Economía Política

CURSO:
LA REALIDAD DEL DESARROLLO

SOCIAL LATINOAMERICANO
MÓDULO COMPLEMENTARIO
ECONOMÍA POLÍTICA
EN LOS SECTORES SOCIALES
MOOC La Realidad del Desarrollo Social Latinoamericano
Módulo Complementario. Economía política en los sectores sociales.
Autores del módulo:

Carlos Scartascini
Departamento de Investigación y Economista Jefe, BID
Pilar Conci
Ernesto Stein
Coordinador académico del curso:

Carlos Gerardo Molina
Sector Conocimiento y Aprendizaje/BID
Diseño instruccional del curso:

Alejandra Ávila
Instituto Interamericano para el Desarrollo Económico y Social (INDES)/BID
Idea original del curso:

Eduardo Lora
Presidente, Asociación de Economía de América Latina y el Caribe (LACEA)
Edición, diseño y diagramación: Manthra Comunicación
http://www.iadb.org
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Las opiniones expresadas en esta publicación son de los autores y no necesariamente reflejan
el punto de vista del Banco Interamericano de Desarrollo, de su Directorio Ejecutivo ni de los
países que representa.
ÍNDICE
Presentación ........................................................................................................................................................ 4
Objetivos de aprendizaje................................................................................................................................. 5
Preguntas orientadoras de aprendizaje..................................................................................................... 6
Conceptos clave.................................................................................................................................................. 6
I. Introducción...................................................................................................................................................... 8
II. El juego político: determinante de las políticas públicas................................................................ 11
2.1. La calidad de las políticas públicas en América Latina y el Caribe................................... 14

III. Las capacidades de gobierno, determinantes básicos del PFP................................................. 22
IV. Factores que afectan el proceso político de formulación e implementación
de políticas...................................................................................................................................................... 26
4.1. Políticas de corto o largo plazo....................................................................................................... 29
4.2 La importancia de la coordinación................................................................................................. 36
4.3. El marco de análisis del PFP: rasgos sobresalientes de las políticas públicas
como punto de partida...................................................................................................................... 48
4.4. Las características propias de cada área.................................................................................... 49
4.5. Los actores que dan forma a las políticas públicas en cada sector................................. 53
V. La función de las redes sociales............................................................................................................... 55
VI. Síntesis del módulo...................................................................................................................................... 60
Fuentes y Lecturas recomendadas.............................................................................................................. 62
Otras referencias citadas................................................................................................................................. 63
PRESENTACIÓN
El curso La Realidad del Desarrollo Social Latinoameri-

cano incluye un módulo complementario, el que ahora
se presenta, sobre la economía política en los sectores
sociales. Brinda un marco general sobre los procesos
políticos que terminan dándole la forma final a las polí-
ticas sociales de la región. Está, por ende, íntimamente
relacionado con el alcance y resultados de las políticas
de desarrollo infantil temprano, educación, salud, pro-
tección social y empleo, que fueron presentadas en los
módulos precedentes.
El módulo se ocupa de la importancia que tiene lo polí-

tico en la formulación e implementación de las políticas
públicas en los países de la región. Se argumenta que
el juego político es tanto o más importante que las mis-
mas definiciones técnicas que estructuran a las políti-
cas. Se observa como la calidad de las políticas públicas
está estrechamente relacionada con las capacidades de
gobierno, las que a su vez están mediadas por las con-
diciones políticas en las que ellas transcurren, siendo los
actores involucrados, sus incentivos y reglas de relacio-
namiento determinantes. Se explora también la función
de las redes sociales en el análisis de las estructuras de
poder que llevan a diseñar e implementar los programas
sociales.
El módulo da cuenta de la calidad de las políticas de la

región, se ocupa de los factores clave que condicionan
el juego político y a través de estudios de caso deja ver
cómo estos factores impactan los resultados de las po-
lítcas y programas que se ilustran.
Módulo Complementario.
4 Economía política en los sectores sociales
OBJETIVO GENERAL
Analizar el proceso político que da forma al
diseño e implementación de las políticas y
reformas sociales en los países de América
Latina y el Caribe, identificando el rol que
juegan los actores que participan del proce-
so, los escenarios en los que interactúan y las
reglas de juego que los rige.
OBJETIVOS DE APRENDIZAJE
• Reconocer la importancia del proceso político que condiciona la formula-

ción e implementación de políticas públicas en los países de la región.
• Identificar el rol que juegan los actores que participan del proceso de for-
mulación e implementación de las políticas sociales.
• Analizar los factores que influyen en la calidad de las políticas públicas.
• Comprender cómo afectan las características propias de un sector en la

formulación e implementación de sus políticas.
• Distinguir las estructuras formales de poder de la toma de decisiones que

se da en la práctica.
La Realidad del Desarrollo Social Latinoamericano 5

CONCEPTOS CLAVE
• Formulación e implementación • Instituciones políticas y sociales

de políticas públicas
• Capacidades de gobierno
• Calidad de las políticas públicas
• Políticas de largo plazo
• Actores clave, incentivos, esce-
• Transacciones inmediatas e
narios, reglas de juego institu-
inter-temporales
cionales
• Redes sociales
PREGUNTAS ORIENTADORAS DE APRENDIZAJE
• ¿Cómo influye lo político en el proceso de diseño e implementación de las

políticas públicas?
• ¿Cuáles son las características deseables de las políticas públicas?
• ¿Cuál es el rol de los grupos de actores involucrados en el proceso de

formulación e implementación de las políticas sociales?
• ¿Qué factores determinan que una reforma social sea sostenible a largo
plazo?
• ¿Cómo influye la calidad de las políticas públicas en el crecimiento y de-

sarrollo de un país?
• ¿Por qué son importantes las redes sociales para la economía política de
las políticas sociales?
Realidad Social Latinoamericana 7
I. INTRODUCCIÓN
¿Por qué las políticas sociales en América Latina y el Ca-

ribe no han sido lo suficientemente efectivas para paliar
los problemas más acuciantes de su sociedad? Hay dis-
tintos factores que lo explican, como las limitaciones de
recursos económicos o las debilidades en la formulación
técnica de las políticas sociales que tienen como objeti-
vo ayudar a los más vulnerables y generar condiciones
mínimas de desarrollo para todos. Pero, si bien esas res-
tricciones son conocidas, suele ponerse poca atención a
la importancia que tienen los factores políticos, que son
el aspecto principal de este módulo y que, como se verá
más adelante, también juegan un rol central.
Las reformas sociales En efecto, los programas y las reformas sociales están
están condicionadas, condicionadas, en gran medida, por dinámicas políticas
que son determinadas por las características de los ac-
en gran medida,
tores involucrados, sus incentivos y las reglas que guían
por dinámicas sus interacciones. El análisis de la economía política es
políticas que son la herramienta que permite comprender estas dinámicas
determinadas por las y responder preguntas como: ¿por qué hay políticas pú-
características de los blicas bien diseñadas que no son implementadas? O, ¿por
qué cuando se implementan no tienen éxito? ¿Por qué al-
actores involucrados,
gunos programas que funcionan bien son modificados al
sus incentivos y las cambiar los vientos políticos y algunos que no funcionan
reglas que guían sus perduran en el tiempo?
interacciones.
Como veremos, la economía política explica los condicio-
nantes implicados en los procesos de toma de decisiones;
que, a su vez, involucran a múltiples actores que interac-
túan en una variedad de escenarios. El resultado de esas
interacciones es lo que determina las políticas públicas y
en ese proceso pueden privilegiarse aspectos que se ale-
jan del ámbito técnico. En efecto, América Latina y el Ca-
ribe ofrece muchos ejemplos que muestran que lo impor-
tante no solo es el contenido técnico de las políticas, sino
también los incentivos, las restricciones y las reglas que enfrentan políticos,
empleados públicos y otros actores que participan en el diseño e implemen-
tación de las mismas. De este proceso depende que una determinada reforma
pueda o no ser implementada tal y como fue diseñada. Y esto es válido tanto
para su etapa de formulación como de implementación.
¿Qué características determinan la calidad de las políticas públicas? ¿Por qué

algunos países son más capaces de llevar adelante políticas de largo plazo,
mientras que otros conviven con constantes cambios? ¿Cuáles son los factores
que disminuyen la efectividad de las políticas públicas?
En general, se encuentra que las políticas públicas son menos efectivas

cuando:
• El número de actores que participan en las negociaciones y decisiones es

excesivo.
• Los actores participan en el proceso de forma fragmentada y con visión

de corto plazo.
• Las discusiones sobre las políticas tienen lugar en ámbitos muy diversos.
• Existen pocos mecanismos de compensación eficientes para lograr acuer-

dos.
La economía política también permite identificar las características deseables

que deben tener los actores involucrados en el diseño y la implementación de
políticas sociales que aporten beneficios duraderos al país. Así, es importante
contar con dependencias gubernamentales que sean estables ante los cam-
bios de gobierno, partidos políticos sólidamente institucionalizados, un poder
judicial independiente y un poder legislativo que pueda legislar y resistir las
presiones del poder ejecutivo. Esas condiciones son necesarias para que las
políticas no pierdan continuidad cada vez que cambia el color político de quien
controla el Ejecutivo.
En este módulo se analizará la calidad de las políticas públicas en diversos

países y su fortaleza relativa en América Latina, en comparación con otras
regiones del mundo. Dicha calidad determina, en gran medida, los resultados
que las políticas pueden alcanzar. La calidad de las políticas es consecuencia

del proceso de formulación e implementación de políticas (PFP), aplicado a
nivel de país.
El marco de análisis nacional no es, sin embargo, suficiente para entender lo

que sucede en cada área política. Que un país tenga un marco que favorece
las políticas de largo plazo no implica que necesariamente sus políticas serán
adecuadas en todas las áreas o que se implementarán de la forma prevista.
Por ejemplo, a pesar de que Chile cuenta con un marco de políticas general-
mente sobresaliente para los estándares de la región, se ha enfrentado a serios
obstáculos para avanzar en reformas educativas exitosas. Por esta razón, el
enfoque tendrá que ser ajustado para investigar el proceso de formulación e
implementación de políticas en cada aspecto en particular (social, institucio-
nal, económico y, muy particularmente, en cuanto a los actores específicos y
sus relaciones, entre otros).
Como las políticas y programas se dan en distintos sectores y niveles, su estu-

dio exige herramientas conceptuales y metodológicas adecuadas para com-
prender cómo se organizan y trabajan los actores para producir programas
sociales que suministran servicios específicos. De este modo, para ir más allá
de la caracterización de las políticas públicas y del funcionamiento del área o
sector, la economía política se combina con el análisis de redes sociales (ARS)
para identificar qué actores tienen peso a la hora de diseñar e implementar
programas en la región. Esta combinación es útil para examinar reformas so-
ciales concretas que dependen de la interacción con los actores que realmente
inciden en el proceso. Es decir, aquellos actores que influyen, en la práctica, en
el diseño y la implementación de las políticas, más allá de lo que señalan los
organigramas formales. El ARS permite responder preguntas como: ¿Quiénes
toman las decisiones? ¿Cómo afecta eso al diseño y a la implementación de las
políticas?
II. EL JUEGO POLÍTICO: DETERMINANTE DE LAS
POLÍTICAS PÚBLICAS
Las políticas públicas no son un simple producto de las decisiones de un pla-

nificador social; surgen de un proceso de toma de decisiones que involucra a
distintos actores políticos que interactúan en una variedad de escenarios. El
resultado de las políticas dependerá de la calidad del proceso de formulación
e implementación a través del cual se debaten, se aprueban y se ejecutan las
mismas. Por lo tanto, al evaluar cuáles son las políticas que podrían resultar
efectivas para contrarrestar un problema particular, es importante no solo es-
tudiar su diseño y contenido, sino también analizar cómo es el proceso para
formularlas e implementarlas.
Lo anterior requiere de la descripción del juego político o proceso de formula-

ción e implementación de políticas (PFP). Se trata de comprender el proceso
que moldea las políticas, que las impulsa desde la idea hasta la implementa-
ción y que las sostiene o no a lo largo del tiempo. Las políticas que finalmente
se adopten dependerán de esta dinámica que se articula tanto a nivel nacional
como sectorial: se relaciona con las características comunes a las políticas pú-
blicas nacionales, como también con los procesos políticos que condicionan el
comportamiento de los actores en sectores específicos.
Por ejemplo, el juego político contribuye a la estabilidad de las políticas públi-

cas o a producir vaivenes marcados, cuando las políticas públicas son modi-
ficadas cada vez que cambia el gobierno. Mientras que la estabilidad genera
credibilidad y forma capacidades en las organizaciones gubernamentales, los
vaivenes –causados usualmente por cambios de administración– producen el
efecto contrario. Por eso, los inversionistas se abstienen de colocar sus recur-
sos ahí donde hay riesgo de que se produzcan cambios inesperados. Asimis-
mo, el juego político puede facilitar la adaptabilidad de las políticas (frente a si-
tuaciones como un shock económico o cuando ciertas medidas están fallando)
o generar una rigidez excesiva (por miedo al cambio, los actores introducen
restricciones para que las políticas no puedan ser modificadas).
El juego político incide también en las dinámicas propias y específicas de cada

sector. Por ejemplo, puede producir políticas que promuevan el bienestar pú-

blico, como las campañas de vacunación o de salud en general, o que terminen
beneficiando tan solo a intereses privados particulares, promovidos por gru-
pos de presión como sindicatos de trabajadores o empleados o ciertos gre-
mios económicos. Es decir, estos procesos, dependiendo de la calidad de las
políticas públicas y de las características de los actores específicos, pueden ser
fáciles de manipular por intereses particulares.
En resumen, los procesos de formulación e implementación de políticas afec-

tan la naturaleza y la calidad de las políticas públicas en diversas dimensiones
durante su diseño y ejecución, y con ello las posibilidades de desarrollo eco-
nómico y social de los países latinoamericanos. Los países con mejores proce-
sos de formulación e implementación de políticas públicas obtienen mejores
resultados en términos de crecimiento económico e indicadores de desarrollo
humano.
Recuadro1. Proceso de formulación e implementación de políticas
El proceso de formulación e implementación de políticas (PFP) se

evalúa en términos de su capacidad para obtener seis características
deseables de las políticas públicas:
• Estabilidad: Capacidad que tienen los sistemas políticos para man-

tener las políticas que funcionan.
• Adaptabilidad: Capacidad de los países para cambiar las políticas

cuando no funcionan.
• Coordinación y coherencia: Acoplamiento de las políticas entre

