Tipos de

presupuesto y
su formulación

Finanzas
Públicas

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Tipos de presupuesto:
incremental, por programas,
base cero, participativo
Presupuesto incremental

Consiste en determinar el presupuesto en base al del año anterior,

aplicándole una tasa de ajuste que puede depender de uno de los
siguientes factores o de una combinación de ellos:
 evolución probable de la economía nacional o regional;
 tasas de crecimiento poblacional;
 incidencia estimada de nuevas políticas en materia de gastos y
recursos.

La principal falencia de este tipo de técnica es que no tiene en cuenta los

objetivos que se pretenden alcanzar. Además, resulta sumamente crítico
el hecho de que al finalizar el año se produce una aceleración del gasto
bajo la óptica especulativa de no perder los créditos que han sido
asignados. De este modo, aun cuando no resulte eficiente ni necesario
algún gasto, se termina llevando adelante con el objeto de no resignar
montos el año siguiente.

La técnica incremental no permite avanzar hacia la eficiencia en la

utilización de los recursos y tiende a perpetuar situaciones ya dadas sin un
mayor grado de análisis. Los mecanismos de estimación de la evolución
probable de las variables son útiles y deben ser aplicados, principalmente
para la estimación de los recursos, pero no son suficientes para
transformar al presupuesto en una herramienta de gestión, que es el
objetivo buscado.

Presupuesto por programas

El PPP, además del monto que se gasta, permite mostrar las acciones que
se realizan en el sector público y los productos que se obtienen. A partir
de la formulación de objetivos-fines, se calculan los insumos-medios
necesarios para alcanzarlos. Aquellos objetivos deben ser concretos,
claramente identificables y medibles. Una vez identificados es posible
determinar las acciones necesarias para alcanzarlos. De esta forma se
calculan los recursos humanos, materiales y financieros necesarios para el
logro de los objetivos globales.

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A pesar de que la vigencia del PPP data de la década del ´60, en nuestro
país es recién a comienzos de los años ´90 que se instala en forma
definitiva como técnica básica de presupuestación.

Otro aporte fundamental que realiza el PPP es intentar determinar cómo,

en qué y por qué debe gastarse, además de la mera consideración del
monto total del gasto. Asimismo, la definición de responsables para cada
etapa del proceso presupuestario, constituye otro notable avance en la
medida que permite identificar quién debe responder y rendir cuentas por
el grado de cumplimiento de las metas establecidas y los desvíos
producidos, si los hubiere. Esta responsabilidad no descansa simplemente
en una concepción de tipo gendarme sino más bien persigue un mayor
grado de compromiso e identificación por parte de ciertos funcionarios
para alcanzar los objetivos propuestos.

Muchas de las críticas de las que es objeto el PPP se relacionan más con
una incorrecta instrumentación del mismo que con sus debilidades
intrínsecas. Es decir, en muchas oportunidades se relativizan las ventajas
del PPP utilizando como argumento cuestiones que tienen que ver con
una inadecuada instrumentación o con la ausencia de un modelo de
gestión que acompañe el sentido de la técnica.

Las debilidades propias de la técnica tienen que ver con la aparente rigidez
que presentan los programas presupuestarios en el sentido de la ausencia
de alternativas de acción ante –por ejemplo- una reducción de recursos.
No se establecen prioridades de asignación de recursos, ni se presentan
diferentes posibilidades de producción en función de distintos niveles de
esfuerzo. El programa presupuestario establece una producción a
alcanzar y los recursos necesarios para ello. En caso de no contarse con
los mismos no se anticipan distintas alternativas para alcanzar un nivel de
producción que posibilite cumplir el objetivo básico de política propuesto.

Finalmente, la mirada histórica nos permite afirmar que el PPP se convirtió

en una técnica presupuestaria más porque se perdió el marco teórico de
la planificación. Los actores involucrados en la elaboración de los
presupuestos asumieron una lógica incremental ajena al espíritu de la
técnica. Por otra parte hasta el momento la instrumentación del PPP no
ha sido acompañada por un modelo de gestión compatible. Es decir, un
modelo de gestión orientado a la definición de objetivos y al logro de
resultados, con adecuados sistemas de monitoreo y control de gestión,
sino que ha convivido con un modelo burocrático, en el marco del cual los
procedimientos y las normas adquirían mayor relevancia que la búsqueda
de resultados orientados al ciudadano.

