Programa de Gobernabilidad y

Gerencia Política 2009

El Entorno Político de las

Políticas Publicas

Desarrollado por Chuck Cushman

1
 Indice
™ Descripción del curso

™ Objetivos del curso

™ Cronograma

• Modulo I: ¿Por qué es este tema tan complejo?

• Modulo II: ¿A que nos referimos con “políticas publicas”?

• Modulo III: ¿Quienes son los participantes en este proceso?

• Modulo IV: ¿Cómo se toman decisiones?

• Modulo V: Proceso de elaboración de políticas publicas

™ Bibliografía Obligatoria 2
 Descripción del curso (I)
¿Cómo se puede definir a las políticas públicas, y cuál es el
papel del juego político en el establecimiento de la agenda
política de un gobierno? ¿Cómo puede el ambiente político
en un país afectar los diversos temas que su gobierno debe
tratar, y el tipo de decisión política que el gobierno deber
tomar?“

Este curso consta de dos secciones. La primera ofrece cuatro

perspectivas sobre cómo las instituciones - no sólo las
organizaciones, sino también sus normas y procedimientos –
influyen los resultados de las políticas. La segunda sección
examina las funciones de los principales actores en el
proceso político.
3
 Descripción del curso (II)
En esta oportunidad, utilizaremos a los Estados Unidos como
modelo, pero las preguntas son validas para cualquier país:
¿Cómo puede el poder legislativo, el presidente, los
tribunales, la burocracia, los grupos de interés y los medios
de comunicación influir en la creación de políticas públicas?
¿Qué es lo que puede hacer cada uno de estos actores para
alcanzar sus objetivos, como pueden estos posicionar sus
prioridades en la agenda, o frustrar las aspiraciones de los
otros actores en el juego político? ¿Cómo pueden actores
externos como los medios de comunicación participar en este
proceso?

4
 Objetivos del curso
Este curso tiene como objetivo responder estas preguntas,
haciendo énfasis en la aplicación de teorías sobre la
elaboración de políticas en las condiciones específicas de
cada nación latinoamericana. Muchos de los ejemplos que
se analizarán toman lugar en los Estados Unidos, sin
embargo el objetivo final es utilizar este conocimiento para
poder tomar mejores decisiones políticas en su país. La
decisión del tipo de políticas públicas que se vaya a tomar es
una decisión política. Cual es el significado de esta
aseveración y como esta afecta los resultados políticos, es el
tema de este curso.

5
 Módulo I:

¿Por qué es este tema tan

complejo?

6
Política y políticas en los EEUU

Participantes

Locaciones Políticas Tipos

Publicas

Procesos

7
Historia política de los EEUU

8
 ¿Por qué es tan complejo?

Cromwell Charles I
Nuestra herencia inglesa e indígena 9
 1607- 63: Nuestra
herencia inglesa
Todo es culpa de Cromwell!
• La idea inglesa de soberanía es, en gran medida,
producto de las Guerras Civiles inglesas (1642- 49)
– La derrota del Rey puso fin al concepto de mandato por
“derecho divino”
– La victoria parlamentaria significó que la legitimidad y la
soberanía eran concesiones de poder de parte del pueblo:
Parlamento = el Pueblo
• La imperiosidad de Carlos I y los excesos de Cromwell’s Charles I
demostraron que el “poder corrompe...”
• Lecciones de las Guerras:
– Declaración de Derechos Fundamentales Cromwell
– Límites en el poder gubernamental
– Cuentas & Balances

Nuestra herencia – Un sistema de cuentas y balances

y miedo a la tirania
10
 Colonizadores e indígenas: Guerra

Chief Massasoit

King Philip’s War

Energía y miedo a la tiranía
11
 1607-1776:Nuestra
experiencia colonial
Los colonos enfrentaron constantes amenazas de
guerra de parte de los indígenas entre 1630-1763

