2.4.

Los desafíos de los Estados de América Latina y el Caribe

para implementar políticas públicas de seguridad alimentaria y
nutricional de alta complejidad
Ya superada la primera década del siglo XXI, América Latina y el Caribe se inserta en el
concierto mundial como una región con regímenes democráticos extendidos en términos
formales, pero incompletos desde el punto de vista de una ciudadanía integral, pues no han
sido completamente eficaces en la erradicación del hambre y la pobreza. Así, en el marco de
procesos de consolidación, las democracias formales corren el riesgo de perder relevancia
ante sociedades que dudan cada vez más de su capacidad para representar los intereses
sociales y generar espacios públicos para la participación, el diálogo y la deliberación
política efectiva (Calderón, 2004:205). La pérdida de relevancia de las democracias formales
puede generar en el mediano y largo plazo la descomposición de las instituciones estatales
y las estructuras de acción colectiva, claves para la lucha contra el hambre.

En este contexto, los países de la región se encuentran inmersos en dos grandes

problemáticas sin soluciones claras en el corto plazo:

Modernización parcializada del Estado: Especialmente en las décadas de 1980

y 1990, el Estado latinoamericano atravesó por importantes procesos de ajuste
estructural y modernización pre-eminente de la esfera económica por sobre la esfera
social. Si bien a nivel de la administración pública, esta modernización contribuyó a
la integración de principios y técnicas de valor –ausentes hasta ese entonces de la
gestión estatal– en la práctica, la mayor parte de la región experimentó una ola de
privatizaciones de servicios y descentralizaciones truncas por medio de mecanismos de
mercado o cuasi-mercados de competencia pública, generando: i) la individualización
de los servicios sociales y productivos, descentrando las responsabilidades del Estado;
y ii) el reemplazo de “políticas públicas” por “proyectos” en la medida que se reduce
el campo de decisiones sobre las que el Estado puede o no puede actuar (Filgueira,
Molina, Papadópulos y Tobar; 2006).

El debilitamiento de la polis: La reconstrucción de la relación entre la sociedad y el

Estado requiere de prácticas estatales concebidas tanto con inteligencia técnica
como por inteligencia política. A principios del siglo XXI, la politics ha perdido su
capacidad reivindicativa y gestora de “proyectos societales”, quedando reducida a su
mera especifidad técnica o profesional en el campo de las policies. De esta forma, el
debate sobre el rol de la política y el Estado se encapsuló preeminentemente (y con
excepciones) hacia la mera discusión sobre los instrumentos y la buena gestión de
recursos humanos, materiales y tecnológicos (Zurbriggen, 2007); no obstante, si bien
debemos reconocer la gran importancia de contar con una gestión pública eficiente,
no se debe confundir la administración cotidiana del aparato estatal con las estrategias
de conducción política que guían el desarrollo, las que no están ligadas única y
directamente con la eficiencia administrativa, sino con la calidad y eficacia general
de cada sistema político. Es por esto que se hace necesario un énfasis especial en la
reconstrucción de la contienda y el diálogo político y, en el momento de implementar
políticas de seguridad alimentaria y nutricional formadas deliberativamente, tener
la capacidad de adaptar tácticamente los instrumentos técnicos a la dinámica de la
realidad (Arellano Gault, 2007).
Estas dos grandes tendencias generan disrupciones en los niveles de eficacia de las políticas
públicas, especialmente considerando campos de alta complejidad como la seguridad
alimentaria y nutricional, la que no solo requiere de contundentes respuestas técnicas, sino
que también de un alto consenso social y político basado en el diálogo para implementar
estrategias legítimas y sostenibles en las tres dimensiones de las políticas públicas y su
ciclo (FAO, 2013a; Maldonado y Palma, 2013). De esta manera –y con notables grados de
heterogeneidad– las condiciones de posibilidad de un pacto social para la garantía del
derecho a la alimentación en América Latina y el Caribe está limitado por un el Estado
que puede ser caracterizado como “débil” (en sus capacidades de gestión), y “angosto”
y “fragmentado” (en cuanto no es lo suficientemente amplio para generar la inclusión
ciudadana de forma igualitaria y de canalizar demandas sociales) (O’ Donnell, 2007).