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Presupuesto base cero

Es necesario identificar al interior de los organismos las áreas

responsables de ejecución de actividades que por su naturaleza e
importancia contribuyen en forma significativa al logro de objetivos. Estas
áreas se constituirán en áreas de asignación de recursos que recibirán el
nombre de unidades de decisión. Estas unidades de decisión son las que
–como veremos a continuación- formularán los paquetes de decisión para
las actividades de las cuales son responsables.

Los dos pasos siguientes y esenciales del PBC son la creación de los
paquetes de decisión y la calificación de los mismos en un orden de
prioridad.

Uno de los elementos clave de este paso, es la identificación y evaluación

de diferentes alternativas para llevar a cabo cada actividad. En este
sentido es fundamental tener en cuenta dos posibilidades: una que tome
en consideración distintas formas para llevar a cabo la misma función; y
otra que plantee diferentes niveles de esfuerzo para realizar la misma
función. En relación con el primer punto, es necesario efectuar un análisis
que permita identificar diferentes formas en que se puede realizar una
actividad, después del cual se selecciona la mejor y se descartan las
demás. Respecto del segundo punto, se identifican distintos niveles de
esfuerzo y los gastos necesarios implicados por los mismos. En relación
con esto, se debe establecer un nivel mínimo de esfuerzo que garantice al
menos, el cumplimiento básico del propósito de la función. Es necesario
elaborar un paquete de decisión por cada uno de los niveles de esfuerzo
establecidos.

En este punto, se suele afirmar que uno de los buenos resultados del PBC
se debe a la identificación de distintos niveles de esfuerzo. Si sólo se
identificara un paquete de decisión al nivel del esfuerzo deseado, en
muchas ocasiones la limitación de recursos y el deseo de financiar
programas nuevos, causarían la eliminación total de algunas funciones.
Para estos casos en que la eliminación total no es deseable, es posible
entonces pensar en un nivel de esfuerzo inferior, que implique una menor
cantidad de recursos.

El segundo paso relevante es la clasificación de los paquetes de decisión.

Para realizar esta clasificación es necesario efectuar un análisis de costos
y beneficios o de ser necesario, una evaluación subjetiva. Esto permite
decidir cuánto debe gastarse y en qué. En este paso la gerencia debe
ordenar los paquetes en orden decreciente de beneficio o importancia.

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Esto permite evaluar los beneficios que derivarán de cada nivel de gasto,
lo que facilitará la determinación de su aprobación o no.

Una vez preparados los paquetes de decisión y luego de su clasificación

en orden de importancia, se decide cuáles serán los paquetes que
recibirán financiamiento. Es decir, se procede a la asignación de recursos,
los que se volcarán a las actividades más importantes, nuevas o existentes.
Para la preparación del presupuesto final se toman los paquetes de
decisión aprobados, se clasifican de acuerdo con las unidades
presupuestarias correspondientes y al sumar los costos de paquete se
obtiene un presupuesto para cada unidad.

El presupuesto participativo

Esta tipología trata de incluir las demandas y necesidades de la comunidad

como criterio de construcción de la matriz presupuestaria demostrando
que la organización y participación comunitaria pueden incidir en la
dirección de la economía y en la asignación de los recursos.

La experiencia de Porto Alegre (Brasil) se basa en la construcción de un

área pública no estatal que actúa como control sobre el ejercicio de la
autoridad del Estado y como sustento de las decisiones que son centrales
para el interés público.

El presupuesto participativo ha producido un cambio en la idea de

democracia al demostrar que su ejercicio efectivo permite la
implementación de estrategias con la presencia permanente del consenso
comunitario. Trata de favorecer un esquema de participación fundado en
la presencia permanente de la comunidad en las decisiones que adopta el
Estado.