áreas de gobierno.
• Implementación y cumplimiento de la normatividad: Disposición a

ejecutar y hacer cumplir las regulaciones.
• Eficiencia: Evalúa si las políticas tienden a ser eficientes o no.
• Correspondencia con el interés público: Mide si las políticas favore-

cen solo a unos grupos o a la sociedad en general.
En las democracias latinoamericanas, el PFP se lleva a cabo en sistemas políti-
cos caracterizados por una variedad de actores involucrados, que va desde el
Presidente hasta los electores en pequeñas comunidades rurales, pasando por
miembros del Congreso, jueces, formadores de opinión pública, funcionarios
en diferentes niveles administrativos, sindicatos, gremios empresariales, orga-
nizaciones no gubernamentales y movimientos sociales.
La compleja interacción de estos actores está influenciada por las instituciones

y las prácticas políticas de cada país, que afectan los roles e incentivos de cada
actor. También influyen las características de los escenarios en los que interac-
túan y el tipo de transacciones en que se involucran.
El interés por entender plenamente los PFP es relativamente reciente, aunque

ya se ha demostrado su gran utilidad. Por ejemplo, estudios de caso realizados
en América Latina dan cuenta de las características de las políticas públicas en
diferentes países y, a partir de su lectura comparada, se explican las diferencias
entre los mismos. La riqueza del método hace posible establecer diferencias
inclusive entre países que cuentan con instituciones formales similares (Brasil
y Ecuador), y también dentro de distintas áreas de política de un mismo país
(como puede ser el caso de Brasil entre las políticas de ajuste macroeconómi-
co y las de inversión en infraestructura).
El estudio de las características deseables de las políticas públicas, determina-

das en gran medida por el PFP, también ha permitido explicar las diferencias
para grupos amplios de países en términos de la calidad de las políticas públi-
cas.
Los países que cuentan con mejores PFP obtienen las características deseables
de sus políticas públicas (estabilidad, adaptabilidad, etc.), como se observa en
el Gráfico 1. Esto les permite conseguir mejores resultados: mayor acceso a
crédito, un sistema impositivo más neutro y mayor neutralidad en la asignación
de subsidios gubernamentales, entre otros. En el Gráfico 1, en el eje horizontal
se evalúa a los países según sus capacidades del PFP –que, como se verá en la
sección 3, tienen estrecha relación con las capacidades de gobierno–, mientras
que el eje vertical da cuenta de las características deseables de sus políticas
públicas.

Gráfico 1.
Resultados del PFP y calidad de las políticas públicas
5,0
Calidad de las políticas públicas
4,5
4,0
3,5
3,0
2,5
0 1 2 3 4
Capacidades en el PFP
Resto del mundo Países de América Latina
Fuente: Scartascini y Tommasi (2010).
Aquellos países que Asimismo, aquellos países que cuentan con mejores PFP
logran un mayor impacto a través de sus políticas socia-
cuentan con mejores
les. Por ejemplo, si el PFP no está estructurado de manera
PFP logran un mayor que asegure la sostenibilidad de las políticas en el tiempo,
impacto a través de un mayor gasto en salud no tiene un efecto significativo
sus políticas sociales. en mejorar la expectativa de vida1. Como se desprende
del Gráfico 1 y se explica en la siguiente sección, no todos
los países tienen políticas de calidad similar.
2.1. LA CALIDAD DE LAS POLÍTICAS PÚBLICAS

EN AMÉRICA LATINA Y EL CARIBE
Los factores que inciden en el PFP, como la cantidad de

actores que participan del proceso de decisiones, sus in-
centivos y las relaciones que definen sus interacciones,
1 Para más detalles, ver Scartascini, Stein y Tommasi (2009).
determinan, en gran medida, la calidad de las políticas públicas. Por ejemplo,
en países donde existen numerosos actores a cargo de la toma de decisiones, y
donde cada uno de ellos tiene incentivos para obtener ganancias o beneficios
de corto plazo, será muy difícil que se generen políticas con beneficios a largo
plazo.
En el caso de América Latina y el Caribe, los PFP son muy diversos y, por eso,
sus resultados para cada país también lo son. Sin embargo, la región posee al-
gunas características comunes: presenta un retraso frente a diversas regiones
del mundo en las seis características deseables de las políticas mencionadas
antes y, por consiguiente, en el índice que agrupa y promedia los seis compo-
nentes. Que la calidad de las políticas públicas en ALC sea baja se debe, en
parte, a deficiencias o problemas con el PFP general de cada país, como se
explicará en la sección 3.
En el Índice de políticas según regiones, los puntajes de América Latina y el Ca-

ribe apenas superan los de África subsahariana y los de Asia del Sur. Además,
el valor absoluto del índice es bajo y ni siquiera llega a 2 en una escala de 0–4,
como se resume en el Gráfico 2.

Gráfico 2.
Índice de Asia del Sur
políticas en las África subsahariana

regiones del
América Latina y el Caribe
mundo
Oriente Medio y Norte de África
Europa y Asia Central
Asia del Este y el Pacífico
Países de altos ingresos OCDE
1 2 3 4
Fuente: Elaboración propia basada en Franco Chuaire et al. (2013).
2.1.1. LAS CARACTERÍSTICAS DESEABLES DE LAS POLÍTICAS PÚBLICAS
Al analizar los componentes individuales del índice (las seis características de-
seables de las políticas), el panorama no mejora demasiado. A continuación,
los rasgos más destacados:
• Coordinación y coherencia
La brecha es particularmente acentuada en el aspecto de coordinación y
coherencia, que mide la capacidad de múltiples actores que se desempe-
ñan en el mismo campo de política para sincronizar sus acciones e imple-
mentarlas de manera coherente. Esto no debe sorprender, dado que desde
hace tiempo se evidencia que en América Latina y el Caribe los varios mi-
nisterios y niveles de gobierno suelen tener dificultades para comunicarse
unos con otros, y que a menudo diferentes agencias oficiales persiguen un
mismo objetivo de manera simultánea.
• Implementación y cumplimiento de la normatividad

La medición de la implementación y del cumplimiento de la normatividad
de las políticas arroja resultados similares, lo que tampoco constituye una
novedad: tradicionalmente se ha considerado que la región no se caracteri-
za precisamente por el cumplimiento de las normas y los reglamentos.
Por ejemplo, se registra una marcada evasión tributa-
ria, las auditorías son inusuales y en pocas ocasiones
se controla el cumplimiento de las regulaciones labo-
rales.
• Eficiencia
La eficiencia de las políticas públicas también es pro-
blemática. Por ejemplo, los fuertes aumentos del gas-
to en educación no han arrojado mejores resultados,
como se ha demostrado tanto en investigaciones por
país como en análisis comparativos.
• Correspondencia con el interés público

América Latina y el Caribe exhibe resultados relativa-
Las políticas de
mente mejores en materia de correspondencia con el
interés público. Esto quiere decir que las políticas de la la región tienden
región tienden a promover el bienestar general y la in- a promover el
versión en bienes públicos más a menudo que en otras bienestar general
regiones. Esto puede ser consecuencia de fuertes in- y la inversión en
versiones realizadas para intentar reducir la pobreza
bienes públicos más
a través de extensos programas de protección social.
Desafortunadamente, incluso aquí la brecha sigue a menudo que en
siendo profunda: en términos generales, las políticas otras regiones.
todavía tienden a canalizar beneficios privados hacia
ciertos individuos, facciones o regiones, y no a favor
del interés público.
2.1.2. LA CALIDAD DE LAS POLÍTICAS PÚBLICAS

A NIVEL PAÍS
Como era de esperar, no todos los países de la región

muestran los mismos resultados, mientras que el prome-
dio regional oculta importantes diferencias entre países.
En el Gráfico 3 se presenta el índice de las políticas públi-
cas promedio a nivel de país.

Gráfico 3.
Índice de políticas en los países de América Latina y el Caribe
Haití
Paraguay
Venezuela, RB
Guatemala
Ecuador
Honduras
Nicaragua
Bolivia
Argentina
Rep. Dominicana
Panamá
Guyana
Perú
Jamaica
El Salvador
Colombia
México
Brasil
Costa Rica
Uruguay
Chile
1 2 3 4
En el Gráfico 3 se observa que Chile, Uruguay, Costa Rica y Brasil ocupan los
primeros lugares en la región en términos del Índice de políticas, mientras que
el desempeño de países como Haití, Paraguay, Venezuela y Guatemala es bas-
tante deficiente.
Al comparar los Gráficos 2 y 3, es fácil observar que mientras los países de

peor desempeño en América Latina y el Caribe muestran resultados inferio-
res al promedio de cualquier región del mundo, el puñado de naciones lati-
noamericanas de mejor calidad en sus políticas públicas se compara favora-
blemente con el promedio de países de altos ingresos. Esta visión se refuerza
si se lleva a cabo un análisis de grupo (o clúster) en el que todos los países
del mundo se clasifican en tres grupos según la calidad de sus políticas: alta,
media y baja.
En la Tabla 1 se presenta el lugar que ocupan los países de ALC en ese análisis.
Mientras que Chile, Costa Rica y Uruguay se ubican en el grupo de alta calidad
de las políticas públicas; Haití, Paraguay y Venezuela, entre otros, aparecen en
el grupo de menor calidad, junto a la mayoría de países del África subsahariana.
Tabla 1.
Ranking de países de América Latina: muestra mundial
de análisis de cluster
Categoría
(según el análisis de cluster de la muestra mundial usando el Índice de Políticas)
Alta Media Baja
Chile Argentina Bolivia
Costa Rica Brasil Ecuador
Uruguay Colombia Guatemala
República Dominicana Haití
El Salvador Honduras
Guyana Nicaragua
Jamaica Paraguay
México Venezuela
Panamá
Perú
Fuente: Franco Chuaire y Scartascini et al. (2013).
En la Tabla 2 se presenta la información por país y según las seis caracterís-

ticas que permiten definir la calidad de las políticas. Para facilitar las compa-
raciones, se utiliza la misma técnica de análisis de grupos, aunque esta vez se
incluyen solamente los países de América Latina y el Caribe para clasificarlos
en las categorías alta, media o baja, según su nivel de rendimiento en los com-
ponentes medidos por cada índice.
• Se observa entonces que Brasil, Chile, Costa Rica y Uruguay pertene-

cen al grupo de políticas de alta calidad (Índice de políticas), mientras
que Bolivia, Ecuador, Guatemala, Honduras, Haití, Nicaragua, Paraguay
y Venezuela constituyen el grupo de baja calidad. El análisis de las di-
versas características deseables de las políticas no proporciona informa-
ción sustancialmente distinta de la que arroja el Índice de políticas: como

es esperable, cuando las políticas públicas de un país presentan una
calificación “media”, la mayoría de sus atributos de política también re-
ciben esa valoración. Sin embargo, el análisis presentado en la Tabla 2
permite identificar los casos que se salen de la norma; es decir, cuándo
un atributo de política de un país está mejor o peor calificado de lo es-
perado según el Índice de políticas. En esos casos, la explicación podría
encontrarse en el PFP de ese país, ya que las características de las po-
líticas dependen del entorno general en el que se diseñan, aprueban e
implementan.
Tabla 2.
Características deseables de las políticas públicas (análisis de cluster)
Implementación y Correspon-
Coordinación Índice de
Estabili- cumplimiento de dencia con el
País Adaptabilidad y Coherencia Eficiencia Políticas^
dad la normatividad Interés Público
Argentina Medio Medio Bajo Medio Bajo Medio Medio
Las Bahamas Alto* Alto*
Belice Alto* Medio*
Bolivia Bajo Medio Medio Bajo Bajo Bajo Bajo
Brasil Alto Alto Alto Alto Medio Medio Alto
Barbados Alto* Alto Alto*
Chile Alto Alto Alto Alto Alto Alto Alto
Colombia Medio Alto Alto Medio Bajo Medio Medio
Costa Rica Medio Alto Alto Medio* Alto Medio Alto
Rep. Domini-
Bajo Alto Alto Medio* Medio Bajo Medio
cana
Ecuador Bajo Bajo Bajo Medio* Medio Bajo Bajo
Guatemala Bajo Bajo Bajo Bajo Medio Bajo Bajo
Guyana Alto* Bajo* Medio* Bajo* Bajo Medio* Medio
Honduras Medio Medio Medio Bajo* Bajo Bajo Bajo
Haití Bajo* Bajo Bajo Bajo* Bajo Bajo Bajo
Jamaica Medio Medio* Alto Medio Bajo Medio
México Medio Medio Alto Medio Medio Medio Medio
Nicaragua Medio Bajo Medio Medio* Bajo Bajo Bajo
Panamá Medio Medio Medio Alto* Medio Medio Medio
Perú Medio Medio Medio Bajo Medio Medio
Paraguay Bajo Medio Bajo Bajo* Bajo Bajo Bajo
El Salvador Medio Medio Alto Bajo* Medio Medio Medio
Suriname Medio Bajo*
Trinidad y Tobago Alto Medio* Medio Medio

Uruguay Alto Alto* Alto Alto Medio Alto
Venezuela Bajo Bajo Bajo Medio Medio Bajo Bajo
^El Índice de políticas fue construído utilizando únicamente aquellos países que carecían máximo
un componente.
*Países carentes de la mitad o más de los componentes del índice respectivo.

