe en que se refiere el acto, comporte un
realidad un litigio ya que, el interés especial interés, un interés para la
del accionante es el mismo de la comunidad de tal naturaleza e
sociedad, esto es el importancia, que vaya aparejado
restablecimiento del orden jurídico. con el afán de legalidad, en especial
En cambio, tratándose de la cuando se encuentre de por medio
“acción” de plena jurisdicción, existe un interés colectivo o comunitario,
una verdadera pretensión litigiosa, de alcance y contenido nacional,
que fue el concepto con el que se con incidencia trascendental en la
innovó la doctrina de móviles y economía nacional y de innegable e
fines”31. incuestionable proyección sobre el
desarrollo y bienestar social y
El 29 de octubre de 1996, la Sala económico de gran número de
Plena del Consejo de Estado, colombianos.”. 32
precisó que, además de los casos
expresamente previstos en la ley, la Por su parte, la Corte Constitucional
acción de simple nulidad también mediante sentencia C- 426 de 29 de
mayo de 2002, declaró la
procede, en principio, contra todos los exequibilidad del artículo 84 del
actos administrativos, generales o
particulares, con el objeto de tutelar o Código Contencioso Administrativo
garantizar el orden jurídico…; pero si
bajo el entendido de que la acción
mediante la petición de nulidad del acto se
pretende la tutela de derechos particulares, de simple nulidad “también procede
civiles o administrativos, para
restablecerlos o precaver su violación …, contra los actos de contenido
se trata de una pretensión litigiosa, que se
promueve contra la administración y que particular y concreto”, cuando la
debe hacerse valer conforme al régimen
de la acción de plena jurisdicción
31 32
SANTOFIMIO Gamboa Jaime Orlando Colombia. Consejo de Estado.
Tratado, Tomo 3, Universidad Externado de Sentencia de 29 de octubre de 1996, M.P.
Colombia, 2004. P. 140 Daniel Suárez Hernández
27
pretensión es exclusivamente “el En consideración al pronun-
control de legalidad en abstracto”. ciamiento de constitucionalidad
condicionada citado, la Sala Plena
Por lo tanto, la Corte sostuvo que la del Consejo de Estado, en
procedencia de la acción de simple sentencia de 4 de marzo de 2003,
nulidad, y la de nulidad y M.P. Manuel Santiago Urrueta
restablecimiento del derecho, no Ayola, reiteró que la teoría de los
está determinada por “el contenido motivos y finalidades permite
del acto administrativo demandado”, mediante el ejercicio de la acción de
ni por los “efectos que de éstos se simple nulidad el estudio de la
puedan derivar”, sino por “la legalidad de actos administrativos
naturaleza de la pretensión” que se de carácter particular, “únicamente
formule, pues: “La promoción o en los casos previstos en la ley”, y
iniciación del proceso, su desarrollo cuando el acto administrativo
e instrucción y la posterior decisión, acusado comporte “un especial
encuentran como referente válido la interés para la comunidad de tal
declaración de voluntad del naturaleza e importancia, que vaya
demandante o lo que éste pida que aparejado con el afán de legalidad”,
se proteja, sin que tenga por qué en especial cuando: “se encuentre
incidir en la actuación la condición de por medio un interés colectivo o
del acto violador o sus efectos más comunitario, de alcance y contenido
próximos.”33 nacional, con incidencia
Así las cosas, concluyó la Corte, si trascendental en la economía
la pretensión procesal del nacional y de innegable e
administrado al acudir a la incuestionable proyección sobre el
jurisdicción era la de sólo impugnar desarrollo y bienestar social y
la legalidad del acto administrativo, económico de gran número de
no existía razón para desconocer el colombianos.”34
interés por el orden jurídico y
privarlo del acceso a la En mayo de 2008, el Consejo de
administración de justicia. Estado precisó que “De conformidad