• Ninguna ayuda desde casa hasta la

Guerra de 7 Años (1756-63)
– Dependientes de la milicia
– Recelosos de las fuerzas regulares
• ¡Genocida! Jefe Massasoit
• Crisis tributaria para pagar deudas de
guerra conduce a Revolución
– “No tributación sin representaión”
– Tiranía del Rey JORGE III = Cromwell a Guerra del Rey Felipe
colonos Jorge III

No existen muchos indígenas en

los EEUU hoy en día
12
 George III= Charles (o Cromwell)

La corrupción Inglesa necesita ser George III

independiente de los EEUU 13
 1787: La Constitución

• Federalismo

George
Mason

• Bicameralismo
A. Hamilton
Cuentas y balances 14
 1787: El Acuerdo
Constitucional
CUENTAS Y BALANCES
La Constitución establece las reglas:
• Federalismo – los estados y centro

• Función legislativa bicameral en el centro

de la estructura federal
• La administración falta en la Constitución

El gobierno central es dirigido por el Congreso, y las

políticas de los EEUU fueron ubicados en los estados
15
 Hasta 1787: Evolución

Presupuestos necesitar cambios

• El presidente no tuve un rol en elaborar

Jackson Henry Clay legislación
– Jefe: la Camera
– Gobierno Federal muy pequeño
– Presupuesto: totalmente tarifas

• Ley de Presupuesto de 1921: rol presidencial

en legislación
– WW 1 (1917-18): deuda grande
– Debemos a tener un proceso centralizado
WW I Harding por creando presupuesto Federal

Hasta 1921, el Presidente tiene un gran rol en

formulación de políticas publicas
16
 Módulo II:

¿A que nos referimos con

“políticas públicas”?

17
• A cual quier decisión que genere un impacto publico

18
 ¿Es un “proceso” fácil de elaborar?

• No…. Pero tenemos un modelo de toma

de decisiones:
– Identificación de problemas
– Selección de alternativas
– Elaboración de criterios de éxito
– Selección de la política mas óptima
– Acción
19
 Módulo III:

¿Quiénes son los participantes en

este proceso?

20
 Fuera
y
dentro

Dentro

Fuera del
Gobierno
21
 Participantes

Dentro el gobierno: Fuera del gobierno:

• Presidente • Empresas
– Poder institucional
– Simplicidad • Grupos de interés
– Atención de los medios de
comunicación • Profesores
• La Oficina Ejecutivo del Presidente
• Opinión popular
• Burócratas
– Duración de trabajo • Consultores electorales
– Experiencia y educación
– Relaciones durables con el • Los medios de comunicación
Congreso (fuera y dentro el gobierno)
• Congreso
– Autoridad y poder legal
– Publicidad
– Grande personal 22
 Empresas en los EEUU

Gasto Total en Lobbying Numero de lobbyists

$1.43
1998 Billion 1998 10,693

$1.43
1999 Billion 1999 13,333

$1.53
2000 Billion 2000 12,753

$1.62
2001 Billion 2001 12,074

$1.80
2002 Billion 2002 12,350

$2.03
2003 Billion 2003 13,165

$2.17
2004 Billion 2004 13,406

$2.41
2005 Billion 2005 14,442

$2.60
2006 Billion 2006 14,876

$2.84
2007 Billion 2007 15,397

$3.24
2008 Billion 2008 15,139
23
Organizaciones de interés

24
Think tanks

25
 ¿Y los electores?

CMF 2008: 50% de adultos en los EEUU se

contactaron con el Congreso…. 26
 Sus mensajes….

• ….. se extienden como una tormenta 27

 Módulo IV:

¿Cómo se toman decisiones?