III. LAS CAPACIDADES DE GOBIERNO,
DETERMINANTES BÁSICOS DEL PFP
Como se explicó en las secciones anteriores, la calidad de

las políticas está definida por una serie de características
tales como su estabilidad, capacidad de adaptación y
correspondencia con el interés público. De la calidad de
las políticas dependen sus resultados económicos y so-
ciales. Sin importar cuán buenas parezcan en los papeles,
si las políticas no poseen esas características deseables,
es poco probable que tengan éxito.
Estas características, a su vez, están determinadas por el

proceso político continuo a través del cual las políticas
son debatidas, decididas, implementadas y modificadas;
es decir, el PFP. El proceso político es inseparable del
proceso de formulación e implementación de políticas, y
sus particularidades en cada país y sector nos permiten
comprender el porqué de la calidad de cada política. Esto
significa que no existe una receta universal para las políti-
cas públicas. Por el contrario, su diseño e implementación
deben ser concebidos a la medida del contexto en el que
serán puestas en práctica: país y área específicos.
Este proceso además se retroalimenta, ya que el PFP de

cada país define la calidad de las políticas, y, a su vez, la
La calidad del proceso
calidad de las políticas condiciona los procesos políticos
de formulación de las que se dan en el contexto específico de cada área o pro-
políticas determina grama. Solamente bajo esta premisa puede entenderse por
la capacidad de los qué países que han intentado adoptar políticas y reformas
países de crear un similares han tenido experiencias muy distintas.
entorno estable de
La calidad del proceso de formulación de las políticas
políticas que persigan
determina la capacidad de los países de crear un entor-
el interés general. no estable de políticas que persigan el interés general de
modificarlas cuando haga falta, y de aplicarlas y hacerlas
cumplir de manera eficaz. Como se explicará en más detalle en la sección 4, en
este proceso participan distintos actores (políticos, grupos de interés, ciuda-
danos) que interactúan en una variedad de escenarios (la legislatura, las ofici-
nas del palacio presidencial, o “la calle”). En las negociaciones e intercambios
que se producen entre los actores, sus comportamientos dependen de sus
intereses, incentivos y limitaciones, así como de sus expectativas sobre cómo
se comportarán otros actores. Los incentivos, a su vez, están moldeados por el
funcionamiento de las instituciones políticas en cada país.
Para elaborar políticas públicas de calidad, es fundamental que haya coopera-

ción entre los actores del PFP, ya que cada actor político intenta que se cum-
plan sus propios intereses dadas las limitaciones a las que se enfrenta, como
ser reelegido o favorecer a quienes lo han apoyado en el pasado (para más
detalles, ver la sección 4.1). Algunas de las condiciones para lograr la coopera-
ción son:
• Tener un conjunto relativamente pequeño de actores (individuos o parti-

dos políticos) con un interés a largo plazo en los resultados.
• Instituciones de gobierno (o capacidades de gobierno) que contribuyan

a hacer respetar los acuerdos.
Que un país tenga capacidades de gobierno de calidad quiere decir que posee:
• Una burocracia competente
• Un poder legislativo con consistentes capacidades de elaboración de po-

líticas
• Un poder judicial independiente
• Partidos políticos institucionalizados.
Los países que poseen capacidades de gobierno con estas características tien-
den a tener políticas públicas más estables, adaptables, coherentes, eficientes
y sensibles al interés público. De esta forma, la calidad de las capacidades de
gobierno –que están estrechamente ligadas al PFP– tiene un impacto decisivo
en la calidad de las políticas públicas (ver Gráfico 1.).

Además de influir en la calidad de las políticas, las capacida-
des de gobierno impactan en los resultados de desarrollo, la
calidad del diseño de las políticas públicas, las tasas de cre-
cimiento del PIB per cápita, el Índice de Desarrollo Humano
y la productividad a largo plazo, entre otros.
En América Latina y el Caribe, mejorar las capacidades de

gobierno es una deuda pendiente. El Gráfico 4 presenta una
comparación internacional del índice combinado de las ca-
pacidades de gobierno, en la que ALC ocupa el último lugar
(junto con África subsahariana).
Gráfico 4. América Latina y el Caribe

Capacidades
África subsahariana
Gubernamentales:
una comparación Oriente Medio y Norte de África
internacional
Asia del Sur
Europa y Asia Central
Asia del Este y el Pacífico
Países de altos ingresos OCDE
1 2 3 4
Fuente: compilación de autores basada en Franco Chuaire et al (2013) y tomada

de: M Franco y C Scartascini, La política de las políticas públicas: Re-examinan-
do la calidad de las políticas públicas y las capacidades del Estado en América
Latina y el Caribe.
Como es evidente, no todos los países en la región tienen los mismos resulta-
dos. El Gráfico 5 presenta el Índice de Capacidades Gubernamentales prome-
dio para los diferentes países de ALC. Como se puede observar, hay grandes
variaciones. Solo un puñado de países tiene puntajes superiores al valor medio
del índice: Uruguay, Costa Rica, Chile y Jamaica. Sin embargo, en el caso de
Jamaica debe tenerse en cuenta que el índice arroja una menor confianza por-
que su construcción carece de más de la mitad de los componentes de dos de
los índices.
Gráfico 5.
Índice de Capacidades Gubernamentales para ALC
Haití
Venezuela, RB
Guatemala
Nicaragua
Paraguay
Ecuador
Bolivia
El Salvador
Panamá
Argentina
Perú
Rep. Dominicana
Honduras
Guyana
México
Colombia
Brasil
Uruguay
Chile
Costa Rica
Jamaica
1 2 3 4
Nota: El índice de Jamaica es menos confiable que el del resto de países porque su construcción carece de
más de la mitad de los componentes de dos de los índices.
Fuente: Compilación de autores basada en Franco Chuaire et al. (2013).
En resumen, las deficiencias de los PFP en América Latina y el Caribe, que se

relacionan con la baja calidad de sus capacidades de gobierno, explican la baja
calidad de las políticas públicas en la región (ver Gráfico 1).

IV. FACTORES QUE AFECTAN EL PROCESO
POLÍTICO DE FORMULACIÓN E IMPLEMEN-
TACIÓN DE POLÍTICAS
La elaboración de políticas públicas específicas a un sec-

tor o programa es una tarea compleja y el PFP va más
allá de caracterizar la calidad de las políticas públicas
nacionales. Concretar una política o una reforma e im-
plementarla tal y como fue diseñada es un proceso de
varias fases que involucra a numerosos actores. Es nece-
Si se quiere que las
sario que los agentes económicos y sociales involucra-
políticas tengan los dos tomen acciones específicas, lo cual a su vez exige
efectos esperados, diversas formas de cooperación y confianza para que la
además de los factores política que se propone sea duradera y posea otras ca-
ya mencionados, se racterísticas deseables.
requiere un entorno
Por lo tanto, si se quiere que las políticas tengan los efec-
favorable tanto para
tos esperados, además de los factores ya mencionados,
su diseño como se requiere un entorno favorable tanto para su diseño
para su adopción como para su adopción e implementación, y también
e implementación, para garantizar su permanencia en el tiempo. Las polí-
y también para ticas son respuestas relacionadas al estado de cosas de
un país específico. Lo que puede funcionar en algún mo-
garantizar su
mento de la historia de una nación determinada puede
permanencia en el no servir en otro lugar o en otro momento. Pero a la vez,
tiempo. como ya se ha explicado, las políticas que finalmente se
diseñen, aprueben e implementen estarán determinadas
por el proceso en el que se han formulado.
En este sentido, es importante conocer los elementos que

influyen en el comportamiento de los actores que partici-
pan en el PFP; estos son:
• El funcionamiento de las instituciones políticas
• El sistema de partidos
• Las reglas institucionales que definen los papeles de cada actor en la la-
bor de formulación e implementación
• Los incentivos de los participantes y sus formas de interacción
La influencia de estos factores depende, entre otras cosas, de la credibilidad

y capacidad de los participantes de asegurar el cumplimiento de acuerdos
políticos y esquemas de ejecución. También depende de las expectativas de
esos actores con respecto al comportamiento de otros participantes clave.
Sus interacciones ocurren en distintos tipos de escenarios, que pueden
ser formales (la asamblea legislativa o el gabinete) o informales (“la ca-
lle”). De esta manera, el marco institucional debe ser entendido en forma
sistémica.
En la Figura 1 se resume el marco de análisis del PFP en lo referente a formula-

ción y diseño de políticas.
Figura 1.
Marco de análisis del proceso de formulación de políticas
Funcionamiento
de las instituciones
Características Proceso de Instituciones
políticas (reglas
de las políticas formulación de básicas e historia
del juego de
públicas políticas
formulación de
políticas)
Características de
asuntos específicos
de política pública
Fuente: Scartascini et al. (2011) basado en Spiller y Tommasi (2003).

El funcionamiento de las instituciones políticas (por ejemplo, la capacidad del
Estado en sus diversas esferas o el grado de independencia judicial) es deter-
minado por las instituciones básicas (sistema de gobierno y reglas electorales)
y la historia de un país (guerras, procesos de democratización y origen colo-
nial, entre otros). Este funcionamiento de las instituciones, junto con las carac-
terísticas del área de política de interés, definirán los rasgos específicos de las
políticas públicas. Lo mismo sucede con el componente de implementación y
ejecución.
Recuadro 2. Cuestionario para analizar el PFP
Para entender cómo funciona el PFP, es importante responder las si-

guientes preguntas:
• ¿Quiénes son los actores clave que participan en el PFP?
• ¿Cuáles son sus facultades y funciones?
• ¿Cuáles son sus preferencias, incentivos y capacidades?
• ¿Cuáles son sus horizontes temporales?
• ¿En qué escenarios interactúan y cuáles son las reglas formales e

informales bajo las cuales funcionan esos escenarios?
• ¿Qué tipo de intercambios emprenden?
• ¿Qué clase de recursos políticos y económicos existen para com-

pensar a aquellos que pudieran oponerse?
• ¿Qué mecanismos existen para asegurar la credibilidad de las pro-

mesas?
A continuación, algunos de los factores que se deben tener en cuenta en los

PFP.
4.1. POLÍTICAS DE CORTO O LARGO PLAZO
El PFP se puede entender como un proceso de negociaciones e intercambios

(o transacciones) entre los actores políticos, económicos y/o sociales, además
de los actores operativos en el caso de la implementación. Estos intercambios
pueden ser inmediatos o inter-temporales:
• Transacciones inmediatas: se producen de manera instantánea, como la

decisión de cambiar el nombre de una calle o erigir el busto de un prócer.
• Transacciones inter-temporales: implican acciones en el presente –como

votar a favor de una reforma–, a cambio de promesas de acciones o re-
cursos futuros. Un ejemplo es la reforma del sistema de pensiones (ver
recuadro 3).
Los actores políticos pueden comprometerse a realizar transacciones inmedia-

tas o inter-temporales según las posibilidades que brinda el marco institucional.
Para que los actores puedan comprometerse en transacciones inter-tempora-
les, son cruciales la credibilidad y la capacidad de asegurar el cumplimiento
de los acuerdos políticos, al igual que la forma y el contenido de las políticas.
Cuando no es así, prevalece la tendencia a elaborar políticas que solo requie-
ran acciones de corto plazo, por que exhiben una volatilidad marcada. Es el
caso de las transferencias –y no solo dádivas– a quienes apoyan al gobierno
de turno. Esto sucede en detrimento de las políticas que requieren inversiones
y otorgan beneficios de más largo plazo, y que a menudo necesitan –y por lo
tanto generan– mayor credibilidad y estabilidad.
La capacidad de efectuar transacciones políticas de largo plazo depende del

número de actores, así como de sus intereses, incentivos, horizonte temporal,
herramientas de intercambio, y de la credibilidad con que cuenten. Por ejem-
plo, la capacidad del Ejecutivo para obtener apoyo político en el Legislativo
para la aprobación de una ley puede depender, entre otras cosas, del tamaño
del bloque legislativo del partido o de la coalición de gobierno; del número y
tamaño de los partidos de oposición; de la popularidad del Presidente y del
costo político de enfrentarse a él; de la disponibilidad de recursos presupues-
tarios para prometer a los legisladores obras en sus distritos a cambios de
votos, y de la confianza en que el Presidente pueda cumplir sus promesas re-
feridas a las transacciones.

