Concepto

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2.3. Oficina de Bonos Pensionales
Doctores:
JENNY AGUIRRE SANDOVAL
Vicepresidente de Operaciones y Proyectos Radicado: 2-2019-004879
ASOFONDOS Bogotá D.C., 15 de febrero de 2019 16:10
Calle 72 No. 8 -24 Oficina 901
H3GG 9+IU a7Ek q3M/ 5UOQ QXtw LpA=
Bogotá
ADRIANA GOMEZ ROMERO

Coordinadora Gestión de Prestaciones
OLD MUTUAL PENSIONES Y CESANTIAS S.A
Avenida 19 No. 109 A 30
Bogotá
NATALIA MARIA TANGARIFE

Jefe Departamento de Bonos Pensionales
PROTECCION S.A
Calle 49 No.63 -100
Medellín – Antioquia
MARIA STELLA MANTILLA PARADA

Coordinador de Bonos Pensionales
AFP COLFONDOS S.A. Calle 67 No. 7 – 94 Piso 15
Bogotá
DARIO BARBOSA VELEZ

Coordinador de Bonos Pensionales
AFP PORVENIR S.A
Carrera 13 No.27 – 00
Bogotá Radicado entrada
No. Expediente 5034/2019/OFI
Asunto: Asunto: Declaratoria Nulidad Instructivo No. 4 del 30 de diciembre de 2002 de la

Oficina de Bonos Pensionales
Respetados Doctores:
Por medio de la presente nos permitimos dar a conocer la posición del Ministerio de Hacienda y
Crédito Público en relación con la sentencia del Consejo de Estado del 26 de julio de 2018 por
medio de la cual se declaró la nulidad del instructivo No. 4 del 30 de diciembre de 2002, así:
Ministerio de Hacienda y Crédito Público

Código Postal 111711
PBX: (571) 381 1700
Atención al ciudadano (571) 6021270 - Línea Nacional: 01 8000 910071
atencioncliente@minhacienda.gov.co
Carrera 8 No. 6C- 38 Bogotá D.C.
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Continuación oficio Página 2 de 8

o
Nulidad Instructivo N . 4 del 30 de diciembre de 2002 de la Oficina de Bonos Pensionales
El Consejo de Estado mediante fallo del 26 de julio de 2018, declaró la nulidad del instructivo No.
4 del 30 de diciembre de 2002 sobre “los soportes que deben mantener las administradoras de
fondos de pensiones y enviar copia a la OBP, para la emisión, negociación y/o pago de bonos
pensionales, liquidados con un salario base que supera la máxima categoría del ISS (51).”
El Alto Tribunal de la jurisdicción administrativa después de analizar el contenido del instructivo

No. 4 y su naturaleza jurídica, así como la facultad para pronunciarse frente a la legalidad de este
tipo de acto administrativo, pasa a estudiar el marco normativo y jurisprudencial sobre los Bonos
Pensionales Tipo A, así como las obligaciones de cotización y reporte de información frente al
Sistema de Seguridad Social; para terminar examinando el alcance de las competencias
atribuidas a la Oficina de Bonos Pensionales del Ministerio de Hacienda y Crédito Público.
Realizado dicho análisis jurídico, el Consejo de Estado concluye que “el instructivo 4 de 30 de
diciembre de 2002, expedido por la oficina de bonos pensionales del Ministerio de Hacienda y
Crédito Público es nulo, no solo en los apartes indicados por el demandante, sino en su integridad,
en uso de su facultad oficiosa del juez respecto del control de legalidad del acto administrativo
objeto de censura, porque: (i) las normas con base en las cuales se expidió se declararon
inconstitucionales o fueron objeto de anulación, modificadas o derogadas, razón por la que ha
perdido su fuerza ejecutoria frente a los asuntos que aquellas normas regulaban; (ii) la OBP
excedió sus facultades al imponer requisitos adicionales, que no estaban contemplados en el
artículo 117 de la ley 100 de 1993 ni eran indispensables, al exigir soportes y documentos que
no eran requeridos, como quiera que reguló asuntos por fuera de los parámetros establecidos en
la ley; (iii) las sanciones a que se hace referencia en el instructivo censurado no tienen
fundamento legal, por cuanto las únicas vigentes al momento de la expedición del acto
demandado, son las contenidas en el reglamento de sanciones, cobranzas y procedimientos del
Instituto de Seguros Sociales; y (iv) tampoco tiene justificación legal, la no emisión del bono
pensional, como lo indica el instructivo censurado, por cuanto según el artículo 14 del Decreto
1474 de 1997 se puede expedir de manera provisional y hay un término adicional de un mes para
su emisión definitiva, cuando se necesiten adelantar trámites adicionales, el cual inclusive se
puede reajustada (sic) en cualquier momento.”1
1Consejo de Estado. Sección Segunda. Radicación número: 11001-3-25-000-2011-00290-00(1087-11). Consejero