El proceso del presupuesto participativo en la ciudad de Porto Alegre no

es una receta que resuelva el dilema histórico de la asignación de los
recursos por parte del Estado ni está perfeccionado totalmente. El camino
–en dichos de los propios funcionarios actuantes– debe ser perfeccionado
constantemente en esa experiencia en el ámbito local.

Los consejos populares implantados en las diversas regiones de la ciudad

permiten la formación y reproducción de una opinión pública
independiente y las comunidades pasan a tener un juicio crítico sobre el
poder que las clases privilegiadas ejercen sobre el Estado.

La ciudad comenzó a darse cuenta de que el Gobierno realmente

reconocía en sus ciudadanos la fuente de sus decisiones más importantes,

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que algo nuevo en el modo de gobernar estaba sucediendo
efectivamente.

La principal riqueza del presupuesto participativo es la democratización

de la relación del Estado con la sociedad y la construcción de una esfera
pública no estatal, donde la sociedad dialoga con el Estado y hasta pude a
controlarlo. Este proceso valoriza la democratización representativa. La
Cámara de Veedores (Legislatura) continúa con todas sus prerrogativas
constitucionales, analizando y votando el proyecto de ley presupuestaria.

Este proceso de cogestión sería el fruto de la combinación de la

democracia directa en el presupuesto participativo y de la democracia
representativa, gracias a la cual la población eligió el intendente para una
gestión de cuatro años.

En la Municipalidad de Porto Alegre, el presupuesto participativo está

previsto en la Ley Orgánica Municipal.

El proceso continúa actualmente y mantiene la vocación de perfección y

de superación. Con este criterio la Comisión Paritaria realiza un continuo
ajuste y con el Consejo del Presupuesto Participativo, de manera
autónoma, discuten y deciden su reglamento interno y los criterios
generales de distribución de recursos entre las regiones.

De acuerdo con lo analizado, destacamos que la experiencia del

presupuesto participativo trasciende el proceso de gestión pública y de
planeamiento democrático y se convierte en un proceso político de
generación de conciencia y ciudadanía.

La dinámica que se pone en práctica es que el propio Estado da cuenta,

por escrito, del plan de inversiones del año anterior y presenta el plan de
inversiones del año a tratar. Esto es analizado en las regiones por medio
de las rondas de consultas intermedias donde se produce el intercambio
con los órganos de gobierno y también se presentan propuestas de obras
y servicios para las regiones.

Metodología de formulación del proyecto de presupuesto

En esta unidad se ha hecho referencia a algunos principios que se tienen

en cuenta al momento de la formulación del presupuesto.

La formulación del presupuesto es la primera etapa del proceso

presupuestario en la que se hacen las previsiones de la disponibilidad de
recursos y se determinan las autorizaciones de gastos para el ejercicio

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siguiente. Cada una de estas tareas lleva aparejada una serie de
elementos de diversa complejidad que conviene tener en cuenta al
formular un nuevo presupuesto.

Respecto a las proyecciones de gastos, si bien lo ideal sería que los gastos
de cada año fueran determinados con prescindencia de los que se hicieron
en años anteriores, asegurando así la independencia de la política de
gastos (algo que propone la metodología de presupuesto base cero), lo
cierto es que en la realidad se toma como punto de referencia la
estructura de gastos histórica, la cual se ve reflejada en el último
presupuesto. A partir de esta estructura se harán quitas o se establecerán
ampliaciones a algunos ítems de gastos o se establecerán nuevos créditos
presupuestarios, atendiendo a los fines políticos a través de determinados
gastos, etcétera. Una vez reunida esta información, se hacen distintas
evaluaciones de acuerdo con criterios de racionalidad económica del
gasto público y a las prioridades del país. Dado que la formulación del
presupuesto es la primera etapa del proceso, estas previsiones de gastos
están sujetas a varias revisiones posteriores, hasta que finalmente se
establecen los acuerdos políticos necesarios para conformar el
presupuesto definitivo.