Los entornos que facilitan los acuerdos inter-temporales favorecen políticas
públicas que tienden a ser de mejor calidad, menos sensibles a los vaivenes po-
líticos y más adaptables a los cambios en las condiciones económicas y socia-
les. En cambio, en los entornos donde la cooperación es difícil, las políticas son
muy inestables (sujetas a los vaivenes políticos) o inflexibles (sin capacidad de
adaptación a las sacudidas socioeconómicas), y su coordinación es deficiente.
Además, hay menos inversiones en el fortalecimiento de las capacidades del
Estado.
¿Qué condiciones favorecen la cooperación? Es más fácil de lograr cuando:
• La cantidad de actores que influyen directamente en el juego de la for-

mulación e implementación de políticas es relativamente pequeña. Por
ejemplo, si en lugar de que todos los actores se sienten a la mesa de ne-
gociación lo hace solo un grupo que los representa de manera efectiva.
• Los escenarios para el intercambio político se encuentran bien institucio-

nalizados.
• Los actores clave tienen horizontes temporales de largo plazo.
• Se dispone de instituciones creíbles para asegurar que las políticas se

hagan cumplir, como por ejemplo un poder judicial independiente o una
burocracia profesionalizada, a los cuales se pueda delegar la implemen-
tación y la evaluación (y en algunas áreas, la elaboración) de políticas
públicas y programas.
Estos requisitos se encuentran asociados con características de actores y es-

cenarios clave como el Congreso, el sistema de partidos, el poder judicial y la
burocracia en sus diferentes niveles administrativos; es decir, las capacidades
de gobierno. Estos actores y la estabilidad de estos escenarios permiten reali-
zar transacciones y coordinar tanto la formulación como la implementación de
las políticas.
Que existan horizontes de largo plazo depende de las reglas formales (por
ejemplo, la posibilidad de reelección), y de que haya un equilibrio político que
invite a los actores a invertir en sus carreras en el largo plazo. Esta perspectiva
profesional de largo plazo puede darse en las instituciones de formulación de
políticas (como el Congreso) o en aquellas que implementan las políticas y
los programas (como las unidades ejecutoras de los ministerios o las direccio-
nes en los gobiernos subnacionales). También dependerá de que instituciones
como los partidos políticos internalicen los acuerdos que forjan sus miembros
y garanticen su continuidad, independientemente de lo que suceda con sus
integrantes.
Solo la cooperación de los actores a lo largo del tiempo permite que las po-
líticas se mantengan cuando asume una nueva administración. De la misma
manera, en una atmósfera de cooperación inter-temporal, los actores pueden
ponerse de acuerdo para cambiar las políticas cuando no funcionan, y también
llegar a un consenso sobre políticas que beneficiarían a sectores más amplios
de la población, en lugar de ayudar únicamente a sus más estrechos partida-
rios.
Un ejemplo de una política de largo plazo que requiere de acuerdos inter-tem-

porales y presenta importantes desafíos de cooperación entre los actores polí-
ticos y sociales involucrados es la reforma del sistema de pensiones.
Recuadro 3. Reforma del sistema de pensiones en América Latina y

el Caribe
Una de las reformas sociales más complejas –y necesarias– a las que se

enfrentan los gobiernos de la región es la del sistema de pensiones. En
este caso, la economía política de la reforma se refiere a las preferen-
cias de los distintos actores que se ven afectados: ciudadanos, partidos
políticos (gobernante y opositores), y altos funcionarios del gobierno.
1. Por qué es necesaria la reforma

Con los cambios demográficos en la región, la reforma de los sistemas
previsionales parece inevitable. Según proyecciones, en tres décadas
los adultos mayores representarán entre 20% y 30% del electorado en
América Latina y el Caribe. Si no se realizan cambios en el sistema de
pensiones, la cantidad de ciudadanos desprotegidos durante la vejez
aumentará significativamente. A su vez, se incrementará la presión so-
cial sobre los gobiernos para que establezcan y/o amplíen programas

de pensiones no contributivas. Por eso, evitar las reformas no resulta
una política tan ventajosa como parece en términos de ahorro fiscal.
Los beneficios de un sistema de pensiones bien diseñado son:
• Reducir los niveles de pobreza futuros entre adultos mayores.
• Disminuir la desigualdad.
• Favorecer el crecimiento económico con un mayor nivel de empleo

formal, ya que la reducción de la informalidad podría impulsar la
productividad.
• Generar un ahorro de recursos a mediano plazo.
Por supuesto, la desventaja de reformar el sector de pensiones es que

sus efectos positivos solo se aprecian con el tiempo. A la vez, implica
aumentos del gasto público en el corto plazo2 o una reducción en los
ingresos fiscales3.
2. Los desafíos que enfrenta la reforma

La economía política de la reforma es compleja, ya que modificar el
sistema de pensiones no está entre las prioridades de los ciudadanos ni
de los partidos políticos en la región. Desde el punto de vista político,
iniciar la reforma del sistema de pensiones supone un riesgo para los
gobiernos, ya que no parece tener beneficios políticos claros a corto
plazo. Por eso es necesario contar con el apoyo popular. Pero, para la
población –que en el caso de ALC es joven–, el tema no aparece entre
las 30 prioridades en materia social o económica. De esta forma, los
intereses de todos los grupos involucrados parecen coincidir en no re-
formar.
Otros desafíos de la economía política de las reformas previsionales

son:
2 Debido a la creación de nuevas pensiones, la extensión de las existentes o la incorporación de transferencias

del Estado a las cuentas de los afiliados.
3 Producto de deducciones en las cotizaciones sociales y otros incentivos fiscales.
• Sus beneficiarios tienden a estar dispersos y suelen mostrar poco
interés en participar en el proceso político.
• El proceso de aprobación legislativa. En economías de altos ingre-

sos, las reformas son más probables si cuentan con el apoyo del
gobierno y el principal partido opositor. Esto no ha ocurrido en ALC,
donde la mayoría de las reformas de los años ochenta y noventa fue-
ron impulsadas solo por el partido en el poder, sin un debate social
profundo.
A pesar de los grandes desafíos, es importante elaborar un plan de

acción, ya que postergar la reforma implicará un mayor costo a futuro.
Además, es un buen momento para realizar reformas ambiciosas, debi-
do a la juventud de la población en la región.
3. Hoja de ruta hacia la reforma

Hay razones para tener cierto optimismo sobre la posibilidad de avan-
zar con reformas en los sistemas de pensiones en América Latina y el
Caribe; ya que dos desafíos que son centrales para la sociedad y los
gobiernos podrían ser capitalizados: la lucha contra la pobreza y la re-
ducción del desempleo. Estos retos se alinean con dos de los grandes
objetivos de la reforma: erradicar la pobreza en la vejez y mejorar los
incentivos al empleo formal para generar ahorro previsional.
El primer paso es colocar la reforma de pensiones en el centro de la

agenda social y política, ligada a los beneficios mencionados en el pun-
to 1. Para que la reforma tome impulso entre las principales preocupa-
ciones de la población, la comunicación puede resultar clave: se debe
transmitir de manera convincente que la reforma no apunta solo a la
población mayor ya cubierta, sino también a la población sin protec-
ción y a los trabajadores en actividad.
También es clave acrecentar –y en algunos casos recuperar– la con-

fianza de la sociedad en el Estado. La baja predisposición al pago
de impuestos y el escaso apoyo a reformas de magnitud reflejan la

debilidad de las instituciones. Como muestra el Gráfico 64, los ciudada-
nos de la región tienen casi tres veces mayor probabilidad de justificar
la evasión impositiva que los de países de la OCDE (20% en ALC vs. 7%
en OCDE), y solo un 34% de los encuestados considera que la evasión
nunca está justificada.
Gráfico. Moral fiscal en América Latina y el Caribe vs. OCDE:

¿cree que está justificado evadir impuestos?
70
Porcentaje de encuestas
60
50
40
30
20
10
0 OCDE ALC
Nunca Ni justificado, ni no justificado Justificado
Fuente: Daude y Melguizo (2010)
Otros elementos a favor de la reforma:
• Una parte de los latinoamericanos se muestra dispuesta a pagar

más impuestos para financiar servicios públicos de calidad en salud,
educación y seguridad. Se debe entonces trabajar por afianzar la
percepción del vínculo entre el pago de impuestos y sus beneficios.
• Los ciudadanos de la región están a favor de que el gobierno sea el

principal proveedor de pensiones, inclusive en Chile, donde el sec-
tor privado gestiona el sistema desde hace más de tres décadas5.
4 Elaborado a partir de la encuesta regional Latinobarómetro de 2009 y la internacional World Value Survey
de 2000.
5 Según datos de la encuesta regional Latin American Public Opinion Project (LAPOP) de 2010, 82% de los
chilenos considera que el gobierno debe ser el responsable principal de las pensiones, un porcentaje que solo
superan Paraguay y Uruguay, donde la cifra llega a casi 90% de los habitantes. En el otro extremo, Bolivia
(54%), Honduras (52%) y Haití (39%) son los países con menor apoyo a esta postura.
• Por eso, las reformas que combinen una mejor regulación (de un es-
quema público o privado) con un pilar solidario podrían generar inte-
rés y respaldo.
En este contexto, las emergentes clases medias podrían actuar como

un detonante de cambios previsionales ambiciosos. Este grupo mues-
tra un crecimiento considerable en ALC y también cierta capacidad
de ahorro. Sin embargo, sus integrantes, en general, tienen empleos
informales, incluso en países de renta media como Colombia, México
o Perú.
¿Cuál es la mejor forma de financiar la reforma? La recomendación

básica es aplicar impuestos al consumo y sobre las materias primas.
Asimismo, se necesitan instituciones fiscales sólidas. En cada país, las
necesidades son diferentes: por ejemplo, mejores estadísticas (fiscales
y previsionales), mecanismos de evaluación y cálculo de presupuesto
plurianual, o modificaciones a las reglas fiscales.
Sin embargo, para que la reforma tenga éxito, la discusión técnica so-
bre el alcance que puedan tener los cambios debe estar acompañada
por la voluntad política de concretar acuerdos de largo plazo. El caso
de las reformas de los sistemas de pensiones ilustra los desafíos de
modificar una política cuando los principales actores involucrados, da-
dos sus horizontes temporales y sus incentivos, no necesariamente es-
tán interesados en apoyarla y afrontar sus costos a corto plazo. Quizás
no sea posible concretar esta reforma tan necesaria hasta que los ma-
yores interesados comprendan debidamente sus beneficios. Mientras
tanto, avanzar con cambios puede traducirse en reformas inciertas, en
las que los fondos pensionales sean utilizados por los gobiernos para
otros fines.
Argentina ofrece un claro ejemplo con las sucesivas reformas a su sis-

tema de pensiones, que también ilustran cómo se relacionan las po-
líticas de un área con el PFP específico del país donde se diseñan e
implementan. Pocos años después de su creación a mediados del siglo
XX, el sistema de pensiones estatal argentino ya arrojaba un déficit y
era utilizado por el gobierno para financiar programas que le daban

rédito político. Además, el sistema no estaba bien diseñado desde el
punto de vista demográfico. Durante los años setenta y ochenta, se
implementaron reformas menores sin mayor éxito. Para fines de los
ochenta, el déficit del sistema se había convertido en un problema gra-
ve, alimentado por la baja cantidad de contribuyentes y la utilización
política de los fondos.
En 1993, el sistema de pensiones fue privatizado y las contribuciones se

destinaron a cuentas individuales administradas por fondos privados.
Se afirmó que el sistema impediría la discreción política en el uso de los
fondos y que aumentarían las contribuciones; predicciones que no se
concretaron. El sistema volvió a ser nacionalizado en 2008 y la lógica
de otorgamiento de beneficios cambió una vez más. Pero, mientras los
fondos continuaron siendo utilizados con fines políticos, los problemas
del sistema no fueron resueltos.
Estas reformas, adoptadas con poco debate público sobre sus impli-
caciones a futuro, ponen de manifiesto que lo que realmente importa
para producir políticas públicas de calidad son ciertas capacidades de
gobierno fundamentales, como el compromiso de no expropiar o la ca-
pacidad de aumentar la recaudación. En este sentido, el marco de aná-
lisis del PFP aporta las herramientas necesarias para identificar los fac-
tores que condicionan una posible reforma de pensiones en cada país
de la región, según el funcionamiento de sus instituciones, los acto-
res involucrados, sus incentivos, su capacidad de comprometerse con
acuerdos a largo plazo y los antecedentes históricos de cada sistema.
4.2 LA IMPORTANCIA DE LA COORDINACIÓN
Uno de los temas más complejos de la economía política de las políticas pú-
blicas tiene que ver con las dificultades de coordinación. Mientras muchas po-
líticas pueden ser llevadas a cabo por un ministerio o agencia pública sin ne-
cesidad de coordinar con otros ministerios o agencias, hay otras cuyo éxito
depende de la cooperación y la coordinación. Y, desafortunadamente, en oca-
siones esta coordinación puede ser muy difícil de lograr.
¿Cuándo es necesario coordinar políticas públicas?
Pensemos en un ministro de turismo que, en diálogo con el sector privado,

identifica los obstáculos más importantes al desarrollo de su sector. Para atraer
turistas extranjeros, hace falta una campaña de promoción en el exterior y en-
trenar en inglés a los trabajadores del sector. El ministerio de turismo puede
hacer la campaña de promoción de manera autónoma y destinarle parte de su
presupuesto, pero no es responsable del entrenamiento laboral. Para estimular
el desarrollo del sector, debe contar con la colaboración del ministro de traba-
jo, responsable de entrenar a los trabajadores.
Este ejemplo, donde un ministerio depende de la cooperación de otro para

cumplir sus objetivos, ilustra una modalidad de requisitos de coordinación,
pero no es la única. Otras situaciones que requieren coordinación son las si-
guientes:
• Superposición de funciones. En ocasiones hay más de un ministerio o

agencia con programas parecidos. Por ejemplo, en Argentina, el Institu-
to Nacional de Educación Técnica (INET), dependiente del Ministerio de
Educación, tiene programas de capacitación laboral. El ministerio de Tra-
bajo también los tiene. Estos programas no están coordinados y ofrecen
beneficios diferentes dirigidos a poblaciones similares. En este caso, como
mínimo, la coordinación puede derivar en ahorros en la administración de
estos programas y en evitar la duplicación de equipos. Pero, además, la
coordinación permite explotar sinergias, aprovechando las ventajas com-
parativas de las distintas instituciones.
• Paquetes de intervenciones dirigidos a la misma población. A veces, una

población objetivo de un programa recibe un paquete de intervencio-
nes que tiene una secuencia lógica, o que requiere aplicación simultánea,
donde distintos componentes del paquete pueden corresponder a la es-
fera de acción de distintos ministerios o agencias públicas. Un ejemplo
es el programa Chile Crece Contigo, en el que participan tres ministerios:
Desarrollo Social (que lo coordina), Educación, y Salud. El programa in-
cluye múltiples intervenciones simultáneas dirigidas a niños entre 0 y 4
años, que reciben servicios de educación, de salud pública y, en el caso de
las familias más vulnerables, algunos beneficios focalizados.