Esta situación contrasta con las características de las experiencias más exitosas de combate
a la pobreza y la desigualdad a nivel mundial. En efecto, un reciente estudio de alcance
global realizado por el Instituto de las Naciones Unidas para el Desarrollo Social (UNRISD,
2011), señala que la eficacia social de los regímenes democráticos formales solo se ha
logrado en los casos en que el Estado ha sido capaz de movilizar y asignar recursos de
forma activa; regular a los actores cuyas decisiones afectan el bienestar público; establecer
pactos sociales para el manejo de los procesos de desarrollo; y financiar y proporcionar
servicios sociales adecuados.

En función de lo anterior, a continuación proponemos tres grandes desafíos para la

gestión estatal de políticas públicas complejas de SAN: i) la incorporación de un enfoque
“de abajo hacia arriba”; ii) el fortalecimiento transversal del monitoreo y la evaluación; y iii)
armonizar la institucionalidad pública con los estándares del enfoque de derechos:

De la decisión a la implementación: la emergencia del abordaje “de

abajo hacia arriba” en las políticas públicas de SAN:
Evidenciada la descoordinación existente en los distintos niveles de decisión de la política
pública (Política, Planes, Programas y Proyectos, desde la perspectiva del gasto público)
y el desencanto existente con las estrategias de implementación basadas en un enfoque
“de arriba a abajo”, que demandan una cooperación perfecta entre las distintas instancias
de gobierno –constantemente amenazadas por pequeños contratiempos capaces de
producir fallas de escala mayor– la opción de fortalecer las instancias locales/territoriales
es la principal apuesta contemporánea a la hora de implementar las políticas públicas
de SAN mediante el fortalecimiento de los niveles de apoyo y legitimidad de abordajes
“de abajo hacia arriba”. Esta coherencia de criterios y de enfoque fue una de las razones
para sugerir la aplicación de un Enfoque Territorial Participativo (ETP) en los diferentes
procesos apoyados por la FAO que se presentan en este documento (ver capítulo 3).

Desde el punto de vista de la implementación, son los agentes de campo (street-

level bureaucrats) los que efectivamente hacen acontecer las políticas públicas. Para
contrarrestar las dificultades cotidianas, crean estrategias propias y desarrollan rutinas
y acciones adaptadas a cada contexto de intervención, constituyendo en muchos casos
la “cara visible” de la política pública. De ahí la idea según la cual la política es hecha a
medida que ésta se administra.
La opción por los niveles territoriales contribuye a “dar voz a los individuos que antes no la
tenían”. Desde una perspectiva de ampliación de libertades y capacidades (Sen, 2000), la
creación y fortalecimiento de canales de comunicación que permitan a los que padecen
hambre expresar sus demandas es algo extremamente importante. Instancias colegiadas,
con amplia y diversificada participación social en los diferentes niveles administrativos
(comunitarias, municipales, departamentales, hasta lo nacional) son la nueva opción para
que el delivery de las políticas públicas se haga con más eficacia y eficiencia.

El monitoreo y evaluación en políticas públicas de SAN:

Las dos problemáticas fundamentales que enfrenta el Estado en la región –modernización
parcializada y desintegración de la polis– implican no solo disrupciones en la gestión,
sino que también en la toma estratégica de decisiones basada en evidencias. Así, se
manifiesta un divorcio entre la planeación para el desarrollo y los presupuestos públicos,
escasos márgenes presupuestales y de recursos humanos para la gestión estratégica, y
la falta de rendición de cuentas sobre programaciones inerciales, pues un presupuesto
desconectado de los objetivos de desarrollos no es evaluable.

Las funciones de monitoreo y la evaluación se constituyen como un elemento crítico de

la eficiencia, eficacia y legitimidad de las políticas de seguridad alimentaria y nutricional,
además de ser un elemento que alimenta el proceso político. Éstas funciones no solo tienen
un rendimiento técnico en función de los objetivos de los implementadores, sino que
también pueden servir como instrumentos de consolidación institucional, participación
ciudadana y rendición de cuentas en la medida de que son utilizados adecuadamente.