Al mismo tiempo que se establecen las proyecciones de gastos los

encargados de la formulación presupuestaria (o quienes sean designados
para ello) se ocupan de establecer las proyecciones de ingresos a recaudar
durante el mismo período que dure el presupuesto que serán la
contrapartida para hacer frente a los gastos previstos. En este caso, se
deberán tener en cuenta todos los posibles cambios en la recaudación
derivados de modificaciones al sistema tributario, si es que hubo alguna.

Cada sistema tributario tiene sus particularidades, es por ello que es

preciso considerar todos los detalles y agotar todos los medios para
estimar lo más certeramente posible la recaudación de los impuestos. Por
ejemplo, en el caso de los impuestos internos, la recaudación se
encuentra íntimamente ligado a la oferta de los productos, y en el caso
argentino este es relativamente fácil de determinar, porque los productos
se concentran en combustibles, bebidas alcohólicas y tabaco y su oferta
está lo suficientemente concentrada en pocas firmas y con una demanda
inelástica. Más difícil de determinar son, por otra parte, los recursos
provenientes de los impuestos al comercio exterior debido a que se
encuentran sujetos a los vaivenes internacionales de la oferta y la
demanda de los bienes involucrados y también porque al ser un
instrumento de política económica, están sujetos a decisiones políticas
que pueden cambiar de un año a otro.

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Por otro lado, para hacer las proyecciones de ingresos es necesario
estimar variables como la evasión impositiva, que en mayor o menor
medida, se constituye como un condicionante importante de la
recaudación.

De todos modos, lo cierto es que la realidad de las estimaciones no es tan

compleja técnicamente. Usualmente, para hacer los cálculos de la
recaudación, se recurre a la relación de la recaudación de un impuesto
determinado con el producto bruto interno (PIB) de ese año y luego se
aplica esa relación al PIB estimado para el año siguiente.

Al final de esta etapa, habiéndose establecido las prioridades de gasto y

los fundamentos de la política económica del Gobierno, los encargados de
la formulación presupuestaria compatibilizan las proyecciones efectuadas
de ingresos y gastos con los recursos provenientes del crédito público.
Este último es manejado por la autoridad monetaria encargada de
armonizar las necesidades de gasto con los compromisos de deuda y sus
amortizaciones.

A través de la política presupuestaria se debe ver reflejado el manejo

consciente de los asuntos públicos por parte del Gobierno, el que debe
evitar caer en las sobreestimaciones de ingresos o la subestimación de los
gastos para mostrar buenos resultados o en otras anomalías
presupuestarias que, en definitiva, tienen su contrapartida en el
comportamiento fiscal de un país y en los efectos que su mal manejo
puede traer aparejados.

Etapas integrales del ciclo presupuestario

Se definen como etapas por estar perfectamente delimitadas en el tiempo

y en la responsabilidad de los sujetos de derecho a cargo de cada una de
ellas y porque se van sucediendo e integrando unas con otras a lo largo
del ejercicio financiero.

Por último, se denomina ciclo presupuestario, por cuanto se consideran

distintos períodos de tiempo y una vez concluido el proceso, se vuelven a
contar las diferentes fases cumplidas. Estas fases o etapas son
convencionalmente definidas como:
 formulación;
 discusión y aprobación;
 ejecución;
 control y evaluación.

Desarrollaremos a continuación cada una de ellas.

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 Formulación

Es el conjunto de acciones desarrolladas para obtener el proyecto de ley

o de ordenanza de presupuesto que debe ser presentado al Poder
Legislativo.

Convencionalmente y solo a los efectos metodológicos, esta etapa

comprende:
1) formulación de la política presupuestaria previa;
2) elaboración de anteproyectos de presupuestos de cada
unidad administrativa;
3) elaboración del proyecto de ley del presupuesto.

Ya se ha mencionado que los presupuestos son el reflejo de las acciones

del Estado por lo que corresponde a la rama ejecutiva del Gobierno la
tarea de prepararlos. La confección del presupuesto está a cargo del
Ministerio de Economía del cual dependen organismos encargados de
elaborar el proyecto de ley.