ponente: CARMELO PERDOMO CUETER

PBX: (571) 381 1700
Efecto en el tiempo de los fallos de nulidad
En relación con la decisión adoptada por el honorable Consejo de Estado, coincidimos con la
postura expresada por la Subdirección Jurídica de este Ministerio, al indicar que la Sentencia
proferida no conlleva efectos retroactivos y por lo tanto solo tiene efectos para las situaciones
jurídicas posteriores al fallo, lo anterior, pues tal y como ha sido precisado por la jurisprudencia
del mismo Consejo de Estado las sentencias de nulidad de una determinada disposición
reglamentaria, de forma general tienen efectos ex nunc, sin perjuicio de la posibilidad que le asiste
al juez de modular los efectos de su fallo y otorgarle un carácter distinto, al respecto, ha indicado
la Sección Segunda:
“El latinazgo «ex nunc», significa «en adelante» o «desde ahora»; por ejemplo, la
rescisión de un contrato se efectúa a partir de que se pronuncia, la inexequibilidad de una
ley o la nulidad de un acto administrativo, a partir de que se declara. Los efectos hacia el
futuro o «ex nunc» de la declaratoria judicial de nulidad de un acto administrativo,
encuentran un sólido respaldo en la realización de valores y principios universales del
derecho como los de la separación de poderes, la cosa juzgada, la seguridad jurídica2, la
2 “La seguridad jurídica es un principio central en los ordenamientos jurídicos occidentales. La Corte ha señalado que
este principio ostenta rango constitucional y lo ha derivado del preámbulo de la Constitución y de los artículos 1, 2, 4,
5 y 6 de la Carta // La seguridad jurídica es un principio que atraviesa la estructura del Estado de Derecho y abarca
varias dimensiones. En términos generales supone una garantía de certeza. Esta garantía acompaña otros principios
y derechos en el ordenamiento. La seguridad jurídica no es un principio que pueda esgrimirse autónomamente, sino
que se predica de algo. Así, la seguridad jurídica no puede invocarse de manera autónoma para desconocer la jerarquía
normativa, en particular frente a la garantía de la efectividad de los derechos constitucionales y humanos de las
personas // En materia de competencias, la seguridad jurídica opera en una doble dimensión. De una parte, estabiliza
(sin lo cual no existe certeza) las competencias de la administración, el legislador o los jueces, de manera que los
ciudadanos no se vean sorprendidos por cambios de competencia. Por otra parte, otorga certeza sobre el momento en
el cual ocurrirá la solución del asunto sometido a consideración del Estado”. De forma tal que “(…) Ello apareja,
además, la certeza de que cambios normativos que ocurran con posterioridad a dicho término no afectará sus
pretensiones. En otras palabras, que existe seguridad sobre las normas que regulan el conflicto jurídico o la situación
jurídica respecto de la cual se solicita la decisión. Ello se resuelve en el principio según el cual las relaciones jurídicas
se rigen por las normas vigentes al momento de configurarse dicha relación”. Corte Constitucional. Sentencia C-250
de 2012. Magistrado Ponente: HUMBERTO ANTONIO SIERRA PORTO

PBX: (571) 381 1700
buena fe , el respeto por las situaciones jurídicas consolidadas y la confianza legítima5,