Las funciones de monitoreo y evaluación para la SAN encuentran su justificación en tres

dimensiones: la técnica, la ética y la política (Pacheco, 2010:9). Técnica, en cuanto la gestión
de la política SAN debe maximizar sus impactos con una debida priorización de recursos;
ética, en cuanto se promueven grados crecientes de transparencia y empoderamiento
para el fortalecimiento de la contraloría social; y política, en la medida que su ejercicio
–transversal en el ciclo de políticas públicas– promueve la alineación de los niveles
superiores de decisión con los proyectos específicos, al mismo tiempo que fortalece la
legitimidad de las estrategias intersectoriales.

En un ciclo que se retroalimenta, es fundamental que los impactos de las políticas públicas
adoptadas sean permanentemente evaluados. Ya sea si se trata de verificar cómo las
políticas públicas fueron implementadas, qué efectos han producido y qué resultados han
inducido, es importante evaluar la alineación de los medios empleados y la consecución
de los fines perseguidos, de modo de rendir cuentas a la sociedad respecto al uso de
los recursos disponibles. Por su parte, el monitoreo es fundamental para la planificación
concreta de cómo las organizaciones involucradas en la SAN movilizarán sus recursos en
pos de los objetivos trazados, al tiempo que permite el ajuste constante de la gestión para
mayores niveles de efectividad. Es por ello que la estrategia de monitoreo y evaluación
siempre debe ser definida en las etapas más tempranas del ciclo de políticas.

Finalmente, cuando se hacen con participación de otros actores sociales además

del gobierno, las chances de que el monitoreo y la evaluación induzcan procesos de
 Cuadro N° 7. El monitoreo basado en derechos de la Estrategia
Acción Nutrición del Ecuador

Pese a que ha operado solo por El monitoreo regular a nivel local

cuatro años, la Estrategia Acción
Nutrición del Ecuador –apoyada por el
proyecto “Estrategia contra el hambre
y la desnutrición crónica infantil” del
Programa España-FAO– ya ha obtenido
resultados interesantes. Uno de los
elementos claves de su éxito ha sido su
sistema de monitoreo con un enfoque
de derechos humanos, el que posee dos
elementos diferenciadores: i) monitorea
el cumplimiento de la obligación de
los titulares de deberes (duty bearers’)
de facilitar la participación de la
sociedad civil y el conjunto de los
titulares de derechos (right holders) con
responsabilidades en la implementación
de la estrategia; y ii) fue diseñado
para crear valor público a través de la
transparencia y la rendición de cuentas
sobre todas las acciones públicas.
implica que la sociedad civil y las
instituciones públicas evalúan y
discuten conjuntamente el progreso del
cumplimiento de las metas. Igualmente,
se ha diseñado un sistema de alertas
basado en un “semáforo” para mantener
a los tomadores de decisión informados
sobre los niveles de progreso.
El éxito de este sistema de monitoreo
se debe a su naturaleza participativa,
pues la información local es usada de
forma efectiva para la mejora de las de-
cisiones públicas a nivel nacional. Esto
ha contribuido a mejorar la gestión y la
coordinación en todo el sector social,
promoviendo la creación de capacida-
des, el aprendizaje organizacional y la
rendición de cuentas.
Fuente: FAO (2013b:39)

aprendizaje social se amplían. Todo indica que la región viven un momento en el cual
es necesario ir más allá de la simple compilación de datos, hacia un análisis más preciso,
constante y global de la situación de SAN en la región. La FAO puede desempeñar un rol
fundamental en ello, además de apropiarse de aprendizajes instrumentales para fortalecer
su trabajo en la región.

El enfoque de derechos humanos para la alimentación y su incidencia

en la institucionalidad pública para la SAN:
El logro de mayores niveles de efectividad de un Estado latinoamericano “débil”, “angosto”
y “fragmentado” no pasa únicamente por la perfección de herramientas técnicas en las
fases de diseño e implementación de las políticas públicas de SAN, sino que también por
la adopción transversal de un enfoque de derechos humanos en todas las fases del ciclo de
políticas públicas. Para ello, el enfoque de derechos humanos no solo debe posicionarse
de forma retórica en el campo de la politics, sino que también debe encontrar en la polity
las condiciones de posibilidad necesarias para la implementación de policies realizadoras
de derechos en los campos socioeconómico, político y simbólico.