• Coordinación que lleva al beneficio mutuo. En ciertos casos, dos agen-
cias se pueden beneficiar de la coordinación para cumplir con sus propios
objetivos. Por ejemplo, el Ministerio de Desarrollo Social de Argentina
está considerando abrir 5000 centros de cuidado infantil que permitan
que más madres ingresen al mercado laboral. ¿Pero cómo identificar la
demanda para desplegar los centros de manera efectiva? Por otro lado,
el Ministerio de Trabajo tiene oficinas de empleo que realizan tareas de
intermediación laboral. Pero en ocasiones la intermediación falla porque
los potenciales trabajadores no tienen dónde dejar a sus chicos. El trabajo
coordinado entre estas dos agencias permitiría localizar los centros de
cuidado infantil de manera efectiva. Desarrollo Social gana porque loca-
liza los centros donde está la demanda. Trabajo gana porque la localiza-
ción adecuada de los centros aumenta la efectividad de las tareas de in-
termediación laboral. La cooperación interministerial, en este caso, puede
dar lugar a un claro win-win.
¿Toda política requiere coordinación?
Claramente no. Los programas de transferencias monetarias condicionadas,

por ejemplo, sí requieren coordinación: el estímulo a la demanda que implican
tiene que estar coordinado con la oferta educativa y de servicios de atención
de salud primaria. Pero una gran cantidad de políticas no requieren coordi-
nación. Por ejemplo, los planes de estudio del nivel primario son propios del
ministerio de Educación. No tiene sentido coordinarlos con otros ministerios.
Además, la coordinación es costosa, requiere de esfuerzo, y ocupa “ancho de
banda” de los responsables de las políticas que se tienen que coordinar entre
sí y de las instituciones encargadas de facilitar esta coordinación. Por lo tanto,
intentos de coordinar artificialmente programas que deberían ser potestad de
un ministerio sectorial podrían redundar en pérdidas de efectividad. Es impor-
tante entonces identificar las tareas que requieren coordinación y no ocupar
este limitado ancho de banda en políticas que corresponden claramente a un
ministerio específico.
¿Por qué es difícil coordinar?
Aun cuando no todas las políticas sociales requieren coordinación interminis-

terial, es claro que ciertas políticas sí la necesitan. ¿Por qué la coordinación de
políticas sociales no se observa en cantidad y calidad suficientes? Un motivo
es que la coordinación necesariamente implica ceder control; puede implicar
un menor presupuesto, o menor discrecionalidad para gastarlo, ya que hay que
tener en cuenta las necesidades de los demás. En un contexto en el cual quien
tiene un presupuesto más grande y lo maneja con mayor discrecionalidad tiene
más poder, los ministros pueden resistir la coordinación, aunque genere bene-
ficios para el conjunto del gobierno y la sociedad.
Esta falta de incentivos para coordinar se potencia más cuando los funciona-
rios están más motivados por acumular poder (por ejemplo, para hacer carrera
política) que por mejorar la calidad de las políticas públicas. En estos casos, es
difícil que la coordinación se dé de abajo hacia arriba y hace falta un mandato
desde arriba (ya sea del presidente o su jefe de gabinete) que obligue a los
ministros a coordinar. Las dificultades se potencian aún más si los ministros, o
los equipos de los ministerios que deben coordinar, no se tienen confianza. O
cuando, al tener trayectorias partidarias o profesionales muy diferentes, hablan
lenguajes distintos.
Pero aún cuando estos factores están mejor alineados, a veces no se logra
coordinar porque la coordinación lleva tiempo y esfuerzo, empezando por las
dificultades asociadas a llegar a acuerdos sobre lo que se desea coordinar y
hasta dónde se quiere llegar con ello. A los ministerios y otras dependencias se
las suele medir de acuerdo al grado en que ejecutan su presupuesto. El tiempo
que se invierte en coordinar y la pérdida de autonomía en las decisiones aso-
ciadas a la coordinación pueden reducir la velocidad de ejecución, lo que pue-
de ser costoso para un ministro. Por eso, a veces la necesidad de “gestionar” se
impone sobre la coordinación, aún a costa de la calidad del gasto.

Recuadro 4. Coordinacion de políticas sociales en Argentina
La coordinación de las políticas sociales en Argentina se remonta a

1996, cuando se crea el gabinete social, dirigido por el Jefe de Gabine-
te, durante el segundo gobierno de Carlos Menem. En lugar de centrar-
se en asuntos multisectoriales como la pobreza o la infancia temprana,
el gabinete social fue una instancia de intercambio de información so-
bre agendas puramente sectoriales. No estaba apoyado por sistemas
de información, monitoreo y evaluación, y tuvo muy poco peso.
El primer esfuerzo significativo de coordinación de políticas sociales se

da durante el gobierno de Eduardo Duhalde, con la creación en 2002
del Consejo Nacional de Coordinación de Políticas Sociales, depen-
diente de la Presidencia de la Nación. El Consejo se crea en el contexto
de una crisis profunda, tras la caída del gobierno de Fernando de la
Rúa y la salida de la convertibilidad peso-dólar.
Con la llegada del gobierno de Néstor Kirchner en 2003, se nombró

presidenta del Consejo a la ministra de Desarrollo Social. Por un lado, el
Consejo amplió su rango temático6 e incorporó importantes sistemas
de información7. Además, se encargó del seguimiento de los Objetivos
de Desarrollo del Milenio, y puso en marcha Primeros Años, un progra-
ma multisectorial centrado en la niñez temprana.
A pesar del mayor alcance temático y de tener sólidos instrumentos de

información, monitoreo y evaluación, durante los gobiernos de Néstor
y Cristina Kirchner el impacto del Consejo fue muy modesto. Los su-
cesivos secretarios ejecutivos tuvieron poco peso, y los ministros sec-
toriales de Trabajo, Educación y Salud, todos ellos con fuertes capaci-
dades técnicas, preferían no llevar sus asuntos al Consejo, dominado
políticamente por la ministra de Desarrollo Social, hermana del Presi-
dente. El Consejo nunca desarrolló la capacidad técnica propia que le
6 Absorbió la Comisión Nacional Asesora para la Integración de Personas con Discapacidad (CONADIS) y el
Consejo Nacional de las Mujeres.
7 Absorbió Sistema de Información, Evaluación y Monitoreo de Programas Sociales (SIEMPRO) y el Sistema de
Identificación Nacional Tributaria y Social (SINTyS)
permitiera discutir de igual a igual con los técnicos de los ministerios
sectoriales y resolver problemas de información asimétrica.
1. DOS ESFUERZOS HACIA LA COORDINACIÓN

EN EL GOBIERNO DE MACRI
Con la llegada del gobierno de Mauricio Macri en 2015, se reactivaron

los esfuerzos de coordinación de políticas públicas en general, y de
políticas sociales en particular.
Por un lado, se le dio nuevo impulso al Consejo Nacional de Coordina-

ción de Políticas Sociales, bajo el mando de la Ministra de Desarrollo
Social. Por otro, se asignaron importantes responsabilidades de coor-
dinación de políticas a la Jefatura de Gabinete de Ministros (JGM), a
través del Vicejefe de Gabinete, que está a cargo de los temas sociales.
Si bien la instancia formal de coordinación es el Consejo, bajo la órbita
de la JGM han surgido de manera ad-hoc mecanismos muy importan-
tes de coordinación, como el Gabinete de Desarrollo Humano (GDH), o
la mesa de Empleo y Empleabilidad. Es en estas instancias informales
por donde pasan los temas multisectoriales clave del presente gobier-
no en materia de política social.
Sin embargo, estas dos instancias de coordinación de políticas sociales,

una bajo Presidencia de la Nación y la otra bajo Jefatura de Gabinete,
no están bien coordinadas entre sí. Por ejemplo, la secretaria ejecutiva
del Consejo no participa regularmente en las reuniones del GDH.
1.1. EL CONSEJO NACIONAL DE COORDINACIÓN DE POLÍTICAS SOCIALES
En los papeles, los objetivos del Consejo son muy ambiciosos. Debe
coordinar y articular la gestión de los organismos responsables de la
política social, brindar asesoramiento sobre políticas a priorizar y sobre
planificación estratégica a largo plazo. Debe articular con organismos
de la sociedad civil y la cooperación internacional, y contribuir a la ar-
ticulación entre la nación y las provincias, brindando asistencia técnica
y colaborando con la difusión de las políticas sociales. Además, está a
cargo de la articulación de las políticas de género y discapacidad.

En los hechos, el rol del Consejo no es tan central en los temas más
prioritarios de la agenda social del gobierno. Estos temas —empleo,
pobreza cero— se tratan en las instancias ad-hoc bajo la Jefatura de
Gabinete. Sin embargo, el Consejo sí tiene un rol de coordinación im-
portante en algunas áreas puntuales —género, discapacidad, primera
edad— y en el seguimiento de los Objetivos de Desarrollo Sostenible.
También responde a pedidos ad-hoc de distintos ministerios para re-
solver temas que requieren coordinación interministerial.
Algunos ejemplos de coordinación en el seno del Consejo son la articu-

lación de una mesa de enlace de cooperativas para optimizar la distri-
bución de recursos, evitando duplicaciones y fraude; el otorgamiento
de documentos de identidad a niños indocumentados para poder am-
pliar la cobertura de la Asignación Universal por Hijo (el programa de
transferencia condicionada más importante del país), coordinando la
promoción del programa en escuelas (Ministerio de Educación) y cen-
tros de salud (Ministerio de Salud) con las tareas de documentación
del Registro Nacional de las Personas, dependiente del Ministerio del
Interior; e iniciativas relacionadas con el desarrollo infantil temprano
a través del programa Primeros Años, directamente ejecutado por el
Consejo y en el que participan seis ministerios.8
1.2. LAS ACTIVIDADES DE COORDINACIÓN EN JEFATURA DE

GABINETE
En paralelo a las actividades del Consejo, existe otro canal muy im-
portante de coordinación, bajo el paraguas de la JGM. Por este canal
más informal pasan los temas de la agenda social más importantes del
gobierno, como el empleo y la reducción de la pobreza. Esto no sería
posible si la propia JGM no hubiera tenido cambios importantes en su
rol que, además de temas políticos, estratégicos y comunicacionales,
ahora incluye el armado del presupuesto y la coordinación de políticas.
Dentro de la JGM, los temas presupuestarios y de coordinación han
8 Un cuerpo de facilitadoras visita familias vulnerables con niños hasta 4 años y realizan un diagnóstico de
los principales problemas que afectan el desarrollo infantil, incluyendo temas nutricionales, de falta de estimu-
lación cognitiva, de violencia de género y familiar, o de falta de infraestructura sanitaria. Dependiendo de los
problemas identificados, se involucra a los ministerios relevantes para darles respuesta.
sido delegados al Secretario de Coordinación de Políticas Públicas y al
Secretario de Coordinación Interministerial ambos con rango de vicemi-
nistros. Entre los dos, se reparten los ministerios, organismos descentra-
lizados9 y empresas públicas, y hacen seguimiento y monitoreo, además
de tareas de coordinación. Los temas sociales quedaron bajo la órbita
de Mario Quintana, Secretario de Coordinación Interministerial, con el
apoyo de Mariano Tommasi como coordinador de la mesa, un acadé-
mico que llegó al gobierno a través de la Fundación Pensar, donde se
conformaron muchos de los equipos de gobierno.
Los esfuerzos de coordinación de políticas sociales en la JGM no sur-

gieron como parte de un plan bien diseñado previamente, sino sobre
la marcha. En las próximas secciones nos enfocaremos en las dos ins-
tancias de coordinación de políticas sociales más importantes que han
surgido dentro de la órbita de la JGM: el Gabinete de Desarrollo Huma-
no y la Mesa de Empleabilidad y Empleo.
1.2.1. EL GABINETE DE DESARROLLO HUMANO
El Gabinete de Desarrollo Humano (GDH), conformado por varios minis-

terios y agencias, se reúne en forma semanal desde marzo de 2016. En
su centro hay cuatro ministerios —Desarrollo Social, Educación, Salud y
Trabajo— y dos entes públicos —el PAMI (obra social de los jubilados) y
el ANSES (Agencia Nacional de Seguridad Social)—. Los propios minis-
tros participan en casi todas las reuniones, al igual que los directores eje-
cutivos del PAMI y el ANSES. Los convoca el Secretario de Coordinación
Interministerial, con funciones de Vicejefe de Gabinete. Con el correr de
las semanas, y a medida que se trataban temas concretos, el grupo se
fue ampliando. Por ejemplo, para discutir temas de hábitat, se incorporó
al Secretario de Vivienda y Hábitat del Ministerio del Interior. Cuando
se discutió la estrategia de cercanía con los ciudadanos en el territorio,
se incorporó el Subsecretario de Asuntos Municipales del mismo minis-
terio. Así, se fueron sumando funcionarios de Justicia, de Cultura, y de
Modernización del Estado. Además, participan regularmente asesores
económicos de alto nivel.
9 Como la obra social para jubilados PAMI, la agencia impositiva AFIP o la agencia previsional ANSES.