3 4
ello en atención a que hasta el momento de declararse la nulidad, el acto

administrativo anulado gozaba de presunción de legalidad y por lo tanto, es legítimo
asumir que los ciudadanos orientaron su comportamiento confiados en su validez.
Así mismo, al amparo de la hipótesis «ex nunc», es decir, la que estima hacia futuro el
alcance de las sentencias de nulidad, la jurisprudencia de esta Corporación ha tenido en
cuenta como sustento para decantarse por dicha postura, consideraciones relacionadas
con i) las consecuencias que la decisión judicial pueda tener en los diferentes ámbitos de
la vida nacional o local, como por ejemplo, la estabilidad institucional y económica; ii) la
naturaleza y contenido del acto administrativo anulado; iii) la razón, vicio o causal por el
cual fue anulado; iv) la existencia comprobada de situaciones jurídicas consolidadas, etc.
Anota la Sala adicionalmente, que como soporte de la hipótesis «ex nunc», en algunos
momentos la jurisprudencia de esta Corporación ha justificado el conferir alcances hacia
adelante a las sentencias de nulidad bajo la consideración de que el control de legalidad
de los actos administrativos, en especial de los de carácter general, se asemeja al examen
de constitucionalidad de las leyes, a partir de lo cual se ha concluido, según esta variante
de la regla «ex nunc», que al igual que las sentencias que declaran la inexequibilidad de
una ley, las que declaran la nulidad de un acto administrativo también debe tener efectos
pro futuro.” 6 (notas al pie no incluidas en la Sentencia)
3
“La jurisprudencia constitucional ha definido el principio de buena fe como aquel que exige a los particulares y a las
autoridades públicas ajustar sus comportamientos a una conducta honesta, leal y conforme con las actuaciones que
podrían esperarse de una “persona correcta (vir bonus)”. Así la buena fe presupone la existencia de relaciones
reciprocas con trascendencia jurídica, y se refiere a la “confianza, seguridad y credibilidad que otorga la palabra dada”
“(…) La Corte Constitucional ha considerado que en tanto la buena fe ha pasado de ser un principio general de derecho
para transformarse en un postulado constitucional, su aplicación y proyección ha adquirido nuevas implicaciones, en
cuanto a su función integradora del ordenamiento y reguladora de las relaciones entre los particulares y entre estos y
el Estado, y en tanto postulado constitucional, irradia las relaciones jurídicas entre particulares, y por ello la ley también
pueda establecer, en casos específicos, esta presunción en las relaciones que entre ellos se desarrollen.” Corte
Constitucional. Sentencia C-1194 de 2008. Magistrado Ponente: RODRIGO ESCOBAR GIL
4 De conformidad con la jurisprudencia el respeto a las situaciones jurídicas consolidadas deriva de “el principio según
el cual los hechos y actos deben regirse por la ley vigente al momento de su ocurrencia. Por donde, lógicamente, las
situaciones jurídicas consolidadas bajo el imperio de una ley se tornan intangibles frente a las mutaciones que el hacer
legislativo va configurando permanentemente, con la subsiguiente abarcadura legal de los nuevos hechos y
situaciones.” Corte Constitucional. Sentencia C-763 de 2002. Magistrado Ponente: JAIME ARAUJO RENTERÍA
5 Al respecto se ha indicado: “Cuando la confianza legítima en que un procedimiento administrativo será adelantado y
culminado de conformidad con las reglas que lo rigen es vulnerada, se presenta una violación del debido proceso en
la medida en que este derecho comprende la garantía de que las decisiones adoptadas por la administración lo serán
de tal manera que se respeten las reglas de juego establecidas en el marco legal así como las expectativas que la
propia administración en virtud de sus actos generó en un particular que obra de buena fe.” Corte Constitucional.
Sentencia T-730 de 2002. Magistrado Ponente: MANUEL JOSE CEPEDA ESPINOSA
6 Consejo de Estado. Sección Segunda. Radicación numero: 11001-03-25-000-2013-01087-00(2512-13). Consejera
ponente: SANDRA LISSET IBARRA VÉLEZ

PBX: (571) 381 1700
En este sentido, en nuestro criterio la nulidad del instructivo 4 de 2002, únicamente tiene efectos
para las situaciones jurídicas generadas a partir del 22 de septiembre de 2018 como fecha de
ejecutoria de la Sentencia proferida7, y por ende el fallo no debe generar ninguna afectación sobre
las situaciones jurídicas consolidadas con anterioridad.
Salario Base liquidación Bonos Pensionales Tipo A