La preparación del proyecto de ley de presupuesto podría describirse

como una corriente permanente de información que va desde las bases
de la Administración pública hacia la cúspide de la jerarquía administrativa
y una corriente de decisiones en sentido inverso. El proyecto de ley se va
gestando en un proceso continuo de revisión y ajuste de información y
examen de proposición, autorización y negación.

Algunas decisiones las toman los organismos inferiores y ascienden por la

pirámide de organización en busca de su ratificación superior. Pero, al
mismo tiempo, otras se adoptan en los planos superiores desde donde
descienden a los organismos de operación.

La fase preparatoria del presupuesto se inicia desde la Dirección de

Presupuesto por medio de la cual se indica la política presupuestaria a las
reparticiones y se precisan las líneas generales que orientarán la
distribución de los gastos públicos y las normas a las que deben sujetarse
los presupuestos de cada institución. Una vez confeccionados por los
distintos servicios administrativos, se envían a la Dirección de
Presupuestos donde comienza el proceso de formulación de la Ley de
Presupuesto, con sus revisiones, audiencias, reajustes y demás
operaciones que culminan con la presentación en el Poder Legislativo o el
Concejo Deliberante del anteproyecto de ley para su consideración y
aprobación.

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 Discusión y aprobación

En esta fase interviene el Poder Legislativo o el Concejo Deliberante. El

estudio del presupuesto adquiere diversas formas y es efectuado en
comisiones del Poder Legislativo por especialistas en la materia.

El Poder Ejecutivo debe preparar con seriedad y fundamento el proyecto,

detallando cada una de sus decisiones en materia de gastos; debe
entregar a los legisladores un documento presupuestario racionalmente
estructurado e ilustrativo de las decisiones básicas del Gobierno, con el fin
de que la Legislatura se percate del sentido y orientación de cada uno de
los gastos a autorizar. A veces los legisladores no comprenden con
claridad las necesidades reales de los servicios públicos y es muy frecuente
que atiendan con preferencia las necesidades de las regiones que
representan y procuren obtener el máximo de recursos para obras
públicas, mejoras y beneficios particulares en desmedro de la unidad del
plan general que representa un presupuesto fiscal armónico.

El comienzo de esta etapa tiene la particularidad de que se encuentra

expresamente indicado y normado y la jurisprudencia sobre el tema
concuerda en que es de vital importancia en el proceso del ciclo
presupuestario. La importancia radica en la naturaleza jurídica y
administrativa del tratamiento que da comienzo con el ingreso del
proyecto de presupuesto y finaliza con su sanción mediante la Ley de
Presupuesto u Ordenanza de Presupuesto, de acuerdo con el nivel de
gobierno que sea considerado.

El proceso de deliberaciones requiere un sinnúmero de reuniones

explicativas por parte del nivel responsable de elevar la norma (presidente
de la nación, gobernador o intendente) al nivel que la debe aprobar, o sea,
el Congreso.

Por último, es importante destacar que la autorización preventiva de los

gastos a practicar durante el ejercicio financiero importa, además de una
facultad, un acto obligatorio para el Poder Legislativo pues no puede
desentenderse de la sanción de la ley periódica ya que lo contrario
significaría provocar la paralización de los servicios públicos o llevar al
Ejecutivo a apartase de la legalidad.

El Estado es una persona jurídica de existencia necesaria y su actividad es

continuada e interrumpida, por eso resulta imperioso que el presupuesto
sea votado por el Parlamento y que esta votación se desarrolle en tiempo
oportuno, esto es, antes de iniciarse el ejercicio de dicho presupuesto.

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Es importante resaltar el principio de legalidad que se sintetiza en la
expresión no hay presupuesto sin ley. Este surge nítidamente de las
Constituciones como regla general, cuando establecen genéricamente
que le corresponde al Congreso fijar anualmente el presupuesto de gastos
de las administraciones, lo cual significa que no habrá plan de gobierno
expresado tradicionalmente por programas si los representantes del
pueblo no lo establecen.

Al Parlamento le compete ejercer una de las más importantes

atribuciones para la vida de los países en el insoslayable designio de
construir y preservar un auténtico régimen republicano de gobierno, sano,
sólido y duradero.