28
29
 Hay 6 tipos de “Políticas Públicas”

En Washington: En otro sitio:

• Política del Jefe Ejecutivo: cómo la • Todos de los formas de

Casa Blanca influye en las políticas
• Política de guardarropa: tratos en
el Congreso
• Política burocrática: acciones
dentro de las agencias
Washington, pero en el gobierno
estatal, y:
• Política de sala de juntas: toma
de decisión empresarial
• Política de cortes: cómo los
litigios y decisiones dan forma a
las políticas
• Política de sala: opinión pública y
su impacto en quienes elaboran
las políticas

No existe un “proceso” único para la elaboración de

políticas – cada tema cuenta con un estilo y jugadores
propios
30
 El Gobierno Federal
es muy grande

2.63
Millones 29,000 60,000

• Oficina Ejecutiva del • Corte Supremo de los

Presidente • Senado EE UU
• 15 Departamentos de – 100 Senadores – El Juez Mayor y 8
Gabinete • Camera de los Jueces Asociados
• 63 agencias Representantes
Independientes – 435 Miembros • 12 Circuitos Federales
• 4 agencias semi- • Agencias Legislativas &
oficiales Comisiones • 94 Cortes de Distritos
– Library of Congress
– Smithsonian Institution
– General Accounting Office
Federales
• 69 Comisiones y – Congressional Budget
Comités Office
– Federal Library and – Government Printing
Information Center Office
Committee – Office of Technology
• 1,000 Comités Assessment
Consultivos – National Bipartisan
Commission on the Future
of Medicare

31
 Dos instituciones,
poder compartido

• El Congreso hace las leyes y

representa al pueblo, pero debe
confiar en la Función Ejecutiva para
que las cosas se hagan

• El presidente maneja las burocracias

y busca influenciar las leyes que
hace el Congreso

Ambas funciones deben trabajar juntas

para tener éxito
32
 El Congreso

El Senado La Camera de Representantes

– 100 Senadores – 435 Representantes
– 58 D, 39 R, 2 I – 236 D, 199 R
– Dos Senadores por cada – Proporcional a la
Estado población
• Mandato de 6 años • Mandato de 2 años
• 1/3 de las posiciones • Todas las posiciones
están abiertas cada 2 vacantes cada 2 años
años • Partido en mayoría
• Protecciones fuertes por domina la Cámara
el partido en la minoría • Estilo político:
• Estilo político: Consenso Gobierno de la
mayoría

La Casa Blanca y el Senado crean leyes de forma distinta

33
Representando el Pueblo

MACARENA
34
 Representando al pueblo
El Partido de la Mayoría gobierna, NO solo la “Mayoría”
• Ente disciplinado que
genera proyectos de ley
aceptables para el
PARTIDO DE LA
MAYORÍA
• 218 votos manejan la Casa
– Lugar Partidista y de
Pasiones EL RETO DE LA MACARENA:
Abrumadoramente populares, las ideas
• Congresistas mantienen monumentalmente tontas serán
aprobadas por la Casa...
relaciones muy estrechas
con sus votantes

La Casa Blanca es la voz del pueblo – Y ellos

son apasionados!! 35
Representando a los estados

36
 Representando a
los estados
El Senado es deliberado – o muy, muy lento

• Cada Estado tiene dos votos,

independientemente de su
tamaño
100 POSIBLES PRESIDECIABLES
• El Senado es un cuerpo de
iguales, aislado de la política
del día a día
• 60 votos para aprobar
principales proyectos de ley
• Institucionalidad, igualdad,
claves para el Senado

El respeto del Senado por la igualdad de voces

asegura el compromiso político
37
 Tres poderes para
influir burócratas

La Constitución da al Congreso tres herramientas para

modelar las acciones de la administración:

• Vigilancia: Los Comités pueden hacer uso de audiencias e

investigaciones para dar forma a las prioridades de las agencias

• Asignación: El Congreso puede cambiar las prioridades de las

agencias ajustando sus presupuestos

• Organización: En casos extremos, el Congreso puede cambiar la

estructura de la Función Ejecutiva para así concentrarse en
prioridades nuevas o diferentes

El Congreso no puede hacer cualquier cosa –

La Función Ejecutiva y las cortes dan vida a los Actos
del Congreso
38
 Vigilancia