Hechas las consideraciones anteriores y teniendo en cuenta el recuento histórico de la
normatividad y jurisprudencia sobre el salario base para la liquidación de los Bonos Pensionales
Tipo A que fue remitida por su Oficina mediante el Rad. 3-2018-019501, y en el que se hace
referencia al artículo 117 de la Ley 100 de 1993, el artículo 5 Decreto Ley 1299 de 1994 y a la
Sentencia C- 734 de 2005 que lo declaró inexequible, el artículo 28 del Decreto 1748 de 1995
(algunos apartes declarados nulos y otros modificados mediante los Decretos 1474 de 1997, 1513
de 1998 y 3798 de 2003) , el Decreto 3366 de 2007, el Instructivo No. 4 de 2002 (declarado nulo)
y la reiterada jurisprudencia de la Corte Suprema de Justicia en la materia8, a continuación, nos
permitimos dar respuesta concreta a las preguntas formuladas, en el mismo orden en que fueron
presentadas, así:
 “Se indique cual sería en lo sucesivo el salario base a tener en cuenta para la liquidación
de los bonos pensionales de los afiliados al RAIS que manifiestan haber devengado un
salario superior al máximo asegurable de la tabla de categorías del ISS ($665.070.oo),
habida cuenta de los pronunciamientos concordantes tanto del Consejo de Estado como
de la Sala de Casación Laboral de la Honorable Corte Suprema de Justicia, máximos
órganos de las jurisdicciones contencioso administrativa y ordinaria, respectivamente.”
Al respecto sea lo primero indicar que consideramos que el fallo de nulidad del instructivo 4 de
2002, no modifica las normas existentes sobre el salario base, sino que únicamente afecta los
soportes que eran requeridos para su comprobación.
En esta medida y teniendo en cuenta lo establecido por la Corte Constitucional en reiteradas

sentencias9, y por el mismo Consejo de Estado en el fallo del pasado 26 de julio de 2018, y de
7 El fallo fue notificado por Estado el 07 de septiembre de 2018.

8
Al respecto, vale la pena indicar que si bien la Corte Suprema de Justicia, ha ordenado la liquidación de bonos
pensionales de personas trasladadas al RAIS antes del 14 de julio de 2005, tomando el salario máximo de $665.070.oo
aduciendo la aplicación directa del artículo 117 de la Ley 100 de 1993, tal y como se expone más adelante, el artículo
2.2.16.2.3.3. del Decreto 1833 de 2016 es una disposición vigente que goza de presunción de legalidad y por ende
debe ser aplicado por el operador.
9 Al respecto, ver entre otras la sentencia T–467 de 2007 “Por lo tanto, el derecho al bono pensional se adquiere desde
el mismo momento del traslado al régimen de ahorro individual, y la liquidación y emisión deberá realizarse conforme
con la normatividad aplicable en ese momento.

PBX: (571) 381 1700
conformidad con lo establecido en el artículo 2.2.16.2.3.3 del Decreto 1833 de 2016 (art. 1
Decreto 3366 de 2007); para la determinación del salario base a emplear en la liquidación del
bono pensional deben aplicarse las normas vigentes a la fecha de traslado al Régimen de Ahorro
Individual con Solidaridad, teniendo en cuenta la consolidación de situaciones jurídicas
particulares durante el tiempo en el que se encontraron vigentes las diferentes normas que
fundamentaban el instructivo, así:
“Sin embargo, la Sala precisa que resulta viable el estudio de legalidad del instructivo
demandado, en tanto con la declaratoria de inexequibilidad y nulidad de las normas que
le sirvieron de fundamento, no se compromete la validez de los efectos surtidos en el
tiempo en que estuvo vigente, durante el cual se pudieron consolidar situaciones jurídicas
particulares que pueden verse afectadas si la disposición está viciada de nulidad,
conforme lo ha precisado la jurisprudencia de esta Corporación68 y de la Corte
Constitucional”10
Interpretación que se encuentra en armonía con lo dispuesto por el artículo 2.2.16.2.3.3 del
Decreto 1833 de 2016, que establece:
“ARTÍCULO 2.2.16.2.3.3. SALARIO BASE DE LIQUIDACIÓN PARA LA PENSIÓN DE