 Ejecución

Terminada la discusión parlamentaria del presupuesto, comienza el

período de ejecución del presupuesto que comprende una serie de
decisiones y numerosas operaciones financieras tendientes a hacer
posible la ejecución de los programas.

Aprobado determinado gasto y los fondos a disposición de la autoridad

administrativa, el proceso de ejecución se inicia con la llamada etapa de
afectación preventiva, en la cual se reserva el crédito autorizado para que
no sea utilizado en otra imputación.

La siguiente etapa se llama compromiso y es aquella por medio de la cual

el crédito se compromete en el momento en que, por un acto de
autoridad competente ajustado a las normas legales de procedimiento, se
haya dispuesto la ejecución de obras o trabajos, la adquisición de
provisiones, la prestación de servicios, la realización de aportes o
erogaciones, sin contraprestación.

La etapa correspondiente al devengado se alcanzará en el momento en

que se produzca: la certificación de la recepción de las previsiones; la
certificación de la ejecución de los trabajos de obras públicas y otros; la
certificación de la prestación de servicios; el vencimiento de los servicios
de la deuda; en todo otro caso cuando se ordena pagar.

Los gastos legítimos realizados en virtud de los créditos abiertos en el

presupuesto general serán cancelados mediante órdenes de pago que
emitirán los respectivos jefes de los servicios administrativos.

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 Control y evaluación de la ejecución

Comprende la medición y examen de los resultados de la ejecución

presupuestaria, el análisis de la eficiencia de las acciones cumplidas y la
adopción de las medidas correctivas que resulten necesarias.

Aplicando el enfoque sistémico y vinculando las etapas enunciadas

precedentemente, podemos combinar los siguientes aspectos:
Etapas del ciclo, responsables y subresponsables en el rol que le
compete a cada una de ellas.
Para contestar a la pregunta de quién es el responsable de participar en
cada etapa establecida, podemos visualizar el siguiente cuadro.

Tabla 1: Etapas presupuestarias

Responsable Ejecutor
Etapa Subresponsable
principal coordinador
Poder Ejecutivo
Ministerio de
Formulación Poder Ejecutivo Poder Legislativo
Economía
Poder Judicial
Cámara de
Discusión y Diputados
Congreso Comisiones
aprobación Cámara de
Senadores
Poder Ejecutivo Jurisdicciones y
Ejecución Poder Ejecutivo Poder Legislativo servicios
Poder Judicial administrativos
Sindicatura
Control Contaduría
Poder Ejecutivo general
 Interno general
Poder Legislativo Auditoría
 Externo Equipos técnicos
general
Fuente: Elaboración propia.

Racionalidad económica en las decisiones de gasto

público. Costos financieros mínimos, análisis de costos
y beneficios económicos de las alternativas,
formulación de programas de gasto

Este apartado hace referencia a la necesidad de establecer criterios de

racionalidad económica a la hora de determinar decisiones de gasto. Si
bien el objetivo que orienta las decisiones políticas al aplicar los recursos
públicos es primordialmente el interés público o el bienestar social, las
herramientas mediante las cuales el Gobierno efectiviza estos objetivos

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deben buscar fórmulas menos imprecisas, para asegurar que los recursos
sean distribuidos con cierta responsabilidad, e instrumentos que permitan
medir el impacto de esa distribución en la sociedad.

Esto será necesario también para evitar comportamientos de búsqueda

de rentas de distintos grupos de presión que intentan orientar las
decisiones gubernamentales hacia el cumplimiento de sus objetivos
particulares, afectando decisiones que son producto del consenso general
y que se toman mediante procesos de votación.

Ante estas situaciones se han buscado técnicas económicas que permitan

orientar las decisiones políticas hacia resultados económicos racionales,
que se explican a continuación.

a. Costos financieros mínimos

Cuando se toman decisiones para incrementar el gasto con el propósito

de aumentar la demanda se debe intentar que cada actividad o función
involucrada minimice los costos y buscar las alternativas menos onerosas
para el erario público. No se trata de decidir si se construye un hospital
infantil o uno especializado en enfermedades cardiovasculares porque
ambas opciones son proyectos diferentes con distintos beneficios y costos
económicos. Una vez decidida la calidad del servicio a prestar, el problema
se encuentra en que al construir el hospital infantil, se empleen los medios
menos costosos.