33 34
Colombia. Corte Constitucional. Colombia. Consejo de Estado. sentencia
sentencia C- 426 de 29 de mayo de 2002. de 4 de marzo de 2003. M.P. Manuel
Magistrado Ponente Rodrigo Escobar Gil. Santiago Urrueta Ayola
28
con la Teoría de los Motivos y nulidad, para la Sección Tercera se
Finalidades, “no es la naturaleza del puede invocar esta acción contra
acto que se demanda el que cualquier acto particular y concreto
determina el tipo de acción incoada” que tenga trascendencia social, sin
sino los objetivos y las perjuicio de que los mismos no se
consecuencias que de ella se encuentren referenciados por la ley
derivan, las que finalmente como susceptibles de impugnación
estructuran la clase de acción por vía de la nulidad simple.
propuesta. “La acción objetiva de
nulidad tiene como finalidad única la La Sección Primera, en la sentencia
de tutelar el orden jurídico y la de 28 de agosto de 1992, reitera “La
legalidad abstracta y la subjetiva de acción de nulidad procede contra
nulidad y restablecimiento, adicional los actos generales y aquellos actos
a lo anterior, el restablecimiento del particulares que la ley señala, y
derecho y la reparación del daño.”35 señale en el futuro, expresamente,
si tienen como motivos
3.5 Aplicación de la teoría en la determinantes la tutela del orden
realidad jurídico- administrativa jurídico y la legalidad abstracta
actual. Frente a la teoría de los sobre la base del principio de la
Móviles y Finalidades, han surgido jerarquía normativa y si persiguen
controversias y disímiles posiciones, como finalidad someter a las
la diferencia entre las dos secciones entidades públicas y a las personas
radica en que, mientras para la privadas que desempeñen
Sección Primera el legislador ha funciones administrativas al imperio
tenido el acierto de identificar los del derecho objetivo…”
actos particulares y concretos con
importancia social que pueden ser La Corte Constitucional en
objeto de la acción de simple sentencia C-426/2002, concluye que
la acción de nulidad también
35
Colombia. Consejo de Estado. Sección procede contra los actos de
Primera sentencia de 22 de mayo de 2008.
Consejero ponente: Marco Antonio Velilla contenido particular y concreto,
Moreno. Radicación número: 11001-03-24-
000-2008-00098-00. Bogotá, D.C., 22 de cuando la pretensión es
mayo de 2008

29
exclusivamente el control de la importancia jurídica que revisten
legalidad en abstracto del acto. “para la comunidad en general o
cuando, por ejemplo, los mismos
El primero de noviembre de 2012 el afectan la economía nacional”.
Consejo de Estado, Sala de lo
Contencioso Administrativo, Sección El nuevo Código determina que el
Primera, aclara el tema y toma medio de control de nulidad, podrá
partido en aras de generar ser incoado “excepcionalmente”
seguridad jurídica al respecto. La contra actos administrativos de
consejera ponente María Elizabeth contendido particular, siempre que
García González expresa que “(…) a “no se persiga” o genere el
la luz de la jurisprudencia, los actos restablecimiento automático de un
administrativos de contenido derecho subjetivo para el
particular tienen la virtud de ser demandante”, caso en el cual, la
ejecutorios, de manera que en demanda deberá tramitarse
principio, no pueden ser “conforme a lo dispuesto para el
impugnados por cualquier persona medio de control de nulidad y
por vía de la acción de simple restablecimiento del derecho”
nulidad sino por el directamente respetando el término de
afectado, mediante la acción de caducidad.37
nulidad y restablecimiento del
derecho. Lo contrario atenta contra Con la expedición del nuevo Código
el principio de la seguridad Administrativo quedó superado el
jurídica.”36 tema de la siguiente forma: se
entiende que el artículo 137 del
Señala que, excepcionalmente dicho código, Ley 1437 de 2011,
procede la acción de nulidad contra regula la procedencia del medio de
actos administrativos de contenido control de NULIDAD, el cual puede
particular, en virtud de la ejercitarse para solicitar la nulidad
de los actos administrativos de
36
Colombia. Consejo de Estado. Sala de lo
37
Contencioso Administrativo. Sección CONSEJO DE ESTADO. En:
Primera. Expediente núm. 2012-00551-01. http://consejodeestado.gov.co/publicacione
Consejera ponente: doctora María s/Libro%20InstitucionesDerAdm/10MOVILE
Elizabeth García González. 1 de noviembre S.pdf. consultado el 22 de septiembre de
de 2012. 2013.
30
contenido general cuando hayan tramitar conforme a las reglas del
sido proferidos con infracción de las artículo siguiente”. Queda así
normas en que deberían fundarse, o superada la discusión sobre la
sin competencia, en forma irregular teoría de los Móviles y Finalidades,
o con desconocimiento del derecho ofreciendo de alguna manera
de audiencia y defensa, entre otras certeza jurídica y unificando los
causales que contempla el mismo criterios opuestos ya existentes.
canon.
El artículo 138 del Código de
Excepcionalmente puede invocarse Procedimiento Administrativo y de lo
dicho medio de control para Contencioso Administrativo-Ley
perseguir la nulidad de los actos 1437 de 2011, legitima a la persona
administrativos de contenido que se crea lesionada en un
particular en los eventos que derecho amparado en una norma
enumera la normativa a la que se jurídica, para solicitar la nulidad de
hace referencia: “(…) 1. Cuando con los actos administrativos por las
la demanda no se persiga o de la mismas causales contempladas en
sentencia de nulidad que se el artículo 137 y el consecuente
produjere no se genere el restablecimiento del derecho,
restablecimiento automático de un siempre y cuando la demanda sea
derecho subjetivo a favor del presentada dentro del término de
demandante o de un tercero. 2. cuatro (4) meses, contados a partir
Cuando se trate de recuperar del día siguiente al de la
bienes de uso público. 3. Cuando comunicación, notificación,
los efectos nocivos del acto ejecución o publicación, según el
administrativo afecten en matera caso.
grave el orden público, político,
económico, social o ecológico. 4.
Cuando la ley lo consagre
expresamente. Parágrafo.- Si de la
demanda se desprendiere que se
persigue el restablecimiento
automático de un derecho, se