Un primer objetivo importante fue definir la estrategia social del Go-
bierno en torno al objetivo de pobreza cero, un eje central de campaña.
Se buscaba construir una visión común entre los actores clave del área
y desarrollar un “plan maestro”, para que las políticas de cada ministe-
rio no fueran esfuerzos aislados sino parte de algo integral. Esto incluía
desarrollar estrategias de cercanía con los ciudadanos, de articulación
con otros actores (tales como organizaciones sociales o la iglesia) y el
desarrollo de una estrategia comunicacional o “marca” del gobierno en
lo social, entre otras cosas. El foco en los individuos y sus trayectorias
de vida como destinatarios de las políticas es un elemento importante
de esta visión, que también busca poner más énfasis en mercados la-
borales que en planes sociales. La creación de la Mesa de Empleabili-
dad y Empleo como espacio de coordinación de políticas de segundo
nivel es un ejemplo claro de este foco.
En algunos casos, los ministros presentan sus estrategias sectoriales,

como el Plan Revolución Educativa o la estrategia de Cobertura Uni-
versal de Salud. Si bien se exploran posibles sinergias, estos son temas
de naturaleza sectorial. Pero frecuentemente se tratan temas de natu-
raleza más intersectorial, para coordinar la acción de diversos minis-
terios. Por ejemplo, al discutirse la estrategia de abordaje territorial
de la Subsecretaría de Hábitat, que integra obras de infraestructura
con la presencia del Estado en temas sociales en 200 puntos del país
para eliminar situaciones de indignidad, se le pidió a cada ministerio
que identifique acciones propias para contribuir de manera articulada
a este esfuerzo.
Otro pilar de la estrategia de abordaje territorial, “El Estado en tu Ba-

rrio”, implica una inmersión del Estado en un barrio durante una sema-
na, acercándose a los vecinos con equipos móviles para que puedan
hacer trámites, pedir información y acceder a servicios sin alejarse de
su casa. Además de Desarrollo Social, que coordina la iniciativa, par-
ticipan otros ministerios como Trabajo (consultas sobre empleo y ca-
pacitación laboral); Salud (consultas médicas y vacunación), e Interior
(trámites de DNI). El GDH jugó un rol importante en la coordinación
de este programa, que comenzó junto al Gobierno de la Provincia de
Buenos Aires en los distritos que rodean a la Ciudad de Buenos Aires,
y que se está extendiendo otras provincias.
Una discusión importante en el seno del GDH ha sido el presupuesto.
Si bien cada ministerio lo negocia de manera bilateral con la JGM y el
Ministerio de Hacienda, en el GDH se discutió la idea de usar el ejercicio
presupuestario para repensar los programas de cada ministerio según
los objetivos comunes de la política social, y priorizar las iniciativas
conjuntas del GDH. Otro tema importante de discusión se relaciona
con la necesidad de crear cierta institucionalidad centralizada para ha-
cer evaluación de impacto de los programas sociales.
En resumen, a diferencia de gobiernos anteriores, donde el gabinete

social no existió o tuvo más bien un rol de intercambio de información,
en la actualidad el GDH está jugando un rol importante en la definición
de la política social y en la coordinación de los ministerios del área.
1.2.2. LA MESA DE EMPLEABILIDAD Y EMPLEO
¿Cómo surge la mesa?
Uno de los ministerios bajo la órbita del Secretario de Coordinación In-

terministerial es Trabajo. Revisando las responsabilidades de distintos
organismos con injerencia en temas de empleo, el Secretario de Empleo
del ministerio de Trabajo identificó que las políticas del área estaban
dispersas, descoordinadas y con importantes superposiciones. Muchos
programas hacían cosas parecidas en diferentes dependencias. De él
surgió la demanda de coordinar. En respuesta a esta demanda, el Vice-
jefe de Gabinete pidió al coordinador de la mesa que convoque a una
mesa de trabajo para coordinar estas actividades.
¿Quiénes conforman la mesa?
Además del Secretario de Empleo, por el ministerio de Trabajo también

participa el Subsecretario de Programación Técnica y Estudios Labora-
les, área con capacidad técnica para el análisis de políticas. El ANSES,
una agencia con un presupuesto muy importante y fuertes capacida-
des técnicas, también tiene dos representantes: su Secretario General
y un asesor de alto rango.

Más allá de la órbita de Trabajo, otros dos ministerios participan de
manera activa: el de Desarrollo Social, representado por el Secretario
de Economía Social, y el de Educación, a través del Director Ejecutivo
del Instituto Nacional de Educación Tecnológica (INET). Con un rol más
periférico, participan varios altos funcionarios del Ministerio de la Pro-
ducción. Más allá de este grupo, cuando es necesario resolver temas
más específicos se invita a la mesa a otros actores relevantes.
¿Qué se coordina en la mesa?
Algunos de los temas principales tratados en la mesa son los siguien-

tes:
• Planes sociales: estas transferencias de ingreso a distintos grupos

de la población estaban fragmentadas en diferentes dependencias
del Estado, a través del ministerio de Trabajo, el ANSES, el ministerio
de Desarrollo Social y el INET, entre otros. Los programas de sub-
sidios funcionaban en paralelo, muchas veces con objetivos simila-
res pero con beneficios diferentes. La mesa busca racionalizar estos
programas y hacerlos más efectivos. Se decidió, por ejemplo, hacer
un registro único de beneficiarios, y que el ANSES administre los
pagos de todos los programas. En el caso de programas parecidos,
como subsidios a desocupados de Trabajo y Desarrollo Social, se
acordó discutir el diseño conjunto de intervenciones y la manera de
delimitar las poblaciones objetivo.10
• Políticas de entrenamiento laboral: la mesa trabaja en coordinar los

programas del INET y la Subsecretaria de Formación Profesional del
Ministerio de Trabajo, que tienen una larga historia de superposición.
Se está trabajando en la creación de una agencia de talento que se
encargue de todo lo que referente a formación profesional y le dé
servicios a todos —Educación, Trabajo, Desarrollo Social, Produc-
ción— aprovechando las redes y bases de datos existentes.
10 Los jóvenes desocupados serían atendidos por Trabajo durante los primeros dos años a través del Seguro
de Capacitación y Empleo, que combina una asignación monetaria mensual con actividades de formación
profesional y apoyo en la búsqueda de empleo; al cabo de dos años en situación de desocupación, pasarían a
un esquema de servicio social, bajo Desarrollo Social.
¿Por qué funciona la mesa?
La impresión de los actores es que la mesa ha sido un instrumento

efectivo de coordinación de políticas. No es un producto terminado, es
un espacio de interacción que comenzó a reunirse de manera informal,
sin mandato claro ni reglas preestablecidas de funcionamiento, y su rol
y sus temas se fueron definiendo sobre la marcha. Pero esta informa-
lidad, que le da flexibilidad, se combina con la fuerza que le da el sello
de la Casa Rosada y de la JGM, una instancia superior a los otros minis-
terios. Esto le dio poder de convocatoria, y cierta capacidad de hacer
cumplir los compromisos asumidos. Por ahora, parecería que la puesta
en práctica no es completa, y que no se han desarrollado procesos más
formales que aseguren un seguimiento cercano de todos los compro-
misos que se asumen en la mesa. Pero cuando los temas son priorita-
rios para el Vicejefe de Gabinete, los otros participantes se alinean.
El coordinador de la mesa, Mariano Tommasi, juega un rol clave. Si bien

su cargo es equivalente a un subsecretario e interactúa en la mesa con
secretarios, su prestigio personal, su capacidad de convocar y conec-
tar gente y sus capacidades “blandas” le permiten conducir las tareas
de coordinación de manera efectiva.
Un tercer factor se relaciona con la importancia que le da el gobierno

nacional a la coordinación, comenzando por el Presidente. Esto se re-
fleja en la estructura de ministerios. En particular, la JGM tiene un rol
de seguimiento y coordinación interministerial que estaba ausente du-
rante gobiernos anteriores.
Finalmente, otro factor importante está ligado a las características de

los principales actores que se sientan en la mesa. No son políticos de
carrera que buscan concentrar más poder y más recursos para avanzar
en la función pública. La mayoría vienen del mundo empresario, y son
“aves de paso” en la función pública. Muchos ya se conocían por haber
participado en los grupos de trabajo de la fundación Pensar, donde
se diseñaron las políticas y se formaron los equipos de gobierno. Esta
interacción generó lazos de confianza, que son fundamentales para la
coordinación de políticas. Factores similares pueden explicar el éxito
de las actividades de coordinación en el GDH.

4.3. EL MARCO DE ANÁLISIS DEL PFP: RASGOS SOBRESALIEN-
TES DE LAS POLÍTICAS PÚBLICAS COMO PUNTO DE PARTIDA
El marco de análisis del PFP puede ayudar a dilucidar las razones que subya-
cen al éxito o al fracaso de las políticas de los países latinoamericanos, cuyos
orígenes pueden ser muy diversos. Además, permite recabar evidencia que es
difícil de obtener a través de otros métodos de examen.
Algunos ejemplos de factores que influyen en el PFP, en la etapa de diseño y

formulación de las políticas en países de la región, son:
En Chile: un elemento fundamental de cohesión de los actores políticos suele

ser el sistema electoral.
En Colombia: los cambios institucionales y la apertura a una mayor competencia

política son factores que marcan la diferencia en la capacidad del país de res-
ponder a los problemas con políticas públicas de carácter transversal y amplio.
En Brasil: la discrecionalidad presupuestaria del Ejecutivo parece ser funda-

mental para armar coaliciones y gobernar sin poner en riesgo la estabilidad
económica.
La literatura tradicional sobre economía política (anterior al análisis del PFP)

tendía a concentrarse en los determinantes de las reformas. Por ejemplo, cómo
un mayor número de actores con poder de veto podían frenar una reforma o los
efectos de la ideología sobre las políticas. Pocos trabajos se han orientado al
estudio de las características de las políticas públicas y sus procesos de imple-
mentación, como por ejemplo evaluar su estabilidad o adaptabilidad. Las dife-
rencias entre uno y otro enfoque no son menores para analizar qué condiciones
le permitirán a un país sostener a largo plazo las reformas o programas sociales.
Conocer el marco general de políticas es solo un primer paso. Sobre esa base
se puede establecer, por ejemplo, que tanto Bolivia como Perú clasifican de
forma similar la adaptabilidad, implementación y coordinación de sus políticas,
aunque Perú ha sido con frecuencia levemente superior a Bolivia en materia de
estabilidad y de correspondencia entre las tres condiciones recién menciona-
das y el interés común (ver Tabla 2).
Sin embargo, esto no permite comparar áreas específicas de política en que
las relaciones pueden cambiar según las características propias de cada país,
sector, medida o programa. Tampoco resulta suficiente para entender exacta-
mente quiénes son los actores que intervienen en el diseño e implementación
de cada política. Para responder a esas interrogantes es necesario especificar
el PFP de los distintos sectores de política social y combinarlo con el análisis
de redes sociales (ver sección 5).
4.4. LAS CARACTERÍSTICAS PROPIAS DE CADA ÁREA
En este módulo hemos visto cómo las características generales de las políticas
públicas de un país se ven afectadas por ciertos elementos de su estructura
política e institucional. Al mismo tiempo, cada una de las áreas de política tam-
bién puede presentar características propias. Por lo tanto, tras hacer un mapeo
de los aspectos que distinguen al país, es importante identificar y entender las
características que diferencian a cada una de las áreas de las demás. Cada área
de política exige distintas habilidades de los actores del PFP para lograr una
cooperación inter-temporal, sobre todo en áreas que se deciden y se pagan
inmediatamente, pero que producen beneficios e implicaciones económicas y
sociales en la siguiente generación. Ese es el caso de los programas de desa-
rrollo infantil temprano o de los sistemas de pensiones, en los cuales la coordi-
nación entre actores para lograr esta cooperación inter-temporal es vital.
En tanto, es posible que otras áreas de política puedan requerir solo acuerdos de
corto plazo que resulten más fáciles de implementar. Por ejemplo, una campaña
de vacunación ante la aparición de una enfermedad que se pensaba erradicada
o acciones de emergencia ante un shock inesperado como un desastre natural.
Algunas áreas de política pueden diferir en la composición de los actores que

participan en el proceso de toma de decisiones. De esta manera, en las discu-
siones de la política educativa, el sindicato de maestros suele intervenir como
actor fundamental. No es de asombrarse entonces que en esta área los resulta-
dos de las discusiones de política a menudo tiendan a favorecer sus intereses,
en su calidad de grupo de presión. Así, las diferencias entre países tienden a
ser explicadas por particularidades como la fortaleza del sindicato del magis-
terio, la forma en como se organiza frente a otros actores políticos con quienes