Este criterio debe tenerse en cuenta en general en el proceso de ejecución

del gasto. Por ejemplo, al adjudicar un bien o servicio mediante licitación
al oferente que presente el menor precio.

Debe aclararse que este criterio no se utiliza para definir la realización de

un gasto o no, o la forma de realizarlo, sino que se aplica luego de haber
tomado la decisión.

b. Análisis de costos y beneficios económicos

Este criterio es utilizado para comparar los costos y beneficios de la

ejecución de obras públicas o programas de actividad gubernamental
(también utilizado en el ámbito privado) y decidir sobre proyectos
alternativos. Si bien se trata de un criterio que implica cierto sentido
común, también es verdad que lleva aparejada cierta complejidad.

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Los costos

Respecto a este rubro, puede ser integrado por una variedad de costos.
En el caso del sector público deben tenerse en cuenta:
 Costos financieros: son las erogaciones gubernamentales efectivas.
 Otros costos de los proyectos públicos que inciden en el sector privado.
 El costo de oportunidad de los insumos y factores que dejan de
utilizarse en el sector privado.
 Los costos derivados de repercusiones del proyecto público sobre la
población y las empresas que se encuentran en la zona de influencia,
por ejemplo, la pérdida del valor de las propiedades que quedan sobre
una autopista.
 Los costos ligados a las distintas formas de financiamiento del
Gobierno: la emisión de deuda, los tributos o la emisión monetaria.

Estos son algunos de los rubros que pueden integrar el concepto de

costos; sin embargo, otros son más difíciles de cuantificar, medir y traducir
en valores económicos.

Existen costos ponderables y otros no ponderables. Los costos

ponderables que son adicionales a los financieros se conocen como costos
económicos, que incluyen tanto los costos directos derivados del proyecto
o programa particular como los provenientes de su funcionamiento o
indirectos.

Los beneficios

Qué beneficios integran este rubro también es un asunto complejo, más

aún que en el caso de la evaluación de proyectos privados.

Si se trata de obras, bienes o servicios que pueden ser vendidos, es posible

determinar los ingresos monetarios o beneficios financieros.

Cuando se trata de una obra o actividad que no puede comercializarse en

el mercado, existen otros beneficios que es necesario computar, algunos
de los cuales no son ponderables. Cuando es posible prestar el mismo
servicio en el sector privado (como los servicios de salud, en un hospital
público), el beneficio puede determinarse equiparándolo con los
beneficios que se obtendrían a través de los precios cobrados por el
mismo servicio en el sector público.

Sin embargo, en algo más específico como un programa de vacunación,

no solo se benefician quienes son vacunados sino también toda la
población, por la menor incidencia de una epidemia.

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Otros beneficios difíciles de cuantificar pueden ser los derivados de la
construcción de nuevos caminos que mejoren la comunicación entre dos
poblaciones, ya que no solo puede aumentar el intercambio comercial,
sino que existen otros beneficios que pueden tener los pobladores como,
por ejemplo, que mejoren las alternativas de empleo.

También se presenta el problema de determinar el efecto multiplicador y

acelerador en la economía, debido al mayor gasto público, el cual no
siempre es fácil de determinar puesto que algunos gastos pueden variar
según el proyecto de que se trate o pueden resultar difusos.

En resumen, a aquellos beneficios, además de los financieros, que es

posible estimar se los conoce como beneficios económicos.

Lo más usual es comparar costos financieros con beneficios financieros y

costos económicos con beneficios económicos. Sin embargo, es preciso
aclarar que las comparaciones entre estos últimos no están exentas de
dificultades, puesto que existen diferentes criterios para cuantificarlos,
por lo que los resultados pueden variar de acuerdo con las decisiones de
los hacedores de políticas públicas.