VEJEZ DE REFERENCIA DE PERSONAS QUE ESTABAN COTIZANDO A ALGUNA
CAJA, FONDO O ENTIDAD A FECHA BASE. De conformidad con los criterios señalados
por la Corte Constitucional en relación con la Sentencia C-734 de 2005, en el caso de las
personas que se trasladaron al régimen de ahorro individual con solidaridad con
anterioridad al 14 de julio de 2005, y que a fecha base se encontraban cotizando a alguna
caja, fondo o entidad, los bonos pensionales Tipo A modalidad 2 se liquidarán y emitirán
tomando como salario base el salario devengado con base en normas vigentes al 30 de
junio de 1992, reportado a la respectiva entidad en la misma fecha, o el último salario o
ingreso reportado antes de dicha fecha, si para la misma no se encontraba cotizando.
En el caso de las personas que se trasladaron al régimen de ahorro individual con

solidaridad con posterioridad al 14 de julio de 2005 se tomará el salario cotizado a la
respectiva caja, fondo o entidad.”
De lo anterior se deduce que no es posible aplicar de manera retroactiva la Sentencia C-734 de 2005 y que las personas
que tenían derecho a la emisión del bono conforme a las reglas vigentes al momento de su traslado de un sistema a
otro, no han perdido ese derecho.”
10 Consejo de Estado. Sección Segunda. Radicación número: 11001-3-25-000-2011-00290-00(1087-11). Consejero
ponente: CARMELO PERDOMO CUETER

PBX: (571) 381 1700
En concordancia con lo anterior, y en atención a la nulidad del instructivo 4 de 2002, es necesario

precisar dos eventos diferentes para aquellos afiliados que por haberse trasladado con
anterioridad al 14 de julio de 2005, debe liquidárseles el bono pensional, independientemente del
estado en que se encuentre, empleando el salario devengado y reportado11:
 Para aquellos afiliados que hubiesen acreditado ante la OBP12 el salario

devengado y reportado con ANTERIORIDAD al 22 de septiembre de 2018,
deberán valerse los soportes documentales establecidos en el instructivo No. 4 de

2002.
 Para aquellos afiliados que a 22 de septiembre de 2018 no hubiesen acreditado
ante la OBP adecuadamente el salario devengado y reportado, este únicamente
podrá acreditarse mediante el salario que certifique la Administradora Colombiana
de Pensiones COLPENSIONES a través del archivo laboral masivo de
conformidad con la normatividad vigente.
Por último, resulta pertinente indicar que en todo caso deberán respetarse los topes establecidos
en el artículo 2.2.16.2.3.4 del Decreto compilatorio del Sistema General de Pensiones (art. 13
Decreto 3798 de 2003).
 “Cuál sería el procedimiento que se debe adelantar por parte de esta oficina en los casos
de los bonos pensionales liquidados con el salario DEVENGADO y REPORTADO,
utilizando para ello los soportes establecidos en el instructivo No. 4 de 2002, que fueron
EMITIDOS con anterioridad a la declaratoria de nulidad de dicho instructivo y que a la
fecha NO HAN SIDO PAGADOS por no haberse causado aún la Redención Normal de
los mismos.”
Siguiendo lo establecido por la Corte Constitucional y el Consejo de Estado, bajo los postulados
de confianza legítima, seguridad jurídica y buena fe, considerando que el derecho al bono
pensional “se adquiere desde el mismo momento del traslado al régimen de ahorro individual”13,
y por lo tanto su liquidación y emisión debe realizarse conforme con la normatividad aplicable
para el momento del traslado; consideramos que tratándose de los bonos emitidos con
anterioridad a la declaratoria de nulidad del instructivo 4 de 2002, liquidados con el salario
devengado y reportado empleando los soportes allí establecidos, los mismos se encuentran
11 Entendiendo que estos únicamente corresponden a los afiliados que se trasladaron al Régimen de Ahorro Individual
con Solidaridad hasta el 13 de julio de 2005, atendiendo lo dispuesto por la Sentencia C – 734 de 2005 y de conformidad
con lo establecido en el Decreto 1833 de 2016.
12
Por intermedio de su Administradora de Fondos de Pensiones correspondiente, en atención a las obligaciones
establecidas en cabeza de estas entidades por la Ley 100 de 1993 y sus Decretos reglamentarios
13 Corte Constitucional. T–467 de 2007