realiza transacciones y la estructura general del sistema
político que permite incorporarlo o no a una discusión
programática.
El sector educativo de Chile constituye un ejemplo rele-

vante, pues allí las reformas tienden a ser más difíciles de
implementar que en cualquier otra área de política. Esto
se debe a que la manera en que los diversos intereses (es-
tudiantes, sindicatos, empresarios) están alineados den-
tro del PFP no permite que las coaliciones de partidos
puedan llegar a acuerdos sobre cómo reformar el sector.
En el área de salud, quizás la clave no resida tanto en la

fortaleza de un solo gremio sino en el número de sindica-
tos y actores que participan, dado que la prestación de
servicios de salud tiende a ser más compleja que la de
servicios educativos.
Las características También pueden surgir diferencias si la formulación e

implementación de políticas para una determinada área
propias de cada
puede delegarse a la burocracia o descentralizarse a ni-
política le imprimen veles inferiores de gobierno. Algunas políticas exigen que
particularidades haya concertación entre los actores políticos cada vez
únicas al proceso que se busca introducir alguna modificación. Sin embar-
por medio del cual go, también existen casos en los que, al delegarlas a la
burocracia especializada, se sustraen del proceso de ne-
se las define y
gociación, especialmente donde no siempre es posible
formula. alcanzar acuerdos de largo plazo. Un ejemplo es la polí-
tica monetaria de los países, que se le delega a un Banco
Central independiente que se guía por metas de inflación.
De esa manera, la cantidad de dinero que el Banco Cen-
tral ponga en circulación dependerá de reglas prefijadas
y de la decisión de autoridades independientes, en lugar
de ser un tema de negociación regular entre los actores
políticos. Esto también puede ocurrir en otras áreas como
la de los subsidios al desempleo.
En todos los casos, las características propias de cada política le imprimen
particularidades únicas al proceso por medio del cual se las define y formula.
Además, dado el contexto político en el cual se deciden las políticas, estas
características hacen que algunas políticas sean más fáciles de modificar o de
mantener en el tiempo que otras. Por eso, los estudios de los PFP sectoriales
deberían ofrecer siempre una buena descripción de los actores y sus incen-
tivos, así como de los beneficios, duración y caracterización de las políticas
públicas (ver Recuadro 5).
Recuadro 5. Preguntas guía para determinar la naturaleza de las

políticas y de los actores involucrados
Para orientar la investigación, las siguientes preguntas permiten des-

cribir las políticas que se proponen y los actores que participan, de-
pendiendo del sector:
Cómo describir las políticas públicas

• ¿Cuáles son las características principales de las políticas del sector?
• ¿Son estables o cambian frecuentemente?
• ¿Son adaptables a condiciones cambiantes? (Por ejemplo, ante la

aparición de una nueva enfermedad, ante cambios de las caracterís-
ticas de la pirámide poblacional, etc.).
• ¿Benefician a sectores amplios o reducidos de la población? (Por

ejemplo, ricos o pobres, urbanos o rurales, empleados públicos o
privados).
• ¿Son implementadas de acuerdo con el diseño? (Por ejemplo, en lo

que concierne al esquema operativo de ejecución, alcance del ser-
vicio, área geográfica de intervención, beneficiarios elegibles, entre
otros).
• ¿Generan inversiones que favorecen mejoras de calidad? (Por ejem-

plo, ¿invierten los empleados públicos en sus capacidades? ¿Invier-
ten los ministros en la creación de activos de largo plazo?).

• ¿Son eficientes en función de los costos para lograr un objetivo de
desarrollo definido?
• ¿Son coherentes? ¿Son coordinadas?
Cómo describir a los actores

• ¿Quiénes son los actores principales a cargo de las políticas públicas
en el sector, tanto en el diseño como en la ejecución?
• ¿Es solo uno? ¿Son varios? ¿Cuál es el nivel de coordinación necesa-

rio entre ellos?
• ¿Son estables en su posición o cambian abruptamente?
• ¿A quiénes representan? ¿Al Presidente? ¿A grupos de interés? ¿Sus

apoyos se originan en áreas geográficas o en grupos sociodemográ-
ficos?
• ¿Existen grupos de interés importantes? ¿Están organizados? ¿Es-

tán coordinados? ¿Tienen intereses comunes o divergentes?
• ¿Se respetan los acuerdos, las leyes y las regulaciones? ¿Existen ac-
tores que puedan hacerlos respetar?
• ¿En qué escenarios se producen las transacciones?
Fuente: Bonvecchi, Johannsen y Scartascini (2015).
4.5. LOS ACTORES QUE DAN FORMA A LAS POLÍTICAS
PÚBLICAS EN CADA SECTOR
En esta sección se describen los grupos de actores involucrados en el proceso

de formulación e implementación de las políticas públicas en algunos secto-
res sociales: salud, educación, seguridad social, asistencia social y empleo. La
descripción –que permite apreciar la multiplicidad, complejidad y variedad de
actores– sigue el marco de los estudios del PFP y la guía del Cuadro 1 para el
análisis de cada área.
Algunos de los actores suelen intervenir en el proceso de las políticas públicas

de todas las áreas del sector social: el gobierno nacional, la legislatura nacio-
nal y las administraciones locales. Estos tres actores estatales se encuentran
subdivididos en actores políticos (por ejemplo, los partidos) y burocráticos,
con incentivos e intereses que pueden ser divergentes o estar en conflicto. Los
actores políticos buscan elaborar políticas que representen a sus coaliciones
de apoyo, mientras que los actores burocráticos optan por aquellas que maxi-
micen su poder dentro de la administración pública.
El gobierno y la legislatura nacionales se proponen producir políticas de alcan-

ce general, como las relativas a marcos regulatorios, fuentes de financiamiento
o estándares de prestaciones. En cambio, los gobiernos locales suelen estar
interesados en maximizar su poder para administrar los recursos financieros
que les permitan implementar las políticas. Sin embargo, en países federales o
altamente descentralizados, y cuando se registra una alta competencia política
y se disponen de fondos, los gobiernos locales pueden dedicarse a generar sus
propias políticas, distintas de las nacionales.
Los niveles de competencia y la fragmentación del sistema de partidos pue-

den generar un aumento del número de actores políticos que participan en el
proceso de toma de decisiones, y así aumentar los costos de transacción aso-
ciados a la elaboración de cualquier política social.
A continuación, los grupos de actores no gubernamentales que se suman en

cada área a los actores estatales ya mencionados:

• Salud: sindicatos, empresas proveedoras de servi-
cios de salud, corporaciones o gremios profesiona-
les, organizaciones comunitarias y familias.
• Educación: instituciones educativas privadas, sindi-

catos, órdenes religiosas y familias.
• Seguridad social: empresas, actores financieros

(bancos, aseguradoras, fondos de inversión) y sin-
dicatos.
• Asistencia social: dirigentes de base de los partidos

políticos, sindicatos, organizaciones no guberna-
mentales (ONG), movimientos sociales y familias.
• Empleo: empresas, sindicatos, ONG, movimientos

sociales y dirigentes políticos de base.
Las preferencias de Las preferencias de política social de diferentes actores

política social de no estatales, entre ellos las empresas y los sindicatos, in-
diferentes actores fluyen en los intereses de los actores y en la dinámica del
proceso de las políticas públicas. Estas preferencias de-
no estatales, entre
penden de la posición y el tamaño de los actores en el
ellos las empresas mercado, y de los niveles de riesgo propios de sus activi-
y los sindicatos, dades.
influyen en los
intereses de los Estos son algunos de los actores que hay que tener en
actores y en la cuenta en los PFP. Pero a ellos hay que sumar todos aque-
llos que resulten relevantes a la política o programa que
dinámica del
se quiera analizar. Además del mapeo de actores, es im-
proceso de las portante destacar el tipo de interrelaciones que puede
políticas públicas. darse entre ellos y los incentivos que tienen.
V. LA FUNCIÓN DE LAS REDES SOCIALES
Para comprender el proceso en mayor profundidad, el PFP se combina con el

análisis de redes sociales (ARS). Mientras que el análisis del PFP permite, por
ejemplo, dar cuenta de las diferencias entre las reformas educativas en México
y Argentina en términos del proceso de descentralización y de las evaluaciones
y los incentivos a los maestros; el ARS ofrece un complemento teórico y meto-
dológico útil cuando se trata de comprender la dinámica de la toma de deci-
siones detrás de los cambios de política. Este enfoque permite mostrar cómo
las formas en que se vinculan los actores y organizaciones, y los recursos que
intercambian, influyen en la formulación e implementación de políticas.
¿Por qué son importantes las redes sociales para la economía política de las
políticas sociales? Las razones principales son dos:
• Porque el proceso de las políticas públicas se desarrolla por medio de

relaciones entre grupos de actores, lo cual constituye la base material de
toda red social.
• Porque la producción y distribución de bienes públicos en ciertas áreas

de política requiere de la conformación y operación de redes sociales.
Si el análisis de economía política esclarece el tipo de actores y de condicio-

nes políticas que hay detrás de una política o programa, el análisis de redes
sociales revela específicamente quiénes son esos actores y de qué manera se
relacionan entre sí. Es útil para discernir quiénes son los líderes reales –no los
nombrados oficialmente– en la amplia red de poder. Y muestra quiénes son los
intermediarios que tienen la capacidad de desarticular la red y entorpecer la
coordinación. Estas interconexiones informales entre individuos e instituciones
son imperceptibles si se parte de un análisis de las estructuras formales, pero
en la práctica pueden ser decisivas.
Analizar estas redes permite determinar quiénes son los actores que intervie-
nen realmente en el diseño y ejecución de las políticas públicas. Esta informa-
ción es muy valiosa para llevar un programa a la práctica. Por ejemplo, si la
política de salud no es diseñada por el Ministerio de Salud, sino que es el resul-
tado de una negociación entre el Presidente y los gobiernos subnacionales, o

entre el Presidente y las organizaciones de base; entonces, un proceso que se
diseñe sobre la base del liderazgo del ministerio del área puede no ser efectivo.
La complementariedad de los análisis tradicionales con este nuevo enfoque

ayuda a determinar qué incentivos pueden llevar a los actores políticos a mejo-
rar políticas, y a qué grupos o redes informales se puede acudir para promover
alianzas estratégicas, ya se trate de un grupo de ministerios o de una coalición
de organizaciones de base.
Cada área de política social genera y/o distribuye distintos bienes y servicios,
lo cual implica que las condiciones y los intercambios en cada área son tam-
bién diferentes. A su vez, estos últimos determinan si el proceso de toma de
decisiones se organiza como una estructura jerárquica, un mecanismo de mer-
cado o un esquema de redes.
Bajo ciertas condiciones, el proceso de las políticas sociales exige y estimula

la constitución de redes sociales para lograr sus objetivos. Las redes sociales
permiten realizar intercambios altamente complejos y específicos, coordinan-
do las contribuciones de actores diversos que interactúan con frecuencia. En
estas áreas de política social las decisiones se toman a través de negociaciones
que involucran a redes relativamente estables de dirigentes políticos, sindica-
les, empresarios, organizaciones sociales y funcionarios administrativos. Por
eso es apropiado utilizar las herramientas del ARS para estudiar la economía
política de estas políticas sociales.
Bolivia presenta un ejemplo claro de cómo la economía política combinada

con el ARS puede echar luz sobre la brecha que suele existir entre diseñar
reformas sociales en papel y ponerlas en práctica. A través de entrevistas, el
ARS permite reconstruir estas redes efectivas de individuos y organizaciones,
y compararlas con las relaciones entre entidades prescritas por los reglamen-
tos formales del gobierno.
Recuadro 6. Políticas sociales en Bolivia
El gobierno central de Bolivia ha implementado numerosas reformas

en los últimos 10 años. El sistema de gobierno, impulsado por la Cons-
titución de 2009, prometía un intenso esfuerzo colectivo. Según el di-
seño formal del proceso de toma de decisiones, no sería una estructura
verticalista en la que el Presidente tomara las decisiones de forma uni-
lateral. En cambio, ministerios y agencias de estatus similar trabajarían
juntos para tomar las decisiones, bajo la conducción política del Presi-
dente y el Vicepresidente, que solo intervendrían como árbitros finales
en caso de empate o bloqueo en el debate entre ministerios.
Sin embargo, no ha resultado ser así. Aunque fue diseñado para ser un
sistema de estructura horizontal, en los hechos es vertical. El análisis
de las redes efectivas de relaciones de producción y circulación de
ideas e información, transferencia de recursos económicos, autoridad
institucional y poder político mostró que la coordinación interministe-
rial es escasa. En cambio, el proceso de formulación de políticas socia-
les se encuentra coordinado políticamente de manera compartida por
el gobierno central y las organizaciones de base.
Es decir, cuando se trata de decidir las políticas sociales, el primer ran-

go de la jerarquía lo ocupan el Presidente, el Vicepresidente y numero-
sos movimientos de base, de campesinos e indígenas. Los ministerios,
por su parte, se ubican más abajo en la escala.
1. Proceso formal vs. proceso real