Otra dificultad en cuanto a los valores económicos surge de determinar la

duración temporal de las variables, es decir, el período en el que se van a
computar los costos y beneficios.

Una vez determinados los beneficios y costos económicos, se conjugan

para tomar decisiones que sigan un criterio de eficiencia económica. Esto
puede hacerse a través de dos formas:
 La determinación del máximo beneficio neto: beneficios menos
costos.
 La maximización de la razón beneficio-costo: la mayor cantidad de
beneficios por unidad de costo.

Finalmente, un criterio alternativo al criterio de eficiencia es el de equidad

distributiva, el cual a diferencia del anterior, aplica los beneficios y que
costos que recaen sobre los distintos tramos de ingresos, los que a su vez
son multiplicados por factores de ponderación, asignando un mayor peso
a los tramos de menores ingresos, algo que resulta bastante subjetivo y
que es objeto de numerosas discusiones académicas que exceden los fines
de esta materia.

Los resultados alcanzados bajo esta medición, tanto para el caso de

beneficio neto como para la razón beneficio-costo, pueden ser diferentes
a los alcanzados bajo el criterio de eficiencia.

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Sí vale la pena aclarar que, si bien estas metodologías no están exentas de
problemas, lo cierto es que es mejor efectuar algún tipo de evaluación
sobre el uso de los recursos públicos, para que no se produzca un uso
ineficiente, ya sea sobreestimando los gastos públicos y sus efectos o
subestimando sus efectos positivos, razón por la que se dejen de hacer
gastos beneficiosos para la población.

c. La formulación de programas

El gasto público puede ser ordenado de acuerdo con lo que se conoce

como programas. Allí se puede definir, entre otras cosas:
 La magnitud de la necesidad pública.
 Las metas a lograr, tanto monetarias como reales.
 Los beneficiarios de los programas.
 El alcance geográfico.
 Los insumos y recursos humanos necesarios para su cumplimiento, en
términos monetarios y reales. Esto permite conocer la eficiencia en la
ejecución del gasto o el costo de ciertas actividades gubernamentales.

Asimismo, la formulación de programas puede ser organizada de acuerdo

con las funciones del Estado: las actividades se agrupan según acciones
homogéneas para conseguir determinados objetivos como, por ejemplo,
la función salud pública o la función educación

A su vez las funciones pueden ser divididas en diferentes componentes,

por ejemplo, atención primaria de la salud, atención especializada, etc.
Estos pueden ser definidos mediante distintas tareas concretas que se
establecen en los programas.

De esta manera, los programas pueden ser desagregados subprogramas a

través de los cuales se presentan las distintas actividades que forman un
programa. Por ejemplo, en la educación primaria pueden distinguirse los
subprogramas docencia, cursos de actualización, administración de
escuelas públicas. Los subprogramas pueden desagregarse aún más para
distinguir las actividades particulares que los conforman y que constituyen
un conjunto de acciones homogéneas.

Esta es una clasificación estándar para las funciones del Estado. Sin
embargo, pueden existir otras desagregaciones diferentes de los
programas dependiendo de las necesidades del sector público y de su
complejidad. De todas formas, se trata de modalidades que se utilizan
para procurar una mejor organización del Estado y, en particular, para
lograr mayor racionalidad en la proyección y ejecución del gasto público,

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ordenando los gastos al explicitar lo que cuesta cada bien o servicio
gubernamental.

Gracias a esta organización a través de programas es posible asignar

costos a los distintos servicios y actividades del Estado, ya sea totales o
unitarios (en los casos en que los sea posible individualizar los costos en
servicios, por ejemplo, el costo de dar educación a un alumno de
primaria).

La tarea de imputar los recursos a los programas y establecer las metas de

cada uno no está exenta de complejidades. Sin embargo, se trata de una
tarea menos complicada que la de evaluar los programas o proyectos
mediante los criterios mencionados de costo-beneficio.

Como se señaló en el inciso 5.4, la organización del uso de los recursos

públicos mediante programas es la base fundamental para la elaboración
del llamado presupuesto por programas, una de las prácticas más
extendidas en los procesos de presupuestación de distintos países.

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