PBX: (571) 381 1700
adecuadamente liquidados, toda vez que fueron emitidos bajo la normatividad vigente. De la
misma forma debe tenerse en cuenta que dada la posibilidad de que los Bonos emitidos, sean
anulados y reliquidados en atención a las disposiciones contempladas en el Decreto 1833 de
2016, en todo caso deberá respetarse lo establecido el artículo 2.2.16.2.3.3 del Decreto 1833 de
2016 y por ende los bonos deberán ser liquidados y emitidos conforme a la normatividad vigente
a la fecha del traslado.
Por otra parte, vale la pena recordar que de conformidad con lo establecido en el artículo
2.2.9.2.2.15 del Decreto 1833 de 2016 una vez se reconozca una prestación por parte del Sistema
General de Pensiones, la información con base en la que fue reconocida esta prestación,
incluyendo la información del salario, no puede ser modificada, salvo los eventos contemplados
en dicha norma.
Por último, debe precisarse que en atención a las obligaciones de reporte e información de los
empleadores a las que hacía referencia el Decreto 3063 de 1989, para aquellos empleadores que
cotizaban bajo el sistema ALA únicamente podrá tenerse en cuenta la información sobre el salario
que repose en la microficha de autoliquidación entregada por el ISS hoy Colpensiones, o en el
archivo laboral masivo remitido por Colpensiones.
Cordial saludo,
NATALIA ANGELICA GUEVARA RIVERA

Subdirectora de Pensiones
Dirección General de Regulación Económica de la Seguridad Social
CIRO NAVAS TOVAR

Jefe de Oficina de Bonos Pensionales
ELABORÓ: MICM - ABF

REVISÓ: Natalia Guevara
Firmado digitalmente por: NATALIA GUEVARA RIVERA Firmado digitalmente por: CIRO NAVAS TOVAR
Subdirectora de Pensiones Jefe Oficina De Bonos Pensionales

PBX: (571) 381 1700

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2.3. Oficina de Bonos Pensionales

ADRIANA GOMEZ ROMERO

NATALIA MARIA TANGARIFE

MARIA STELLA MANTILLA PARADA

DARIO BARBOSA VELEZ

Asunto: Asunto: Declaratoria Nulidad Instructivo No. 4 del 30 de diciembre de 2002 de la

Ministerio de Hacienda y Crédito Público

Continuación oficio Página 2 de 8

El Alto Tribunal de la jurisdicción administrativa después de analizar el contenido del instructivo

1Consejo de Estado. Sección Segunda. Radicación número: 11001-3-25-000-2011-00290-00(1087-11). Consejero

Ministerio de Hacienda y Crédito Público

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Efecto en el tiempo de los fallos de nulidad

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buena fe , el respeto por las situaciones jurídicas consolidadas y la confianza legítima5,

ello en atención a que hasta el momento de declararse la nulidad, el acto

ponente: SANDRA LISSET IBARRA VÉLEZ

Ministerio de Hacienda y Crédito Público

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Salario Base liquidación Bonos Pensionales Tipo A

En esta medida y teniendo en cuenta lo establecido por la Corte Constitucional en reiteradas

7 El fallo fue notificado por Estado el 07 de septiembre de 2018.

Ministerio de Hacienda y Crédito Público

Continuación oficio Página 6 de 8

“ARTÍCULO 2.2.16.2.3.3. SALARIO BASE DE LIQUIDACIÓN PARA LA PENSIÓN DE

En el caso de las personas que se trasladaron al régimen de ahorro individual con

ponente: CARMELO PERDOMO CUETER

Ministerio de Hacienda y Crédito Público

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En concordancia con lo anterior, y en atención a la nulidad del instructivo 4 de 2002, es necesario

 Para aquellos afiliados que hubiesen acreditado ante la OBP12 el salario

deberán valerse los soportes documentales establecidos en el instructivo No. 4 de

Ministerio de Hacienda y Crédito Público

Continuación oficio Página 8 de 8

NATALIA ANGELICA GUEVARA RIVERA

CIRO NAVAS TOVAR

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Subdirectora de Pensiones Jefe Oficina De Bonos Pensionales

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