Las diferencias entre la forma en que funciona efectivamente el pro-
ceso de diseño e implementación de políticas y la manera en que se
supone que debería funcionar a través de sus instituciones formales
resultan evidentes. Algunas de las características más destacadas del
proceso son:
• La red real presenta un mayor número de miembros que la red for-

mal, incorpora como centrales a nuevos actores, convierte en acto-
res periféricos a actores centrales de la red formal, y exhibe menos

conexiones entre los ministerios y viceministerios del área social que
las esperadas a partir de la red formal.
• En la red formal, en Bolivia hay 22 individuos o entidades clave que

participan en la creación de políticas sociales. En la red real, hay 65,
por lo que los canales de comunicación y autoridad se vuelven más
complicados y difusos.
• El núcleo de la red real está conformado por las organizaciones de

base, el Presidente y algunos viceministros.
• Los ministerios, con destrezas especializadas y administrativas, en

teoría son poderosos, ya que la dinámica de toma de decisiones
requiere la intervención de todos los ministerios en discusiones y
decisiones colectivas. En la práctica, juegan un rol mucho menos
significativo.
• Según el diseño formal del proceso de las políticas sociales, las ideas
de política pública y la información fluirían en sentido ascendente:
desde los ministerios del área social hacia la presidencia y la vice-
presidencia. En la práctica, las organizaciones de base y el Presi-
dente son los principales productores de ideas de políticas sociales,
mientras que los actores técnicos suelen ser solo consumidores.
• En términos de autoridad política e institucional, las organizaciones

de base y el gobierno central están en el centro de la red, pero no
son la única fuente de poder. El Vicepresidente y los sindicatos, por
ejemplo, también tienen roles relevantes.
2. Problemas y desafíos
Esta difusión de la autoridad en Bolivia, con muchos actores externos,
fomenta una inestabilidad burocrática y puede debilitar la capacidad
del FPF. La organización efectiva del proceso de formulación de po-
líticas sociales no necesariamente estimula el uso de las contribucio-
nes de actores estatales con capacidades técnicas y horizontes de
largo plazo. De esta forma, la formulación de políticas se ve afectada
por la falta de estabilidad, la escasa especialización de la burocracia
y las dificultades de coordinación entre las entidades técnicas y ad-
ministrativas.
La información producida y reunida por las organizaciones de base
puede ser muy valiosa para las decisiones sobre políticas, ya que pue-
den canalizar las demandas de quienes reciben los bienes públicos me-
jor de lo que los funcionarios estatales pueden conjeturarlas desde la
capital. Sin embargo, el sistema no funciona adecuadamente si no es
parte de un proceso organizado y coordinado. En general, la coordi-
nación limitada suele socavar las políticas públicas, que así pierden
eficiencia y efectividad.
¿Qué se puede hacer? La clave es organizar la cooperación técnica

entre entidades sociales. Si la producción y circulación de ideas es or-
ganizada para estimular la cooperación entre los actores del proceso,
la formulación de políticas sociales en Bolivia será más sólida institu-
cionalmente.

VI. SÍNTESIS DEL MÓDULO
En este módulo se han abordado las herramientas metodológicas (característi-

cas de las políticas, PFP, ARS, identificación de actores, etc.) que hacen posible
identificar cuáles son los principales factores que influyen en la formulación e
implementación de políticas sociales. Esto incluye a los actores que se relacio-
nan para tomar decisiones y ponerlas en práctica, sus incentivos, las reglas de
juego que los rige y los escenarios de las interacciones. Este conocimiento es
fundamental para diseñar políticas de calidad que tengan éxito y permanezcan
a lo largo del tiempo.
Hemos visto cómo la economía política permite apreciar la dinámica detrás de

los programas y reformas sociales. El proceso por medio del cual se debaten,
aprueban y ejecutan las medidas de política (proceso de formulación e imple-
mentación de políticas o PFP) tiene un fuerte impacto en la calidad de las polí-
ticas públicas. En particular, influye en la capacidad de los países para crear un
entorno estable para las políticas, adaptarlas cuando sea necesario, ejecutarlas
y hacerlas cumplir con eficacia, además de velar por que se adopten en favor
del interés público.
Los PFP son muy complejos debido a la multiplicidad de actores con diversas
facultades, la gran variedad de ámbitos en los que interactúan, los horizontes
temporales e incentivos involucrados y la diversidad de reglas de juego. Centrar-
se solo en un puñado de características institucionales (por ejemplo, si el país
cuenta con un sistema presidencial o parlamentario) llevaría a comprender estos
procesos de forma muy fragmentada. Para entenderlos plenamente es necesario
considerar el marco institucional de manera sistémica, como un todo.
Seis de las características clave que definen la calidad de las políticas son: es-
tabilidad; adaptabilidad; coordinación y coherencia; implementación y cumpli-
miento de la normatividad; eficiencia; y correspondencia con el interés público.
Estas características inciden de forma determinante en la capacidad de las po-
líticas para elevar el nivel de bienestar y contribuir al desarrollo de los países.
La capacidad de los actores políticos para cooperar a lo largo del tiempo es un

factor determinante en la calidad de las políticas públicas. En sistemas que alien-
tan la cooperación, es más probable que surja un consenso sobre la orientación de
las políticas y los programas de reforma estructural, y que los gobiernos sucesivos
consoliden lo que han logrado sus predecesores. Este es uno de los desafíos de la
necesaria reforma de pensiones que debe llevar a cabo la región.
Es más fácil que existan procesos políticos eficaces y mejores políticas públi-
cas si los partidos políticos están institucionalizados, si el Congreso cuenta con
una sólida capacidad para elaborar políticas, si el poder judicial es indepen-
diente y la administración pública es profesional y estable. La mayoría de es-
tas “bondades institucionales” no se consiguen de la noche a la mañana. Para
construirlas y mantenerlas es necesario que los principales actores políticos
tengan incentivos adecuados.
La economía política de las políticas sociales se beneficia del análisis de redes

sociales (ARS) aplicado a programas sociales. Esta herramienta contribuye a
diseñar estrategias para aprovechar las posibilidades y lidiar con las limita-
ciones que la economía política le impone al desarrollo de políticas efectivas.
Dentro de un gobierno, el ARS hace explícito quién está en el centro de la toma
de decisiones y quién en la periferia, como en el caso de estudio de Bolivia.
Como se analizó en el módulo, las políticas deben ajustarse al contexto insti-

tucional de cada país y a las características propias de cada área de política,
evitando las recetas universales. Las políticas no se adoptan ni se ejecutan en el
vacío, sino que deben operar dentro del contexto del juego político del país. Las
instituciones políticas, así como los procesos de formulación e implementación
de políticas que dichas instituciones a su vez ayudan a conformar, pueden tener
una profunda incidencia en el éxito o el fracaso de cualquier política social.
El desarrollo económico y social depende no solo de seleccionar políticas

acertadas desde un punto de vista técnico, sino también de saber negociarlas,
aprobarlas y ejecutarlas de forma tal que sobrevivan políticamente y puedan
ser aplicadas con efectividad. Esto implica que no es necesario únicamente
lograr un diseño adecuado de las políticas, sino que también debe existir coor-
dinación entre los actores encargados del diseño y de la entrega de los servi-
cios y bienes requeridos para lograr que un programa llegue a la población de
manera oportuna y con calidad. Buena parte de esta coordinación depende de
la existencia de marcos institucionales sólidos y creíbles; una asignatura pen-
diente para la región que aún tiene mucho camino por recorrer.

FUENTES Y LECTURAS RECOMENDADAS
Este módulo es una versión simplificada y adaptada de los capítulos 1, 2 y 3 de

¿Quiénes deciden la política social? Economía política de programas sociales
en América Latina (Bonvecchi, Johannsen y Scartascini, 2015).
Para más detalles sobre el marco metodológico del módulo, también pueden
consultarse: La política de las políticas públicas. Progreso económico y social
en América Latina. Informe 2006 (Stein et al., 2006), El juego político en Amé-
rica Latina: ¿Cómo se deciden las políticas públicas? (Scartascini et al., 2011), y
Spiller y Tommasi (2003).
¿Quiénes deciden la política social? también contiene el estudio de caso de Bo-

livia: el capítulo 5 ofrece detalles sobre la metodología utilizada para analizar
las redes sociales e información sobre cómo se formulan las políticas sociales,
los actores involucrados y sus interacciones. Para más ejemplos sobre el uso
del análisis de redes sociales, el capítulo 6 de este libro ofrece otros dos casos
de estudio de implementación de programas sociales –uno en Perú y otro en
Bolivia–, analizados en forma comparativa.
El caso de estudio sobre la reforma del sistema de pensiones es una versión

adaptada del capítulo 6 de Mejores pensiones, mejores trabajos. Hacia la co-
bertura universal en América Latina y el Caribe (Bosch, Melguizo y Pagés, 2013).
Detalles de las reformas del sistema de pensiones en Argentina se pueden

consultar en Scartascini y Tommasi (2012). En ese trabajo también se ahonda
en la relación entre la calidad de las políticas públicas y el PFP, al igual que en
Franco Chuaire y Scartascini (2014).
Para más información sobre la relación entre la calidad de las políticas públicas
y los resultados del FPF, se puede consultar Scartascini y Tommasi (2010) y
Mecikovski, Scartascini y Tomassi (2009).
Más detalles sobre la construcción de los índices de políticas de la sección 2.1

se pueden encontrar en Franco Chuaire y Scartascini (2014) y Franco Chuaire
et al. (2013).
Los resultados de las políticas sociales en la región en las últimas décadas es-
tán incluidos en La década de América Latina y el Caribe, una oportunidad real
(Moreno, 2011). Para más información sobre el gasto social en la región entre
1990 y 2011, consultar Panorama social de América Latina 2013 (CEPAL, 2013)
Para más detalles sobre la moral fiscal en América Latina y el Caribe, consultar
Daude y Melguizo (2010).
La encuesta sobre las preferencias de los latinoamericanos respecto al rol que

debe tener el Estado en los sistemas de pensiones, mencionada en el caso de
estudio de la reforma del sistema de pensiones, es la Latin American Public
Opinion Project (LAPOP) de 2010.
OTRAS REFERENCIAS CITADAS
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CURSO:

LA REALIDAD DEL DESARROLLO

Autores del módulo:

Coordinador académico del curso:

Diseño instruccional del curso:

Idea original del curso:

Edición, diseño y diagramación: Manthra Comunicación

2.1. La calidad de las políticas públicas en América Latina y el Caribe................................... 14

El curso La Realidad del Desarrollo Social Latinoameri-

El módulo se ocupa de la importancia que tiene lo polí-

El módulo da cuenta de la calidad de las políticas de la

• Reconocer la importancia del proceso político que condiciona la formula-

• Analizar los factores que influyen en la calidad de las políticas públicas.

• Comprender cómo afectan las características propias de un sector en la

• Distinguir las estructuras formales de poder de la toma de decisiones que

La Realidad del Desarrollo Social Latinoamericano 5

• Formulación e implementación • Instituciones políticas y sociales

PREGUNTAS ORIENTADORAS DE APRENDIZAJE

• ¿Cómo influye lo político en el proceso de diseño e implementación de las

• ¿Cuáles son las características deseables de las políticas públicas?

• ¿Cuál es el rol de los grupos de actores involucrados en el proceso de

• ¿Cómo influye la calidad de las políticas públicas en el crecimiento y de-

¿Por qué las políticas sociales en América Latina y el Ca-

¿Qué características determinan la calidad de las políticas públicas? ¿Por qué

En general, se encuentra que las políticas públicas son menos efectivas

• El número de actores que participan en las negociaciones y decisiones es

• Los actores participan en el proceso de forma fragmentada y con visión

• Existen pocos mecanismos de compensación eficientes para lograr acuer-

La economía política también permite identificar las características deseables

En este módulo se analizará la calidad de las políticas públicas en diversos

La Realidad del Desarrollo Social Latinoamericano 9

El marco de análisis nacional no es, sin embargo, suficiente para entender lo

Como las políticas y programas se dan en distintos sectores y niveles, su estu-

Las políticas públicas no son un simple producto de las decisiones de un pla-

Lo anterior requiere de la descripción del juego político o proceso de formula-

Por ejemplo, el juego político contribuye a la estabilidad de las políticas públi-

El juego político incide también en las dinámicas propias y específicas de cada

La Realidad del Desarrollo Social Latinoamericano 11

En resumen, los procesos de formulación e implementación de políticas afec-

Recuadro1. Proceso de formulación e implementación de políticas

El proceso de formulación e implementación de políticas (PFP) se

• Estabilidad: Capacidad que tienen los sistemas políticos para man-

• Adaptabilidad: Capacidad de los países para cambiar las políticas

• Coordinación y coherencia: Acoplamiento de las políticas entre

• Implementación y cumplimiento de la normatividad: Disposición a

• Eficiencia: Evalúa si las políticas tienden a ser eficientes o no.

• Correspondencia con el interés público: Mide si las políticas favore-

La compleja interacción de estos actores está influenciada por las instituciones

El interés por entender plenamente los PFP es relativamente reciente, aunque

El estudio de las características deseables de las políticas públicas, determina-

La Realidad del Desarrollo Social Latinoamericano 13

Fuente: Scartascini y Tommasi (2010).

2.1. LA CALIDAD DE LAS POLÍTICAS PÚBLICAS

Los factores que inciden en el PFP, como la cantidad de

1 Para más detalles, ver Scartascini, Stein y Tommasi (2009).

En el Índice de políticas según regiones, los puntajes de América Latina y el Ca-

La Realidad del Desarrollo Social Latinoamericano 15

políticas en las África subsahariana

Europa y Asia Central

Asia del Este y el Pacífico

Países de altos ingresos OCDE

2.1.1. LAS CARACTERÍSTICAS DESEABLES DE LAS POLÍTICAS PÚBLICAS

• Implementación y cumplimiento de la normatividad

• Correspondencia con el interés público