• Para dar forma a

las prioridades de
las agencias
• Esta incluyen:
– Vistas
– Investigaciones
– Respuestas de las
agencias
– Comisiones

Los Comités utilizan la vigilancia para señalar sus

prioridades, cuestionar acciones impopulares de las
agencias y añadir temas al registro oficial
39
 Asignaciones

• Para concentrarse
en programas
– La herramienta mejor
conocida del
Congreso
• Incluyo:
– Presupuesto por el
gobierno Federal
– Impuestas y otras
formas de ingresos
– Comités formulan
presupuestos por
todas de las agencias
Federales

¿Están coordinados los comités de vigilancia y

asignación?
40
 Organización

• Para cambiar, de forma

permanente, la forma en
que opera el gobierno
– Puede requerir de cambios
en la vigilancia del
Congreso

• No quieren a usar este

poder: es imposible a
predecir las resultas de
una reorganización

El Congreso usa el poder organizacional de forma

esporádica – conlleva mucho tiempo, energía y capital
político … y también provoca cambios en el Capitolio
41
 Resumen: Congreso

• Los Fundadores dieron al Congreso dos roles y dos estilos

políticos:
– Legislatura y Representantes
– La Casa y el Senado:
• Por el pueblo en la Casa
• Por los Estados en el Senado

• Estos roles y cameras están en conflicto!

• El Congreso tiene tres

poderes para lidiar con burócratas
– Vigilancia
– Asignaciones
– Organización
42
 El Presidente - persuasión

• El Presidente tiene pocos poderes en la arena

legislativa
• Las agencias federales responden a la Casa
Blanca, pero sólo tienen unos pocos líderes
políticos en su cúpula

• El Presidente cuenta con la

mayor atención de los
medios, por lo que su poder
clave es su
habilidad para modelar
opiniones
43
 Composición de la Agenda en
la Casa Blanca

El poder de persuasión del Presidente es el mas importante,

pero es muy limitado!

• Usualmente empiezan con bastante

respaldo, pero éste disminuye con el
tiempo

• Con frecuencia, no están preparados

para el estrés y el ritmo de la política en
D.C.

• El Presidente es más débil que los

gobernadores estatales y debe aprender
a cooperar con el Congreso

Cada presidente enfrenta desafíos casi imposibles para la

implementación exitosa de sus políticas
44
 Límites en la composición
de la agenda

• Los presidentes modernos han

enfrentado un severo trade-off
– El capital político disminuye desde un
alto nivel en el primer año en
funciones
– La competencia política aumenta
hasta su punto más alto hacia fines Año 0 1 2 3 4
de término
Ciclos de disminución de capital y
– Esta “Presidencia Sin Ganancia” aumento de competencia
demanda un manejo cuidadoso si es
que un presidente quiere tener éxito

Los presidentes exitosos usualmente delimitan su

concentración a pocos asuntos
45
 Dos presidencias:
extranjera/doméstica
La Constitución hace que los poderes del presidente sobre la
política exterior sean más fuertes que sus poderes domésticos

• El Presidente es Comandante
en Jefe de las Fuerzas Armadas

• Como Jefe de Estado, hace

tratados y conduce la política
exterior

• El presidente debe trabajar

conjunto con el Congreso por
asuntos domésticos
– El mayor asunto del Congreso
– Asuntos domésticos son los temas
mas importantes en elecciones
46
 La Casa Blanca y
las burocracias

• El presidente nomina (el Senado

aprueba) a los líderes principales de las
agencias
• Pero hay dos estratos separados por
debajo de los nominados políticos: los
gerentes y los operarios
– Empleados civiles de carrera
– Gerentes que tienen experiencia de campo y
entrenamiento profesional en sus áreas

• Las agencias también responden al

Congreso, la industria, los medios y el
pueblo
Las agencias se esfuerzan por mantener al Congreso y a la
Casa Blanca contentos para maximizar su independencia
47
 Resumen: El Presidente