31
 CONCLUSIONES particular y concreto, por lo que no
procede contra todos ellos como
La teoría de móviles y finalidades
venia sucediendo. Es decir, que a
de acciones contenciosas de
partir de la nueva ley existen actos
nulidad y de restablecimiento del
administrativos particulares no
derecho ha tenido construcciones
demandables en nulidad por
jurisprudenciales, esto puede
expresa disposición legal.
implicar para quienes acuden a la
justicia administrativa, en aras de Pese a ello, consideramos que la
resolver su controversias, un grave teoría de los móviles y de las
problema de inseguridad jurídica. finalidades se halla plenamente
vigente y se encuentra superada
con lo estipulado en el Código de
La reforma de la Ley 1437 de 2011
Procedimiento Administrativo y de
o Código de Procedimiento
los Contencioso Administrativo.
Administrativo y de los Contencioso
Administrativo establece que la
nulidad como medio de control BIBLIOGRAFÍA
judicial contra actos administrativos 1. AZULA CAMACHO Jaime,
Teoría General del Proceso,
procede contra los de carácter
9ª edición. Bogotá. Temis
general, y excepcionalmente contra 2008.
ciertos y determinados actos de 2. BERROCAL, Enrique, Manual
carácter particular, visto así la del Acto Administrativo,
reforma consiste en que mientras el Séptima Edición, Librería del
artículo 84 del Código anterior Profesional, Bogotá D.C.,
permitía que toda persona podía 2001.
demandar , por sí, o por medio de 3. BETANCURT JARAMILLO
representante que se declare la Carlos. Derecho Procesal
nulidad de los actos administrativos, Administrativo, Señal Editora,
sin distinción alguna respecto de su Sexta Edición, 2002.
generalidad o particularidad, el
artículo 147 de la nueva ley 4. BOCANEGRA, Raúl,
condiciona la demanda a ciertos Lecciones sobre el acto
actos administrativos de carácter administrativo, primera

32
 edición, Editorial, Civitas, administrativa. Se encuentra
Madrid-España, 2002. el diario oficial número 24853.