• El Presidente cuenta con la mayor atención

de los medios, por lo que su poder clave es
su habilidad para modelar opiniones

• El Presidente tiene pocos poderes en la

arena legislativa

• Las agencias federales

responden a la Casa Blanca,
pero sólo tienen unos pocos
líderes políticos en su cúpula
48
 ….No todas las decisiones
se toman en DC

• El Federalismo otorga importante

poder a las autoridades locales y
estatales

• La tradición estadounidense de
laissez-faire deja al gobierno fuera de
muchas decisiones
– Planes de negocios y ubicación de
fábricas
– Decisiones familiares
– Cuestiones religiosas

• Las cortes son independientes del

Presidente & el Congreso

49
 Políticas diferentes
en cada nivel

• Local: Respuesta policial y de

emergencia, escuelas, caminos y
servicios, zonificación

• Estado: leyes penales,

educación, caminos

• Federal: comercio (interestatal y

internacional), defensa, asuntos
exteriores

Muchas asuntos necesitan acción de cada nivel del

gobierno – causan políticas mas complicadas
50
 Módulo V:

Proceso de elaboración de
políticas publicas

51
 ¿Que es la agenda?

• Hay muchas agendas en Washington

– Cada agencia
– La Casa Blanca
– Cada miembro del Congreso
– Todos de los Comités
– Todos de los grupos de interés
– Los Medios de comunicación

• La agenda mas importante es la “agenda de decisiones”

– Asuntos que reciben atención y trabajo del Congreso,
el Presidente, y las agencias
– Trabajan en pocos asuntos en un sesión del Congreso
(2 años)
52
 Dos niveles de decisiones

• Lideres toman las decisiones finales, pero….

• Las burócratas y otras participantes ocultos

(grupos de interés, cabildeadores, personal en
las oficinas de los Congresistas) dirigen el
proceso de selección de los proyectos
alternativos

53
 ¿Cómo se elaboran políticas publicas?
• Ideas vienen de todos ubicaciones

• Ideas viejas son ideas nuevas

• Es no ‘lider’ – hay muchas y diferentes lideres

• No es un método por tomando decisiones

– No es completamente racional
– A veces, el proceso es muy lento y incremental – y a veces,
se movamos mas rapidamente
– Un idea – ¿Es posible que nosotros tomamos cosas en el
entorno y usamos como soluciones de nuestras problemas?

54
 “ANARQUIA ORGANIZADA”

• Preferencias ocultas: no se que yo quiero, o no

quiero hablar sobre mis deseos

• Tecnologías inciertas: no se si nuestras

soluciones funciona bien

• Participación fluida: No es un grupo con

participantes regulares quien tomar decisiones
55
 Modelo: “el cubo de basura”

Políticas

Problemas
Éxito
La política

Ventana de
oportunidad

56
 Problemas

• ¿Que es una problema?

• Es diferente que una condición

• ¿Como cambiar una condición a una problema?

– Valores
– Compara esta situación a una otra, que pensamos es
una problema
– Cambia la categoría o tema (ejemplo: fumar)

57
 Políticas publicas
• La sopa “primitivo”
– Fragmentación, mutación, y recombinación de
ideas
– Ideas sin problemas

• ¿Como gana el competición con otras alternativas?

– Su política es posible
– Soporta sus valores
– Puede efectuar
• Financiable por el gobierno
• Opinión popular soporta
• El comité y la camera soporta
58
 La política

• ¿Que pasa a asistir una situación a ser una pregunta o

problema política?

– Opinión publica cambia

– Cambia en personal (Congreso, Casa Blanca, o en
una burocracia)
– Actividades de grupos de interés
– Un nueva interpretación o concepción del poder de un
comité, Congreso o el presidente
– Acontecimientos importantes
59
 Abriendo una ventana de oportunidad
• ¿Como abrimos una ventana?
– Cambia en personal, humor publico
– O un acontecimiento
– Combinando una solución a algas problemas
conjuntas
– Ejemplo: Transito en una ciudad (congestión,
polución, conservación de energía)

• Dos sugerencias:
– Debe mover mas rápidamente, porque ventanas cierra
temprano
– Debe tener todos (políticas publicas, problemas, y la
política) en armonía para obtener buen oportunidad
por éxito 60
 Desafíos en tomar decisiones

¿ Por qué es mas difícil para tomar decisiones

políticas?

• Participantes variados, con preferencias diferentes

• Repeticiones: proceso es lente y de gran duración
• Objetivos varios, imprecisos y en conflicto
• Todos de las temas de debate en discusión:
– Objetivos
– Criterios
– Resultas
• Proceso sin fin

61
 Mas desafíos
• Personas no son racionales todo el tiempo
– Limites de comprensión
– Limites de información
– Miedo de perder
• Expectaciones son muy importantes
• Muchas participantes, objetivos, y nadie comprende
todos
• Quien esta en el debate, las reglas por este debate, y sus
interacciones influye las resultas
• Procesos y resultas son subjetivos, no objetivos
(¡¡Definiciones, reglas y criterios son argumentativos!!)
62
 Objetivos, problemas
y soluciones

• Objetivos grandes son el mismo por todos de la gente:

– Igualdad
– Eficiencia
– Seguridad
– Libertad
• Pero usamos definiciones diferentes, y pensamos de
estos objetivos in ordenes diferentes también
• Las definiciones que usamos es parte del debate
• Debemos intercambiar objetivos por algos objetivos
• No tenemos un científico, universal, objetivo método
para formular problemas
• Debemos usar analogías para nuestros debates
– Símbolos, números, causas, intereses
• SOLUCIONES: mas difícil, y nunca final
• Valores son mas importantes: decisiones políticas son
emocional y racional
63
 Tomando decisiones
en los EEUU

• Estrategia por éxito debe incluir estilos

distintos por
– el guardarropa
– El jefe ejecutivo
– Los cortes
– Las burócratas
– Negocios
– El gente
• Recuerda los roles de cada participante en
formulación y elaborar políticas publicas
• Recuerda que influir cada participante
– ¿Elecciones?
– ¿Poder?
– ¿Buenas políticas publicas?
64
 Conclusiones:
Ganar = perder
Las políticas son paradójicas en ocasiones
• No hay consenso sobre asuntos clave

– Igualdad, libertad, independencia, todas significan muchas

cosas para diferentes ciudadanos
• Muchas luchas políticas son simbólicas, diseñado para
entusiasmar votantes

– Apartheid (1980s)
– Enmiendas constitucionales:
• Presupuesto equilibrado
• Matrimonio

La política estadounidense es tan emotiva como racional

65
 Conclusiones: Elaboración
de Políticas

• Limitada en su alcance
– Asuntos clave fuera del alcance de Washington
• Partidista
• Política
– Cada decisión tomada en D.C. es política en cada etapa!
• Institucional
• Irracional en ocasiones
• Un complicado conjunto de procesos
– Los Fundadores querían dificultad y lentitud!
– Cada Función es confusa y difícil de manejar
– Las Funciones deben cooperar con los poderes compartidos

•En EEUU, el gobierno es limitado y la elaboración de

políticas publicas es lento y complicado – ¡Por diseño!66
 Bibliografía Obligatoria
• Stone, Deborah. 2001. Policy paradox: The art of political
decision making. Revised Edition. W.W. Norton & Company.
ISBN: 0393976254.
• Kingdon, John. 2002. Agendas, alternatives, and public
policies. 2nd Edition. Longman. ISBN: 0321121856.
• Birkland, Thomas. 2005. An introduction to the policy
process: Theories, concepts, and models of public policy
making. Second Edition. ME Sharpe. ISBN:
9780765614896.
• Light, Paul C. 1999. The president’s agenda. 3rd Edition.
Johns Hopkins Press. ISBN: 0801860660.
• Wilson, James Q. 1989. Bureaucracy. Basic Books. ISBN:
0465007856. 67