5. CHÁVEZ MARÍN Ramón 9. Colombia. Consejo de Estado.

Augusto, Teoría de motivos y Sentencia del 1º de diciembre
finalidades: estado actual y 1959. Magistrado Ponente
controversia para su Carlos Gustavo Arrieta
aplicación. Publicado en el Alandete.
texto Tema de derechos
10. Colombia. Consejo de Estado.
Administrativos
Sala de lo Contencioso
Contemporáneos a cargo de
Administrativo Sentencia del
Vidal Perdomo Jaime, Díaz
10 de agosto de 1961
Pinilla Vivian y Rodríguez
ponencia del Doctor Carlos
Gloria Amparo. Bogotá.
Gustavo Arrieta.
Colombia. Editorial
Universidad Santo Tomás 11. Colombia. Consejo de Estado.
Segunda edición, 2008. Auto de 8 de agosto de 1972,
Mag. Pon. Dr. Humberto Mora
6. Constitución Política
Colombia 1991. Editorial 12. Colombia. Consejo de Estado.
Temis. Bogotá 2012. Sentencia de 29 de octubre
de 1996, M.P. Daniel Suárez
7. Colombia. Congreso de la
Hernández.
República. Ley 88 de 1910.
Por la cual se asigna a las 13. Colombia. Consejo de Estado.
Asambleas Departamentales sentencia de 4 de marzo de
la capacidad de optar para 2003. M.P. Manuel Santiago
ejercer el monopolio de la Urrueta Ayola.
producción y veta de licores.
14. Colombia. Consejo de Estado
8. Colombia. Congreso de la sentencia de 22 de mayo de
República. Ley 167 de 1941, 2008
sobre organización de la
jurisdicción Contencioso- 15. Colombia. Consejo de Estado,
Sala de lo Contencioso

33
 Administrativo, Sección 21. MORA OSEJO Humberto,
Primera, 20 de octubre de Acciones Contencioso
2011. Administrativa, comentarios
al Código Contencioso
16. Colombia. Consejo de Estado.
Administrativo, Biblioteca de
Sala de lo Contencioso
la Cámara de Comercio de
Administrativo, Sección
Bogotá,1.986.
cuarta. Hugo Fernando
Bastidas Bárcenas Presidente 22. PAREJA H. Carlos, Derecho
de la Sección. 2011 Administrativo Teórico y
Práctico, Tomos 1 y 2,
17. Colombia. Consejo de Estado.
Editorial Andes, Bogotá,
Sala de lo Contencioso
1.940.
Administrativo. Sección
Primera. Expediente núm. 23. PENAGOS VARGAS
2012-00551-01. Consejera Gustavo, Nulidades y
ponente: doctora María Acciones del Acto
Elizabeth García González. 1 Administrativo, Ediciones
de noviembre de 2012 Doctrina y Ley, Bogotá, 1996.

18. Colombia. Corte 24. RESTREPO Juan Camilo-

Constitucional. Sentencia C- MARTÍNEZ Néstor Humberto,
426 de 29 de mayo de 2002. Debate Jurisprudencial por la
Magistrado Ponente Rodrigo Acción de Nulidad, Ámbito
Escobar Gil. jurídico No.8, del 4 al 17 de
agosto de 2003.
19. DROMI Roberto, Derecho
Administrativo, Editorial 25. RODRÍGUEZ RODRÍGUEZ,
Ciudad Argentina, 1998. Libardo, Derecho
administrativo, General y
20. DUPUIS, Georges, L´Acte
Colombiano, Décima. Edición,
Administratif Unilateral,
Editorial Temis, Bogotá, 2001.
Recherches, Université de
26. SANTOFIMIO GAMBOA,
Paris Troisiéme tirage, 1976.
Jaime Orlando, Tratado de
Derecho Administrativo, Tomo

34
 3, Universidad Externado de
Colombia, 2004. 28. VÉLEZ GARCÍA Jorge, los
dos sistemas del Derecho
27. SAYAGUÉS LASO, Enrique,
Administrativo. Bogotá.
Tratado de Derecho
Colombia. Institución Sergio
Administrativo, Montevideo,
Arboleda 1994.
Editorial Barreiro, 2ª ed.,
1963.

http://consejodeestado
CIBERGRAFÍA
.gov.co/publicaciones/Libro20Institu
cionesDerAdm/10MOVILES.pdf.Con
sultado en septiembre de 2013.

BERMÚDEZ SOTO Jorge. Estado

actual del control de legalidad de los
actos administrativos. ¿Qué queda
de la nulidad de derecho público?
Revista de Derecho, Vol. XXIII - Nº
1 - Julio 2010, Páginas 103-123.
Valparaiso Chile. En
http://dx.doi.org/10.4067/S0718-
09502010000100005. Consultado el
25 de noviembre de 2013
.

,
35
36